<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING:
de samenhang tussen twee beleidsterreinen
No. 43, Juni 2005
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter        Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter   Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden             Dhr. A.L. ter Beek
                  Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                  Mw. drs. A.C. van Es
                  Prof. dr. W.J.M. van Genugten
                  Dr. B. Knapen
                  Drs. H. Kruijssen
                  Prof. dr. A. de Ruijter
                  Mw. mr. E.M.A. Schmitz
                  Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris        Mr. P.J.A.M. Peters
                  Postbus 20061
                  2500 EB Den Haag
                  telefoon 070 - 348 5108/6060
                  fax 070 - 348 6256
                  e-mail aiv@minbuza.nl
                  www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Commissie Migratie en Ontwikkelingssamenwerking
Voorzitter          Prof. dr. A. de Ruijter
Leden               Prof. dr. P.R. Baehr
                    Prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman
                    Mw. dr. B.M. Oomen
                    Mw. mr. E.M.A. Schmitz
                    Dr. L. Schulpen
                    Ir. A. van der Velden
                    Gen. b.d. A.K. van der Vlis
Corresponderend lid Prof. dr. I. Wolffers
Secretaris          Mr. P.J.A.M. Peters
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
 I  Migratie: oorzaken en context     7
    I.1     Termen en vooruitblik     7
    I.2     Oorzaken      8
    I.3     De veiligheidsdimensie en de economische dimensie van migratie       9
    I.4     Migratie naar West-Europa: een schets     9
    I.5     Positie van de AIV in het migratiedebat     12
II  De relatie tussen twee beleidsgebieden        14
    II.1    Ontwikkelingssamenwerking en Nederlands beleid        14
    II.2    Migratie en (Nederlands) beleid     15
    II.3    Overlapping van beleid      16
    II.4    Coherentie en geïntegreerd beleid      20
    II.5    Tegenstrijdigheden tussen de beleidsterreinen     22
    II.6    Mogelijke aanzetten tot onderlinge versterking    23
III De inzet van beleidsinstrumenten voor het reguleren van migratie       25
    III.1   Integraal veiligheidsbeleid     25
    III.2   Mensenrechtenbeleid, vluchtelingenbeleid       28
    III.3   Economisch en hulpbeleid       29
    III.4   Mondiale ordening     34
    III.5   Institutionele verankering en normering       35
    III.6   Conclusies en aanbevelingen      36
IV  Arbeidsmigratie in relatie tot ontwikkelingssamenwerking       38
    IV.1    Arbeidsmigratie als motor van en rem op ontwikkeling      38
    IV.2    Verplaatsing van werk in de richting van het arbeidspotentieel    40
    IV.3    Optiek van ontwikkeling toegepast      42
    IV.4    Optiek van Nederlands migratiebeleid toegepast     44
    IV.5    Transnationale perspectieven       45
    IV.6    Conclusies en aanbevelingen      46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>V         Migratie, migranten en ontwikkelingssamenwerking; de rol van ‘remittances’ 47
          V.1     ‘Remittances’ algemeen        47
          V.2     Aanbevelingen voor beleidsmaatregelen         49
                  V.2.1    Inkaderen      49
                  V.2.2    Vergroten van volume     50
                  V.2.3    verbeteren van de kanalen     50
                  V.2.4    Beïnvloeden van de situatie in het land van herkomst 51
                  V.2.5    Optoppen      52
          V.3     Algemene rol van migranten in ontwikkeling         52
          V.4     Terugkeer ten bate van ontwikkeling       54
VI        Samenvatting       56
Bijlage I         Adviesaanvraag Migratie en Ontwikkelingssamenwerking
Bijlage II        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 3 november 2003 heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking de Advies-
raad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd advies uit te brengen over de
problematiek inzake ‘asiel en migratie in relatie tot ontwikkelingssamenwerking’.1
Op 17 november 2003 heeft de minister vervolgens aan de Tweede Kamer toege-
zegd dat er een regeringsnotitie zou komen over het onderwerp ‘Ontwikkeling en
migratie’, mede in te dienen door de minister voor Vreemdelingenzaken en Integra-
tie. Bij het opzetten van deze notitie werden onderwerpen betrokken die groten-
deels samenvielen met de adviesaanvraag. Vanaf het begin was duidelijk dat veel
menskracht en expertise door het ministerie van Buitenlandse Zaken en het minis-
terie van Justitie zou worden ingezet voor het weergeven van de feiten en het
formuleren van beleid. Deze omstandigheden maakten het lastig voor de AIV een
advies op te zetten dat niet te zeer zou lijden aan het euvel van doublures. Uitein-
delijk is na overleg met het ministerie besloten enkele voorlopige inzichten vast te
leggen in een brief aan minister Van Ardenne in juni 2004. Nadien is mede tegen
het licht van de inmiddels uitgebrachte regeringsnotitie ‘Ontwikkeling en
migratie’2 bekeken over welke deelonderwerpen de AIV zich zou uitspreken. Gelet
op de uitvoerige behandeling van het onderwerp in de regeringsnotitie, waarbij de
meeste vragen uit de adviesaanvraag voorzien zijn van een antwoord of tenminste
een benadering, is de AIV selectief geweest. Hij richt zich niet op alle punten die
thans in debat zijn, doch met name op beleidscoherentie, conflictbeleid, arbeids-
migratie en de rol van migranten in ontwikkeling. Het gaat de AIV daarbij vooral
om het langetermijnbeleid.
In weerwil van alle zorgvuldige formuleringen in de adviesaanvraag en de notitie kan
de AIV zich niet aan de indruk onttrekken, dat het streven naar coherentie tussen
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en migratiebeleid is geagendeerd vanuit de
assumptie dat migratie in eerste instantie een probleem vormt en dat andere secto-
ren van beleid, zoals ontwikkelingssamenwerking, geacht worden aan het mitigeren
van het probleem een bijdrage te leveren. In het advies poogt de AIV de mogelijkhe-
den en de beperkingen van dit streven naar coherentie in kaart te brengen.
Voor de AIV vormt de vraag naar de coherentie tussen beleid op het terrein van
ontwikkelingssamenwerking en beleid op het terrein van migratie de rode draad.
De raad verdeelt de oorzaken van migratie in vier categorieën en schetst hoe
Nederland de laatste decennia is omgegaan met het verschijnsel migratie (hoofd-
stuk I). Vervolgens worden de twee beleidsterreinen kort weergegeven en wordt
gezocht naar onderlinge raakpunten in geografische zin, met name in de overlap-
ping van de categorieën ‘partnerlanden’ en ‘herkomstlanden’. Tegelijk wordt op
basis van de cijfers van de instroom in Nederland geïdentificeerd welke groep
migranten men op het oog zou moeten hebben bij het nastreven van coherentie
van beleid (hoofdstuk II). Vervolgens worden per categorie van oorzaken van
migratie mogelijkheden en belemmeringen vastgesteld voor het voeren van een
1  De adviesaanvraag is opgenomen als bijlage I.
2  Den Haag, 9 juli 2004, Kamerstuk 29 693, nr. 1, hierna te noemen ‘de regeringsnotitie’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>coherent beleid dat uitgaat van de doelstellingen van het migratiebeleid (hoofdstuk
III). In de volgende twee hoofdstukken wordt onderzocht in hoeverre de coherentie
juist kan worden opgebouwd vanuit het perspectief van ontwikkelingssamenwer-
king. Daarbij wordt gekeken naar arbeidsmigratie en de rol van migranten als het
gaat om ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Hoofdstuk VI geeft een samenvat-
ting. Specifieke aanbevelingen zijn opgenomen achter de desbetreffende hoofd-
stukken.
Het onderwerp migratie en ontwikkelingssamenwerking blijkt raakpunten te heb-
ben met vele beleidsterreinen en daardoor ook met een aantal eerder verschenen
adviezen van de AIV. In de tekst wordt hiernaar verwezen. Als de AIV in dit advies
ingaat op nationaal migratiebeleid, dan doet hij dat vanuit opvattingen over inter-
nationale samenwerking, over internationale regels en over internationale betrek-
kingen. Meer in het bijzonder kijkt de AIV naar de dimensies van ontwikkelingssa-
menwerking, mensenrechten, vrede- en veiligheid en Europese integratie.
De tekst van dit advies is voorbereid door een gemengde commissie, de commissie
Migratie en Ontwikkelingssamenwerking, die bestond uit een aantal leden van de
permanente commissies van de AIV. De commissie stond onder leiding van prof.
dr. A. de Ruijter (voorzitter van de Commissie Ontwikkelingssamenwerking van de
AIV). De overige leden van de gemengde commissie waren: prof. dr. P.R. Baehr
(Commissie Mensenrechten), prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman (Commissie Ontwik-
kelingssamenwerking), mw. dr. B.M. Oomen (Commissie Mensenrechten), mw. mr.
E.M.A. Schmitz (lid AIV), dr. L. Schulpen (Commissie Ontwikkelingssamenwerking),
ir. A. van der Velden (Commissie Ontwikkelingssamenwerking), gen. b.d. A.K. van
der Vlis (Commissie Vrede en Veiligheid). De laatste trad op als vice-voorzitter.
Corresponderend lid was prof. dr. I. Wolffers (Commissie Ontwikkelings-samenwer-
king). Ook drs. F.D. van Loon en prof. dr. S. baron van Wijnbergen
(beiden Commissie Ontwikkelingssamenwerking) werden geraadpleegd.
Bijstand werd verleend door de ambtelijk contactpersonen mw. ir. L.M. Anten,
drs. M. Rentenaar, drs. J. Charas en mw. drs. L. van der Spek van het ministerie van
Buitenlandse Zaken. Het secretariaat werd achtereenvolgens gevoerd door drs. W.
Veenstra, mw. drs. A. Nederlof en mr. P.J.A.M. Peters. Zij werden ondersteund door
de stagiairs mw. M. Shaaban, mw. drs. D. de Jong, R. Palstra, mw. M. van Weelden,
mw. E.C. Hulskamp en mw. S. Narain.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I         Migratie: oorzaken en context
I.1        Termen en vooruitblik
Migratie – te omschrijven als het zich vestigen buiten het land van herkomst – is van
alle tijden. Als zodanig vormt migratie een constante factor in de menselijke geschiede-
nis, ook al variëren aard, schaal en motieven van periode tot periode en van regio tot
regio. Migratie is ook niet per definitie een probleem. Voor veel mensen en landen is zij
veeleer deel van de oplossing.
Volgens cijfers van de Verenigde Naties (VN) woonde in het jaar 2000 2,9% van de
wereldbevolking buiten het land van herkomst.3 Dit is in de geschiedenis niet abnor-
maal veel. In het begin van de twintigste eeuw was migratie relatief prominenter, juist
ook in de westerse wereld. Niettemin is er sprake van een toename van het aantal
migranten sedert de jaren zestig van de twintigste eeuw. In 1965 woonden 75 miljoen
mensen (2,3%) buiten hun geboorteland; voor 2004 berekent men dit aantal op 185
miljoen (2,9 %).4 Per continent zijn er duidelijke verschillen. Met name Europa (zonder
de GOS-landen) toont een sterke stijging van het aantal migranten: van 14 miljoen in
1960 tot 32,8 miljoen in 2000.5 Met het oplopen van deze cijfers wordt migratie in
Europa vaker als ‘vraagstuk’ aangeduid. Daarbij komt dat juist niet-gereguleerde migratie
naar sterk gereguleerde samenlevingen als ontregelend wordt ervaren.
De adviesaanvraag richt zich op de aard van de huidige relatie tussen migratie en ont-
wikkelingssamenwerking alsmede beleidsopties voor de toekomst. Dit advies kijkt ener-
zijds naar de bijdrage van ontwikkelingssamenwerking aan migratiebeleid en anderzijds
naar de bijdrage van migratie en migratiebeleid aan ontwikkeling in de landen van her-
komst. Voor beide benaderingswijzen is het van belang zicht te hebben op de achter-
gronden van migratie. In navolging van de adviesaanvraag wordt de vraagstelling
beperkt tot de zuid-noord-migratie. De veel omvangrijker zuid-zuid-migratie – die juist in
verband met ontwikkelingssamenwerking ook de aandacht van Nederland verdient – en
de voor Nederland getalsmatig prominente noord-noord-migratie blijven daarom buiten
beschouwing.
De algemeen geformuleerde definitie van migratie omvat zeer verschillende categorieën
personen: vluchtelingen, asielzoekers, arbeidsmigranten et cetera, die ook onder ver-
schillende juridische regimes vallen. In dit advies worden de groepen niet afzonderlijk
behandeld. Het verschijnsel migratie wordt benaderd vanuit de oorzaken.
3   Zie: ‘World Economic and Social Survey 2004, International Migration’,
    <www.un.org/esa/policy/wess/index.html>.
4   R. Holzmann & R. Munz, ‘Challenges and opportunities of international migration for the EU, its member
    states, neighbouring countries and regions: a policy note’, Institute for Future Studies, 2nd Stockholm
    Workshop on Global Mobility Regimes, Stockholm 11–12 June 2004, tabel 5, p. 85, mede gebaseerd op
    VN-cijfers.
5   Zie: ‘World Economic and Social Survey 2004’, International Migration, VN, tabel 2.
                                                        7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>I.2        Oorzaken
Er is bij onderzoekers en beleidsmakers veel overeenstemming over de motieven tot
migratie, welke op een macroniveau corresponderen met ‘oorzaken’. Wie migratie wil
beïnvloeden, zal vooral deze oorzaken tot voorwerp van beleid moeten maken. Dit is
ook verwoord in de regeringsnotitie. Hierin wordt eerst een analyse gegeven van het
begrip oorzaak; vervolgens wordt een reeks oorzaken opgesomd.6 De AIV stemt in
algemene zin in met deze benadering. Hieronder volgt een verkorte weergave van deze
reeks oorzaken van zuid-noord-migratie, in enkele categorieën; het gaat hierbij steeds
om de (perceptie van) verschillen tussen het land van herkomst en het land van
bestemming.7
- Relatief gering perspectief voor fysieke veiligheid; door conflicten en natuurrampen;8
    dit leidt tot crisismigratie;
- relatief gering politiek perspectief en bedreigingen van personen door overheden; dit
    kan het niveau van vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag bereiken;
- relatief gering economisch en sociaal perspectief door binnenlandse factoren; dit
    leidt tot migratie als overlevingsstrategie of als ambitie; ook volgmigratie wordt vaak
    mede bepaald door het verschil in economisch en sociaal perspectief tussen her-
    komstland en bestemmingsland;
- relatief gering economisch en sociaal perspectief door de invloed van de wereld-
    markt.
Deze vier oorzaken kunnen naar de mening van de AIV worden gegroepeerd in twee
hoofdcategorieën. De eerste twee oorzaken vallen onder de veiligheidsdimensie, de laat-
ste twee onder de economische dimensie van migratie.
Studies wijzen uit dat er nog andere, in de ogen van de AIV bijkomende, factoren een
rol spelen. Deze worden ook aangeduid in de regeringsnotitie: de beschikbaarheid van
informatie, de beschikbaarheid van netwerken, de lager wordende reiskosten, het
migratiebeleid van bestemmingslanden, maar ook de al dan niet aanwezigheid van een
‘migratiecultuur’. Migratiecultuur impliceert in dit verband niet alleen de gedragsnorm,
maar ook de beeldvorming. De aantrekkelijkheid van de bestemmingslanden wordt
mede bepaald door de perceptie van de cultuur aldaar en de beleving van eigen cultuur.
De AIV ziet deze factoren echter niet als een separate categorie oorzaken, maar meer
als intermediërende variabelen die een versterkende of afzwakkende invloed hebben.
6   De regeringsnotitie, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29.693, nr. 1, p. 16.
7   De indeling in categorieën is theoretisch en alleen bedoeld om invalshoeken te bieden voor beleid. In wer-
    kelijkheid zullen de oorzaken en de motieven van migranten vaak dooreen lopen. Daarnaast beïnvloeden de
    ontwikkelingen binnen een categorie ook weer andere categorieën. Zo kunnen economische factoren ten
    grondslag liggen aan conflicten.
8   Alhoewel natuurrampen, die tot grote verplaatsingen kunnen leiden, niet goed te voorspellen zijn, kunnen
    wel – in het kader van milieubeleid – preventieve maatregelen genomen worden. Daarnaast is er beleid
    mogelijk dat de effecten van rampen beperkt. De AIV acht het niet op zijn weg liggen hier in dit kader nader
    op in te gaan.
                                                        8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>I.3        De veiligheidsdimensie en de economische dimensie van migratie
De eerste twee oorzaken van migratie, gegroepeerd in de veiligheidsdimensie, worden
vooral geassocieerd met gedwongen migratie, daar deze plaatsvindt in een context van
onveiligheid en bedreiging. Overigens is de afgrenzing met gekozen migratie enigszins
gekunsteld. In de praktijk kunnen allerlei soorten motieven samenvallen, overlappen of
in de tijd evolueren.
Volgens cijfers van de VN is een daling waar te nemen in het aantal conflicten op de
wereld. Toch zijn er aan het begin van de 21ste eeuw nog enkele voortgaande interna-
tionale conflicten en ongeveer 30 interne gewapende conflicten.9 In andere gebieden is
sprake van grote spanningen. Rapporten van gezaghebbende niet-gouvernementele
organisaties geven aan dat de realisering van de rechten van de mens in veel landen
nog ver achterblijft bij internationaal algemeen aanvaarde normen. Vaak bereiken deze
schendingen van de rechten van de mens het niveau van ‘vervolging’. Ook om andere
redenen zien vele mensen zich gedwongen huis en haard te verlaten. Hierbij kan men
denken aan droogte en andere natuur- en milieurampen. De Hoge Commissaris voor de
Vluchtelingen telt medio 2004 17 miljoen personen onder zijn mandaat. Miljoenen
vluchtelingen brengen jaren door in vluchtelingenkampen, zonder perspectief op terug-
keer of op opbouw van een nieuw leven.10 Naast de vluchtelingen telt de wereld onge-
veer 25 miljoen binnenlands ontheemden, van wie een kleine 6 miljoen steun van
UNHCR ontvangen.
De laatste twee categorieën van oorzaken van migratie, gegroepeerd in de economische
dimensie, gaan uit van een keuze-aspect: migratie als strategie. Het motief om te migre-
ren ontstaat door grote verschillen in inkomen en in mogelijkheden om een bestaan op
te bouwen. Hier speelt de perceptie van de mogelijkheden een grote rol. De belemme-
ringen in het thuisland zijn binnenlands van aard (klimaat, bodemgesteldheid, de mens
en zijn instituties) of gelieerd aan de wereldmarkt en de internationale betrekkingen.
Mondialisering is een proces dat zowel oude bronnen van inkomsten in gevaar brengt
als nieuwe binnen bereik brengt. Mondialisering leidt tot ontwikkelingen die bevolkings-
groepen treffen die daar zelf geen greep op hebben; dat kan uitsluiting zijn of meer in
het algemeen instabiliteit. Daartegenover staat dat mondialisering gepaard gaat met
hogere mobiliteit. Geografische en andere beperkingen zijn niet meer doorslaggevend
voor de werking van de wereldmarkt, ook niet van de arbeidsmarkt. Sterker nog, voor
effectieve mondialisering is flexibele migratie vereist.
I.4        Migratie naar West-Europa: een schets11
De economisch-sociale dimensie vormt een belangrijke factor achter de groeiende
migratie naar (West) Europa – en dus ook naar Nederland – vanaf de jaren vijftig van de
 9 Zie: ‘High-level Panel report on Threats, Challenges and Change’, December 2004, UN-doc. A/59/565, p. 13.
10 UNHCR spreekt van 6,2 miljoen vluchtelingen in voortslepende situaties. Zie: ‘UNHCR paper on protracted
    refugee situations’, Geneva, 10 June 2004, doc. EC/54/SC/CRP.14.
11 Voor deze schets is gebruik gemaakt van verschillende bronnen, onder meer A. Appadurai, Disjuncture and
    Difference in the Global Economy, in: Featherstone (ed.), ‘Global Culture: Nationalism, Globalization and
    Modernity’, London, Sage, 1990, pp. 295-310; J. Lucassen & R. Penninx, ‘Nieuwkomers, nakomelingen,
                                                                                          vervolg voetnoot 11 >>
                                                       9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>vorige eeuw. Vanaf dat moment vestigden zich daar steeds meer personen uit de medi-
terrane randgebieden van Europa en uit andere continenten op zoek naar betere kansen
op een ‘menswaardig’ bestaan. Dit hing in de bestemmingslanden samen met toene-
mende industrialisering en het groeiende opleidingsniveau van het eigen arbeidspoten-
tieel en in de herkomstlanden ook met dekolonisatieprocessen.12 Hierdoor was er
vraag naar laaggeschoolde en relatief laagbetaalde industriearbeid. Meer en meer werd
hieraan tegemoet gekomen door immigranten uit armere landen die – mede door snelle
bevolkingsgroei en urbanisering – een groot en goedkoop arbeidspotentieel hadden.
Kortom, de internationale arbeidsmigratie naar West-Europa in de periode 1955-1975
kwam voort uit een groeiende kloof in welvaart en werkgelegenheid tussen landen bin-
nen (West-)Europa en andere delen van de wereld. Bedrijven gingen – begeleid en
gesteund door de overheid – doelgericht in bepaalde wervingslanden tijdelijke arbeids-
krachten rekruteren. Goedkope arbeidskrachten werden steeds meer geworven in
gebieden die geografisch, economisch en cultureel verder van de Europese kern verwij-
derd waren.
Vanaf het midden van de jaren zeventig werd het beleid van georganiseerde rekrutering
van buitenlandse arbeidskrachten overal in West-Europa stopgezet. In de westerse lan-
den daalde de industriële werkgelegenheid door een combinatie van (a) verscherpte
internationale concurrentie, (b) technologische vernieuwing hetgeen leidde tot arbeids-
besparing en (c) internationalisering van productie waarbij arbeidsintensieve activiteiten
verplaatst werden naar lagelonenlanden. Een gevolg hiervan was een herwaardering
van de ‘gastarbeiders’: zij waren nu minder nodig. Deze ontwikkeling heeft een para-
doxaal effect gesorteerd. Al aanwezige gastarbeiders gingen zich in toenemende mate
duurzaam vestigen in het bestemmingsland, daar ook voorlopige terugkeer naar het
land van herkomst juridische gevolgen zou hebben voor de toekomstige verblijfsmoge-
lijkheden in het bestemmingsland. Onderdeel van deze ‘permanente vestiging’ was het
laten overkomen van (toekomstige) vrouw en kinderen (het proces van gezinshereniging
en gezinsvorming). Daarnaast werden de op de eigen groep gerichte faciliteiten uitge-
breid. Migratie ging over in minderheidsvorming.
De immigratie in West-Europa is vanaf de jaren tachtig onoverzichtelijker geworden.
Niet alleen heeft de mondialisering een nieuwe categorie arbeidsmigranten met zich
meegebracht, te weten hoogopgeleide en goedbetaalde functionarissen van multinatio-
nals en kennisinstituten, er hebben zich ook toenemende aantallen mensen uit een
diversiteit aan landen als (politiek) vluchteling aangediend. De West-Europese overhe-
den hebben in antwoord op deze laatste ontwikkeling de criteria voor toelating aange-
scherpt. Dit ‘restrictieve beleid’ heeft onbedoeld en ongewenst geresulteerd in groei
van de aantallen illegalen.
De migratie naar (West-)Europa vertoont zo een tweedeling die de internationale ver-
houdingen in macht en welvaart weerspiegelt. Deze is vooral zichtbaar geworden in
grote steden. De tweedeling geldt niet alleen voor de gevestigde migranten, maar ook
    >>  vervolg voetnoot 11
    Nederlanders’, Amsterdam, Het Spinhuis, 1994; S. Castles & M.J.Miller, ‘The Age of Migration’, London,
    Mac Millan, 1993; A. de Ruijter, ‘De multiculturele arena’, Tilburg, KUB, 2000; en vooral N. Wilterdink,
    ‘Mondialisering, migratie en multiculturaliteit’, in K. Geuijen (red.), ‘Multiculturalisme’, Utrecht, Lemma,
    1998, pp. 55-66.
12 Zo hebben zich om verschillende redenen in Nederland tienduizenden Indische Nederlanders en Molukkers
    gevestigd, later gevolgd door Surinamers en Antillianen.
                                                           10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>voor degenen die zich melden voor toelating. Het arbeidsmarktbeleid leidt tot een
selectief arbeidsmigratiebeleid, waarbij de toelating van kennismigranten gefaciliteerd
en die van laagopgeleide migranten gereguleerd wordt. Mondialisering vereist weliswaar
flexibele migratie, maar dit werkt niet over de gehele linie hetzelfde uit: voor degenen
die op eigen initiatief pogen te ontsnappen aan onveiligheid en armoede is het toela-
tingsbeleid vooral een obstakel.
De hierboven aangegeven processen kunnen worden bezien in de context van mondiali-
sering: de toenemende incorporatie van groepen mensen in wereldwijde interdependen-
tienetwerken, gekenmerkt door een groei van wederzijdse afhankelijkheden en een ver-
dichting van relaties.13 Sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw was er sprake van
een sterke groei en opkomst van industriële kernen buiten West-Europa en Noord-Ame-
rika, een verscherpte internationale concurrentie als gevolg daarvan, een versnelde
groei van de internationale handel en buitenlandse investeringen door multinationale
ondernemingen, een toenemende openheid van nationale economieën en een deregu-
lering van het internationale geld- en kapitaalverkeer.14 De val van het communisme in
Centraal en Oost-Europa en de hervormingen in China sloten hierbij aan. De snelle ont-
wikkeling van informatie- en transporttechnologie heeft aan al deze processen een
belangrijke impuls gegeven. Een belangrijk kenmerk van deze mondialisering is dat sinds
een aantal decennia een massale uitwisseling van zowel personen, goederen, diensten
als denkbeelden plaatsvindt. De wereld verandert hierdoor in een ‘global village’.15 De
bewoners raken meer en meer met elkaar verbonden in wereldomspannende netwer-
ken, waarbij tijd en ruimte samenballen.16 Door de toename van mobiliteit, van toeris-
me en van arbeidsmigratie is ‘de ander’ wel erg dichtbij gekomen. De met deze mon-
dialisering samenhangende transnationale betrekkingen tussen herkomst- en
bestemmingsland van migranten zijn ook in economisch opzicht geïntensiveerd. Etni-
sche ondernemers importeren goederen uit het land van herkomst waarbij zij veelvuldig
van persoonlijke contacten gebruik maken. Veel migranten geven achtergebleven fami-
lieleden financiële steun. De economie van sommige landen is er zelfs sterk van
afhankelijk geworden. Dit geldt bijvoorbeeld voor Suriname: de waarde van alle geld- en
goederenzendingen en toeristische uitgaven van de kant van Surinamers in Nederland
bedroeg aan het eind van de jaren negentig 95 miljoen NLG per jaar; deze overdrachten
vormden daarmee één van de belangrijkste factoren die de armoede verzachtten.17
In het algemeen wordt de migratie ook door andere vormen van mobiliteit bevorderd.
Voor niet-westerse samenlevingen houden deze in dat inheemse bestaanswijzen
13 In ruime zin verwijst mondialisering ook naar de vestiging van handels- en heerschappijrelaties tussen West-
    Europa en gebieden buiten Europa in de vijftiende en zestiende eeuw, alsmede de uitbreiding en intensive-
    ring hiervan in later eeuwen. Hiermee werd de basis gelegd voor de mondiale asymmetrische relaties die de
    naoorlogse migratiestromen hebben bepaald. Zie met name I. Wallerstein, ‘The Modern World-System’,
    New York, Academic Press, 1974.
14 P. Dicken, ‘Global Shift’, London, Paul Chapman Publishers, 1992.
15 M. McLuhan, ‘Understanding Media’, New York, McGraw-Hill, 1964, p. 93.
16 A. Giddens, ‘The Consequences of Modernity’, Cambridge, Polity Press, 1990.
17 D. Kruijt en M. Maks, ‘Een belaste relatie, 25 jaar OS Nederland-Suriname’, 1975-2000’, Utrecht/Parama-
    ribo 2004, tabel 4, met bronnen.
                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>worden ondermijnd en ‘moderne’, veelal westerse (of met ‘het westen’ geassocieerde)
gedragsmodellen verder doordringen via vestiging van buitenlandse bedrijven en aan-
bod van industriële consumptiegoederen, via toerisme en via massamedia. Door een
positieve perceptie van de westerse cultuur is men eerder geneigd tot emigratie. Echter:
in de definitie van West-Europese regeringen, gesteund door een groeiend deel van de
bevolking, is er sinds de tweede helft van de jaren zeventig sprake van een overaanbod
van migranten en volgmigranten uit armere landen: hun vrije toelating zou de werkloos-
heid doen toenemen, de uitkeringen verder onder druk zetten en het uitkeringsstelsel
verder aantasten (de ondermijning van de verzorgingsstaat). Dit vond zijn neerslag in
een restrictief toelatingsbeleid.
Een dergelijk restrictief toelatingsbeleid staat in schril contrast met andere vormen van
transnationale mobiliteit. Terwijl de internationale handels- en kapitaalstromen evenals
de internationale communicatiestromen sinds de jaren zeventig steeds verder zijn geli-
beraliseerd en navenant zijn toegenomen, is internationale migratie – althans de migra-
tie van armere naar rijkere landen – juist aan meer restricties onderworpen. Dit gege-
ven weerspiegelt een grote spanningsbron. Terwijl de exclusieve territoriale controle
van de staat door internationale markten en nieuwe communicatiemedia verminderd is,
behoudt de staat een centrale functie die een hoge mate van territoriale controle impli-
ceert; de regulering van wie het territorium bewoont.18
I.5       Positie van de AIV in het migratiedebat
In het migratiedebat benadrukken West-Europese regeringen de noodzaak van regule-
ring (in de praktijk: beperking) van migratie en wijzen zij op maatschappelijke proble-
men. Vele wetenschappers en ook belangenbehartigers van migranten kiezen een
ander perspectief. Zij wijzen niet alleen op de economische en culturele voordelen van
de migratie voor de wereld als geheel, maar ook op het genoemde schrille contrast tus-
sen verder geliberaliseerde handels- en kapitaalstromen en het sterk gereguleerde per-
sonenverkeer.19 Voor hen berust dit contrast op een onlogische en onder de werking
van economische wetten onhoudbare selectiviteit.
De AIV benadert de problematiek niet exclusief vanuit een van deze perspectieven: de
perspectieven komen pas tot hun recht in samenhang en wisselwerking. Staten hebben
de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid zich te richten op regulering van migratie,
gegeven velerlei effecten voor de burger. De bevoegdheid is gegrond in de soevereini-
teit, maar wordt beperkt door normen van internationaal en nationaal recht. Een beper-
king ligt mede in de praktische uitvoerbaarheid van de nagestreefde regulering. Het
overheidsbeleid zelf wordt voorts steeds meer naar het EU-niveau gebracht.20 Het
migratiebeleid is ook mondiaal voorwerp van overleg en afstemming geworden. Daaren-
boven kan de bevoegdheid om migratie te reguleren niet worden losgezien van het
18 P. Hirst & G. Thompson, ‘Globalization in Question’, Cambridge, Polity Press, 1996: p. 171. Zie ook de
    beschouwing hierover in ‘Nederland als immigratiesamenleving’, WRR-rapport nummer 60, Den Haag,
    2001, p. 38 en verder.
19 D.S. Massey & J.E. Taylor, ‘International Migration, Prospects and Policies in a Global Market’, Oxford,
    2004, p. 378; K. Mahbubani, ‘Can Asians think?’, chapter ‘The West and the rest’, 1992.
20 Vergelijk: ‘Green Paper on an EU approach to managing economic migration’, Europese Commissie,
    11 januari 2005.
                                                       12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>optreden van de staat ter vervulling van een wereldwijde verantwoordelijkheid. Deze
verantwoordelijkheid krijgt vorm in het geheel van internationale normen, variërend van
mensenrechtenverdragen tot de committering aan de Millenniumdoelstellingen. De con-
clusie is dat de bevoegdheid van de overheid inzake regulering van migratie niet op
zichzelf staat maar een complement vindt in een wereldwijde verantwoordelijkheid. De
overheid moet zich ook inzetten voor het bestrijden van noden en dreigingen, op econo-
misch en veiligheidsterrein, die aan migratie ten grondslag liggen.
De benadering van de consequente liberalisering moet worden genuanceerd met een
aantal overwegingen. Zo zijn de handelsstromen en het dienstenverkeer niet geheel
geliberaliseerd. Daarnaast is van belang op te merken dat handel, ‘outsourcing’ en
migratie in een vervangingsrelatie staan: er zijn andere mechanismen dan migratie om
arbeid en werk bij elkaar te brengen. Verder is de omstandigheid dat het over mensen
gaat (arbeidskrachten en hun gezinnen) een reden om grote schokken en een gebrek
aan balans tussen vraag en aanbod te vermijden. Voor mensen zijn immers flankeren-
de voorzieningen vereist op terreinen als huisvesting, gezondheid en onderwijs. Voorts
is een vrij personenverkeer moeilijk in te passen in een verzorgingsstaat die burgers
een hoog welzijnsniveau garandeert, gebaseerd op solidariteit en inkomensoverdrach-
ten.21 Ten slotte is het handhaven van zeggenschap over de toegang tot het land
mede gebaseerd op overwegingen van veiligheid.
De AIV merkt het ontstaan van transnationale netwerken aan als een onomkeerbare
ontwikkeling die nog in intensiteit zal toenemen. De gevormde diaspora zal in contact
blijven staan met gemeenschappen in het land van herkomst, mede door migratie. Dit
heeft consequenties voor de zogenaamde integratieproblematiek. Door de meervoudige
bindingen verandert – bij een blijvende substantiële migratie – de aard van de integra-
tie van degenen die elders geboren zijn. Dit geldt ook voor hun nakomelingen. De oude
natiestaten van Europa ervaren dat het niet langer gaat om het inpassen van enkele
‘gasten’ in bestaande patronen (zoals de Poolse mijnwerkers en Italiaanse schoor-
steenvegers in Nederland in het begin van de twintigste eeuw), maar om een veelkleuri-
ge samenleving waarvan de leden maar in beperkte mate samen optrekken en zich
tevens richten op groepsgenoten ver weg. Deze realiteit is maar gedeeltelijk te beïn-
vloeden via het voeren van een migratiebeleid, ook als dat migratiebeleid wordt onder-
steund door andere beleidssectoren.
21 P. Scheffer wijst in zijn artikel ‘De fictie van grenzeloze solidariteit’ in NRC van 10 januari 2004 op het
    bestendigen van de positie van werkloze allochtonen door nieuwe immigratie van laaggeschoolden.
                                                           13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II        De relatie tussen twee beleidsgebieden
‘Migratie en ontwikkelingssamenwerking’ verwijst naar de wisselwerking tussen twee
afzonderlijke beleidsgebieden. De beide beleidsgebieden kennen eigen doelstellingen.
Deze liggen niet noodzakelijkerwijs in elkaars verlengde. Bij het ontwikkelen van geïnte-
greerd beleid gaat het om het versterken van de samenhang tussen verschillende
beleidsgebieden. Daartoe moeten tegenstrijdigheden worden weggewerkt en zoveel
mogelijk synergieën worden gerealiseerd. Overigens is er ook sprake van wisselwerking
met andere beleidsgebieden, bijvoorbeeld dat van economische zaken en sociale zaken
en werkgelegenheid.
Na een korte beschrijving van de separate beleidsgebieden komen de overlap, de
tegenstrijdigheden en het kader voor afstemming aan de orde.
II.1      Ontwikkelingssamenwerking en Nederlands beleid
Het beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking is vooral gebaseerd op solidari-
teit met de armste groepen in deze wereld. Daarnaast is duidelijk dat een wereld zon-
der extreme armoede een betere context biedt voor het behartigen van universele en
zeker ook Nederlandse belangen op terreinen als vrede en veiligheid, milieu, welvaart
en welzijn. In die zin kunnen de inspanningen op het terrein van ontwikkelingssamen-
werking ook worden ingepast in het bevorderen van het welbegrepen eigenbelang.
Het doel van ontwikkelingssamenwerking is uiteraard ontwikkeling, meer in het bijzonder
duurzame armoedebestrijding en het bieden van perspectief aan kansarme groepen. Het
criterium voor ontwikkeling is niet louter meer een kwestie van macro-economische
cijfers, maar van het realiseren van fundamentele mensenrechten van arme mensen.22
In VN-kader hebben de wereldleiders in 2000 de Millenniumdoelstellingen (MDG’s) vast-
gelegd als tussendoelen voor het jaar 2015. In het Nederlandse beleid zijn deze MDG’s
nadrukkelijk verheven tot focus en ijkpunten voor de lopende periode.
Het beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking wordt hier zo ruim mogelijk
opgevat. Alleen zo wordt duidelijk hoe groot het spectrum van de verschillende beleids-
middelen is. Naast het verlenen van hulp gaat het om het scheppen van kansen voor
ontwikkeling door economisch beleid (waaronder landbouwbeleid, milieubeleid en met
name handelsbeleid), vrede- en veiligheidsbeleid en andere onderdelen van buitenlands
beleid. Het gaat niet alleen om ontwikkelingssamenwerking, maar om internationale
samenwerking.
Het huidige Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid draagt de sporen van een
halve eeuw ervaring. In de loop der tijd hebben inzichten geleid tot het formuleren van
beleidsmatige invalshoeken. In de beleidsnotitie ‘Aan elkaar verplicht’ zijn deze terug te
vinden23: de concentratie op thema’s en samenwerkingslanden; het belang van meting,
22 Zie ook de AIV-adviezen ‘Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika; een analyse
    van strategieën tegen armoede’ (advies nummer 29, januari 2003) en ‘Een mensenrechten-benadering van
    ontwikkelingssamenwerking’ (advies nummer 30, april 2003), waarin deze benadering wordt uitgewerkt.
23 Algemene nota van minister Van Ardenne van 3 oktober 2003 over ontwikkelingssamenwerking, Kamerstuk
    29 234.
                                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>rapportage en evaluatie; de samenwerking met partners als burgers, bedrijven, instel-
lingen, organisaties en overheden; de bevordering van goed bestuur en ondernemers-
klimaat; het voeren van een samenhangend regiobeleid; het integreren van diverse ins-
trumenten van buitenlands beleid; het nastreven van coherentie bij de effecten op
duurzame armoedebestrijding van al wat Nederland doet; het hanteren van een gender-
dimensie; aandacht voor conflictbeleid; de aandacht voor bedreiging van de gezond-
heid; en het onderbouwen van keuzes ten aanzien van internationale organisaties.24
II.2       Migratie en (Nederlands) beleid
Migratiebeleid, in ruime zin, is niet alleen binnenlands, maar tevens buitenlands beleid.
Het heeft betrekking op migratie van, naar en via Nederland en op integratie. Om doel-
stellingen van het binnenlandse migratiebeleid te bereiken wordt ook buitenlands
beleid ingezet, door middel van het verlenen van hulp, het formuleren van Europees
beleid en het mede richting geven aan internationale activiteiten zoals die van de
UNHCR, IOM, ILO, OESO en Wereldbank. Tegelijk kan internationale samenwerking zelf
ook betrekking hebben op migratie elders, als mondiaal verschijnsel, waaronder de
zuid-zuid-migratie.
Het voeren van een beleid inzake de migratie naar en via Nederland vindt zijn basis in
de soevereiniteit van de staat over zijn grondgebied. De regering heeft gekozen voor
beheersing van de migratie naar Nederland en het tegengaan van misbruik en illegale
migratie.25 Dit beleid wordt door de regering meestal geplaatst tegen de achtergrond
van de spankracht van de Nederlandse samenleving. De regering heeft altijd benadrukt
dat zij een restrictief toelatingsbeleid voert en dat Nederland geen immigratieland is.
De facto heeft Nederland overigens jarenlang een immigratieoverschot gekend. Over
2004 blijkt Nederland een emigratieland te zijn, volgens de cijfers van CBS. Dit bete-
kent dat migratie op dit moment niet bijdraagt aan de groei van de bevolking.26
Het eerste beleidskader wordt gevormd door de internationale verplichtingen. De
EU-regels inzake vrij personenverkeer bestrijken een groot deel van de immigratie (50%
in 2004). Verplichtingen uit het Vluchtelingenverdrag en bijbehorend protocol, het Euro-
pees Verdrag inzake de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM)
en andere mensenrechtenverdragen vormen de basis voor een toelating die tot doel
heeft mensen te beschermen. De mensenrechtenverdragen bevatten eveneens normen
voor de behandeling van migranten. Op het terrein van toelating voor arbeid bestaan
talloze specifieke bilaterale en multilaterale regelingen. Toelating met het doel van
gezinshereniging of gezinsvorming valt ook onder normen uit mensenrechtenverdragen,
waaronder ILO-verdragen.
24 Volgens de criteria van Official Development Aid (ODA) moeten de beschikbare fondsen op gereguleerde
    wijze aan vastgestelde ontwikkelingsrelevante doeleinden worden uitgegeven. Daarbinnen zijn in Nederland
    in het verleden bepaalde keuzes gemaakt voor partnerlanden, thema’s, partnerorganisaties en kanalen. In
    de huidige context is vooral de keuze van partnerlanden relevant. Die komt aan de orde in paragraaf 3 van
    dit hoofdstuk.
25 De regeringsnotitie, 9 juli 2004, Kamerstuk 29 693, nr. 1, p. 5.
26 Zie tabel 2 in dit hoofdstuk.
                                                       15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Met name sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam (op 1 mei 1999)
is de Europese Unie een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid aan het ontwik-
kelen. In dat kader komt uiteraard de externe dimensie aan de orde, zoals de afspra-
ken inzake terugkeer en de terugname-akkoorden met derde landen. Die externe dimen-
sie heeft raakvlakken met het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
(GBVB) maar natuurlijk ook met ontwikkelingssamenwerking.
VN-Verdrag inzake migrerende werknemers en hun gezinnen
De VN heeft in 1990 een groot aantal normen neergelegd in het Verdrag inzake de rech-
ten van migrerende werknemers en hun gezinnen. Het verdrag is in 2003 in werking
getreden. Op dit moment zijn er 29 staten-partijen, die alle als zendstaat te kwalificeren
zijn, hoewel een enkel land daaronder ook zelf een substantieel aantal migrerende werk-
nemers herbergt. Bestemmingslanden, zoals de EU-landen, hebben nog geen voornemen
kenbaar gemaakt om partij te worden. Voor Nederland wijst de regering erop dat bepaal-
de artikelen op gespannen voet staan met de Koppelingswet. Zo leest de regering in
artikel 27 een verplichting tot het geven van sociale voorzieningen aan illegalen; dit acht
zij ongewenst.27 Daargelaten de juistheid van deze interpretatie is duidelijk dat de
bezwaren van bestemmingslanden tegen het verdrag meer omvatten en al langer
bestaan.
De AIV signaleert dat het verdrag door de eenzijdige samenstelling van de partijen niet
aan zijn doel kan beantwoorden. Campagnes en oproepen van gezaghebbende fora om
staten over te halen partij te worden lijken niets op te leveren. De AIV zou ervoor willen
pleiten dat het Comité inzake migrerende werknemers, dat toezicht houdt op het verdrag,
zich aan de hand van een inventarisatie van artikelen die de groei naar een ruimere
kring statenpartijen in de weg staan, buigt over mogelijke alternatieve wegen die daar
wel toe leiden. De AIV roept de regering op hiertoe voorbereidende stappen te zetten.
Nederland laat buiten de verplichtingen op basis van verdragen en overeenkomsten
maar weinig personen toe voor het verrichten van arbeid. In het algemeen zal er
getoetst worden of er voorranggenietend aanbod is. Alleen bij toelating voor het verrich-
ten van arbeid geven de kwaliteiten van de aanvrager bezien in het licht van het Neder-
lands belang bij de toelating de doorslag. In de andere categorieën wordt hierop niet
geselecteerd.
Het migratiebeleid dekt inmiddels een hele keten van situaties, strekkende van voor-
lichting aan potentiële migranten tot de inrichting van een opvanghuis in het land van
herkomst voor minderjarigen die in Nederland geen verblijfsvergunning kregen. Naast
het toelatingsbeleid kan dus ook opvangbeleid, integratiebeleid en terugkeerbeleid
onder het migratiebeleid gerekend worden. Daarnaast is er apart beleid voor bepaalde
groepen migranten (zoals kinderen) en bepaalde vormen van binnenkomst (zoals
trafficking). De AIV zal van al deze aspecten alleen het terugkeerbeleid aansnijden; dit
vanwege de verbinding met ontwikkeling.
II.3     Overlapping van beleid
Geografie van ontwikkelingssamenwerking
Het beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking is te onderscheiden naar een
aantal middelen. Er zijn economische, technische en financiële middelen voor het
27 Antwoord van minister De Geus van 8 augustus 2003, nr. 2020313980, op kamervragen van de leden
    Bussemaker en Koenders.
                                                  16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>verlenen van hulp en het scheppen van voorwaarden voor verdere ontwikkeling, waarbij
verschillende geldstromen worden onderscheiden.28 Daarnaast worden diplomatieke
en politieke instrumenten ingezet zoals het uitoefenen van invloed op beleid van derde
landen en van internationale organisaties. Ten slotte vormt in het algemeen de cohe-
rente vormgeving van Nederlands en Europees beleid ook een middel.
Van de bilaterale hulp wordt het meeste geld besteed in 36 ‘partnerlanden’.29 De
samenwerking is in het algemeen beperkt tot een aantal sectoren van beleid. Neder-
land heeft tevens drie regio’s aangemerkt als zwaartepunt van het beleid voor interna-
tionale samenwerking, met name waar het aankomt op de problematiek rond gewapen-
de conflicten: de Balkan, de Hoorn van Afrika en het Grote-Merengebied.30
Aard en geografie van de migratie naar Nederland
Als de migratie naar Nederland (gemeten over de jaren 2002, 2003 en 2004) wordt
ingedeeld naar titel en doel van binnenkomst en geboorteland dan ontstaat het volgen-
de beeld.31 De immigratie is gedaald en de emigratie is gestegen zodat er over 2004
een emigratieoverschot is ontstaan, zo blijkt uit tabel 1 en 2. Het leeuwendeel van het
totale aantal immigranten is geboren in Europa (waaronder overigens ook Nederland)
en westerse landen (tabel 2 en 3).
De aanvragen vanuit het buitenland voor verblijf van langer dan drie maanden komen
verder met name van personen uit landen van waaruit velen zich reeds eerder vestig-
den in Nederland (tabel 3 en 4).32 Het lijkt te gaan om een autonome stroom van
gezinsherenigers en -vormers.
28 Regeringsnotitie ‘Aan Elkaar Verplicht’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29.234, nr. 1, p. 34.
29 Deze zijn: Afghanistan, Albanië, Armenië, Bangladesh, Benin, Bolivia, Bosnië-Herzegovina, Burkina Faso,
   Colombia, Egypte, Eritrea, Ethiopië, Georgië, Ghana, Guatemala, Indonesië, Jemen, Kaapverdië, Kenia,
   Macedonië, Mali, Moldavië, Mongolië, Mozambique, Nicaragua, Pakistan, De Palestijnse Autoriteit, Rwanda,
   Senegal, Sri Lanka, Suriname, Tanzania, Uganda, Vietnam, Zambia, Zuid-Afrika. Memorie van Toelichting bij
   begroting 2005, bijlage 3.
30 In hoofdstuk III, paragraaf 3 komt ook de bijdrage aan de partnerlanden van de EU aan de orde.
31 Cijfers van het CBS en IND. Voor 2004 betreft het voor de IND de periode januari-augustus. De aan gege-
   vens van de IND ontleende cijfers zijn per jaar niet steeds hetzelfde opgebouwd. De cijfers van het CBS zijn
   in februari 2005 geactualiseerd. De IND-cijfers zijn deels geactualiseerd in de ‘Rapportage Vreemdelingen-
   keten’ over de periode september t/m december 2004 (tevens jaarrapportage 2004) van maart 2005.
32 IND, jaarrapportage 2004, maart 2005.
                                                       17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Tabel 1: Asielverzoeken en andere vestigingsverzoeken.
              Totale       In NL inge-    Ingewilligde       % Ingewilligde     MVV35         Ingewilligde   % Ingewilligde
    Jaar      immigratie   diende asiel-  asielverzoeken     asielverzoeken     verzoeken     MVV            MVV verzoeken
              naar NL33    verzoeken34                       tot. immigratie                  verzoeken36    tot. immigratie
   2002         121.250       18.667          8.820                 7.3%         64.700          40.114            33,1%
   2003         104.514       13.402          9.760                 9.3%         65.000          39.000            37,3%
   2004          89.660        9.780         10.170               10.8%          55.647          27.800            27,6%
Tabel 2: Totale immigratie en emigratie naar en van Nederland per jaar, naar geboorteland.37
              Totale
    Jaar                      Europa         Amerika              Azië            Afrika         Oceanië
              immigratie
   2002         121.250       59.500         18.023               21.013         21.410          1.304
   2003         104.514       54.892         15.537              18.039          14.939          1.107
   2004          89.660       55.087         11.416              13.075            9.127           950
              Totale
              emigratie
   2002         96.918        67.008         10.702                9.684           8.463         1.061
   2003        103.706        69.901         11.696              10.446          10.604          1.059
   2004        112.362        76.452         12.120              10.791          11.938          1.061
Tabel 3: Immigratie per land per jaar naar Nederland.38
                     2002                                     2003                                      2004
       Land                        Aantal     Land                          Aantal       Land                        Aantal
       EU                        41.250       EU                          38.059         EU                         44.804
  1    Turkije                     6.181  1   Turkije                       6.703     1  Turkije                     3.876
  2    Nederlandse                 5.992  2   Marokko                       4.894     2  China                       3.137
       Antillen&Aruba                     3   Nederlandse                   4.273     3  Marokko                     2.884
  3    Marokko                     5.192      Antillen&Aruba                          4  Nederlandse                 2.866
  4    Voormalige Sovjet-Unie      4.833 4    China                         4.025        Antillen&Aruba
  5    China                       3.948 5    Voormalige Sovjet-Unie        3.651 5      Voorm SU                    2.775
  6    Angola                      3.514 6    Suriname                      3.433 6      Suriname                    2.339
  7    Suriname                    3.413 7    VS van Amerika                2.785 7      VS                          2.172
  8    VS van Amerika              3.181 8    Afghanistan                   1.838 8      Indonesië                   1.400
  9    Afghanistan                 2.824 9    Indonesië                     1.755 9      Irak                        1.009
 10    Indonesië                   1.969 10   Voormalig-Joegoslavië         1.357 10     Voormalig-Joegoslavië         891
 11    Voormalig-Joegoslavië       1.844 11   Irak                          1.311 11     Iran                          590
33 Statistisch Bulletin, Centraal Bureau voor de Statistiek, no. 7, 17 februari 2005.
34 Informatie over asielverzoeken van <http://statline.cbs.nl/StatWeb>.
35 Een MVV (Machtiging tot Voorlopig Verblijf) is een inreisvisum voor personen van bepaalde nationaliteiten die van
    buiten de Europese Unie komen en langer dan drie maanden in Nederland willen verblijven. Cijfers over de MVV zijn
    ontleend aan de IND. <http://www.ind.nl/nl/inbedrijf/overdeind/cijfersenfeiten/2004/Cijfers2004_regulier_MVV.asp>.
36 IND, cijfers 2004 <http://www.ind.nl/nl/inbedrijf/overdeind/cijfersenfeiten/2004/Cijfers2004_regulier_MVV.asp>.
37 Statistisch Bulletin, Centraal Bureau voor de Statistiek, no. 7, 17 februari 2005.
38 Idem.
                                                       18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>           Tabel 4: aard van ingewilligde verzoeken voor verblijf van langer dan drie maanden.39
                    MVV                       Ingewilligde         Gezins-                  Studie           Arbeid              Overige                     Afwijzing/
           Jaar     verzoeken                 MVV                  hereniging en                                                 inwilliging                 intrekking
                                              verzoeken            –vorming
           2002       64.728                    40.114                 39%                  15%               7%                             4%                      35%
           2003       65.038                    39.000                 37%                  14%               7%                             4%                      38%
           2004       55.647                    24.765                 33%                  10%               5%                             4%                      48%
           De adviesaanvraag en de regeringsnotitie wekken de indruk dat de coherentie van
           migratiebeleid en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, als deze vanuit het migratiebeleid
           wordt benaderd, zou kunnen bijdragen aan ‘het beheersbaar houden van de immigratie
           naar Nederland en Europa’. Welke categorie migranten zou met ontwikkelingssamen-
           werking kunnen worden bestreken? Dat zijn niet de immigranten uit de EU, de VS en
           andere westerse landen. Daarmee valt al meer dan de helft van het aantal migranten
           af, zo blijkt uit de tabellen 2 en 3. In de adviesaanvraag worden degenen die komen op
           basis van gezinshereniging en -vorming al uitgesloten, omdat hun komst onderhevig is
           aan Nederlands binnenlands beleid. Dit betreft wederom een groot percentage van de
           instroom (tabel 4). De toelating voor studie en arbeid wordt reeds gereguleerd door een
           toetsing aan specifieke beleidscriteria. Het zal niet de bedoeling zijn via ontwikkelings-
           samenwerking nog meer greep op deze categorie te krijgen. In de tabellen blijft dan
           alleen de groep asielzoekers over.
           Tabel 5: Asielaanvragen in Nederland per land naar nationaliteit per jaar.40
                                                                                                                              Sierra Leone
                                                                                                                 Servië /
                                Afghanistan                  Burundi               Guinee                                                                  Somalië
                                                                                                                                                                                 Overig
                                                    Angola                                                                                        Soedan               Turkije
  Jaar            Totaal
                                                                         China                 Irak   Iran       Montenegro                                                      landen
 2002
Absoluut          18.667       1.078 1.894                    452        542      477 1.020 665                   516 1.613                                 538 638 10.351
   %                            5,8% 10,1%                   2,4%       2,9%     2,6% 5,5% 3,6%                  2,8% 8,6%                                 2,9% 3,4% 55,5%
 2003
Absoluut          13.402         487                371      402         301      198 3.465 555                    396         312                          442 414              7.016
   %                            3,6%               2,8%       3%        2,2%     1,5% 25,9% 4,1%                    3%        2,3%                         3,2% 4,8%             52,4%
 2004
Absoluut          9.780          688                177       405        268      116 1.041 450                   396          138                 255      793 339              5.191
   %                            7,0%               1,8%      4,1%       2,7%     1,2% 10,6% 4,6%                 4,0%         1,4%                2,6%     8,1% 3,5%             53,1%
           De aantallen asielverzoeken vertonen de laatste jaren een sterke daling (tabel 1 en 5).
           Tegelijk moet men zich realiseren dat de aanvragen en de instroom op basis van andere
           verblijfsdoelen een veelvoud vormen van de instroom van asielzoekers (tabel 1 en 4).
           Als we kijken naar de cijfers van de laatste jaren (tabel 5 en 6)41 zien we dat de
           39 IND, cijfers 2004 <http://www.ind.nl/nl/inbedrijf/overdeind/cijfersenfeiten/2004/Cijfers2004_regulier_MVV.asp>.
           40 Statistisch Bulletin, Centraal Bureau voor de Statistiek, No. 50, 16 december 2004 en No. 7, 17 februari 2005.
           41 Tabel 6 staat aan het slot van het hoofdstuk.
                                                                                     19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>meeste asielzoekers uit landen komen met grote politieke onrust of conflicten. In
omstandigheden van repressie, omwentelingen en (burger-)oorlogen zijn veel inwoners
van de Balkan, Afghanistan, Iran en Irak hun land en (in het geval van de Aziatische
landen) hun regio ontvlucht. De asielverzoeken uit de grote brandhaarden van de jaren
negentig van de vorige eeuw zijn de laatste jaren in aantal afgenomen na een stabilisa-
tie, bijvoorbeeld in Bosnië, Sierra Leone en Angola.
Buiten de tabellen valt ook nog te denken aan illegalen. In dit verband is het relevant
inzicht te hebben in de aantallen, achtergronden en motieven van degenen die zich
illegaal in Nederland hebben gevestigd. Maar hierover bestaan, per definitie, geen
betrouwbare gegevens. De regeringsnotitie zelf gaat uit van 112.000 à 163.000 perso-
nen.42 Onder hen zijn ongetwijfeld tienduizenden personen uit ontwikkelingslanden.
De beleidsmatige conclusie is dat een streven om het ontwikkelingsbeleid coherent te
maken met het migratiebeleid slechts betrekking heeft op een klein deel van de gedo-
cumenteerde instroom van migranten in Nederland. Het gaat hooguit om enkele duizen-
den gevallen, maximaal 10% van het aantal immigranten per jaar. Als illegalen worden
meegerekend komen daar vermoedelijk nog enkele duizenden personen bij.
Als vervolgens de herkomstlanden naast de partnerlanden in het kader van43 ontwikke-
lingssamenwerking worden gelegd, dan wordt de groep nog kleiner.44 Bij de asiellanden
gaat het alleen om Afghanistan, bij de immigratie als geheel gaat het ook om Surina-
me. In landen als Armenië, Azerbaidjan, Burundi en China worden op beperkte schaal
ook ontwikkelingsfondsen besteed. Sommige herkomstlanden liggen in de regio’s die
voorwerp zijn van een specifiek regiobeleid voor conflictsituaties, te weten de Balkan
(Servië-Montenegro), de Hoorn van Afrika (Somalië) en het Grote-Merengebied (Burundi).
Ook in een ander niet-partnerland, Irak, besteedt Nederland overheidsmiddelen.
Overigens is er wel een duidelijke overlap van migratiebeleid met de thematische bena-
dering van ontwikkelingssamenwerking. Zo draagt Nederland bijvoorbeeld bij aan het
werk van UNHCR en IOM. Sedert het verschijnen van de regeringsnotie wordt echter
meer specifiek invulling gegeven aan het raakvlak tussen beide beleidsterreinen, ook in
de begroting.
II.4      Coherentie en geïntegreerd beleid
‘Coherentie’ klinkt als een objectieve test: er moet samenhang zijn en alle krachten
moeten één kant op werken. Bij het beantwoorden van de vraag welke richting dat is,
blijkt het een relatief begrip te zijn. Iedere invalshoek claimt zijn eigen coherentie. Hier-
onder wordt de term ‘coherent beleid’ gehanteerd op het niveau van een beleidsterrein.
Voor het in elkaar passen van beleidsterreinen binnen één geheel van regeringsbeleid
zou wellicht beter de term ‘geïntegreerd beleid’ kunnen worden gebruikt.
42 Zie de regeringsnotitie, Den Haag, 9 juli 2004, Kamerstuk 29 693, nr. 1, p. 13. Minister Verdonk gaat uit
    van 100.000 à 200.000 personen; interview met Geassocieerde Persdienst van 24 april 2004. In de
    Terugkeernota van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie wordt een schatting genoemd van
    100.000 personen zonder geldige verblijfstitel in Nederland (Kamerstuk 29 344, nr. 20, p. 5).
43 Deze conclusie werd ook getrokken in de ‘Terugkeernota’, p. 26.
44 Dit betekent echter niet dat een land als Servië-Montenegro zelf substantiële hulp ontvangt.
                                                       20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Vanuit het perspectief van ontwikkelingssamenwerking betekent ‘coherentie’ of ‘OS-
beleidscoherentie’: op alle beleidsterreinen bewust rekening houden met mogelijke effec-
ten op armoede in ontwikkelingslanden.45 Coherent beleid nastreven impliceert dan: het
‘OS-belang’ nadrukkelijk meewegen als er besluiten genomen worden op terreinen die
ontwikkelingslanden kunnen raken.
Ook vanuit het perspectief van migratiebeleid wordt coherentie nagestreefd. Zo worden
in het regeerakkoord van het eerste kabinet-Balkenende bepaalde ontwikkelingsrelaties
afgestemd op migratiebeleid.46 In ‘de Terugkeernota’ staat aangegeven ‘Vertrek en
terugkeer worden dan ook als integraal onderdeel opgenomen in het Nederlandse bui-
tenlandse beleid, gebaseerd op een zorgvuldige afweging tussen het belang van terug-
keer en andere Nederlandse belangen’.47 In dit laatste voorbeeld is niet zeker of de
‘Nederlandse belangen’ ook betrekking hebben op effecten op armoede in ontwikke-
lingslanden. De ene coherentie loopt niet automatisch parallel met de andere.
Beide coherentiedoelstellingen moeten in een concreet geval zo nodig tegen elkaar
worden afgewogen. Beter nog is het vinden van een ‘verenigbaarheid van belangen’
van alle betrokkenen, landen en individuen. Bij migratiebeleid, met name het toelatings
beleid, moet ook het ontwikkelingsperspectief worden meegewogen. Bij ontwikkelings-
beleid moet eveneens naar de migratiedimensie worden gekeken. De meeste gevoelig-
heden treden op als het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid wordt gehanteerd om het
personenverkeer van, via en naar Nederland te beïnvloeden.
Incoherentie treedt niet alleen op tussen beleidsterreinen. Zij kan ook aan de orde
komen binnen een beleidsterrein. Zo zou migratiebeleid moeten zorgen voor het vervul-
len van wensen van economische sectoren, zoals bijvoorbeeld het faciliteren van een
toestroom van kennismigranten en het hanteren van soepele procedures voor toeristen.
Binnen een restrictief migratiebeleid, dat ook gericht moet zijn op regulering van vesti-
ging en op het bevorderen van veiligheid, kunnen deze doelstellingen niet altijd even
gemakkelijk worden gerealiseerd.
Voorts kan incoherentie optreden tussen nationaal beleid en Europees beleid, alsmede
tussen het beleid van diverse Europese (of andere) landen. Beleid dient reeds om die
reden op Europees niveau te worden gevoerd of afgestemd. In het briefadvies van de
AIV ‘Van binnengrenzen naar buitengrenzen’ worden drie factoren genoemd voor een
keuze voor een benadering via de EU: (1) de toenemende migratiedruk, (2) de (toekom-
stige) werking van de interne markt voor immigranten uit derde landen en (3) de slag-
kracht van Europa om regulering van migratie naar Europa en verlichting van de mondia-
le migratieproblematiek naderbij te brengen; drie factoren die, ook bij toetsing aan het
subsidiariteitsbeginsel, actie op Europees niveau wenselijk en zelfs noodzakelijk
maken.48 Beheersing van de migratie naar Nederland zonder beheersing van de
45 Ontleend aan taakomschrijving van de coherentie-eenheid van het Directoraat-Generaal Internationale
    Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
46 ‘Regeringen die terugname weigeren komen niet in aanmerking voor ontwikkelingshulp.’ Kamerstuk 28 373,
    nr. 5, p. 17.
47 Kamerstuk 29 344 van 21 november 2003, p. 22.
48 Zie AIV-briefadvies ‘Van binnengrenzen naar buitengrenzen - ook voor een volwaardig Europees asiel- en
    migratiebeleid in 2009’, maart 2004. Zie voor het belang van een Europese aanpak ook het advies van de
    Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, ‘Terugkeer, de internationale aspecten’, Den Haag, 2004.
                                                     21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>migratie naar de EU is op termijn ondenkbaar. Bezien op EU-niveau heeft het reeds nu
weinig zin als alle EU-landen hun middelen inzetten om te trachten migratiestromen in
de richting van een buurland te kanaliseren. Dergelijke inspanningen zijn op dat niveau
zonder netto resultaat. Afgezien daarvan zullen migranten zich na verloop van tijd door
het vrije verkeer van personen kunnen vestigen over de binnengrenzen van de EU heen.
II.5        Tegenstrijdigheden tussen de beleidsterreinen
Coherentie is geen gegeven vooraf, maar een moeilijk te realiseren opdracht. Een
groot probleem hierbij is dat de perspectieven van waaruit verschillende partijen deze
opdracht benaderen verschillen. Deze perspectieven zijn vaak geworteld in gepercipieer-
de (korte termijn) belangen en dus niet gemakkelijk te veranderen of te negeren.
Bovendien treden onbedoelde, onverwachte en ongewenste effecten op bij het op
elkaar betrekken van beide beleidsterreinen. Dit ‘beleidsdilemma’ kan op verschillende
manieren worden geïllustreerd.
Zo vormt een beperkend migratiebeleid een obstakel voor die individuen (en landen) die
migratie hanteren als strategie om tot ontwikkeling te komen. Een dergelijk beleid staat
de realisering van meer inkomensoverdrachten naar arme landen en regio’s in de weg
en het hindert de overdracht van kennis en vaardigheden. Daarnaast kan een alomvat-
tend restrictief immigratiebeleid – hoe verdedigbaar ook vanuit een bepaalde optiek –
gecombineerd met een ineffectief mondiaal beleid, bijdragen aan het in stand houden
van grote vluchtelingenkampen waar mensen vaak een uitzichtloos bestaan leiden. Dit
draagt uiteindelijk niet bij aan de ontwikkeling van betrokkenen, de betreffende regio of
het land van herkomst.
Maar worden – mede met het oog op het bevorderen van ontwikkelingspotentieel –
academici en andere hoogopgeleiden toegelaten tot de westerse arbeidsmarkten, dan
kan dat weer resulteren in ‘brain drain’. Een beoogd voordeel kan zo omslaan in een
feitelijke handicap bij de ontwikkeling van arme landen. Het Nederlandse streven om bui-
tenlandse studenten te behouden als kennismigranten is vanuit deze optiek moeilijk te
rijmen met het bevorderen van hun bijdrage aan de ontwikkeling van het eigen land.49
Benaderen we de coherentievraag niet vanuit migratie, maar vanuit ontwikkeling, dan
doemen soortgelijke problemen op. Ontwikkelingssamenwerking beoogt het welvaarts-
niveau voor grote groepen mensen te verhogen. Daar een gemeenschap over een
bepaald niveau van welvaart moet beschikken vóór haar leden zullen kunnen migreren
op zoek naar betere economische perspectieven50, draagt armoedebestrijding bij aan
het bevorderen van mobiliteit. In die zin heeft ontwikkelingssamenwerking de optie van
migratie soms dichterbij gebracht.
49 Kabinetsstandpunt Toelating Kennismigranten, Kamerstuk 29200, nr. 164, 24 mei 2005.
50 De theorie over de ‘migration hump’ suggereert dat er met het verder stijgen van de welvaart een einde
    komt aan de migratie, en dat vervolgens emigranten ook weer terugkeren. De theorie krijgt meer precisie
    als zij wordt toegepast op specifieke categorieën werkenden (kennisarbeiders en handarbeiders). De bron-
    nen worden weergegeven in de regeringsnotitie: R.E.B. Lucas, ‘International Migration to the High Income
    Countries’, Boston University, 2004, p. 3 en verder. Het aspect van de afnemende emigratie en de terug-
    keer wordt verworpen door degenen die menen dat bij stijgende welvaart – en bij dalende transportkosten –
    de migratie altijd hoog blijft. P. Stalker, in ‘De feiten over internationale migratie’ (Rotterdam, 2003, p. 130)
    houdt rekening met een blijvende stijging van de migratie als, aangevuurd door de mondialisering, miljoenen
    jongeren op zoek gaan naar een beter leven.
                                                            22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Ook als beleid niet leidt tot de beoogde ontwikkeling kan het migratie bevorderen. Het
grotendeels mislukken van de inspanningen van de eigen regering en van Nederland om
de inwoners van Suriname en de Nederlandse Antillen een economisch en politiek per-
spectief te bieden in eigen land heeft bijgedragen aan de komst van tienduizenden
inwoners naar Nederland. Kortom, er is sprake van een uiterst ambigue problematiek
waarvoor helaas geen eenvoudige en eenduidige ‘oplossingen’ bestaan. Overigens is
deze ambiguïteit tussen beide beleidsterreinen voor wat Nederland betreft meer poten-
tieel dan feitelijk aanwezig. De migranten in Nederland komen in zeer beperkte mate uit
de landen die vanuit Nederland aanzienlijke hulp hebben ontvangen; zelfs wanneer dat
wel het geval is (Indonesië, Egypte, Pakistan) dan is een causale relatie tussen ontwik-
kelingshulp en de concrete migratiebewegingen moeilijk te construeren. Het gaat om
zeer complexe verbanden, waarbij een groot aantal andere factoren eveneens een rol
speelt. Deze kunnen de geponeerde positieve correlatie tussen welvaartsniveau en
migratiebereidheid geheel te niet doen.
II.6      Mogelijke aanzetten tot onderlinge versterking
In hoofdstuk III volgt een beschrijving van de instrumenten van ontwikkelingssamenwer-
king (en enige andere beleidsterreinen) die effect zouden kunnen hebben op het terrein
van migratie. In de hoofdstukken IV en V is het perspectief veeleer omgekeerd. Er wordt
gekeken hoe migratiebeleid kan worden ingezet voor ontwikkelingssamenwerking. Op
deze plaats passen enkele kaderstellende opmerkingen.
Het is van belang de relatie tussen de beleidsgebieden niet te reduceren tot een eenzij-
dige onderschikking, waarbij ontwikkelingsbeleid dienstbaar zou moeten worden
gemaakt aan Nederlandse migratiedoelstellingen. De AIV hecht eraan nog eens vast te
leggen dat de instrumenten van ontwikkelingssamenwerking in eerste instantie gericht
moeten zijn op het bereiken van de eigen doelstellingen. Pas daarna komt het zoeken
naar een zekere gelijkgerichtheid met migratiebeleid.
Als beperking van immigratie een doelstelling van beleid is dan dient nader gepreciseerd
te worden welke vormen van migratie onder een dergelijk beleid zouden moeten vallen.
Hierboven werd al gewezen op het klemmende verschijnsel van grootschalige gedwon-
gen migratie. Juist in die gevallen waarin de oorzaken zeer bedreigend zijn voor betrok-
kenen moeten deze oorzaken worden aangepakt, in eerste instantie omwille van de
mensen zelf.
De politieke realiteit in Nederland is dat het gemakkelijker zal blijken nationale fondsen
vrij te (blijven) maken voor verbeteringen voor de mensen in ontwikkelingslanden, wan-
neer deze ook effect hebben op de situatie in Nederland zelf. Voor een deel is hier ook
sprake van een kwestie van zichtbaarheid. Misschien kan nog beter worden beklem-
toond hoezeer het bevorderen van stabiliteit en het bestrijden van armoede – onder
meer via ontwikkelingssamenwerking – ook Nederlandse belangen ten goede komt, nu
of op termijn.
                                             23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>    Tabel 6: Annex bij hoofdstuk 2, ontleend aan K. Geuijen, De asielcontroverse: argumenteren
    over mensenrechten en nationale belangen, dissertatie Tilburg, 2004, tabel 1.
    Asielaanvragen1 en uitgenodigde vluchtelingen in Nederland 1980 - 2003
      Jaar       Asielaanvragen          Uitgenodigde         Belangrijkste landen van herkomst
                                         vluchtelingen
    1980                  976                 1.625           1 Turkije, 2 Ethiopië, 3 Chili, 4 Iran / Pakistan
    1981                  832                 1.179           1 Ethiopië, 2 Pakistan, 3 Irak, 4 Turkije
    1982                  840                   513           1 Pakistan, 2 Turkije, 3 Irak, 4 Ethiopië
    1983                1.400                   406           1 Suriname, 2 Turkije, 3 Pakistan, 4 Sri Lanka
    1984                2.304                   481           1 Sri Lanka, 2 Turkije, 3 Iran, 4 Suriname
    1985                4.522                   440           1 Sri Lanka, 2 Turkije, 3 Iran, 4 Suriname
    1986                3.650                   371           1 Turkije, 2 India, 3 Afghanistan, 4 Iran
    1987               13.460                   532           1 Ghana, 2 India, 3 Turkije, 4 Zaïre
    1988                7.486                   782           1 Ghana, 2 Ethiopië, 3 Iran, 4 India
    1989               13.989                   596           1 Somalië, 2 Libanon, 3 Polen, 4 Ethiopië
    1990               21.208                   734           1 Sri Lanka, 2 Roemenië, 3 Iran, Somalië
    1991               21.615                   589           1 Joegoslavië, 2 Sri Lanka, 3 Iran, 4 Somalië
    1992               20.346                   643           1 Joegoslavië, 2 Somalië, 3 Iran, 4 Sri Lanka
    1993               35.399                   659           1 Bosnië-H, 2 Iran, 3 Somalië, 4 Irak
    1994               52.576                   493           1 Bosnië-H, 2 Iran, 3 Somalië, 4 Irak
    1995               29.258                   605           1 Bosnië-H, 2 Somalië, 3 Iran, 4 Irak
    1996               22.857                   615           1 Irak, 2 Afghanistan, 3 Iran, 4 Sri Lanka
    1997               34.443                   261           1 Irak, 2 Afghanistan, 3 Bosnië-H, 4 Joegoslavië
    1998               45.217                   190           1 Irak, 2 Afghanistan, 3 Joegoslavië, 4 Bosnië-H
    1999              39.2992                   348           1 Joegoslavië, 2 Afghanistan, 3 Irak, 4 Somalië
    2000               43.559                    83           1 Afghanistan, 2 Joegoslavië, 3 Irak, 4 Iran
   20013               32.579                   284           1 Angola, 2 Afghanistan, 3 Sierra Leone, 4 Iran
    2002               18.667                  1594           1 Angola, 2 Sierra Leone, 3 Afghanistan, 4 Irak
    2003               13.402                 16451           1 Irak, 2 Iran, 3 Afghanistan, 4 Turkije
 200451                 9.780                 23251           1 Irak, 2 Somalië, 3 Afghanistan, 4 Iran
1 Bron: t/m 1997: Justiële verkenningen, WODC 9-98, 24 december 1998 “Asielbeleid onder druk”;
  jaren 1998 e.v.: C.B.S., Statisch bulletin 27 12/7/2001; jaren 2001 t/m 2003: IND (INDIAC maandelijkse rapportages).
2 Exclusief de ruim 4000 uitgenodigde Kosovaren die in 1999 binnen kwamen.
3 In de 1e ketenrapportage 2002 van Justitie wordt gemeld dat in de periode 1999 - 2001 in totaal slechts
  418 uitgenodigde vluchtelingen zijn toegelaten.
4 Bron: IOM, Migratie Info, 9e jaargang nr. 1.
51 Cijfers asielaanvragen 2004 toegevoegd door de AIV op basis van cijfers van de IND.
    Cijfers inzake uitgenodigde vluchtelingen 2003 en 2004 toegevoegd door AIV op basis van cijfers IOM.Nederland,
    <http://www.iom-nederland.nl/cijfers/uitg_vlucht.asp?item=grafiek>.
                                                             24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>III        De inzet van beleidsinstrumenten voor het
           reguleren van migratie
Oorzaken van migratie als stramien voor beleidsinstrumenten
Bij het bevorderen van de integratie van het migratiebeleid en het ontwikkelingsbeleid
wordt eerst gekeken naar instrumenten om het migratiebeleid (regulering van migratie)
te ondersteunen. Een gegeven is dat niet alleen instrumenten van ontwikkelingssamen-
werking op migratie kunnen inwerken. Het gaat om het totaal van de instrumenten van
het buitenlands beleid. Op basis van de in hoofdstuk 1 genoemde vier typen van oorza-
ken van migratie worden in paragraaf III.1 tot en met III.4 de meest in aanmerking
komende beleidsinstrumenten geïdentificeerd, te weten integraal veiligheidsbeleid,
mensenrechtenbeleid, economisch en hulpbeleid en mondiaal beleid. Dit hoofdstuk
wordt afgesloten met een paragraaf over institutionele verankering en normering en
conclusies.
III.1      Integraal veiligheidsbeleid
Fysieke veiligheid is een voorwaarde voor ontwikkeling en voor de realisering van de
rechten van de mens. Een acute bedreiging van fysieke veiligheid leidt tot crisismigra-
tie. Omdat de band tussen de bedreiging en de migratie zo duidelijk is biedt deze
variant zichtbare aangrijpingspunten voor beleid. Naast solidariteit met de slachtoffers
is, in tweede instantie, eigenbelang een factor. Dat geldt expliciet voor landen die
potentieel bestemmingsland van te verwachten migratie zijn, maar ook voor de nog gro-
tere groep landen die op andere wijze de effecten voelen. Het doel is dat uiteindelijk
overal ter wereld wordt gewerkt aan de bevordering van veiligheid, en wel op basis van
humanitaire noodzaak en niet aan de hand van een politieke agenda. Dat daarbij een
parallellie met de doelstellingen van migratiebeleid aan het licht komt is een voordeel.
Voor Nederland betekent dit niet dat alle conflicten en rampen tot een betrokkenheid
moeten leiden, maar wel dat ons land moet bijdragen aan een gecoördineerde inzet van
de EU en de VN.
De AIV gaat hier niet in extenso in op alle mogelijkheden om conflicten te voorkomen, te
mitigeren, of op te lossen en vervolgens herstel en vredesopbouw te realiseren. Eerdere
adviezen bevatten analyses en aanbevelingen en ook de literatuur is omvangrijk.52 De
AIV benadrukt hier de politieke en economische dimensies; het aanpakken van politieke
obstakels is een noodzakelijk complement van pogingen om langs louter economische
weg armoede uit te bannen. Groeiende politieke tegenstellingen moeten worden opge-
spoord en bespreekbaar gemaakt. De buitenwereld kan hiervoor de gelegenheid bieden,
maar uiteindelijk is het aan de lokale bevolking om te kiezen voor het laten afnemen van
de spanningen. Daartoe moeten binnenlandse ontwikkelingen, en met name het over-
heidsbeleid in de betrokken landen, kritisch worden gevolgd en beïnvloed.
52 Een recente analyse met een inventarisatie van beleidsmiddelen is te vinden in M. Kappeyne van de Cop-
    pello, ‘Intrastate conflicts and development policy orientations: a call for a concerted strategy’, in M. Muller
    en B. de Gaay Fortman, ‘From warfare to welfare, human security in a Southern African context’, Assen,
    2004, pp. 39-51.
                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>In dit kader wordt de integrale benadering van conflicten steeds meer als wenselijk
beleid omarmd.53 De integrale benadering houdt in dat in relatie tot gewapende conflic-
ten telkens aandacht wordt geschonken aan preventie, de ‘initial entry’, stabilisering en
wederopbouw en dat daarbij alle relevante politieke, militaire, civiele en economische
aspecten worden betrokken. Het integrale karakter geldt niet alleen voor de fasen en
de kenmerken van het conflict, maar ook voor de organisatie van de benadering zelf.
De eerste fase – die van preventie – blijft hierbij essentieel. Bij preventie gaat het in de
eerste plaats om het voorkomen van een dramatische verslechtering in de veiligheids-
situatie. De schade die een internationaal of intern conflict of het falen van een staat
kan toebrengen aan de lokale bevolking, de regio en verder weg gelegen landen, is
immens. Dit betekent dat de inzet om een miljardenschade te voorkomen tot slot van
rekening tenminste zo belangrijk is als het bevorderen van geleidelijke vooruitgang in
staten die wel stabiel zijn.54
Interne en externe conflicten kunnen grootschalige migratie teweeg brengen. Voorbeel-
den van grote verplaatsingen van bevolkingsgroepen hangen samen met gewapende
conflicten: Afghanistan, Joegoslavië, Sudan, Sierra Leone, Liberia, het Grote-Merengebied
in Afrika. Deze landen en regio’s vinden we terug in de statistieken over asielzoekers in
Nederland. De opvang van verreweg het grootste deel van deze uitgeweken personen
vindt echter plaats in de eigen regio. Verderaf gelegen landen en diverse fora houden
zich met wisselende intensiteit bezig met deze onveilige situaties. Uiteindelijk blijkt een
dure, laattijdige ingreep vaak wel – en dan dikwijls tegen een hoge prijs – te resulteren
in een zeker herstel van stabiliteit, zoals in Angola, Joegoslavië, Sierra Leone en Liberia.
Dit wordt gevolgd door het wegebben van migratiestromen.55 De motivatie om militair
in te grijpen, dan wel niet-militaire initiatieven te ontplooien, is vaak bij een beginnend
conflict onvoldoende aanwezig, juist op een moment dat het relatief gemakkelijk met
succes bekroond zou kunnen worden. De aandacht van de wereldopinie en de voorkeur
voor aantoonbare resultaten dragen pas na escalatie bij aan de bereidheid tot actie.56
In het AIV-advies inzake ‘crisisbeheersing’ wordt een lans gebroken voor een geïnte-
greerde analyse en besluitvorming, zowel op nationaal als op internationaal niveau.57
Alleen dan kunnen de achterliggende oorzaken van conflicten, zoals een slecht functio-
nerende economie, sociale onrechtvaardigheid en uitsluiting, politieke onderdrukking,
illegale wapenstromen, worden aangepakt. De instituties op het terrein van veiligheid
53 Ook bijvoorbeeld in de Memorie van Toelichting bij de begroting voor 2005 van het Ministerie van
    Buitenlandse Zaken, p. 32.
54 Zie hierover AIV/CAVV, ‘Falende Staten, een wereldwijde verantwoordelijkheid’, advies nummer 35,
    Den Haag, mei 2004, p. 40.
55 Ibid.; in dit advies wordt erop gewezen dat het gebruik van geweld weliswaar logisch een laatste optie is,
    maar chronologisch niet te lang moet worden uitgesteld, juist om de risico’s te verminderen. Zie p. 68.
56 Zie M. Kappeyne van de Coppello, ‘Intrastate conflicts and development policy orientations: a call for a
    concerted strategy’, in M. Muller en B. de Gaay Fortman, ‘From warfare to welfare, human security in a
    Southern African context’, Assen, 2004, pp. 43 en 45. Zij beschrijft hoe een project om ethnische spannin-
    gen in kaart te brengen in Indonesië geen doorgang vond; na het uitbreken van onlusten kwam dit in een
    ander licht te staan.
57 Zie AIV, ‘Crisisbeheersing, drie actuele aspecten’, advies nummer 34, Den Haag, maart 2004.
                                                        26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>en ontwikkelingssamenwerking zouden gezamenlijk prioriteiten moeten stellen waar het
landen en regio’s betreft die risico’s opleveren en gezamenlijk beleid moeten formule-
ren voor het verbeteren van de situatie. Ook de inbreng van NGO’s zou hierbij moeten
worden betrokken.
Het onderhavige advies signaleert dat de gecombineerde besluitvorming over beleids-
middelen nog onvoldoende is geïntegreerd.58 Daarnaast wijst het advies op andere
beperkingen van het beleid. Zo zijn door donoren opgestelde regels voor de besteding
van ontwikkelingshulp zo scherp gedefinieerd, dat ze het zeer moeilijk maken de
beleidsmakers de flexibiliteit te verschaffen die voor de uitvoering van 'integraal veilig-
heidsbeleid' nodig is. Langzaamaan, mede door de inzet van Nederland, worden ook
activiteiten in de veiligheidssector die gericht zijn op het scheppen van gunstige voor-
waarden voor ontwikkeling, zoals stabiliteit, onder de definitie van Official Development
Aid gebracht.59 Een meer internationaal-politieke beperking van de aanpak van conflict-
gebieden is de vaak kortlopende betrokkenheid bij het oplossen van onveilige situ-
aties. De ‘internationale gemeenschap’ zou voldoende lang betrokken moeten blijven,
ook na de overgang van stabilisatie naar wederopbouw.60 Vaak zal een periode van
meer dan 10 jaar nodig zijn.
Bij de preventie van onveilige situaties of de wederopbouw na een conflict biedt een
structuur waarmee de burgers zich kunnen vereenzelvigen de beste kansen. Daartoe
moet deze de beginselen van de democratische rechtsstaat belichamen en zo mogelijk
aansluiten bij lokale traditionele verbanden en waarden. De overheid dient transparant
te zijn, de overheidsorganen dienen op te treden zonder aanzien des persoons en op
voorspelbare wijze. Er dient een effectief regiobeleid, emancipatiebeleid en minderhe-
denbeleid te zijn. Als actoren buiten de staat, zoals de VN of de EU, willen bewerken
dat een dergelijk beleid gestalte krijgt, komen drie factoren in het geding: (1) kennis en
inzicht; (2) de wil en de middelen om te beïnvloeden; en (3) de acceptatie aan de kant
van de overheid en samenleving in kwestie.
Per definitie zal een soevereine staat niet uitzien naar beïnvloeding door derden. De
acceptatie van het gebruik van het begrip soevereiniteit als argument om geen verant-
woording af te leggen over binnenlands beleid is echter langzamerhand afgenomen.
Het komt vaak wel tot een inhoudelijke dialoog, binnen de fora van de VN of daarbuiten.
In het belang van de betrokken bevolkingen is het nodig dat regeringen verantwoording
afleggen over hun beleid, niet alleen aan de eigen burgers, maar ook aan andere acto-
ren en structuren, zowel binnen de regio als op het wereldtoneel. De EU zou deze bena-
dering verder kunnen bevorderen door daarvoor juist steun te zoeken bij de landen die
hun (voort-)bestaan grotendeels te danken hebben aan de VN en andere internationale
organisaties en coalities: Afghanistan, Bosnië, Liberia, Mozambique, Namibië, Sierra
Leone, Oost-Timor.
58 Dit betekent niet dat de regering hier geen oog voor heeft, getuige ook recente notities over de algemene
    richting van ontwikkelingssamenwerking, het Afrika-beleid en wederopbouw.
59 Begin maart 2005 werd in het kader van de OESO weer enige voortgang gemaakt. Zie brief van 21 april
    2005 aan de Tweede Kamer over de OESO/DAC bijeenkomst te Parijs, bijlage 2 (Factsheet ODA vrede en
    veiligheid).
60 Het begrip ‘internationale gemeenschap’ verwijst niet per se naar een georganiseerde gemeenschap met
    een gemeenschappelijk doel, maar het duidt de verzameling buitenlandse actoren aan wier publieke, poli-
    tieke en militaire acties als resultante invloed kunnen hebben op de staat in kwestie.
                                                         27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>De relatie tussen veiligheid en de drang om te migreren manifesteert zich bij het op
gang komen van migratiebewegingen, maar zij is niet af te lezen uit situaties waarin
migratie achterwege blijft omdat een onveilige situatie wordt voorkómen. Wel kan geke-
ken worden naar gevallen waarin een onveilige situatie is gevolgd door herstel van veilig-
heid. In het algemeen valt dan terugkeer van migranten waar te nemen. Een recent
voorbeeld is de stabilisatie van Afghanistan en het proces van terugkeer van de
Afghaanse vluchtelingenbevolking uit Pakistan en Iran. Uit de statistieken over asielzoe-
kers in Nederland is op te maken dat stabilisatie van een conflict of crisissituatie
meestal tot dalende aantallen aanvragen leidt.
Conclusie
Samengevat kan worden geconstateerd, dat het nastreven van de doelstellingen van
het integraal veiligheidsbeleid – een benadering die reeds eerder door de AIV is bena-
drukt – ook de doelstellingen van het Nederlandse migratiebeleid naderbij brengt. Deze
parallellie vormt een argument te meer om deze benadering verder gestalte te geven,
mede in het beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Langdurige betrokkenheid is daar-
bij van groot belang.
III.2     Mensenrechtenbeleid, vluchtelingenbeleid
Persoonlijke onveiligheid en gering politiek perspectief zijn oorzaken van migratie. Een
actief beleid gericht op bescherming van mensenrechten (in dit geval met name de
integriteitsrechten) en bevordering van goed bestuur kan invloed uitoefenen op deze
factoren. Sterke verbeteringen in de mensenrechtensituatie in een land, bijvoorbeeld
door het verdwijnen van een onderdrukkende regering, leiden tot terugkeer van vluchte-
lingen en asielzoekers. Hierbij kan gedacht worden aan Spanje na Franco, Armenië na
de onafhankelijkheid, Eritrea na de onafhankelijkheid, Chili na Pinochet en Afghanistan
na de Taliban.61
Door goede normstelling en -handhaving, monitoring, bijstand, politieke aandacht en
dialoog met regeringen kan worden gewerkt aan het structureel wegnemen van factoren
die mensen aanzetten hun land de rug toe te keren. Hierbij is speciale aandacht op zijn
plaats voor het tegengaan van schendingen van mensenrechten van vrouwen.62 Het
betreft in eerste instantie een beleid dat op basis van solidariteit streeft naar verwerke-
lijking van universele normen. Regelmatig wordt bepleit om in het buitenlands beleid op
de eerste plaats het Nederlands belang na te streven. In dit geval liggen solidariteit en
Nederlands belang niet ver uit elkaar. Weinig landen (of personen) zijn gebaat bij ongere-
guleerde migratiebewegingen van mensen die op zoek zijn naar bescherming buiten hun
eigen land.
Een specifieke opmerking over het Nederlandse mensenrechtenbeleid die wordt
gemaakt in de regeringsnotitie, noopt tot nadere aandacht.63 In de desbetreffende
passage wordt gesproken van een onjuiste beeldvorming in het buitenland in die zin
dat de indruk ontstaat dat Nederland zelf de mensenrechten schendt. Als remedie
61 H. Olesen, ‘Migration, return, and development: an institutional perspective’, in International Migration
    Vol. 40 (5), IOM 2002, p. 137.
62 Zie ook het 2004 ‘UN World Survey on the Role of Women in Migration’.
63 De regeringsnotitie van 9 juli 2004, Kamerstuk 29 693, nr. 1, p. 32.
                                                     28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>wordt gesuggereerd het Nederlandse beleid beter te verkopen. Beter is het echter
eerst open te staan voor kritiek en deze zo nodig ter harte te nemen.
Bescherming in de regio
Een categorie migranten die bijzondere aandacht verdient, wordt gevormd door dege-
nen die, na verblijf buiten hun land van herkomst, doormigreren naar derde landen.
Hier is sprake van een duidelijk voorbeeld van het parallel lopen van belangen. Als aan
deze categorie bescherming en opvang in de eigen regio kan worden geboden – en dat
kan tegen veel lagere kosten dan bijvoorbeeld in Europa – met een duidelijk perspectief
voor de toekomst, dan kan een neveneffect zijn dat doormigratie wordt ontmoedigd.
Hierbij moeten de veiligheid van betrokkenen, hun economische omstandigheden en de
situatie in de desbetreffende regio worden verbeterd. Voor het bieden van perspectief
aan grote bevolkingsgroepen in vluchtelingenkampen en aan de hen omringende bevol-
king zullen in het kader van lokale integratie aanzienlijke fondsen moeten worden vrijge-
maakt. Er moet sprake zijn van een continuüm van noodhulp naar opbouw en blijvende
betrokkenheid. Dit zou ook tegemoet komen aan herhaalde oproepen van de Hoge
Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN.
Het staat buiten kijf dat ‘de internationale gemeenschap’ zich samen met het betrok-
ken land moet inzetten om menswaardige, goede opvang en bescherming te bieden.
De EU heeft in de conclusies van de Europese Raad van 28 oktober 2004 daar terecht
de nadruk op gelegd. Hiermee raakt het problematische aspect dat in de vorige fase
van de discussie werd gekoppeld aan het leerstuk ‘opvang in de regio’ op de achter-
grond, te weten de vraag of de opvang van asielzoekers en de behandeling van hun
asielverzoeken in kampen net buiten de grenzen van de EU in de plaats zouden kunnen
treden van toegang tot de EU zelf.
Thans moet worden afgewacht hoe de EU-Commissie in de zomer van 2005 de conclu-
sies van de Europese Raad zal concretiseren. In navolging van zijn briefadvies ‘Van bin-
nengrenzen naar buitengrenzen’, wijst de AIV wel vast op twee potentiële gevaren. Ten
eerste kan een pleidooi voor opvang in de regio ertoe leiden dat personen die bescher-
ming verdienen, worden teruggezonden naar landen die niet kunnen instaan voor hun
veiligheid en behandeling overeenkomstig internationaal aanvaarde mensenrechten-
standaarden. Ten tweede kan de asielproblematiek in de praktijk hierdoor verder ver-
schuiven naar landen die toch al veel personen opvangen die bescherming behoeven.
Conclusie
De AIV constateert dan ook dat een effectief mensenrechtenbeleid kan leiden tot resul-
taten, die passen bij het migratiebeleid. Dit kan een extra factor zijn bij het formuleren,
uitvoeren en presenteren van het mensenrechtenbeleid. Ook bij de verbetering van
opvang en bescherming in de regio van personen die hun land hebben verlaten, zijn de
doelstellingen van beide beleidsterreinen in harmonie. De AIV meent dat de nadruk
moet liggen op het bieden van perspectief aan deze mensen. Een wenselijk bijkomend
effect hiervan kan zijn dat zij niet doormigreren.
III.3    Economisch en hulpbeleid
Het doel van het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking is, zoals gezegd, ontwikke-
ling en met name duurzame armoedebestrijding. Het nagestreefde resultaat is meer
perspectief voor de burgers en de realisering van met name ook hun economische en
sociale mensenrechten. Als burgers een relatief gering perspectief hebben in politieke
of economische zin kan dat een oorzaak van (ongereguleerde) migratie zijn. In die zin
                                             29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>leveren alle inspanningen ten bate van ontwikkeling een bijdrage aan het wegnemen
van dergelijke oorzaken. Het is verleidelijk om een simpele stelling tot uitgangspunt te
nemen: bij toenemend economisch perspectief in eigen land neemt migratie af.64 Maar
een conclusie dat meer ontwikkeling leidt tot minder migratie is volgens onderzoekers
slechts beperkt geldig. Tegelijk is er namelijk een andere trend: ontwikkeling bevordert
migratie.65 De groei van de buitenlandse en binnenlandse mobiliteit in westerse landen
is ook een indicatie van ontwikkeling. De conclusie lijkt gewettigd dat migratie deel is
van de economie zelf, en zelfs een kenmerk van ontwikkeling.66 Als een verband gelegd
wordt met het inkomen per hoofd van de bevolking valt er vaak wel weer een wetmatig-
heid te constateren. Grote aantallen migranten komen vooral uit de groep personen die
in de middeninkomenslanden vlak boven het armoedeniveau zitten.67 Uit ontwikkelings-
landen met een lager of hoger inkomen komen minder migranten. Olesen spreekt van
een ‘migration band’: een bandbreedte – betrekking hebbend op inkomen per hoofd van
de bevolking dan wel op de verhouding tussen inkomen in eigen land en haalbaar inko-
men in een bestemmingsland – waarbinnen migratie maximaal is.68 Voorts blijkt dat uit
landen met grotere inkomensverschillen en landen met meer middelbaar onderwijs een
groter aantal migranten komt.69
Ontwikkelingssamenwerking wordt genoemd als instrument om pushfactoren (lokale
omstandigheden die mensen ertoe aanzetten hun woonplaats te verlaten) te verminde-
ren, juist in de migrantengenererende landen. De vraag is of er wat concreets te zeggen
valt over de relatie tussen een groeiend economisch perspectief en de drang tot migra-
tie. De duidelijkste gevallen liggen al vrij ver achter ons. De uittocht uit het arme Ierland
in het begin van de twintigste eeuw is aan het eind van die eeuw gevolgd door een
immigratie, waaronder een aanzienlijke terugkeer van Ieren naar hun land. De verplaat-
sing van ‘gastarbeiders’ van mediterrane landen naar Noord-Europa in de jaren zestig
en zeventig is voor wat betreft Spanje, Italië, Portugal en Griekenland op een keerpunt
gekomen toen in die landen het gemiddelde inkomensniveau tot US$ 4000 steeg.70
64 ‘To prevent massive migrations from the poor to the affluent societies, a significant burst of economic
    development would be needed around the globe.’ K. Mahbubani, ‘Can Asians think?’, chapter ‘The west
    and the rest’, 1992. Een andere benadering is dat migratie een instrument voor armoedebestrijding is. Dit
    perspectief komt aan de orde in de hoofdstukken IV en V.
65 Zie voetnoot over ‘migration hump’ in hoofdstuk II paragraaf 5.
66 D.S. Massey & J.E. Taylor, ‘International Migration, Prospects and Policies in a Global Market’, Oxford,
    2004, p. 384.
67 R.H. Adams jr. en J. Page, ‘International Migration, ‘Remittances’ and Poverty in Developing Countries’,
    Policy Research Working Paper 3179, Wereldbank, Washington, 2003 (wordt in 2005 geactualiseerd).
68 H. Olesen, ‘Migration, return, and development: an institutional perspective’, in International Migration
    Vol. 40 (5), IOM 2002, p. 141.
69 R.H. Adams jr. en J. Page, ‘International Migration, ‘Remittances’ and Poverty in Developing Countries’, Policy
    Research Working Paper 3179, Wereldbank, Washington, 2003 (wordt in 2005 geactualiseerd), p. 18.
70 In termen van 1985. P. Stalker, ‘De feiten over internationale migratie’, Rotterdam 2003, pp. 128 en 129.
    Het betreft hier een waargenomen correlatie, niet zozeer een weergave van motieven van concrete migran-
    ten. Tegelijk moet worden gekeken naar een feitelijk verdienbaar inkomen, niet naar een statistische groot-
    heid gebaseerd op macro-economische cijfers.
                                                        30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Boven de $ 7000 was het niveau van emigratie sterk afgenomen. Vermoedelijk ligt de
kritische grens thans hoger. Dit valt niet per definitie samen met een inkomen dat objec-
tief gesproken nodig is om rond te komen, maar met een gewenst en verwacht inkomen.
Volgens een studie van de Wereldbank stijgt het aantal migranten met het inkomen per
hoofd tot dit laatste het niveau van $ 1630 (prijsniveau van 1995) heeft bereikt. Het ver-
band tussen inkomen en migratiegraad ziet er grafisch uit als een omgekeerde U-vorm.
Men zou hierbij moeten differentiëren naar inkomen, beroep en vele andere factoren. Zo
blijkt de migratie bij een lager gemiddeld netto-inkomen tot staan te komen wanneer
deze betrekking heeft op korte afstanden en ongeschoolde arbeid.71 Naast het niveau
van verdiende inkomens is overigens ook de stabiliteit van belang.
Binnen de bandbreedte-theorie leidt het verhogen van het inkomen per hoofd van de
bevolking dus pas op lange termijn tot het teruglopen van migratie. Een vervolgvraag is
hoe het economisch perspectief verbeterd kan worden door middel van ontwikkelings-
samenwerking. Bij het beschouwen van de effecten van de overdracht van middelen
moet worden bedacht dat de ontwikkelingslanden een veel grotere achterstand hebben
op de landen in West-Europa dan genoemde landen als Spanje en Portugal hadden in de
jaren zeventig, landen die vaak als voorbeeld worden genoemd van de stelling dat dalen-
de inkomensverschillen leiden tot een dalende migratie. Binnen de aanpak op lange ter-
mijn is een goede weg de vernieuwing van fysieke, organisatorische of juridische infra-
structuur waardoor een land of regio meer kansen krijgt op de wereldmarkt. Zo blijkt dat
in landen die een hogere kredietwaardigheid bereiken – een maatstaf voor beter macro-
economisch management – een lagere migratiegraad aanwezig is.72 Onderzoek heeft
aangetoond dat het investeren op lange termijn in sociale sectoren als onderwijs en
gezondheid op den duur een samenleving weerbaar maakt tegen armoede mits er ook
sprake is van arbeidsvraag voortkomend uit groei in economische activiteit.73
Vervolgens kan de vraag gesteld worden of ontwikkelingsbeleid specifiek voor Neder-
land een geschikt instrument voor een restrictief migratiebeleid kan zijn. Migranten die
naar Nederland komen doen dit meestal onder de regels van ‘volgmigratie’, gezins-
hereniging en gezinsvorming. Deze worden toegepast ongeacht de ontwikkeling van een
land van herkomst. Het verschil in economisch en sociaal perspectief tussen herkomst-
land en bestemmingsland kan echter wel medebepalend zijn voor de volgmigratie.
Vluchtelingen worden toegelaten omdat zij zich buiten hun land bevinden wegens
gegronde vrees voor vervolging en niet daarheen kunnen terugkeren. Arbeidsmigranten
ten slotte worden toegelaten vanwege internationale verplichtingen of een Nederlands
belang. Dan blijven alleen nog de illegalen en de afgewezen asielzoekers over, althans
voorzover deze om economische redenen hun land hebben verlaten. Zij komen slechts
voor een beperkt deel uit de landen waarmee Nederland een intensieve bilaterale ont-
wikkelingsrelatie onderhoudt, zoals hierboven bleek uit de cijfers over de laatste drie
jaar.74 Zijn er dan toch effecten te realiseren?
71 Ibid.
72 Ibid. noot 69, p. 20.
73 Zie UNDP Human Development Report 2003, ‘Millennium Development Goals: a compact among nations
    to end poverty’, p. 76.
74 Zie tekst en tabellen in hoofdstuk II, paragraaf 3.
                                                       31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Op basis van de regeringsnotitie is de minister voor Ontwikkelingssamenwerking actief
op een vijftal specifieke thema’s: coherent beleid, capaciteitsopbouw in ontwikkelings-
landen, bescherming in de regio, terugkeer en geldelijke overmakingen.75 De AIV kijkt
of enkele specifieke keuzes die binnen algemeen ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
zouden kunnen worden gemaakt migratiebeleid kunnen ondersteunen.
Landenkeuze
Inzake de afstemming van de landenkeuze op migratiebeleid moet volgens de AIV eerst
naar het EU-niveau worden gekeken. Hierboven bleek dat de herkomstlanden van asiel-
zoekers en andere immigranten vaak geen partnerland in het kader van de Nederland-
se ontwikkelingssamenwerking zijn. Men zou als remedie de landenkeuze kunnen aan-
passen aan de lijst van herkomstlanden van migranten/asielzoekers. De AIV steunt
deze gedachte niet. Zij past niet bij de keuze voor solidariteit met de armsten. Zij zal in
de praktijk bovendien niet werken. Het is immers zeer de vraag of een concentratie van
Nederlandse middelen op bepaalde landen (China, Irak, Somalië) voor Nederland zelfs
op lange termijn het gewenste resultaat van een beperking van de migratiestromen
(asielmigratie en volgmigratie) zou opleveren. De overdracht van middelen is op zich
meestal te gering voor macro-economische effecten. Zou een dergelijk beleid al enigs-
zins effectief kunnen zijn, dan is er in ieder geval beduidend meer slagkracht nodig. Dit
past beter bij de EU. De EU kan meer politiek en financieel kapitaal inzetten in de rela-
tie met landen van herkomst en transit. De EU beschikt over instrumenten (waaronder
het nabuurschapsbeleid) waarmee landen worden bestreken waar veel migranten van-
daan komen (Turkije, Marokko, de GOS-landen).76 Over de toepassing van deze instru-
menten wordt in EU-kader beslist op basis van gemeenschappelijke analyses. Hierin
worden de nationale voorkeuren en belangen verwerkt binnen de prioriteiten van de EU.
De conclusie is dat binnen het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking
niet de landenkeuze wordt bijgesteld, maar dat binnen het bilaterale EU-beleid in
samenwerking met herkomst- en transitlanden wordt gestreefd naar het reguleren van
migratie. Ook bij de EU zou beleid dat louter gericht is op het beperken van migratie
niet ten koste van bestedingen voor ontwikkelingssamenwerking mogen gaan.
Ontwikkelingsgeld als sanctie-instrument in het terugkeerbeleid
In het terugkeerbeleid is de kwestie van de inzet van ontwikkelingssamenwerking voor
migratiebeleid concreet geworden. De Terugkeernota doet een beroep op coherentie als
argument voor het inzetten van deze middelen. De nota signaleert dat de Nederlandse
korte- en langetermijnbelangen zorgvuldig moeten worden afgewogen. Vanuit die optiek
formuleert de regering het voornemen om landen die niet meewerken bij de terugkeer
van hun asielzoekers of migranten (tijdelijk) niet meer in aanmerking te laten komen
voor het ontvangen van ontwikkelingsgelden, technische assistentie of schuldverlichting.
De AIV ziet hier een probleem. Hij is van mening dat ontwikkelingssamenwerking vooral
75 Verslag van het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer over verbanden tussen ontwikkeling en migratie,
   7 december 2004, verslag, Kamerstuk 29 693, nr. 2, pp. 7-8. Daarnaast is er een bedrag van 5 miljoen
   Euro ter beschikking gekomen voor het verlenen van opdrachten, subsidies en steun aan internationale
   organisaties. Zie subsidieregeling ‘Terugkeer en migratie’, Staatscourant, 10 maart 2005.
76 Het relatieve aantal emigranten per land (de migratiegraad) blijkt ook samen te hangen met de afstand tot
   de voornaamste migrantenontvangende landen (VS, EU, Golfstaten en Zuid-Afrika). Dit wijst in de richting
   van het inzetten van EU-beleid voor de buurlanden en de landen die na nieuwe toetredingen ook weer buur-
   landen zullen worden.
                                                      32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>het belang van ontwikkelingslanden voor ogen moet hebben. Met het dreigen met
terugtrekken van assistentie zijn ontwikkelingslanden geenszins gebaat. Ook de ACVZ
is hier terughoudend.77 De regering onderschrijft in haar reactie op dit advies deze
voorzichtige benadering, maar stelt een verband tussen terugkeer en ontwikkeling
evenmin uit te sluiten.78 De AIV realiseert zich, dat er binnen de bilaterale betrekkin-
gen met een land altijd een wisselwerking kan zijn tussen specifieke aspecten als
migratie en ontwikkelingssamenwerking, maar meent dat de inzet van ontwikkelingsgel-
den uiteindelijk moet worden bepaald aan de hand van ontwikkelingscriteria.
Bestuurscapaciteit van herkomstlanden
Een meer positieve inzet van ODA-middelen vormt de inmiddels gekozen weg om lan-
den bij te staan met het realiseren van goed bestuur, het vergroten van de capaciteit
om migratie te reguleren door het verbeteren en automatiseren van bevolkingsregis-
ters, en het opleiden van consulaire ambtenaren et cetera. Dit geldt ook op het niveau
van de EU.
De AIV vindt het een logische keuze met name de partnerlanden te steunen bij het ont-
wikkelen van een eigen migratiebeleid en inbreng in dialoog over migratie. Zij kunnen
dan beter omgaan met verschijnselen als ‘brain drain’, ‘remittances’ en ‘trafficking’,
niet alleen waar het zuid-noord-migratie betreft, maar ook in relatie tot zuid-zuid-migratie.
Deze landen zouden de capaciteit moeten hebben om hun migratiebeleid en hun ont-
wikkelingsbeleid te integreren.
Coherentie met andere beleidsterreinen
Naast specifiek beleid op het terrein van ontwikkelingssamenwerking moet ook geke-
ken worden naar een ruimer scala van instrumenten. Als de bestemmingslanden van
migratie het belangrijk vinden dat de herkomstlanden economisch perspectief kunnen
bieden aan hun burgers, dan moeten ze niet tegelijk importen, bijvoorbeeld van land-
bouwproducten, uit die landen sterk belemmeren of de lokale markt in het herkomst-
land laten overspoelen met producten die de lokale werkgelegenheid aantasten. De
coherentie van een effectief ontwikkelingsbeleid harmonieert met een op regulering
afgestemd migratiebeleid.
Conclusie
Samenvatttend concludeert de AIV dat instrumenten van duurzame armoedebestrijding
in beginsel coherent zijn met doelstellingen van migratiebeleid. Op de korte termijn zul-
len zij echter weinig bijdragen aan het beheersbaar maken van migratie. In dat verband
legt daarbij de schaalgrootte van de Nederlandse middelen ook te weinig gewicht in de
schaal. Bovendien zouden de middelen dan specifiek moeten worden ingezet ten aan-
zien van een beperkte groep personen binnen de instroom op basis van asielmotieven.
Het gaat met name om landen met een veiligheidsprobleem. Dit zijn in het algemeen
niet de Nederlandse partnerlanden, al komen zij wel in beeld bij het integraal veiligheids-
77 ‘Erkend doel van ontwikkelingssamenwerking is te komen tot structurele armoedebestrijding. De ACVZ
   vraagt zich af of het ondersteunen van activiteiten van individuen, die lang niet altijd behoren tot de aller-
   armsten in de samenleving, hier een daadwerkelijke bijdrage aan kan leveren, nog afgezien van de vraag of
   dergelijke ondersteuning de persoonlijke afweging van het terug te keren individu beïnvloedt.’ ACVZ-advies
   ‘Terugkeer, de internationale aspecten’, Den Haag, 2004, p. 36.
78 Terugkeerbeleid, kabinetsstandpunt op het advies ‘Terugkeer, de internationale aspecten’, van de Advies-
   commissie voor Vreemdelingenzaken, 28 oktober 2004, Kamerstuk 29 344, nr. 32.
                                                       33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>beleid. Het doelgericht kiezen van partnerlanden mede op basis van coherentie met
migratiebeleid kan beter op Europees niveau gebeuren, waarbij de ODA-criteria uiteraard
gerespecteerd worden.
III.4     Mondiale ordening
Op macroniveau wordt migratie bevorderd door het bestaan (of de perceptie) van kan-
sen in de bestemmingsgebieden en het ontbreken van kansen, c.q. de aanwezigheid
van bedreigingen in de gebieden van oorsprong. Vaak worden deze laatste gebieden
ontwricht door economische en maatschappelijke transformaties. Hele bevolkings-
groepen worden uitgesloten van de nieuwe markt. Met name de werkgelegenheid in
traditionele agrarische beroepen loopt snel terug.79 Al deze factoren passen in de
economische dynamiek van de mondialisering, die eisen stelt aan de deelnemers aan
het economisch verkeer. Deze zijn nauwelijks vatbaar voor de invloed van nationale
beleidsinstrumenten. Juist een crisis zal emigratiebewegingen in de hand werken.80
Stabiliteit wordt daarmee van een algemene doelstelling een factor die ook relevant is
voor het succes van migratiebeleid.
Migranten worden wel gekwalificeerd als de ‘schokdempers’ van de wereldeconomie.
Als de ontwikkeling regionaal schoksgewijs verloopt kunnen zij worden ingezet en weer
worden ontslagen. Deze ondankbare positie gaat gepaard met veel sociale frictie.
Bij het vormgeven van een mondiale inspanning is het structurele probleem het ontbre-
ken van een centrale instantie die een dergelijk beleid kan voeren en daarover vervol-
gens verantwoording aflegt. Er is sprake van ‘a system that might be called global
governance without global government’.81 Directeur-Generaal Somavia van de ILO stelt
dat vanuit het gezichtspunt van de bevolking de mondiale economie het sterkst faalt bij
het scheppen van banen daar waar de mensen wonen.82 Dit schept een voedingsbodem
voor toenemende migratie.83 Alhoewel er talloze voorbeelden zijn van het verplaatsen
van economische activiteiten naar regio’s waar de factor arbeid ruim voorhanden (en
goedkoop) is, voldoet dit kennelijk nog niet aan de behoefte, met name in ontwikkelings-
landen. Een gebrekkig economisch klimaat is hier ongetwijfeld debet aan. Hier ligt dan
ook een aangrijpingspunt voor beleid.
In zijn advies over de lessen die kunnen worden getrokken uit de financiële crises van
1997/8 gaat de AIV in op het inschakelen van ontwikkelingssamenwerking.84 De vraag
79 P. Stalker, ‘De feiten over internationale migratie’, Rotterdam 2003, p. 42.
80 P. Stalker, (idem, p. 130) noemt het voorbeeld van de pesocrisis die de loonkloof tussen Mexico en de VS
    vergrootte en tot emigratiestijging leidde.
81 J. Stiglitz, ‘Globalization and its discontents’, New York, 2002, p. 21.
82 ILO-paper ter voorbereiding van 2004 Labour Conference.
83 Zie: ‘A fair Globalisation: Creating Opportunities for All’, Report of the World Commission on the Social
    Dimensions of Globalisation, Geneva, February 2004.
84 Zie AIV-advies, ‘Enkele lessen uit de financiële crises van 1997 en 1998’, advies nummer 14, Den Haag,
    mei 2000, aanbevelingen.
                                                         34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>was: Hoe zou, mede vanuit ontwikkelingssamenwerking zowel aan preventie van crises
kunnen worden bijgedragen (bijvoorbeeld ten aanzien van institutionele versterking in de
betrokken landen, de sequentie van liberalisatieprocessen, en dergelijke) als aan de
bestrijding van acute crises, in nationaal en internationaal kader?
Naar de mening van de AIV kan – en moet – ontwikkelingssamenwerking vooral een rol
spelen terzake van de voorkoming van financiële crises door het bevorderen van institu-
tionele versterking van, in het bijzonder, de financiële sector in opkomende markten en
(andere) ontwikkelingslanden, door het leveren van technische assistentie en door het
verzekeren van investeringen. De AIV acht een algemene inzet van de lidstaten van de
EU voor dit beleidsdoel wenselijk. De middelen van ontwikkelingssamenwerking zijn
daarentegen niet bedoeld – en ook niet toereikend – om bij de bestrijding van acute
financiële crises te worden ingezet. Op dit laatste vlak loopt de rol van Nederland pri-
mair via het IMF en secundair via de Wereldbank. Nederland kan – als land dat naar
beide instellingen bewindvoerders afvaardigt – via beide instanties de vormgeving van
het beleid bevorderen langs de in dit advies uit 2000 aangegeven lijnen.
Conclusie
De conclusie is, dat bij uitsluiting van bevolkingsgroepen en bij instabiliteit veroorzaakt
door mondialisering, een mondiale inspanning hoort om de structureel moeilijke positie
van groepen mensen te verbeteren en verslechtering voor anderen te voorkomen; voor
deze laatste doelstelling moeten onder meer grote schokken in de wereldeconomie wor-
den vermeden door economisch en financieel beleid op internationaal niveau. Daarbij
moeten nadrukkelijk ook de belangen van ontwikkelingslanden worden meegewogen.
Technische assistentie die aansluiting bij de nieuwe markt mogelijk maakt en bevordert
is wenselijk.
III.5    Institutionele verankering en normering
Van belang is in te zien dat het werken aan regulering van migratie meer is dan het iden-
tificeren van oorzaken en deze vervolgens als aangrijpingspunt voor beleid te nemen.
Een belangrijke factor is de inbedding van al deze inspanningen en samenwerkingsver-
banden. Eerder werd al de EU genoemd. Dat hangt samen met de werking van de inter-
ne markt op het personenverkeer en met de wens coherentie en slagkracht te verhogen.
Zeker zo belangrijk is samenwerking met landen van herkomst en transit. Op langere
termijn zal ook deze samenwerking en meer in het algemeen de synthese van migratie-
beleid en ontwikkelingsbeleid steeds meer op Europees niveau vorm moeten krijgen.
Normering
De bestaande normen hebben vooral betrekking op toelating en behandeling van
migranten. De relevante instrumenten hebben nauwelijks betrekking op het managen
van migratie. Toen in de jaren ’50, ’60 en ’70 nog veel gebruik werd gemaakt van bila-
terale wervingsovereenkomsten tussen herkomstlanden en ontvangende landen was
het ontbreken van multilaterale regels niet zo belangrijk. In een mondialiserende wereld
worden steeds meer thema’s voorwerp van mondiaal overleg en mondiale afspraken.
Thans is er debat over nut en noodzaak van een wereldwijde multilaterale aanpak van
migratie. Organisaties als het International Labour Office staan hier positief tegenover.
Nationale regeringen hebben meer aarzelingen. Later in 2005 wordt een rapport ver-
wacht van de Global Commission on International Migration, aan de hand waarvan de
balans zal kunnen worden opgemaakt.
De AIV is van mening dat na milieu, klimaat, biodiversiteit, de zee, de ruimte en handel
                                             35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>ook migratie zich leent voor mondiale normering en regelgeving. Elementen die in deze
richting wijzen zijn: de toename van de migratie, ook over grote afstand; de ook finan-
cieel omvangrijke mensensmokkel en mensenhandel en het menselijk leed dat daar-
mee gepaard gaat; bij grootschalige schoksgewijze migratie is niemand gebaat. De uit-
komst van dergelijk overleg hoeft niet te zijn dat er een wereldorganisatie komt of dat
er meer gereguleerd moet worden. Het is zeer wel mogelijk dat juist meer aan de markt
zal worden overgelaten. Daarbij zal wel flankerend sociaal beleid nodig zijn. Aangezien
de oorzaken van migratie op veiligheidsterrein en op economisch terrein liggen moet
aansluiting worden gezocht bij de maatregelen die daar worden genomen. Een rol van
de VN ligt voor de hand. De aandacht voor migratie zowel in de huidige hervormings-
exercitie als binnen de Millenniumdoelstellingen is nog beperkt. De High-level Dialoog
die door de Secretaris-Generaal wordt aangekondigd voor de Algemene Vergadering van
de VN in 2006 biedt echter de kans om het thema ook in de VN als geheel hoog op de
agenda te krijgen.85
III.6     Conclusies en aanbevelingen
• Migratie is grotendeels een bijproduct van onveiligheid en armoede. Op basis van
    een wereldwijde verantwoordelijkheid en solidariteit zijn landen als Nederland gehou-
    den zich in te zetten voor het lot van getroffen bevolkingen.
•   Het bestrijden van onveiligheid heeft aantoonbaar effect op grootschalige migratie-
    bewegingen.
•   Om werkelijk invloed te kunnen uitoefenen op de grote migratiebewegingen is het
    het meest effectief zich te richten op het voorkomen van conflicten en calamiteiten.
    Prioriteit moet liggen bij het onderkennen en bespreekbaar maken van groeiende
    politieke spanningen, zodat vervolgens de lokale bevolking de situatie kan aanpak-
    ken.
•   De inzet van middelen ter voorkoming van een dramatische verslechtering in een
    derde land is minstens zo belangrijk als de inzet voor geleidelijke vooruitgang in
    stabiele staten. Met het voorkomen van dramatische verslechtering (conflict, milieu-
    degradatie, verarming) kan ook de noodzaak tot grootschalige migratie worden weg-
    genomen.
•   Door goede coördinatie moet uiteindelijk overal ter wereld worden gewerkt aan
    veiligheidsbevorderende activiteiten, op basis van humanitaire noodzaak. De daarbij
    optredende parallellie met de doelstellingen van migratiebeleid is een voordeel.
•   Geïntegreerd veiligheidsbeleid is natuurlijk ook afgestemd op de belangen van
    Nederland (en de EU). De prioriteiten dienen met een zo groot mogelijke kring van
    landen te worden gesteld.
•   De ontwikkeling waarbij tijdens crisisbeheersingsoperaties steeds meer aandacht is
    voor een integrale benadering, zodat behalve veiligheidsaspecten ook wordt gewerkt
    aan andere wederopbouwaspecten, is absoluut noodzakelijk voor succes. Donoren
    als Nederland moeten op VN-niveau blijven aandringen op het belang van werkelijke
    totstandkoming van een gecoördineerde aanpak tussen de verschillende onafhanke-
    lijke instellingen.
•   Ontwikkelingslanden moeten in staat worden gesteld om in hun eigen regio crisis-
    beheersingsoperaties uit te voeren. Daartoe zijn ze momenteel niet of nauwelijks
    toegerust. Hiervoor is ondersteuning nodig, die zich op de opbouw van een civiel
    gecontroleerd professioneel leger in het ontwikkelingsland richt.
85 Rapport ‘In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All’, UN Doc.
    A/59/2005, 21 maart 2005.
                                                  36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>• Er moeten aanzienlijke middelen worden vrijgemaakt, door de internationale
  gemeenschap, inclusief de EU, voor het bieden van economisch perspectief aan de
  bevolking van de grote vluchtelingenkampen. Dit geldt zowel ingeval de optie van
  lokale integratie kan worden gerealiseerd, als ingeval de terugkeer naar eigen land
  werkelijkheid wordt.
• De jongste EU-benadering van bescherming en opvang van vluchtelingen in hun
  regio zal in de zomer van 2005 een nadere uitwerking krijgen. Deze dient bescher-
  ming van vluchtelingen te garanderen en de lasten niet verder te verschuiven naar
  de regio.
• Armoedebestrijding is in algemene zin coherent met migratiedoelstellingen, maar dit
  betekent niet dat op afzienbare termijn resultaten te verwachten zijn.
• Steun voor het bevorderen van werkgelegenheid in ontwikkelingslanden en met
  name voor een goed klimaat daarvoor moet met kracht worden voortgezet.
• Het landen- en regiobeleid moet in toenemende mate op Europees niveau worden
  geformuleerd.
• Juist op Europees niveau kan samenwerking met landen van herkomst en transit
  worden ingezet ter regulering van migratie (en remigratie). Hierbij is met name het
  nabuurschapsbeleid aan de orde.
• In het Nederlandse beleid behoeft de landenkeuze dan ook niet te worden afge-
  stemd op het migratiebeleid. Afgezien daarvan zijn de Nederlandse middelen niet
  van groot gewicht. Bovendien is het niet reëel de ontwikkelingsdoelstellingen aan te
  passen aan de komst van enige duizenden personen naar Nederland.
• De AIV meent dat een koppeling tussen het ontbreken van voldoende bereidheid om
  eigen burgers terug te nemen en het ter beschikking stellen van ontwikkelingsmid-
  delen niet wenselijk is.
• De positieve benadering waarbij ontwikkelingslanden worden gesteund in het
  managen van en voordeel trekken uit migratie verdient de voorkeur.
• Met een werkelijk vrije handel en een vrij verkeer van investeringen (o.a. ‘outsour-
  cing’) kan migratie als gevolg van binnenlandse armoede en van mondialisering op
  wereldschaal worden gemitigeerd.
                                          37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>IV         Arbeidsmigratie in relatie tot ontwikkelings-
           samenwerking
IV.1       Arbeidsmigratie als motor van en rem op ontwikkeling
De laatste decennia is door beleidsmakers op het terrein van ontwikkelingssamenwer-
king steeds meer nadruk gelegd op het bieden van kansen aan de bevolking van ont-
wikkelingslanden om hun eigen inkomen te verdienen. ‘Not aid but trade’ is al een
cliché geworden. Ook binnen het Nederlandse beleid wordt gepleit voor, en gewerkt aan
het verbeteren van kansen voor producten uit ontwikkelingslanden. Het gaat om het
openstellen van markten, het verbeteren van kwaliteit en het managen van de totale
keten tot de consument toe. Het draait echter niet alleen om handel.
Er is al gesteld dat migratie, handel en ‘outsourcing’ vormen zijn van het inzetten van
arbeidspotentieel van elders. Tevens is betoogd dat migratie onder bepaalde condities
kan bijdragen aan armoedebestrijding.86 Een meer algemene conclusie is dat een effec-
tief ontwikkelingsbeleid niet alleen op de bevordering van handel gericht moet zijn, maar
ook ruimte moet bieden aan ‘outsourcing’ en de export van arbeid. Het gaat er immers
om alle aanwezige productieve capaciteiten aan te wenden voor de eigen ontwikkeling.
Bij hun besluit tot (arbeids-)migratie nemen de mensen zelf hun eigen ontwikkeling ter
hand. Indirect dragen zij veelal ook bij aan de ontwikkeling van hun herkomstland. Zij
doen dit onder meer via het overmaken van geld en goederen aan de achterblijvers in
het land van herkomst. Deze ‘remittances’ (wordt behandeld in hoofdstuk V) belopen
soms een aanzienlijk deel van het nationale inkomen. Daaronder en daarnaast kunnen
er ook aanzienlijke investeringen zijn. Zo investeerden 55 miljoen Chinezen van overzee
$60 miljard in hun land van herkomst.87 De vraag is nu hoe beleid ten aanzien van
arbeidsmigratie zou kunnen worden ingezet om ontwikkeling te bevorderen.
Allereerst moet worden opgemerkt dat het verplaatsen van de ‘factor arbeid’ geen sim-
pele zaak is. Dat geldt zowel voor de migrant zelf als voor de overheden in landen van
herkomst en vestiging. Voor de migranten manifesteren de sociale kosten zich in de
vorm van uit elkaar vallende gezinnen en gemeenschappen. Migranten kunnen ook
onderweg of in het bestemmingsland een kwetsbare groep vormen. Zij kunnen het
slachtoffer worden van mensenhandel en discriminatie. Ook hier is regulering van
migratie het parool.
Het vestigingsland moet zorgen voor flankerende voorzieningen, onder meer op terrei-
nen als huisvesting, gezondheidszorg, en onderwijs.88 Daar komt bij dat de kosten
voor het gastland in de loop der jaren flink kunnen oplopen. Bekend is de studie van
86 Zie R.H. Adams Jr. & J. Page, ‘International Migration, ‘Remittances’ and Poverty in Developing Countries’,
    Policy Research Working Paper 3179, Worldbank, Washington, 2003 (wordt in 2005 geactualiseerd). Zij
    stellen: Hoewel de relatie tussen migratie en ontwikkeling zeker niet eenduidig is, wees een onderzoek
    onder 74 landen met een laag of middeninkomen uit dat een groei in het aantal emigranten met 10%
    samenviel met een verlaging van het aantal personen onder de armoedegrens met 1,6%.
87 ILO-paper: ‘Towards a fair deal for migrant workers in the global economy’, 2002, executive summary, p. 5.
88 Hoofdstuk II.
                                                       38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>het Centraal Planbureau uit 2003 waarin wordt becijferd dat economische migranten
meer hebben gekost dan zij hebben bijgedragen aan de overheidsfinanciën.89 Nu gaat
het hier om een zeer algemene studie waarvan de resultaten niet zijn om te zetten in
voorspellingen voor de toekomst.90 De uitkomst is mede beïnvloed door de lage
arbeidsparticipatie van de bevolkingsgroepen die in de jaren zestig en zeventig naar
Nederland zijn gekomen en hun relatief lage opleidingsniveau.91
Er zijn ook voor ontwikkelingslanden problemen bij het simpelweg bevorderen van
migratie. Het is een grof instrument dat niet per definitie is toegesneden op de facto-
ren die bepalend zijn voor succes. Er moeten voorwaarden worden geschapen in struc-
turen en beleid, die de kansen op armoedevermindering in de regio van herkomst ver-
hogen. Daarnaast moet wel vaststaan dat er een specifieke arbeidsvraag is in het
bestemmingsland.
Er zitten nog andere problematische aspecten aan het bevorderen van migratie. Op den
duur kan migratie het karakter van een land veranderen als telkens wordt bevestigd dat
de vooruitgang elders gevonden moet worden. Een voorbeeld hiervan is de migratie-
cultuur van de Caribische eilanden.92 Tevens wordt reeds lang gewezen op het gevaar
van ‘brain drain’.93 Goed opgeleide, jonge, actieve mensen ontvallen hun eigen samen-
leving. Er is vastgesteld dat bijvoorbeeld de migranten in de VS en Europa een hogere
opleiding hebben dan het gemiddelde in hun land van herkomst. Veel ontwikkelings-
landen zien rond de 30% van hun burgers met een universitaire opleiding vertrekken.94
Bekend zijn de voorbeelden uit de medische beroepsgroepen. Het is duidelijk dat een
dergelijke leegloop catastrofaal is voor een land in opbouw. Investeringen in het oplei-
dingsniveau van de bevolking leveren in deze omstandigheden weinig rendement op.
Tegelijkertijd zijn de goed opgeleide migranten het best in staat om voor substantiële
‘remittances’ te zorgen die een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan ontwikkeling.
Circulaire migratie, of beter: flexibele migratie, biedt de leden van de diaspora perspec-
tieven om in het land van herkomst economische groei te realiseren.
De AIV is van mening dat ‘brain drain’ genuanceerd moet worden benaderd. Niet iedere
emigratie van een hoogopgeleide burger is per definitie een negatieve factor voor het
89 H.J. Roodenburg, R. Euwals, H.J.M. ter Rele, ‘Immigration and the Dutch economy’, CPB special publica-
   tion, Den Haag, 2003, p. 61. Zie ook H.J.M. ter Rele, H.J. Roodenburg, ‘Immigratie en vergrijzing in het
   perspectief van de schatkist’, in DEMOS, jrg. 19, nov./dec. 2003.
90 Zie ook het commentaar van de ACVZ in deze richting in het advies ’Regulering en facilitering van arbeids-
   migratie’, Den Haag, 2004, p. 28.
91 Vergelijk CPB 2003, p. 67 (zie voetnoot 89).
92 P. Stalker, ‘De feiten over internationale migratie’, Rotterdam, 2003, p. 114 en diverse boeken van V.S.
   Naipaul.
93 Zie AIV, ‘Dienstenliberalisering en Ontwikkelingslanden; leidt openstelling tot achterstelling?’, advies num-
   mer 39, Den Haag, september 2004, pp. 25-27. Een puntsgewijze behandeling vindt men bijvoorbeeld in
   de regeringsnotitie en in het ACVZ-advies ‘Regulering en facilitering van arbeidsmigratie’, Den Haag, 2004.
94 H. Olesen, ‘Migration, return, and development: an institutional perspective’, in International Migration Vol.
   40 (5), IOM 2002, p. 136.
                                                         39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>herkomstland. Het hangt onder andere af van het niveau van ontwikkeling, de beroeps-
groep, de werkgelegenheid, de financiering van de genoten opleiding en de vraag of de
migratie blijvend is.
Als landen kiezen voor het inzetten van hun opleidingen als sterk economisch punt, dan
kan dit gerespecteerd worden als een middel om de eigen bevolking te laten delen in
ontwikkeling. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Filippijnen. Voor veel landen is het vertrek
van hoogopgeleide arbeidskrachten echter een groot verlies. Daarom is een beperking
aan de kant van de bestemmingslanden op zijn plaats. Zo heeft de Britse National
Health Service in 2001 een gedragscode ingevoerd gericht tegen het actief rekruteren
van artsen en verpleegkundigen in ontwikkelingslanden.95 Dat Nederland zelf feitelijk
nauwelijks bijdraagt aan ‘brain drain’ betekent niet dat het zich niet zou moeten inzet-
ten voor een aanpak van dit mondiale verschijnsel, juist uit het oogpunt van ontwikke-
lingssamenwerking.
Tevens moet worden bijgedragen aan het omzetten van ‘brain drain’ in wat is gaan
heten ‘brain gain’. Hiertoe moet het scheppen van voorwaarden voor permanente of
tijdelijke retourmigratie worden bevorderd. In de regeringsnotitie wordt terecht hiervoor
gekozen. In dit verband beziet de AIV in hoofdstuk V een onderzoek naar terugkeer-
programma’s.
IV.2      Verplaatsing van werk in de richting van het arbeidspotentieel
De voortgaande wereldwijde integratie van nationale economieën – tegenwoordig een
belangrijke bron van armoedevermindering en welvaartsgroei – is vooral een gevolg van
vereenvoudigde wereldwijde toegang tot productiemiddelen als kapitaal en kennis en
van het verminderen van handelsbelemmeringen. De optimale inzet van arbeid als pro-
ductiemiddel is internationaal moeilijker te realiseren. Handel brengt producten naar de
markt, arbeidsmigranten begeven zich naar het aanbod van werk. Het verplaatsen van
werk naar de beschikbare arbeid door ‘outsourcing’ en/of ‘offshoring’ is een vorm van
benutting van lage kosten van arbeid. Het is mét handel ook een efficiënte vorm van
een marktgedreven armoedevermindering, terwijl de bijdrage van migratie van arbeid in
het algemeen kleiner zal zijn en veel hogere transactiekosten en aanpassingsproble-
men met zich meebrengt.
Alhoewel dit proces al eeuwen plaatsvindt, is het belang ervan de laatste decennia snel
gegroeid door de sterk gedaalde kosten van (data-)communicatie, van transport en van
reizen. Het verminderen van belemmeringen voor internationale handel in goederen en
de stijgende arbeidskosten in de rijkere landen hebben deze tendens voor wat nu ‘out-
sourcing’ en/of ‘offshoring’ genoemd wordt verder gestimuleerd. Snelle ontwikkelingen
op het gebied van communicatietechnologie vormen een belangrijke reden waarom de
laatste paar jaar ‘outsourcing’ ook voor hoogwaardige, maar vaak wel arbeids-intensie-
ve arbeid, zoals automatisering en onderzoek en ontwikkeling, snel groeit. De toene-
mende migratiebeperkingen vormen een extra factor die het verplaatsen van werk naar
arbeid in de hand werkt.
Voor landen waar deze activiteiten naar toe verhuizen heeft ‘outsourcing’ vele voordelen
en enkele risico’s. Het primaire voordeel is dat de activiteit zelf zal bijdragen aan de
economische ontwikkeling van het land van vestiging. Secundaire effecten zijn:
95 Genoemd in UN Millennium Project: ‘A practical plan to achieve the Millennium Development Goals’ (Sachs
    report), full text, 2005, p. 103. Tekst op:<http://www.dh.gov.uk/assetRoot/04/09/77/34/04097734.pdf>.
                                                        40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>(1) het vergroten van noodzakelijke investeringsactiviteiten (bouw, infrastructuur etc.);
(2) het optreden van externe effecten (toeleveranciers, logistiek etc.); (3) het verwer-
ven van kennis en vaardigheden door de werknemers; en (4) het ontstaan van prikkels
voor potentiële werknemers tot het volgen van onderwijs.
Bedrijven in ontwikkelingslanden die hun kansen willen vergroten zullen moeten streven
naar een steeds hoogwaardiger inbreng in het productieproces en het spreiden van de
risico’s. Als ze actief kansen in de markt creëren zijn ze minder afhankelijk van beslis-
singen van opdrachtgevers die steeds op zoek zijn naar mogelijkheden voor het verla-
gen van hun kosten. Tegelijk hebben overheden en bedrijven de verantwoordelijkheid te
verzekeren dat wordt voldaan aan normen met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid
(veiligheid, gezondheid et cetera), onder meer door de universele toepassing van ILO-
normen en de OESO-Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen (2000).
Het bevorderen van de private sector in ontwikkelingslanden is in dit kader een zeer
nuttige doelstelling van ontwikkelingsbeleid. De voordelen voor de lokale economie kun-
nen aanzienlijk zijn. Daartegenover zijn de nadelen voor de Nederlandse economie in
de vorm van banenverlies beperkt, getuige twee recente studies.96 De gedachte dat
verplaatsen van werk steeds negatieve gevolgen heeft voor het land waar de activiteit
wordt gediscontinueerd, berust dan ook niet op feiten. Wel kan dit op microniveau
grote aanpassingen vergen.97 ‘Outsourcing’ van informatietechnologie (IT) heeft bij-
voorbeeld in de VS niet tot een daling geleid van werkgelegenheid op dat terrein.
Onderzoek laat zien dat juist door ‘outsourcing’ bedrijven hun overleven kunnen veilig-
stellen en weer andere vormen van arbeid en nieuwe competenties ontwikkelen. Deze
benadering vindt men ook terug in het werk van het Centrum voor de Bevordering van
Importen uit ontwikkelingslanden (CBI), dat met geld van de begroting voor ontwikke-
lingssamenwerking Nederlandse bedrijven en bedrijven in ontwikkelingslanden bij elkaar
brengt teneinde (onder meer via ‘outsourcing’) het concurrentievermogen van bedrijven
uit ontwikkelingslanden op de Europese markt te bevorderen. Daarmee versterkt het
tevens de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijf, dat immers zijn kosten kan
verlagen.98
Overigens is het illusoir te denken dat deze mondiale processen op nationaal niveau te
sturen zouden zijn. Pogingen om van overheidswege ‘outsourcing’ te beperken zouden
echter wel kunnen leiden tot het verzwakken van de concurrentiepositie van de eigen
bedrijven. Ook de Nederlandse vakbeweging pleit niet voor een dergelijk beleid. Voor
ons land is het wel een risico als ‘outsourcing’ zich schoksgewijs voltrekt en daarmee
sterke werkgelegenheidseffecten veroorzaakt; zo zou aanvankelijke ontmoediging of
belemmering na verloop van tijd juist grotere schokken kunnen veroorzaken. Blijkens
de eerder genoemde rapporten van en voor het ministerie van Economische Zaken
96 Ministerie van Economische Zaken, Visie op verplaatsing, Den Haag, januari 2005, mede gebaseerd op
    onderzoek van het bureau Berenschot getiteld: ‘Aard, omvang en effecten van verplaatsen van bedrijfsactivi-
    teiten naar het buitenland’. CPB, rapport No. 76, ‘Verplaatsing vanuit Nederland; motieven, gevolgen en
    beleid’, februari 2005.
97 Het advies ‘Dienstenliberalisering en Ontwikkelingslanden; leidt openstelling tot achterstelling?’, advies
    nummer 39, Den Haag, september 2004, p. 8 stelt dat het toeschrijven van een verlies van werkgelegen-
    heid aan de verschuiving van dienstenactiviteiten naar lage-lonenlanden de langetermijnvoordelen van libe-
    ralisering miskent.
98 Vide, www.cbi.nl.
                                                       41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>worden de ontwikkelingen wel gevolgd. Een evenwichtig industrie- en dienstenbeleid zou
schokken moeten voorkomen.
Het inperken van ‘outsourcing’/‘offshoring’ lijkt niet mogelijk (en ook niet gewenst).99
De AIV beveelt dan ook aan dit mechanisme positief te benaderen en in te zetten op
beleid dat de sterke punten tracht te versterken en risicobeheersing bevordert. In de
praktijk betekent het dat de overheid zich niet dient te verzetten tegen ‘outsourcing’,
maar dat ze moet meepraten tijdens het vastleggen van arbeids- en andere normen en
hun handhaving op mondiaal niveau.
IV.3      Optiek van ontwikkeling toegepast
Hierboven is reeds vanuit de optiek van ontwikkelingssamenwerking gekeken naar
arbeidsmigratie en ‘outsourcing’. Meer in het algemeen zou migratiemanagement als
instrument moeten worden ingezet bij het bevorderen van de Millenniumdoelstellingen,
door het te richten op armoedevermindering, economische groei en private-sectorontwik-
keling. Migratiemanagement kan ook bijdragen aan meer gelijkheid van man en vrouw
en aan het bestrijden van ziekten.100
Ook bij de onderhandelingen over aanbiedingen in het General Agreement on Trade in
services (GATS) moet Nederland het perspectief van ontwikkeling meewegen. Dit zou
vooral moeten leiden tot een verruiming van de mogelijkheden om voor het verrichten
van diensten tijdelijk in een ander land te verblijven.
Het recente AIV-advies over ‘Diensten’ bevat reeds een aantal aanbevelingen:101
- De AIV beveelt aan in EU-verband de mogelijkheden voor circulaire migratie te onderzoe-
   ken. Met name de creatie van een speciaal GATS-visum of een andersoortig ‘multiple
   entry visum’ (‘green card’) voor tijdelijke arbeidsmigranten onder mode 4 verdient nade-
   re beschouwing. De duur van het verblijf moet afhankelijk zijn van de behoeften in het
   land van bestemming. De AIV ziet met belangstelling uit naar de rapportage hierover in
   de voortgangsnotitie over de regeringsnotitie.
- Daarnaast ziet de AIV mogelijkheden om door middel van publiek/private samenwerking
   – bijvoorbeeld met betrokkenheid van kennis- en zorginstellingen – twinning/partner-
   ships op te bouwen met instituten in ontwikkelingslanden. Op die wijze kan instellingen
   in ontwikkelingslanden de gelegenheid geboden worden verbanden (‘linkages’) aan te
   gaan met voor hen relevante deskundigheid en ervaring – zowel persoonlijk als institu-
   tioneel – in ontwikkelde landen. De AIV raadt aan wederzijdse bezoeken, zoals uitwisse-
   lingen, korte cursussen, conferenties te bevorderen, bijvoorbeeld door vereenvoudiging
   van de verlening van reisdocumenten en de uitvoering van de toelatingsbepalingen.102
99   De AIV signaleert dat minister Van Ardenne zich op hetzelfde standpunt stelt in de reactie van 9 mei 2005
     op advies nummer 39 van de AIV.
100 Zoals ook door IOM wordt bepleit. Zie: ‘Migration and Development: Current Policy Challenges’, paper
     prepared by the Migration Policy and Research Department, IOM, Geneva, January 2004, p. 3.
101 Zie AIV-advies,‘Dienstenliberalisering en Ontwikkelingslanden; leidt openstelling tot achterstelling?’, advies
     nummer 39, Den Haag, september 2004, p. 33. Zie ook de regeringsreactie van de hand van minister Van
     Ardenne van 9 mei 2005. Voor de volledigheid worden ook de aanbevelingen die al van een reactie zijn
     voorzien hier weergegeven.
102 In de reactie van 9 mei 2005 heeft minister Van Ardenne al aangegeven dat de mogelijkheden hiervoor
     aan de kant van de overheid beperkt zijn.
                                                       42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Toepassing mode 4 van GATS op lager geschoolden?103
Hoewel de GATS in theorie de deur opent voor de aanwezigheid van werknemers van
allerlei niveaus, blijken de ontwikkelde landen toch de toegang te beperken tot hoogge-
kwalificeerd personeel door middel van restricties in hun schema’s. Voor laaggeschool-
de arbeid (waar de ontwikkelingslanden juist een comparatief voordeel lijken te hebben)
worden aanzienlijk minder mogelijkheden voor tijdelijke toegang geboden, zowel onder
de GATS als in het algemeen.
Hierbij speelt een rol dat alle OESO-landen gebonden zijn aan minimumeisen op het
gebied van salariëring, sociale wetgeving en (arbeids)veiligheid en -hygiëne. Arbeids-
krachten binnenhalen voor een bepaalde klus tegen weinig betaling en onder slechte
huisvesting, zoals Poolse arbeiders in de land- en tuinbouw, is uitdrukkelijk niet het
doel van de GATS. Deze eisen beperken wel de formele vraag naar laaggeschoolden uit
ontwikkelingslanden. Toenemende vergrijzing in Europa zal de behoefte aan zorg, huis-
houdelijke ondersteuning en andere hulp vermoedelijk doen toenemen, zodat tekorten
aan geschikt en inzetbaar personeel kunnen worden verwacht. Voorlopig zal dat nog
niet gelden voor de algemene vraag naar laaggeschoolde personen.104 Pas op termijn
zal ook hier een krapte ontstaan.
Dit betekent dat de EU-lidstaten zich dienen te bezinnen of het huidige beleid om migra-
tie onder mode 4 niet op laaggeschoolden toe te passen niet op de helling moet, gezien
de gewenste verzorgingsgraad en vitaliteit van hun economie. Een serieus debat over
deze kwestie is in ieders belang.
De AIV beveelt aan dat op het punt van de (tijdelijke) migratie van laaggeschoold perso-
neel uit bijvoorbeeld ontwikkelingslanden bij het CWI en werkgevers wordt geïnventari-
seerd waaraan behoefte bestaat. Daarbij moet rekening worden gehouden met de
langetermijnontwikkelingen en uitdagingen waarvoor de economie in Nederland en in de
rest van Europa zich gesteld ziet. Het gedeeltelijk openen van de arbeidsmarkt voor
laaggeschoolden wordt dan een aanbieding in GATS-verband die een rol speelt bij het
samenstellen van pakketten die zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden acceptabel
kunnen achten. Dit alles betekent niet dat het aan de overheid is om vervolgens
arbeidskrachten te gaan werven. Werving moet aan de vragende partij worden overgela-
ten. De overheid dient enkel de kanalen voor mobiliteit open te houden.
Daarnaast is het op korte termijn nuttig te bezien of het mogelijk is de definitie van
‘specialist’ (middelbaar geschoold) in de GATS-voorzieningen van mode 4 zodanig op te
rekken, dat ook de groepen tussen laag- en hooggeschoolden daaronder verstaan
kunnen worden. Dat zou relevant zijn voor die ontwikkelingslanden die juist in dat
middenkader veel arbeidspotentieel bezitten. Te denken valt bijvoorbeeld aan technisch
ondersteunend personeel, junior staf in training, IT-specialisten zonder universitaire
103 Gebaseerd op het genoemde AIV-advies nummer 39. ‘Mode 4’ is een van de vier vormen van grensover-
     schrijdende dienstverlening die worden onderscheiden in het GATS: Tijdelijke aanwezigheid van natuurlijke
     personen: de aanbieder als natuurlijk persoon verplaatst zich internationaal om de dienst tijdelijk te kun-
     nen leveren (bijvoorbeeld druivenplukkers, computerexperts en verpleegkundigen).
104 Research Centrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA), geciteerd in VNO/NCW ‘Toekomstverkenning
     arbeidsmarkt’, 2001.
                                                     43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>opleiding. Ook verpleegkundigen vallen onder deze categorie.105
De uitbreiding van markttoegang voor dit soort ‘middelbaar geschoold’ personeel zal
gunstig uitvallen voor ontwikkelingslanden. Ook pleit de AIV voor herdefiniëring van hui-
dige categorieën werknemers binnen de GATS, omdat landen elkaars onderwijskwalifi-
caties vaak niet erkennen.106
IV.4       Optiek van Nederlands migratiebeleid toegepast
Vanuit het NIDI en het Centraal Planbureau wordt licht geworpen op de immigratiebe-
hoeften van Nederland op termijn. De uitkomsten zijn dat migratie, in de tijd gezien,
weinig soulaas biedt tegen de ‘grijze druk’. Als men werkelijk de ratio van gepensio-
neerden tegenover werkenden wil houden op het niveau van bijvoorbeeld 1995, dan
zijn er miljoenen migranten nodig, tot er in het jaar 2100 vele tientallen miljoenen men-
sen wonen in Nederland.107
Verder blijken migranten Nederland meer te kosten dan ze opleveren. Dit wordt hierbo-
ven al weergegeven en genuanceerd. Er is immers uitgegaan van de bijdrage van de
bestaande migranten, die als kenmerk een lage opleiding en hoge werkloosheid heb-
ben. Selectie aan de poort zou een heel ander beeld geven. Bovendien zou bij een
teruglopend aandeel van de werkenden in de bevolking die hoge werkloosheid niet lan-
ger te verwachten zijn.
In een ACVZ-studie over arbeidsmigratie staan zeer omzichtige formuleringen: ‘de rege-
ring stelt maar deels terecht dat de Nederlandse bevolking nog relatief jong is en er
dus geen behoefte is aan immigranten. [..] bij een midden- of langetermijnperspectief
wordt dit anders’.108 Het Research Centrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA)
voorspelt in verschillende scenario’s, die lopen tot 2007, aanzienlijke tekorten aan
middelbaar en hoger opgeleid personeel.109 Dit is echter wel een macro-benadering,
die onvoldoende zicht biedt op de aard van de vacatures die zullen ontstaan. VNO-NCW
noemt reeds concrete sectoren waar de tekorten gevoeld worden.110 De studie die het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid recentelijk heeft opgezet om de
105 Momenteel komen, slechts ongeveer 200 verpleegkundigen uit ontwikkelingslanden per jaar in Nederland.
     Ter vergelijking: het Verenigd Koninkrijk, dat een actief wervingsbeleid in die landen voert, recruteert jaar-
     lijks circa 10.000 verpleegkundigen uit ontwikkelingslanden.
106 In de reactie op het AIV-advies nummer 39 heeft minister Van Ardenne al aangegeven dat zij dit onder-
     schrijft.
107 E. van Imhoff en N. van Nimwegen, ‘Migratie GEEN remedie tegen vergrijzing’, in: DEMOS, 2000, jrg. 16,
     nummer 2. Dit besef treft men ook aan bij de SER; SER-rapport 02-02, ‘EU en vergrijzing’, Den Haag
     2002, p. 37. De WRR meent dat een verantwoordelijk gefinancierd overheidsbeleid geen immigranten
     nodig heeft om de financiële problemen op te lossen. Zie ook: ‘Nederland als immigratiesamenleving’,
     WRR-rapport nummer 60, Den Haag, 2001, p. 127.
108 Zie: ‘Arbeidsimmigratie naar Nederland’, literatuurstudie in opdracht van de ACVZ, Den Haag, december
     2003, p. 191.
109 Geciteerd in VNO-NCW, ‘Toekomstverkenning arbeidsmarkt’, 2001.
110 Idem.
                                                        44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>behoeften in kaart te brengen zal ook aanknopingspunten bieden voor het inschakelen
van migranten uit ontwikkelingslanden.
IV.5      Transnationale perspectieven
Ontwikkelingslanden met grote diasporagemeenschappen in vele ontwikkelde landen
zijn in een positie om vooruitgang te boeken, of althans de armoede te verzachten.
Een voorbeeld is Somalië. Arm en zonder centraal overheidsgezag, maar toch dyna-
misch als het aankomt op media en onderwijs. De Somalische migrantengemeen-
schappen, met name in de VS, zijn bereid flinke offers te brengen voor hun vaderland.
Dit resulteerde onder meer in de oprichting van universiteiten.111
Voor het maximaal benutten van dergelijke contacten en uitwisselingen is reizen een
noodzakelijke voorwaarde. Mensen kunnen dan afwisselend in het gastland en het land
van herkomst wonen. Er wordt wel gesproken van ‘circulaire migratie’, een term die
suggereert dat het slechts om twee landen gaat en dat de cyclus in het land van her-
komst weer ten einde komt. Beter lijkt hier ‘flexibele migratie’ of ‘flexibele residentie’.
Het Nederlandse beleid kent hier duidelijke grenzen: wie terugkeert naar zijn land van
herkomst en zijn hoofdverblijf wijzigt, verliest in principe na een jaar zijn verblijfstitel.
Bezien in het licht van de belangen van ontwikkelingslanden zou een grotere flexibiliteit
hier op zijn plaats zijn.112
    Voorbeeld
    Migranten uit inheemse gebieden in Mexico als Oaxaca werken in Californië en
    andere Amerikaanse staten, maar blijken tegelijkertijd sterk betrokken te blijven
    bij de ontwikkeling in hun geboorteland. Daar bezitten zij land en huizen met hier-
    mee gepaard gaande verplichtingen. Niet-nakoming van die verplichtingen kan
    zelfs tot consequentie hebben dat ze hun eigendomsrechten verliezen. De
    migranten onderhouden deze transnationale identiteit – weergegeven in de term
    ‘Oaxacalifornië’ – door communicatie, overmakingen en reizen. Duidelijk is dat
    flexibele migratie hierin een belangrijke rol speelt. Het leidt in beide landen tot
    vitale gemeenschappen van deze inheemse Mexicaanse bevolkingsgroep.113
Nederland richt zijn ontwikkelingssamenwerking op een aantal specifieke landen. Deze
ontvangen budgetsteun, projecthulp, technische hulp. Zou het niet de moeite waard zijn
om deze landen ook hulp te bieden bij het opbouwen van diaspora? Het toelaten van
studenten en zakenlieden tot Nederland is maar een klein onderdeel van een dergelijk
beleid. Het meest zinvol (nu weer gezien vanuit het Nederlandse perspectief) is het toe-
laten van jonge, kansrijke migranten met een baangarantie hier. Toelating kan er
111 Stalker, ‘De feiten over internationale migratie’, Rotterdam, 2003; Dr. A. Omer, International Conference
      on Return Migration and Development, Rotterdam, 23 november 2004, beschrijving TOKTEN-programma
      van UND, Nederlands Migratie Instituut, www.nmigratie.nl.
112 Zie ook H. de Haas, ‘Migratie en ontwikkeling; mythen, nuances en nieuwe inzichten’, in Internationale
      Spectator, mei 2004, LVIII, nr. 5, p. 256.
113 G. Rivera-Salgado, ‘Equal in dignity and rights: The struggle of indigenous peoples of the Americas in an
      age of migration’, inaugurele rede, Universiteit Utrecht, april 2005, p. 17.
                                                         45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>bovendien voor zorgen dat de band met het herkomstland, door nieuw aankomenden
steeds intensief blijft. In hoofdstuk II is al in cijfers weergegeven dat het toelaten van
migranten voor arbeid een laag percentage van het totale aantal toelatingen vormt.
De AIV onderschat de realiteit van sociale frictie in Nederland niet. Niettemin beveelt hij
aan hier het perspectief van het bevorderen van ontwikkeling te hanteren en te bezien
of migratiebeleid daaraan kan bijdragen. In de geest van de studie van Th. Veenkamp
zou men kunnen zeggen: als de integratie en de vreedzame coëxistentie succesvoller
worden bevorderd, dan is ook een groter aantal migranten in te passen zonder toene-
mende frictie: de absorptiecapaciteit neemt toe.114 Bovendien zouden bij toelating uit
de partnerlanden juist niet die groepen in aanmerking komen die in verband worden
gebracht met sociale frictie: laag opgeleide personen die weinig kansen hebben op de
arbeidsmarkt. Dit sluit aan bij de positie gekozen in hoofdstuk I, dat Nederland en
andere Europese landen zullen moeten wennen aan het feit dat zij al jaren een immigra-
tieoverschot kennen of, recentelijk, dat het percentage migranten oploopt door een
netto emigratieoverschot van autochtonen.115
Naast toelating staan er ook andere wegen open. Het ondersteunen van het migratiebe-
leid van de landen van herkomst past hier ook bij. De nationale overheden zouden bij-
stand kunnen krijgen om hun relaties met emigranten in de diaspora te structureren en
tot nationaal voordeel aan te wenden. Er is behoefte aan goede databases om kandida-
ten te vinden voor banen of opdrachten in het land van herkomst (uiteraard moet de pri-
vacy van betrokkenen worden gerespecteerd). Nationale instanties houden dan contact
met emigranten en maken deze contacten productief voor landgenoten.
IV.6     Conclusies en aanbevelingen
• Nederland dient beperkte arbeidsmigratie uit de partnerlanden te bevorderen, mede
    om diaspora te laten functioneren.
• Nederland kan technische hulp aanbieden voor landen die hun diaspora willen bena-
    deren.
• Vanuit de EU dienen ruime aanbiedingen te worden gedaan voor dienstverlening
    vanuit ontwikkelingslanden onder mode 4 van GATS.
• Vanuit het perspectief van ontwikkelingssamenwerking moet worden gepleit voor het
    oprekken van de definitie van ‘specialist’ onder GATS.
• Om contacten en uitwisselingen met de diaspora maximaal te kunnen benutten moe-
    ten mensen tijdelijk in het land van herkomst kunnen wonen. Bezien in het licht van
    de belangen van ontwikkelingslanden zou het Nederlandse beleid meer mogelijkhe-
    den moeten bieden voor ‘flexibele migratie’ (in feite ‘flexibele residentie’).
• Het nastreven van een ontwikkelingsbeleid dat coherent is met migratiebeleid kent
    ook een spiegelbeeld: een effectief integratiebeleid kan de absorptiecapaciteit van
    een land als Nederland verhogen en daardoor ten dienste staan aan migratie voor
    ontwikkeling.
• ‘outsourcing’/’offshoring’ heeft vele voordelen voor ontwikkelingslanden. Tegelijk
    moeten de betrokken bedrijven worden aangesproken op hun verantwoordelijkheden
    onder mondiale normen teneinde de risico’s voor de werknemers in ontwikkelings-
    landen te beperken.
114 Th. Veenkamp e.a., ‘People Flow’, in Demos, 2003, p. 12.
115 S. ter Bekke, H. van Dale en K. Henkens, ‘Emigratie van Nederlanders’, in Demos, jaargang 21, april 2005.
                                                   46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>V          Migratie, migranten en ontwikkelingssamenwerking;
           de rol van ‘remittances’
De rol van migranten bij het ontwikkelingsproces in hun land van herkomst kan vele
vormen aannemen. De meest directe vorm is het zenden van geld naar het land van
herkomst, de ‘remittances’. ‘Remittances’ zijn uiteraard privé-gelden. De besteding is
in principe niet een zaak van overheidsbeleid. Niettemin kan beleid van het land van
herkomst, van het land van vestiging en van internationale organisaties wel invloed
hebben op deze gelden, en daarmee de ontwikkelingseffecten vergroten.
V.1        ‘Remittances’ algemeen
In navolging van het IMF worden onder ‘remittances’ de overdrachten van financiële mid-
delen door migranten en de diaspora naar ontwikkelingslanden verstaan.116 Geldzendin-
gen van deze aard bedroegen in 2001 naar schatting ruim 71 miljard dollar, 50% meer
dan de totale ontwikkelingshulp.117 De totale officiële ‘remittances’ aan ontwikkelings-
landen bedroegen in 2003 circa 93 miljard dollar. Daarbij komen de ‘remittances’ langs
informele weg die wel op eenzelfde bedrag worden geschat.118
Op zich zijn ‘remittances’ geen ‘ontwikkelings’-gelden. Als onderdeel van de kapitaal-
stroom hebben zij echter wel effect op de ontwikkeling van het ontvangende land.
Zeker macro-economisch vormen zij een factor van betekenis. Omdat ‘remittances’
meestal in harde valuta worden overgemaakt, maar in lokale valuta worden opgenomen
heeft het ontvangende land ten eerste het voordeel deviezenreserves op te bouwen
zonder de buitenlandse schuld te vergroten. Dat voordeel hebben ‘remittances’ gemeen
met de – nog grotere – stroom van investeringen uit het buitenland (Foreign Direct
Investment, FDI). Afhankelijk van het beleid en de onafhankelijkheid van de centrale
bank versterkt dit de betalingsbalans, hetgeen de financiering van ontwikkeling ten
goede komt. ‘Remittances’ belopen bovendien soms een aanzienlijk deel van het natio-
nale inkomen: in Lesotho 38%, in Jordanië 20%, in Kaapverdië 17%, in de Filippijnen
8,9%, en in Bangladesh 4,1%.119
‘Remittances’ kunnen op verschillende manieren worden aangewend. De Bruyn & Wets
onderscheiden drie soorten bestedingen: (1) sociaal (consumptie, aflossing van schul-
den, eigen onderwijs en gezondheidszorg); (2) economisch (investeringen in geldgene-
rerende activiteiten); en (3) infrastructureel (onder meer wegennet, en dergelijke
116 IMF in Berlage 2003.
117 H. de Haas, ‘Migratie en ontwikkeling, mythen, nuances en nieuwe inzichten’, Internationale Spectator,
     mei 2004-LVIII, nr. 5, die cijfers aanhaalt van P. Gammeltoft, Centre for Development Research, Kopenha-
     gen, 2002. Zie voor oudere cijfers ook P. Hirst & G. Thompson, Globalization in Question, Cambridge,
     Polity Press, 1996.
118 ‘Remittances’ to Developing Countries’, in Global Development Finance 2004, Worldbank, Washington,
     2004, Appendix A.
119 P. Stalker, ‘Feiten over internationale migratie’, Rotterdam, 2003, p. 111. IMF World Economic Outlook,
     April 2005, p. 72.
                                                        47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>gefinancierd met collectieve ‘remittances’).120
Onderzoeken naar bestedingspatronen in concrete gevallen laten geen algemene lijn
zien voor wat betreft de verdeling tussen sociale en economische (en infrastructurele)
bestedingen.121 Dit is ook niet doorslaggevend. Alle vormen kunnen bijdragen aan
armoedevermindering, al is het maar door de verhoging van de levenskwaliteit en de
macro-effecten op de lokale economie.122 In ieder geval bieden ‘remittances’ aan
grote groepen mensen de mogelijkheid te overleven in hun eigen land. Daarmee wordt
de noodzaak het land te verlaten op zoek naar meer inkomen kleiner.
De studie van De Bruyn & Wets bevat een overzicht van bevindingen van case studies
inzake de positieve en negatieve impact van ‘remittances’. Aan de positieve kant staan
macro-economische factoren als het bijdragen aan de lopende rekening van de betalings-
balans, het verhogen van de levensstandaard, het stimuleren van de lokale economie en
het bieden van een bron voor sparen en investeren.
Aan de negatieve kant staan de druk die wordt gelegd op de zendende migrant en, aan
de kant van de ontvangers, de dreigende afhankelijkheid, de onzekerheid en de groei
van een migrantencultuur die alle goeds van verwanten uit het buitenland verwacht.
Dan leidt een gegarandeerde stroom van inkomsten niet zozeer tot investeringen maar
tot stagnatie.123
    Voorbeeld
    Vissers aan het meer van Malawi vragen van hun familieleden in rijkere landen
    buitenboordmotoren. Zij hoeven die dan niet af te betalen, ze rekenen geen
    afschrijving en onderhouden ze niet, maar vragen om een nieuwe als er een stuk
    gaat. Zo wordt de ontwikkeling van een ondernemersmentaliteit geremd.
‘Remittances’ zouden effectiever voor ontwikkeling kunnen worden aangewend als
bestaande belemmeringen worden weggewerkt of afgezwakt. Sommige hebben betrek-
120 T. de Bruyn en J. Wets, ‘Migrantentransfers als ontwikkelingsinstrument, wat kan de overheid doen?’,
     Katholieke Universiteit Leuven, 2004, pp. 8-9.
121 Ibidem; zie ook P. Stalker, ‘De feiten over internationale migratie’, Rotterdam, 2003, p. 112.
122 Ibidem; noot 120 pp. 8 en 11. Zie ook N. Spatafora, ‘Two Current Issues Facing Developing Countries’, in
     World Economic Outlook, April 2005, chapter 2, IMF, Washington, p. 77, voetnoot 10 met een hele lijst
     onderzoeken die de positieve effecten van ‘remittances’ voor met name arme gezinnen bevestigen, onder
     andere waar het betreft onderwijs en kleine bedrijfjes. Zie ook R.H. Adams jr. en J. Page, ‘International
     Migration, ‘Remittances’ and Poverty in Developing Countries’, Policy Research Working Paper 3179,
     Wereldbank, Washington, 2003 (wordt in 2005 geactualiseerd), p. 13. Zo leidt 10% groei in het aandeel
     van ‘remittances’ in het BNP van een land tot 1,6% daling in het aantal mensen dat moet rondkomen
     met minder dan 1$ per dag. Dit oogt als een beperkt effect, maar de grootte van ‘remittances’ is in wer-
     kelijkheid hoger. Het aantal meegetelde emigranten is ook te laag. Vooral illegalen sluizen hun geld terug
     via officieuze kanalen. Ook in deze zin H. de Haas, ‘International migration, ‘remittances’ and develop-
     ment: myths and fact’, in Global Migration Perspectives, No. 30, April 2005, Global Commission on Inter-
     national Migration, Geneva, p. 8.
123 N. Nyberg Sorensen, ‘The development dimension of migrant transfers’, Danish Institute for International
     Studies, working paper No. 2004/16, Copenhagen.
                                                        48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>king op de gebruikte kanalen: weinig keuze in producten en aanbieders,124 hoge trans-
ferkosten, tijdsverloop, gebrek aan toegang tot bancaire systemen en gebruik van infor-
mele kanalen (wat niet via de lopende rekening van een land de macro-economische
slagkracht ten goede komt). Andere hangen meer samen met de situatie in de gastlan-
den, zoals het ontbreken van beleid en overleg dat is afgestemd op de behoeften van
de migranten. Tenslotte zijn er omstandigheden in het land van herkomst, zoals absolu-
te voorrang voor eerste levenbehoeften en de ondoelmatigheid van de financiële sector
die tot uitdrukking komt in het ontbreken (a) van toegang tot kredieten, (b) van investe-
ringsmogelijkheden en -kaders, (c) van mogelijkheden om kleine spaartegoeden te kun-
nen aanhouden en (d) van management. Meer in het algemeen blijkt gebrek aan infor-
matie bij migranten een hinderpaal.125
V.2      Aanbevelingen voor beleidsmaatregelen
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking ziet weinig mogelijkheden voor overheids-
bemoeienis met een privé-zaak als ‘remittances’.126 Met haar steun voor de oprichting
van de Netherlands Financial Sector Development Exchange (NFX) – een samenwerking
van publieke en private organisaties voor ontwikkeling van de financiële sector in
ontwikkelingslanden127– heeft zij nu echter een platform om zowel de macro-economi-
sche als de micro-economische ontwikkelingswaarde van ‘remittances’ te bevorderen.
Naar het inzicht van de AIV is het gepast en nuttig om beleid te ontwikkelen om de
impact van ‘remittances’ op ontwikkeling te optimaliseren. Hiervoor staan verschillende
middelen ter beschikking zoals (1) inkadering in algemeen beleid; (2) volumevergroting
door overdrachten aantrekkelijk te maken; (3) kanaalverbetering; (4) beïnvloeding van
de situatie in het land van herkomst; en (5) optopping.
V.2.1    Inkaderen
Het is van belang het beleid gericht op ‘remittances’ naar ontwikkelingslanden in te
passen in algemeen ontwikkelingsbeleid, opdat dezelfde doelstellingen worden nage-
streefd. Daarnaast zou het beleid moeten worden ingepast in het bilaterale beleid.
Omdat het hier in eerste instantie een beleidsterrein betreft waarvoor de technische
kennis en relevante netwerken bij het Ministerie van Financiën aanwezig zijn, is coördi-
natie met dit ministerie essentieel. Binnen het bilaterale beleid worden ‘remittances’
door de inbedding in overkoepelend beleid inzet van overleg met het ontvangende land
en kunnen verbindingen worden gezocht met andere ontwikkelingsinspanningen. Tevens
biedt dit een kader voor overleg met andere donoren.
124 Veelal alleen transfer van geld voor contante opname; nauwelijks spaar- of beleggingsproducten, verzeke-
    ringen, pensioenen; weinig gebruik van elektronische transfer- en rekeningsystemen, weinig integratie met
    financiële dienstverleners in het land van bestemming.
125 De opsomming steunt op De Bruyn en Wets.
126 Minister Van Ardenne ziet bijvoorbeeld geen overheidstaak weggelegd voor het bereiken van een verlaging
    van transactiekosten. Verslag van het Algemeen Overleg met de vaste commissies voor Buitenlandse
    Zaken en voor Justitie, Tweede Kamer, 7 december 2004, Kamerstuk 29 693, nr. 2, p. 8.
127 Convenant gepubliceerd in Staatscourant van 14 juli 2004.
                                                     49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Het beleid inzake ‘remittances’ zou in de aandacht moeten blijven staan van de een-
heid binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken en de interdepartementale overleg-
structuur die zich met migratie en ontwikkeling bezighouden. Hier kan de kennis wor-
den vergaard en kunnen de ervaringen worden geëvalueerd.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking zou het initiatief moeten nemen om in
samenwerking met het financiële bedrijfsleven, bijvoorbeeld via NFX en FMO, en in
overleg met de bewindslieden voor Vreemdelingenzaken en Integratie en van Financiën
de (landenspecifieke) situatie rond ‘remittances’ vanuit Nederland in kaart te brengen,
met speciale aandacht voor de belemmeringen die migranten daarbij ondervinden.128
Het onderzoek moet zich ook uitstrekken tot het patroon en de motieven achter deze
financiële overdrachten, tot de rol van financiële dienstverleners en tot de vraag of er
interesse bestaat voor meer producten dan alleen geldzendingen (bijvoorbeeld verzeke-
ringen, pensioenen, spaarrekeningen, investeringen). Hierbij moet tevens aandacht wor-
den besteed aan het delicate evenwicht tussen investeren in het land van herkomst en
integreren in het gastland. Van dit project en van de mogelijke algemene maatregelen
zouden ook migranten kunnen profiteren die niet afkomstig zijn uit de partnerlanden
voor ontwikkelingssamenwerking. Op dit onderwerp zou het ministerie gebruik kunnen
maken van een klankbordgroep met financiële en economische deskundigen en verte-
genwoordigers uit de migrantengemeenschap.
Voor deze studie is informatie-uitwisseling met andere Europese landen, de Verenigde
Staten en internationale financiële instellingen belangrijk omdat enerzijds financiële
diensten steeds meer over landsgrenzen heen worden aangeboden en anderzijds de
migrantengroepen internationaal verspreid zijn.
V.2.2     Vergroten van volume
Het Nederlandse beleid zou aansluiting moeten zoeken bij het beleid in partnerlanden
dat in het algemeen gericht zal zijn op het vergroten van het volume van de binnenko-
mende kapitaalstroom via gereguleerde kanalen. Alleen in dat geval kan de betreffende
overheid immers een effectief macro- en micro-economisch beleid voeren om de ont-
wikkelingseffecten van de binnenkomende gelden te optimaliseren.
Substantiële ‘remittances’ vergen vitale transnationale netwerken met een eigen identi-
teit. Vervagen van familiecontacten na langdurig verblijf in het gastland leidt in de
Nederlandse situatie vaak tot het sterk verminderen van ‘remittances’.129 Het aan-
moedigen van eigen organisatie en eigen identiteit past in het hier voorgestelde beleid.
Deze past dan als bouwsteen in de (Nederlandse) samenleving. In de literatuur heet
een dergelijk model van integratie van eenheden met een eigen kleur het ‘regenboog-’
of ‘salad-bowlconcept’.
V.2.3     Verbeteren van de kanalen
De regering moet streven naar het scheppen van voorwaarden die tegemoet komen aan
de behoeften van de migranten. Hiertoe zou een actief beleid moeten worden gevoerd
dat zich richt op het bevorderen van concurrentie en het verbreden van productaanbod,
128 Vergelijk het beeld dat wordt geschetst van de ‘remittances’-praktijk binnen de Kaapverdische,
     Marokkaanse, Somalische en Surinaamse migrantengemeenschappen in Nederland, in het boek van
     J. van der Meer, ‘Stille Gevers, Migranten en hun steun aan het buitenland’, Amsterdam, 2004.
129 Ibid. noot 128.
                                                      50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>onder andere door het stimuleren van allianties tussen financiële instellingen in Neder-
land en de partnerlanden. Omdat een deel van de bij ‘remittances’ betrokken financië-
le instellingen zich in de praktijk aan het toezicht van De Nederlandse Bank onttrekt,
zouden, in overleg met die instellingen, voorstellen moeten worden gedaan voor toe-
zicht en een gedragscode. Daarmee zou ook het inzicht in de activiteiten van deze
financiële instellingen worden bevorderd. Voorts zouden de migranten meer informatie
moeten krijgen over de diversie opties, bijvoorbeeld via een loket voor informatie en bij-
stand. Ook hierbij kan de Nederlandse overheid een belangrijke rol spelen. De met
steun van de Britse minister voor Ontwikkelingssamenwerking geopende Britse website
<www.sendmoneyhome.org> lijkt een nuttig voorbeeld.130 Dit alles zal helpen de trans-
actiekosten te verlagen.131
Deze materie is niet alleen in Nederland actueel. Dezelfde beleidsdiscussie met de for-
mele en informele financiële sector speelt in andere landen, zowel op Europees als op
mondiaal niveau. Verschillende multilaterale organisaties hebben initiatieven ontwik-
keld; in het kader van een project van de Wereldbank wordt overlegd in de vorm van
een partnerschap met de financiële sector.
Het gevaar van misbruik zou tevoren in kaart moeten worden gebracht. Dit geldt ook
voor een eventuele inbreuk op het streven naar deregulering.
V.2.4      Beïnvloeden van de situatie in het land van herkomst
De grootste belemmering voor het mobiliseren van volume van ‘remittances’ en voor
het omzetten in spaargeld is de veelal slechte kwaliteit van de financiële sector in het
land van herkomst. Dit betreft niet alleen de beperkte beschikbaarheid van bancaire
diensten buiten de hoofdsteden en voor de arme bevolking, maar ook het gebrek aan
toezicht en controle door de overheid. De nadruk die, ook door Nederland, de laatste
jaren wordt gelegd op het belang van financiële-sectorontwikkeling als onderdeel van
private-sectorontwikkeling wordt daarom door de AIV onderschreven. Daarnaast is er
behoefte aan goed functionerende lokale overheden alsmede de aanwezigheid van
goede economische voorwaarden en een basisinfrastructuur.132
Naast de voorwaardenscheppende aanpak is een gerichte benadering op zijn plaats.
Het aanwenden van de ‘remittances’ voor economische doelen kan worden bevorderd
in samenwerking met het land van herkomst. De landen van herkomst kunnen door
belastingvoordelen te bieden proberen de binnenkomende gelden in door hen gewenste
richtingen te sturen. Sommige landen doen dit reeds door specifieke rekeningen open
te stellen voor emigranten. Bekend is het voorbeeld van de ‘non residents accounts’ in
India, die een grote rol hebben gespeeld in het financieren van de modernisering van
de Indiase industrie.
130 Deze benadering wordt ook aanbevolen in IMF World Economic Outlook, april 2005, p. 84.
131 De transactiekosten van Western Union voor het overmaken van 200 dollar zouden tussen 1999 en 2003
     zijn gedaald van $22 naar $10, dankzij het vergroten van de concurrentie. Inter-American dialogue 2004
     <www.iadalog.org>.
132 N. Nyberg Sorensen, ‘The development dimension of migrant transfers’, Danish Institute for International
     Studies, working paper No. 2004/16, Copenhagen.
                                                     51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>V.2.5     Optoppen
In sommige gevallen wordt een projectmatige inzet van ‘remittances’ versterkt door de
bereidheid aan de kant van een overheid in het land van herkomst de overgemaakte
bedragen zelf te verhogen. Zo wordt geld bijeengebracht door Mexicaanse Home Town
Associations (HTA) in de VS op basis van bepaalde gerichte programma’s verdubbeld
door de Mexicaanse autoriteiten. Dit levert concrete resultaten op. Nederland zou een
dergelijke benadering ook bij andere herkomstlanden onder de aandacht kunnen bren-
gen en desgewenst steun kunnen aanbieden.
V.3       Algemene rol van migranten in ontwikkeling
Migranten kunnen op verschillende manieren bijdragen aan de ontwikkeling in hun land
van herkomst: door ‘remittances’, kennisoverdracht, ondernemersinitiatieven, eigen
inzet ter plaatse en door betrokkenheid bij het beleid.
Inzake hun rol bij het ontwikkelingsbeleid merkt de AIV op dat contacten met migranten
en migrantenorganisaties vanuit het ministerie – maar ook vanuit de MFO’s – nog vrij
zeldzaam zijn. Wel wordt in de regeringsnotitie de deur hiervoor verder open gezet.133
Migrantenorganisaties en kringen van migranten kunnen een rol spelen als aanspreek-
punt, als informatiebron, als reservoir van deskundigen, als katalysator en eventueel
als clearing house voor initiatieven. Daarnaast kunnen zij fungeren als een forum of
klankbord bij het bepalen en uitdragen van ontwikkelingsbeleid en migratiebeleid, en
het formuleren van de wisselwerking tussen deze twee terreinen.
De AIV verwijst in dit verband naar het werk van de Belgische Senaat die tot een aantal
beleidsaanbevelingen is gekomen over de rol die migranten kunnen spelen ter bevorde-
ring van het ontwikkelingsbeleid van België en de EU.134 De AIV zou een aantal van
deze aanbevelingen willen vertalen naar de Nederlandse situatie:
• Het loont de migranten maatschappelijk en beroepsmatig te betrekken bij projecten
    van duurzame ontwikkeling die gerealiseerd worden in ontwikkelingslanden in het
    raam van een partnerschap. Hierbij moet aandacht uitgaan naar de nieuwkomers en
    hun expertise. Zodoende kunnen zij de banden met hun land van herkomst onder-
    houden, maakt Nederland hun expertise toepasbaar, en wordt ook bijgedragen aan
    een positieve integratie in hun nieuwe thuisland.
• Bij het verstrekken van opleidingen aan vluchtelingen moet de mogelijkheid worden
    opengehouden dat zij zowel kunnen werken in het gastland als in de regio van her-
    komst of andere ontwikkelingslanden. Op die manier kan het integratieprogramma
    ook ontwikkelingsprojecten ten goede komen.
• Het is van belang de migranten te erkennen als actoren die kunnen participeren in
    ontwikkeling. Dit zal tevens bijdragen aan het bestrijden van stereotype beeldvorming
    en vooroordelen.
• De kennis die binnen de samenwerking tussen de ministers voor Ontwikkelings-
    samenwerking en voor Vreemdelingenzaken en Integratie (en andere bewindslieden)
    is ontwikkeld over de wisselwerking tussen ontwikkeling en migratie moet behouden
    blijven. Daarbij zou niet alleen gekeken moeten worden naar de raakvlakken tussen
133 De regeringsnotitie, Den Haag, 9 juli 2004, Kamerstuk 29 693, nr. 1, p. 38.
134 Zie: ‘Migranten en ontwikkeling: krachten voor de toekomst’, verslag namens de commissie voor Buiten-
     landse Betrekkingen en voor de Landsverdediging van de Belgische Senaat, zitting 2003-2004, 22 juni
     2004, 3-351/1.
                                                     52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>    ontwikkelingsbeleid en migratiebeleid, maar ook naar een themabenadering binnen
    ontwikkelingssamenwerking. Men zou daarnaast kunnen denken aan een tijdelijk
    (geformaliseerd) netwerk van betrokken ambtenaren.
• In het hele ontwikkelingsveld is nodig dat op geïntegreerde wijze informatie en bege-
    leiding wordt verschaft, gericht op ontwikkelingsprojecten die op gang zijn gebracht
    door individuele migranten, kringen van migranten en migrantenorganisaties. Dit
    hoeft niet per se in de vorm van een apart loket. De na te streven doelstellingen
    zijn:
    -     het aansporen van migranten(-organisaties) hun projecten te laten opnemen in
          het plaatselijke ontwikkelingsbeleid;
    -     het rechtstreeks steun verlenen aan kleinschalige projecten;
    -     het versterken van de ervaring van de migrantenorganisaties;
    -     het schenken van bijzondere aandacht aan het genderaspect door de verschil -
          lende projecten in de landen van herkomst heen;
    -     het bijdragen aan een beter gebruik van de ‘remittances’ door migranten.
          Migranten moeten zo informatie en de beste praktijken verwerven met betrek-
          king tot een productief gebruik (bijvoorbeeld door het opstarten van winst-
          gevende activiteiten) en de gevolgen van hun overdrachten voor ontwikkeling.
Belangrijke rode draad hierbij is de inbreng van migrantenorganisaties. Daarvoor
moeten deze organisaties wel eerst bestaan en functioneren. Het bijeenbrengen van
migranten uit vele verschillende categorieën, bevolkingsgroepen, overtuigingen en affi-
liaties per land en uit vele verschillende landen per regio is een uiterst bewerkelijke
zaak. Soms heeft het pas na jaren en na verschillende pogingen een tastbaar resultaat
opgeleverd. De AIV ziet hier een taak voor de overheid, niet zozeer om dit werk over te
nemen als wel om ondersteuning aan te bieden en met gerichte aandacht de vitaliteit
van deze organisaties te stimuleren.
Ondersteuning behoeft niet beperkt te blijven tot de organisaties. Soms is individuele
praktische bijstand effectiever. Een andere mogelijkheid is het aanbieden van hulp bij
het opzetten van projecten, in de vorm van een helpdesk, om ‘remittances’ in een
geschikte vorm te gieten. De technische hulp kan zich uitstrekken tot het opzetten van
projecten, het papierwerk en het vinden van een solide partnerorganisatie in het land
van herkomst.135 Onder de medefinancieringsorganisaties wordt er reeds naar
gestreefd toegankelijker te zijn. De indruk bestaat echter dat er nog veel werk te doen
is. Dit geldt de beschikbaarheid van (a) advies in de eigen taal; (b) expertise in het
realiseren van projecten in migratielanden; en (c) actieve werving onder migranten en
hun organisaties. Bij volgende evaluaties, bijvoorbeeld van de eerste periode van het
Linkis-programma,136 zou kunnen worden geïnventariseerd wat het effect van deze
inspanningen is geweest op het aandeel van migranten en in hoeverre de hierboven
genoemde doelstellingen worden gerealiseerd.
135 Zie het werk van de Belgische organisatie Overleg Centrum voor Integratie van Vluchtelingen (OCIV),
      beschreven bij De Bruyn en Wets, p. 53 e.v. en 67.
136 Linkis is een samenwerkingsverband van de medefinancieringsorganisaties, thematische medefinancierings-
      organisaties, NCDO en COS Nederland voor kleine particuliere projecten in ontwikkelingslanden;
      <www.linkis.nl>.
                                                      53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Linkages
Contacten tussen instellingen in de landen van de diaspora en die in de landen of
regio’s van herkomst van migranten kunnen vruchtbaar zijn voor ontwikkeling. Het uit-
wisselen van kennis en ervaring tussen universiteiten, ziekenhuizen, Home Town Asso-
ciations, of NGO’s kan een kader bieden voor een bijdrage door migranten aan ontwik-
keling van hun land van herkomst. Men kan hierbij ook denken aan de geformaliseerde
vriendschapsbanden tussen steden. Volgens een recente evaluatie kan de impact sub-
stantieel zijn.137 Daarnaast blijft men in de diaspora geïnformeerd over de ontwikkelin-
gen in het land van herkomst. Dit is goed voor een dynamische diaspora. Dit kan
tevens een bijdrage aan de lokale ontwikkeling in de vorm van tijdelijke of duurzame
terugkeer bevorderen.
V.4       Terugkeer ten bate van ontwikkeling
Migranten kunnen ook zelf naar hun land van herkomst (of de regio) terugkeren en zich
inzetten voor ontwikkeling. In de landen van herkomst is vaak grote behoefte aan hun
inbreng. Hier speelt eveneens het onderscheid tussen het veiligheidsperspectief en het
economische perspectief. Mensen die terugkeren naar een land dat zich herstelt van
een burgeroorlog of een onderdrukkend regime hebben andere motieven en behoeften
dan mensen die overwegen terug te keren naar een land dat hun vroeger beperkte
economische perspectieven bood.
Een dilemma hierbij is dat de overheid van het gastland vaak kandidaten in aanmerking
brengt voor een opleiding en begeleiding bij terugkeer, wier enige gemeenschappelijke
kenmerk is dat hun verzoek om een verblijfsvergunning is afgewezen. De gespeciali-
seerde organisaties werken liever met kandidaten die gemotiveerd zijn en capaciteiten
hebben om zelf bijvoorbeeld ondernemer te worden in hun land van herkomst. Het ont-
breken van tijdsdwang om te vertrekken is daarbij een voordeel. De algemene benade-
ring zou meer de nadruk moeten leggen op ontwikkeling en minder op terugkeer.
In een rapport van vier samenwerkende NGO’s uit Nederland, Duitsland, Oostenrijk en
Zweden worden op basis van ervaringen in een aantal post-conflictlanden succesfacto-
ren geïdentificeerd.138 Deze hebben betrekking op het vestigen van kleine bedrijven,
de arbeidsvoorziening en de bouw. Bij het vestigen van kleine bedrijven is het belangrijk
dat echte entrepreneurs worden gevonden, dat er een businessplan is, gebaseerd op
de marktsituatie en dat er gedurende het hele traject begeleiding ter plaatse kan wor-
den ingeroepen. Bij de arbeidsvoorziening gaat het om actuele informatie over de
behoeften van het land in kwestie, het hanteren van één begeleidende organisatie en
het creëren van nieuwe arbeidsplaatsen. Bij bouwprojecten blijkt het vooral van belang
uit te gaan van een masterplan met aandacht voor lokale bewoners.
Het onderzoek levert ook enige algemene conclusies op. Zo moeten de betrokken
migranten niet als probleem maar als potentieel gezien worden. De beslissing om terug
te gaan moet niet afhankelijk zijn van de financiële ondersteuning. De gemeenschap
waar de migranten zich bij terugkeer vestigen moet in de beschouwing worden betrok-
ken. Monitoring kan plaatsvinden met een taakverdeling onder Europese NGO’s. In alle
gevallen is er sprake van arbeidsintensieve en flexibele begeleiding. Daarmee zullen
137 AGEF, Caritas Wien, The Göteborg Initiative & Netherlands Migration Institute, ‘Returning Migrants: Triggers
     for Reconstruction and Asssets for Development?’, Utrecht, 2005, hoofdstuk 8.
138 Idem.
                                                     54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>niet snel grote aantallen worden hervestigd. Maar hervestiging van enkelen kan bijvoor-
beeld weer werkgelegenheid scheppen voor anderen. Vrijwillige terugkeer schept de
beste kansen voor succes.
De AIV acht dit logische conclusies, die passen bij het materiaal zoals gepresenteerd
op de gelieerde conferentie.139 Het rapport signaleert wel dat de resultaten op het ter-
rein van ontwikkeling (behalve bij de bouw) moeilijk door middel van indicatoren kunnen
worden aangetoond en pleit voor een meeromvattende en langlopende evaluatie van
projecten. Voor de AIV speelt ook een rol dat het scheppen van goede voorwaarden
voor het bevorderen van duurzame ontwikkeling meer effect zal hebben dan het steu-
nen van individuen. Bovendien is een zekere schaalgrootte wenselijk. Dit laatste pleit
voor een aanpak op de schaal van de EU.
De AIV wil er de aandacht op vestigen dat de terugkeer op zich geen doel behoeft te
zijn. Ontwikkeling kan heel goed worden bevorderd door migranten naar hun land van
herkomst te laten gaan op basis van een tijdelijk contract. Migranten passen dan in
een proces van circulaire migratie. Ook in die vorm kunnen zij van grote betekenis zijn
in een transnationaal netwerk. Daar komt bij dat migranten eerder geneigd zullen zijn
de kansen in hun land van herkomst te testen als zij niet worden geconfronteerd met
harde dilemma’s inzake terugkeer of blijven in het land van verblijf.
De AIV vraagt aandacht voor de volgende punten:
• Bij het ontwikkelen van terugkeerprojecten moet er interdepartementaal worden
    gekeken naar voorwaardenscheppend beleid. Begeleiding en opleiding in Nederland,
    maar ook begeleiding in het ontwikkelingsland, alsmede financiële aspecten en ver-
    blijfsrechtelijke aspecten moeten op elkaar worden afgestemd. Voor begeleiding in
    het ontwikkelingsland is het nodig om steunpunten in te richten die niet onderdeel
    zijn van een diplomatieke vestiging.
• Daarnaast zou bij het ontwikkelen van concrete projecten meer gebruik kunnen wor-
    den gemaakt van reeds vergaarde expertise in andere westerse landen. Het is
    bekend dat NGO’s en andere organisaties die zich bezighouden met het uitvoeren
    van dergelijke projecten reeds contacten onderhouden. Het is echter ook nodig
    gezamenlijke uitvoering te bevorderen. Belemmeringen in de sfeer van financiering
    zouden moeten worden weggenomen opdat organisaties hun (geografische) specia-
    lismen ten dienste kunnen stellen aan vergelijkbare organisaties in andere westerse
    landen. Met name het benutten van netwerken van adviseurs in de landen van
    herkomst (terugkeer) past daarin.
• Binnen de projecten moet de nadruk liggen op individuele assistentie. Deze benade-
    ring is per definitie zeer arbeidsintensief.
• Steun moet worden geboden aan Alumni Associations in ontwikkelingslanden van
    Nederlandse onderwijsinstellingen, ook in de vorm van een parttime lokaal
    aanspreekpunt buiten de ambassade. Wellicht kan NUFFIC hierbij een rol spelen.
• In het algemeen moet er bij het opzetten van ontwikkelingsprojecten worden gesti-
    muleerd dat er naast lokale menskracht tevens migranten worden ingezet.
139 Website www.nmigratie.nl en ook verslag van reis naar Iraaks Koerdistan, <www.initiativet.nu/rmd_rapport.pdf>.
                                                     55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>VI       Samenvatting
De Nederlandse regering streeft naar een coherent beleid. Coherentie is geen gegeven
vooraf, maar een moeilijk te realiseren opdracht. Een groot probleem hierbij is dat de
perspectieven van waaruit verschillende partijen deze ‘opdracht’ benaderen verschillen.
De eigen missie van elk beleidsterrein staat centraal in de discussies over samenhan-
gend beleid. Dat geldt ook voor de onderdelen ontwikkelingsbeleid en migratiebeleid.
Het ontwikkelingsbeleid is gericht op duurzame armoedebestrijding. Daartoe moeten
de oorzaken van armoede worden aangepakt. Migratiebeleid is gericht op het reguleren
van migratie. Daartoe moeten onder andere de oorzaken van ongereguleerde migratie
worden aangepakt. Dit vloeit ook reeds voort uit een wereldwijde verantwoordelijkheid
noden en bedreigingen op economisch en veiligheidsterrein te bestrijden.
De AIV kiest er bij het bevorderen van coherentie tussen ontwikkelingssamenwerking
en migratiebeleid niet voor om één beleidsterrein over de hele linie dienstbaar te
maken aan het andere. Op concrete raakpunten kan het ene beleid het andere wel
ondersteunen. In dit verband betreft het belang van Nederland bij regulering (i.c. beper-
king) van migratie slechts enkele duizenden personen per jaar. Dat is een klein deel
van de totale immigratie. De AIV stelt vast dat het niet altijd mogelijk is de betrokken
belangen te verenigen.
De voornaamste oorzaken van migratie vallen uiteen in twee dimensies: de veiligheids-
dimensie (conflicten en mensenrechtenschendingen) en de economische dimensie
(interne/binnenlandse en externe/internationale oorzaken van armoede).
Op het terrein van veiligheid kan de inzet vanuit ontwikkelingssamenwerking voor een
integraal veiligheidsbeleid indirect zeker ook bijdragen aan het naderbij brengen van de
doelstellingen van het migratiebeleid. Patronen van asielverzoeken geven grosso modo
een beeld van de onveiligheid in de wereld. Deze onveiligheid moet worden bestreden,
niet zozeer om migratie te beperken als wel om de levensomstandigheden van de men-
sen ter plaatse te verbeteren. De ervaring leert (a) dat toename van veiligheid samen-
gaat met vermindering van (gedwongen) migratie; en (b) dat na een aanmerkelijke ver-
betering van de veiligheid een aanzienlijke remigratie is waar te nemen van degenen
die om veiligheidsredenen zijn vertrokken. De inzet moet dus vooral gericht zijn op het
voorkomen, verzachten of herstellen van verslechteringen in de veiligheidssituatie in
een land. Nederland moet politiek, militair en financieel klaar staan om in een vroeg
stadium bij te dragen aan een effectief integraal veiligheidsbeleid. Voor een deel is dit
ook ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Door internationale coördinatie bestrijkt het
integraal veiligheidsbeleid uiteindelijk alle onveilige regio’s.
Ook bij het mensenrechtenbeleid ligt een dergelijke parallellie voor de hand. Het voor-
komen of beëindigen van mensenrechtenschendingen neemt een motief voor migratie
weg.
Bij de economische oorzaken van migratie is het te verwachten effect echter minder
duidelijk. Het bilaterale beleid op het terrein van ontwikkelingssamenwerking geeft wei-
nig instrumenten die direct effect sorteren op oorzaken van migratie. Ontwikkeling is
een langetermijnactiviteit. Een beperkend effect op migratie op afzienbare termijn is
niet aantoonbaar. Ontwikkeling leidt op korte termijn dikwijls eerst tot toenemende
                                              56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>migratie. Ontwikkelingsinspanningen kunnen beter worden gericht op de eigen doelstel-
lingen van armoedebestrijding en het creëren van economisch perspectief. Naarmate
deze inspanningen succes hebben zal op de lange termijn de urgentie om te migreren
steeds minder worden en ook terugkeer van migranten aantrekkelijker worden.
Daarbij komt dat de herkomstlanden van asielzoekers en andere immigranten meestal
geen partnerland van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking zijn. Van de landen
waar de grootste aantallen asielzoekers vandaan komen staan er wel enkele op de lijst
van partnerlanden. Men zou als remedie de landenkeuze kunnen aanpassen aan de
lijst van herkomstlanden van migranten/asielzoekers. De AIV steunt deze gedachte
niet. Zij past niet bij de keuze voor solidariteit met de armsten. Zij zal in de praktijk
trouwens niet werken. Het is immers zeer de vraag of een concentratie van Nederland-
se middelen op bepaalde landen (China, Irak, Somalië) voor Nederland zelfs op lange
termijn het gewenste resultaat van een beperking van de migratiestromen zou opleve-
ren. Zou een dergelijk beleid al enigszins effectief kunnen zijn, dan is er in ieder geval
beduidend meer slagkracht nodig. Dit past beter bij de EU. De EU kan meer politiek en
financieel kapitaal inzetten in de relatie met landen van herkomst en transit. Daarnaast
beschikt de EU over een nabuurschapsbeleid waarmee landen worden bestreken waar
veel migranten vandaan komen (Turkije, Marokko, de GOS-landen). Ook bij de EU zou
beleid dat louter gericht is op het beperken van migratie niet ten koste van bestedin-
gen voor ontwikkelingssamenwerking moeten gaan. De betrokkenheid van de EU heeft
nog een andere achtergrond. Regulering van migratie door individuele Europese landen
heeft geen toekomst. Het ombuigen van de instroom naar andere EU-landen is op EU
niveau zonder resultaat. Voorts zullen migranten zich, door het vrije verkeer van perso-
nen, na verloop van tijd ook kunnen vestigen over de binnengrenzen van de EU heen.
De AIV steunt niet de gedachte dat landen die onvoldoende meewerken aan het laten
terugkeren van eigen onderdanen worden gekort op Nederlandse of Europese ontwikke-
lingsgelden. De AIV is van mening dat ontwikkelingssamenwerking vooral het belang
van ontwikkelingslanden voor ogen moet hebben. Met het dreigen met terugtrekken
van assistentie zijn ontwikkelingslanden geenszins gebaat. De AIV ondersteunt wel de
inzet van donorgelden voor goed bestuur, capaciteitsbevordering en het migratiebeleid
van de herkomstlanden, wat op termijn ook soepeler internationaal verkeer naderbij zal
brengen.
Na deze beschouwing over middelen ten bate van migratiebeleid wordt het perspectief
omgekeerd: hoe kan migratiebeleid bijdragen aan het bevorderen van ontwikkeling?
Daarbij blijkt dat een restrictief migratiebeleid problematisch kan uitwerken voor ontwik-
keling.
Als migratie voor ontwikkelingslanden en migranten een strategie is voor ontwikkeling,
moet worden bekeken of deze strategie ook door de Nederlandse regering kan worden
benut.
De onderhandelingen in GATS over diensten zouden moeten opleveren dat er meer
ruimte komt voor werkgevers om gebruik te maken van kortlopende diensten, aangebo-
den vanuit ontwikkelingslanden.
In lijn met de strategie die migratie inzet voor ontwikkeling, zouden overheden van
partnerlanden extra mogelijkheden moeten bieden om hun burgers te laten rekruteren
voor werk in Nederland.
                                              57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Om transnationale migrantengemeenschappen actief te houden en uitwisseling op het
gebied van handel, onderwijs en cultuur levendig te houden, kan worden gekeken naar
de wensen van de migranten op het terrein van personenverkeer, bijvoorbeeld waar het
tijdelijke verblijfsvergunningen betreft. Overigens kan dit ook in het belang van Neder-
land zijn, gegeven de op termijn dreigende tekorten in specifieke sectoren van de
arbeidsmarkt. Vanuit het CWI en de sectoren moeten deze behoeften blijken. Bij het
oplossen van deze tekorten, die het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
thans in kaart brengt, moet mede worden gekeken naar aanbod uit partnerlanden en
andere ontwikkelingslanden.
Naast arbeidsmigratie en handel is ‘outsourcing’ een verschijningsvorm van de inzet van
arbeidskracht van elders. In het algemeen is het zowel in het belang van ontwikkelings-
landen als van Nederland om ‘outsourcing’ naar locaties met lage productiekosten te
realiseren. Ondersteuning van de economische mogelijkheden van ontwikkelingslanden
via programma’s als PSOM en de activiteiten van het Centrum voor de Bevordering van
Importen uit ontwikkelingslanden (CBI) verdienen mede uit dat oogpunt verdere steun.
De inbreng van migranten in de ontwikkeling van hun land van herkomst is een positieve
zaak die ondersteuning verdient. De inbreng van migranten en hun organisaties in bui-
tenlands beleid, ontwikkelingsbeleid en op het thema ‘ontwikkeling en migratie’ heeft
voordelen voor betrokkenen, het herkomstland en Nederland zelf. De migranten vormen
een reservoir aan informatie, expertise en te rekruteren menskracht. Zij beschikken
soms over politieke invloed in het land van herkomst die interessant is voor Nederland.
De voorwaarden voor een effectieve dialoog kunnen worden verbeterd. Aan organisaties
kan het verder faciliteren van een overlegstructuur worden aangeboden. Voorts zou er
voor migranten gerichte steun beschikbaar moeten zijn voor het opstellen en realiseren
van kleine ontwikkelingsprojecten in de regio van herkomst. De huidige aanzetten om
migranten te betrekken bij het ontwikkelingsbeleid moeten op hun effecten worden
geëvalueerd.
Hoewel migranten zelf zeggenschap hebben over hun financiële overdrachten naar hun
land van herkomst (‘remittances’), betekent dit niet dat het scheppen van voorwaarden
voor het stimuleren van ontwikkelingseffecten buiten de orde is. Het aanbieden van
faciliteiten kan een zekere mate van sturing opleveren. Met nationale en internationale
initiatieven moet worden gewerkt aan vergroting van het volume officiële ‘remittances’,
verbetering van de kanalen, verbetering van investeringsmogelijkheden ter plaatse en
begeleiding van projecten. Op nationaal terrein zou een interdepartementale aanpak
van de gevoelde algemene belemmeringen plus een loket voor concrete bijstand een
aanwinst zijn.
Op het terrein van feitelijke terugkeer naar het land of de regio van herkomst zijn al
vele initiatieven ontplooid. Een vertroebelende factor is dat afgewezen verzoekers van
een verblijfsvergunning niet in dezelfde beginsituatie zitten als degenen die er bewust
voor kiezen in hun land van herkomst een economische toekomst op te bouwen. Eén
van de gewonnen inzichten is dat terugkeer kan worden bevorderd door een vangnet
gereed te houden in de vorm van hernieuwde toelating tot Nederland. Recent onder-
zoek kon nog onvoldoende de ontwikkelingseffecten van terugkeerprojecten aantonen,
afgezien van activiteiten in de bouw. Er is grootschaliger onderzoek noodzakelijk. Niet-
temin lijken dergelijke, arbeidsintensieve, projecten wel potentie te hebben voor de
betrokkenen.
                                              58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>De Nederlandse overheid streeft naar een coherent migratiebeleid en een coherent ont-
wikkelingssamenwerkingsbeleid. Voor de inbreng vanuit het perspectief van ontwikke-
ling moet voldoende kennis gemobiliseerd kunnen worden. Dit moet kennis zijn van het
verschijnsel migratie, van belangen van ontwikkelingslanden, migranten en westerse
landen en tevens van beleidsontwikkelingen hier en in het buitenland. Rond het voorbe-
reiden van de regeringsnotitie over ‘Migratie en Ontwikkeling’ en in het daaropvolgende
traject is veel van deze kennis bijeengebracht. Er moet een modus worden gevonden
om de kennis te behouden en te kunnen combineren met expertise op het terrein van
projecten. De AIV stelt geen specifieke structuur voor, maar acht het onderhouden en
verdiepen van deze kennis wel wenselijk. Ook de inmiddels interdepartementaal ont-
wikkelde kennis zal behouden moeten blijven.
De AIV constateert dat het beleid op een aantal terreinen baat zou hebben bij het
beschikbaar maken van meer precieze gegevens. Voor nadere studie lenen zich de
volgende onderwerpen:
• Illegalen (aantallen en typologie naar verblijfsmotieven);
• inbreng migranten in economische zin, met recentere cijfers dan bestaand onder-
    zoek van het Centraal Planbureau uit 2003;
• behoefte aan arbeidskrachten in specifieke sectoren in de verdere toekomst, ook
    gezien de vergrijzing (de lopende inventarisatie van het ministerie van Sociale Zaken
    en Werkgelegenheid zal hierop licht werpen);
• voortgezet onderzoek, op Europese schaal, naar de ontwikkelingseffecten van terug-
    keerprojecten.
                                            59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>                                                                                       Bijlage I
Aan de Voorzitter van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken
mr. F. Korthals Altes
Den Haag, 3 november 2003
In het werkprogramma voor 2003 van de AIV is, mede op mijn verzoek, een adviesaanvraag
opgenomen over ‘Asiel en migratie, in relatie tot ontwikkelingssamenwerking’, waarbij is
aangegeven dat uitwerking van deze adviesaanvraag kan doorlopen tot in 2004. Gaarne
doe ik u bijgaand een nadere toelichting toekomen op de punten die ik in dit verband onder-
zocht zou willen zien.
Achtergrond
In de afgelopen jaren zijn de relaties tussen asiel, migratie en ontwikkelingssamenwerking
(OS) door de Tweede Kamer en de regering nadrukkelijk op de agenda gezet. Kamerleden
stelden vragen over een veelheid aan mogelijke relaties (mogelijke rol OS in het terugkeer-
beleid en/of in het terugdringen van illegale migratie en/of brain drain, visies op arbeids-
migratie) en vroegen om integratie van migratiebeleid in het buitenlands beleid. De AIV
werkt reeds uit eigen beweging aan een advies inzake een Europees asiel- en migratiebe-
leid. In aanvulling daarop is behoefte aan een advies dat specifiek gericht is op de relaties
tussen ontwikkelingssamenwerking en migratie.
Gezien de breedte van de beleidsterreinen is het van belang de adviesaanvraag enigszins
in te perken. Aan migratie zijn immers vele aspecten te onderscheiden: zuid-noord-migratie,
zuid-zuid-migratie, asielmigratie, arbeidsmigratie, migratie in het kader van gezinshereniging
of –vorming, illegale migratie, misbruik van asielprocedures, et cetera. Ook aan ontwikke-
lingssamenwerking zijn vele aspecten te onderscheiden. Zo is een belangrijk onderscheid te
maken tussen de structurele OS gericht op armoedevermindering en duurzame ontwikkeling
en de meer humanitair gerichte nood- en wederopbouwhulp.
De adviesaanvraag zal zich met name richten op de zuid-noord-migratie, en daarbinnen op
de landen van herkomst waarmee Nederland een OS-relatie heeft.
De migratie in het kader van gezinsvorming of –hereniging zal dan ook niet worden onder-
zocht. Weliswaar is deze categorie migranten thans getalsmatig de grootste binnen de
legale migratie naar Nederland en is juist in deze categorie sprake van problemen met de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>integratie, maar het verband met OS is zwak. Deze migratie wordt immers in hoge mate
bepaald door Nederlands binnenlands beleid. Bovendien komt van deze categorie migranten
de meerderheid uit middeninkomenslanden die niet behoren tot de ontwikkelingslanden of
tot de prioriteitslanden van de Nederlandse OS.
De adviesaanvraag zal zich richten op twee terreinen:
- in de eerste plaats de mogelijke bijdragen van migranten in Nederland (en Europese
    landen) aan de ontwikkeling van hun landen van herkomst, en de mogelijke rol van OS
    in dit verband;
- in de tweede plaats het streven naar coherentie tussen het OS-beleid en het Nederlandse
    (en Europese) asiel- en migratiebeleid.
Bijdragen van migranten aan de ontwikkeling van landen van herkomst
In de afgelopen jaren is het besef gegroeid dat migratie uit ontwikkelingslanden een
blijvend verschijnsel is met grote gevolgen voor de ontwikkeling van die landen. In het alge-
meen blijken de netto effecten van migratie op de ontwikkeling van de landen van herkomst
positief, vooral als gevolg van de financiële overmakingen door migranten naar hun familie
in het land van herkomst. Toch zijn er ook aanwijsbare negatieve effecten, zoals het vertrek
van hooggeschoolden (brain drain). Overigens blijkt dat migranten veelal deel blijven
uitmaken van transnationale netwerken van landgenoten in het land van herkomst en in
verschillende landen van bestemming.
Tegen deze achtergrond zijn op verschillende plaatsen binnen de donorgemeenschap
ideeën ontwikkeld en uitgeprobeerd om de bijdrage van migranten in ‘de diaspora’ aan de
ontwikkeling van hun land van herkomst te ondersteunen. Te denken valt aan het Franse
concept van ‘co-développement’ en aan het Migration for Development in Africa (MIDA)
programma van de Internationale Organisatie voor Migratie. Nederland ondersteunt een
proefproject MIDA Ghana.
Graag zie ik in de adviesaanvraag een analyse van de ervaringen van Nederland en de
verschillende Europese landen en internationale organisaties op dit gebied, met het oog op
het identificeren van ‘lessons learned’ en ‘best practices’.
Coherentie tussen het OS-beleid en het Nederlandse (en Europese) migratiebeleid
Gezien de bevinding dat het algemene effect van migratie op ontwikkelingslanden veelal
positief is bestaat er een spanning tussen de doelstellingen van het OS-beleid en de doel-
stellingen van het migratiebeleid, dat immers gericht is op het beheersbaar houden van de
immigratie naar Nederland en Europa. Voor de regering is het dan ook van belang een cohe-
rent beleid te voeren op beide beleidsterreinen.
Op drie onderdelen van beleid zou ik graag meer inzicht verwerven hoe een coherent beleid
vormgegeven kan worden, mede op grond van de ervaringen opgedaan elders in de wereld:
- conflictbeleid;
- terugkeer;
- arbeidsmigratie.
Conflictbeleid is een van de aspecten waaraan de OS in de komende jaren meer aandacht
zal geven. Naast het algemene belang van deze extra aandacht in het kader van het Neder-
landse buitenlandse beleid, draagt dit beleidsaccent potentieel ook bij aan het beheersbaar
houden van migratie naar Nederland en Europa. Asielmigratie blijkt immers nauw samen te
hangen met internationale conflicten, gezien het feit dat de grote meerderheid van de asiel-
zoekers van de afgelopen jaren in Nederland afkomstig is uit landen in (burger)oorlog.
Succesvolle conflictpreventie, -beheersing en -oplossing zullen in de eerste plaats leiden tot
afname van primaire vluchtelingenbewegingen (grotendeels zuid-zuid), maar naar
verwachting ook van secundaire migratie (onder meer zuid-noord). Een belangrijke vraag is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>of ook een versterking van de bescherming en integratie van oorlogsvluchtelingen en -ont-
heemden in de regio van het conflict zal leiden tot afname van secundaire zuid-noord-migra-
tie. De UNHCR ontwikkelt in dit verband het concept van de ‘Conventie Plus’. De discussie
over dit onderwerp wordt ook in Europees verband gevoerd, op initiatief van de Britse pre-
mier Blair. De regering heeft eind mei 2003 een eerste notitie over het onderwerp ‘bescher-
ming in de regio’ aan de Tweede Kamer gezonden, die in september 2003 zal worden
gevolgd door een tweede brief.
In de verdere ontwikkeling van dit beleidsconcept dient zich een aantal vragen aan:
- Hoe kan OS het meest effectief bijdragen aan preventie, beheersing en oplossing van
    conflicten en aan wederopbouw na conflicten? Is meer structurele, preventieve, samen-
    werking met ‘risico-landen’ effectief? Draagt in de post-conflict-fase een meer structure-
    le overgang van de humanitaire hulp naar wederopbouwhulp en armoedebestrijding bij
    aan verduurzaming van de conflictoplossing? De UNHCR ontwikkelt in dit kader het
    concept van de 4R (repatriation, rehabilitation, reintegration, reconstruction).
- in hoeverre draagt een conflictgerelateerd buitenlands/OS-beleid bij aan het terug-
    dringen van primaire en secundaire vluchtelingen- en migratiebewegingen? In hoeverre
    draagt versterking van bescherming in de regio bij aan het terugdringen van secundaire
    migratie? In hoeverre is synergie te verwachten wanneer een conflictgerelateerd buiten-
    lands/OS-beleid voor een regio samengaat met een beleid van versterking van bescher-
    ming in die regio? Heeft een beleid gericht op ‘bescherming in de regio’ vooral kans van
    slagen als het gekoppeld wordt aan een conflictgerelateerd beleid?
Terugkeer van illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen en van afgewezen asielzoe-
kers neemt een centrale plaats in binnen het Nederlandse vreemdelingenbeleid. In de prak-
tijk blijkt het echter niet gemakkelijk het terugkeerbeleid uit te voeren (brief aan de Tweede
Kamer van 1 februari 2002). Inmiddels wint het terugkeerbeleid aan effectiviteit, mede door-
dat steeds vaker gedwongen terugkeer volgt indien vreemdelingen niet vrijwillig terugkeren.
Ook in EU-kader wordt veel aandacht besteed aan het bevorderen van terugkeer, onder
meer door het afsluiten van Terug- en Overname-overeenkomsten met in eerste instantie de
landen rond de EU.
Voor de uitvoering van terugkeerbeleid is de medewerking van de landen van herkomst
noodzakelijk. Vele westerse landen hebben overwogen het al dan niet verlenen van OS aan
landen van herkomst te gebruiken als onderhandelingsinstrument ter verkrijging van deze
medewerking. Sommige westerse landen hebben geëxperimenteerd met vormen van koppe-
ling van OS aan bereidheid tot samenwerking op het gebied van terug- en overname. Neder-
land heeft in de afgelopen jaren op beperkte schaal OS-middelen ingezet ter ondersteuning
van de terugkeer van vreemdelingen (het project Gefaciliteerde Terugkeer van Afgewezen
Asielzoekers in de jaren 1996 - 2000, en recenter activiteiten, zie de brieven aan de
Tweede Kamer over terugkeerbeleid van 1 oktober 2001 en 1 februari 2002). Daarnaast is
de regering voornemens landen die niet willen meewerken aan terug- en/of overname niet
langer in aanmerking te laten komen voor ontwikkelingshulp.
In dit kader is grote behoefte aan een analyse van de ervaringen van Nederland en andere
landen, in de vorm van ‘lessons learned’ en ‘best practices’, gericht op de volgende vragen:
- In welke gevallen (voor welke landen) is een negatieve dan wel een positieve koppeling
    tussen OS en terug- en overnamebereidheid (het meest) effectief?
- In welke gevallen is OS het meest geëigende drukmiddel, in vergelijking met andere
    onderdelen van het buitenlands beleid?
Arbeidsmigratie wordt in vele internationale studies gezien als op de lange termijn positief
voor de ontwikkeling van alle betrokken landen. Voor Nederland zijn er echter aanwijzingen
dat in de huidige situatie de effecten van arbeidsmigratie vooral negatief zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>(CPB: ‘Immigration and the Dutch Economy’). Nederland voert dan ook geen beleid gericht
op het aantrekken van economische migranten, anders dan het mogelijk maken van tijdelij-
ke migratie voor moeilijk vervulbare vacatures.
Ook voor ontwikkelingslanden zijn de effecten van arbeidsmigratie niet eenduidig: enerzijds
worden de overmakingen van migranten naar het land van herkomst en de ervaringen en
netwerken die migranten rijker worden als een belangrijk positief effect gezien, anderzijds
heeft de brain drain belangrijke negatieve effecten. Toch zien de meeste ontwikkelingslan-
den arbeidsmigratie vooral als een middel om de eigen economie te stimuleren. Bij de hui-
dige WTO-ronde over een General Agreement on Trade and Services staat de wens van ont-
wikkelingslanden tot verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke arbeidsmigratie
uitdrukkelijk op de agenda. Ook in EU-verband wordt beleid op het gebied van arbeids-
migratie ontwikkeld.
De vraag doet zich dan ook voor in hoeverre het regeringsbeleid zich moet richten op
verruiming van de mogelijkheden voor (tijdelijke) arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden
naar Nederland en de EU.
Ook op dit terrein ontvang ik graag de analyse van de AIV.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>                                                                              Bijlage II
Lijst van gebruikte afkortingen
ACVZ          Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
AIV           Adviesraad Internationale Vraagstukken
CAVV          Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
CBI           Centrum voor de Bevordering van Importen
CBS           Centraal Bureau voor Statistiek
CWI           Centrum voor Werk en Inkomen
EU            Europese Unie
EVRM          Europees Verdrag inzake de Rechten van de
              Mens en de Fundamentele Vrijheden
FDI           Foreign Direct Investment
FMO           Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden
GATS          General Agreement on Trade in Services
GBVB          Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
GOS           Gemenebest van Onafhankelijke Staten
HTA           Home Town Associations
ILO           Internationale Arbeids Organisatie (International Labour Organisation)
IMF           Internationaal Monetair Fonds
IND           Immigratie- en Naturalisatiedienst
IOM           Internationale Organisatie voor Migratie
IT            Informatietechnologie
MDG           Millennium Development Goals
MFO           Medefinancieringsorganisatie
MVV           Machtiging tot Voorlopig Verblijf
NFX           Netherlands Financial Sector Development Exchange
NGO           Niet-Gouvernementele Organisatie
NIDI          Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut
NL            Nederland
NLG           Nederlandse Gulden
NUFFIC        Nederlandse organisatie voor internationale
              samenwerking in het hoger onderwijs
ODA           Official Development Aid
OESO          Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OS            Ontwikkelingssamenwerking
PSOM          Programma Samenwerking Opkomende Markten
ROA           Research Centrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt
UN            United Nations (Verenigde Naties)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>UNHCR   United Nations High Commissioner for Refugees
US      United States
VN      Verenigde Naties
VNO/NCW Verbond van Nederlandse Ondernemingen /
        Nederlands Christelijk Werkgeversverbond
VS      Verenigde Staten van Amerika
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
  1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
  2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
  3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
  4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
  5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
  6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
  7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
  8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
  9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
    van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
    november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
    rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor de Europese
    Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van bouwen aan
    onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
    strategieën tegen armoede, januari 2003
*   Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inza-
    ke Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid
     voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
     september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, 10 december 1997
Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, 13 juli 1999
Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, 9 november 2000
Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, 15 mei 2003***
Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, 28 augustus 2003
Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, 12 maart 2004
Briefadvies ‘DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
Van impasse naar doorbraak?’, 10 september 2004
Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?, 8 april 2005
*** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
    Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>