<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                   PREËMPTIEF OPTREDEN
                                  No. 36, AIV
                                   Juli 2004
   Inhoudsopgave
   Woord vooraf
I  Preëmptief/Preventief optreden en ‘nieuwe dreigingen’     5
   I.1      Het begrip preëmptief optreden      5
   I.2      ‘Nieuwe dreigingen’    5
   I.3      De Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie    9
II De volkenrechtelijke toelaatbaarheid van preëmptief en preventief
   militair optreden    13
   II.1     Het internationale recht inzake het gebruik van geweld    13
            II.1.1  De regel: het geweldverbod      13
            II.1.2  De uitzonderingen      13
            (a)     Gebruik van geweld door of namens de Veiligheidsraad        13
            (b)     Individuele of collectieve zelfverdediging    15
   II.2     Het recht op zelfverdediging nader onderzocht      16
            II.2.1  Wat is de betekenis van ‘inherent’?   16
            II.2.2  Gewapende aanval       16
            II.2.3  Anticiperende zelfverdediging/preëmptief militair optreden   17
            (a)     Caroline-doctrine     17
            (b)     Statenpraktijk na 1945: Voorbeelden van een (mogelijk)
                    beroep op militair preëmptief of preventief optreden     18
            (c)     Conclusies te verbinden aan de statenpraktijk      19
            (d)     De totstandkoming van het Handvest en de consequenties
                    voor de Caroline-criteria     20
   II.3     Verhouding Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie tot het
            internationale recht    21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>III Politiek kader en ontwikkelingen        23
    III.1     Handhaving en versterking van de internationale rechtsorde        23
    III.2     Versterking van het collectieve veiligheidsstelsel     24
              (a)      De Veiligheidsraad (VR)       24
              (b)      De Algemene Vergadering (AV)        26
    III.3     Algemene ‘preventieve maatregelen’       27
    III.4     Specifieke maatregelen tegen ‘nieuwe dreigingen’        28
              (a)      Massavernietigingswapens         29
              (b)      Terrorisme      31
    III.5     De situatie dat de Veiligheidsraad niet optreedt, terwijl dat wel
              verwacht had mogen worden        33
IV  Samenvatting en conclusies bij advies preëmptief optreden         34
    Bijlage I          Adviesaanvraag
    Bijlage IIa        Samenstelling van de Commissie Preëmptief Optreden
    Bijlage IIb        Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
    Bijlage IIc        Leden van de Commissie van Advies inzake
                       Volkenrechtelijke Vraagstukken
    Bijlage III        Lijst van gebruikte afkortingen
    Addendum (separaat)
    -         The National Security Strategy of the United States of America,
              September 2002
    -         Een veiliger Europa in een betere wereld, Europese veiligheidsstrategie,
              Brussel, 12 december 2003
    -         Standpunt Nederlandse regering ten aanzien van de nieuwe
              Amerikaanse nationale veiligheidsstrategie, 15 november 2002,
              kamerstuk 28.600 V, nr. 12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 30 juni 2003 heeft de regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV)
gevraagd advies uit te brengen over de volkenrechtelijke toelaatbaarheid en de
politieke en militaire wenselijkheid of noodzakelijkheid van zogenaamd ‘preëmp-
tief optreden’. Tevens vroeg zij advies uit te brengen over een eventueel toetsings-
kader voor ‘preëmptief optreden’.
De specifieke vragen luiden:
1. Wat dient naar het oordeel van de AIV/CAVV te worden verstaan onder het
    begrip ‘pre-emptive action’ (‘preëmptief optreden’)?
2. Kan de AIV/CAVV aangeven welke voorwaarden en omstandigheden ‘preëmptief
    optreden’ (in de onder vraag 1 genoemde zin) politiek/militair gewenst of nood-
    zakelijk c.q. volkenrechtelijk toelaatbaar kunnen doen zijn?
    Moeten daarbij eisen worden gesteld – en zo ja, welke – aan het begrip dreiging
    (aard, omvang, onmiddellijkheid en verifieerbaarheid) en wat is de relevantie
    van het begrip proportionaliteit in dit verband?
3. Welke waarborgen, c.q. welk toetsingskader zou(den) geschapen moeten worden
    om politiek/militair ongewenst c.q. volkenrechtelijk onrechtmatig ‘preëmptief
    optreden’ te voorkomen of daaraan beperkingen op te leggen?
Alhoewel reeds langer een onderwerp van discussie, is ‘preëmptief optreden’ met
name door de National Security Strategy (Nationale Veiligheidsstrategie) zoals
gepresenteerd door de regering-Bush in september 2002 hoog op de internationale
agenda komen te staan. Terwijl het geweldverbod en de uitzonderingen daarop in
het Handvest van de Verenigde Naties stevig in het internationale recht zijn veran-
kerd, zijn de dreigingen waarmee staten vandaag de dag en in de toekomst kunnen
worden geconfronteerd niet meer dezelfde als in 1945. Niet alleen andere staten,
maar ook niet-statelijke actoren, als criminele organisaties en terroristische groe-
peringen, kunnen de veiligheid van een staat ernstig bedreigen. In combinatie met
de zich steeds verder ontwikkelende informatietechnologie, de voortschrijdende
proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen leidt dit
tot grootschaliger en minder voorspelbare bedreigingen van de nationale veilig-
heid. Deze ‘nieuwe dreigingen’ stellen de grenzen van het geweldverbod en de uit-
zonderingen daarop zoals neergelegd in het internationale recht op de proef. In
hoeverre biedt het bestaande stelsel van collectieve veiligheid voldoende instru-
menten om de nationale veiligheid te beschermen tegen de dreigingen van vandaag
en morgen? Hoe kan dat stelsel worden verbeterd en versterkt? En in hoeverre en
op welke wijze mag een staat zich buiten het stelsel van collectieve veiligheid met
geweld ‘verdedigen’ tegen deze ‘nieuwe dreigingen’ voordat een aanval daadwerke-
lijk heeft plaatsgevonden?
In het eerste hoofdstuk van dit advies zal de eerste vraag van de adviesaanvraag
worden beantwoord: ‘wat dient naar het oordeel van de AIV/CAVV te worden ver-
staan onder het begrip ‘pre-emptive action’ (‘preëmptief optreden’)?’ De AIV/CAVV
zal de begrippen preëmptief optreden en anticiperende zelfverdediging definiëren
en, anders dan de adviesaanvraag, onderscheiden van de notie van preventief
optreden. Bovendien gaat dit hoofdstuk in op de ‘nieuwe dreigingen’ en de Ameri-
kaanse Nationale Veiligheidsstrategie waardoor preëmptief en preventief optreden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>actueel zijn geworden. Het tweede hoofdstuk beantwoordt een deel van de tweede
vraag van de adviesaanvraag: de volkenrechtelijke toelaatbaarheid van preëmptief
en, volgens de in het eerste hoofdstuk gekozen definities, preventief optreden. Het
volkenrechtelijke geweldverbod en de uitzonderingen daarop worden uiteengezet.
In het laatste hoofdstuk komen ten slotte de ‘nieuwe dreigingen’ van hoofdstuk I
en het volkenrechtelijk kader van hoofdstuk II bij elkaar. Het hoofdstuk gaat in op
het andere deel van de tweede vraag, de politieke/militaire wenselijkheid of nood-
zakelijkheid van ‘preëmptief optreden’, en op de laatste vraag, naar waarborgen of
een toetsingskader om politiek/militair ongewenst c.q. volkenrechtelijk onrechtma-
tig ‘preëmptief optreden’ te voorkomen of daaraan beperkingen op te leggen. Het
richt zich met name op de vragen hoe het huidige stelsel van collectieve veiligheid
op zodanige wijze kan worden versterkt dat het dreigingen beter kan aanpakken
en of een staat eventueel daarbuiten zou kunnen optreden.
Ter voorbereiding van dit advies werd een gezamenlijke commissie (CPO) in het
leven geroepen onder leiding van prof. dr. K.C. Wellens (CAVV) met als vice-voorzit-
ters achtereenvolgens prof. dr. K. Koch (AIV) en prof. mr. C. Flinterman (AIV). In
deze commissie hadden voorts de volgende leden van de CAVV en AIV zitting: mr.
A. Bos (CAVV), dr. Ph.P. Everts (AIV), prof. mr. F.J.M. Feldbrugge (AIV), Lt. Gen.b.d.
G.J. Folmer (AIV), prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman (AIV), prof. dr. M.T. Kamminga
(CAVV), mr. dr. E.P.J. Myjer (CAVV), prof. dr. P.A. Nollkaemper (CAVV), prof. mr. N.J.
Schrijver (CAVV en AIV), prof. dr. A.H.A. Soons (CAVV) en drs. E.P. Wellenstein (AIV).
Ambtelijke contactpersonen waren drs. W. Bargerbos (Ministerie van Defensie,
DEF/DAB), mr. H.P.P.M. Horbach (Ministerie van Buitenlandse Zaken, DVB) en prof.
dr. J.G. Lammers (Ministerie van Buitenlandse Zaken, DJZ). Het secretariaat werd
gevoerd door drs. W. van Reenen voor de CAVV en voor de AIV achtereenvolgens
door mw. drs. P.J. Genee en mw. mr. S.M.H. Nouwen. T.J.P. Juhász en mw. drs. D.A.
de Jong assisteerden als stagiairs.
Het advies is vastgesteld op 9 juli 2004 door de AIV en op 29 juni 2004 door de
CAVV.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>I           Preëmptief/Preventief optreden en ‘nieuwe dreigingen’
Dit hoofdstuk zal allereerst de eerste vraag van de adviesaanvraag beantwoorden:
‘Wat dient naar het oordeel van de AIV/CAVV te worden verstaan onder het begrip ‘pre-
emptive action’ (‘preëmptief optreden’)? Er zal een onderscheid worden gemaakt tussen
enerzijds preëmptief optreden en anticiperende zelfverdediging en anderzijds preventief
optreden (I.1). Vervolgens zullen de ‘nieuwe dreigingen’ die aanleiding zouden kunnen
geven tot de noodzaak van preventief optreden aan de orde komen (I.2). Tot slot zal
worden ingegaan op de Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie die het onderwerp
in de schijnwerpers heeft geplaatst (I.3).
I.1         Het begrip preëmptief optreden
De adviesaanvraag spreekt van ‘preëmptief optreden’. De terminologie rond dit onder-
werp is verwarrend en niet altijd consistent. Naast preëmptief optreden wordt ook wel
gesproken van ‘anticiperende militaire actie of anticiperende zelfverdediging’ of ‘preven-
tief optreden’. Met het oog op de vraag van de volkenrechtelijke toelaatbaarheid (hoofd-
stuk II), is het echter belangrijk deze termen niet als synoniemen te gebruiken. Daarom
heeft de AIV/CAVV ervoor gekozen om, anders dan de adviesaanvraag, een onderscheid
te maken tussen enerzijds preëmptief/anticiperend en anderzijds preventief optreden.
Preëmptief optreden betreft naar het oordeel van de AIV/CAVV een militaire actie tegen
een op handen zijnde aanval. Hetzelfde geldt voor anticiperende zelfverdediging. In dit
advies zullen de termen preëmptief optreden en anticiperende zelfverdediging daarom
als synoniemen worden gebruikt. Bij preventief optreden ligt de dreiging verder weg in de
tijd. Er wordt dan in een eerder stadium dan dat van preëmptief optreden gehandeld om
de dreiging niet tot het stadium van een dreigende aanval te laten komen. De term ‘pre-
ventief optreden’ heeft daarnaast ook vaak betrekking op een veel breder spectrum van
(ook niet-militaire) maatregelen die kunnen worden ingezet ter voorkoming van een aan-
val. In dit advies zal een onderscheid worden gemaakt tussen preëmptief en preventief
optreden. Daarbij is het belangrijk op te merken dat de Amerikaanse Nationale Veilig-
heidsstrategie – die aanleiding heeft gegeven tot de opnieuw opgekomen aandacht voor
dit onderwerp – slechts het woord ‘pre-emptive’ gebruikt en niet ‘preventive’. Een
belangrijk onderdeel van die strategie is namelijk dat de ‘nieuwe dreigingen’ er toe (zou-
den) dwingen het begrip van ‘onmiddellijke dreiging’, een kernbegrip in het onderscheid
tussen preëmptief en preventief optreden, anders te interpreteren. In die visie (zou)
preëmptief optreden in de richting (kunnen) verschuiven van preventief optreden.
I.2         ‘Nieuwe dreigingen’
De AIV heeft in verschillende rapporten van de afgelopen jaren de ontwikkeling van de
veiligheidssituatie in de jaren negentig geanalyseerd.1 De meeste van die analyses
worden door de Nederlandse regering gedeeld.2
1   Zo bijvoorbeeld in AIV-advies nr. 10 ‘De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren
    negentig: van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid’, Den Haag, september 1999. De essentie
    blijft ook nu geldig.
2   De defensienota van 2000 nam de veiligheidsanalyse uit advies nr. 10 grotendeels over en in 2003 ver-
    klaarde de Prinsjesdagbrief dezelfde analyse ‘merendeels actueel’. Wel is het zo dat zich sinds 1999
    zeker op het gebied van internationaal terrorisme ontwikkelingen hebben voorgedaan die de problemen
    dringender maken.
                                                       5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Na de val van de Berlijnse muur is op het mondiale strategische vlak geen nieuwe, sta-
biele en overzichtelijke (geo)constellatie uitgekristalliseerd. Wel is inmiddels meer dui-
delijkheid ontstaan over de aard van wat veelal ‘nieuwe dreigingen’ voor de internatio-
nale vrede en veiligheid wordt genoemd. Daar gaat het met name om internationaal
terrorisme en voortschrijdende proliferatie van massavernietigingswapens en hun over-
brengingsmiddelen in combinatie met het mogelijk gebruik van (en omgekeerd de
afhankelijkheid van) de informatietechnologie. Deze dreigingen manifesteren zich in
een wereld die verder wordt gekenmerkt door vele, hardnekkige en vaak geïnternationa-
liseerde intrastatelijke conflicten, een toegenomen rol van niet-statelijke groeperingen
die geweld gebruiken, en ontwikkeling van grensoverschrijdende criminaliteit.3 Belang-
rijke kenmerken van de ‘nieuwe dreigingen’ zijn het veelal niet-statelijke karakter van
de betrokken actoren, de rol die massavernietingswapens er potentieel of daadwerke-
lijk in spelen, en het feit dat deze wapens in het geheim ontwikkeld kunnen worden en
daardoor moeilijk te traceren zijn. Een bedreiging bestaat uit capaciteit en intentie,
maar capaciteiten worden steeds makkelijker verborgen; de voor een juiste appreciatie
van een dreiging zo belangrijke intenties zijn nog aanzienlijk moeilijker in te schatten en
deze kunnen bovendien snel veranderen.
De ontwikkeling van informatietechnologie heeft mede invloed op de beschermende
betekenis van geografische afstand: in oorsprong lokaal beperkte spanningen kunnen
uitgroeien tot conflicten met een grensoverschrijdende of regionale weerslag, die uitein-
delijk wereldwijd effect kunnen hebben op zowel de economische belangen als de fysie-
ke veiligheid van andere staten. Problemen die ver van het bed lijken – zoals falende
staten4 – kunnen directe invloed hebben op de veiligheid van Nederland en Europa,
niet in de laatste plaats omdat in het vacuüm van dergelijke staten criminele en terro-
ristische netwerken gemakkelijker ongestoord hun gang kunnen gaan. Voor het nationa-
le veiligheidsbeleid heeft door dit alles het onderscheid tussen binnenlandse en buiten-
landse veiligheid aan belang ingeboet. Actieve betrokkenheid bij ontwikkelingen in
landen ver buiten Europa kan derhalve, behalve uit humanitaire en mensenrechtenover-
wegingen, ook omwille van de nationale veiligheid geboden zijn. De opkomst van inter-
nationaal opererende niet-statelijke terroristische actoren en het gevaar dat zij – ook
over grote afstand – kunnen vertegenwoordigen, werden met de aanslagen in Washing-
ton en New York op 11 september 2001 op dramatische wijze geïllustreerd. Deze aan-
slagen tonen ook aan dat grenzen tussen nationaal en internationaal terrorisme verva-
gen: internationale terroristische groeperingen gebruiken nationaal gevestigde cellen
die, op ‘eigen’ bodem, toeslaan. De strijd is bovendien asymmetrisch. Dat uit zich niet
alleen in de aard en de kwantiteit van de beschikbare wapenarsenalen. Voor de verde-
diger is essentieel dat de terroristen nooit succes hebben. Voor de aanvaller is af en
toe succes voldoende.
Er zijn verschillende manieren waarop ‘nieuwe dreigingen’ zich kunnen manifesteren.
Dagelijks vinden er wereldwijd kleine terroristische aanslagen plaats waarvan daders,
slachtoffers en gevolgen in eerste instantie vooral lokaal zijn; soms vinden er evenwel
aanslagen plaats die door hun aard en/of door hun omvang tot de verbeelding spreken
3   AIV-advies nr. 10 ‘De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig: van
    onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid’, Den Haag, september 1999.
4   Zie het recentelijk gezamenlijk uitgebrachte advies van de AIV/CAVV, nr. 35, ‘Falende Staten, een wereld-
    wijde verantwoordelijkheid’, Den Haag, mei 2004.
                                                       6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>en wereldwijd effect sorteren. In sommige gevallen gaat het om staten die aan terroris-
ten en bepaalde groeperingen ‘onderdak’ geven en die hun een plaats verschaffen
waar zij kunnen trainen en van waaruit zij kunnen opereren. Soms gebeurt dit met uit-
drukkelijke instemming en steun van de betrokken staat, soms is het effectieve gezag
van die staat zo zwak, dat de terroristische groeperingen door de staat niet (kunnen)
worden tegengehouden.
In weer andere gevallen betreft het staten die beschikking hebben of krijgen over nucle-
aire, biologische of chemische wapens, dan wel de kennis en de grondstoffen om deze
te ontwikkelen. Zulke staten kunnen onder omstandigheden een onmiddellijke bedrei-
ging vormen.
Deze analyse van de veranderingen in de veiligheidssituatie wordt in het algemeen in
de Westelijke wereld gedeeld. Op collectief niveau wordt dit weerspiegeld in de aange-
paste doctrines van organisaties als de NAVO, de EU en de OVSE. De NAVO paste in
1999 haar strategisch concept aan en geeft daarin nu meer aandacht aan ‘nieuwe
dreigingen’. Ook de OVSE heeft in een onlangs verschenen veiligheidsstrategie specia-
le aandacht gegeven aan de bestrijding van ‘nieuwe dreigingen’,5 met name terrorisme
dat wordt aangeduid als ‘one of the most important causes of instability in the current
security environment’. Terrorisme ‘will remain a key challenge to peace and stability
and to State power, particularly through its ability to use asymmetric methods to
bypass traditional security and defence systems’.6 Volgens de recentelijk aangenomen
veiligheidsstrategie van de EU is ‘[l]arge-scale aggression against any Member State
[..] now improbable. Instead Europe faces new threats which are more diverse, less
visible and less predictable’.7 Als ‘nieuwe dreigingen’ wijst de EU op terrorisme, ver-
spreiding van massavernietigingswapens en falende staten in combinatie met georgani-
seerde misdaad.
Het is evenwel de vraag of de ‘nieuwe dreigingen’ in alle gevallen wel zo nieuw zijn. In
de ban van de actualiteit mag niet worden vergeten dat terrorisme niet nieuw is, noch
de grote aantallen slachtoffers die dit soms teweegbrengt. Reeds vóór de jaren negen-
tig vonden grote terreuraanslagen plaats, zoals onder meer ‘München’ (1972), ‘Bei-
roet’ (1983) en ‘Lockerbie’ (1988).8 Ook de terroristische aanslagen in New York
(2001) en Madrid (2004) kunnen worden beschouwd als een vorm van reeds langer
bestaand internationaal terrorisme. Het nieuwe van de huidige dreigingen zit met name
in de combinatie en cumulatie van al in het verleden bestaande dreigingen als terroris-
me, proliferatie van massavernietigingswapens, het internationaliseren van terroristi-
sche groeperingen en de opkomst en versterking van niet-statelijke criminele bewegin-
gen. Ook treedt er, na toegenomen beveiliging van de traditionele doelen (vliegtuigen
5   The Alliance’s Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the
    meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999.
6   OSCE Eleventh Meeting of the Ministerial Council, Maastricht, 1 and 2 December 2003, para. 10.
7   ‘A Secure Europe in a Better World’, European Security Strategy, Brussel, 12 december 2003, p. 3.
8   Er zijn meer voorbeelden. In 1985 kwamen bij een bomaanslag in een passagiersvliegtuig van Air India
    boven de Atlantische Oceaan 329 inzittenden om het leven. In 1989 vielen er 171 doden door de explo-
    sie in het vliegtuig van de Franse maatschappij UTA boven Niger. In dat jaar werd ook een Colombiaans
    vliegtuig opgeblazen, waarbij 107 mensen omkwamen.
                                                      7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>en ambassades), een verschuiving op in de richting van minder goed te bewaken plaat-
sen waar veel mensen samenkomen (stations, markten). De meest reële bedreiging is
op dit moment niet zo zeer dat terroristen massavernietigingswapens zouden gaan
gebruiken, maar vooral de merkbare, hoewel vaak onzichtbare, proliferatie van terroristi-
sche groeperingen en acties (waaronder zelfmoordaanslagen) over de hele wereld. Dit
is dus geen nieuwe dreiging, maar wellicht wel een toenemende. Nieuw is ook de
ongrijpbaarheid van sommige organisaties. Werden vele terroristische aanslagen in het
verleden nog gepleegd in verband met en in de buurt van een specifiek nationaal/regio-
naal conflict (‘bilaterale terreur’), tegenwoordig richten aanslagen zich op een abstrac-
ter doel: het (indirect) aanvallen van ‘de Westerse wereld’ (‘wereldwijde terreur’).
Terwijl wereldwijd het bestaan van ‘nieuwe dreigingen’ wordt erkend, is er geen consen-
sus over de vragen hoe belangrijk deze zijn en of deze zogenaamde ‘harde dreigingen’
– proliferatie van massavernietigingswapens, internationale criminele netwerken en
internationaal terrorisme – wel boven aan de internationale veiligheidsagenda moeten
staan. Laat staan dat er eensgezindheid is over hoe deze verschijnselen moeten worden
aangepakt. Een groot deel van de niet-Westerse wereld erkent deze dreigingen wel, maar
ziet de zogenaamde ‘zachte dreigingen’ als urgenter: honger, armoede, epidemieën
(‘massavernietigingsziekten’), burgeroorlog en etnisch/religieuze conflicten. Deze zachte
dreigingen kunnen overigens een voedingsbodem voor ‘harde dreigingen’ vormen. Secre-
taris-Generaal Annan heeft in dit verband opgeroepen een ‘gemeenschappelijke veilig-
heidsagenda’ tot stand te brengen. Het is immers niet zo dat sommige dreigingen, zoals
terrorisme en massavernietigingswapens, alleen ‘het Noorden’ raken, en andere dreigin-
gen zoals armoede, honger en ziektes alleen ‘het Zuiden’. Het verwaarlozen van de ene
soort dreiging kan de inspanningen om de andere te bestrijden ondergraven.
In het besef dat het gevoel van bedreiging in ‘het Westen’ kan leiden tot unilateraal
optreden en daarmee tot ondermijning van het geweldsmonopolie van de VN-Veiligheids-
raad, heeft Secretaris-Generaal Annan zich tot taak gesteld de nieuwe situatie op zoda-
nige wijze in kaart te brengen dat deze door alle lidstaten van de VN kan worden
gedeeld.9 Hij heeft een groep ‘eminente personen’ gevraagd deze taak ter hand te
nemen.10 De VN-Veiligheidsraad heeft in reactie op zowel ‘harde’ als ‘zachte’ nieuwe
dreigingen zijn repertoire van acties de afgelopen jaren al uitgebreid en aangepast. De
Raad heeft niet alleen zijn sanctie-instrumentarium vergroot, maar ook het sleutelwoord
voor dwangmaatregelen onder Hoofdstuk VII, namelijk het begrip ‘bedreiging voor de
internationale vrede en veiligheid’ (artikel 39) ruimer geïnterpreteerd dan voorheen.11
In zekere zin is de Raad ook meer ‘preventief’ gaan optreden, omdat hij zich meer en
meer is gaan bezighouden met ‘crises in ontwikkeling’: situaties waarin weliswaar nog
9    Annan: ‘the past year has shaken the foundation of collective security and undermined confidence in
     the possibility of collective responses to our common problems and challenges. It has also brought to
     the fore deep divergences of opinion on the range and nature of the challenges we face, and are likely
     to face in the future’. Zie Press Release SG/A/857, 4 november 2003.
10   High Level Panel on Threats, Challenges and Change. Voor de samenstelling en de taak zie UN Press
     Release SG/A.857, www.un.org/News/Press/docs/2003/sga857.doc.htm.
11   Vertrekpunt voor deze ontwikkeling op het gebied van de ‘zachte dreigingen’ is de Presidentiële Verkla-
     ring van 31 januari 1992 (S/23500) geweest: ‘The absence of war and military conflicts amongst Sta-
     tes does not in itself ensure international peace and security. The non-military sources of instability in
     the economic, social, humanitarian and ecological fields have become threats to peace and security.’
                                                       8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>geen sprake is van een acute militaire bedreiging, maar waar artikel 39 toch in beeld
kan komen.12 Grondoorzaken van conflicten zijn ook aangemerkt als bedreigingen van
de internationale vrede en veiligheid.13 Naast zijn bemoeienis met specifieke conflic-
ten, is de Raad zich ook in algemene zin bezig gaan houden met onderwerpen als ter-
rorisme, mensenrechtenschendingen en proliferatie van massavernietigingswapens.14
I.3       De Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie 15
De Nationale Veiligheidsstrategie, zoals die door de regering-Bush in september 2002
werd gepresenteerd, heeft het thema van preëmptief en preventief militair optreden
hoog op de internationale agenda gezet. De aanval van de Verenigde Staten, het Ver-
enigd Koninkrijk en Australië op Irak, in maart 2003, zette preventief optreden in de
schijnwerpers van de actualiteit, omdat met name de regering van de Verenigde Staten
de actie plaatste tegen de achtergrond van deze doctrine. Hierbij moet wel worden
opgemerkt dat in de brieven waarin de drie landen de Veiligheidsraad op de hoogte stel-
den van de aanval op Irak, zij primair Iraks voortdurende schending van VR-resoluties
als rechtsgrond noemden. Alleen de Verenigde Staten voegden daaraan toe dat de
maatregelen nodig waren ‘to defend the United States and the international community
from the threat posed by Iraq and to restore international peace and security’.16
Bij de Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie past een aantal kanttekeningen. Het
is een politiek document over een gewijzigde nationale veiligheidsstrategie van een per-
manent lid van de Veiligheidsraad en behelst veel meer dan alleen het concept van
preëmptief/preventief militair optreden. Het document gaat verder niet in extenso in op
preëmptief/preventief militair optreden, maar houdt slechts alle opties open, zonder
daarbij grenzen aan die opties te stellen. Het concept van preëmptief/preventief militair
optreden in de ‘nieuwe’ Amerikaanse veiligheidsdoctrine is voorts niet helemaal nieuw
12   Voorbeelden zijn Resoluties 841 (1993) en 1529 (2004) inzake Haïti.
13   Bijvoorbeeld Resolutie 733 (1992), waarin de voortdurend verslechterende situatie in Somalië, het
     grote verlies aan mensenlevens en de omvangrijke materiële schade als gevolg van het conflict in het
     land, als mogelijke bedreiging van de internationale vrede en veiligheid werd aangemerkt. Zie ook
     Resolutie 688 (1991), waarin ook de consequenties van grote vluchtelingenstromen uit Irak naar en
     over internationale grenzen als bedreiging van de internationale vrede en veiligheid werd bestempeld.
     Ook inzake Oost-Timor werd in Resolutie 1264 (1999) de verslechterende humanitaire situatie in com-
     binatie met vluchtelingenstromen en mensenrechtenschendingen beschouwd als bedreiging van de
     vrede en veiligheid. Los van een bepaalde landensituatie heeft de Veiligheidsraad in Resolutie 1308
     (2000) met betrekking tot HIV/AIDS gesteld dat het ‘may pose a risk to stability and security’ en in
     Resolutie 1314 (2000) met betrekking tot kinderen in gewapende conflicten dat ‘the deliberate targe-
     ting of civilian populations or other protected persons, including children, and the committing of syste-
     matic, flagrant and widespread violations of international humanitarian and human rights law, including
     that relating to children, in situations of armed conflict, may constitute a threat to international peace
     and security.’
14   Zie K.C. Wellens, ‘The UN Security Council and the new threats to the peace: back to the future’,
     Journal of Conflict and Security Law, 2003, Vol. 8, No. 1, pp. 15-70.
15   Zie addendum bij dit advies.
16   Zie S/2003/350, S/2003/351 en S/2003/352. Cursivering toegevoegd.
                                                        9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>in de Amerikaanse politiek.17 Ten slotte, niet alleen de Verenigde Staten, maar ook bij-
voorbeeld Australië,18 heeft expliciet gepleit voor het recht om ‘preëmptieve’ (lees:
‘preëmptieve en ook preventieve’) actie te ondernemen.
De Amerikaanse veiligheidsdoctrine stelt dat het voor de Verenigde Staten zowel nood-
zakelijk als gerechtvaardigd kan zijn eventueel eenzijdig, dat wil zeggen zonder goed-
keuring van de Veiligheidsraad, met militair geweld te reageren op mogelijke toekomsti-
ge dreigingen van twee categorieën actoren.19
De eerste categorie omvat terroristen,20 terroristische organisa-ties en staten die dien-
sten verlenen aan terroristen,21 onder meer doordat dezen daar gevestigd zijn. De
tweede categorie betreft de door de Verenigde Staten als zodanig aangeduide ‘schur-
kenstaten’ (‘rogue states’)22 vooral omdat deze mogelijkerwijs over massavernietigings-
wapens beschikken, die ook aan terroristen zouden kunnen worden geleverd.23
17  Zie hoofdstuk II voor praktijkvoorbeelden.
18  Zie Robert Hill, Minister van Defensie van Australië, ‘The UN Charter is outdated’, International Herald
    Tribune, 2 December 2002: ‘The international community should review the limits of self-defense and
    the right of national governments to take pre-emptive action. Long-established principles of internation-
    al law need to be reinterpreted in an age of over-the-horizon weaponry, computer network attack and
    asymmetric threats, when warning times are reduced virtually to zero and enemies can strike almost
    anywhere.’
19  De Nationale Veiligheidsstrategie waarschuwt wel dat staten preëmptief optreden niet mogen gebruiken
    als een voorwendsel voor agressie.
20  ‘We will disrupt and destroy terrorist organizations by: (..).defending the United States, the American
    people, and our interests at home and abroad by identifying and destroying the threat before it reaches
    our borders. While the United States will constantly strive to enlist the support of the international
    community, we will not hesitate to act alone, if necessary, to exercise our right of self-defense by
    actingpre-emptively against such terrorists, to prevent them from doing harm against our people and
    our country; and (…) National Security Strategy, p. 6.
21  ‘We make no distinction between terrorists and those who knowingly harbour or provide aid to them.’
    National Security Strategy, p. 5.
22  ‘Rogue states’ worden in de Verenigde Staten National Security Strategy 2002, pp. 13-14, als volgt
    gekarakteriseerd: ‘States which:
•   Brutalize their own people and squander their national resources for the personal gain of the rulers;
•   Display no regard for international law, threaten their neighbors, and callously violate international
    treaties to which they are party;
•   Are determined to acquire weapons of mass destruction, along with other advanced military technology,
    to be used as threats or offensively to achieve the aggressive designs of their regimes;
•   Sponsor terrorism around the globe; and
•   Reject basic human values and hate the United States and everything for which it stands.’
23   In dit advies wordt ‘rogue states’ vertaald als ‘schurkenstaten’. Het AIV/CAVV-advies inzake falende
     staten hanteert een iets andere terminologie. Daarin wordt aangegeven dat het begrip schurkenstaten
                                                                                       vervolg noot 23 op p. 11
                                                      10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Een belangrijk aspect van de nieuwe veiligheidsdoctrine van de Verenigde Staten is niet
zozeer de noviteit van de waargenomen dreiging (bijvoorbeeld in de vorm van massaver-
nietigingswapens), maar het argument dat instrumenten die voorheen een adequaat
antwoord op die dreiging geacht werden te zijn, niet meer zouden werken. Op de tijdens
de Koude Oorlog geldende veiligheidsdoctrine van de nucleaire afschrikking kan volgens
de Verenigde Staten niet meer worden vertrouwd; afschrikking werkt niet ten opzichte
van actoren als ‘schurkenstaten’ en niet-statelijke groeperingen als Al Qaida. Dergelijke
staten en actoren worden vaak beschreven als niet rationeel en dus niet afschrikbaar –
zelfs niet door het enorme nucleaire arsenaal van de Verenigde Staten. De Verenigde
Staten hebben daarom het gangbare concept van afschrikking aangevuld.24 Deze ver-
andering komt er op neer dat, terwijl een deel van de afschrikking (op strategisch
niveau) ten aanzien van al bestaande kernwapenmachten als nog steeds relevant en
effectief wordt beschouwd, de werking ervan ten opzichte van ‘nieuwe actoren’ niet
altijd doeltreffend wordt geacht. Daarom is er ook weer grotere aandacht dan voorheen
voor actieve contra-proliferatie. Bovendien komt er een zeer belangrijk element bij:
daadwerkelijk militair optreden, voordat een dreiging zich heeft gerealiseerd.
De Veiligheidsstrategie merkt over preventief optreden in het algemeen op dat ‘as a mat-
ter of common sense and self-defense, America will act against such emerging threats
before they are fully formed’25 en dat de Verenigde Staten ‘must be prepared to stop
rogue states and their terrorist clients before they are able to threaten or use weapons
of mass destruction’ (p. 14).26 De Veiligheidsstrategie stelt verder duidelijk dat de Ver-
enigde Staten ‘will not use force in all cases to preempt emerging threats, nor should
nations use preemption as a pretext for aggression’ (p. 15).
De Veiligheidsstrategie verwijst in dit kader naar het volkenrecht. In de Amerikaanse
visie is het zo dat ‘For centuries, international law recognized that nations need not
suffer an attack before they can lawfully take action to defend themselves against for-
ces that present an imminent danger of attack‘ (p. 15).
      vervolg noot 23 van p. 10
      meer kan omvatten dan ‘rogue states’. Onder ‘rogue states’ worden in dat advies verstaan staten
      waarin de machthebbers bewust kiezen voor een beleid dat niet alleen de rechten van de eigen bevol-
      king maar ook die van andere staten en onderdanen van derde landen schendt. Andere schurkensta-
      ten zijn echter de zogenaamde ‘criminal/predatory states’: staten waarin de staatsorganen door de
      (kleine) heersende groepering gebruikt worden voor zelfverrijking ten koste van de gewone bevolking.
24    Een en ander is meer in detail beschreven in AIV-advies nr. 28: de Amerikaanse plannen voor raket-
      verdediging nader bekeken – voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid, Den Haag, augustus
      2002. De AIV heeft daarin aangegeven dat afschrikking in het algemeen ook ten opzichte van een risi-
      coland moet worden geacht te werken, maar dat dit anders zou kunnen liggen in een uiterste nood-
      situatie, als een land niets meer te verliezen heeft. Zie ook de Amerikaanse Secretary of State, Colin
      L. Powell, 83 Foreign Affairs No. 1, January/February 2004, pp. 22-34, 24: ‘As to preemption’s
      scope, it applies only to the undeterrable threats that come from nonstate actors such as terrorists
      groups. It was never meant to displace deterrence, only to supplement it.’
25    Begeleidende brief van President Bush, 17 september 2002 (cursivering toegevoegd).
26    Cursivering toegevoegd.
                                                      11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Volgens de Veiligheidsstrategie dient het concept van ‘imminent danger of attack’ of
‘imminent threat’ te worden aangepast aan de mogelijkheden en doeleinden van de
tegenstander van nu. ‘We must adapt the concept of imminent threat to the capabili-
ties and objectives of today's advers-aries’27 (p. 15).
Behoudens het voorgaande gaat de Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten niet
verder in op de volkenrechtelijke aspecten van staatsgedrag. Deze aspecten zullen in
het volgende hoofdstuk worden uitgewerkt.
27   De tekst gaat verder: ‘Rogue states and terrorists do not seek to attack us using conventional means.
     They know such attacks would fail. Instead, they rely on acts of terror and, potentially, the use of
     weapons of mass destruction – weapons that can be easily concea-led, delivered covertly, and used
     without warning.
     The targets of these attacks are our military forces and our civilian population, in direct violation of
     one of the principal norms of the law of warfare...’ (National Security Strategy, p. 15).
                                                      12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>II        De volkenrechtelijke toelaatbaarheid van preëmptief
          en preventief militair optreden
Dit hoofdstuk behandelt de vraag of de AIV/CAVV kan aangeven welke voorwaarden en
omstandigheden preëmptief optreden volkenrechtelijk toelaatbaar kunnen doen zijn. Een
uiteenzetting zal worden gegeven van de volkenrechtelijke regels inzake het gebruik van
geweld en het recht op zelfverdediging (paragrafen II.1 en II.2). Het hoofdstuk gaat daar-
bij in op een aantal voorwaarden die kunnen worden gesteld en die zijn vervat in de
zogenaamde Caroline-criteria. Vervolgens zal de toelaatbaarheid van preëmptief en pre-
ventief militair optreden, zoals beoogd in de Amerikaanse Veiligheidsstrategie, worden
getoetst aan het volkenrecht (paragraaf II.3).
II.1      Het internationale recht inzake het gebruik van geweld
Primaire bronnen van het internationale recht zijn verdragen, waaronder het Handvest
van de Verenigde Naties, en daarnaast regels van gewoonterecht en algemene rechts-
beginselen. Staten zijn daaraan gebonden. Zoals bepaald in artikel 103, prevaleert het
Handvest ingeval bepaalde daaruit voortvloeiende verplichtingen conflicteren met ande-
re verdragen. Het Handvest vormt niet alleen de constitutie van de Verenigde Naties en
daarmee de basis van het systeem van collectieve veiligheid, maar bovendien is er een
aantal centrale normen en beginselen in vastgelegd. Voor het onderhavige onderwerp
zijn daarbij van cruciaal belang de verplichting om geschillen op vreedzame wijze op te
lossen (artikel 2 lid 3) en het hiermee complementaire geweldverbod (artikel 2 lid 4).
II.1.1    De regel: het geweldverbod
Sinds de oprichting van de Verenigde Naties is artikel 2 (lid 4) van het Handvest de
centrale norm met betrekking tot het gebruik van geweld. Deze bepaling luidt: ‘All Mem-
bers shall refrain in their international relations from the threat or use of force against
the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner
inconsistent with the Purposes of the United Nations’. Het geeft niet alleen aan dat het
staten verboden is geweld toe te passen in hun internationale betrekkingen, maar ook
dat het staten verboden is met gebruik van geweld te dreigen. Het Internationaal
Gerechtshof heeft (in de Nicaragua-zaak) met kennelijke instemming de uitspraak van
de International Law Commission geciteerd dat het geweldverbod van artikel 2 lid 4
van het Handvest behoort tot ius cogens of dwingend volkenrecht28 , hetgeen betekent
dat op dit verbod alleen de uitdrukkelijk door het volkenrecht erkende uitzonderingen
zijn toegestaan.
II.1.2    De uitzonderingen
Gebruik van militair geweld is alleen rechtmatig wanneer het valt onder één van de
twee hieronder genoemde uitzonderingen op het verbod op het gebruik van geweld:
(a) Gebruik van geweld door of namens de Veiligheidsraad
Bij een uitgangspunt van vreedzame geschillenbeslechting komt het gebruik van of het
dreigen met militair geweld pas in laatste instantie aan de orde. In het systeem van
28   International Court of Justice, Case concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nica-
     ragua, ICJ Rep. (1986), paragraaf 190.
                                                     13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>collectieve veiligheid is de primaire rol conform artikel 24 lid 1 van het Handvest opge-
dragen aan de Veiligheidsraad. Aan de Veiligheidsraad komt de bevoegdheid toe om
beslissingen te nemen met betrekking tot het gebruik van geweld. Wanneer de Veilig-
heidsraad geoordeeld heeft dat er sprake is van een situatie die in artikel 39 van het
Handvest wordt omschreven als een bedreiging van de vrede, vredesbreuk dan wel een
daad van agressie, kan hij onder Hoofdstuk VII van het Handvest besluiten tot dwang-
maatregelen.
Artikel 39 van het Handvest luidt: ‘The Security Council shall determine the existence
of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make
recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles
41 and 42, to maintain or restore international peace and security’. Artikel 41 van het
Handvest geeft de Raad de bevoegdheid geweldloze maatregelen te nemen, artikel 42
van het Handvest om ook geweld te gebruiken. Zo kan de Raad ingevolge artikel 42
van het Handvest besluiten tot de inzet van militair geweld: ‘....take such action by air,
sea or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and
security…….’.
Deze uitzondering op het geweldverbod is één van de bouwstenen waarop het systeem
van collectieve veiligheid is gebouwd. Het gaat hierbij om collectieve besluitvorming. In
een situatie waarin de Veiligheidsraad niet optreedt en een beroep op individuele of col-
lectieve zelfverdediging niet mogelijk is (zie hieronder), staat noch het Handvest noch
het gewoonterecht staten toe, individueel of in het kader van een regionale organisatie,
eenzijdig met geweld op te treden tegen een bedreiging van internationale vrede en vei-
ligheid. Het in het Handvest uitgewerkte systeem van collectieve veiligheid is op zichzelf
voldoende flexibel om rekening te houden met nieuwe en reële veiligheidseisen (en ver-
anderende normen, met inbegrip van verschuivende inzichten aangaande de verhouding
tussen soevereine rechten en verantwoordelijkheden van de statengemeenschap). Het
Handvest verschaft in die zin een beproefd kader om bedreigingen van vrede en veilig-
heid aan te pakken. In dit systeem van collectieve veiligheid kan het wel een probleem
zijn dat het mechanisme van de Veiligheidsraad te traag of anderszins niet effectief
werkt, hetzij bij de besluitvorming, hetzij bij de uitvoering van genomen besluiten. De
VN-Secretaris-Generaal heeft de noodzaak onderstreept dat de Veiligheidsraad bereid
moet zijn ‘to face its responsibilities’;29 de geloofwaardigheid van de Veiligheidsraad is
immers afhankelijk van zijn bereidheid om in antwoord op bedreigingen van vrede en
veiligheid geloofwaardige actie te ondernemen, waaronder het treffen van effectieve
dwangmaatregelen.
Zoals in hoofdstuk I is vermeld, geeft de Veiligheidsraad al enige tijd een ruimere inter-
pretatie aan het begrip ‘bedreigingen van vrede en veiligheid’; hij is zich niet alleen met
specifieke conflicten, maar ook in algemene zin gaan bezighouden met onderwerpen
als mensenrechtenschendingen, terrorisme en proliferatie van massavernietigings-
wapens.30 Proliferatie van massavernietigingswapens is bijvoorbeeld aangemerkt als
een mogelijke bedreiging van vrede en veiligheid.31 Wanneer – zoals in het geval
29   UN Press Release SG/SM/7136 ( September 1999).
30   Zie hoofdstuk III.
31   Zie Res. 1540 d.d. 28 april 2004, o.m. p. 1: ‘Affirming that proliferation of nuclear, chemical and
     biological weapons, as well as their means of delivery, constitutes a threat to international peace and
                                                                                       vervolg noot 31 op p. 15
                                                    14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Noord-Korea dan wel Iran – in strijd met het Non-proliferatieverdrag en met de IAEA (de
International Atomic Energy Agency) gesloten overeenkomsten is gehandeld, zijn het de
in dat verdrag en die overeenkomsten voorziene sanctiemechanismen die van toepas-
sing zijn. Geen van deze regimes heeft echter een mechanisme dat het mogelijk maakt
effectieve dwangmaatregelen te nemen. Het is de Veiligheidsraad die zich in uiterste
instantie daarover moet uitspreken, hetzij omdat het desbetreffende verdrag daarin
voorziet (vergelijk artikel XII Chemische Wapens Verdrag; ook onder het IAEA-regime is
er een rapportagemogelijkheid c.q. -verplichting) dan wel op basis van een resolutie van
de Raad. Het enkele feit van verdragsopzegging kan overigens op zichzelf niet als een
vorm van proliferatie worden aangemerkt. Daarvoor dienen er aantoonbaar ook andere
omstandig-heden te spelen.
(b) Individuele of collectieve zelfverdediging
De enige andere uitzondering op het in artikel 2 lid 4 neergelegde geweldverbod is het
recht van staten op zelfverde-di-ging totdat de Veiligheidsraad de noodzakelijke maatre-
gelen heeft getroffen om de internationale vrede en veiligheid te handhaven (artikel 51
van het Handvest). Artikel 51 van het Handvest luidt: ‘Nothing in the present Charter
shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack
occurs against a Member of the United Nations, until the Security Council has taken
measures necessary to maintain international peace and security. Measures taken by
Members in the exercise of this right of self-defence shall be immediately reported to
the Security Council and shall not in any way affect the authority and responsibility of
the Security Council under the present Charter to take at any time such action as it
deems necessary in order to maintain or restore international peace and security’.
Artikel 51 van het Handvest maakt duidelijk dat het bij het recht op zelfverdediging gaat
om een tijdelijke uitoefening van het recht van een staat om zichzelf te verdedigen,
zolang de Veiligheidsraad nog niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om
de internationale vrede en veiligheid te handhaven. De Veiligheidsraad wordt geacht in
actie te komen om de door de militaire aanval veroorzaakte rechtsinbreuk ongedaan te
maken, maar de urgentie van een feitelijke militaire aanval geeft de aangevallen staat
het recht alles in zijn vermogen te doen om verdedigend op te treden (en daarbij zelf of
tezamen met anderen geweld te gebruiken) totdat de Veilig-heidsraad bovengenoemde
noodzakelijke maatregelen heeft genomen. Daarnaast bestaat er voor de aangevallen
staat een rapportageverplichting aan de Veiligheidsraad die ertoe dient verantwoording
af te leggen voor het gebruikte geweld.
Het collectieve karakter van het VN-veiligheidssysteem behoort de leidraad te zijn bij de
interpretatie van alle artikelen in hoofdstuk VII van het Handvest. Derhalve komt de
beoordeling van de toereikendheid van de genomen maatregelen slechts toe aan de
Veiligheidsraad en niet aan individuele lidstaten. Staten hebben dus niet de vrijheid zelf
vast te stellen of de Veiligheidsraad effectief heeft gehandeld noch herleeft het recht
op zelfverdediging indien zij van oordeel zouden zijn dat zulks niet het geval is. Door de
‘noodzakelijke maatregelen’ te nemen schort de Veiligheidsraad de mogelijkheid tot uit-
oefening van het recht op zelfverdediging op totdat de Raad zelf anders beslist. Tijdens
vervolg noot 31 van p. 14
security’ en p. 4: ‘Affirming its resolve to take appropriate and effective actions against any threat to inter-
national peace and security caused by the proliferation of nuclear, chemical and biological weapons and
their means of delivery, in conformity with its primary responsibilities, as provided for in the United Nations
Charter’.
                                                       15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>de eerste Golfoorlog diende de Raad derhalve in resolutie 678 uitdrukkelijk te bepalen
dat de uitoefening van het recht op individuele en collectieve zelfverdediging door Koe-
weit en de coalitie tegen Irak op termijn opnieuw toegelaten werd, omdat – naar het
oordeel van de Veiligheidsraad – de sancties niet het beoogde effect hadden bereikt.
De uitzondering op het geweldverbod zoals neergelegd in artikel 51 van het Handvest
heeft in de loop der jaren aanleiding gegeven tot uiteenlopende meningen. Voor een
juiste interpretatie en toepassing van artikel 51 van het Handvest moeten twee begrip-
pen worden verduidelijkt, te weten ‘inherent’ en ‘gewapende aanval’.
II.2       Het recht op zelfverdediging nader onderzocht
II.2.1     Wat is de betekenis van ‘inherent’?
Artikel 51 van het Handvest bepaalt dat het geweld-ver-bod geen afbreuk doet aan het
inherente recht van een staat om zichzelf te verdedigen in geval van een aanval. Het
Internationaal Gerechtshof is op dit recht nader ingegaan in de Nicaragua-zaak. Nadat
het Hof heeft opgemerkt dat ‘(..)in the language of Article 51 of the Charter, the inhe-
rent right (or ‘droit naturel’) which any state possesses in the event of an armed
attack, covers both collective and individual self-defence,32 concludeerde het: ‘Thus,
the Charter itself testifies to the existence of the right of collective self-defence in
customary international law’.33 Het Hof gaat dus uit van het bestaan van dit recht in
het internationaal gewoonterecht. Het Hof maakte in deze zaak overigens ook duidelijk
dat ‘inherent’ niet kan duiden op bijvoorbeeld een ruimer recht op zelfverdediging, bij-
voorbeeld ook tegen mindere vormen van geweld dan een gewapende aanval:
    ‘..In the view of the Court, under international law in force today – whether interna-
    tional law or that of the United Nations system – States do not have a right of ‘col-
    lective’ armed response to acts which do not constitute an ‘armed attack’.34
II.2.2     Gewapende aanval
Wil een beroep op zelfverdediging gerechtvaardigd zijn dan moet er sprake zijn van een
gewapende aanval. Het begrip ‘gewapende aanval’ betreft niet alleen een aanval van
strijdkrachten van een staat op een andere staat. De terroristische aanvallen van 11
september 2001 waren een ‘situation equivalent to an armed attack’ waarop in zelfver-
dediging mocht worden gereageerd. Dit is ook erkend door de Veiligheidsraad in resolu-
tie 1368 en vormde de grondslag voor de rechtmatigheid van de invasie van Afghani-
stan. Het betrof immers een staat waarvan de regering willens en wetens onderdak
verleende aan terroristen die de aanval voorbereidden en uitvoerden.
Het begrip gewapende aanval omvat mede een indirecte aanval, waarbij een staat niet
rechtstreeks militair geweld toepast, maar gebruik maakt van niet-statelijke actoren
(bijvoorbeeld opstandige groeperingen) die militair geweld uitoefenen tegen een andere
staat. Naar het oordeel van de AIV/CAVV kan een beroep op zelfverdediging ook moge-
lijk zijn bij militair optreden tegen een staat die onderdak geeft aan personen die zich
metterdaad schuldig maken aan ernstige terroristische activiteiten. Bepalend hierbij is
32    International Court of Justice (zie noot 28), paragraaf 193.
33    ibidem.
34    International Court of Justice (zie noot 28), paragraaf 211.
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>de vraag of de staat voldaan heeft aan zijn volkenrechtelijke verplichting om de nodige
maatregelen te nemen teneinde terroristische activiteiten op of vanaf zijn grondgebied
te voorkomen.
Men kan zich ten slotte afvragen in hoeverre ook een dreiging van een gewapende aan-
val zelfverdedi-ging kan rechtvaardigen. De gangbare lezing van ‘gewapende aanval’ is
dat het uitsluitend gaat om een feitelijk begonnen aanval. Indien wordt gekeken naar de
normale betekenis van de in artikel 51 van het Handvest gebruikte termen, is duidelijk
dat een ‘gewapende aanval’ niet hetzelfde is als een ‘dreiging van een gewapende aan-
val’. Ook indien wordt gekeken naar de context van artikel 51 van het Handvest wordt
duidelijk dat dit artikel op een feitelijke aanval doelt en niet op een dreigende aanval.
Immers, terwijl de regel waarop de zelfverdediging een uitzondering is (artikel 2 lid 4
van het Handvest) wél een onderscheid maakt tussen dreigen met het gebruik van
geweld en het daadwerkelijk gebruik van geweld, beperkt artikel 51 van het Handvest
zich tot het verwijzen naar een daadwerkelijke gewapende aanval en rept het niet van
een dreigende aanval. Overigens kan een dreiging met gebruik van geweld die een
schending vormt van artikel 2 lid 4 van het Handvest, wél een bedreiging vormen van
vrede en veiligheid en daarmee onder de werking vallen van het collectieve veiligheids-
stelsel zoals neergelegd in artikel 39 e.v. van het Handvest.
II.2.3    Anticiperende zelfverdediging/preëmptief militair optreden
Om te bezien of toch nog een meer extensieve interpretatie van het begrip ‘gewapende
aanval’ mogelijk is, ook inhoudende de dreiging van zo'n aanval, moet worden onder-
zocht welke argumenten daartoe zouden kunnen worden aangevoerd. Daarom moet in
dit verband aandacht worden besteed aan het begrip ‘anticiperende zelfverdediging’.
Anticiperende zelfverdediging (‘anticipatory self-defence’) is een volkenrechtelijk begrip,
dat overeenkomt met wat in dit advies wordt verstaan onder preëmptief militair optre-
den. Teneinde meer duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of een beroep op anticipe-
rende zelfverdediging al dan niet verenigbaar is met het huidige volkenrecht, is het
noodzakelijk aandacht te schenken aan de zogenaamde Caroline-doctrine35 : (a), ver-
volgens aan de statenpraktijk na 1945 (b) en ten slotte aan de combinatie van (a) en
(b) conclusies te verbinden (c).
(a) Caroline-doctrine
In de Caroline-doctrine wordt aangenomen dat een staat een gerechtvaardigde actie in
(‘anticipatory’) zelfverdediging kan ondernemen ingeval er sprake is van ‘a necessity of
self-defence, instant, overwhel-ming, leaving no choice of means, and no moment of
35   In 1837 deed zich het volgende incident voor. De onder Amerikaanse vlag varende schoener Caroline
     voorzag opstandelingen tegen het Brits gezag in Canada met versterkingen vanuit de Verenigde Staten.
     Daarop drong een Britse gewapende strijdmacht Amerikaans territoir binnen, maakte zich meester van
     de Caroline en vernietigde het schip, waarbij bovendien twee Amerikaanse bemanningsleden omkwa-
     men. De Britse autoriteiten claimden dat de Britse strijdmacht had gehandeld in zelfverdediging. Daar-
     op antwoordde de Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken, Daniel Webster, in een nota dat de
     Britten dienden aan te tonen dat: ‘the necessity of self-defence [was] instant, overwhelming, leaving no
     choice of means, and no moment for deliberation…..[and that the British force], even supposing the
     necessity of the moment authorised them to enter the territories of the United States at all, did not-
     hing unreasonable or excessive; since the act, justified by the necessity of self-defence, must be limi-
     ted by that necessity, and kept clearly within it’.
                                                        17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>deliberation’. Met andere woorden de plotselinge (‘instant’) dreiging die van een bepaal-
de situatie uitgaat is zo groot (‘overwhelming’) dat er geen tijd meer is (‘no moment for
deliberation’) om nog andere oplossingen (‘leaving no choice of means’) te beproeven
dan een militaire actie in zelfverdediging en met inachtneming van het beginsel van pro-
portionaliteit (‘nothing unreasonable or excessive’). Aan het element van ‘onmiddellijke
dreiging’ komt een centrale plaats toe in deze doctrine. Het heeft niet alleen betrekking
op het onmiddellijke karakter en de ernst van een bedreiging, maar ook op de waar-
schijnlijkheid dat die bedreiging zich inderdaad zal materialiseren, ook in het licht van
eerder optreden door de betrokken staat. De Caroline-formule was onderdeel van inter-
nationaal gewoonterecht voordat het VN-Handvest werd aangenomen. De vraag is of
deze regels ook na de opstelling van het Handvest zijn blijven bestaan dan wel of op dit
punt nieuw gewoonterecht is ontstaan. Teneinde deze vraag te beantwoorden zal eerst
de statenpraktijk na 1945 worden beschouwd.
(b) Statenpraktijk na 1945: Voorbeelden van een (mogelijk) beroep op militair
    preëmptief of preventief optreden
In het verleden is soms, bij overwogen of daadwerkelijk beleid, betoogd dat militair pre-
ventief dan wel preëmptief optreden geboden en rechtmatig kan zijn. Dit beroep op mili-
tair preëmptief of preventief optreden werd meestal internationaal verworpen, maar
soms ook niet expliciet veroordeeld.
Als voorbeelden kunnen dienen:36
-    1967: Zesdaagse oorlog tussen Israël en Egypte. Israël beriep zich op het recht
     van ‘anticipatory self-defense’ tegen een op handen zijnde aanval. Een poging van
     de Sovjet-Unie om de aanval van Israël als illegaal te bestempelen haalde het noch
     in de Veiligheidsraad, noch in de Algemene Vergadering.
-    1981: Osiraq. De Israëlische premier Begin zag de bouw van een nucleaire reactor
     als het begin van een mogelijk nucleair gewapend Irak en dus als een existentiële
     bedreiging voor Israël. Inlichtingenbronnen zagen een moment voor preventief ingrij-
     pen in juni 1981, voordat het grootste deel van het uit Frankrijk afkomstige hoog
     verrijkte uranium in Irak zou arriveren en de reactor actief zou worden. De Israëli-
     sche aanval had plaats op 7 juni 1981 en de internationale reactie was fel en
     afkeurend. De Veiligheidsraad veroordeelde de aanval als een duidelijke schending
     van het Handvest. Pas veel later, als onderdeel van de UNSCOM inspecties, bleken
     de Israëlische inschattingen van destijds omtrent de Irakese intenties juist.37
-    1991 - 1998: Nasleep van de Golfoorlog en Desert Fox. Na de Golfoorlog van 1991
     werd als uitvloeisel van het ongedaan maken van de Irakese verovering van Koeweit
     een aantal aanvallen uitgevoerd op Iraks wapenarsenaal. Irak leek in 1991 twee tot
     drie jaar verwijderd van een kernwapen. Een reeks crises over Iraks gebrek aan
36   Voor dit overzicht is onder meer gebruik gemaakt van Robert S. Litwak, ‘The new calculus of
     preemption’, Survival, volume 44 number 4, winter 2002-2003.
37   Overigens wordt deze actie tegen Osiraq aan Israëlische kant gezien als een handeling in een reeds
     bestaande oorlogssituatie (Y. Dinstein: War, Aggression and Self-defence (2001), p. 45). Deze visie is
     echter niet onomstreden gelet op het grote tijdsverloop en de onregelmatigheid van oorlogshandelin-
     gen, namelijk in 1948, 1967, 1981 (Osiraq) en 1991. Het is daarom de vraag of deze actie wel
     gerangschikt kan worden onder de voorbeelden van militair preëmptief optreden.
                                                     18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>     medewerking met UNSCOM in de jaren negentig leidde in 1998 tot een hernieuwde
     reeks aanvallen van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk met als doel
     ‘to degrade Iraq’s WMD capabilities’. De Verenigde Staten en het Verenigd Konink-
     rijk meenden overigens dat voor deze operaties geen aparte Veiligheidsraadresolu-
     tie was vereist omdat ze werden gedekt door eerdere resoluties, die Irak verplicht-
     ten tot medewerking met UNSCOM; andere Veiligheidsraadsleden betwistten echter
     deze interpretatie van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk.
-    1998: Sudan. Op 20 augustus 1998, 13 dagen na de aanslagen op de Amerikaan-
     se ambassades in Nairobi en Dar es Salaam, voerden de Verenigde Staten met
     kruisraketten aanvallen uit op de farmaceutische fabriek Al Shifa in Khartoem. Het
     was een onderdeel van een bredere anti-terrorismecampagne tegen Bin Laden
     (waaronder ook aanvallen met kruisraketten op een Bin-Ladenkamp in Afghanistan).
     De Verenigde Staten baseerden de actie op het recht op zelfverdediging zoals neer-
     gelegd in artikel 51 van het VN-Handvest. Sommigen beschouwden deze actie als
     een represaille voor eerder gepleegde aanslagen. Anderen zagen het als een pre-
     ventief optreden, maar oefenden er kritiek op uit omdat de Verenigde Staten niet
     overtuigend hadden kunnen aantonen dat Al-Shifa VX produceerde (hoewel later het
     proces in New York in 2001 tegen de verdachten wel een bevestiging opleverde van
     de bewering dat Al Qaida chemische wapens produceerde in Khartoem).
De statenpraktijk wordt niet alleen gevormd door het handelen van staten, maar ook
door het niet-handelen van staten. Het is echter vaak moeilijk vast te stellen of de
reden om niet op te treden juridisch van aard was, of dat andere overwegingen de
doorslag gaven. Als voorbeelden kunnen dienen:38
-    1960: China’s nucleaire programma. Begin jaren zestig is de mogelijkheid onder-
     zocht van een preventieve aanval tegen de ontluikende Chinese nucleaire capaci-
     teit, die door de regering-Kennedy werd gezien als een grote bedreiging voor de
     Amerikaanse veiligheid. De inschatting was, dat China in 1963-65 een kernwapen
     zou kunnen testen. China werd als veel gevaarlijker en meer onberekenbaar en
     onverantwoordelijk gezien dan de Sovjet-Unie. Latere inschattingen bestreden ech-
     ter dat China agressief zou worden en dat de Chinese capaciteit van invloed zou
     zijn op de strategische verhoudingen. Tot een preventieve aanval is het nooit
     gekomen.
-    1993-1994: Noord-Korea. De regering-Clinton heeft preventieve aanvallen overwo-
     gen op Noord-Korea’s nucleaire faciliteiten, maar besloot negatief omdat het risico
     van een oorlog op het Koreaanse schiereiland te groot werd geacht. In 1994 kwam
     het tot een overeenkomst met een groep betrokken landen waarbij Noord-Korea
     zijn activiteiten in Yongbyon zou bevriezen in ruil voor een lichtwaterreactor. Inmid-
     dels (2004) is de crisis door schending van de overeenkomst door Noord-Korea
     weer acuut geworden en is een nieuwe onderhandelingsronde met de Verenigde
     Staten, China, Zuid-Korea, de Russische Federatie en Japan gestart.
(c) Conclusies te verbinden aan de statenpraktijk
De in subparagraaf (b) opgesomde voorbeelden leveren geen duidelijke conclusie op
omtrent het bestaan van internationaal gewoonterecht betreffende preëmptief laat
staan preventief optreden. Wel blijkt dat in de internationale politiek een ruime inter-
pretatie van het recht op zelfverdediging op grond van artikel 51 van het Handvest tot
38   Zie Litwak (noot 35).
                                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>nu toe meestal niet is geaccepteerd, ook al ging het bij enkele van de bovengenoemde
acties (Golfoorlog, Sudan) om reacties op eerdere aanvallen, hetgeen een beroep op
het bestaan van een onmiddellijke dreiging aannemelijker maakte. In het recht op zelf-
verdediging zit overigens een preëmptief element voor zover het gebruik van geweld bij
de uitoefening van dat recht niet alleen gericht is op het keren van de eerste aanval die
aanleiding heeft gegeven tot het inroepen van het recht op zelfverdediging, maar ook
beoogt verdere aanvallen te voorkomen. Slechts één geval van een aanval om een
onmiddellijk dreigende aanval te voorkomen, militair preëmptief optreden, werd door de
Veiligheidsraad niet veroordeeld (‘Zesdaagse Oorlog’, Israël-Egypte). Werkelijk militair
preventief optreden werd ofwel niet verwezenlijkt (China en Noord-Korea) ofwel interna-
tionaal afgekeurd (Osiraq).
(d) De totstandkoming van het Handvest en de consequenties voor de Caroline-criteria
Het was er staten in 1945 om te doen het eenzijdig (‘unilateraal’) beslissen over de
inzet van militair geweld op de in de Caroline-zaak gehanteerde criteria, die subjectief
van aard zijn, te beperken tot een zo geobjecti-veerd mogelijk incident, namelijk een
‘gewapende aanval’. Het Handvest geeft geen enkele staat de bevoegdheid om militaire
actie te ondernemen behalve in reactie op een gewapende aanval in uitoefening van
zijn inherente recht op zelfverdediging.39 Is een staat het slachtoffer van gebruik van
geweld dat niet het niveau bereikt van een gewapende aanval, dan kan de staat alleen
geweldloze tegenmaatregelen nemen,40 of een uitdrukkelijke toestemming verkrijgen
van de Veiligheidsraad om toch geweld te gebruiken.
In de literatuur en tot op zekere hoogte ook tussen staten bestaan tegenstrijdige opvat-
tingen over de vraag of de gewoonterechtelijke criteria ter rechtvaardiging van anticipe-
rende zelfverdediging, namelijk de plotselinge, overweldigende dreiging die geen moment
39    Voor de parallellie tussen het oude pre-Handvest-gewoonterecht en het Handvest zie de jurisprudentie
      van het Internationaal Gerechtshof, namelijk de Nicaragua-zaak en de Olieplatforms-zaak:
      ‘As regards the suggestion that the areas covered by the two sources of law are identical, the Court
      observes that the United Nations Charter ………..by no means covers the whole area of the regulation
      of the use of force in international relations. On one essential point, this treaty itself refers to pre-exis-
      ting customary international law; this reference to customary law is contained in the actual text of Arti-
      cle 51, which mentions the ‘inherent right’……..of individual or collective self-defence, which ‘nothing in
      the present Charter shall impair’ and which applies in the event of armed attack. The Court therefore
      finds that Article 51 of the Charter is only meaningful on the basis that there is a ‘natural’ or ‘inherent’
      right of self-defence, and it is hard to see how this can be other than of a customary nature, even if its
      present content has been confirmed and influenced by the Charter. Moreover the Charter, having itself
      recognized the existence of this right, does not go on to regulate directly all aspects of its content. For
      example, it does not contain any specific rule whereby self-defence would warrant only measures which
      are proportional to the armed attack and necessary to respond to it, a rule well established in customa-
      ry international law’ (International Court of Justice, zie noot 28, para. 176).
      ‘The Court is therefore satisfied that its jurisdiction under article XXI, paragraph 2 of the 1955 Treaty to
      decide any question of interpretation or application of (inter alia) Article XX, paragraph 1(d) of that Tre-
      aty, extends, where appropriate, to the determination whether action alleged to be justified under that
      paragraph was or was not an unlawful use of force, by reference to international law applicable to this
      question, that is to say, the provisions of the Charter of the United Nations and customary international
      law……(International Court of Justice, Case concerning Oil Platforms, ICJ Rep. (2003), para. 42).
40    Articles on state responsibility, article 50, 1, (a): General Assembly resolution (res. 56/83, Annex.).
                                                          20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>van reflectie en geen keuze van middelen toelaat (de zogenaamde Caroline-criteria), ook
na 1945 van toepassing zijn gebleven.
De AIV/CAVV merkt op dat de latere statenpraktijk - zoals geschetst in subparagraaf b
en ook indien praktijkvoorbeelden waarin sprake was van anticiperende zelfverdediging
als antwoord op een lager niveau van geweldgebruik dan een gewapende aanval41 in
aanmerking worden genomen - beperkt en onduidelijk is. Daardoor is het niet goed
mogelijk om op grond van die statenpraktijk tot stellige conclusies te komen over de
vraag of in het huidige volkenrecht de Caroline-criteria nog van toepassing zijn.42
Niettemin is de AIV/CAVV van oordeel dat in gevallen van nieuwe dreigingen (terrorisme
al dan niet in samenhang met de proliferatie van massavernietigingswapens), welke op
geen enkele andere manier het hoofd kan worden geboden, de Caroline-criteria een
passend handvat vormen bij de mogelijke inroepbaarheid van artikel 51 van het Hand-
vest. In die gevallen van een plotselinge overweldigende dreiging, die geen moment van
reflectie en geen keuze van andere middelen toelaat, onder inachtneming van de pro-
portionaliteit, zou gebruik van geweld in anticiperende zelfverdediging toelaatbaar kun-
nen zijn, mits deze criteria strikt worden toegepast.
II.3       Verhouding Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie tot het
           internationale recht
Zoals eerder vermeld, beoogt de Amerikaanse Nationale Veiligheidsstrategie – indien
nodig – zowel preventief als preëmptief op te treden tegen terroristen, staten die terro-
risten de ruimte geven en tegen staten die massa-vernietigingswa-pens bezitten en die
geacht worden een bedreiging te vormen voor de ‘Verenigde Staten, hun geallieerden
en vrienden’.43 Hoewel in de strategie gesproken wordt van ‘pre-emptive actions’, ‘to
act pre-emptively’, ‘pre-emptive options’ en ‘anticipatory action’, mag men concluderen
dat het doel niet alleen is het neutraliseren van onmiddellijke dreigingen, maar ook met
voorkomen van realisering van zich ontwikkelende dreigingen, met andere woorden pre-
ventief optreden.
De Amerikaanse Veiligheidsstrategie ziet mede op gebruik van militair geweld, zodat de
eventuele rechtmatigheid daarvan moet worden getoetst aan de uitzonderingen op het
geweldverbod. De Verenigde Staten lijken niet speciaal te doelen op een door de VN-
Veiligheidsraad te ontwikkelen strategie, hoewel zij niet bij voorbaat aangeven uitsluitend
unilateraal te willen optreden. Daarom zou de strategie alleen kunnen worden gerecht-
vaardigd op grond van de tweede uitzondering op de regel van het geweldverbod, name-
lijk zelfverdediging. In de Amerikaanse tekst zijn in het geheel geen criteria te vinden
die grenzen zouden stellen aan de daar genoemde preëmptieve actie (preëmptief optre-
den) of anticiperende zelfverdediging, behalve dat deze niet gebruikt mag worden als
41    Voorbeelden zijn schendingen van luchtruim, territoir en territoriale zee, kleinschalige materiële onder-
      steuning van opstandige bewegingen. Zie T.D. Gill, The Forcible Protection, Affirmation and Exercise of
      Rights by States under Contemporary International Law (in Netherlands Yearbook of International Law,
      vol. XXIII, 1992, p. 105 e.v., op p. 111).
42    Daarbij moet worden herhaald dat ook het afzien van optreden behoort tot statenpraktijk.
43    Zie o.m. p. 14.
                                                     21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>een voorwendsel voor agressie.44 De AIV/CAVV concludeert daarom dat de Amerikaan-
se Veiligheidsstrategie, voorzover deze boven de Caroline-criteria uitgaat, niet in over-
eenstemming is met het volkenrecht.
De AIV/CAVV wijst erop, dat nieuwe dreigingen zoals in dit advies beschreven zich
onvoorspelbaar ontwikkelen en vormen kunnen aannemen die de veronderstelde duide-
lijkheid van het begrip ‘plotselinge overweldigende dreiging’ relativeren. De geringe
zichtbaarheid en de snelheid en omvang van de mogelijke acties van de tegenstander
contrasteren met de situatie van de Caroline-zaak in de 19e eeuw, terwijl de uitwerking
van mogelijke acties onvergelijkbaar groot kan zijn. Dit zou mee kunnen brengen dat de
rechtsopvattingen ten aanzien van de geoorloofdheid van preventief militair optreden in
bepaalde situaties in het licht van deze ontwikkelingen verdere wijzigingen ondergaan.
De VS-strategie lijkt daarnaast op gespannen voet te staan met het uitgangspunt dat
de vaststelling van een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid conform
artikel 39 van het Handvest uitsluitend door de Veiligheidsraad mag geschieden en het
bijgevolg ook de Veiligheidsraad is die de noodzakelijke maatregelen dient te nemen.
44   p. 15.
                                            22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>III      Politiek kader en ontwikkelingen
In hoofdstuk I zijn de ‘nieuwe dreigingen’ geschetst en in hoofdstuk II de huidige stand
van het internationale recht. In dit hoofdstuk zullen ze bij elkaar gebracht worden. Het
hoofdstuk beantwoordt een deel van de tweede vraag van de adviesaanvraag – de poli-
tiek/militaire wenselijkheid of noodzakelijkheid van preëmptief en (volgens de definities
van dit advies) preventief optreden – en de derde vraag, naar randvoorwaarden en een
eventueel toetsingskader. Zoals in het vorige hoofdstuk is geconcludeerd staat het hui-
dige volkenrecht preventief militair ingrijpen zonder mandaat van de Veiligheidsraad niet
toe. Dat moet Nederland bij het vervullen van de grondwettelijke opdracht om de inter-
nationale rechtsorde te bevorderen dan ook als uitgangspunt nemen (paragraaf III.1).
Juist omdat het collectieve veiligheidsstelsel met de primaire positie van de Veiligheids-
raad voor de goedkeuring van geweldgebruik het uitgangspunt is, moet het VN-systeem
zodanig worden versterkt dat landen niet hun toevlucht nemen tot het gebruik van
geweld buiten dat stelsel om (paragraaf III.2). Gebruik van geweld moet een uiterste
redmiddel blijven en de aandacht moet allereerst worden gericht op andere ‘preventie-
ve’ maatregelen dan geweldsgebruik (paragraaf III.3). Daarnaast moeten specifieke
instrumenten tegen de ‘nieuwe dreigingen’ worden versterkt (paragraaf III.4). Slechts
als van de Veiligheidsraad verwacht had mogen worden dat hij zou optreden en deze
niets doet op grond van argumenten ontleend aan politieke motieven andere dan die
inzake de bevordering van vrede en veiligheid, kan gekeken worden naar optreden bui-
ten de Veiligheidsraad om, maar dan onder strikte randvoorwaarden (paragraaf III.5).
III.1    Handhaving en versterking van de internationale rechtsorde
Artikel 90 van de Grondwet luidt: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de interna-
tionale rechtsorde.’ Deze grondwettelijke opdracht dient richtsnoer te zijn voor het bui-
tenlandse beleid. Het collectieve veiligheidsstelsel zoals vastgelegd in het VN-Handvest,
is één van de pilaren van de huidige internationale rechtsorde. Als een staat zich
bedreigd voelt kan het feit dat het recht op geweldgebruik aan banden is gelegd mis-
schien als beperking worden ervaren. Het ondergraven van het stelsel van collectieve
veiligheid door het eenzijdig gebruik maken van geweld wakkert echter wellicht nog
meer dreigingen aan. Ten eerste, omdat gebruik van geweld buiten het collectieve veilig-
heidsstelsel om negatieve gevolgen kan hebben voor internationale samenwerking in de
daarop volgende fase van vredesopbouw. De huidige moeilijkheden bij het opbouwen
van een nieuw Irak zijn in de ogen van een groot deel van de wereldgemeenschap mede
veroorzaakt door het gebrek aan legitimiteit van de daaraan voorafgaande oorlog. Ook
kan een dreiging op korte termijn worden weggenomen door een gewonnen oorlog, als
op lange termijn de vrede niet wordt ‘gewonnen’, creëert dat een voedingsbodem voor
(onvoorzienbare) toekomstige dreigingen. Niet uit het oog mag worden verloren dat het
eenzijdig ruimer interpreteren van het zelfverdedigingsrecht betekent dat alle landen dat
zouden kunnen doen. Preventief militair optreden zonder VR-mandaat kan dan op de
lange termijn het gehele stelsel van collectieve veiligheid ondermijnen, zonder een alter-
natief te bieden dat de internationale vrede en veiligheid beter weet te garanderen.
Voorts verdient het de aandacht dat de versterking van andere zuilen van de internatio-
nale rechtsorde, zoals mensenrechten en sociale en economische ontwikkeling, ook
bijdraagt tot het handhaven en bevorderen van de vrede en veiligheid, en aldus aan de
strijd tegen de ‘nieuwe dreigingen’ (zie paragraaf III.3).
                                             23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>III.2     Versterking van het collectieve veiligheidsstelsel
De ‘nieuwe dreigingen’ stellen het in het VN-Handvest besloten systeem van collectieve
veiligheid op de proef: kan het daartegen voldoende bescherming bieden? Ook Secreta-
ris-Generaal Kofi Annan heeft deze uitdaging onderkend. Hij beklemtoont de rol van de
Veiligheidsraad als ‘the sole source of legitimacy on the use of force’ en vreest voor
een precedentwerking van unilateraal optreden door staten tegen ‘nieuwe dreigingen’.
Wel erkent hij dat meer nodig is dan een veroordeling van het unilateralisme: de VN
moet zodanig handelen dat het gevoel van bedreiging dat sommige staten verleidt tot
unilaterale actie, wordt weggenomen door effectief en collectief VN-optreden.45
Het Handvest is flexibel genoeg om rekening te houden met nieuwe en reële veiligheids-
eisen. De mogelijkheden die het Handvest biedt, moeten door de organisatie en haar
organen echter wel effectief en tijdig benut (kunnen) worden. Niet zozeer de beginselen
en regels van het Handvest zijn aan versterking toe, als wel de organen die op de toe-
passing en naleving daarvan moeten toezien en die de taken van de organisatie moeten
uitvoeren. Terecht wordt in dit verband ook steevast gewezen op het feit dat het de lid-
staten – en vooral de permanente leden van de Veiligheidsraad – zijn, die bepalen of de
VN haar opdracht kan waarmaken.
(a) De Veiligheidsraad (VR)
Het Handvest biedt de Veiligheidsraad de mogelijkheid om preventief op te treden:
zeker onder Hoofdstuk VI is dat mogelijk, maar ook onder Hoofdstuk VII, waar de Raad
de verantwoordelijkheid wordt gegeven de internationale vrede en veiligheid niet alleen
te herstellen, maar deze ook te handhaven. De Raad heeft de afgelopen jaren ook
gebruik gemaakt van de mogelijkheid om zijn taak en bevoegdheden dynamisch te inter-
preteren. De Raad heeft zelf al het belang van preventief optreden benadrukt46 en
‘nieuwe dreigingen’ als terrorisme en massavernietigingswapens als bedreiging van de
vrede en veiligheid bestempeld.
Voor sommige staten is dit echter onvoldoende – bij hen ontbreken het geloof en ver-
trouwen in zowel de bereidheid als het vermogen van de Veiligheidsraad om effectief op
te treden. In de meeste gevallen zal een verschil in visie tussen een staat die zich
bedreigd voelt en de Veiligheidsraad niet zo zeer zijn of die situatie al dan niet aanwezig
is: meestal zal het onderwerp op zichzelf reeds op de agenda van de Raad staan en is
al een bedreiging vastgesteld. In het uitzonderingsgeval dat de Veiligheidsraad een situ-
atie niet op zijn agenda zet, terwijl een betrokken staat wel meent dat dat zou moeten
gebeuren, kan de Secretaris-Generaal een rol spelen. De Secretaris-Generaal dient
gebruik te maken van de hem in artikel 99 toegekende bevoegdheid om zaken die de
handhaving van de internationale vrede en veiligheid kunnen bedreigen, onder de aan-
dacht van de Veiligheidsraad te brengen. Het is aan te raden om de middelen en in het
bijzonder de staf die de Secretaris-Generaal voor die taak ter beschikking heeft te ver-
sterken. De ‘early-warning-unit’ op het Secretariaat (zie verder paragraaf III.3) zou
45    Toespraak van de Secretaris-Generaal voor de Algemene Vergadering, 23 september 2003.
46    Zie onder andere S/Res/1366 (2001), inzake ‘the Prevention of Armed Conflict’, waarvan de eerste
      operatieve bepaling luidt: ‘Expresses its determination to pursue the objective of prevention of armed
      conflict as an integral part of its primary responsibility for the maintenance of international peace and
      security’.
                                                        24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>tevens de taak moeten krijgen zich ontwikkelende dreigingen vroegtijdig voor de Secre-
taris-Generaal te analyseren.47 De vraag is echter veelal of, en zo ja hoe, de Raad
moet optreden. Als een onderwerp wel op de agenda van de Veiligheidsraad is
geplaatst en een bedreiging of verbreking van de vrede is vastgesteld, kan hij dwingend
optreden. De Raad heeft in het verleden niet alleen geautoriseerd tot het gebruik van
geweld, maar ook sancties opgelegd, tribunalen opgericht, monitoring mechanismen
opgericht, inspecteurs uitgezonden en regels vastgesteld. Deze praktijk van een brede
invulling van taken en bevoegdheden van de Raad is van groot belang. Ook tegen de
‘nieuwe dreigingen’ kan de Raad zinvolle instrumenten tot stand brengen.
Juist omdat het systeem voldoende mogelijkheden biedt, is het des te belangrijker dat
ook ten volle van die mogelijkheden gebruik wordt gemaakt en dat de door de nieuwe
instrumenten gewekte verwachtingen niet worden beschaamd. Daarbij gaat het vooral
om de opstelling van de vijftien staten die deel uitmaken van de Raad. Uiteindelijk is de
sterkte van het orgaan afhankelijk van zijn leden. Elk lid van de Veiligheidsraad dient
zich terdege bewust te zijn van die verantwoordelijkheid, de permanente leden met het
vetorecht in het bijzonder. Staten die in de Raad aangenomen sanctieregimes omzeilen
of besluitvorming in de Raad obstrueren door het gebruik van vetorecht ten behoeve
van evident nationaal politieke belangen, ondermijnen het collectieve stelsel. Het is
daarenboven voor de geloofwaardigheid en dus ook voor de centrale positie van de Vei-
ligheidsraad van groot belang dat de Raad niet alleen resoluties aanneemt, maar ook
optreedt bij schending van de resoluties. Als dat niet gebeurt, treedt een inflatie van de
waarde van VR-resoluties op en nemen staten het recht in handen zelf de naleving van
die resoluties af te dwingen, in het belang van de eigen en internationale veiligheid.
Voor de beoordeling of en vooral welk optreden nodig is, zijn betrouwbare inlichtingen
cruciaal, zoals de recente oorlog in Irak heeft laten zien. De Veiligheidsraad heeft geen
zelfstandige permanente inlichtingendienst en is noodgedwongen aangewezen op inlich-
tingen van nationale lidstaten, met name van Veiligheidsraadsleden. De inlichtingen zijn
daardoor onderworpen aan selectie en weergave door individuele landen, waaronder
het land dat de dreiging waarneemt.
In het geval van Irak beschikte de Veiligheidsraad wel over een neutrale, niet aan een
land gebonden, inspectie-instantie, UNMOVIC. Toch hechtten verschillende staten meer
waarde aan de informatie van hun eigen of buitenlandse inlichtingendiensten. Achteraf
lijkt echter duidelijk dat de informatie van de door de Veiligheidsraad ingestelde wapen-
inspectiecommissie (UNMOVIC) juister was dan de Amerikaanse en Britse interpretatie
van de informatie van hun eigen veiligheidsdiensten.
De AIV/CAVV heeft desalniettemin grote aarzelingen over de suggestie om de Veilig-
heidsraad uit te rusten met een permanent orgaan dat veiligheidsinformatie kan verza-
melen, dat wil zeggen een eigen zelfstandige inlichtingendienst. Zo’n voorstel zou veel
weerstand oproepen en een bron van wrijvingen worden. Beter lijkt het bij een ernstige
bedreiging van vrede en veiligheid ad hoc een inspectieteam te vormen, met een
welomschreven mandaat, handelend op gezag van de Veiligheidsraad. Zo’n team
bestaande uit onafhankelijke, dat wil zeggen niet aan nationale regeringen gebonden,
47    Vergelijk het voorstel van de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS-
      rapport) ‘The Responsibility to Protect’, Ottawa, 2001, para. 3.16, om een dergelijke eenheid op te
      zetten voor de Secretaris-Generaal om zijn capaciteiten voor ‘early warning’ te versterken.
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>experts, moet de verzamelde informatie analyseren en de Raad daarover adviseren.
Het ligt voor de hand dat daarbij ook organisaties als de International Atomic Energy
Agency (IAEA), de Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) en
hopelijk de toekomstige Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organization worden
ingeschakeld. De politieke beoordeling blijft aan de Raad. Echter, gezien de onafhanke-
lijkheid van het orgaan, zal zijn feitelijke oordeel gezaghebbend zijn. Lidstaten dienen
dan ook de feitenvaststelling van de Raad te respecteren en boven hun eigen oordeel
van de situatie te stellen. Voorzover zij over informatie beschikken die afwijkt van die
van de Raad moeten ze die met de Raad delen. Op het moment dat het team duidelij-
ke aanwijzingen voor een reële bedreiging van de vrede aanvoert, is dat een sterke
indicator dat van de Veiligheidsraad effectief optreden verwacht mag worden.
Een ander terrein waarop de Veiligheidsraad kan worden versterkt is het ter beschikking
hebben van troepen. Het ondermijnt het gezag van de Veiligheidsraad wanneer hij een
bepaalde militaire macht ergens heen wil sturen, maar de troepen niet bij elkaar kan
krijgen (zie artikel 43 van het Handvest). De problemen die hierbij spelen zijn echter
bekend en zullen niet gemakkelijk tot een oplossing worden gebracht. Regionale organi-
saties kunnen hierbij een cruciale assisterende rol spelen door snelle reactiemachten
ter beschikking te hebben voor door de Veiligheidsraad gemandateerde acties. Wel moet
worden opgemerkt dat dit probleem zich in het bijzonder voordoet op het gebied van vre-
desmissies en minder relevant is wanneer een staat of coalitie van staten slechts auto-
risatie van de Veiligheidsraad zoekt om zelf geweld te mogen gebruiken.
(b) De Algemene Vergadering (AV)
Hoewel primair de Veiligheidsraad verantwoordelijk is voor de handhaving en het herstel
van de vrede en veiligheid, kan de Algemene Vergadering van de VN een secundaire rol
vervullen, zoals weergegeven in de in 1950 door de Algemene Vergadering aangeno-
men resolutie Uniting for Peace48 en erkend door het Internationaal Gerechtshof in de
Certain Expenses-zaak.49 De resolutie bepaalt dat als de Veiligheidsraad zijn primaire
verantwoordelijkheid voor het handhaven van de internationale vrede en veiligheid ver-
zaakt, de Algemene Vergadering het onderwerp onmiddellijk behandelt met het oog op
de aanbeveling van collectieve maatregelen, waaronder, indien nodig, het gebruik van
geweld. In de Certain Expenses-zaak interpreteerde het Hof ‘maatregelen’ in artikel 11,
paragraaf 2, bepalend dat de Algemene Vergadering elk vraagstuk dat het nemen van
maatregelen vereist naar de Veiligheidsraad verwijst, als ‘dwangmaatregelen’. Daarom
viel de door de Algemene Vergadering ingestelde vredesmissie UNEF in het grensge-
bied tussen Israël en Egypte niet onder het artikel en had de Algemene Vergadering
het onderwerp niet door hoeven te verwijzen naar de Veiligheidsraad.
De Veiligheidsraad zou ook kunnen besluiten gebruik te maken van de mogelijkheid
onder omstandigheden, als een kwestie met een veto bedreigd lijkt te worden, deze
kwestie via een procedurele resolutie – dus zonder een mogelijkheid van een veto –
voor te leggen aan een speciale zitting van de Algemene Vergadering ex artikel 20 van
het Handvest. Verder zou de Algemene Vergadering meer gebruik kunnen maken van de
mogelijkheid om, wanneer daarvoor in bepaalde kwesties binnen de Algemene Vergade-
ring een gewone meerderheid bestaat, ex artikel 20 van het Handvest in bijzondere zit-
ting bijeen te komen.
48   Yearbook of the United Nations, 1950, pp. 193-195.
49   ICJ-Reports 1962, p. 151.
                                                  26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Hoewel deze mogelijkheden in de praktijk tot nu toe vrij theoretisch zijn, meent de
AIV/CAVV deze volledigheidshalve toch te moeten opsommen.
III.3      Algemene ‘preventieve maatregelen’
In het collectieve veiligheidsstelsel is het gebruik van geweld een ultimum remedium.
Daarom moeten allereerst andere, niet-militaire, preventieve maatregelen worden geïni-
tieerd en ondersteund. Zoals bij vele activiteiten op het gebied van preventie, is het
resultaat wellicht indirect en niet meteen zichtbaar; dat zal ook gelden in de strijd
tegen de ‘nieuwe dreigingen’. Toch zullen verbeteringen, bijvoorbeeld op het gebied van
‘early warning’, armoedebestrijding en bevordering van ‘good governance’ en de rech-
ten van de mens, voedingsbodems voor ‘nieuwe dreigingen’, zeker op den duur, minder
vruchtbaar maken.
Een van de voorwaarden voor effectief optreden is beter inzicht in aard, omvang en risi-
co van de ‘nieuwe dreigingen’. Op dit terrein is al veel gebeurd. De ‘early warning’-
capaciteit moet zowel in Nederland als in regionale en wereldwijde organisaties echter
verder worden versterkt.50 De initiatieven daartoe van de VN-Secretaris-Generaal ver-
dienen niet alleen verbale, maar ook financiële steun.51 De Veiligheidsraad zou vaker
gebruik kunnen maken van ‘fact finding’ missies. Daartoe kan een permanente groep
worden opgericht, maar de samenstelling kan ook ad hoc worden bepaald. Hoewel de
afgelopen jaren veel initiatieven op dit terrein zijn ontplooid, is er ruimte voor verbete-
ring. Enerzijds hebben zich grootschalige geweldincidenten voorgedaan zonder dat daar-
voor gewaarschuwd was. Anderzijds wordt er vaak wel gewaarschuwd, maar wordt er,
ondanks de waarschuwing, niet gehandeld.
Ook binnen de EU is het belang van conflictpreventie erkend, zoals blijkt uit de recente
veiligheidsstrategie ‘A Secure Europe in a Better World’.52 Dit document stelt terecht
dat de voor Europa noodzakelijke conflictpreventie een brede benadering van de veilig-
heidsproblematiek vraagt. Enerzijds vereist de Europese veiligheid dat bedreigingen in
een vroeg stadium worden afgewend en dat daarom de ‘verdedigingslinie’ van Europa
naar het buitenland moet worden verplaatst. Voordat daadwerkelijk sprake is van een
crisis moet kunnen worden opgetreden om die te voorkomen. Anderzijds betekent het
een versterking van de internationale gemeenschap, onder andere door derde landen
te helpen bij het bevorderen van goed bestuur. Hierbij is het tevens van belang de
samenwerkingsverbanden tussen de EU en de verschillende internationale organisaties,
zoals de VN en de WTO, te versterken. De EU is voor Nederland één van de aangewezen
kaders om conflictpreventie te helpen bevorderen.
Een onderscheid tussen ‘harde’ en ‘zachte’ dreigingen valt niet haarscherp te maken.
50    Zie onder andere het rapport ‘Early Warning and Conflict Management’, Joint Evaluation of Emergency
      Assistance to Rwanda, Maart 1996. Zie ook de reflectie over het onderwerp in het AIV-rapport nr. 6,
      ‘Humanitaire Hulp: naar een nieuwe begrenzing’, november 1998, p. 33 e.v.
51    Bijvoorbeeld de recentelijk voorgestelde benoeming van een Speciale Adviseur voor de Voorkoming van
      Genocide, die via de Secretaris-Generaal aan de Veiligheidsraad, de Algemene Vergadering en de
      Mensenrechtencommissie rapporteert.
52    Zie Addendum bij dit advies: ‘Een veiliger Europa in een betere wereld’, Europese veiligheidsstrategie,
      Brussel, 12 december 2003.
                                                      27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Integendeel, deze dreigingen zijn nauw verweven; dat moet ook in het Nederlandse
beleid tot uiting komen.53 Bevordering van ‘good governance’, armoedebestrijding en
bescherming van de rechten van de mens zijn niet alleen noodzakelijk vanuit het per-
spectief van ontwikkelingssamenwerking, maar ook als instrument voor vrede en veilig-
heid. Slecht bestuur, armoede en schendingen van mensenrechten vormen potentiële
brandhaarden die de internationale vrede en veiligheid wereldwijd bedreigen. Nòg preg-
nanter wordt dit probleem, wanneer de wereldgemeenschap met het probleem van
falende staten wordt geconfronteerd, een verschijnsel waarvoor de laatste tijd toene-
mende internationale aandacht bestaat. Als belangrijkste voedingsbodem voor chaos,
met regionale uitstraling, grensoverschrijdende etnische resp. religieuze conflicten,
brandhaarden voor terrorisme en ongecontroleerde wapenhandel, noopt dit verschijnsel
tot een internationale aanpak. De regering heeft aan de AIV/CAVV een afzonderlijk
advies over deze problematiek gevraagd dat intussen is vastgesteld.54 Hier volstaat
een verwijzing naar het advies, waarbij zij opgemerkt dat ook daar de AIV/CAVV de
nadruk legt op de verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad voor het aanpakken van
bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid. Tijdig en met een geïntegreerd
instrumentarium de grote risico’s van het falen van staten het hoofd bieden is een
belangrijk onderdeel van het hier bepleite preventieve beleid.
De Verenigde Naties vormen het mondiale kader waarbinnen aan de bestrijding van
zowel de zogenaamde ‘zachte’ als ‘harde’ dreigingen wordt gewerkt. De nodige initiatie-
ven om de Algemene Vergadering nieuw leven in te blazen hebben de instemming van
de AIV/CAVV.55 Wil de AV relevanter worden, dan moet de agenda beter aansluiten bij
de mondiale realiteit en moet de toesprakencultuur omslaan in één van daadwerkelijk
debat. Bovendien moet Nederland de versterking van de programma’s en fondsen en
de gespecialiseerde organisaties blijven steunen, om hen nog effectiever te laten zijn
in het stimuleren van ontwikkeling en bestrijden van ziektes, honger, armoede en de
gevolgen van natuurrampen. De door Secretaris-Generaal Kofi Annan ingezette hervor-
mingen om samenwerking tussen de programma’s en fondsen zowel in het veld als op
de hoofdkantoren te verbeteren, verdienen steun.
Al deze maatregelen dragen ertoe bij om de voedingsbodem voor ‘nieuwe dreigingen’ in
te dammen. Voor de bestrijding van ‘nieuwe dreigingen’ zelf zijn echter specifieke maat-
regelen nodig.
III.4      Specifieke maatregelen tegen ‘nieuwe dreigingen’
Zowel op het gebied van massavernietigingswapens als dat van het terrorisme kan en
moet nauwer internationaal worden samengewerkt. Enerzijds gaat het om het maken
53    Zie verder de eerder door de AIV uitgebrachte adviezen op deze terreinen: ‘Humanitaire Interventie’
      (nr. 13) april 2000, ‘De worsteling van Afrika: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling’ (nr. 17) januari
      2001, ‘Pro-Poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika: een analyse van strate-
      gieën tegen armoede’ (nr. 29) januari 2003 en ‘Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelings-
      samenwerking’ (nr. 30) april 2003.
54    AIV-advies no. 35, Falende Staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid, Den haag, mei 2004.
55    Zie onder andere: A/RES/58/126, A/RES/58/248, A/RES/58/269, A/57/836 (Letter dated 9 June
      2003 from the Permanent Representative of the Netherlands to the United Nations addressed to the
      President of the General Assembly (‘Greentree Report’)).
                                                       28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>van meer afspraken. De vorming van internationaal recht door het sluiten van verdra-
gen is daartoe de aangewezen weg. De Veiligheidsraad heeft echter aangetoond in uit-
zonderlijke omstandigheden (zie III.3 sub a en b) zelf door middel van resoluties regel-
gevend op te treden. Gezien de onzekere constitutionele grondslag dient hij dat
terughoudend te doen: in het Handvest is de Veiligheidsraad geen expliciete regelge-
vende bevoegdheid toegekend; ook de ‘checks and balances’ ontbreken. Als er echter
sprake is van een concrete bedreiging van de vrede en veiligheid en bepaalde regelge-
ving als doeltreffend instrument daartegen wordt beschouwd, kan ook regelgeving tot
de maatregelen behoren die de Veiligheidsraad mag nemen. Een voordeel is dat de
Veiligheidsraad relatief snel besluiten kan nemen die onmiddellijk toepasbaar zijn en
verplichtingen opleggen aan lidstaten.
Veelal gaat het niet eens zozeer om het maken van nieuwe afspraken, als wel om het
naleven van, en toezicht houden op reeds gemaakte afspraken. De combinatie van
(zachte) diplomatie en (harde) dreiging met sancties is recentelijk in bepaalde gevallen
effectief gebleken (Libië, mogelijk Iran). Het kan echter ook averechts werken en de wil
versterken kernwapens te verwerven om zich sancties van het lijf te houden (Noord-
Korea).
Niet alleen staten die reeds de verplichtingen onder internationale verdragen op zich
hebben genomen moeten worden aangesproken, maar ook die staten die daarbij nog
geen partij zijn. Staten die zich vanwege de ‘nieuwe dreigingen’ beroepen op de nood-
zaak van preventief militair optreden zouden op zijn minst eerst moeten toetreden tot
reeds bestaande internationale verdragen en organisaties die deze dreigingen tegen-
gaan. Ook regionale organisaties kunnen hun invloed gebruiken om staten die bijvoor-
beeld tot die organisaties willen toetreden, ertoe te bewegen zich aan te sluiten bij
bestaande verdragen of organisaties.
Het is van belang maatregelen tegen ‘nieuwe dreigingen’ af te stemmen op de aard
van de specifieke dreigingen. Daarom moeten de dreigingen van terrorisme en massa-
vernietigingswapens duidelijk worden onderscheiden. Bij terrorisme gaat het meestal
om handelingen van niet-statelijke actoren, welke voor een deel politiek en/of religieus
en voor een deel crimineel geïnspireerd zijn. Het is om die reden veel moeilijker er een
effectief instrumentarium tegen te ontwikkelen.
Wellicht de grootste ‘nieuwe dreiging’ is de situatie waarin de dreigingen van terrorisme
en proliferatie van massavernietigingswapens samen zouden gaan vallen.
(a) Massavernietigingswapens
Het huidige non-proliferatieregime is onvolkomen. Het manco bestaat vooral op het
gebied van controle en handhaving. Bestaande regimes in de strijd tegen massavernie-
tigingswapens vereisen verdere versterking en aanvulling.
De spoedige inwerkingtreding van het Alomvattend Kernstopverdrag – hoezeer voorals-
nog ook omstreden, met name in de Verenigde Staten – en ruime ratificatie daarvan
zou van cruciaal belang zijn, evenzo het op zo kort mogelijke termijn consensus verkrij-
gen over het ontwerpprotocol bij de Biologische Wapen Conventie, teneinde zo spoedig
mogelijk een toezichtmechanisme bij deze conventie te creëren. Verder zou het Additio-
nele Protocol van het IAEA een verplichting moeten worden voor alle staten die aange-
sloten zijn bij het IAEA. Dit protocol geeft inspecteurs de bevoegdheid niet alleen te
inspecteren wat is gedeclareerd, maar ook om te onderzoeken of inderdaad alles is
                                              29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>aangegeven wat behoort te worden gedeclareerd.
Het voorstel van de directeur-generaal van de IAEA, M. Elbaradei, om te komen tot een
hardere scheiding tussen civiele technologie en technologie die kan leiden tot nucleaire
wapens, wordt door de AIV/CAVV gesteund.56
De AIV/CAVV verwelkomt ook de recentelijk door de Veiligheidsraad aanvaarde resolutie
1540 (2004) die onder meer wil verhinderen dat niet-statelijke actoren nucleaire, chemi-
sche en biologische wapens maken, ontwikkelen, bezitten, vervoeren of gebruiken. De
resolutie, aangenomen op grond van hoofdstuk VII van het Handvest, verplicht lidstaten
daartoe wetgeving te creëren of te versterken. Op basis van deze resolutie kunnen
wereldwijd export- en transportcontroleregimes worden verscherpt. De resolutie geeft
het Proliferation Security Initiative (PSI) juridische grondslag en schept de mogelijkheid
voor verdere dwangmaatregelen.57 De AIV/CAVV beveelt aan om door te gaan met het
PSI, ook al is resolutie 1540 aangenomen, omdat het PSI gedetailleerder is en boven-
dien bijeenkomsten voor participerende landen organiseert met interdictie-oefeningen.
Wat de wapenbeheersingsverdragen betreft, deze voorzien alle in de mogelijkheid tot
verdragsopzegging. Het is het prerogatief van de Veiligheidsraad om op te treden tegen
destabiliserende acties van de staten; zie de verplichte notificatie van opzegging van
het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) en de Conventie inzake Biologische Wapens aan de
Veiligheidsraad. Er is recentelijk gezinspeeld op een VR-resolutie onder hoofdstuk VII
waarin elk toekomstig uittreden uit het Non-Proliferatie Verdrag bij voorbaat en automa-
tisch als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid wordt bestempeld.
Niet goed valt in te zien wat de toegevoegde waarde van een dergelijke resolutie zou
zijn. Niet voorzienbaar is dat de resolutie concrete acties van de Veiligheidsraad zou
voorschrijven ingeval van uittreding. Besluitvorming van de Veiligheidsraad zou dus, net
als nu het geval is, nodig blijven, zodat fundamenteel niets verandert, terwijl staten die
nooit zijn toegetreden, niet worden aangesproken.
56   The Economist van 16 oktober 2003.
57   Het Proliferation Security Initiative (PSI) is opgericht op 31 mei 2003 in Krakow (Polen) op initiatief van
     de Verenigde Staten. Het is een samenwerkingsverband tussen 14 staten (de zogenaamde kerngroep)
     en het wordt ondersteund door 60 staten. Aansluiting bij de kerngroep is mogelijk, mits een staat een
     effectieve bijdrage kan leveren aan de activiteiten en voldoet aan een aantal basisvoorwaarden (waar-
     onder een effectief overheidsapparaat). Het PSI is geen organisatie maar een instrument. Het doel van
     het samenwerkingsverband is het onderscheppen van transporten van massavernietigingswapens over
     land, over zee of in de lucht. Te dien einde coördineren de staten die behoren tot de kerngroep geza-
     menlijke acties. Een voorbeeld van een geslaagde actie is de aanhouding van het Noord-Koreaanse
     vrachtschip Be Gaehung in de Taiwanese haven Kaohsiung op 8 augustus 2003. Het schip bleek een
     grote hoeveelheid chemicaliën aan boord te hebben.
     De samenwerking geschiedt op basis van de zogenaamde interdictie-principes, vastgesteld door de
     kerngroep. De bedoeling van PSI is uitdrukkelijk niet om andere non-proliferatie mechanismen te ver-
     vangen, maar om ze kracht bij te zetten en aan te vullen. Het PSI is consistent met en vormt de nade-
     re uitwerking van de Presidentiële Verklaring van de Veiligheidsraad van januari 1992, die stelt dat de
     proliferatie van massavernietigingswapens een bedreiging vormt voor de internationale vrede en veilig-
     heid en die de noodzaak van actie ter voorkoming van proliferatie door leden van de VN onderstreept.
     Ook sluit het aan bij verklaringen van de G8 en de EU (Basic Principles for an EU Strategy against
     Proliferation of Weapons of Mass Destruction) met betrekking tot coherente en afgestemde acties op
     dit gebied.
                                                         30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>De wapenbeheersingsverdragen vormen een onvolkomen systeem, maar blijven, ook
zolang de gewenste verbeteringen en bredere ratificatie (nog) niet gerealiseerd zijn, een
waardevol fundament. Voor het overleven van het internationale non-proliferatieregime
is het noodzakelijk de kernwapenstaten die partij zijn bij het Non-Proliferatie Verdrag
(NPV), te blijven aanspreken op hun verplichting tot nucleaire ontwapening onder het
verdrag. Daartoe is ook noodzakelijk dat zij afzien van (verdere) modernisering en uit-
breiding van bestaande wapensystemen.
(b) Terrorisme
Ook voor de strijd tegen het terrorisme geldt dat de aandacht niet alleen moet zijn
gericht op bestaande en nieuwe regels maar ook op de naleving van die regels.
Tot voor kort bestond op mondiaal niveau de regelgeving op het gebied van terrorisme
uit een gefragmenteerd regime van twaalf verdragen tegen specifieke vormen of elemen-
ten van terrorisme.58 Pogingen te komen tot een alomvattend anti-terrorismeverdrag
zijn toen niet van de grond gekomen. Na de aanslagen van 11 september 2001 is ter-
rorisme weer hoog op de VN-agenda komen te staan, zowel in het kader van multilate-
rale onderhandelingen over verdragen als in de Veiligheidsraad. Initiatieven om te
komen tot een alomvattend anti-terrorismeverdrag werd nieuw leven ingeblazen. Nog
steeds is het grootste obstakel onenigheid over de reikwijdte van het verdrag: moeten
aanslagen gepleegd door ‘vrijheidsstrijders’ met ‘politieke’ doelen binnen of buiten het
verdrag vallen? Ook is het de vraag of het nieuwe alomvattende anti-terrorismeverdrag
de bestaande 12 specifieke terrorismeverdragen zou moeten vervangen, of slechts een
aanvulling daarop zou moeten zijn. De Nederlandse regering is lang tegenstander
geweest van een alomvattend verdrag, vooral omdat het de reeds bestaande verdragen
zou kunnen afzwakken en het een excuus voor staten zou kunnen zijn daarbij geen par-
tij te worden. De regering heeft echter onderkend dat het voorstel internationaal zo aan
steun won, dat zij beter mee kon onderhandelen om invloed op het verdrag te hebben.
De AIV/CAVV steunt deze beleidsverandering, maar tekent daarbij aan dat de inspan-
ningen voor een dergelijk alomvattend verdrag er niet toe mogen leiden dat staten niet
meer de reeds bestaande, specifieke, anti-terrorismeverdragen ratificeren en dat het
toezicht op de naleving van de bestaande verdragen niet wordt versterkt. Deze verdra-
gen bevatten al goede concrete maatregelen.
58    Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft (Tokyo, 14 September
      1963), Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft (The Hague, 16 December
      1970), Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation (Montreal,
      23 September 1971), Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally
      Protected Persons, including Diplomatic Agents, (New York, 14 December 1973), International Conven-
      tion against the Taking of Hostages (New York, 17 December 1979), Convention on the Physical Protec-
      tion of Nuclear Material (New York/Vienna, 3 March 1980), Protocol for the Suppression of Unlawful
      Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, Supplementary to the Convention for
      the Suppression of Unlawful Acts against the safety of Civil Aviation (Montreal, 24 February 1988),
      Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation (Rome,
      10 March 1988), Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of fixed Platforms
      Located on the Continental Shelf (Rome, 10 March 1988), Convention on the Marking of Plastic Explo-
      sives for the Purpose of Detection (Montreal, 1 March 1991), International Convention for the Suppres-
      sion of Terrorist Bombings (New York, 15 December 1997), International Convention for the Suppres-
      sion of the Financing of Terrorism (New York, 9 December 1999).
                                                       31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>De noodzaak gezamenlijk op te treden komt niet alleen tot uiting in internationale ver-
dragen en regimes. Ook de Veiligheidsraad toont aan op het moment dat de nood aan
de man is regelgevend te willen en kunnen optreden, zoals, reeds vóór 11 september
2001, in resolutie 1267 tegen de Taliban en Al Qaida. In resolutie 1373 (2001) heeft
de Raad voor het eerst terrorisme in het algemeen, in plaats van terrorisme in een
bepaalde staat of regio, bestempeld als bedreiging van de internationale vrede en vei-
ligheid. In die resolutie werden onder hoofdstuk VII van het Handvest maatregelen uit
de International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism tot voor
alle lidstaten verbindend recht verheven. De resolutie verplicht staten onder andere de
financiering en steun van terrorisme te voorkomen en te stoppen. Een Counter Ter-
rorism Committee werd opgericht dat toeziet op de naleving door staten van de resolu-
tie. Het is van belang dat het Comité zowel staten technische assistentie kan verlenen
voor de naleving van de resolutie als kan toezien op die naleving. De recente verster-
king van het Counter Terrorism Committee (CTC) met een bureau en Executive Director
is een stap in de goede richting van versterkt toezicht. Zeker gezien het grote aantal
landen dat wegens technische problemen niet aan de rapportageverplichting voldoet,
zou bilaterale steun van Nederland op dat terrein een inzet van het buitenlands beleid
kunnen zijn. Nederland zou niet alleen kunnen assisteren bij het kwalitatief goed rap-
porteren, maar ook technische assistentie kunnen verlenen bij het implementeren van
de resolutie. Dat bevordert niet alleen de internationale vrede en veiligheid, maar
draagt ook bij aan het opbouwen van de overheidsstructuur en het rechtsstelsel in de
betrokken landen. Ook de EU bevindt zich gezien haar uitgebreide netwerk met ontwik-
kelingslanden in een goede positie om zulk beleid vorm te helpen geven.
Een actieve opstelling van Nederland in de diverse fora (waaronder de Raad van Europa)
wordt voorgestaan. In het bijzonder verdient het nog aanbeveling dat een nadere studie
wordt verricht om te bezien in hoeverre de initiatieven op het gebied van terrorismebe-
strijding (bijvoorbeeld in de VN en de Raad van Europa) elkaar niet dupliceren, dan wel
bemoeilijken en hoe een en ander kan worden geoptimaliseerd.
Niet alleen staten, maar ook individuen kunnen en moeten soms verantwoordelijk
worden gehouden voor het schenden van volkenrechtelijke verplichtingen. Het streven
moet erop gericht blijven dat het Statuut van het Internationaal Strafhof universeel
wordt aanvaard. Het verdient aanbeveling na te gaan of naar aanleiding van de eerste
revisie van het Statuut voldoende steun zou bestaan om aspecten van terrorisme
onder de rechtsmacht van het Hof te brengen.59
Ook als het gaat om nationaal strafrechtelijk onderzoek en vervolging is het van groot
belang de internationale politiële en justitiële samenwerking te versterken. Onder hand-
having van de rechten op een eerlijk proces is het daartoe onder meer aan te bevelen
meer uitleveringsverdragen te sluiten. Regionale organisaties kunnen een grote rol spe-
len in het verbeteren van samenwerking en het bevorderen van wederzijdse erkenning
van maatregelen van strafprocesrecht. De totstandkoming van het Europese arrestatie-
bevel is slechts één voorbeeld van anti-terrorismemaatregelen die in EU-verband tot
stand komen. De recente benoeming binnen de EU van een coördinator terrorisme-
bestrijding is een goed teken; uiteindelijk komt het aan op daadwerkelijke samen-
59   Resolutie E, aangenomen door de UN Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment
     of an International Criminal Court, 17 juli 1998, beveelt aan dat een toekomstige herzieningsconferen-
     tie overweegt te komen tot een aanvaardbare definitie van terrorisme en die op te nemen in de lijst
     van misdaden waarover het Strafhof rechtsmacht heeft.
                                                      32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>werking tussen lidstaten. Onderling vertrouwen moet zozeer worden versterkt, dat infor-
matie beter en in een vroeg stadium wordt uitgewisseld en besproken.
III.5    De situatie waarin de Veiligheidsraad niet optreedt, terwijl dat wel
         verwacht had mogen worden
De adviesaanvraag stelt naast de volkenrechtelijke toelaatbaarheid de politiek/militaire
wenselijkheid/noodzaak van preventief optreden aan de orde. De vraag is immers of de
internationale gemeenschap binnen het bestaande volkenrechtelijke kader voldoende
adequaat zal reageren op de ‘nieuwe dreigingen’ om neigingen tot preventief optreden
van (een) sta(a)t(en) vóór te zijn. De Veiligheidsraad heeft het recht en de plicht op
zulke dreigingen te reageren, effectief en tijdig. In de voorgaande paragraaf zijn enige
suggesties aangereikt om de effectiviteit van de Veiligheidsraad in dit opzicht te vergro-
ten. Hoe beter dat lukt, des te groter de kans om een conflict tussen volkenrecht en
gepercipieerde politieke/militaire noodzaak te vermijden, dan wel in te dammen, en
eenzijdig optreden te voorkomen.
Maar een dergelijk proces kost tijd, en veel politieke inspanning. En ook met de beste
uitrusting van het VN-apparaat kan het besluitvormingsproces in de Raad stagneren,
dan wel gefrustreerd worden om intrinsieke redenen dan wel om redenen die met het
onderhavige probleem zelf niet eens verband hoeven te houden. Hoe vastbesloten men
ook is om alles te doen om zulk een situatie te vermijden, men kan de ogen voor zulk
een mogelijke situatie niet sluiten in de wereld zoals die is. De AIV/CAVV is echter van
mening dat het geen aanbeveling verdient om anticiperend op een dergelijk geval, zoals
in de adviesaanvraag geopperd, een toetsingskader voor een dergelijke noodsituatie te
ontwikkelen, waarbij militair ingrijpen alsnog aanvaardbaar of zelfs gewenst zou kunnen
zijn. Anders dan bij het leerstuk van de humanitaire interventie is bij de ‘nieuwe dreigin-
gen’ geen sprake van een min of meer één dimensionaal probleem (namelijk grootscha-
lige fundamentele mensenrechtenschendingen die alleen met geweld gekeerd lijken te
kunnen worden en waarover een grote mate van consensus bestaat). De ‘nieuwe drei-
gingen’ en hun voedingsbodems kunnen alle mogelijke denkbare (en misschien nu nog
ondenkbare) vormen aannemen die niet bij voorbaat in definities te vatten zijn en waar-
bij evenmin vast staat welke vorm van optreden het meest passend is. Dit toch doen
leidt of tot zeer gedetailleerde of tot te algemene regelingen. In beide gevallen is het
risico groot dat onbedoeld de indruk van legitimatie vooraf wordt gewekt.
Terzijde zij opgemerkt dat legitimatie bezwaarlijk vooraf kan worden verkregen. Immers,
legitimatie vereist niet alleen een handelen in overeenstemming met vastgelegde
beginselen en besluitvorming volgens overeengekomen procedures maar ook een inter-
nationaal gedragen uitkomst. Of dit het geval is kan veelal pas post factum worden
vastgesteld.
Als een noodsituatie als hierboven bedoeld ontstaat is de enige waarborg tegen wille-
keur het insisteren op een zo breed mogelijke consensus, bijvoorbeeld een zo groot
mogelijk en zeker aan de formele meerderheidseis beantwoordende stemverdeling in
de Veiligheidsraad, zonder daarbij rekening te houden met het vetorecht van de perma-
nente leden. Ook een ruime meerderheid in de Algemene Vergadering zou, in voorko-
mend geval, een optreden buiten de officiële besluitvorming van de Veiligheidsraad om,
politiek meer aanvaardbaar kunnen maken. De prioriteit blijft echter het voorkomen van
zulk een noodscenario met alle middelen die het Handvest biedt.
                                               33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>IV       Samenvatting en conclusies bij advies
         preëmptief optreden
1. De aanleiding voor het debat dat tot de adviesaanvraag heeft geleid, is de publicatie
   van de Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten in 2002. Het advies beoogt niet
   om op alle elementen daarvan commentaar te leveren, maar belicht slechts die
   aspecten die voor de vraagstelling van belang zijn. Overigens moet worden bena-
   drukt dat de strategie geen juridisch document is, maar een actueel politiek docu-
   ment dat niet voor alle denkbare scenario’s een strikt omschreven gedragslijn biedt.
   De toepassing van de strategie zal gaandeweg gestalte krijgen tegen het licht van
   nieuwe ontwikkelingen. Tot die ontwikkelingen behoort ook het internationale politie-
   ke debat waaraan het onderhavige advies een bijdrage wil leveren. Bij het formule-
   ren van veiligheidsbeleid stuit men onvermijdelijk op de spanning tussen de begrip-
   pen ‘reguleren’ en ‘veiligheid’. Staten hebben tot taak de veiligheid van hun burgers
   te garanderen. De middelen daartoe dienen vanzelfsprekend effectief te zijn, maar
   tegelijkertijd dienen zij verenigbaar te zijn met het recht. In het licht van zogenaam-
   de ‘nieuwe dreigingen’ voor de internationale vrede en veiligheid zijn beide aspecten
   van groot gewicht. Staten hebben behoefte aan doeltreffende middelen ter verdedi-
   ging, maar tegelijkertijd aan een effectieve rechtsorde die juist het optreden van
   staten, in zijn algemeenheid, inperkt. Bij het opstellen van het advies is gepoogd
   aan deze spanning recht te doen.
2. In het advies wordt eerst een analyse van de begrippen ‘preventief’ respectievelijk
   ‘preëmptief’ militair optreden gegeven. Vervolgens schetst het advies de aard van
   de nieuwe dreigingen en de VS-veiligheidsdoctrine, die gebaseerd is op de gedachte
   van militair optreden. De doctrine maakt daarbij geen onderscheid tussen peëmptief
   en preventief optreden. Daarna toetst de AIV/CAVV de volkenrechtelijke toelaatbaar-
   heid van een dergelijk militair optreden aan de uitzonderingen op het in artikel 2 lid
   4 van het VN-Handvest neergelegde geweldverbod, nl. het gebruik van geweld door
   of namens de Veiligheidsraad en het recht op zelfverdediging.
   Wat het recht op zelfverdediging betreft, is door de AIV/CAVV in de eerste plaats
   gekeken naar artikel 51 van het VN-Handvest, dat voorziet in het recht op zelfverde-
   diging in geval van een gewapende aanval. Vervolgens is te bezien of een ruime
   interpretatie van het begrip ‘gewapende aanval’ mogelijk is ter rechtvaardiging van
   anticiperende zelfverdediging of preëmptief militair optreden. Daarbij is getoetst aan
   de zogenaamde Caroline-doctrine (dat wil zeggen de plotselinge, overweldigende
   dreiging die geen moment van reflectie en geen keuze van middelen toelaat) alsme-
   de aan de statenpraktijk sinds 1945. De AIV/CAVV concludeert dat die statenprak-
   tijk beperkt en onduidelijk is en dat het daardoor niet goed mogelijk is om op grond
   daarvan tot stellige conclusies te komen over de vraag of in het huidige volkenrecht
   de Caroline-criteria nog van toepassing zijn.
   Niettemin is de AIV/CAVV van oordeel dat in gevallen van ‘nieuwe dreigingen’ (ter-
   rorisme al dan niet in samenhang met de proliferatie van massavernietigingswa-
   pens), waaraan op geen enkele andere manier het hoofd kan worden geboden, de
   Caroline-criteria een passend handvat vormen bij de mogelijke inroepbaarheid van
   artikel 51 van het Handvest. In gevallen van een plotselinge overweldigende drei-
   ging, die geen moment van reflectie en geen keuze van andere middelen toelaat,
                                              34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>    met inachtneming van de proportionaliteit, zou gebruik van geweld in anticiperende
    zelfverdediging toelaatbaar kunnen zijn, mits deze criteria strikt worden toegepast.
3. De AIV/CAVV constateert evenwel dat de veiligheidsstrategie van de Verenigde Sta-
    ten niet alleen doelt op het neutraliseren van onmiddellijke dreigingen (preëmptief
    optreden), maar ook op het voorkomen van de realisering van zich ontwikkelende
    dreigingen (preventief optreden). Tevens constateert de AIV/CAVV dat de strategie
    ook in dat opzicht ziet op gebruik van militair geweld en zich daarbij niet lijkt te rich-
    ten op een door de VN-Veiligheidsraad te ontwikkelen beleid. Daarom zou de veilig-
    heidsstrategie van de Verenigde Staten alleen kunnen worden gerechtvaardigd op
    grond van de tweede uitzondering op de regel van het geweldverbod namelijk zelfver-
    dediging. Aangezien in het Amerikaanse document in het geheel geen criteria zijn te
    vinden die grenzen zouden stellen aan het daar genoemde militair optreden, behalve
    dat een dergelijk optreden niet gebruikt mag worden als een voorwendsel voor
    agressie, concludeert de AIV/CAVV dat de Veiligheidsstrategie, voorzover deze
    boven de Caroline-criteria uitgaat, niet in overeenstemming is met het volkenrecht.
    De AIV/CAVV stelt daarbij dat de Veiligheidsstrategie op gespannen voet lijkt te
    staan met het uitgangspunt dat een bedreiging van de internationale vrede en veilig-
    heid conform artikel 39 van het Handvest uitsluitend door de Veiligheidsraad mag
    worden vastgesteld en dat het bijgevolg ook de Veiligheidsraad is die de noodzakelij-
    ke maatregelen dient te nemen.
4. In aansluiting op de volkenrechtelijke analyse van de toelaatbaarheid van preventief
    militair optreden heeft de AIV/CAVV gekeken naar het internationale politieke kader
    – en ontwikkelingen daarin – van de strijd tegen nieuwe dreigingen. De AIV/CAVV is
    daarbij van oordeel dat de conclusie dat het huidige volkenrecht preventief militair
    optreden zonder mandaat van de Veiligheidsraad niet toestaat, een uitgangspunt
    dient te zijn bij het vervullen door de Nederlandse regering van haar grondwettelijke
    opdracht om de internationale rechtsorde te bevorderen (artikel 90 van de Grond-
    wet).
De AIV/CAVV doet in dit verband enkele suggesties voor de versterking van het collectie-
ve veiligheidsstelsel. Deze suggesties strekken allereerst tot verbetering van het functio-
neren van de Veiligheidsraad. Daarnaast wijst de AIV/CAVV op de mogelijkheden die het
Handvest biedt om ook de Algemene Vergadering van de VN meer in te schakelen, waar-
bij wordt erkend dat deze mogelijkheden tot nu toe vrij theoretisch zijn gebleken.
Naast versterking van het collectieve veiligheidsstelsel meent de AIV/CAVV dat ook ande-
re, niet-militaire, preventieve maatregelen zoals verbeteringen op het gebied van ‘early
warning’, armoedebestrijding, bevordering van ‘good governance’ en van de mensen-
rechten, bijdragen aan de strijd tegen de nieuwe dreigingen. Voorts doet de AIV/CAVV
voorstellen voor versterking van specifieke internationale instrumenten tegen de nieuwe
dreigingen, waarbij massavernietigings-wapens en terrorisme duidelijk worden onder-
scheiden.
Tenslotte heeft de AIV/CAVV gekeken naar de vraag van de politiek/militaire wenselijk-
heid of noodzakelijkheid van preventief militair optreden in een situatie dat van de
Veiligheidsraad verwacht had mogen worden dat deze zou optreden en het besluitvor-
mingsproces in de Raad stagneert of wordt gefrustreerd op politieke gronden. De
AIV/CAVV meent dat het geen aanbeveling verdient om – anticiperend op een mogelijk
falen van de Veiligheidsraad – een toetsingskader voor een dergelijke noodsituatie te
                                              35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>ontwikkelen, waarbij militair ingrijpen alsnog aanvaardbaar of zelfs gewenst zou kunnen
zijn. Als een dergelijke noodsituatie zich voordoet, is de enige waarborg tegen willekeur
het insisteren op een zo breed mogelijke consensus, bijvoorbeeld een zo groot mogelijk
en zeker aan de formele meerderheidseis beantwoordende stemverdeling in de Veilig-
heidsraad, zonder daarbij rekening te houden met het vetorecht van de permanente
leden. Ook een ruime meerderheid in de Algemene Vergadering zou in voorkomend
geval een optreden buiten de officiële besluitvorming van de Veiligheidsraad om meer
politiek aanvaardbaar kunnen maken. De prioriteit blijft echter het voorkomen van een
dergelijk noodscenario met alle middelen die het Handvest biedt.
                                             36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Bijlagen</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                                                        Bijlage I
Prof. dr. K.C. Wellens
Voorzitter van de Commissie van Advies voor
Volkenrechtelijke Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Den Haag, 30 juni 2003
In de brief aan de Kamer van 15 november 2002 (28600 V, nr. 12) heeft de Regering haar
standpunt gegeven over de nieuwe Amerikaanse veiligheidsstrategie. Hierin is tevens inge-
gaan op het prominent in de veiligheidsstrategie figurerende concept van ‘pre-emptive
action’ ('preëmptief optreden'). Tijdens de behandeling van de begroting van Buitenlandse
Zaken op 4 december 2002 heb ik, in antwoord op een vraag van de heer Van Aartsen, de
Tweede Kamer een vervolgnotitie over het aspect van ‘pre-emption’ toegezegd.
In dit licht acht ik het zinvol op een aantal punten advies te ontvangen. Gezien het feit dat
het onderwerp zowel politieke als volkenrechtelijke aspecten omvat, ligt het voor de hand
de aanvraag aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Commissie van Advies
voor Volkenrechtelijke Vraagstukken gezamenlijk te richten. Mede namens de Minister van
Defensie wil ik u het volgende voorleggen.
De genoemde brief waarin het regeringsstandpunt over de nieuwe Nationale Veiligheids-
strategie van de Verenigde Staten wordt verwoord, is als bijlage bijgevoegd. Hoofdstuk 3
van deze veiligheidsstrategie handelt over nieuwe dreigingen en ‘pre-emptive action.’ De
Amerikaanse regering heeft, speciaal sinds 11 september 2001, maar ook daarvoor al,
benadrukt het recht te hebben onder bepaalde omstandigheden over te gaan tot ‘preëmp-
tief optreden’ tegen terroristen en tegen schurkenstaten die massavernietigingswapens
hebben verworven of deze trachten te verwerven. In de veiligheidsstrategie van 1999 stel-
de de toenmalige Amerikaanse regering al dat zij proportioneel, preëmptief optreden tegen
een 'imminent threat' gerechtvaardigd achtte in het geval van een aanzienlijke dreiging
voor de nationale veiligheid. In de huidige veiligheidsstrategie krijgt deze optie meer
gewicht in het licht van de nieuwe dreigingen die niet 'deterrable' zijn. De Amerikaanse
inzet blijft om zich van de steun van de internationale gemeenschap te verzekeren, maar
indien dat mogelijk is, zullen de VS, indien nodig, het recht van zelfverdediging uitoefenen
en desnoods eenzijdig preëmptief optreden tegen terroristen en 'schurkenstaten'. Als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>rechtvaardiging wordt gesteld dat onder erkend internationaal recht ‘nations do not need
to suffer an attack before they can lawfully take action to defend themselves against forces
that represent an imminent danger of attack.’
In de opvatting van de Regering over de Amerikaanse veiligheidsstrategie zou in de discus-
sie over het concept van ‘onmiddellijke dreiging’ de vraag centraal moeten staan aan welke
politieke en juridische voorwaarden een militair optreden daartegen zou moeten voldoen.
Van belang is te komen tot een nadere omschrijving van de redenen voor dergelijke acties,
de proportionaliteit en de rechtvaardigingsgrond, met inbegrip van maatregelen tegen mis-
bruik van het concept.
In relatie tot 'preëmptief optreden' is de kwestie van non-proliferatie en de mate waarin
bestaande instrumenten voldoen van belang. Non-proliferatie en 'preëmptief optreden' zijn,
in de nieuwe Amerikaanse veiligheidsanalyse, nauw met elkaar verbonden. De AIV is in de
adviezen 'De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig: van
onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid' van september 1999 en 'De Amerikaanse plan-
nen voor raketverdediging nader bekeken: voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaar-
heid' van september 2002 reeds ingegaan op de gevaren van de proliferatie van massaver-
nietigingswapens. De in wapenbeheersings- en ontwapeningsverdragen neergelegde normen
zijn van essentieel belang, maar ze kunnen proliferatie nooit helemaal voorkomen. Er is op
ontwapeningsgebied niet zo zeer behoefte aan nieuwe initiatieven, maar aan de beantwoor-
ding van de vragen hoe naleving kan worden afgedwongen om de erosie van verdragen te
voorkomen en hoe moet worden omgegaan met overtreders. In het algemeen dient er dus
meer aandacht te komen voor de ‘hardere’ elementen van het non-proliferatiebeleid.
De Regering zou de volgende vragen aan AIV/CAVV willen voorleggen.
1. Wat dient naar het oordeel van de AIV/CAVV te worden verstaan onder het begrip ‘pre-
    emptive action’ ('preëmptief optreden')?
2. Kan de AIV/CAVV aangeven welke voorwaarden en omstandigheden 'preëmptief optre-
    den' (in de onder vraag 1 genoemde zin) politiek/militair gewenst of noodzakelijk c.q.
    volkenrechtelijk toelaatbaar kunnen doen zijn? Moeten daarbij eisen worden gesteld - en
    zo ja, welke - aan het begrip dreiging (aard, omvang, onmiddellijkheid en verifieerbaar-
    heid) en wat is de relevantie van het begrip proportionaliteit in dit verband?
3. Welke waarborgen, c.q. welk toetsingskader zou(den) geschapen moeten worden om poli-
    tiek/militair ongewenst c.q. volkenrechtelijk onrechtmatig 'preëmptief optreden' te voor-
    komen of daaraan beperkingen op te leggen?
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                                     Bijlage IIa
Leden Commissie Preëmptief Optreden
Voorzitterschap     Prof. dr. K.C. Wellens
Leden AIV           Dr. Ph.P. Everts
                    Prof. mr. F.J.M. Feldbrugge
                    Prof.mr. C. Flinterman
                    Lt.gen.b.d. G.J. Folmer
                    Prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman
                    Prof. dr. K. Koch
                    Drs. E.P. Wellenstein
Leden CAVV          Mr. A. Bos
                    Prof. dr. M.T. Kamminga
                    Mr. dr. E.P.J. Myjer
                    Prof. dr. P.A. Nollkaemper
                    Prof. mr. N.J. Schrijver
                    Prof. dr. A.H.A. Soons
Corresponderend lid Prof. dr. C.J.R. Dugard (CAVV)
                    Prof. dr. T.D. Gill (CAVV)
Secretariaat        Mw. drs. P.J. Genee (AIV/CVV)
                    Drs. W. van Reenen (CAVV)
                    Mw. mr. S.M.H. Nouwen (CPO)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                            Bijlage IIb
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden           Dhr. A.L. ter Beek
                Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                Mw. drs. A.C. van Es
                Prof. dr. W.J.M. van Genugten
                Dr. B. Knapen
                Drs. H. Kruijssen
                Prof. dr. A. de Ruijter
                Mw. mr. E.M.A. Schmitz
                Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris      Mr. P.J.A.M. Peters
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                E-mail AIV@minbuza.nl
                Internet www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                            Bijlage IIc
Leden Commissie van Advies
inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
Voorzitter     Prof. dr. K.C. Wellens
Leden          Mw. dr. K.C.J.M. Arts
               Mr. A. Bos
               Dr. M.M.T.A. Brus
               Prof. dr. C.J.R. Dugard
               Prof. dr. T.D. Gill
               Mw. Prof. dr. E. Hey
               Prof. dr. M.T. Kamminga
               Mw. prof. dr. B. Kwiatkowska
               Mr. dr. E.P. Myjer
               Prof. dr. P.A. Nollkaemper
               Mw. mr. J.W.H.M. van Sambeek
               Prof. dr. N.J. Schrijver
               Prof. dr. A.H.A. Soons
               Prof. dr. W.D. Verwey
Secretaris     Drs. W. van Reenen
               Mw. mr. drs. C.D. Noland
               Postbus 20061
               2500 EB Den Haag
               telefoon 070 - 348 5153/4887
               fax 070 - 348 5128
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                                             Bijlage III
Lijst van gebruikte afkortingen
AIV           Adviesraad Internationale Vraagstukken
AV            Algemene Vergadering
CAVV          Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
CTC           Counter Terrorism Committee
EU            Europese Unie
IAEA          International Atomic Energy Agency
ICISS         International Commission on Intervention and State Sovereignty
ICJ           International Court of Justice
NAVO          Noord Atlantische Verdrags Organisatie
NPV           Non-Proliferatie Verdrag
OPCW          Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons
OSCE          Organization for Security and Cooperation in Europe
OVSE          Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
PSI           Proliferation Security Initiative
SG            Secretaris-Generaal
UN            United Nations
UNSCOM        United Nations Special Commission
VK            Verenigd Koninkrijk
VN            Verenigde Naties
VR            Veiligheidsraad
VS            Verenigde Staten
WMD           Weapons of Mass Destruction
WTO           World Trade Organization
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP,
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
       veiligheid, september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE
       MENS, september 1999
12     DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig
       lidstaten, januari 2000
13     HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000 **
14     ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15     EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16     DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17     DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling,
       januari 2001
*  De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en
   de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>18   GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19   EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en
     subnationale overheden, april 2001
20   EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21   REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST
     OF OVERTUIGING, juni 2001 ***
22   DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN
     RECHTSHERSTEL, juni 2001
23   COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24   EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese
     Unie en de IGC 2004, november 2001
25   INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid,
     inzet en kwaliteit, januari 2002
26   NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN
     EUROPA IN 2003: rol en richting, mei 2002 ***
27   EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
     slagvaardigheid voor de Europese Unie, mei 2002
28   DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN:
     voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29   PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA
     AFRIKA: een analyse van strategieën tegen armoede, januari 2003
30   EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,
     april 2003
31   MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen,
     april 2003
32   Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer
     legitimiteit en slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33   DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34   NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35   FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
*** Ook beschikbaar in het Frans en Russisch.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1. Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, 10 december 1997
2. Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, 19 augustus 1999
3. Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, 9 november 2000
4. Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, 15 mei 2003*
5. Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, 28 augustus 2003
6. Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een
   volwaardig Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, 12 maart 2004
* Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie
   voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Door de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
uitgebrachte adviezen
1.     Commentaar inzake preadvies “International Humanitarian Law and the Laws of
       War” van Christopher Greenwood (23 december 1998)
2.     Commentaar inzake het preadvies “Peaceful Settlement of Disputes” van
       Francisco Orrego Vicuña en Christopher Pinto (23 december 1998)
3.     Commentaar inzake preadvies “The development of international law relating to
       disarmament and arms control since the First Hague Peace Conference in
       1899” van Hans Blix (23 december 1998)
4.     Commentaar inzake “Immuniteit van Staten en hun eigendom”, de ontwerp-
       artikelen van de International Law Commission (14 oktober 1999)
5.     Commentaar inzake “International Liability for Injurious Consequences Arising
       out of Acts not Prohibited by International Law” (16 december 1999)
6.     Commentaar inzake “Unilateral Acts of States” (8 maart 2000)
7.     Humanitaire Interventie (13 april 2000; uitgebracht als een gezamenlijk advies
       van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de CAVV)
8.     Advies inzake een definitie van het misdrijf agressie (22 november 2000)
9.     Advies inzake Staatsaansprakelijkheid (19 januari 2001)
10.    Advies inzake de door de International Law Commission gestelde vragen m.b.t.
       diplomatieke bescherming (19 januari 2001)
11.    Advies inzake eenzijdige handelingen van Staten (16 oktober 2001)
12.    Advies inzake toepasselijkheid van de Vierde Geneefse Conventie inzake
       bescherming van burgers in oorlogstijd binnen het bezette Palestijnse gebied
       (8 februari 2002)
13.    Advies inzake aansprakelijkheid voor onrechtmatige daden tijdens VN-vredes
       operaties (14 februari 2002)
14.    Advies inzake Falende Staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid
       (7 mei 2004)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>