<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>BRIEFADVIES
VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN
OOK VOOR EEN VOLWAARDIG EUROPEES ASIEL- EN
MIGRATIEBELEID IN 2009
Maart 2004
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter    Mr. F. Korthals Altes
Leden         Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
              Dhr. A.L. ter Beek
              Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
              Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
              Mw. drs. A.C. van Es
              Prof. dr. W.J.M. van Genugten
              Dr. B. Knapen
              Prof. dr. A. de Ruijter
              Mw. mr. E.M.A. Schmitz
              Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris    Mr. P.J.A.M. Peters
              Postbus 20061
              2500 EB Den Haag
              telefoon 070 - 348 5108/6060
              fax 070 - 348 6256
              E-mail AIV@minbuza.nl
              Internet www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN A i V
ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS

De minister van Buitenlandse Zaken
Dr. B.R. Bot

Postbus 20061

2500 EB DEN HAAG

Datum 12 maart 2004 Kenmerk AIV-021/04

Onderwerp Aanbieding advies

Geachte heer Bot,

Hierbij heb ik het genoegen u aan te bieden het briefadvies ‘Van binnengrenzen naar buitengrenzen -
ook voor een volwaardig Europees asiel- en migratiebeleid in 2009' van de Adviesraad Internationale
Vraagstukken. Ik stuur dit advies ook aan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en aan de
staatssecretaris van Buitenlandse Zaken. Tevens stuur ik een exemplaar aan de minister voor
Vreemdelingenbeleid en Integratie.

, Hoogachtend, Z

“Korthals Altes
Voorzitter
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Inleiding
Op 15 mei 2003 brachten de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) gezamenlijk een briefadvies uit met
betrekking tot de agenda van het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie op
het gebied van asiel en migratie (bijlage I). De AIV en de ACVZ adviseerden dat het
Nederlands voorzitterschap zich ten doel zou stellen een ambitieus programma voor de
volgende fase van het Europees asiel- en immigratiebeleid te ontwerpen. De eerste
fase, waarvoor het programma was uitgewerkt in de Europese Raad van Tampere van
1999, moet worden afgerond in de eerste helft van 2004. De door de Europese Com-
missie uit te voeren evaluatie van deze eerste fase, die loopt tot 1 mei 2004, kan
mede als basis dienen voor het ontwerpen van een werkprogramma voor de volgende
fase. Deze zal lopen tot 2009. Inmiddels heeft de regering inderdaad besloten het ont-
werpen van een ambitieus programma op het gebied van asiel en migratie op de agen-
da van het Nederlands voorzitterschap te plaatsen.1
Bij de voorbereiding van een nader advies over de inhoud van het te ontwerpen beleid
is gebleken dat het voor de AIV en de ACVZ niet mogelijk was met een gezamenlijk
advies te komen. Teneinde de regering nog vóór aanvang van het voorzitterschap te
kunnen adviseren is daarom besloten twee afzonderlijke adviezen op eigen initiatief uit
te brengen. Daarbij zou het ACVZ-advies zich meer richten op vreemdelingenrechtelijke
aspecten, terwijl de AIV meer aandacht zou besteden aan aspecten betreffende Euro-
pese samenwerking. Beide benaderingen kunnen overigens in een aantal opzichten als
aanvullend worden beschouwd, en als zodanig bijdragen aan een verheldering van het
complexe migratievraagstuk en de keuzes die daarin gemaakt kunnen worden.
In dit vervolgbriefadvies gaat de AIV in op de vraag hoe een volgende fase in de ontwik-
keling van dit beleidsterrein eruit zou moeten zien en in welke mate, met inachtneming
van de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen, communautaire regelgeving wen-
selijk dan wel noodzakelijk is.2 De AIV is zich bewust van de weerstanden tegen verder-
gaande Europese samenwerking, maar kiest desondanks voor een hoog ambitieniveau.
Het door de AIV gekozen langetermijnperspectief maakt de keuze voor een hoog ambi-
tieniveau namelijk onvermijdelijk. Hierbij tekent de AIV aan dat, in tegenstelling tot wat
wel aangenomen wordt, in de eerste fase van ‘Tampere’ veel bereikt is: er zijn wel
degelijk vergaande Europese besluiten op dit terrein tot stand gekomen.
Uitgangspunten
Bij de beantwoording van deze vragen gaat de AIV in de eerste plaats ervan uit dat
internationale migratie, ook naar Europa, een permanent gegeven is. Onder meer van-
wege conflicten, de verkleining van afstanden als gevolg van verbeterde en beter
beschikbare transportmiddelen, het voortduren van aanzienlijke verschillen in welvaart
en de ruimere spreiding van kennis als gevolg van verbeterde communicatiemiddelen,
1   Zie brieven van de Minister en Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer van 2 en
    24 december 2003.
2   Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat de Europese Unie bevoegd is op te treden indien en voor zover
    de doelstellingen van het te overwegen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwe-
    zenlijkt en vanwege de omvang of gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen
    worden verwezenlijkt. Het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel houdt in dat het optreden van de
    Europese Unie niet verder gaat dan nodig is om de doelstellingen van de EG- en EU-Verdragen te berei-
    ken.
                                                      5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>is het realistisch te verwachten dat internationale migratiedruk eerder zal toenemen
dan afnemen.3
Het tweede, en voor dit advies leidende beginsel dat de AIV hanteert, is dat bij de ont-
wikkeling van een programma voor de tweede fase van het Europees asiel- en migratie-
beleid rekening moet worden gehouden met het systeem en de werking van de interne
markt. Het algemene uitgangspunt van het systeem van de interne markt is dat goede-
ren en diensten van buiten de Unie afkomstig, die volgens de daarvoor gestelde crite-
ria en dus rechtsgeldig zijn toegelaten tot het handelsverkeer van één lidstaat, in
beginsel vrij kunnen circuleren binnen de Gemeenschap. Tevens geldt het vrij verkeer
van personen, waarbij onderdanen van lidstaten van de Unie het recht hebben op het
grondgebied van andere lidstaten te verblijven of te reizen. Zoals in het onderstaande
nader zal worden uiteengezet, meent de AIV dat bij de ontwikkeling van een Europees
asiel- en migratiebeleid voor de langere termijn ervan moet worden uitgegaan dat de
beginselen van het vrije personenverkeer ook moeten gelden voor derdelanders, perso-
nen afkomstig uit niet-EU-landen, binnen de regels die hiervoor ook voor Unieburgers
gelden. Dit geldt voor derdelanders die rechtsgeldig, op grond van nationale asiel- en
migratieregels, zijn toegelaten in één lidstaat en daar een permanente verblijfstitel heb-
ben verworven. Dat zou in overeenstemming zijn met de beginselen van de interne
markt. Dit houdt tevens in dat het toelatingsbeleid van één lidstaat, via het mechanis-
me van het vrije verkeer van personen, van invloed kan zijn op andere lidstaten.
In de derde plaats gaat de AIV er vanuit dat asiel- en migratiebeleid een terrein is waar-
mee de Europese Unie zich moet bezighouden: het subsidiariteitsbeginsel moet hier
ten gunste van meer Europese samenwerking worden gehanteerd. Lidstaten kunnen
gezamenlijk op migratie meer invloed uitoefenen dan afzonderlijk. Een voorbeeld is het
beleidsterrein asiel. De tabel met betrekking tot asielaanvragen in Europa in 2001-
2002 (bijlage II) suggereert dat de afname van de asielzoekersstroom naar één lid-
staat gevolgen heeft voor de omvang van de stroom naar andere lidstaten. Een geza-
menlijk asiel- en migratiebeleid ligt echter ook om andere redenen voor de hand. Zo
kunnen lidstaten bijvoorbeeld gezamenlijk effectiever de oorzaken van asielstromen
aanpakken, in zekere mate de lasten van de beoordeling van asielverzoeken en opvang
verdelen, samen effectievere afspraken maken met landen van herkomst over terug-
keer van asielzoekers van wie de aanvraag is afgewezen, gezamenlijk effectiever actie
ondernemen ten aanzien van uitzetting en terugkeer van illegale immigranten en ten
aanzien van illegale activiteiten zoals mensensmokkel en -handel.
Dit laat onverlet dat lidstaten, zeker vooralsnog, aanzienlijke bevoegdheden op dit
beleidsterrein zullen behouden. De mate van het behoud van nationale beleidsvrijheid
kan per beleidsterrein verschillen. Zo acht de AIV het, gezien de nationale en soms
zelfs subnationale verschillen in arbeidsmarkten en -culturen, niet nodig dat lidstaten
hun bevoegdheden afstaan op het gebied van arbeidsmigratie, de toelating van derde-
landers tot de arbeidsmarkt. Voor de status van arbeidsmigranten op de lange termijn
moet echter wel rekening worden gehouden met de eerder geschetste beginselen van
de interne markt. Op het onderdeel asiel echter is de marge voor nationale verschillen
klein, omdat toelating als vluchteling gebaseerd is op internationaalrechtelijke normen
zoals het Verdrag van Genève en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
3  Op 3 november 2003 heeft de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking de AIV om advies gevraagd
   over ‘asiel en migratie in relatie tot ontwikkelingssamenwerking’. De AIV is voornemens in dat advies
   aandacht te schenken aan oorzaken van migratie.
                                                        6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Op dit gebied staat de AIV een vergaande mate
van harmonisatie voor, hoewel verschillen denkbaar blijven in het niveau van opvang en
rechten van vluchtelingen, dit laatste met dien verstande dat internationaal aanvaarde
mensenrechtennormen hiervoor de ondergrens vormen. Tussen deze twee uitersten
bewegen zich vraagstukken rond de toelating met het oog op gezinsmigratie en illegale
migratie. Al deze vormen van migratie zullen aan de orde komen.
Politiek en institutioneel kader
Op grond van de hierboven geschetste uitgangspunten acht de AIV een ambitieus pro-
gramma voor een tweede fase, waarbij het asiel- en migratiebeleid verdergaand Europees
wordt aangepakt dan tot nu toe het geval is, wenselijk en noodzakelijk. Er blijkt een
brede politieke consensus te bestaan voor een dergelijke ambitieuze aanpak.4 Dat is
gebleken bij de voorbereiding van het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet
voor Europa, hierna te noemen Ontwerpgrondwet.5 Het institutionele kader, voorgesteld
in de Ontwerpgrondwet, houdt namelijk een verbetering in ten opzichte van de huidige
institutionele aanpak. Zo voorziet de Ontwerpgrondwet in een overzichtelijk, samenhan-
gend kader voor de zogeheten ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’, dus
ook voor de aanpak van het beleidsterrein asiel en migratie. De aanvaarding van dit insti-
tutionele kader zou dan ook het einde betekenen van de huidige versnippering van het
beleidsterrein, die heeft geleid tot een onoverzichtelijk geheel van uiteenlopende procedu-
res en regelingen. Het voorgestelde uniforme kader leidt er ook toe dat er meer samen-
hang kan komen in het Europees beleid op verschillende aanverwante beleidsterreinen,
zoals Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) en het Gemeenschappelijk Buitenlands- en
Veiligheidsbeleid (GBVB). Dit komt de geloofwaardigheid en slagvaardigheid van de
Europese Unie ten goede.
De Ontwerpgrondwet voorziet ook in een bijbehorende aanpassing van het institutionele
instrumentarium. Als de betreffende bepalingen rechtskracht zouden krijgen, wordt
besluitvorming door toepassing van de codecisieprocedure (besluitvorming bij gekwalifi-
ceerde meerderheid in de Raad en medewetgevende bevoegdheden voor het Europees
Parlement) de norm en krijgt het Europese Hof van Justitie zijn klassieke communautai-
re rol. Het gebruik van deze klassieke supranationale procedures biedt de meeste en
beste garanties voor een democratische en slagvaardige besluitvorming. Dit is te meer
nodig met het oog op de uitbreiding van de Unie.6 Hierbij moet overigens worden aan-
getekend dat ook nu al institutionele mogelijkheden bestaan om dit beleidsterrein ver-
der te ontwikkelen. Zo bevat Titel IV, artikel 67, lid 2 van het EG-Verdrag overgangs-
bepalingen, die erin voorzien dat de Raad per 1 mei 2004 en na raadpleging van het
Europees Parlement bij unanimiteit kan beslissen dat de codecisieprocedure geldt voor
alle of bepaalde gebieden die vallen onder deze Titel. Verder wordt hierin bepaald dat,
4   Deze politieke consensus in de Conventie die de Ontwerpgrondwet heeft voorbereid, heeft hiermee
    bovendien aangesloten bij de publieke opinie: de meeste Unieburgers willen dat Brussel zich meer
    bemoeit met asiel en immigratie. Dit blijkt uit de in maart 2004 gepresenteerde Eurobarometer, een
    opiniepeiling die in december 2003 onder EU-bewoners is gehouden.
5   Deze Ontwerpgrondwet is weliswaar niet aangenomen, maar er bestond en bestaat brede overeenstem-
    ming over de daarin vervatte verdragsbepalingen op het terrein van asiel en migratie.
6   Zie AIV-advies no. 27, ‘Een brug tussen burgers en Brussel - Naar meer legitimiteit en slagvaardigheid
    voor de Europese Unie’, mei 2002 en AIV-advies no. 32, ‘Vervolgadvies - Een brug tussen burgers en
    Brussel’, waarin dit ook wordt beargumenteerd.
                                                        7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>indien de Raad hiertoe met unanimiteit beslist, per 1 mei 2004 de nu nog afwijkende
regelingen betreffende de rechtsmacht van het Europese Hof van Justitie kunnen wor-
den afgeschaft.7 Ten slotte is ingevolge het Verdrag van Nice meerderheidsbesluitvor-
ming al van toepassing voor een aantal maatregelen.8
De AIV beveelt aan dat de Raad van deze mogelijkheden gebruik maakt, als vooruitgang
wat betreft een meer ambitieuze aanpak uitblijft. De huidige Verdragen voorzien echter
alleen in de ontwikkeling van een eerste fase van het beleid, veelal slechts op basis
van minimumnormen. De aanvaarding van nieuwe Verdragsbepalingen, zoals voorge-
steld in de Ontwerpgrondwet, is dan ook naar de mening van de AIV onontbeerlijk.
De toename van het aantal Europese wettelijke regelingen op dit beleidsterrein, in
combinatie met de mogelijke afschaffing van de afwijkende regelingen inzake prejudi-
ciële vragen voor het Hof, kan er overigens toe leiden dat de werklast van het Hof, en
daardoor de duur van de procedures, aanzienlijk toenemen.9 Juist op dit terrein is dit
laatste niet acceptabel. Hoewel dit niet met zekerheid is te voorzien, is het toch aan te
bevelen dat voorzieningen worden getroffen, die kunnen worden ingeroepen zonder dat
een verandering in het Verdrag nodig is, indien de wachttijden voor de procedures te
lang worden. Het doel hiervan moet zijn een versnelde procedure bij het Hof, met
behoud van waarborgen voor een adequate rechtsbescherming. De feitelijke invulling
van een dergelijke passerellebepaling kan naar gelang de omstandigheden geschieden.
De volgende stap
Hoe zou de uitwerking van een vervolgfase eruit kunnen zien? Het doel moet zijn de
totstandkoming van een sluitende regeling op Unieniveau met betrekking tot toelating,
verblijf en terugkeer. De nadruk lag de afgelopen jaren vooral op het tegengaan van
immigratie en het bestrijden van illegale immigratie. De AIV is echter van mening dat
een houdbaar immigratiebeleid niet alleen defensief en repressief moet zijn, maar ook
moet uitgaan van, en inhoud moet geven aan, de voorwaarden waaronder immigratie
wel mogelijk moet zijn. In het vervolg van dit advies zullen op de volgende terreinen
schetsen worden gegeven van hoe een volgende fase eruit kan zien: asiel en bescher-
ming in de regio, arbeidsmigratie, gezinshereniging en -vorming, verder rechten, ver-
plichtingen en integratie van derdelanders en illegale immigratie.
7  Art. 68 van het EG-Verdrag bepaalt dat nu alleen de hoogste rechterlijke nationale instantie aan het Hof
   van Justitie kan vragen om uitlegging.
8  Zie art. 18, lid 4 van het Verdrag van Nice, waarin wordt bepaald dat de Raad volgens de procedure van
   art. 251 (codecisie) de volgende maatregelen neemt, in afwijking van het gestelde in art. 67, lid 1 EU-
   Verdrag: de in art. 63, punt 1) en punt 2), onder a, bedoelde maatregelen, voor zover de Raad vooraf
   overeenkomstig lid 1 van dit artikel communautaire wetgeving heeft vastgesteld waarin gemeenschappe-
   lijke regels en de voornaamste beginselen ter zake worden bepaald. Gedoeld wordt hier op maatregelen
   op het gebied van asiel en inzake vluchtelingen en ontheemden op de gebieden tijdelijke bescherming.
   Verder geldt de codecisieprocedure voor de in art. 65 bedoelde maatregelen, met uitzondering van de
   aspecten in verband met het familierecht. Gedoeld wordt op maatregelen op het gebied van samenwer-
   king in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen.
9  Ook in het Ontwerpverdrag wordt uitgegaan van de klassieke communautaire regelingen betreffende de
   rechtsmacht van het Hof in prejudiciële gevallen, waardoor dit vraagstuk ook bij aanvaarding van dit Ver-
   drag aan de orde is.
                                                      8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Asiel
De Europese Raad van Tampere van oktober 1999 onderscheidde twee fasen voor het
asielbeleid. In de conclusies van Tampere werd vastgesteld dat wat betreft asiel de com-
munautaire regelgeving in de tweede fase van de harmonisering zou moeten leiden tot
een gemeenschappelijke asielprocedure en een in de hele Unie geldende uniforme sta-
tus voor personen die asiel hebben gekregen. Op weg naar een gemeenschappelijk asiel-
stelsel moesten in de eerste fase regels worden aangenomen met betrekking tot mini-
mumnormen inzake asielprocedures, de bepaling van de voor het onderzoek van de
asielaanvraag bevoegde staat, minimumstandaarden voor de opvang van asielzoekers en
de kwalificatie en de inhoud van de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermings-
status.
De uitgangspunten van het Europees beleid, zowel voor de eerste als de tweede fase,
zijn daarbij helder: ten eerste de volledige eerbiediging van het recht asiel te zoeken en
ten tweede de volledige respectering van het beginsel van non-refoulement, dit op
basis van de verplichtingen onder het Vluchtelingenverdrag van Genève en andere rele-
vante verdragen, zoals het EVRM, het Verenigde Naties (VN) Verdrag tegen Foltering en
andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en het VN Verdrag
inzake de Rechten van het Kind en de Universele Verklaring van de Rechten van de
Mens. Het doel is zorg te dragen voor een hoge mate van rechtsbescherming voor deze
groep kwetsbare personen. Een ander doel is, in overeenstemming met de conclusies
van Tampere, een beleid dat een meer evenredige verdeling tot stand brengt van de
lasten verbonden aan de opvang van asielzoekers.10 Zoals al aangegeven, suggereren
de cijfers over de aantallen asielverzoeken dat de afname van de asielzoekersstroom
naar één lidstaat gevolgen kan hebben voor de omvang van de stroom naar andere lid-
staten, waarbij het mechanisme lijkt te zijn dat de instroom van asielzoekers verschuift
naar lidstaten met een minder restrictief beleid. Met het oog hierop is meer eenvormig-
heid in regelingen met betrekking tot toelating en voorwaarden voor verblijf vereist,
naast een effectieve regeling voor lastenverdeling.
De conclusies van Tampere waren ambitieus, maar de werkelijkheid is weerbarstig
gebleken. Zo zijn nog niet alle maatregelen, waarover in de eerste fase overeenstem-
ming moest worden bereikt aangenomen. Om deze reden zal onder dit thema eerst
worden nagegaan welke maatregelen nog moeten worden vastgesteld onder de eerste
fase, en vervolgens zal worden nagegaan wat het doel moet zijn voor de tweede fase.
Van de overeen te komen maatregelen voor de eerste fase is een richtlijn over de mini-
mumstandaarden voor de opvang van asielzoekers gerealiseerd, evenals een verorde-
ning betreffende de criteria en mechanismen om de verantwoordelijke lidstaat voor het
onderzoeken van een asielverzoek aan te wijzen, maar overleg over de andere maatre-
gelen is nog gaande.11 Er is echter nog geen overeenstemming over de voorstellen
10 Hierover bestond in de Conventie brede consensus, zie art. III-169 van de Ontwerpgrondwet, waar wordt
    gesteld dat ‘Aan het in deze afdeling bedoelde beleid van de Unie en de uitvoering daarvan liggen de
    beginselen van solidariteit in billijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten, ook op
    financieel vlak, ten grondslag. De handelingen van de Unie die uit hoofde van deze afdeling worden vast-
    gesteld, bevatten, wanneer dat nodig is, bepalingen voor de toepassing van dit beginsel’.
11 Richtlijn 2003/9/EG van 27 januari 2003, Publicatieblad (Pb.) L 31/18 van 6 februari 2003, en Verorde-
    ning 343/2003 van 18 februari 2003, Pb. L 50/1 van 25 februari 2003 en Verordening 1560/2003
    van 2 september 2003, Pb. L 222 van 5 september 2003. De verordeningen zijn gebaseerd op het uit-
    gangspunt dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoek in het algemeen ligt bij
    de lidstaat, die het meest betrokken is bij de toegang van de asielzoeker.
                                                          9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>voor richtlijnen betreffende de minimumnormen voor toekenning van vluchtelingensta-
tus of subsidiaire bescherming en één betreffende de procedures voor de toekenning
of het intrekken van deze status.12 Bij de onderhandelingen over dit laatste richtlijn-
voorstel blijkt hoe moeizaam deze tot nu toe verlopen en tot welke consequenties dit
kan leiden. De Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen heeft ernstige kritiek geuit op
deze ontwerprichtlijn, niet alleen omdat in de onderhandelingen de mate van harmoni-
satie substantieel is verminderd, maar ook omdat naar zijn mening de bescherming
van vluchtelingen niet meer voldoende wordt gegarandeerd.13 De Hoge Commissaris
noemt daarbij onder meer dat de criteria voor ‘veilige derde landen’ op geen enkele
wijze een daadwerkelijke bescherming bieden, dat er geen sprake is van minimumvoor-
schriften en -garanties bij procedures in geval van grensoverschrijding en dat er in vele
gevallen geen recht op opschorting van een uitzetting gedurende hoger beroep bestaat.
De AIV onderschrijft deze kritiek en beveelt aan dat de lidstaten met inachtneming hier-
van het beschermingsniveau van de voorgestelde richtlijn aanpassen. Dit laatste staat
de AIV ook voor vanwege de doelstelling te komen tot meer eenvormigheid in regelin-
gen met betrekking tot toelating en verblijf met het oog op een meer redelijke en even-
redige verdeling van de lasten.
Vanuit ditzelfde oogpunt, en met het oog op een optimale rechtsbescherming, bepleit
de AIV ook de instelling van een uniforme vluchtelingenstatus en een uniforme status
van subsidiair beschermde. Onder subsidiaire bescherming wordt verstaan dat ook aan
personen die niet onder de klassieke definitie van vluchteling op grond van het Vluchte-
lingenverdrag vallen, bescherming kan worden geboden op grond van de humanitaire
traditie die lidstaten veelal kennen, mede op grond van het EVRM, het VN Verdrag tegen
Foltering en het VN Verdrag inzake de Rechten van het Kind en de rechtspraak van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). De AIV meent dat de instelling van
een uniforme status subsidiair beschermde op Europees niveau, zoals ook voorgestaan
door de Europese Commissie, wenselijk is: de gronden waarop subsidiaire bescherming
wordt toegekend, zijn namelijk veelal net zo zwaarwegend als de gronden die leiden tot
de verlening van de vluchtelingenstatus op grond van het Vluchtelingenverdrag. Deze
gronden dienen geen voorwerp te worden van beleidsconcurrentie, die lidstaten zouden
willen aangaan teneinde zich minder aantrekkelijk te maken voor personen die bescher-
ming zoeken. De AIV spreekt zich om die reden dan ook uit voor een zo spoedig moge-
lijke aanvaarding van de nu voorliggende richtlijn betreffende de voorwaarden voor toe-
kenning van de vluchtelingenstatus of subsidiair beschermden.
In dit laatste richtlijnvoorstel zijn ook bepalingen opgenomen met betrekking tot het
recht van vluchtelingen en subsidiair beschermden op toegang tot arbeid en onderwijs.
In feite wordt aan deze categorieën een gelijke behandeling met eigen onderdanen
12 Voorstel COM (2001) 510 def, van 12 september 2001 betreffende minimumnormen voor de erkenning
    en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die
    anderszins internationale bescherming behoeven en voorstel COM (2000) 578 def. van 20 september
    2000, gewijzigd bij COM (2002) 326 def/2 van 18 juni 2002 betreffende minimumstandaarden aan-
    gaande procedures in de lidstaten voor de toekenning of de intrekking van de vluchtelingenstatus.
13 Zie brief van Hoge Commissaris Lubbers van 20 november 2003 aan premier Berlusconi, in zijn functie
    van voorzitter van de Raad van de Europese Unie. Hij verwoordt in deze brief de vrees dat deze richtlijn
    ertoe zou kunnen leiden dat vluchtelingen worden uitgezet naar landen die onvoldoende waarborgen bie-
    den voor hun daadwerkelijke bescherming. Zie eveneens het ‘aide mémoire’ van UNHCR van 18 novem-
    ber 2003.
                                                    10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>geboden. De AIV ondersteunt het uitgangspunt dat personen met een erkende vluchte-
lingen- of subsidiair beschermdenstatus op dit punt op eenzelfde manier als eigen
onderdanen worden behandeld. Ook om deze reden spreekt de AIV zich uit voor een zo
spoedig mogelijke aanvaarding van deze richtlijn, zoals voorgesteld door de Europese
Commissie. Daarnaast spreekt de AIV zich uit voor de verlening van het recht op vrij
verkeer aan diegenen die als erkend vluchteling of subsidiair beschermde een perma-
nente verblijfstitel hebben verkregen. Indien na aanneming van de richtlijn in de praktijk
te grote verschillen blijven bestaan in de interpretatie van de regels voor toekenning
van de vluchtelingenstatus en de status van subsidiair beschermde, beveelt de AIV aan
dat voorstellen worden gedaan om te komen tot een werkelijk eenduidige Europese sta-
tus op deze twee gebieden.
Zelfs indien alle bovenstaande regelingen worden aanvaard, is nog geen effectief
gemeenschappelijk asielbeleid tot stand gebracht en is met name nog niet voldaan aan
de doelstelling van een meer evenredige verdeling van de lasten verbonden aan de
opvang van asielzoekers. Sommige lidstaten zullen bereid en in staat zijn een betere
opvang te bieden dan andere. Bovendien zullen sommige lidstaten, bijvoorbeeld vanwe-
ge hun geografische ligging, meer asielzoekers blijven of gaan ontvangen dan andere.
Zo is het bijvoorbeeld zeer wel mogelijk dat de nieuwe lidstaten veel meer asielzoekers
zullen krijgen dan tot nu toe. Voor een houdbaar, efficiënt en effectief Europees asiel-
systeem is, naast een harmonisatie van de regelgeving, een verdeling van de lasten
dan ook onmisbaar.
De AIV beveelt daarom aan dat een communautair systeem van lastenverdeling tot
stand wordt gebracht. Concreet dienen de lidstaten meer, meer regelmatig en meer
naar draagkracht te gaan bijdragen aan het bestaande Europese Vluchtelingenfonds.
Lidstaten zouden uit dit fonds een tegemoetkoming moeten kunnen ontvangen voor
kosten voor de opvang van asielzoekers op basis van een in te stellen Europees norm-
bedrag. Verder zouden uit dit fonds hervestigingsprogramma’s kunnen worden onder-
steund. Een dergelijke vormgeving van het gemeenschappelijk asielbeleid zou ook hel-
pen voorkomen dat lidstaten proberen de lasten van asielopvang af te schuiven door
het eigen beleid strenger te maken dan dat van andere lidstaten. Verder beveelt de AIV
aan dat een zogeheten één-loket-procedure wordt ingesteld. Deze procedure houdt in
dat in de verschillende lidstaten steeds één instantie verantwoordelijk is voor de behan-
deling van aanvragen tot bescherming. Deze instantie kan vaststellen of een persoon in
aanmerking komt voor bescherming uit hoofde van het Vluchtelingenverdrag of voor
subsidiaire bescherming. Dit systeem is voor diegene die bescherming zoekt, helder en
voorkomt dat een persoon verschillende procedures bij verschillende instanties moet
doorlopen. Bovendien kan deze procedure bevorderen dat binnen redelijke termijnen
volledig uitsluitsel wordt gegeven aan de beschermingzoekende. Wat betreft het sluit-
stuk, terugkeer van diegenen van wie gebleken is dat zij geen recht hebben op een ver-
blijfsstatus, is de AIV van mening dat ook hier een verdergaande gezamenlijke aanpak
vereist is. Zo niet, dan bestaat de mogelijkheid dat asielzoekers de lidstaten met het
minst strenge terugkeerbeleid opzoeken. De AIV beveelt dan ook aan dat het einddoel
voor de tweede fase een gecommunautariseerd terugkeerbeleid moet zijn, waarbij bij-
voorbeeld wordt samengewerkt door middel van gemeenschappelijk vervoer en geza-
menlijke contacten met de landen van oorsprong en door de mogelijkheid voor lidstaten
tot het ondernemen van gezamenlijke actie op het gebied van het onderhandelen en
sluiten van terugkeerovereenkomsten met landen van oorsprong. Tenslotte bepleit de
AIV volledige implementatie van het gemeenschappelijke systeem voor externe grens-
controles en uitbreiding van dit systeem in de vorm van een gemeenschappelijk contro-
lesysteem op het gebied van asiel.
                                             11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>De AIV heeft in dit verband met belangstelling en instemming kennis genomen van het
werkdocument van het Hoge Commissariaat van de VN voor de Vluchtelingen (UNHCR)
dat de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen op 23 januari 2004 aan de JBZ-Raad
heeft gepresenteerd.14 De voorstellen uit dit document beogen de totstandkoming van
een werkelijk Europees asielstelsel, onder meer door de oprichting van een Europees
Asielagentschap met vestigingen in diverse lidstaten en een hoofdkantoor in één lid-
staat. Registratie en voorafgaande selectie van asielzoekers zou aanvankelijk door
nationale ambtenaren, bijgestaan door vertegenwoordigers van het Europees Asiel-
agentschap kunnen plaatsvinden, maar later door ambtenaren van het Europees Asiel-
agentschap zelf. Voorts zou de selectie van asielzoekers moeten plaatsvinden in Euro-
pese opvangcentra (EU Reception Centres) en zouden beslissingen over de asielver-
zoeken en -beroepen in deze centra moeten plaatsvinden. Indien een Europees asiel-
agentschap, zoals bepleit, een rol krijgt op het terrein van beroepsprocedures, zou dit
inhouden dat de discretionaire ruimte voor rechters minder wordt en de eenvormigheid
groter. Een dergelijke regeling zou leiden tot een aanzienlijke ontlasting van het Europe-
se Hof van Justitie. Tenslotte zou verdeling van erkende asielzoekers over de lidstaten
moeten plaatsvinden door middel van een systeem van lastenverdeling en zou sprake
moeten zijn van een gezamenlijke aanpak van de terugkeerproblematiek. Hoewel de
AIV erkent dat sommige elementen van deze voorstellen, zelfs als einddoel voor een
tweede fase, politiek vermoedelijk (nog) niet haalbaar zullen zijn, ondersteunt de AIV
toch dit initiatief van de UNHCR, dat de contouren aangeeft van een effectiever
gemeenschappelijk asielstelsel op de lange termijn. De AIV beveelt dan ook aan dat de
mogelijkheid van de oprichting van een Europees Asielagentschap wordt onderzocht,
evenals de mogelijkheid van ‘EU Reception Centers’ en de ontwikkeling van een Europe-
se beroepsprocedure, uit te voeren door een - eventueel gedecentraliseerd werkende -
Europese beroepsinstantie.
Bescherming en selectie in de regio (‘external processing’)
Aangezien de AIV in zijn advies over ontwikkelingssamenwerking en migratie aandacht
zal schenken aan dit onderwerp, zal hij zich hier beperken tot enkele algemene opmer-
kingen. Het voorstel voor bescherming en selectie in de regio van herkomst is voortge-
komen uit de ervaring dat het merendeel van diegenen die zich in de Europese Unie
melden als asielzoeker, niet voor bescherming in aanmerking komt. Veel lidstaten
besteden nu aanzienlijke bedragen aan de beoordeling en opvang van asielzoekers die
na langdurige procedures uiteindelijk worden afgewezen. Bescherming en selectie in de
regio zouden ertoe kunnen leiden dat het aantal asielzoekers in de lidstaten zelf daalt
en dat er aanzienlijke fondsen vrijkomen die kunnen worden ingezet in de regio.
De AIV heeft redenen om kritisch tegenover dit voorstel te staan. Twee bezwaren zijn
dat
• het ertoe kan leiden dat personen die bescherming verdienen, worden teruggezon-
   den naar landen die niet kunnen instaan voor hun veiligheid en behandeling over-
   eenkomstig internationaal aanvaarde mensenrechtenstandaarden;
• de asielproblematiek in de praktijk hierdoor verschuift naar landen die toch al veel
   personen opvangen die bescherming behoeven.
Noodzakelijke voorwaarden voor de invoering van dit concept zijn dat
• alle lidstaten eraan meedoen; zo niet, dan is de kans groot dat asielzoekers zich
   melden in niet-deelnemende lidstaten en er geen redelijke verdeling van de lasten
14 Het werkdocument heeft als titel 'A revised EU-Prong-Proposal'.
                                                    12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>    tot stand komt. Gezien de grote weerstand tegen dit concept in een aantal lidstaten
    is dit een reëel perspectief;
• lidstaten bereid zijn eventueel vrijkomende fondsen in te zetten voor bescherming in
    de regio.
De AIV staat niet a priori afwijzend tegenover dit voorstel, omdat een hogere bijdrage
van lidstaten aan een verbetering van bescherming in de regio nuttig kan zijn. Bescher-
ming in de regio moet dan wel deel uitmaken van een bredere, structurele aanpak van
het asielprobleem. De AIV meent dat dit concept alleen mag worden ingevoerd als de
bescherming van personen die deze nodig hebben absoluut gegarandeerd is, als de
opvang menswaardig is, zowel in de juridische als in de sociaal-economische sfeer, en
er inderdaad serieus (financieel) wordt bijgedragen aan een verbetering van de juridi-
sche en sociaal-economische infrastructuur van bescherming in de regio. Daarnaast
moet er ook (financieel) worden bijgedragen aan een in samenwerking met UNHCR ver-
der uit te werken beleid voor terugkeer naar het land van oorsprong, of het anderszins
verschaffen van een perspectief. Tenslotte beveelt de AIV aan dat de mogelijkheid
wordt onderzocht in het kader van Europese Ontwikkelingssteun meer financiële midde-
len te doen uitgaan naar de bijstand van vluchtelingen in de regio. Verder kan dit con-
cept alleen effectief functioneren als alle lidstaten van de Europese Unie dit gezamen-
lijk invoeren. De AIV staat daarom een communautaire aanpak voor, ook wat betreft de
financiële vormgeving en implicaties van een dergelijk beleid. Een dergelijke commu-
nautaire aanpak kan voor lidstaten aantrekkelijk zijn, indien dit er inderdaad toe leidt
dat de nationale uitgaven voor opvang verminderen. De AIV heeft twijfels over de haal-
baarheid van deze voorwaarden. De AIV is des te kritischer en heeft des te meer twij-
fels over de haalbaarheid van vervolgstappen in de uitwerking van dit concept, waarbij
het voornemen is dat het zelfs mogelijk wordt asielzoekers te sturen naar landen waar
zij niet doorheen zijn gereisd.
Bescherming in de regio is in feite een uitwerking van het concept van de zogenoemde
‘veilige derde landen’. De AIV onderkent de noodzaak van de bestrijding van het mis-
bruik van het asielkanaal. Dit kan geschieden door middel van het gebruik van lijsten
van veilige derde landen. Dit concept houdt in dat asielzoekers, indien zij afkomstig zijn
uit een veilig derde land, daarheen kunnen worden teruggestuurd. De discussie hier-
over is volop gaande in de Europese Unie. De AIV staat positief tegenover het gebruik
van dergelijke lijsten, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
• de criteria waaronder een land veilig wordt verklaard dienen strikt, helder, openbaar
    en controleerbaar te zijn; 15
• het al eerder aanbevolen communautaire terugkeerbeleid is ontwikkeld.
De samenhang tussen de externe dimensie van JBZ en het GBVB is op dit onderdeel
van het beleidsterrein het duidelijkst. De AIV beveelt dan ook aan lijsten van veilige
derde landen op te stellen in nauw overleg tussen JBZ- en GBVB-fora. Een samenwer-
king tussen de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissaris verantwoordelijk voor JBZ
is dan ook aan te bevelen.
15 Zie voor een nadere uitwerking van de criteria het AIV- advies no. 8 ‘Asielinformatie en de Europese
    Unie’, waarin dit onderwerp uitgebreid wordt behandeld.
                                                    13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Arbeidsmigratie
Lidstaten denken verschillend over nut en noodzaak van arbeidsmigratie, hoewel een
tendens zichtbaar is waarbij meer en meer lidstaten arbeidsmigratie gebruiken om hun
economieën te verbeteren en de gevolgen van vergrijzing op te vangen.16 De AIV
beschikt niet over voldoende deskundigheid aangaande dit onderwerp om een positie
in de discussies over nut en noodzaak van arbeidsmigratie in te nemen, en beperkt
zich daarom tot de vraag in hoeverre de regelgeving op dit beleidsterrein al dan niet
communautair moet worden vormgegeven.17
Ook hier geldt dat, door de toepassing van het beginsel van het vrije verkeer van perso-
nen, het toelatingsbeleid van één lidstaat van invloed kan zijn op andere lidstaten. De
AIV is er een voorstander van, zoals al aangegeven, dat arbeidsmigranten na een bepaal-
de periode het recht op vrij verkeer verwerven, evenals andere derdelanders die op een
andere titel in de Europese Unie zijn binnengekomen. Indien nu één lidstaat een soepel
arbeidsmigratiebeleid toepast, kunnen arbeidsmigranten na verwerving van het recht op
vrij verkeer doormigreren naar andere lidstaten, die in dit opzicht veel strikter zijn.
De AIV beveelt aan op dit beleidsterrein ten minste meer coördinatie tot stand te bren-
gen. Concreet kan dit gebeuren door de instelling van een Europese notificatieplicht,
waarmee lidstaten elkaar op de hoogte stellen van de aantallen arbeidsmigranten die
zij in welke sector hebben toegelaten. Deze notificatieplicht is een instrument bij de
coördinatie van nationaal beleid, des te meer noodzakelijk omdat lidstaten er immers
belang bij kunnen hebben te voorkomen dat onevenredig grote aantallen derdelanders
zich via andere lidstaten rechtsgeldig op hun grondgebied begeven en/of vestigen. Met
het oog op dit laatste scenario beveelt de AIV tevens de instelling van een vrijwarings-
clausule aan, in te roepen in het geval een bepaalde hoeveelheid migranten die van
één lidstaat naar een andere lidstaat doormigreren wordt overschreden. Bij inroeping
van deze clausule kan de Europese Commissie, ingeval van een dergelijke ontwikke-
ling, de situatie aan een onderzoek onderwerpen en op basis daarvan aanbevelingen
doen. De drempel voor inroeping van deze clausule moet echter wel hoog zijn, om te
voorkomen dat het recht op vrij verkeer wordt belemmerd van permanent verblijvende
derdelanders, die naar de mening van de AIV juist dit recht dienen te verwerven.
Gezinsmigratie: gezinshereniging en -vorming
Op dit onderdeel van het beleidsterrein zijn internationaalrechtelijke normen, met name
artikel 8 van het EVRM, relevant. Dit artikel beoogt aan de ene kant het recht op een
gezinsleven te waarborgen, maar laat aan de andere kant beperkingen toe met het oog
op nationale belangen. De door de Raad aangenomen gezinsherenigingsrichtlijn lijkt in
eerste instantie alleen betrekking te hebben op gezinshereniging, maar kan ook van
16 Zie bijvoorbeeld het OESO-rapport ‘Trends in International Migration - Annual Report 2003 Edition’,
    Parijs, januari 2004, pp. 27-31. Ook in veel andere rapporten wordt ingegaan op nut of noodzaak van
    arbeidsmigratie. Bijvoorbeeld in een mededeling van de Commissie over een communautair immigratie-
    beleid, COM (2000) 757 van 22 november 2000, het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het
    Regeringsbeleid ‘Nederland als immigratiesamenleving’, Den Haag, 2001, het onderzoek van het Cen-
    traal Plan Bureau ‘Immigration and the Dutch Economy’ van 20 juni 2003, het ACVZ-advies ‘Regulering
    en facilitering van arbeidsmigratie’ van 4 februari 2004, het rapport ‘Replacement Migration’ van de
    Population Division, Department of Economic and Social Affairs van de VN van 17 maart 2000.
17 De AIV-adviezen over liberalisering van diensten en over migratie en ontwikkelingssamenwerking zullen
    nader ingaan op arbeidsmigratie.
                                                       14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>toepassing worden geacht op gezinsvorming.18 De AIV is van mening dat als eerste
stap de werkingssfeer van de richtlijn moet worden verduidelijkt.
Eén onderdeel van de gezinsherenigingsrichtlijn heeft specifiek betrekking op het
thema gezinshereniging, en niet gezinsvorming. Dit betreft de leeftijd waarop minderjari-
ge kinderen zich nog bij hun ouders mogen voegen. Het veelal restrictieve standpunt
van de lidstaten heeft zijn weerslag gevonden in de ruime mate van vrijheid die lidsta-
ten behouden onder deze richtlijn, om op dit punt leeftijdsgrenzen te stellen. Zo is een
leeftijdsgrens van twaalf jaar mogelijk, doordat lidstaten voor de toelating van personen
vanaf deze leeftijd integratievoorwaarden kunnen stellen.19 De AIV beveelt aan dat lid-
staten de leeftijdsgrens voor toelating van nareizende kinderen niet lager stellen dan
eigen meerderjarigheidsregels. Afgezien van dit punt vindt de AIV dat de richtlijn op het
onderdeel gezinshereniging een goede mate van Europese afstemming biedt.
Gezinsmigratie, zowel gezinshereniging als -vorming, is een thema dat hoog op de poli-
tieke agenda van veel lidstaten staat. Ten eerste omdat het aantal migranten dat op
deze titel binnenkomt in veel lidstaten relatief groot, zo niet het grootst is, en ten twee-
de vanwege de samenhang met het thema integratie. Veel lidstaten trachten gezinsmi-
gratie in te perken, vanwege de hoge financiële en maatschappelijke kosten die deze
vorm van migratie met het oog op integratie met zich mee brengt.
De richtlijn staat het lidstaten toe op nationaal niveau voorwaarden te stellen met het
oog op integratie. Dit geldt alleen voor gezinsmigratie van buiten de Europese Unie. Er
kunnen aanzienlijke verschillen bestaan tussen lidstaten: het is namelijk aan hen om te
bepalen of en welke integratievoorwaarden zij stellen aan gezinsmigranten. De vraag of
er op dit punt meer Europese afstemming moet plaatsvinden, wordt behandeld onder het
thema verblijf en integratie, aangezien dit vraagstuk relevant is voor alle derdelanders,
ongeacht de titel waarop zij zijn binnengekomen. De AIV vindt dat er op het punt van
gezinsmigratie voldoende nationale beleidsruimte moet blijven om bepaalde eisen te
stellen aan gezinsmigratie. De betreffende richtlijn perkt de nationale beleidsruimte wel
in, maar in zo’n mate dat volgens de AIV voldaan wordt aan de mogelijkheid om natio-
naal en zelfstandig deze eisen te kunnen blijven stellen.
Verblijf en integratie
De AIV hanteert het uitgangspunt dat derdelanders op termijn na verwerving van een
permanente verblijfstitel dezelfde rechten, ook dat op vrij verkeer, en verplichtingen
moeten hebben als Unieburgers, tenzij er objectieve en redelijke gronden zijn om een
18 Zo wordt in overweging 6 van de preambule van de betreffende richtlijn, 2003/86/EG inzake het recht
    op gezinshereniging, aangenomen door de Raad op 22 september 2003, Pb. L 251 van 3 oktober 2003,
    gesteld dat “om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsle-
    ven voort te zetten of op te bouwen...”. De zinsnede “op te bouwen” lijkt er op te wijzen dat ook gezins-
    vorming bedoeld wordt. Ditzelfde valt op te maken uit artikel 2 d van de richtlijn, waarin ‘gezinshereni-
    ging’ gedefinieerd wordt als ‘toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in
    die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden,
    ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat ver-
    blijft’.
19 Zie tevens artikel 4, lid 1, derde alinea, alsmede artikel 4, lid 6 van de richtlijn, waar gesteld wordt dat
    lidstaten de vrijheid hebben om te eisen dat gezinsherenigingsverzoeken moeten worden ingediend vóór
    het kind vijftien jaar is.
                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>uitzondering te maken op die algemene regel.20 De AIV staat dit niet alleen voor vanuit
het oogpunt van gelijke behandeling, maar ook met het oog op een optimalisering van
de interne markt en ter bevordering van de integratie.
De richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen
verplicht de lidstaten de status van langdurig ingezetenen toe te kennen aan personen
die sedert vijf jaren legaal en ononderbroken op hun grondgebied hebben verbleven.21
De richtlijn bevat non-discriminatiebepalingen met betrekking tot onder meer toegang
tot werk als werknemer of zelfstandige, onderwijs en beroepsopleiding en sociale en
fiscale voordelen in de betrokken lidstaat en een recht tot verblijf in andere lidstaten,
waaraan de eerder genoemde non-discriminatierechten gekoppeld zijn. Naar de mening
van de AIV had het de voorkeur genoten als de toekenning van de in deze richtlijn
opgenomen rechten generiek was geschied en niet langs de weg van de specificatie
van rechten, maar al met al benadert deze richtlijn dicht het resultaat dat de AIV voor
ogen staat. Dit houdt dan wel in dat de eerstontvangende lidstaten een bijzondere taak
hebben wat betreft de integratie van derdelanders. Hierbij passen twee opmerkingen.
Ten eerste is de AIV van mening dat lidstaten geen aanvullende integratie-eisen mogen
stellen aan derdelanders met een permanente verblijfstitel die vanuit de eerste, ont-
vangende lidstaat naar een andere verhuizen, vanwege de optimalisering van de inter-
ne markt en de gelijkberechtiging tussen Unieburgers en deze derdelanders. De bepa-
ling in de richtlijn dat van doormigrerende derdelanders met een permanente
verblijfstitel verlangd mag worden dat zij deelnemen aan taalcursussen spoort niet met
deze uitgangspunten en zou moeten worden afgeschaft.22 Ten tweede is de richtlijn
niet van toepassing op vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming genie-
ten. De Europese Commissie zal een voorstel vervaardigen voor deze categorieën. De
AIV beveelt aan dat ook voor hen dezelfde rechten gaan gelden als voor derdelanders
die onder een andere titel zijn binnengekomen en een permanente verblijfstitel hebben
verworven.
Voor de integratie van derdelanders in de respectieve samenlevingen zijn in het bijzon-
der de politieke rechten, in dit geval toegespitst op het kiesrecht, van belang. In de
praktijk hebben derdelanders met een permanente verblijfsvergunning niet onverkort
het kiesrecht. De AIV beveelt aan dat de termijn waarbinnen een derdelander het
(actieve en passieve) kiesrecht bij lokale verkiezingen verkrijgt op Europees niveau
gelijk wordt getrokken: deze moet samenvallen met de verwerving van de permanente
20 Zie AIV-advies no. 15, ‘Een Europees Handvest voor Grondrechten?’, mei 2000, pp. 14 en 15. Deze stel-
   lingname wordt onderbouwd door een verwijzing naar EHRM, 16 september 1996, Gaygusz-Austria
   (Reports 1996, p. 1129), paragraaf 42. De verlening van het recht op vrij verkeer is ook overeenkomstig
   het Europees Handvest voor Grondrechten, zoals opgenomen in de Ontwerpgrondwet, art. II-45, lid 2.
   Hierin wordt vermeld dat “de vrijheid van verkeer en van verblijf overeenkomstig de Grondwet kan worden
   toegekend aan onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven”.
21 Zie richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen,
   aangenomen door de Raad op 25 november 2003, Pb. L 16/44 van 23 januari 2004.
22 Zie artikel 15, lid 3 van richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderda-
   nen van derde landen, aangenomen door de Raad op 25 november 2003, Pb. L 16/44 van 23 januari
   2004. De AIV geeft in overweging te bekijken of het mogelijk is aan alle doormigrerende burgers, Unie-
   burgers zowel als derdelanders, taalcursussen op te leggen bij verhuizing naar een andere lidstaat van
   de Unie.
                                                     16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>verblijfstitel. Europese afstemming van de termijnen voor de verwerving van het kies-
recht op nationaal niveau en van de nationaliteit van een lidstaat zou met het oog op
integratie en de interne markt te verdedigen zijn, maar de AIV acht voor een dergelijke
aanbeveling de tijd nog niet rijp. Wel beveelt de AIV aan dat, vertrekkende vanuit het
beginsel van gelijkberechtiging tussen burgers van de Unie en die onderdanen van
derde landen die een permanente verblijfstitel hebben verworven, te onderzoeken of
het wenselijk en haalbaar is deze laatsten het burgerschap van de Europese Unie te
verlenen. Dit Unieburgerschap dient dan losgekoppeld te worden van de verwerving van
nationaliteit.
Een ander aspect is de cultureel-maatschappelijke integratie. Veel lidstaten hebben de
ervaring dat grote groepen migranten moeilijk integreren in de respectieve samenlevin-
gen. De AIV is van mening dat het voor de hand ligt dat lidstaten op nationaal niveau
integratie-eisen stellen aan derdelanders die een permanente verblijfstitel willen ver-
werven. Bij het stellen van integratievoorwaarden moeten lidstaten namelijk rekening
kunnen houden met de per lidstaat verschillende, vaak historisch bepaalde, sociaal-cul-
turele en maatschappelijke kenmerken. Een (verplichte) afstemming op Unieniveau ligt
daarom volgens de AIV niet voor de hand. Ook hier echter geldt dat het toelatingsbeleid
van één lidstaat gevolgen kan hebben voor andere lidstaten. Bovendien is het zo dat
de problemen waar lidstaten zich bij integratie voor gesteld zien, vaak dezelfde zijn. De
AIV ondersteunt daarom het voorstel van de Europese Commissie om met het oog hier-
op te komen tot samenwerking en uitwisseling van informatie en ‘best practices’.23
Illegale immigratie
De AIV heeft al vastgesteld dat de nadruk in de Europese Unie vooral ligt op het tegen-
gaan van immigratie en het bestrijden van illegale immigratie. De Raad van Europa
schat het aantal illegale immigranten dat jaarlijks Europa binnenkomt op 400.000 tot
500.000.24 Vaak wordt gedacht dat de instelling van quota voor arbeidsmigranten de
(illegale) migratiedruk op Europa zal verminderen. De AIV zet vraagtekens bij deze rede-
nering, gezien onder meer de ervaringen in de Verenigde Staten, waar blijkt dat,
ondanks aanzienlijke arbeidsmigratiequota, naast rigoureuze maatregelen om illegale
migratie tegen te houden, illegale migratie toch doorgaat. De behoefte van illegale
migranten om te proberen de Verenigde Staten, of Europa, te bereiken, blijft onvermin-
derd, mede doordat er voldoende werk voor hen is te vinden. De AIV vindt dat wanneer
soepeler wordt omgegaan met arbeidsmigratie, een strenge aanpak van illegale immi-
gratie meer gelegitimeerd en geboden is. De AIV beveelt om redenen van effectiviteit
aan dat de bestrijding van illegale immigratie verder naar Europees niveau wordt getild.
De AIV merkt in dit verband op dat een effectieve controle aan de buitengrenzen
inhoudt dat er een concrete invulling wordt gegeven aan het solidariteitsbeginsel. De
controle aan de buitengrenzen zou volledig gecoördineerd moeten geschieden en moe-
ten worden ondersteund door de Unie. Wat het visumbeleid betreft, beveelt de AIV aan
dat er een Europees systeem wordt ingesteld waarmee gecontroleerd wordt of visum-
houders na verloop van hun visum inderdaad de Europese Unie verlaten hebben, zoals
gebruikelijk in de Verenigde Staten.
23 Zie pp. 28-30 van de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Euro-
    pees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over immigratie, integratie en werkge-
    legenheid, COM (2003) 336 van 3 juni 2003.
24 Rapport van de Raad van Europa, ‘Recent Demographic Developments in Europe, 2002'. Vanwege de
    aard van het onderwerp zijn er geen harde cijfers.
                                                     17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Bij het onderwerp is relevant dat sommige lidstaten al dan niet regelmatig groepen ille-
gale immigranten regulariseren. Een dergelijk beleid heeft, wederom, kwantitatief
belangrijke consequenties voor andere lidstaten via het recht op vrij verkeer. Met het
oog daarop beveelt de AIV aan dat een notificatieplicht wordt ingesteld, waarbij lidsta-
ten elkaar op de hoogte moeten stellen van voorgenomen legaliseringen en de aantal-
len illegalen die geregulariseerd worden. Tevens zou kunnen worden overwogen dat lid-
staten alleen mogen legaliseren onder bepaalde, op Europees niveau vast te stellen
voorwaarden, bijvoorbeeld wat betreft de intervallen tussen regulariseringen. Ten slotte
beveelt de AIV aan de notificatieplicht aan te vullen met het aan de Europese Commis-
sie verlenen van de bevoegdheid een onderzoek in te stellen, waarbij deze de situatie
aan een onderzoek kan onderwerpen en op basis daarvan aanbevelingen kan doen.
Deze maatregelen moeten worden aangevuld door maatregelen wat betreft de interne
controle en bestrijding van de profijtelijkheid van het tewerkstellen van illegalen. De AIV
beveelt aan op Europees niveau maatregelen vast te stellen die zich richten op het
onprofijtelijk maken van het tewerkstellen van illegalen. Hierbij valt te denken aan de
instelling van een boete van zo’n niveau dat het een afschrikkende werking heeft. Ten
slotte beveelt de AIV aan dat ook het uitzettingsbeleid van illegalen wordt gecommu-
nautariseerd.
De Europese Unie besteedt al veel aandacht aan het tegengaan van georganiseerde
mensensmokkel en -handel. De AIV ondersteunt dit en beveelt aan dat de Europese
Unie deze mensonterende praktijken hard blijft aanpakken, onder meer door de samen-
werking met landen van oorsprong en transit en de uitwisseling van gegevens. Dit moet
geschieden in samenwerking met internationale organisaties die al actief zijn op dit ter-
rein, zoals de Organisatie voor Vrede en Veiligheid in Europa (OVSE), de Raad van Euro-
pa en de VN.
Conclusies en aanbevelingen
De volgende onderwerpen kunnen worden geïdentificeerd als mogelijke elementen van
een volgende fase in de ontwikkeling van dit beleidsterrein, dan wel als onderwerpen
voor discussie tijdens het Nederlands voorzitterschap in dit verband.
De AIV beveelt aan dat:
Institutioneel
• de Raad gebruik maakt van de nu al in Titel IV EG-Verdrag vervatte institutionele
    mogelijkheden om dit beleidsterrein verder te ontwikkelen, als vooruitgang ten aan-
    zien van een meer ambitieuze aanpak uitblijft. De huidige Verdragen voorzien echter
    alleen in de ontwikkeling van een eerste fase van het beleid, veelal slechts op basis
    van minimumnormen. De aanvaarding van nieuwe Verdragsbepalingen, zoals voorge-
    steld in de Ontwerpgrondwet, is dan ook naar de mening van de AIV onontbeerlijk;
• voorzieningen worden getroffen, die kunnen worden ingeroepen zonder dat een ver-
    andering in het Verdrag nodig is, indien blijkt dat door de toename van de wettelijke
    regelingen en de mogelijke afschaffing van de afwijkende regelingen inzake prejudi-
    ciële vragen voor het Hof, de wachttijden voor procedures bij het Europese Hof van
    Justitie te lang worden;
                                             18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Asiel
• de lidstaten de kritiek van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen op de ont-
   werprichtlijn betreffende de ‘procedures voor de toekenning of het intrekken van de
   status van vluchteling of subsidiair beschermde’ ter harte nemen, en met inachtne-
   ming hiervan het beschermingsniveau van de voorgestelde richtlijn aanpassen;
• een uniforme vluchtelingenstatus en een uniforme status ‘subsidiair beschermde’
   wordt ingesteld. De AIV pleit voor een zo spoedig mogelijke aanvaarding van de nu
   voorliggende richtlijn betreffende de voorwaarden voor toekenning van de vluchtelin-
   genstatus of subsidiair beschermde. Daarnaast spreekt de AIV zich uit voor de ver-
   lening van het recht op vrij verkeer aan diegenen die als erkend vluchteling of subsi-
   diair beschermde een permanente verblijfstitel hebben verkregen;
• voorstellen worden gedaan om te komen tot een werkelijk eenduidige Europese sta-
   tus op deze twee gebieden, indien na aanneming van de ontwerprichtlijn ‘minimum
   normen inzake de erkenning van vluchtelingen en subsidiair beschermden’ in de
   praktijk te grote verschillen blijven bestaan in de interpretatie van de regels voor
   toekenning van de vluchtelingenstatus en de status van subsidiair beschermde;
• een zogeheten één-loket-procedure wordt ingesteld;
• een communautair systeem van lastenverdeling tot stand komt. Concreet dienen de
   lidstaten meer, meer regelmatig en meer naar draagkracht te gaan bijdragen aan
   het bestaande Europese Vluchtelingenfonds. Lidstaten zouden uit dit fonds een
   tegemoetkoming moeten kunnen ontvangen voor kosten voor de opvang van asiel-
   zoekers op basis van een in te stellen Europees normbedrag. Verder zouden uit dit
   fonds hervestigingsprogramma’s kunnen worden ondersteund;
• het einddoel voor de tweede fase een gecommunautariseerd terugkeerbeleid moet
   zijn, waarbij bijvoorbeeld wordt samengewerkt door middel van gemeenschappelijk
   vervoer en gezamenlijke contacten met de landen van oorsprong en door de moge-
   lijkheid voor lidstaten tot het ondernemen van gezamenlijke actie op het gebied van
   het onderhandelen en sluiten van terugkeerovereenkomsten met landen van oor-
   sprong;
• volledige implementatie plaatsvindt van het gemeenschappelijke systeem voor exter-
   ne grenscontroles en uitbreiding van dit systeem in de vorm van een gemeenschap-
   pelijk controlesysteem op het gebied van asiel;
• de mogelijkheid wordt onderzocht van de oprichting van een Europees Asielagent-
   schap met vestigingen in diverse lidstaten en een hoofdkantoor in één lidstaat. Het
   Europees Asielagentschap zou zich aanvankelijk vooral kunnen richten op ondersteu-
   ning van en samenwerking met nationale asielinstanties. Het zou geleidelijk steeds
   meer functies op het gebied van de beoordeling van asielverzoeken op grond van
   Europese normen, beroepsprocedures en spreiding van erkende vluchtelingen en
   personen met een subsidiaire status op zich moeten nemen;
• de mogelijkheid wordt onderzocht van de ontwikkeling van een Europese beroeps-
   procedure, uit te voeren door een - eventueel gedecentraliseerd werkende - Europese
   beroepsinstantie, zoals het Europees asielagentschap;
                                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Bescherming in de regio
• het concept ‘bescherming in de regio’ alleen mag worden ingevoerd als de bescher-
   ming van personen die deze nodig hebben absoluut gegarandeerd is, als de opvang
   menswaardig is, zowel in de juridische als in de sociaal-economische sfeer, er seri-
   eus (financieel) wordt bijgedragen aan een verbetering van de juridische en sociaal-
   economische infrastructuur van bescherming in de regio en als in een breed kader
   gezocht wordt naar structurele oplossingen voor de vluchtelingenproblematiek in de
   landen van oorsprong en samenwerking met landen van herkomst, transit, eerste
   opvang en bestemming. Daarnaast moet er ook (financieel) worden bijgedragen aan
   een in samenwerking met UNHCR verder uit te werken beleid voor terugkeer naar
   het land van oorsprong, of het anderszins verschaffen van een perspectief. De AIV
   staat een communautaire aanpak voor, ook wat betreft de financiële vormgeving en
   implicaties van een dergelijk beleid. Ook beveelt de AIV aan dat de mogelijkheid
   wordt onderzocht in het kader van Europese Ontwikkelingssteun meer financiële
   middelen te doen uitgaan naar de bijstand van vluchtelingen in de regio;
• onderzoek wordt gedaan naar de mogelijkheden van ‘EU Reception Centers’ in sta-
   ten aan de buitengrenzen van de Europese Unie waar registratie en eerste opvang
   van asielzoekers wordt verzorgd;
• lijsten van veilige derde landen worden gebruikt, indien de criteria waaronder een
   land veilig wordt verklaard strikt, helder, openbaar en controleerbaar zijn en een
   communautair terugkeerbeleid is ontwikkeld;
• deze lijsten van veilige derde landen worden opgesteld in nauw overleg tussen JBZ-
   en GBVB-fora, waarbij een samenwerking tussen de Hoge Vertegenwoordiger en de
   Commissaris verantwoordelijk voor JBZ is aan te raden;
Arbeidsmigratie
• ten minste meer coördinatie tot stand komt op dit beleidsterrein. Concreet kan dit
   gebeuren door de instelling van een Europese notificatieplicht, waarmee lidstaten
   elkaar op de hoogte stellen van de aantallen arbeidsmigranten die zij in welke sec-
   tor hebben toegelaten;
• een vrijwaringclausule wordt ingesteld, in te roepen in het geval een bepaalde hoe-
   veelheid migranten die van één lidstaat naar een andere lidstaat doormigreren
   wordt overschreden. Bij inroeping van deze clausule kan de Europese Commissie,
   ingeval van een dergelijke ontwikkeling, de situatie aan een onderzoek onderwerpen
   en op basis daarvan aanbevelingen doen;
Gezinsmigratie
• als eerste stap de werkingssfeer van de richtlijn ‘gezinshereniging’ wordt verduide-
   lijkt;
• lidstaten de leeftijdsgrens voor toelating van nareizende kinderen niet lager kunnen
   stellen dan eigen meerderjarigheidsregels;
Verblijf en integratie
• de bepaling in de richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten derdelanders,
   die inhoudt dat van doormigrerende derdelanders met een permanente verblijfstitel
   verlangd mag worden dat zij deelnemen aan taalcursussen, wordt afgeschaft;
                                              20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>• ook vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming genieten en een perma-
    nente verblijfstitel hebben verworven, dezelfde rechten krijgen als derdelanders die
    onder een andere titel zijn binnengekomen en een permanente verblijfstitel hebben
    gekregen;
• de termijn waarbinnen een derdelander het (actieve en passieve) kiesrecht bij lokale
    verkiezingen verkrijgt op Europees niveau gelijk wordt getrokken: deze moet samen-
    vallen met de verwerving van de permanente verblijfstitel;
• wordt onderzocht of het wenselijk en haalbaar is onderdanen van derde landen die
    een permanente verblijfstitel hebben verworven het burgerschap van de Europese
    Unie te verlenen;
• het voorstel van de Europese Commissie om te komen tot samenwerking en uitwis-
    seling van informatie en ‘best practices’ wat betreft het stellen van integratievoor-
    waarden wordt gesteund;
Illegale migratie
• concrete invulling wordt gegeven aan het solidariteitsbeginsel;
• de controle aan de buitengrenzen volledig gecoördineerd moet geschieden en wordt
    ondersteund door de Unie;
• een Europees systeem wordt ingesteld waarmee gecontroleerd wordt of visumhou-
    ders na verloop van hun visum inderdaad de Europese Unie verlaten hebben, zoals
    gebruikelijk in de Verenigde Staten;
• een notificatieplicht wordt ingesteld, waarbij lidstaten elkaar op de hoogte moeten
    stellen van voorgenomen legaliseringen en de aantallen illegalen die geregulariseerd
    worden. Tevens zou kunnen worden overwogen dat lidstaten alleen mogen legalise-
    ren onder bepaalde, op Europees niveau vast te stellen voorwaarden, bijvoorbeeld
    wat betreft de intervallen tussen regulariseringen. Deze notificatieplicht moet wor-
    den aangevuld met het aan de Europese Commissie verlenen van de bevoegdheid
    een onderzoek in te stellen, waarbij deze de situatie aan een onderzoek kan onder-
    werpen en op basis daarvan aanbevelingen kan doen;
• op Europees niveau maatregelen worden vastgesteld die zich richten op het onprofij-
    telijk maken van het tewerkstellen van illegalen. Hierbij valt te denken aan de instel-
    ling van een boete van zo’n niveau dat het een afschrikkende werking heeft;
• het uitzettingsbeleid van illegalen wordt gecommunautariseerd;
• de Europese Unie de mensonterende praktijken in de mensensmokkel en -handel
    hard blijft aanpakken, onder meer door de samenwerking met landen van oorsprong
    en transit en de uitwisseling van gegevens. Dit moet geschieden in samenwerking
    met internationale organisaties die al actief zijn op dit terrein, zoals de Organisatie
    voor Vrede en Veiligheid in Europa (OVSE), de Raad van Europa en de VN.
                                            21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                    Bijlage I
Briefadvies van 15 mei 2003 aan de Ministers van Buitenlandse Zaken en
voor Vreemdelingenbeleid en Integratie over het Nederlands voorzitterschap
EU 2004
Geachte Bewindslieden,
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor vreemde-
lingenzaken (ACVZ), hierna AIV/ACVZ, hebben, zoals u mogelijk bekend is, besloten uit
eigen beweging een advies uit te brengen inzake het Europese asiel- en migratiebeleid.
Naar verwachting zal het volledige advies verschijnen in het begin van het najaar van
2003.
Uit contacten op ambtelijk niveau is gebleken dat de regering ter voorbereiding van het
Nederlandse voorzitterschap in de tweede helft van 2004, al in mei 2003 dient te
besluiten welke thema’s zij wil agenderen. Dit zou betekenen dat het voorbereide advies
te laat komt om nog een rol te kunnen spelen bij het bepalen van de agenda van het
Nederlandse voorzitterschap. Dit gegeven heeft de AIV/ACVZ ertoe gebracht u thans per
brief te adviseren de algemene aanpak van het thema ‘asiel- en migratie’ tijdens het
Nederlandse voorzitterschap te agenderen. Dit advies is derhalve procedureel en organi-
satorisch van aard. In het definitieve advies zal dieper op een aantal inhoudelijke (knel-)
punten worden ingegaan die verband houden met de toekomst van dit beleidsterrein.
In verband met dit voornemen willen wij erop wijzen dat naar alle waarschijnlijkheid het
aantal migranten dat naar Europa komt, de eerstkomende jaren niet zal verminderen.
Demografische cijfers indiceren dat de bevolkingen in landen die traditionele leveran-
ciers van migranten aan de Europese landen zijn sterk blijven groeien. Ook bestaat al
jaren een tamelijk constante stroom van asielzoekers naar de lidstaten van de Europe-
se Unie. Hierdoor komen vraagstukken in verband met integratie en welvaartspreiding
dichter bij de burger en krijgen asiel en migratie grotere publieke en politieke aandacht.
Het thema behoudt om deze redenen en vanwege de omvang en het grensoverschrijden-
de karakter een belangrijke plaats zowel op de Europese als op de nationale agenda’s.
Bovendien blijkt deze continue migratiestroom naar Europa nog altijd moeilijk te kunnen
worden beheerst. Dit heeft geleid tot Europese afspraken over een verdergaande com-
munautarisering van het asiel- en migratiebeleid. De concrete totstandbrenging van dit
beleid, zoals vastgelegd in Titel IV van het EG-Verdrag en nader ingevuld in de conclu-
sies van de Europese Raad van ‘Tampere’, is echter tegengevallen, onder meer door
nationale (belangen)tegenstellingen. Uit de thans aangenomen en voorgestelde richtlij-
nen blijkt dat het aanvankelijk hoge ambitieniveau fors naar beneden is bijgesteld.
De Europese Unie staat, op het moment van schrijven, aan de vooravond van belangrij-
ke gebeurtenissen. Zo zullen op 1 mei 2004 tien nieuwe lidstaten toetreden; in aantal
is dit de grootste uitbreiding in haar geschiedenis. Er zullen medio 2004 verkiezingen
plaatsvinden voor het (vergrote) Europees Parlement. In de loop van 2004 zal tevens
een nieuwe Europese Commissie worden samengesteld.
Voorts zal op 1 mei 2004 de in het Verdrag vastgestelde termijn waarbinnen een groot
aantal onderwerpen hun weerslag in EG-regelgeving zou moeten hebben gekregen, zijn
verlopen. Het ligt voor de hand dat daarna de balans van het op dat moment tot stand
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>gebrachte van het Europese asiel- en migratiebeleid wordt opgemaakt en vervolgens de
vraag wordt beantwoord of en hoe eventueel verder beleid tot stand moet worden
gebracht. Als er op 1 mei 2004 geen nieuwe verdragsbasis is, blijft Titel IV EG-Verdrag
met de vastgelegde aanpak van minimumnormen van kracht. Voor het ontwikkelen van
verdergaand beleid zou dan een nieuwe of gewijzigde verdragsbasis moeten worden
gecreëerd.
In dit verband valt op dat er in de Conventie over de toekomst van Europa (vooralsnog)
consensus bestaat over een ambitieuze aanpak van Europees asiel- en migratiebeleid.
Zo bestaat in de Conventie overeenstemming over de wenselijkheid een bredere, meer
algemene rechtsbasis in te voeren. De invoering van een dergelijke bevoegdheid van
de Unie tot het realiseren van EU-wetgeving op het gebied van asiel- en migratiebeleid
zou betekenen dat op de punten waarop nu minimumnormen worden gesteld, verder-
gaand kan worden geharmoniseerd. Daarmee kan een meer communautair Europees
asiel- en migratiebeleid worden verwezenlijkt. Uit het feit dat overeenstemming bestaat
over dit principiële punt, dat verstrekkende consequenties kan hebben, blijkt naar de
mening van de AIV/ACVZ dat het draagvlak voor een verdergaande Europese aanpak
van dit beleidsterrein groeit. Dit geldt temeer daar de Conventie ook de invoering van
meerderheidsbesluitvorming en codecisie op dit beleidsterrein voorstaat.
Naar de mening van de AIV/ACVZ kunnen deze gebeurtenissen fungeren als katalysa-
tor en momentum genereren voor een nieuwe impuls. Dit biedt het Nederlandse voorzit-
terschap nieuwe kansen om in deze veranderende politieke en juridische situatie aan-
zetten te geven voor het vervolg van de ontwikkeling van het asiel- en migratiebeleid
van de Unie. Dit geldt temeer daar Nederland, samen met het Ierse voorzitterschap in
de eerste helft van 2004 en de Europese Commissie een strategisch meerjarenpro-
gramma moet samenstellen dat de beleidslijnen van de Unie uitzet voor de periode
2004-2007. In het licht van het voorgaande zijn de AIV/ACVZ van mening dat het
Nederlandse voorzitterschap zich zou moeten richten op het hervinden van het ambitie-
niveau zoals dat uit de conclusies van Tampere blijkt. Dat zou ook zo moeten zijn
indien de eventuele uitkomsten van de Conventie niet worden overgenomen door de
regeringen van de lidstaten.
De AIV/ACVZ raden in elk geval aan een beduidende stap te zetten. Allereerst zou hier-
voor een evaluatie moeten worden uitgevoerd, die mede gebruikt kan worden om de
nieuwe lidstaten te betrekken bij de verdere ontwikkeling van deze materie. Mede op
basis van de uitkomsten van de evaluatie dient een actieprogramma te worden opge-
steld. De AIV/ACVZ bevelen aan voor deze evaluatie en de opstelling van het actiepro-
gramma in samenwerking met Ierland een werkconferentie te organiseren. De formule
van de werkconferentie maakt het mogelijk om niet alleen delegaties op ambtelijk
niveau uit de 25 EU-lidstaten uit te nodigen, maar tevens andere betrokkenen waarbij
te denken valt aan parlementariërs, vertegenwoordigers van de Europese Commissie,
wetenschappers en ngo-vertegenwoordigers. Dit zal tevens het draagvlak vergroten.
Een en ander zou vervolgens moeten worden geaccordeerd tijdens een informele Raad.
Tevens kan Nederland in samenwerking met anderen, zoals de Commissie, beleidsthe-
ma’s verder ontwikkelen om te voorkomen dat de voortgang stagneert. Welke inhoude-
lijke thema’s dit zullen zijn, moet mede worden bepaald door de uitkomsten van de
evaluatie. In het uiteindelijke advies zullen de AIV/ACVZ overigens nader inhoudelijk
ingaan op mogelijke resultaten van de evaluatie en op de keuze van de thema’s.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>Samengevat bevelen de AIV/ACVZ aan dat het Nederlandse voorzitterschap zich con-
creet richt op:
1. Het uitonderhandelen van die richtlijnvoorstellen die verdragsmatig moeten zijn aan-
   genomen op 1 mei 2004, maar dat dan eventueel nog niet zijn, alsmede de alsdan
   nog niet aangenomen richtlijnvoorstellen die buiten deze termijn vallen. Laatstge-
   noemde richtlijnvoorstellen zullen met name voorstellen betreffen waarover het
   moeilijkst overeenstemming te bereiken is. De totstandbrenging van concrete resul-
   taten op deze gebieden zou een niet te onderschatten probleem kunnen vormen.
2. Het uitvoeren van een evaluatie van de regelgeving die op basis van Titel IV EG-Ver-
   drag tot stand is gebracht, waarvan in elk geval de twee volgende vragen onderdeel
   uitmaken:
   a) Is het aanvaarde stelsel van richtlijnen coherent of zijn er inconsistenties en dis-
   crepanties?
   b) Voldoet het stelsel aan de relevante internationale normen?
   In het uiteindelijke advies zal hierop nader worden in gegaan.
3. Het organiseren, in samenwerking met Ierland, van een werkconferentie gericht op
   de evaluatie. Deze werkconferentie moet breed worden samengesteld en bestaan
   uit regeringsvertegenwoordigers, parlementariërs (nationaal en van het Europees
   Parlement), vertegenwoordigers van de Europese Commissie, wetenschappers en
   vertegenwoordigers van ngo’s.
4. Het opstellen, op basis van de onder 3 genoemde evaluatie, van een actieprogram-
   ma voor het toekomstig beleid van de Unie.
5 Het politiek accorderen van het actieprogramma door middel van een informele
   Raad in aansluiting op de werkconferentie.
Desgewenst zijn wij gaarne bereid het onderhavige advies nader toe te lichten.
Hoogachtend,
(getek.)                                                (getek.)
Mr. F. Korthals Altes                                   Mr. T.J.P. Os van den Abeelen
Voorzitter Adviesraad Internationale                    Voorzitter Adviescommissie voor
Vraagstukken                                            Vreemdelingenzaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                                                      Bijlage II
Statistische gegevens
Tabel 1                         AANTAL ASIELAANVRAGEN IN EUROPA 2001-200225
LANDEN                            2002          2001       ABSOLUUT       AANDEEL IN     AANDEEL IN       VERANDERING
                                                            VERSCHIL      EUROPA 2002    EUROPA 2001      AANDEEL
1. Verenigd Koninkrijk         109.548         90.244        19.304          26.7%         22.2%             4%
2. Duitsland                     71.127        88.287       -17.160          17.4%         21.8%            -4%
3. Frankrijk                     51.004        47.260          3.744         12.4%         11.7%             1%
4. Oostenrijk                    36.983        30.135          6.848             9%          7.4%            2%
5. Zweden                        32.995        23.499          9.496             8%          5.8%            2%
6. Zwitserland                   26.125        20.633          5.492          6.4%           5.1%            1%
7. België                        18.768        24.527         -5.759          4.6%             6%           -1%
8. Nederland                     18.667        32.579       -13.912           4.6%             8%           -3%
9. Noorwegen                     17.480        14.782          2.698          4.3%           3.6%            1%
10. Ierland                      11.634        10.325          1.309          2.8%           2.5%            0%
11. Spanje                        6.179         9.219         -3.040          1.5%           2.3%           -1%
12. Denemarken                    5.947        12.512         -6.565          1.5%           3.1%           -2%
13 Finland                        3.443         1.650          1.793          0.8%           0.4%            0%
Totaal                         409.900       405.652           4.248         100%           100%
De aantallen asielaanvragen in Oost-Europese landen zijn aanzienlijk lager. Van zeven
landen zijn gegevens beschikbaar over 2002 in vergelijking tot 2001. In totaal werden in
deze landen 33.610 asielaanvragen ingediend. Dit is 8% van de totale instroom in heel
Europa. Het aantal aanvragen daalde met 24%. Deze dalingen doen zich vooral voor in
Tsjechië met 53% en Hongarije met 33%. De belangrijkste bestemmingslanden zijn Slo-
wakije, Tsjechië en Hongarije.
Op grond van bovengenoemde gegevens is zichtbaar dat de asielinstroom fluctueert tus-
sen de lidstaten. Ook cijfers over de periode 1992 - 2000 bevestigen dit beeld en sugge-
reren daarmee het zogeheten waterbedeffect. Dat wil zeggen dat de instroom van asiel-
zoekers verschuift naar lidstaten met een minder restrictief beleid.26
25 Bron: Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe,
   North-America and Australia (IGC).
26 In absolute getallen ziet dit beeld er over de periode 1992 - 2000 voor de top drie als volgt uit: in Duits-
   land is een constante afname in het aantal asielzoekers zichtbaar. In 1991 waren dit er nog 256.100
   terwijl dit aantal daalde tot 78.600 in 2000. In Frankrijk is zichtbaar dat tussen 1991 en 1996 een ster-
   ke daling was van het aantal asielzoekers van 47.400 naar 17.400, terwijl van 1996 tot 2000 deze aan-
   tallen weer begonnen te stijgen van 17.400 naar 38.600. Ook in het Verenigd Koninkrijk daalde de
   instroom aanzienlijk tot ongeveer 1993, waarna de aantallen sinds die tijd alleen zijn gestegen van
   28.000 in 1993 naar 97.900 in 2000. In Nederland deed zich aanvankelijk een zelfde trend voor als in
   het Verenigd Koninkrijk, maar na jaren van grote stijging (van 20.300 in 1992 naar 43.900 in 2000)
   dalen de aantallen nu weer tot 18.667 in 2002 en rond de 7.500 in de eerste helft van 2003.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                                                      Bijlage III
Samenstelling voorbereidende commissie en raadpleging deskundigen
De AIV heeft de voorbereiding van dit advies uit eigen beweging opgedragen aan een
commissie, samengesteld uit leden van drie van de vier permanente commissies van de
AIV. Deze commissie bestond uit prof. mr. F.H.J.J. Andriessen, mw. mr. M.G. Wezenbeek-
Geuke en prof. mr. J.W. de Zwaan van de Commissie Europese Integratie, prof. dr. P.R.
Baehr van de Commissie Mensenrechten en prof. dr. E.J. de Kadt van de Commissie
Ontwikkelingssamenwerking. Het secretariaat is gevoerd door mw. drs. M.M.J. Louwerens
van de CEI. Mw. S. Bonjour, mw. C. van der Sanden, mw. J.L.E. Bakels, mw. S. Malik en
mw. M. Shabaan, stagiaires, hebben de werkzaamheden van het secretariaat ten behoe-
ve van de opstelling van het advies ondersteund. Het advies is door de AIV vastgesteld
op 5 maart 2004.
Met enkele leden van de ACVZ is, ter oriëntatie op het onderwerp, gesproken met de
heren De Brouwer, Ackers, Verheij, Roscam Abbing, Klos en Bosch en de dames Pratt,
Mochel en Guin, allen medewerkers van het Directoraat-Generaal Justitie en Binnenland-
se Zaken (JBZ) van de Europese Commissie. Tevens zijn gesprekken gevoerd met dhr.
Schutte, medewerker van de Juridische Dienst van de Raad en dhr. Van der Klaauw, ver-
tegenwoordiger van de UNHCR in Brussel. Tevens is gesproken met dhr. Nieuwsma,
secretaris sociale zaken, en dhr. Driessen, secretaris internationale economische zaken
van het Verbond van Nederlandse Ondernemingen/Nederlands Christelijk Werkgevers Ver-
bond (VNO/NCW) en de heren Bluiminck en Van de Pol, beleidsmedewerkers van de
Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), alsmede met mw. Gonsalves en mw. Pronk
van de Directie Integratie Europa van het ministerie van Buitenlandse Zaken en de heren
Sorel en Taselaar van de Directie Vreemdelingenbeleid van het Ministerie van Justitie.
Tenslotte is gesproken met de heren Van Geel en Kok van Vluchtelingenwerk Nederland
en de heren Van Troost en Bruin van Amnesty International.
Voorts hebben de AIV en de ACVZ op 2 april 2003 een deskundigenbijeenkomst gehou-
den, waaraan hebben deelgenomen mr. Battjes, docent en onderzoeker staats- en
bestuursrecht Vrije Universiteit Amsterdam, prof. mr. Boeles, hoogleraar immigratierecht
Rijksuniversiteit Leiden, prof. mr. Groenendijk, hoogleraar rechtssociologie Universiteit
Nijmegen, prof. dr. Hailbronner, hoogleraar volkenrecht en Europees recht aan de Univer-
siteit Koblenz, dr. Noll, hoogleraar asiel- en migratierecht Universiteit Lund, dhr. Rudge,
onafhankelijk consultant vluchtelingen- en mensenrechtenkwesties en dhr. Vicenzi, voor-
malig medewerker DG JBZ bij de Europese Commissie. De heren Cruijsen en Van der Erf,
onderzoekers bij het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI) hebben
een uiteenzetting over demografische ontwikkelingen verzorgd op deze bijeenkomst. Op
deze plaats willen de AIV en de ACVZ graag allen hartelijk danken voor hun bereidheid
hun inzichten en kennis te bespreken en te delen met de voorbereidende commissie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP,
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
       veiligheid, september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS,
       september 1999
12     DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig
       lidstaten, januari 2000
13     HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000 **
14     ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15     EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16     DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17     DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
*  De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en
   de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>18   GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19   EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en
     subnationale overheden, april 2001
20   EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21   REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST
     OF OVERTUIGING, juni 2001 ***
22   DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN
     RECHTSHERSTEL, juni 2001
23   COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24   EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese
     Unie en de IGC 2004, november 2001
25   INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid,
     inzet en kwaliteit, januari 2002
26   NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN
     EUROPA IN 2003: rol en richting, mei 2002 ***
27   EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
     slagvaardigheid voor de Europese Unie, mei 2002
28   DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN:
     voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29   PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA
     AFRIKA: een analyse van strategieën tegen armoede, januari 2003
30   EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,
     april 2003
31   MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen,
     april 2003
32   Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer
     legitimiteit en slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33   DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
*** Ook beschikbaar in het Frans en Russisch.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>