<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>       NEDERLAND IN DE VERANDERENDE
                      EU, NAVO EN VN
                       No. 45, Juli 2005
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
      ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden           Dhr. A.L. ter Beek
                Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                Mw. drs. A.C. van Es
                Prof. dr. W.J.M. van Genugten
                Dr. B. Knapen
                Drs. H. Kruijssen
                Prof. dr. A. de Ruijter
                Mw. mr. E.M.A. Schmitz
                Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris      Mr. P.J.A.M. Peters
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                e-mail aiv@minbuza.nl
                www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden Commissie Positionering Nederland
Voorzitter          Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden               Mevrouw prof. dr. M.G.W. den Boer
                    Dr. W.F. van Eekelen
                    Drs. H.A.J. Kruijssen
                    Mr. F. Kuitenbrouwer
                    Drs. F.D. van Loon
                    Drs. H.C. Posthumus Meyjes
                    Lt.gen. b.d. H.W.M. Satter
                    Mr. J.G. van der Tas
                    Gen. b.d. A.K. van der Vlis
                    Drs. E.P. Wellenstein
Corresponderend lid Prof. mr. C. Flinterman
Secretaris          Mw. drs. P.J. Genee
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
 I  Verschuivingen en onzekerheid in de mondiale context       7
    I.1    Mondialisering        7
    I.2    Financiële sector        8
    I.3    Mondiale economie          8
    I.4    Noord-Zuid tegenstellingen          9
    I.5    Politiek      9
    I.6    Veiligheid      10
    I.7    Milieuproblematiek en gezondheidsrisico’s        12
    I.8    Grondstoffen        12
    I.9    Verminderd primaat van de staat          12
    I.10   Het mondiale bouwwerk en zijn grenzen         13
II  De Europese Unie        14
    II.1   Inleiding en vraagstelling        14
    II.2   Plaatsbepaling       14
           II.2.1    Risicofactoren     17
           II.2.2    Beleidsmatige uitdagingen      19
                     a. Welvaart en welzijn
                     b. Veiligheid en vrijheid
                     c. Mondiale vraagstukken
    II.3   Kopgroepen         24
           II.3.1    Nauwere samenwerking in de Verdragen van Amsterdam en Nice        24
           II.3.2    Formele kopgroepen in het Verdrag tot Vaststelling van
                     een Grondwet voor Europa        24
           II.3.3    Informele kopgroepen        25
           II.3.4    Samenwerking buiten het EU-verdrag om      25
    II.4   Beoordeling        25
           II.4.1    Slagkracht      28
           II.4.2    Concluderende opmerkingen en ruimte voor eigen initiatieven    29
III De NAVO       31
    III.1  Inleiding en vraagstelling        31
    III.2  Plaatsbepaling        31
    III.3  Veranderd instrumentarium bij nieuwe strategische uitdagingen         33
    III.4  Risico’s en beoordeling        35
    III.5  Prioriteiten voor Nederland         38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>IV        De Verenigde Naties         39
          IV.1    Inleiding en vraagstelling       39
          IV.2    Het rapport van de SGVN         39
          IV.3    Een duurzaam effectieve VN          40
                  IV.3.1   Nieuwe overeenstemming over collectieve veiligheid      40
                  IV.3.2   Vergroting van autoriteit en geloofwaardigheid van de VN       42
                           - financiën
                           - militair personeel
                           - een sterke uitvoerende macht ten behoeve van het algemene belang
          IV.4    De rol van de EU en Nederland          45
                  IV.4.1   De EU       45
                  IV.4.2   Nederland       48
V         In vogelvlucht: Nederland en de NAVO, EU en VN           47
Bijlage I         Adviesaanvraag
Bijlage II        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 4 juni 2004 heeft de regering zich tot de AIV gericht met het verzoek een
advies te wijden aan de positie van Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN.
De AIV heeft ter voorbereiding van dit advies een gemengde commissie samenge-
steld onder voorzitterschap van prof. mr. F.H.J.J.Andriessen. In de commissie
hadden de volgende leden van de AIV zitting: Mevrouw prof. dr. M.G.W. den Boer,
dr. W.F. van Eekelen, drs. H.A.J. Kruijssen, mr. F. Kuitenbrouwer, drs. F.D. van Loon,
drs. H.C. Posthumus Meyjes, lt.gen. b.d. H.W.M. Satter, mr. J.G. van der Tas,
gen. b.d. A.K. van der Vlis, drs. E.P. Wellenstein. Als ambtelijk contactpersonen
traden op drs. W.G. van Hasselt (SPL), mr. M.W.J. Lak (SPL) en drs. D.E.A.M. Seroo
(SPL). Het secretariaat werd gevoerd door mw. drs. P.J. Genee, bijgestaan door de
stagiair(e)s M. Bussink en mw. S. Narain.
Daartoe verzocht in een adviesaanvraag van 4 juni 2004, heeft de AIV in mei 2005
een separaat advies uitgebracht over de hervormingen van de Verenigde Naties.1
Omdat dit advies een groot deel van de vragen uit het onderhavige advies die
betrekking hebben op de VN, reeds behandelt, is in onderhavig advies afgezien van
doublures op dat punt en wordt voor die aspecten volstaan met een verwijzing
naar advies 41.
Dit advies is vastgesteld tijdens de vergadering van de AIV van 8 juli 2005.
1  Zie: De hervormingen van de Verenigde Naties – het rapport Annan nader beschouwd,
   AIV-advies nummer 41, Den Haag, mei 2005.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I           Verschuivingen en onzekerheid in de
            mondiale context
In dit hoofdstuk wordt een algemeen beeld geschetst van de context waarin de in de
adviesaanvraag genoemde fora de komende jaren dienen te opereren. Sinds hun
oprichting in de naoorlogse jaren is die mondiale context fundamenteel gewijzigd. Hoe-
wel de AIV niet de pretentie heeft in het kader van dit advies een volledig overzicht te
geven van de aard, omvang en implicaties van de veranderingen die de laatste decen-
nia op belangrijke terreinen hebben plaatsgevonden, ziet hij een voor dit advies rele-
vante hoofdlijn van snelle recente verschuivingen en daardoor toegenomen onzekerheid
op verschillende terreinen. Daarover gaat dit eerste hoofdstuk.
Er is sprake van substantiële verschuivingen en groeiende interdependentie, met name
als gevolg van de steeds verder integrerende mondiale economie. Samen met verande-
ringen op het gebied van demografie, ideologie en technologie, heeft mondialisering
grote gevolgen gehad op het terrein van veiligheid en op het politiek-strategische vlak.
Ook zijn er belangrijke gevolgen op het terrein van klimaat, gezondheid en milieu. Daar-
naast is er sprake geweest van toegenomen organisatie op internationaal niveau. Het
aantal internationale organisaties, alsmede hun werkingssfeer en lidmaatschap is
enorm uitgebreid, maar de diepgang van de aangegane verplichtingen verschilt aanzien-
lijk. De internationale gemeenschap heeft zich de afgelopen vijftig jaren onderling geor-
ganiseerd in een geleidelijk gegroeid multilateraal bouwwerk van (formele en informele)
internationale instellingen en verdragen om hun onderlinge verhoudingen te organise-
ren en problemen op te lossen. EU, NAVO en VN vormen daarvan belangrijke pijlers.
Een belangrijk aspect is ook de rol die niet-statelijke actoren, bedrijfsleven en maat-
schappelijke organisaties in dit internationale netwerk zijn gaan spelen – veelal in for-
mele en informele samenwerkingsstructuren met overheden. De vraag is in hoeverre
het bestaande instrumentarium afdoende is voor de uitdagingen van de 21e eeuw
zoals hieronder geschetst.
I.1.        Mondialisering
Mondialisering – het proces waarbij steeds meer onderdelen van economisch, cultureel
en ander maatschappelijk handelen zich langs een internationale maat optimaliseren –
is de belangrijkste drijvende kracht achter snelle veranderingen in de wereld.2 Informatie-
en communicatietechnologie zoals internet, maar ook de voortgaande liberalisering van
de wereldhandel hebben de wereld in snel tempo klein gemaakt. Steeds meer grensbe-
lemmeringen zijn geslecht. Dit proces biedt voor burgers, overheden en bedrijven kan-
sen en risico’s. Mondialisering als een van de dominerende krachten heeft vaak ook
de verschillen binnen landen en tussen landen onderling geaccentueerd. De massame-
dia maakten dit bovendien ook voor de hele wereld zichtbaar. Mondialisering heeft de
interdependentie aanzienlijk vergroot en de betekenis van afstand doen afnemen. Het
2    Mondialisering in de definitie van het Journal of International Studies 2004: ‘The operation of businesses
     on a global, rather than a national level; the ease with which individuals and groups can communicate and
     organise across national frontiers; the global transmission of ideas, norms and values that might erode
     national cultures in favour of a broader global culture; the increasing participation of states in international
     political, economic, and military organisations, the spread of particular forms of political institutions, such
     as representative democracy, to vast areas of the globe, and the increasing participation of individuals from
     multiple countries in international NGO’s. Globalisation, therefore, is a vast, multifaceted enterprise.
                                                          7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>proces van mondialisering heeft op vele deelterreinen effecten gehad: zowel op het ter-
rein van de internationale financiën en economie, als op het terrein van de politiek, de
veiligheid, verspreiding van gezondheidsrisico’s, klimaat en milieu.
I.2       Financiële sector
De mondialisering van financiële markten heeft bijgedragen aan de snelle veranderin-
gen in de structuur van de wereldeconomie en opent nieuwe mogelijkheden voor dyna-
miek en groei, maar kan ook een bedreiging inhouden voor de stabiliteit van econo-
mieën. De wereldwijde markt voor besparingen, de financiële markt, is waarschijnlijk
inmiddels de meest geglobaliseerde en meest geliberaliseerde markt. Naast de grote
voordelen die dit heeft gebracht, kan dit ook, naar gebleken is, een bedreiging inhou-
den voor de stabiliteit van economieën. Vooral de volatiliteit van externe kapitaalstro-
men, maar ook de zwakte van de binnenlandse financiële sector – banken met veel
oninbare leningen – kan in zich ontwikkelende en snel groeiende economieën ernstige
schade berokkenen. Er is sprake van een teleurstellende capaciteit om deze volatiliteit
tegen te gaan.
Ondertussen baart ook het groeiende handels- en begrotingstekort (‘twin deficits’) in
de VS in dit opzicht zorgen. Het begrotingstekort moet, gezien de zeer lage binnenland-
se besparingen, vooral door het buitenland worden gefinancierd. Ongeveer tachtig pro-
cent van de wereldwijde beschikbare besparingen wordt thans al door de VS hiervoor
gebruikt.3 Met name China en Japan kopen met hun immense exportopbrengsten veel
van de door de Amerikaanse overheid uitgegeven obligaties. Er is dan ook sprake van
een gestage groei van de schuldenpositie van de VS. De vraag is of de noodzakelijke
aanpassingen door aanhoudende economische groei in de VS voldoende geleidelijk zul-
len kunnen verlopen om monetaire instabiliteit te vermijden. Een snel zakkende dollar-
koers zou die kunnen veroorzaken. Na aanhoudende geruchten dat China en andere
landen overwegen hun reserves te diversifiëren stelde Paul Volcker, voormalig President
van de Amerikaanse centrale banken, begin december 2004 dat de Verenigde Staten
steeds afhankelijker worden van kapitaal uit het buitenland.4 Eerder had zijn opvolger,
Alan Greenspan, tijdens een bijeenkomst van de G-20 al gesteld dat het enorme Ameri-
kaanse handelstekort niet eeuwig kan blijven groeien.5 Ook in de EMU-zone wordt met
zorg gekeken naar de gestegen koers van de eigen munt ten opzichte van de dollar.
Deze heeft op den duur gevolgen voor de Europese export.6 Met name zorgelijk is het
onvermogen om ontregelende valutaschommelingen te beteugelen. Het coördinatieme-
chanisme van de G-7 was zelden sterk, maar werkt thans niet meer.
I.3       Mondiale economie
Mondialisering heeft belangrijke verschuivingen tot gevolg in de economische verhoudin-
gen. Verschillende Aziatische landen maakten vanaf de jaren tachtig een stormachtige
economische groei door die vooral door de spectaculaire groei van hun export en de
daarmee samenhangende investeringsstromen werd aangezwengeld. China gaat
3   The Economist, Buttonwood, 14 December 2004.
4   NRC Handelsblad d.d. 26 november 2004 – Chinese geruchten duwen dollar verder terug.
5   Greenspan warns trade gap cannot grow forever, 19 November 2004, www.msnbc.com.
6   Een dalende dollar compenseert overigens weer wel de stijgende olieprijzen.
                                                    8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>momenteel aan kop in deze ontwikkeling. De Chinese productie en exporten zijn snel
gegroeid; het aandeel in de wereldhandel van China steeg de afgelopen twintig jaar van
1 naar 6%, waarmee dat land volgens opgave van de WTO momenteel de derde (!)
plaats op de wereldranglijst inneemt.7 China’s rol als regionale grote mogendheid
groeit, getuige recente plannen om een Oost-Aziatische (economische) Gemeenschap in
het leven te roepen.8 India is een andere snelgroeiende economie waar de exportgroei
met name uit de dienstensector afkomstig is (het dienstenaandeel in de Indiase econo-
mie is nu 50% van het BNP).9 Europa, dat zeker na de invoering van de Euro en de
recente uitbreiding economische potentie heeft, worstelt met trage groei en hoge werk-
loosheid in belangrijke lidstaten, alsmede groeiende druk door de snel vergrijzende
bevolking en de op den duur topzwaar belaste verzorgingsstaten. Zolang de integratie
van verschillende markten binnen de EU, waaronder met name de arbeidsmarkt en de
dienstensector, moeizaam blijft verlopen, is het waarschijnlijk dat de economische groei
van Europa op die van de VS blijft achterlopen en dat daarmee de relatieve positie van
Europa zal teruglopen.
I.4        Noord-Zuid tegenstellingen
In Azië en in andere landen die erin slagen aansluiting te vinden bij de zich internationa-
liserende economie, zoals Brazilië, Mexico en Turkije, zorgt de snelle economische
groei er voor dat miljoenen mensen zich aan de absolute armoede kunnen ontworste-
len. Maar vooral Afrika, en ook andere landen die om verschillende redenen de aanslui-
ting hebben gemist, blijven op het gebied van economische groei achter. Afrika blijft een
geteisterd continent. Interne conflicten die tijdens de Koude Oorlog waren ‘bevroren’,
ontdooiden na de val van de Muur. Afrika viel ten prooi aan vaak langdurige interne con-
flicten. Het rapport van het ‘Panel of Eminent Persons’ dat in december 2004 aan de
SGVN heeft gerapporteerd geeft aan dat armoede en de kloof tussen rijk en arm een
van de onderliggende oorzaken zijn van onveiligheid. De hierboven geschetste verschui-
vingen laten onverlet dat er nog steeds sprake is van ongeëvenaarde welvaart in het
westen.
I.5        Politiek
Er zijn daarnaast belangrijke verschuivingen geweest en nog gaande in de mondiale
strategische verhoudingen. Na 1989 verdween de bipolaire machtsstructuur die tijdens
de koude oorlog bepalend was geweest voor de verhoudingen in de wereld. Het bipolai-
re ‘blokdenken’ is sindsdien definitief verdwenen en de voormalige Sovjet-Unie heeft
het wereldtoneel als hoofdrolspeler en ‘vijand van het Westen’ verlaten. In tegenstelling
7   Zie www.wto.org/english/news_e/pres05_e/pr401_e.htm.
8   International Herald Tribune, 2 december 2004, China shoring up image as Asian superpower.
9   Azië is goed voor 34.1% van de wereldhandel, net iets minder dan het gezamenlijke deel van de VS en
    Europa. 37% van het Aziatische BNP en 21% van de exporten uit de regio komt uit China. De Chinese
    import daalt en export stijgt, hetgeen China tot een belangrijke motor van groei maakt voor de Aziatische
    handelspartners (Japan, Korea, and Taiwan) en van wereldwijde vraag naar industriële ‘commodities’ zoals
    olie, aluminium, staal, kolen, ijzer en cement. Een steeds sterkere Chinese handelsdynamiek herschept de
    regio en de bredere mondiale economie. Een groot en toenemend aantal studenten van elders in Azië volgt
    in China economische en technische opleidingen – waar vroeger de VS een grote aantrekkingskracht op
    dergelijke studenten had. Gegevens ontleend aan Morgan Stanley en EIU.
                                                        9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>tot wat wel is beweerd, is daarvoor in de plaats geen unipolaire, alleen door de VS
gedomineerde wereld gekomen, hoewel er op militair gebied sprake is van voortdurende
suprematie van de Verenigde Staten. In zijn algemeenheid is veeleer sprake van een
beweging naar een wereld met verschillende zwaartepunten. De AIV neemt de veel
gehoorde term ‘multipolariteit’ in deze context liever niet over, omdat de AIV de implica-
tie van gelijkwaardigheid van de verschillende polen niet onderschrijft als een realisti-
sche weergave van de werkelijkheid. De AIV constateert bovendien dat er sprake is van
een dichotomie tussen politiek en economie: verschuivingen op het economische vlak
vinden (nog) niet altijd meteen hun weerslag op het politieke vlak. Waar tijdens de
koude oorlog twee economische en politiek-ideologische systemen tegenover elkaar
stonden, lijkt er nu sprake van een heel andere ideologische tegenstelling, de ‘clash’
tussen traditie en moderniteit, die zich zowel binnen staten, als tussen staten afspeelt.
Het ‘panel of eminent persons spreekt van een ‘apparently widening cultural abyss’.10
Na de val van de muur is er binnen het voormalige westelijke ‘blok’, bij ontstentenis van
een duidelijk vervangend vijandbeeld en een afnemende Amerikaanse bereidheid tot
gemeenschappelijke aanpak, sprake geweest van toenemende wederzijdse kritiek en
politieke ‘verwijdering’ tussen Europa en Amerika. Dit bij een overigens voortdurende
nauwe en intensieve transatlantische economische relatie en grote overeenkomsten in
basale waarden11; de Amerikaanse en Europese economieën zijn de meest vervlochten
economieën ter wereld. De Europese en Amerikaanse percepties van de bedreigingen
van de 21e eeuw en de gewenste reacties daarop zijn evenwel vaak verschillend geble-
ken, dat was al merkbaar in de discussie over raketverdediging12, maar ook na de ter-
roristische aanslagen van 11 september 2001 (aanslagen in New York en Washington),
in de aanloop naar de inval in Irak en in Europa na 11 maart 2003 (bomaanslagen in
Madrid). Na het bezoek van President Bush in 2005 lijkt er weer meer sprake van
serieuze toenaderingspogingen, maar afgewacht moet worden of de VS inderdaad een
meer bondgenootschappelijke aanpak zullen bevorderen.
I.6       Veiligheid
De aanvallen op het WTC en het Pentagon van 11 september 2001 brachten aan het
licht dat het denken over veiligheid (in veel landen en collectieve veiligheidsinstellingen)
achter was gebleven bij de ontwikkeling van de meest directe bedreigingen. De techno-
logische revolutie heeft grote veranderingen teweeggebracht in de wereld van communi-
10 A More secure world: our shared responsibility, report of the high level panel on threats, challenges and
    change, 29 november 2004, A/59/565.
11 Juist over de vraag of er voldoende ‘basic values’ zijn aan beide kanten van de Atlantische Oceaan, wordt
    de laatste jaren veel gesproken. De Amerikaanse ‘way of life’ vertoont overeenkomsten met de wijze waarop
    Europeanen willen leven, maar er zijn ook belangrijke verschillen bijvoorbeeld op het gebied van sociale
    zekerheid. De Amerikaanse kijk op mondiale vraagstukken is bovendien vaak erg verschillend van de Euro-
    pese zienswijze. Zie ook Peter van Walsum, Cleveringalezing, 25 november 2004; www.nrc.nl/opinie.
12 Zie ook de Amerikaanse plannen voor raketverdediging – voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaar-
    heid, AIV advies 28, Den Haag, augustus 2002. In dit advies wordt op pagina 55 geconstateerd dat de
    vraag rijst in hoeverre op het gebied van raketverdediging sprake is van een bondgenootschappelijk beleids-
    overleg in de zin van artikel 4 van het NAVO-verdrag. Het is uit oogpunt van samenhang van de NAVO zorg-
    wekkend dat aan beide zijden van het Bondgenootschap fundamenteel anders wordt gedacht over een
    zaak die in de ogen van de belangrijkste bondgenoot op termijn een ernstige bedreiging vormt van haar
    eigen veiligheid en territoriale onschendbaarheid.
                                                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>catie, informatieverwerking, gezondheid en transportmiddelen, en dit heeft gevolgen
gehad voor landsgrenzen, migratiestromen, informatie-uitwisseling. Geweld is geen
monopolie meer van overheden, staten of krijgsheren, maar als het ware ‘geprivati-
seerd’ en ‘geïndividualiseerd’. Kleine groepen of netwerken kunnen enorme schade
toebrengen, zelfs zonder steun van een staat. Er doemt een fundamenteel gewijzigd
beeld van veiligheid op. Van dit nieuwe veiligheidsbeeld gaat een grote potentiële
destructieve kracht uit, maar tegelijkertijd brengt het ook kansen met zich mee en zelfs
een nieuwe noodzaak tot samenwerking.13 Geen enkel land is immers in staat alleen
het terrorisme te bestrijden.
Internationaal terrorisme, hoewel op zichzelf geen nieuw fenomeen, is niet alleen een
bedreiging van de stabiliteit in (westerse) vrije democratische samenlevingen, maar ook
van mondiaal geïntegreerde economieën.14 Religieus geinspireerd terrorisme, dat
destabilisatie en ontwrichting van de westerse wereld tot zijn voornaamste doelstelling
heeft, is in dit verband een bijzonder moeilijk grijpbaar fenomeen. Het gewapende niet-
statelijke netwerk Al Qaeda is volgens het ‘Panel of Eminent Persons’ van de SGVN
een universele bedreiging voor de leden van de VN en de organisatie zelf.15 Het Hand-
vest is opgesteld met statelijke bedreigingen van de veiligheid in het achterhoofd: War
was on the minds of the UN’s founding fathers, terror was not.16 Het internationale ter-
rorisme heeft een nieuwe gecompliceerde dimensie toegevoegd aan vraagstukken van
vrede en veiligheid. Zo stelt ook het in december 2004 verschenen rapport van het
Panel, ‘we know all too well that the biggest security threats we face now and in the
decades ahead, go far beyond states waging aggressive war’.17
Het voortschrijdende proces van proliferatie van massavernietigingswapens en hun
overbrengingsmiddelen geeft dit verschijnsel extra urgentie. Ook de SGVN gaat in op de
ernst van het risico van een terroristische aanval met chemische, biologische of nucleai-
re wapens, die onze wereld voorgoed zou veranderen.18 De voortschrijdende nucleaire
proliferatie heeft de internationale gemeenschap geconfronteerd met het manco van
het huidige non-proliferatieregime, waarvan het Non-Proliferatie Verdrag de hoeksteen
is. Ten eerste is er het risico dat lidstaten de ‘cover’ van het verdragsregime misbrui-
ken om voorbereidingen te treffen voor de ontwikkeling van een volledig kernwapenpro-
gramma. Zo zou de doelstelling van vreedzame nucleaire samenwerking de non-prolif-
eratie doelstelling van het verdrag kunnen ondermijnen. Ten tweede is er het risico van
erosie en zelfs ineenstorting van het verdragsregime doordat verdragsverplichtingen
niet worden nagekomen, hetgeen weer verdere proliferatie tot gevolg zou kunnen
hebben.19 Over deze problematiek heeft de AIV momenteel een separate adviesaan-
vraag in behandeling.
13 Zie ook het rapport van het Panel of Eminent Persons, A/59/565, p. 15 e.v.
14 Volgens gegevens van de Wereldbank zijn de kosten van de aanslagen van 11 september 2001 80 miljard
    US dollar.
15 Rapport van het Panel of Eminent Persons, A/59/565 p. 41.
16 Newton R. Bowles, The diplomacy of Hope, The United Nations Since the Cold War, IB Tauris & co 2004.
17 Zie ook voetnoot 10.
18 Zie: In larger Freedom, A/59/2005 p. 26.
                                                    11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>I.7      Milieuproblematiek en gezondheidsrisico’s
Een ander probleem, waar alle multilaterale inspanningen tot op heden geen vat op
hebben gekregen, is dat van het milieu. Deze problematiek was ten tijde van de oprich-
ting van de VN en EEG nog nauwelijks expliciet erkend. Het was Zweden dat in 1972
het eerste initiatief nam op dit gebied en de organisatie op zich nam van de eerste VN
Milieu Conferentie. Hieruit ontstond de UNEP.20 In de twintig jaren die volgden zagen
verschillende conventies op het gebied van natuur en milieu het licht. In 1992 had de
spectaculaire Rio Conferentie plaats waaruit onder meer het VN-Raamverdrag inzake
Klimaatverandering ontstond, dat uitmondde in het Kyoto Protocol dat specifieke doel-
stellingen neerlegde voor de uitstoot van CO2. In dertig jaar is veel werk verricht vanaf
het nulpunt in 1972. Maar enorme uitdagingen op het gebied van ‘global warming’,
watertekorten, erosie, vervuiling en verdelingsvraagstukken blijven onopgelost.21
Door het proces van mondialisering, waardoor mobiliteit van mensen maar ook de han-
del in dieren en dierlijke producten zijn toegenomen, zijn ook de gezondheidsrisico’s
ingevolge overdraagbare ziekten gestegen. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO)
heeft weten te voorkomen dat het SARS-virus zich verder zou verspreiden en dat dui-
zenden mensen hieraan zouden komen te overlijden. Een goedwerkend systeem van
‘early warning’ met mondiale dekking is daarvoor van levensbelang.
I.8      Grondstoffen
Er is sprake van een sterk toegenomen vraag naar olie en gas en een toegenomen con-
currentie tussen de afnemers daarvan. Bovendien is sprake van grote regionale con-
centratie; meer dan de helft van de olievoorraden bevindt zich in het Midden-Oosten en
ook Rusland is een belangrijke leverancier van energie. Alternatieve vormen van ener-
gie zoals zonne- en windenergie zijn bij de huidige stand van de techniek nog onvol-
doende in staat om de toekomstige krapte op te vullen. Al met al doemt een beeld op
van een groeiende afhankelijkheid van het Westen – Europa is de grootste importeur
van energie, in toenemende concurrentie met andere importeurs zoals de VS, China en
India – van de voorraden met name in het Midden-Oosten. Het is een van de redenen
dat in Europa het debat over kernenergie recentelijk weer is opgelaaid. Water kan in de
toekomst ook een probleem gaan vormen, vooral in gebieden waar drinkwater schaars
is, zoals in het Midden-Oosten.
I.9      Verminderd primaat van de staat
Er is sprake van veranderingen in de rol van de nationale staat. Het absolute karakter
van soevereiniteit staat ter discussie. Hierbij valt te denken aan de doctrines van de
‘humanitaire interventie’ en de discussie over ‘preëmptief optreden’. Maar er is ook
sprake van een ander fenomeen: de rol van niet-statelijke structuren op het wereld-
toneel neemt toe. Dat betreft in de eerste plaats het bedrijfsleven dat voor een groot
deel (al lang niet meer alleen de bekende grote multinationals) een internationaal
karakter heeft gekregen en dat in een veelheid van internationale organisaties zijn
19 A/59/565 pp. 34 en 35.
20 UN Environment Programme.
21 Newton R. Bowles, The diplomacy of Hope, The United Nations Since the Cold War, IB Tauris & co, 2004.
                                                  12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>invloed doet gelden. Ook andere maatschappelijke organisaties, zoals NGO’s, hebben
een belangrijke rol in de beleidsvorming van internationale organisaties veroverd.
Daarnaast is er ook op het internationale vlak sprake van een toegenomen belang van
supranationale structuren en ‘subsovereign structures’ zoals deelstaten die de macht
met de klassieke staat delen. Op dit gedecentraliseerde niveau ontstaat door middel
van internationale samenwerking in informele internationale netwerken een minder
zichtbare maar invloedrijke en effectieve vorm van ‘global governance’.22 Bovendien
zijn de massamedia een belangrijke factor geworden.
I.10      Het mondiale bouwwerk en zijn grenzen
Het multilaterale bouwwerk waarin wij onze verhoudingen tot andere staten plegen te
regelen is na de Tweede Wereldoorlog wat betreft de aantallen, de omvang en de wer-
kingssfeer van de organisaties enorm uitgebreid. De OEES (nu OESO), de EGKS (later
de EEG en EU) in Europa, de NAVO, de VN zagen in die jaren het licht, net al de vele
andere verdragsorganisaties en multilaterale instellingen zoals de Wereldbank, het IMF
en het GATT (later WTO). Er is sprake van een toegenomen omvang en gewicht van het
‘multilaterale bouwwerk’. Naast de formele constellaties zijn ook de informele bijeen-
komsten van groepen van landen belangrijk, zoals de G-8 (en in mindere mate ook de
G-20). Maar dit uitsluitend op overheden gebaseerde bouwwerk heeft zijn grenzen,
zoals ook in de beschrijvingen in de vervolghoofdstukken aan de orde zal komen. De
toegenomen afstandelijke Amerikaanse houding ten opzichte van multilaterale oplossin-
gen is daarbij een van de factoren van betekenis. Daarnaast is er de toegenomen
noodzaak van samenwerking met het maatschappelijk middenveld.
Uit bovenstaande beschrijvingen komt een beeld naar voren waarbij in de veranderende
mondiale context en in het zich ontwikkelende multilateralisme belangrijke parameters
aan het verschuiven zijn. Deze processen (die verre van voltooid zijn) leiden tot toege-
nomen onzekerheid op de drie belangrijkste terreinen van 1. Welvaart en welzijn 2. Vei-
ligheid en stabiliteit en 3. Mondiale vraagstukken zoals klimaat, gezondheid en milieu,
water- en energievoorziening. Het is tegen deze achtergrond van brede toegenomen
onzekerheden dat de drie fora die in de adviesaanvraag centraal zijn gesteld, moeten
functioneren. Dit vormt de context voor de in de vervolghoofdstukken geschetste
beschrijving van deze fora en de centrale vraag van dit advies naar de effectiviteit van
de multilaterale instellingen en de betekenis daarvan voor de Nederlandse positie.
22 Een overzicht van dergelijke internationale netwerken op een veelheid aan terreinen zoals georganiseerde
    misdaad, terrorisme, mensenrechten, milieu, financiën en handel is beschreven door Anne-Marie Slaughter
    in A new world order, Princeton University Press, 2004.
                                                       13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II       De Europese Unie
II.1     Inleiding en vraagstelling
Ten aanzien van de EU richt de adviesaanvraag zich op de veranderde realiteit van een
EU met 25 lidstaten, en met name op het fenomeen kopgroep. Gezien de actuele ont-
wikkelingen meent de AIV dat het, alvorens op het kopgroepenvraagstuk in te gaan,
nuttig is allereerst in een korte plaatsbepaling (II.2) aan te geven waar de Unie op dit
moment staat om vervolgens te komen tot een beschrijving van de voornaamste risico-
factoren (II.2.1) en beleidsmatige uitdagingen (II.2.2) voor de Unie. Daarbij kan de uit-
slag van het Nederlandse referendum over het Verdrag tot Vaststelling van een Grond-
wet voor Europa op 1 juni 2005 uiteraard niet buiten beschouwing blijven.
Vervolgens wordt ingegaan op het vraagstuk van de kopgroepen (II.3). Het gaat de rege-
ring in de adviesaanvraag niet alleen om verdragsmatige ‘nauwere samenwerking’ maar
ook om andere, meer informele, kopgroepen. De regering vraagt de AIV op welke dos-
siers Nederland met kans op succes een informele kopgroep zou kunnen benutten en
met welke landen dat het best – per dossier – zou kunnen. Zijn er onderwerpen waarop
Nederland zelf het initiatief dient te nemen voor nauwere samenwerking en/of informele
groepsvorming? Welke rol kan Benelux-samenwerking daarbij spelen? Hoe kan de com-
munautaire methode worden behouden en hoe kan inclusiviteit worden bevorderd?
Welke stemweging zal binnen een ‘nauwere samenwerking’ wenselijk en mogelijk zijn,
gegeven de bepalingen omtrent ‘gestructureerde samenwerking’?
II.2     Plaatsbepaling
Veelomvattende agenda, eigen regelgeving
Tussen de vele multilaterale organisaties – ook in Europa – die na 1945 ontstaan zijn,
namen de Europese Gemeenschappen vanaf het begin een bijzondere plaats in. Anders
dan bijvoorbeeld de OEES (voorganger van de OESO), de WEU en de Raad van Europa,
hadden de organen van de EGKS al eigen regelgevende en bestuurlijke bevoegdheden,
onafhankelijk van de lidstaten, en eigen financiële middelen. Dit institutionele systeem,
met de Europese Commissie, de Raad (in de praktijk de diverse Ministerraden), het
Europese Parlement en het Europese Hof van Justitie (evenals later de Europese Raad
van Regeringsleiders) vormt nog steeds het bestuurlijke gebouw van de Europese Unie.
Aanvankelijk – en ondanks een vanaf het begin duidelijk politieke inspiratie en doelstel-
ling – beperkt tot economische integratie (maar met vertakkingen naar sociaal beleid,
technologiebeleid, milieubeleid etcetera) werden de ambities met het Verdrag van Maas-
tricht (1992) uitgebreid tot de Economische en Monetaire Unie (waar nu 12 lidstaten aan
deelnemen, maar die voor alle lidstaten openstaat), het Buitenlands en Veiligheidsbe-
leid (GBVB) en de samenwerking/integratie op het gebied van grensoverschrijdende
politie- en justitiezaken.
Verwevenheid en afstandelijkheid
Vanuit de lidstaten gezien is het EU-beleid allang geen buitenlands beleid meer. Vrijwel
alle nationale ministeries hebben ermee te maken, en dus vrijwel alle nationale
bewindslieden en in toenemende mate de minister-presidenten als leden van de Euro-
pese Raad. Deze bestuurlijke en personele verwevenheid is uniek in de multilaterale
wereld. Uniek ook doordat de nationale bewindslieden zelf constant mede-verantwoor-
delijkheid dragen voor het reilen en zeilen van de Unie als leden van diverse Raden van
ministers. Het verantwoorden van hun Europese beleid tegenover het eigen parlement
                                            14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>en het politiek verwoorden en verklaren daarvan aan de burgers, is een belangrijk ele-
ment van die taak.
Deze unieke politieke verwevenheid contrasteert sedert lange tijd in de meeste
lidstaten, waaronder Nederland, met een steeds toegenomen afstandelijkheid van de
nationale parlementen – en meer nog van de nationale media en de burgers – tegen-
over het wetgevingsproces in de EU, hoewel dat rechtstreeks in het maatschappelijke
leven in de lidstaten ingrijpt. Laat in het proces – als de uitvoering van de mede door
Nederlandse bewindslieden vormgegeven Europese richtlijnen aan de orde komt – bui-
gen nationale parlementariërs zich over de materie. Aldus is een voor de legitimatie
van het Europese beleid gevaarlijke kloof ontstaan. De invoering van de directe verkie-
zingen voor het Europese Parlement in 1979 in combinatie met de teloorgang van de
‘dubbelmandaten’23 was hiervan een belangrijk element. De AIV komt daar in II.2.1 op
terug in het verband van het verloop van de referenda over het Verdrag tot Vaststelling
van een Grondwet voor Europa.
Stabilisator van eigen regio
De economische en sociale vooruitgang, die door het proces van openheid en markt-
integratie mogelijk is gemaakt, is voor ons land van onschatbare betekenis. Misschien
nog wel belangrijker is het feit, dat deze groep Europese nabuurstaten, eens de haard
van zoveel verwoestende conflicten, tot een zone van veiligheid, stabiliteit en gemeen-
schappelijke waarden en belangen is geworden. In dit licht moet ook de recente uitbrei-
ding van de EU met tien nieuwe lidstaten, waarvan acht in Midden- en Oost-Europa, als
een bij uitstek positieve ontwikkeling worden beschouwd. De Unie heeft daarmee
sedert de gebeurtenissen van 1989 een wezenlijke bijdrage geleverd aan de bevorde-
ring van stabiliteit en welvaart in dit deel van de wereld. Dat het de Unie niet gelukt is
op eigen kracht de ontbinding van het naburige voormalige Joegoslavië op een ordelijke
en geweldloze wijze te doen verlopen is overigens wel een harde les geweest.
Mondiale speler
Van de aanvang af heeft het beleid van de EG/EU zich niet beperkt tot interne proble-
men. De EG was al terstond een grote speler bij de wereldhandelsonderhandelingen,
eerst in de GATT, nu in de WTO. Samen met de VS speelt zij daar nog steeds een voor-
aanstaande rol. Maar ook op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, o.a. via haar
associatieakkoorden met veel armere ontwikkelingslanden, speelt de EU een wereldwij-
de rol. Dat geldt ook voor de nu lopende Doha-ronde, in het bijzonder de relatie met
ontwikkelingslanden inzake de liberalisatie van de wereldhandel in landbouwproducten.
Naast interne redenen dwingt dit proces de EU tot een grondige hervorming van het
gemeenschappelijke landbouwbeleid. Daartoe zijn de afgelopen jaren belangrijke stap-
pen gezet en zijn ingrijpende voorstellen (bijvoorbeeld op het terrein van suiker) in
behandeling genomen. Ook op het gebied van mensenrechten en milieu is de EU een
(informeel) belangrijke speler in het internationale veld, zij het dat de EU als zodanig
vaak geen partij is in formele zin.24
23 Dubbelmandaat: leden van het nationale parlement waren uit dien hoofde ook lid van het Europees
    Parlement.
24 De EU is geen regionale organisatie in de zin van hoofdstuk VIII van het Handvest van de Verenigde Naties.
    Noch is het een afzonderlijke verdragspartij. De lidstaten van de EU – gezamenlijk en in kleinere groepen –
    hebben evenwel een grote rol op het internationale toneel.
                                                        15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Recente ontwikkelingen op het gebied van GBVB en het Europees Veiligheids en Defen-
siebeleid (EVDB) verdienen hier ook vermelding. Zowel op het gebied van institutionele
inbedding25 en strategievorming26 is er de afgelopen jaren het één en ander gebeurd.
Bijvoorbeeld de instelling van het Politiek en Veiligheidscomité en de instelling van de
Hoge Vertegenwoordiger voor Externe Aangelegenheden, Solana. Ook door middel van
verschillende Speciale Vertegenwoordigers (bijvoorbeeld voor het Grote-Merengebied) is
de EU op het buitenlandspolitieke gebied actief. Een grote rem op de snelheid en effec-
tiviteit van het GBVB is echter het feit dat het onderworpen blijft aan besluitvorming
met unanimiteit.27 Op militair terrein zal de EU zich in de voorzienbare toekomst niet
richten op een gemeenschappelijke defensie (al bestaat wel de theoretische mogelijk-
heid dat de Europese Raad hiertoe met unanimiteit besluit). De EU-activiteiten zullen
dus bestaan uit vredesondersteuning conform de Petersbergtaken van 1992. Ook op
het vlak van de militaire capaciteiten is door middel van doelstellingen (de Helsinki
Headline Goals) en initiatieven gepoogd om de Europese defensiecapaciteiten verder
op peil te brengen.28 Met de NAVO is de zogenaamde ‘Berlijn-plus’ regeling getroffen,
waarmee de EU gebruik kan maken van NAVO-middelen, maar praktische toepassing
daarvan blijkt nog moeizaam.
25 Nieuwe veiligheidspolitieke instellingen zijn overeengekomen en inmiddels operationeel: het Politiek en Vei-
    ligheidscomité, de Militaire Staf, de Planning Unit, het Bewapeningsagentschap, het Militaire Comité, het
    ‘Situation Center’. Niet te vergeten de functie van Javier Solana als Hoge Vertegenwoordiger van de Unie.
    Tevens is door de 25 lidstaten op 12 december 2003 een Europese Veiligheidsstrategie overeengekomen:
    A secury Europe in a better world – European security strategy, adopted at the European Council, die de
    leidende principes neerlegt van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid.
26 De Europese veiligheidsstrategie stelt hierover onder meer: ‘In een tijdperk van mondialisering kunnen verre
    bedreigingen even zorgwekkend zijn als bedreigingen die van dichtbij komen. De eerste verdedigingslinie zal
    zich vaak buiten onze grenzen bevinden’ (…) ‘we moeten klaar zijn om op te treden voordat er een crisis
    uitbreekt. Met de preventie van conflicten en bedreigingen kan niet vroeg genoeg begonnen worden’. (…)
    ‘Onze veiligheid en welvaart hangen steeds meer af van een effectief multilateraal stelsel. We zijn gecom-
    mitteerd aan de handhaving en ontwikkeling van het internationale recht. Het basiskader voor de internatio-
    nale betrekkingen is het Handvest van de VN’.
27 Sedert het Verdrag van Amsterdam bestaat de mogelijkheid om een unaniem vastgestelde strategie uit te
    voeren met meerderheidsbesluitvorming. Hiervan is echter nimmer gebruik gemaakt en hetzelfde geldt voor
    de mogelijkheid van constructieve onthouding.
28 Zie hierover onder meer het AIV-advies nummer 31 Militaire Samenwerking in Europa: mogelijkheden en
    beperkingen, Den Haag, april 2003. In een studie van mei 2004 European Defense – A Proposal for a
    White Paper concludeert een onafhankelijke Taskforce voor het ISS dat 1. de EU tekort schiet als het aan-
    komt op snelle ontplooiing en voortzettingsvermogen; 2. bij optreden van de EU in het hogere deel van het
    geweldsspectrum het risico op eigen slachtoffers groot is; 3. de Unie een conceptuele benadering ontbeert
    op het gebied van transformatie van de strijdkrachten, noodzakelijk voor taken op het vlak van de ‘nieuwe
    dreigingen’; 4. de EU heeft geen operationeel raamwerk voor grootschalige operaties ver weg; 5. de militair-
    technische kloof tussen de VS en Europa is sterk gegroeid met alle gevolgen van dien voor de interoperabi-
    liteit; 6. op het gebied van ‘homeland defense’ staan de Europese activiteiten nog in de kinderschoenen;
    7. deels vanwege het geringe Europese ruimteprogramma heeft Europa een strategisch tekort.
                                                         16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>II.2.1     Risicofactoren
Ondanks ontegenzeggelijke successen kampt de Unie met een aantal ernstige proble-
men, die een schaduw werpen over haar verdere ontwikkeling en zelfs bereikte resulta-
ten in gevaar zouden kunnen brengen. De AIV noemt met name de volgende factoren:
-   De recente grootschalige uitbreiding van het ledental vormt een grote belasting voor
    de samenhang en besluitvaardigheid van de Unie. Het zal moeilijk zijn de span-
    kracht en solidariteit tussen de lidstaten op het bestaande niveau te handhaven.
-   Het gebrek aan bereidheid van ettelijke grote lidstaten om zich aan de afspraken te
    houden rond de gang van zaken als hun te ver opgelopen begrotingstekorten en het
    Stabiliteitspact.
-   De geweldige uitbreiding van de werkingssfeer van de Europese Unie heeft, in
    samenhang met de ondoorzichtigheid van de besluitvorming en de grote afstand van
    de communautaire instellingen tot de burger, in de publieke perceptie tegenkrachten
    opgeroepen die het draagvlak ervan ernstig kunnen ondermijnen – wederom kan ver-
    wezen worden naar het referendum over het Verdrag tot Vaststelling van een Grond-
    wet voor Europa. In dit opzicht is de Unie het slachtoffer van haar eigen succes. De
    roep om “minder Europa” wordt veel gehoord, tegelijk met de erkenning dat op een
    aantal terreinen (bijvoorbeeld buitenlands beleid, migratie en vluchtelingen, terroris-
    me, criminaliteit) juist “meer Europa” noodzakelijk is. Dit resulteert in onduidelijk-
    heid over de te volgen koers en over wat de centrale doeleinden zijn waarvoor de
    lidstaten zich gezamenlijk zouden moeten inspannen. Het is tot dusverre niet gelukt
    – afgezien van de recente besluitvorming over de nieuwe Europese Commissie – het
    publieke debat naar een waarlijk Europees niveau te tillen en aldus bij te dragen
    aan de vorming van een brede Europese publieke opinie en daarmee aan de gelei-
    delijke groei van het gevoel samen een hechte gemeenschap te vormen.29
-   Terwijl de samenhang en het handelingsvermogen van de Unie wezenlijk afhangen
    van het behoud, liefst de versterking van de communautaire instellingen, is er in
    toenemende mate sprake van een tendens om gebruik te maken van intergouverne-
    mentele methodes. Die tendens te keren, zoals door de AIV herhaaldelijk is bepleit,
    kost toenemende moeite.
-   Oude vraagstukken, zoals dat van de financiering van de Unie, worden maar niet blij-
    vend opgelost. Hoewel de begroting van de EU niet te vergelijken is met een begro-
    ting van een nationale lidstaat, omdat de EU-begroting slechts een beperkt aantal
    (communautaire) beleidsonderdelen omvat, kan toch worden gezegd dat het uitga-
    venpatroon van de Unie niet goed is afgestemd op de noden van de toekomst. Het
    overgrote deel van de ruim 100 miljard euro van het EU-budget gaat nog naar de
    landbouw en het regionale beleid; sectoren van groot belang voor de meeste nieuwe
    en oude lidstaten.Tegelijkertijd moet toch worden gezegd dat weinig budgettaire
    ruimte beschikbaar is voor onder meer onderzoek, innovatie en de bevordering van
    de kenniseconomie, beleidsterreinen die van vitaal belang zijn voor de economische
    groei en de competitiviteit van de EU ten opzichte van andere economiën. Het is
    deze in de ogen van een aantal landen onevenwichtige situatie, die mede het actuele
    probleem van de zogenaamde netto-betalers heeft veroorzaakt in relatie tot de posi-
    tie van de zogenaamde netto-ontvangers. De AIV is van oordeel dat de benadering
    via budgettaire resultaten, positief of negatief, te eenzijdig is om de betekenis van
    het integratieproces voor de participerende landen te kunnen meten. Het accent, dat
29 Het Europees Parlement maakt overigens wel gebruik van zijn bevoegdheden en met het Verdrag tot vast-
    stelling van een Grondwet voor Europa zou de rol van het EP zich tot alle Unie-wetgeving uit gaan strekken,
    evenals de gehele begroting.
                                                      17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>   op dit aspect wordt gelegd, doet onvoldoende recht aan de internationale en econo-
   mische betekenis van de Unie voor de netto-betalers, niet in de laatste plaats Neder-
   land. Hoewel op pragmatische gronden kan worden ingestemd met het zoeken naar
   een zogenaamde ‘netto-begrenzer’ voor de lidstaten die het aangaat, acht de AIV het
   niet gerechtvaardigd dat om die reden de besluitvorming omtrent de financiële kaders
   voor de komende periode, die voor de gehele Unie van cruciale betekenis zijn, onder
   bijna onoverkomelijke druk zijn komen te staan. Solidariteit en begrip voor politiek
   draagvlak zullen alleen gezamenlijk tot overeenstemming kunnen leiden. Daarbij pas-
   sen niet de bittere onderlinge verwijten tussen de netto-betalers onderling na het
   mislukken van het desbetreffende overleg op de Europese Raad van 17 juni 2005.
-  De Unie is, ondanks het feit dat – zoals in het voorgaande is geschetst – stappen
   zijn gezet op het gebied van het GBVB en EVDB, nog onvoldoende in staat om op
   internationaal politiek terrein de rol te spelen die bij het economische gewicht van
   de Unie zou passen.
-  De Europese integratie is, bij nadere beschouwing, zowel op het punt van de verbre-
   ding als dat van de verdieping verder voortgeschreden dan men voor mogelijk zou
   houden gegeven het feit dat het eindstadium van dit proces nooit precies werd gede-
   finieerd. Pogingen dit wel te doen zijn nimmer succesvol gebleken. De incrementele
   besluitvorming heeft tot dusverre niet wezenlijk geleden onder de afwezigheid van
   een duidelijk gedefinieerd einddoel. Dat zou echter kunnen veranderen. Het is vol-
   gens de AIV heel goed mogelijk dat dat nu aan de orde is en de Unie zonder gedefi-
   nieerd einddoel geen verdere stappen kan zetten.
Uit bovenstaande beschrijving doemt een beeld op van een dreigende neerwaartse ont-
wikkeling, een krachteloze Unie, die een onzekere koers vaart, zowel op het niveau van
de Europese instellingen als op dat van de lidstaten. Voor Nederland, zo sterk verweven
met de Europese omgeving en zo afhankelijk van de ontwikkelingen om zich heen, is dit
mede gezien de in hoofdstuk I geschetste uitdagingen geen geruststellend perspectief.
Deze risico’s zijn door de lidstaten wel degelijk onderkend: het bijeenroepen van de
Conventie, die voor de zich sterk uitbreidende Unie een slagvaardiger en helderder
bestuursstructuur moest ontwerpen, met deelname van Europarlementariërs, leden van
nationale parlementen en vertegenwoordigers van regeringen en maatschappelijke orga-
nisaties uit alle 25 lidstaten, was een geheel nieuwe aanpak. De Conventie heeft die
ambitie deels waargemaakt door hervormingen voor te stellen waaruit het Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa is voortgevloeid. Dit Verdrag hield verbeterin-
gen in die het besturen van een Unie van 25 lidstaten transparanter en doelmatiger
zouden maken.30
30 Verbeteringen uit het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa betroffen onder andere de vol-
   gende terreinen: de communautaire methode zou, behoudens enkele uitzonderingen, gaan gelden voor de
   samenwerking op politie- en justitiegebied; stemming met gekwalificeerde meerderheid zou aanzienlijk wor-
   den uitgebreid, waardoor de communautaire methode effectiever kan functioneren; de procedures voor
   besluitvorming zouden grotendeels onder één formule komen voor het aannemen van Europese wetgeving,
   inzichtelijker en eenvoudiger dan de thans geldende stemmenweging in de Raad van ministers, en met het
   EP systematisch als mede-wetgever; het GBVB, hoewel in wezen nog intergouvernementeel, zou flexibeler
   vormen krijgen van gestructureerde samenwerking die het vormen van ‘kopgroepen’ bevorderen; een nieu-
   we minister van Buitenlandse Zaken van de Unie zou de bevoegdheden combineren van de tegenwoordige
   Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB met die van de Europese Commissaris belast met externe betrek-
   kingen.
                                                       18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Van bijzondere betekenis voor het verkleinen van de kloof tussen de burgers in de lid-
staten was de bepaling uit het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa,
die stelde dat nationale parlementen de taak zouden krijgen voor het begin van het
Europese wetgevingstraject te beoordelen of een beoogde wetgeving wel op Europees
niveau nodig is, of wellicht krachtens het subsidiariteitsbeginsel beter aan nationale
regelgeving kan worden overgelaten. Zou een belangrijke groep parlementen terzake
een negatief oordeel geven, dan zou een blokkerende minderheid in zicht komen en zou
de Europese wetgever zich opnieuw moeten beraden op de toedeling van de desbe-
treffende competenties.
Voor de transparantie van het Europese wetgevingsproces was verder van belang dat de
Raad van Ministers, als wetgever optredend in het kader van de communautaire metho-
de, in het openbaar zou beraadslagen en stemmen, zodat de media (en de nationale
parlementen) dat proces op de voet zouden kunnen volgen. Het feit dat het EP over de
volle breedte van wetgeving en begroting medezeggenschap zou krijgen (met name ook
inzake landbouwpolitiek) zou ook aan die transparantie van democratische verantwoor-
ding bijdragen.
Met de uitslagen van de referenda in Frankrijk en Nederland is de invoering volgens
plan in 2007 van deze en andere verbeteringen onduidelijk geworden. Hoe de regerings-
leiders van de Unie dit probleem zullen aanpakken, is op het moment van het afsluiten
van dit advies onmogelijk te voorspellen. In de komende tijd zal de EU moeten blijven
roeien met de riemen van het Verdrag van Nice, maar daarbij aanstonds moeten tonen
dat de lessen van de referenda geleerd zijn, met name wat betreft de thans gapende
kloof met de burgers.
II.2.2   Beleidsmatige uitdagingen
Gezien het voorgaande noemt de AIV hier als eerste uitdaging niet punten van inhoude-
lijk Uniebeleid, doch het probleem van de hierboven geschetste politieke kloof. Het zoe-
ken naar middelen om deze kloof te dichten is nu, gezien ook de beleidsmatige uitda-
gingen, urgenter dan ooit. De AIV is voornemens zich in de nabije toekomst over dit
onderwerp te buigen.
In het kader van dit advies volstaat de AIV ermee te signaleren, dat het Verdrag tot
Vaststelling van een Grondwet voor Europa ideeën bevatte, die deze kloof kunnen hel-
pen dichten. Deze ideeën zouden op vrijwillige basis kunnen worden toegepast. Zo kan
bijvoorbeeld besloten worden de nationale parlementen direct van Europese wetgevings-
voornemens op de hoogte te stellen en hen uit te nodigen daarop de subsidiariteits-
toets toe te passen teneinde eventuele negatieve bevindingen tijdig – en openbaar –
aan de wetgevingsorganen van de Unie kenbaar te maken. Daarnaast kan de Europese
Raad de vakraden verzoeken hun beraadslagingen over wetgeving in het openbaar te
doen plaatsvinden, niet in proformazittingen, maar net zoals wetgevingsarbeid in de
eigen lidstaat. Door deze maatregelen kan het politieke debat over Europees beleid in
het ‘verre’ Brussel en Straatsburg ook weer een dringend nodige tegenhanger in het
nationale politieke veld krijgen, met begeleidende aandacht van de nationale media. De
AIV is zich ervan bewust dat deze suggesties, hoe nuttig ook, onvoldoende zijn om het
veelvormige probleem van de kloof tussen de burger en Brussel op te lossen.
Wat nu de belangrijkste beleidsmatige uitdagingen voor de Unie betreft (voorshands
met het Verdrag van Nice), ziet de AIV deze mede in het licht van de in hoofdstuk I
geschetste context met name op de volgende terreinen:
                                            19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>a. welvaart en welzijn: de trage groei in belangrijke lidstaten in combinatie met hoge
werkloosheid en snel vergrijzende bevolkingsopbouw en op den duur topzware verzor-
gingsstaten;
b. veiligheid en vrijheid: de dreiging voor Europa van het internationale terrorisme, die
intern noopt tot verdergaande samenwerking op het gebied van inlichtingen, opsporing
en justitie, rampenbestrijding, Homeland Defense en in het algemeen de effectieve ver-
binding van interne en externe veiligheid; extern tot de vergroting van de effectiviteit en
slagvaardigheid van het buitenlands beleid, waar Europa onvoldoende in staat is de
krachten te bundelen; ook in de verhouding met de VS; instabiliteit in de naburige
regio’s, naast de Balkan ook in het Zuiden (Afrika);
c. mondiale vraagstukken: onzekerheid en toegenomen afhankelijkheid in de energie-
voorziening en de bedreiging die uitgaat van milieuvraagstukken, vragen om een con-
structieve inzet van de potentie van de EU, evenals de vraagstukken op het vlak van de
wereldhandel, ontwikkelingssamenwerking, de effectiviteit van het VN-systeem en de
internationale financiële instellingen.
Onderstaand per hoofdthema en prioritaire aandachtspunten een korte toelichting.
a. Welvaart en welzijn: verbetering van de economische positie van Europa.
Het gebrek aan groei en begrotingsperikelen in belangrijke landen van de Euro-groep
hebben gevolgen voor de levensstandaard van alle Europeanen. Zonder de juiste maat-
regelen zal het Europese sociaal-economische model onbetaalbaar worden als gevolg
van internationale concurrentie en de vergrijzende Europese bevolking. De door rege-
ringsleiders in Lissabon in 2000 afgekondigde ‘Lissabonstrategie’ (ambitieuze hervor-
mingen op het nationale en Europese niveau met als doel een effectieve interne markt
voor onderzoek, innovatie en onderwijs) wil dat de Europese Unie in 2010 “the most
dynamic and competitive knowledge-based economy in the world” zal zijn.
Die doelstelling is vijf jaar na de lancering daarvan veel te ambitieus gebleken, zo stel-
len verschillende kritische studies over het onderwerp, waaronder ook de SER in een
advies van 18 juni 2004.31 Bij de opstelling van de Lissabonstrategie in 2000 is geko-
zen voor de methode van ‘open coördinatie’.32 Het leeuwendeel van de strategie hangt
immers af van in en door de lidstaten te nemen hervormingsmaatregelen, soms diep
ingrijpend in het sociale stelsel, en afhankelijk van parlementaire steun. Zulke maatre-
gelen konden wel op EU-niveau worden omschreven, maar niet direct beïnvloed of afge-
dwongen worden. Daar kwam al spoedig een proliferatie van nevendoelstellingen bij, die
het zicht deden vervagen op de kern: groei en werkgelegenheid.
De Europese Raad van maart 2005 heeft op advies van de Commissie-Kok terecht
besloten zich weer op die kern te concentreren. Maar daarmee is het gat tussen ambitie
en politiek vermogen van de EU nog niet gedicht. Zonder eigen bevoegdheden van de
Unie op dit terrein – die ook niet in zicht zijn – blijft de Lissabonagenda afhankelijk van
31 Een tweesporenbeleid van maatregelen via de EU en via de lidstaten zou in de visie van de SER het concur-
    rentievermogen via marktwerking moeten versterken. De SER adviseert ook de creatie van een Europese
    Kennisruimte met vrij verkeer van studenten, onderzoekers en ideeën. Het tweede spoor loopt via de lidsta-
    ten zelf. Zij moeten volgens het advies de doelstellingen centraal stellen in hun beleidsagenda, met nadruk
    op economische groei en sociale innovatie.
32 Vergelijken van beleid en aanpak in de verschillende lidstaten, om aldus door ‘benchmarking’ en ‘peer pres-
    sure’ tot de beste keuze van instrumenten te komen.
                                                        20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>de nationale hervormingsprocessen, die juist in drie grote lidstaten (Frankrijk, Duits-
land, Italië) grote weerstand ondervinden. Opgemerkt zij dat daarentegen vele landen,
zowel binnen de eurogroep als daarbuiten, goede resultaten boeken, waarvan ettelijke
met een zeer sterk sociaal stelsel. Het beeld is dus lang niet over de gehele linie nega-
tief; dat zou achterblijvers moeten aansporen in het kader van de ‘open coördinatie’.
Wat daarvan zij, de AIV meent in zijn algemeenheid dat de EU ervoor moet waken om
onrealistische doelen te stellen, zoals in het geval van het Lissabonproces het geval is
geweest. Als bovendien aan dergelijke onrealistische doelstellingen niet het benodigde
instrumentarium ter uitvoering wordt gekoppeld, dan werkt dit op den duur publiek
cynisme in de hand. Het poneren van dergelijke onrealistische doelstellingen kan een
groot risico inhouden voor het draagvlak van de EU.33
b. Veiligheid en vrijheid.
Op het vlak van interne veiligheid is in de samenwerking op het gebied van justitie- en
politiebeleid de afgelopen paar jaren veel bereikt, maar ook nog een wereld te winnen,
bijvoorbeeld in de samenwerking op het gebied van opsporing en inlichtingen, ook met
het oog op de bestrijding van terrorisme. Hier is het urgent om te komen tot een geza-
menlijke Europese aanpak van de opsporing – mits overtuigende garanties voor mensen-
rechten en behoorlijk bestuur kunnen worden gegeven, conform de bepalingen van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Handvest van de Unie.
Ook voor het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid is het van belang dat men zich
beter organiseert. Gezien het hoofdzakelijk intergouvernementele karakter van dat
beleid, in wezen bepaald door de inzet van lidstaten, belet niets de lidstaten die over
sterke operationele middelen beschikken, om zich aaneen te sluiten om gezamenlijk
grotere slagkracht te genereren, als een soort samenwerking buiten het verdrag om.
Inzet van die middelen blijft natuurlijk een besluit van de EU als geheel.
De invulling van de volledige Helsinki Headline Goals is verschoven naar 2010 en de EU
concentreert zich thans op de formering van een aantal ‘battle groups’ van circa 1500
man naar het voorbeeld van de eerste ‘autonome’ EU-operatie bij Bunia in de Congo. De
‘battle groups’ zijn een intergouvernementele vorm van samenwerking op defensiegebied
buiten het verdrag om, tussen lidstaten die over bereidheid en de capaciteiten beschik-
ken grotere verplichtingen jegens elkaar aan te gaan. Vrijwel alle lidstaten, ook die
slechts een beperkte gespecialiseerde bijdrage kunnen leveren, doen hieraan mee.
Het gelijktijdig bestaan van het concept van battlegroups bij de EU en de Response
Force bij de NAVO zou aanleiding kunnen geven tot problemen. Beide bestaan geheel uit
Europese eenheden, die echter op verschillende wijze worden samengesteld. Landen
kunnen dezelfde eenheden niet tegelijkertijd toewijzen aan beide interventiemachten,
zodat een systeem van rotatie nodig zal zijn. Goede onderlinge afstemming is geboden.
Uitgangspunt dient te zijn dat bij operaties waarmee ook de VS en Canada kunnen
instemmen, en waarin zij bereid zijn te participeren, de NAVO het beste kader vormt voor
de Nederlandse inzet. Tegelijkertijd bestaat de mogelijkheid van autonome operaties van
de EU waaraan eveneens een bijdrage gewenst kan zijn. Met beide mogelijkheden dient
rekening te worden gehouden. Op het gebied van de uitvoering van het EVDB is het
33 In The Lisbon Process: lack of commitment, hard choices and the search for political will verwoordt
    Michalski dit probleem als volgt: (…) this has increased the feeling that the EU is proclaiming lofty ideals
    and goals that it is not seriously contemplating to deliver’, p. 34 (…) Lisbon has become something of a
    litmus test for the EU’s credibility as a political entity, both internally and externally, p. 41.
                                                            21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>derhalve van belang dat optimaal gebruik wordt gemaakt van de samenwerking met de
NAVO in het kader van de zogenoemde Berlijn-plus-regeling. Gezien de schaarste van de
middelen moet worden voorkomen dat onnodige duplicatie optreedt tussen EU en NAVO.
Voor een werkelijk zelfstandige EU-defensie zouden een eigen commandostructuur en
hoofdkwartieren nodig zijn. De AIV adviseert daarom de regering om de toepassing van
de Regelingen inzake de samenwerking tussen de EU en de NAVO met kracht te bevor-
deren.
Ook dient de EU voortvarender verder te werken aan transformatie van de militaire
capaciteiten, analoog aan processen die momenteel in NAVO-kader spelen. Het feit dat
de Nato Response Force uitsluitend uit Europese eenheden bestaat geeft de gelegen-
heid om Europese militaire capaciteiten door de intensieve training en het stringente
certificeringsproces kwalitatief op een hoger peil te brengen. Daar kan de EU ook van
profiteren, ook middels de Berlijn-plus-regeling.
De EU verkeert in de unieke positie dat zij, in tegenstelling tot de NAVO, beleidsinstru-
menten voor zowel interne als externe veiligheid combineert. Zij beschikt over een rui-
mer spectrum aan instrumenten dan enige andere organisatie. Prioriteit dient te wor-
den gegeven aan optimale synergie tussen deze instrumenten. De relatie tussen
interne en externe veiligheid wordt wegens de terroristische dreiging steeds duidelijker.
Samenwerking tussen alle diensten die gerechtigd zijn geweld te gebruiken, wordt
steeds actueler. Dit geldt ook voor optreden buiten de EU in de fases van preventie,
conflict en stabilisatie. De nieuwe dreigingen, die zowel door de EU als de VS worden
onderkend, vergen zeker een transformatie van de militaire capaciteiten, maar zullen
niet uitsluitend met militaire middelen kunnen worden bestreden. Dit brengt de AIV tot
de aanbeveling dat de totstandkoming van duidelijke regelingen tussen de NAVO, EU en
VN krachtig moet worden bevorderd, zodat althans voor planningsdoeleinden vaststaat
wie, en onder welke omstandigheden in staat en bereid is op te treden met welke mid-
delen. In ieder geval dienen Europese eenheden, ongeacht het kader waarin zij worden
ingezet, te voldoen aan dezelfde criteria van training, inzetbaarheid en operationele
procedures.
c. Mondiale vraagstukken.
De EU is op veel vlakken een belangrijke speler op het wereldtoneel. De informele
invloed van de EU in de internationale onderhandelingsarena’s is groot. Dat blijkt bij-
voorbeeld op het gebied van de mensenrechten, waarbij de stem van de EU doorslag-
gevend kan zijn. Maar ook in het kader van de WTO en de internationale financiële
instellingen is de gebundelde kracht van de lidstaten van de EU een factor van beteke-
nis. Dit wordt wel eens onderschat. Ook in het kader van de nu lopende hervormings-
discussie in de VN neemt de EU een belangrijke plaats in. Het is wat dat betreft opval-
lend dat de visie van de EU zoals verwoord in de Europese veiligheidsstrategie grote
overeenkomst vertoont met de visie zoals die is uiteengezet in het rapport van het
High Level Panel en het hieropvolgende rapport van de SGVN. De AIV ziet in dit kader
voor de EU een blijvende en zelfs groeiende rol weggelegd, die de EU op een zelfbe-
wuste en constructieve manier kan uitdragen.
De AIV meent dat Europa, mede gezien de langdurig bestaande relaties, tot uitdrukking
komend in de vele associatieakkoorden, betrokken moet blijven bij de problematiek
van Afrika. Dit geldt in eerste instantie ontwikkelingshulp. Op dit vlak is het van belang
dat alle EU-lidstaten gaan voldoen aan de afspraken ten aanzien van de hoogte van het
percentage van 0,7% BNP ontwikkelingshulp, en het tempo waarin dat percentage moet
worden gerealiseerd. De AIV neemt met instemming kennis van het feit dat op 24 mei
                                             22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>2005 de gezamenlijke lidstaten van de EU een tussendoelstelling hebben afgesproken
van 0.56% van het BNP, met als einddoel 0,7% in 2015.34 Hulp aan Afrika strekt zich
niet alleen uit tot financiële hulp, maar moet tegelijkertijd ook betrekking hebben op de
verdere vrijmaking van de wereldhandel en op de ondersteuning van programma’s en
activiteiten gericht op het versterken en in stand houden van ‘good governance’, waar-
onder begrepen het respect voor de beginselen van een rechtsstaat en van de mensen-
rechten. Dit door conflicten geteisterde continent heeft daarnaast ook grote behoefte
aan militaire ondersteuning, bijvoorbeeld bij de opbouw van (sub-) regionale vredesca-
paciteit. De AIV beveelt aan dat de EU de activiteiten bij de opbouw van deze sector
verder intensiveert. Daarnaast is de financiering van de kosten van de inzet van regio-
nale vredesmachten voor Afrikaanse landen een probleem. Regionale vredesmissies
komen in principe niet in aanmerking voor financiering door middel van de VN-contribu-
tieschaal. De AIV beveelt aan dat de EU in VN-verband het standpunt uitdraagt dat Afri-
kaanse regionale vredesmissies, indien met VN-mandaat uitgevoerd, in voorkomende
gevallen wel uit de VN-begroting voor vredesoperaties worden betaald.
Op het gebied van energiezekerheid zal de EU een actief beleid moeten gaan ontwikke-
len. Uit allerlei studies blijkt dat deze afhankelijkheid de komende decennia sterk zal
toenemen. Naast het Midden-Oosten spelen Rusland, de regio rond de Kaspische zee
en de Kaukasus en Centraal Azië daarbij een steeds belangrijker rol als doorvoerland
en/of leverancier van fossiele brandstoffen. Dit betekent dat de Unie met het oog op
een veilige en verzekerde aanvoer van olie en gas (zowel wat betreft de winning, export
als doorvoer) groot belang heeft bij veiligheid en stabiliteit in de regio en bij goede rela-
ties met de landen in kwestie. Onderbreking van de aanvoer zou de Unie immers niet
alleen grote economische schade berokkenen, maar zou haar ook voor ernstige dilem-
ma’s plaatsen ten aanzien van deze regio. In dit kader is het van grote betekenis dat
de Unie betrokken is bij grote (infrastructurele) projecten op het terrein van energie en
de besluitvorming daarover, teneinde te verzekeren dat de eigen energievoorziening
blijft veiliggesteld. In dit verband zijn met name de aanleg van pijpleidingen (Oekraïne,
Georgië) van strategisch belang.35 De discussie over kernenergie kan in dit licht ook
weer spoedig actueel worden in Europa. De AIV beveelt een Europese beleidsdiscussie
aan die rekening houdt met al deze aspecten en verwijst verder naar het met de Ener-
gieraad in voorbereiding zijnde advies inzake energiezekerheid.
Een gemeenschappelijk milieubeleid is sinds incorporatie in het Unieverdrag mede een
verantwoordelijkheid van de EU. De mondiale problematiek van klimaatverandering
staat hoog op de Europese agenda. Terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen
blijft een van de voornaamste doelstellingen en in EU-verband wordt gewerkt aan regel-
geving ter implementatie van de Kyoto-verplichtingen. Op het gebied van milieu dient de
EU een vooraanstaande rol te blijven spelen op het wereldtoneel.
34 Zie www.europa.eu.int: European Commission welcomes Council decision to set new ambitious targets for
    development aid (IP/05/598).
35 Zie over dit onderwerp ook het AIV-advies nummer 44: De nieuwe oostelijke buurlanden van de Europese
    Unie, Den Haag, juli 2005.
                                                   23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>II.3      Kopgroepen
Onderstaand gaat de AIV in op de in de adviesaanvrage van 29 mei 2004 opgeworpen
vragen omtrent “nauwere samenwerking”. Bij onderstaand tekstdeel zijn op dit punt de
mogelijkheden van het geldende Verdrag van Nice als uitgangspunt genomen, maar
wordt tevens aangegeven welke mogelijkheden het Verdrag tot Vaststelling van een
Grondwet voor Europa zou hebben kunnen bieden.
Nu de Unie met 25 lidstaten moet roeien met de riemen van het Verdrag van Nice en
derhalve het unanimiteitsvereiste blijft bestaan, vergroot dit de kans op stagnatie van
het besluitvormingsproces. De behoefte aan optreden in kopgroepen zou derhalve door
de verwerping van het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa kunnen
toenemen. Tegelijkertijd zijn de mogelijkheden tot de vorming van kopgroepen zonder
dit verdrag geringer, omdat de eisen die het Verdrag van Nice aan de totstandkoming
daarvan stelt, stringenter zijn.
II.3.1    Nauwere samenwerking in de Verdragen van Amsterdam en Nice
Het Verdrag van Amsterdam creëerde de mogelijkheid voor een aantal lidstaten om
onderling nauwere samenwerking aan te gaan. Het Verdrag van Nice dat in 2003 in
werking trad, heeft deze mogelijkheden verruimd: het vetorecht van de lidstaten inzake
de instelling van een nauwere samenwerking werd afgeschaft en het toepassingsge-
bied werd uitgestrekt tot het GBVB (waarbij overigens het veto werd gehandhaafd). De
nauwere samenwerking was overigens uitgesloten voor ‘vraagstukken die gevolgen heb-
ben op militair of defensiegebied’.36
Voor de instelling van een nauwere samenwerking is een groep van ten minste acht lid-
staten nodig, onverminderd toestemming van de Raad.37 Van de mogelijkheden tot
nauwere samenwerking is overigens tot op heden nog geen gebruik gemaakt vanwege
de stringente vereisten waaraan zo’n groep moet voldoen.
II.3.2    Formele ‘kopgroepen’ in het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor
          Europa
Het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa zou wat dit betreft geen
wezenlijke nieuwe bevoegdheden aanbrengen ten opzichte van het Verdrag van Nice
maar een versoepeling aanbrengen in de stringente eisen. Het aantal deelnemende lid-
staten zou ten minste een derde van het totaal dienen te bedragen – onder de huidige
omstandigheden zijn dat er ten minste negen; bij de voorzienbare verdere uitbreiding
loopt dit op tot tien of meer. Het verdrag stelde ook grenzen aan de werkingssfeer van
kopgroepen, in de zin dat de interne markt noch de economische, sociale en territoriale
samenhang van de Unie mag worden verstoord.
Waar het Verdrag van Nice het terrein van defensie uitsloot, bevatte het Verdrag tot
Vaststelling van een Grondwet voor Europa aparte bepalingen voor ‘permanente gestruc-
tureerde samenwerking’ op het gebied van de defensie (art. I-41, III-309 t/m 312 en
36 Zie EU-verdrag, artikel 27b: de nauwere samenwerking uit hoofde van deze titel heeft betrekking op de uit-
    voering van een gemeenschappelijk optreden of een gemeenschappelijk standpunt. Zij kan geen betrekking
    hebben op vraagstukken die gevolgen hebben op militair of defensiegebied.
37 In het ontwerp Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa Verdrag werd deze eis enigszins
    versoepeld; tenminste een derde van het aantal lidstaten diende aan een kopgroep deel te nemen.
                                                      24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Protocol 23). Die samenwerking diende ingebed te zijn in het kader van het GBVB en zou
openstaan voor die lidstaten die over voldoende militair vermogen beschikken en bereid
zijn specifieke operationele verbintenissen aan te gaan. Het intergouvernementele con-
cept van de ‘battle groups’ zou onder deze bepalingen gaan vallen.
II.3.3    Informele kopgroepen
Er bestaan daarnaast uiteraard verschillende mogelijkheden om op informele wijze
gelijkgezinde lidstaten bijeen te brengen, om het proces van besluitvorming op een
bepaald beleidsterrein te stimuleren of om door onderlinge verdergaande afspraken
een voorbeeld te stellen aan de overige lidstaten. Dit laatste is overigens alleen moge-
lijk op gebieden die niet onder de exclusieve communautaire competentie vallen en
voor zover nog geen regelgeving van de Unie van kracht is. Zo’n informeel gezelschap
kan geen gebruik maken van de instellingen van de Unie en de aan deze toekomende
bevoegdheden, hetgeen het bijvoorbeeld minder gemakkelijk zal maken voor de Europe-
se Commissie bijstand te verlenen. De meest informele en flexibele vorm van samen-
werking in klein verband is die van vooroverleg tussen bepaalde lidstaten in het kader
van de lopende besluitvorming teneinde deze in de gewenste zin te beïnvloeden, een
vorm die in de praktijk veelvuldig voorkomt.38
II.3.4    Samenwerking buiten het EU-verdrag om
Een volgende variant is die van overleg en onderlinge afspraken tussen bepaalde lidsta-
ten buiten enige Unie-structuur om. Eventuele resultaten zouden later in het acquis van
de Unie kunnen worden geïncorporeerd. Een voorbeeld hiervan was in het verleden
Schengen en het EMS. De mogelijkheden hier zijn beperkt, omdat deze vorm van samen-
werking al gauw raakt aan gedeelde bevoegdheden van de Unie en aan belangen van
overige lidstaten. Om langs deze weg voortgang te maken zullen deelnemende lidstaten
overigens wel tot onderling bindende afspraken moet komen, waarmee weer een ele-
ment van formalisering wordt ingevoerd, zij het dan niet op basis van het Verdrag.
II.4      Beoordeling
De AIV meent dat de overweging ten grondslag ligt aan het openen van de mogelijkhe-
den van gestructureerde samenwerking – namelijk het bewerkstelligen van een beter
evenwicht tussen de vereisten van ‘verbreding en verdieping’ – niets van haar actuali-
teit heeft verloren. Hoewel tot op heden nog niet van de mogelijkheid gebruik is
gemaakt, is niet uitgesloten dat alleen al de mogelijkheid dat een aantal lidstaten ver-
der zal kunnen gaan, een stimulerende invloed op de besluitvorming zal uitoefenen. Het
is wel de vraag of een zo uitgebreid gezelschap als nodig is om aan de vereisten van
het Verdrag van Nice te voldoen, nog de rol van een baanbrekende groep van voortrek-
kers kan vervullen.
De AIV verwacht niet dat het spoedig of meer dan incidenteel zal komen tot de stichting
van geformaliseerde kopgroepen. Daarvoor zijn de eisen te streng. Bovendien is het
moeilijk voorstelbaar dat een meerderheid van de lidstaten zou willen aanvaarden voor
langere tijd te worden uitgesloten van een beperkt gezelschap, zeker niet als in dat
gezelschap zaken aan de orde komen die de gehele Unie betreffen. Het vooruitzicht is
dat dergelijke geformaliseerde kopgroepen, indien zij al totstandkomen, òf van onder-
38 Zo is er sprake van informele coördinatie tussen bijvoorbeeld de Visegrad-landen; de ‘netto-betalers’; de
    ‘netto-ontvangers’; op het terrein van het ministerie van Justitie en van het ministerie van Binnenlandse
    Zaken; tussen de 6 ‘founding fathers’; en tussen de ‘noordelijke landen’.
                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>geschikte betekenis zullen zijn òf, bij gebleken succes, hun exclusiviteit niet altijd zullen
kunnen handhaven.
Toch zijn er omstandigheden denkbaar waarin de vorming van een formele kopgroep
een uitweg zou bieden. Mocht het hiervan komen, dan zou Nederland, gelet op de
zwaarte en de brede spreiding van zijn belangen, alles in het werk moeten stellen om
daarvan deel uit te maken. Voor een afzonderlijk Nederlands initiatief in deze richting
lijkt er onder de huidige omstandigheden niet veel aanleiding te zijn.
De mogelijkheden die nauwere samenwerking buiten het verband van de Unie zou kun-
nen bieden, zullen in de praktijk toch vooral op het gebied van het Buitenlands en Vei-
ligheidsbeleid gevonden moeten worden. Het initiatief in dezen zal de facto wel overge-
laten moeten worden aan de grote lidstaten, en van geval van geval zal moeten worden
bezien of het voor Nederland aangewezen is tot de kopgroep te willen toetreden. De
voordelen van inspraak zullen moeten worden afgewogen tegen de verplichtingen die
deelname met zich meebrengt. Voor de goede orde zij vermeld dat ook voor kopgroepen
die willen samenwerken op het gebied van het GBVB, de weg van formele erkenning
door de Raad openstaat, maar gezien het vereiste van een unanieme Raadsbeslissing
en de wens van de grote landen de handen vrij te houden lijkt het twijfelachtig of daar-
van gebruik zal worden gemaakt.
Belangrijk voorbeeld van een dergelijke samenwerking zijn de eerdergenoemde en inmid-
dels opgerichte ‘battle-groups’. Nu het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor
Europa voorlopig niet in werking zal treden, zullen deze onder de bepalingen van het
Verdrag van Nice binnen hun huidige intergouvernementele kader kunnen blijven functio-
neren.39 Strikt genomen zijn er geen juridische belemmeringen voor dergelijke samen-
werking tussen lidstaten op defensiegebied buiten het verband van de Europese Unie.
Deze vorm van samenwerking op defensiegebied is naar de mening van de AIV een
veelbelovend concept, dat Nederland, wil het in de Unie een rol spelen overeenkomstig
zijn militaire capaciteiten en ambities, positief tegemoet moet treden. Het feit dat dit
concept zonder Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa niet kan worden
ingebed in de in dit verdrag voorziene bepalingen van de ‘permanente gestructureerde
samenwerking’, doet daar in praktijk niets aan af.
De inzet van de ‘battle groups’ kan op basis van een gemeenschappelijk optreden
onverminderd namens de EU geschieden. De EU heeft onder het bestaande verdrags-
regiem zonder veel problemen al vele missies, ook militaire (de Artemis-operatie bij
Bunia in de Congo), ondernomen op basis van zo’n gemeenschappelijk optreden van de
Raad, met, zoals in het geval van Artemis, de simpele constatering dat op grond van
39 Artikel 27b van het EU-verdrag, zoals dat nu luidt, bepaalt dat de nauwere samenwerking op het terrein van
    het GBVB alleen betrekking kan hebben op de uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of standpunt
    en geen betrekking kan hebben op vraagstukken die gevolgen hebben op militair of defensiegebied. Een
    vorm van nauwere samenwerking gelijkend op de permanent gestructureerde samenwerking van het Verdrag
    tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa is derhalve onder het huidige regiem uitgesloten. De Raad
    kan wel besluiten tot een optreden van de Unie op defensiegebied waaraan een beperkt aantal lidstaten par-
    ticipeert, indien de lidstaten die niet daaraan willen deelnemen, zich constructief onthouden (artikel. 23, lid
    1 EUV). Omdat per besluit een beroep zal moeten worden gedaan op de bereidwilligheid van die lidstaten
    zich constructief te onthouden, kan moeilijk van een permanent gestructureerde samenwerking worden
    gesproken.
                                                          26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>het Protocol bij het verdrag van Amsterdam met betrekking tot de positie van Denemar-
ken, dit land niet deelnam aan de operatie en geen financiële bijdrage behoefde te
leveren.
De AIV hecht er aan te vermelden dat er ook kopgroepen denkbaar zijn waaraan ons land
naar alle waarschijnlijkheid niet zal willen deelnemen. Zoiets zou actueel kunnen worden
als andere lidstaten tezamen zouden willen komen om een voortrekkersrol te spelen op
terreinen als strafrecht, verdovende middelen of andere geladen ethisch-juridische onder-
werpen ten aanzien waarvan in ons land uitgesproken opvattingen bestaan. Zou zo’n
kopgroep ter sanctionering aan de Raad worden voorgelegd, dan zal ons land waar-
schijnlijk willen tegenstemmen. Mocht zo’n groep niettemin de goedkeuring van de
Raad verwerven of zou een informele groepering tot stand komen, dan kan Nederland
benadrukken dat het door eventuele besluiten van zulke gezelschappen niet gebonden
is en dat het de vrije hand wenst te behouden – de praktijk zal moeten uitwijzen of
daarmee dan ook het laatste woord is gezegd.
De AIV is ervan overtuigd dat in een vergrote en in toenemende mate gediversifieerde
Unie vooroverleg en informele besluitvorming, met andere woorden groepsvorming van
enigerlei soort, steeds vaker zal voorkomen en ook noodzakelijk zal zijn om op Unie-
niveau tot besluiten te komen. Nederland zal, wil het een speler van betekenis blijven,
geen andere keus hebben dan aan deze flexibele en waarschijnlijk wisselende coalitie-
vorming mee te doen. Gezien de veelheid en onderscheidenheid van de belangen die in
het geding zijn, zal ons land daarbij niet kunnen rekenen op vaste bondgenoten. Uiter-
aard zal gepoogd moeten worden in de eerste plaats weerklank te vinden voor onze
opvattingen bij de ons meest vertrouwde landen, maar de noodzaak doet zich voor ook
coalities met partners buiten deze kring aan te gaan. De ervaring leert nu eenmaal dat
het niet realistisch is te verwachten dat wij met één of enkele lidstaten over een hele
brede linie van onderwerpen en in het merendeel van de gevallen tot eensgezindheid
zullen geraken. Dit geldt wel in het bijzonder – de AIV constateert dit met spijt – voor
de Benelux waar, ondanks goede wil en ernstige pogingen, de common ground in de
praktijk van de afgelopen jaren beperkt is gebleven, behalve in institutionele kwesties
en enkele praktische zaken. Hoe gewichtig laatstgenoemde ook zijn, zij zijn ontoerei-
kend als grondslag voor een brede, min of meer permanente coalitie. Dit betekent niet
dat Nederland de mogelijkheden die de Benelux zou kunnen bieden, niet ten volle zou
moeten benutten, integendeel. Nederland dient daarom, met name met het oog op de
op den duur onvermijdelijke discussies over institutionele kwesties, zeker na de uitslag
van het referendum over het ontwerp Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor
Europa, meer tijd te investeren in het Benelux-overleg.
Om aan dit veelvormige coalitiespel mee te kunnen doen zullen hoge eisen moeten
worden gesteld aan de kwaliteit van hetgeen ons land heeft in te brengen en bij te dra-
gen. De Nederlandse inbreng zal dienen te worden gekenmerkt door gedegenheid,
inventiviteit, betrouwbaarheid en consistentie en het intensief cultiveren van bilaterale
betrekkingen. De coördinatie van de verschillende deelbelangen en visies binnen ons
land zal daartoe moeten worden versterkt, waartoe, gelet op de doorslaggevende rol
van de Europese Raad, aan de positie van de minister-president in de interdeparte-
mentele coördinatie extra zwaarte moet worden toegekend, zonder dat dit overigens
hoeft te betekenen dat deze taak in haar geheel naar het ministerie van Algemene
Zaken zou moeten worden overgeheveld, zoals door sommigen in de actuele discussie
wordt voorgesteld.
                                              27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>In de onzekere wereld die wij tegemoet gaan kan ons land zich niet veroorloven de
mogelijkheden die de Unie biedt tot bescherming van Europese, en daarmee ook
Nederlandse belangen, te verwaarlozen. Het streven om de besluitvorming in de Unie
te bevorderen en te bespoedigen dient voor Nederland dan ook steeds centraal te
staan. Traditioneel en uit welbegrepen eigenbelang heeft Nederland daarbij steeds de
nadruk gelegd op de communautaire methode en met name op behoud, c.q. verster-
king van de positie van de Europese Commissie. Dit is zeker een beleidslijn die niet
moet worden opgegeven, ook al betekent dit in bepaalde gevallen een roeien tegen de
stroom in. Om de besluitkracht van de Unie te bevorderen zullen ook andere metho-
den, zoals de hiervoor besproken ‘kopgroepen’ of een ‘directorium’, in overweging
moeten worden genomen. Het is een niet te miskennen feit dat de communautaire
methode aanhang heeft verloren, en bij het bevorderen van de besluitkracht van de
Unie niet meer als alleen zaligmakend kan worden gezien, te meer waar het GBVB en
het EVDB niet volgens de communautaire methode functioneren.
II.4.1    Slagkracht
Het bovengeschetste beeld is van toepassing op een Unie die, aan de ene kant geken-
merkt wordt door een verminderde kracht en toepasbaarheid van de klassieke commu-
nautaire benadering, en aan de andere kant toch de wil bezit om tot besluitvorming te
komen, zij het dan op een meer geïmproviseerde en flexibele manier. In die context zal
ook Nederland zijn weg moeten vinden. Het is daarmee echter niet gezegd dat een
Unie van praktisch pan-Europese omvang, op kritieke ogenblikken en op essentiële ter-
reinen op deze wijze in staat zal zijn aan de ernstige uitdagingen van het moment het
hoofd te bieden. Het is heel goed denkbaar dat die uitdagingen, bijvoorbeeld op de
gebieden van terrorisme en onveiligheid, of van energievoorziening, of van globale
machtsverhoudingen danwel van economische ontwikkeling in vergelijking met andere
economische centra in de wereld, zo ernstig en bedreigend zullen zijn, dat ook andere
dan bovengeschetste methoden in ogenschouw zouden moeten worden genomen.
De kans dat nieuwe (interne of externe) factoren van dynamiek ontstaan die het risico
van krachteloosheid ten goede zullen keren is zeer zeker aanwezig. Met name op het
terrein van de defensie en het veiligheidsbeleid zou de groeiende onzekerheid in de
wereld de lidstaten tot nauwere samenwerking kunnen brengen. Besef van groeiend
gebrek aan economische dynamiek ten opzichte van de Verenigde Staten en Azië zou
eveneens een integrerende en vernieuwende impuls kunnen opwekken. Maar zekerheid
daarover bestaat geenszins, zeker niet nu moet worden geconstateerd dat een centrum
van politieke impulsen, zoals wij dat in het verleden hebben gekend, in belangrijke
mate lijkt te ontbreken. De Frans-Duitse as, eens een onmiskenbare aanjager van het
proces van integratie, functioneert nauwelijks nog als zodanig. Duitsland stelt zich zelf-
bewuster op in Europa dan voorheen, en Frankrijk voelt zich ongemakkelijk in de uitge-
breide Unie. Het Verenigd Koninkrijk, dat zich traditioneel op afstand hield van belangrij-
ke delen van het integratieproces, is recentelijk met voorstellen gekomen op het
terrein van de Europese economie die beogen het proces van samenwerking te reacti-
veren, maar niet te voorspellen valt wat daarvan zal terechtkomen.40 Van de opkomst
van een directorium der grote lidstaten is momenteel weinig te bespeuren – en in de
crisisachtige sfeer die direct na de verwerping van het Verdrag tot Vaststelling van een
Grondwet voor Europa is ontstaan, is de kans nog verder afgenomen dat dit in de
nabije toekomst zou kunnen veranderen. Hoewel het dus weinig verbeeldingskracht
40 Zie hiervoor de tekst van de toespraak van de Britse Premier Tony Blair voor het Europese Parlement op
    23 juni 2005, www.fco.org.
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>vereist om te zien dat hier grote obstakels rijzen, zou de optie opengehouden moeten
worden om – als de nood aan de man is – te onderzoeken of er niet toch een groep
van acht of meer lidstaten te formeren valt die volgens de bepalingen van het Verdrag
van Nice tot verdergaande vormen van samenwerking kan komen.
Onderwijl moet uiteraard volle aandacht blijven uitgaan naar het totstandbrengen van
substantiële beleidsresultaten. Immers, wat uiteindelijk de doorslag zal geven in de
ogen van de burgers, is niet de wijze waarop de Unie functioneert, maar wat zij pres-
teert op gebieden als stabiliteitsbevordering, risicovermindering en welvaartsvermeerde-
ring voor de eigen leden alsook voor de leden van de wereldgemeenschap. De Europese
Unie zal uiteindelijk niet beoordeeld worden op haar methoden en procedures, maar op
haar resultaten, met name op de in II.2.1 en II.2.2 geïdentificeerde prioriteiten.
II.4.2   Concluderende opmerkingen en ruimte voor eigen initiatieven
De EU is zoekende naar een nieuw intern evenwicht na de recente uitbreiding en de ver-
werping van het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa in Frankrijk en
Nederland. Het verdrag had in enige mate kunnen helpen om dat evenwicht te vinden
door een stroomlijning van besluitvormingsstructuren en afbakening van competenties.
Maar het is de vraag of de Unie daarnaast de op sommige terreinen zo noodzakelijke
verdere inhoudelijke verdieping zal kunnen voortbrengen. Zo is de Unie vooralsnog
onvoldoende in staat geweest om de grootste bedreiging van de Europese welvaarts-
standaard effectief aan te pakken. De in 2000 afgekondigde Lissabon-strategie is net
zo ambitieus als vrijblijvend en zal de noodzakelijke verbetering van de Europese econo-
mische positie niet voortbrengen, als daaraan niet het benodigde beleidsinstrumentari-
um wordt gekoppeld. Ook op het gebied van interne veiligheid is nog een wereld te win-
nen op het vlak van samenwerking op het gebied van opsporing en inlichtingen. Het
externe veiligheidsbeleid van de EU is bij gebrek aan consensus en militaire middelen
lange tijd blijven steken in declaratoir beleid. Pas zeer recentelijk zijn er met de ‘battle
groups’ concrete stappen voorwaarts gedaan. Het feit dat de ‘battle groups’ intergou-
vernementeel zijn en het een samenwerking buiten het verdrag om betreft, doet daar
naar de mening van de AIV niet aan af en vormt ook geen beletsel voor hun inzet in
EU-verband.
Pas als de EU in staat is eensgezind besluiten te nemen op het terrein van de buiten-
landpolitiek en erin slaagt optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die de
samenwerking met de NAVO biedt, en de Europese militaire capaciteiten op peil brengt
en houdt, dan kan de EU op het gebied van het externe beleid verder vormgeven aan
zijn rol op het wereldtoneel. Dan kan de EU tevens op de voor haar zo belangrijke
onderwerpen als mondiale energie- en milieuvraagstukken, en in zijn algemeenheid in
de relatie met de VS, een gewaardeerde en serieuze speler zijn. Vooralsnog is door de
EU op alle hiervoor genoemde terreinen nog een lange weg te gaan.
Kansen om met gelijkgezinde lidstaten sneller voortgang te maken dienen te worden
aangegrepen. Dit geldt zowel voor onderwerpen van extern beleid als voor onderwerpen
van intern beleid, voorzover niet communautair geregeld. Wat het interne beleid betreft
ware, mede in het licht van hetgeen is geschetst in hoofdstuk I, te denken aan terrei-
nen als de Lissabon-agenda, bevordering van de Europese economische groei door mid-
del van structurele hervormingen, versterking van economische beleidsdiscipline, belas-
tingharmonisatie, innovatiebeleid, maar zeker ook milieubeleid, energievoorziening, en
volksgezondheid. Op elk van deze gebieden zou Nederland, als de omstandigheden
daartoe gunstig zijn en onze inbreng substantieel, zelf het initiatief kunnen nemen tot
het constitueren van een (informele) groep van gelijkgezinde partners, die tezamen ove-
                                              29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>rigens wel een zekere kritische massa moeten hebben om effectief te kunnen zijn. Het
ontwikkelen van initiatieven in deze richting zou een belangrijke doelstelling van het
Europese beleid van ons land moeten zijn, omdat daarmee de positie van ons land, die
in een verruimde Unie immers het gevaar loopt van verminderde zichtbaarheid en rele-
vantie, helder op de kaart kan worden gezet. Succes op één gebied zou ongetwijfeld
uitstralen op andere gebieden en daarmee onze invloed versterken. Onderwerpen die
aansluiten bij van oudsher bekende Nederlandse prioriteiten zoals de versterking van
de coördinatie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking komen volgens de AIV
daarbij in aanmerking. Ook de bevordering van constructief Europees optreden in de
VN, het bevorderen van een taakverdeling tussen de EU, NAVO en VN op het gebied
van de uitvoering van crisisbeheersingsoperaties, het versterken van de Europese stem
in de NAVO, parallel aan het versterken van de Europese materiële inbreng in de NAVO,
horen daartoe.
De verhouding met de VS in brede zin zal onderwerp moeten zijn van strategisch over-
leg in Unie-verband. De transatlantische agenda en zijn probleempunten zullen door de
Unie systematisch in kaart moeten worden gebracht ten behoeve van de dialoog met
de VS. Daarbij moeten ook onderwerpen als non-proliferatie, het Midden-Oosten, men-
senrechten, milieu en energie aan de orde komen. Ook zou in Unie-verband begonnen
kunnen worden met positiebepalingen over onderwerpen die in NAVO-verband spelen.
Nederland moet dan wel zijn traditionele terughoudendheid om zaken die in NAVO-ver-
band spelen, in EU-verband te bespreken, overwinnen.
Op de beleidsmatige terreinen kan de Unie echter niet succesvol zijn zonder dat de in
II.2.1 beschreven risicofactoren worden geminimaliseerd teneinde de slagkracht van de
Unie te verbeteren. Daarvoor is het allereerst van belang dat gewerkt wordt aan bevor-
dering van duidelijkheid, zowel op nationaal als op Europees vlak, over de te volgen
koers van Europa; door een discussie te bevorderen over de vraag ‘waar is meer, en
waar is minder Europa nodig?’ Ook is het van belang dat met grotere urgentie wordt
gewerkt aan de oplossing van de kwesties van landbouwbeleid en structuurhulp, in
samenhang met de financiële perspectieven van de Unie voor de periode 2007 – 2013.
De ervaring zal de komende tijd moeten leren, of de besluitvormingsprocedures van
Nice voorlopig nog volstaan in de Unie van 25 lidstaten.
Ten slotte is er de urgente vraag hoe de EU, na de recente uitbreidingen die de Unie in
veel opzichten ingrijpend hebben veranderd, zich in zijn nieuwe vorm het best kan con-
solideren. Alvorens tot verdere uitbreidingen over te gaan – zonder het perspectief op
toetreding voor welk Europees land dan ook dat aan de criteria voldoet uit te sluiten –
dient de Unie zich nu in te spannen om een gezamenlijk antwoord te vinden op deze
vraag.
                                            30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>III       De NAVO
III.1     Inleiding en vraagstelling
Ten aanzien van de NAVO vraagt de regering de AIV zich te buigen over de volgende vra-
gen. Hoe verdragen ad hoc coalities zich binnen NAVO en per operatie met het consen-
susmodel dat de NAVO-samenwerking kenmerkt? Waar kan al dan niet projectgewijs
‘partnerschap’ van NAVO met organisaties als EU, OVSE, VN alsmede andere (regionale)
organisaties die zich bezig houden met aspecten van veiligheid, een rol spelen? Hoe
dient de relatie NAVO-Rusland zich te ontwikkelen? Is voor de nieuwe kerntaken van de
NAVO de huidige samenstelling nog wel voldoende, of moeten er nieuwe strategische
partners worden gezocht (bijvoorbeeld. Japan, Zuid- Korea, China, Australië)? Alvorens
op deze vragen in te gaan, geeft de AIV in een plaatsbepaling een beschrijving van de
belangrijkste ontwikkelingen die in het bondgenootschap spelen.
III.2     Plaatsbepaling
Het Verdrag van Washington (april 1949) betekende het begin van een gemeenschappe-
lijk veiligheidssysteem van een partnerschap van aanvankelijk 12 landen. Tot de dag
van vandaag blijft defensie en veiligheid (van de inmiddels 26 lidstaten) de belangrijk-
ste taak van het bondgenootschap. In de loop der jaren is een geïntegreerde comman-
do- en planningsstructuur opgezet in een organisatie onder strakke Amerikaanse lei-
ding. Organisatie en missie hebben wel fundamentele veranderingen ondergaan, die
nog niet zijn geconsolideerd.
Met het verdwijnen van de bipolaire structuur en de dreiging uit het Oosten verdween
een groot deel van de oorspronkelijke bestaansgrond van de NAVO. Sinds de val van de
Muur heeft de NAVO ernaar gestreefd zich als veiligheidsorganisatie aan te passen aan
de veranderende mondiale context. Belangrijk was met name het proces van uitbreiding
van het lidmaatschap. Vanaf 1994 startte de NAVO een uitgebreid programma van Part-
nership-for Peace-akkoorden met de landen van de voormalige Sovjet-Unie en het Wars-
chaupact. Als uitvloeisel daarvan en voorafgaand aan de oostwaartse uitbreiding van
de EU, werd een tiental landen uit Midden- en Oost-Europa perspectief geboden op vol-
waardig lidmaatschap van het bondgenootschap. Ook op het gebied van de strategie
hadden actualiseringen plaats. De gewijzigde strategische concepten van 1991 en
1999 voorzagen de organisatie deels van een nieuwe missie.41 Waar discussies over
strategie snel tegen de grenzen van het politiek haalbare aanliepen, ontwikkelde de
NAVO concrete activiteiten als deel van een hervormingsagenda, waarvoor de voor-
naamste terreinen de volgende zijn.
Actualisering van de militaire capaciteit
Transformatie en aanpassing van de militaire capaciteiten van de Europese leden van
het bondgenootschap is een belangrijk streven geweest. Het voortbestaan van een
groot verschil in capaciteiten op militair-technologisch gebied tussen de VS enerzijds en
de bondgenoten op het Europese continent anderzijds is van negatieve invloed op het
fundamentele principe volgens hetwelk de lasten gelijkelijk worden gedeeld tussen de
bondgenoten; ook met het oog op de interoperabiliteit, de praktische mogelijkheid om
militair samen te werken. Door capaciteiteninitiatieven als het ‘Defense Capabilities
41 Zie: www.nato.org.
                                              31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Initiative’ (1999) en de hierop voortbouwende ‘Prague Capabilities Commitment ‘(2002)
die nader zijn beschreven in advies nummer 3142, werd het streven naar transformatie
van de grotendeels continentale krijgsmachten van de Europese bondgenoten naar op
meer expeditionaire leest geschoeide militaire apparaten vormgegeven.43 Naast deze
capaciteiteninitiatieven (zowel in NAVO- als in EU-verband) die beschikbare middelen
beter op elkaar moesten afstemmen om overlap van middelen te voorkomen en de
interoperabiliteit te vergroten, werden in 2002 ook plannen gelanceerd voor een NATO
Response Force (NRF), een snelle reactiemacht die een geheel nieuwe vorm van
samenwerking binnen het bondgenootschap inhoudt en die inmiddels gedeeltelijk opera-
tioneel is.44 Ook kan hier de Berlijn-Plus-regeling vermeld worden, die het de EU moge-
lijk maakt gebruik te maken van NAVO-faciliteiten ten behoeve van EU-geleide operaties.
Zoals in hoofdstuk II al is aangegeven zijn de permanente regelingen EU-NAVO voor
Europa van groot belang, omdat daardoor de EU gebruik kan maken van NAVO-facilitei-
ten ten behoeve van EU-geleide operaties.
Daarnaast zocht de NAVO naar middelen op het terrein van wat we ‘nieuwe dreigingen’
kunnen noemen, zoals de proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbren-
gings-middelen en internationaal terrorisme. Operatie ‘Active Endeavour’ levert daaraan
sinds oktober 2001 een bijdrage.45 Onder aanvoering van de VS ontwikkelde de NAVO
ook een gezamenlijk beleid op het terrein van tactische raketverdediging en onderzocht
zij of het bondgenootschap in de toekomst ook actief moet gaan worden op het gebied
van verdediging tegen strategische raketten. Daarnaast nam de NAVO in december
2003 het initiatief voor een chemisch, biologisch, radiologisch en nucleair verdedigings-
bataljon (CBRN) met de deelname van 15 lidstaten.
Belangrijk is vooral dat de NAVO in toenemende mate taken op zich heeft genomen in
het kader van crisismanagement buiten het verdragsgebied. Al gedurende de jaren
negentig was de NAVO uitvoerder van een aantal crisisbeheersingsoperaties buiten het
oorspronkelijke verdragsgebied, te weten op de Balkan. Discussies over de vraag of de
NAVO dergelijke taken wel op zich mocht nemen en hoe ver het ‘out of area gebied’
dan wel reikte, zijn allengs zo goed als verstomd. De NAVO als crisisbeheerser is inmid-
dels ‘gewoon’ geworden, zelfs zo ver weg als in Afghanistan, waar in augustus 2003
een NAVO-hoofdkwartier de leiding kreeg over de International Stability and Assistance
Force (ISAF). De vraag of de NAVO buiten het verdragsgebied mag opereren, is de facto
42 AIV-advies nummer 31 Militaire samenwerking in Europa – mogelijkheden en beperkingen, Den Haag,
    april 2003.
43 De vier belangrijkste terreinen: 1. verdediging tegen chemische, biologische en radiologische aanvallen, 2.
    informatievoorziening en veiligheid van verbindingen, 3. interoperabiliteit, en 4. snelle ontplooibaarheid en
    voortzettingsvermogen.
44 Voor de bijzondere eisen die de NRF aan de nationale besluitvormingsprocedures stelt, wordt hier verwezen
    naar het AIV-advies nummer 34 Nederland en crisisbeheersing, drie actuele aspecten, Den Haag,
    maart 2004.
45 Operatie ‘Active Endeavour’, waaraan sinds kort ook Israël deelneemt, is een vlootverband dat controles uit-
    voert in het gebied van de Middellandse Zee. Tevens escorteert het sinds 29 april 2003 schepen in de
    Straat van Gibraltar. De operatie is uitvloeisel van de activering van artikel 5 van het NAVO-verdrag na de
    aanslagen van 11 september 2001, (www.nato.org).
                                                         32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>beantwoord en het debat daarover is daarmee beëindigd in 2003.46 Ook in Irak is de
NAVO aanwezig in de vorm van de NAVO-geleide trainingsmissie van veiligheidstroepen,
waaraan ook Nederland deelneemt.47 Een rol voor het bondgenootschap bij de imple-
mentatie van een vredesregeling in de Palestijns-Israelische kwestie wordt niet op voor-
hand uitgesloten. De NAVO heeft op 26 april 2005 besloten met de Afrikaanse Unie
(AU) besprekingen te starten over een mogelijke rol voor het bondgenootschap in
Sudan in het kader van de crisis in Darfur, in de sfeer van logistiek en planning, en
beide organisaties hebben inmiddels overeenstemming bereikt over steun door de
NAVO aan de AU. De verdedigingstaak en crisisbeheersingstaak van de NAVO zijn van
even groot belang en versterken elkaar.
Een geheel nieuwe vorm van samenwerking betreft de opzet van de ‘Nato Response
Force’ – een tevoren samengestelde en snel inzetbare brigade ten behoeve van acties
in het hogere deel van het geweldsspectrum – die tijdens de Top van Praag (2002)
werd ingesteld. Sinds oktober 2004 is de initiële capaciteit van de NRF operationeel.
De macht moet in 2006 uit circa 25.000 militairen bestaan en is beschikbaar voor
zowel de verdediging van het bondgenootschappelijk gebied krachtens artikel 5, als
voor de handhaving van de internationale rechtsorde – mogelijk in het gehele gewelds-
spectrum. De toezeggingen die lidstaten hebben gedaan voor deelname aan de ver-
schillende rotaties zijn in mei 2005 tijdens een Battlegroup Generation Conference
bevestigd.48 In aanvulling op de Nato Response Force wordt ook nagedacht over de
opzet van een nieuwe stabilisatiemacht van de NAVO. Met zo’n 70.000 man zou een
dergelijke macht uitgerust moeten worden voor het ‘winnen van de vrede’ nadat de NRF
de ‘oorlog heeft gewonnen’.49
Ook breidt de NAVO de bondgenootschappelijke mondiale en regionale contacten uit.
Het Partnership for Peace (PfP) programma dient als voorbeeld, maar ook de recent
weer geactualiseerde Mediterrane Dialoog met Jordanië, Israël, Egypte, Tunesië, Marokko,
Mauritanië en Algerije, en uiteraard de consultatiemechanismen met Rusland. In 1997
werd de permanente NAVO-Rusland Raad opgericht. Met Rusland wordt ook gezamenlijk
geoefend, bijvoorbeeld in het kader van Optic Windmill.50 De NAVO heeft ook een infor-
mele dialoog opgezet met China – dit was een direct gevolg van de overname van het
leiderschap van ISAF in Afghanistan.
III.3     Veranderend instrumentarium bij nieuwe strategische uitdagingen
De NAVO als raamwerk voor militaire samenwerking staat anno 2005 onverminderd
overeind. De AIV constateert dat het instrumentarium van het bondgenootschap, overi-
gens veelal onder leiding van een dwingende Amerikaanse agenda, goed op weg is van
46 Zie ook Thomas F. Lynch in: NATO unbound: out of area operations in the greater Middle East. In: Orbis,
    winter 2004.
47 Zie www.nato.org voor de tijdens de Top van Istanbul terzake gedane overeenkomst (juni 2004).
48 Brief aan de Tweede Kamer d.d. 15 februari 2005 afstemming tussen de Nederlandse bijdragen aan de EU
    battlegroups en de NATO Response Force (NRF).
49 Hans de Vreij in Plan voor nieuwe stabilisatiemacht NAVO in Atlantisch Perspectief, jaargang 29, nr. 1.
50 Het betreft hier een oefening in luchtverdediging. Zie www.nato.org.
                                                       33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>een zelfverdedigingsorganisatie die zich voorbereidde op een aanval op het eigen
grondgebied, naar een veiligheidsorganisatie die in staat moet zijn op een mondiaal en
veel diffuser dreigingsbeeld te reageren.
Daar lag en ligt echter geen formele bondgenootschappelijke overeenstemming over
strategische doelstellingen van de organisatie aan ten grondslag. In het in 1999 over-
eengekomen vernieuwde strategische concept wordt slechts in algemene termen mel-
ding gemaakt van de rol van de NAVO in de strijd tegen het terrorisme. Het debat over
de uitbreiding van het geografische mandaat van de NAVO waaraan hierboven is gerefe-
reerd, werd beslecht door pragmatische reacties op concrete situaties, met als resul-
taat een significante aanwezigheid van de NAVO in Zuidwest en Centraal Azië. Hier is
sprake geweest van zogenaamde ‘incrementele besluitvorming’.
Of de NAVO nog steeds de plaats is om een tegenwicht te bieden tegen de ideologische/
politieke ‘verwijdering’ die plaatsvindt tussen Europa en Amerika (ondanks een voortdu-
rende nauwe transatlantische economische relatie en verder grote overeenkomsten in
basale waarden) is een vraag die na de ervaringen met Irak steeds nadrukkelijker wordt
gesteld. De Duitse Bondskanselier stelde onlangs vast dat de NAVO inderdaad niet
meer het primaire forum is waar de transatlantische partners hun strategische veilig-
heidskwesties bespreken en dat evenmin een substantiële VS-EU-dialoog plaatsvindt.
Hij verbond aan deze constatering het voorstel om een panel van wijzen voorstellen te
laten doen over de wijze waarop en in welk forum de transatlantische dialoog over stra-
tegie weer vorm zou kunnen krijgen.51 Dit voorstel is niet nader uitgewerkt, waarbij de
timing en presentatie ervan waarschijnlijk een rol hebben gespeeld. De SG NAVO pleitte
al eerder met kracht voor het revitaliseren van de beleidsdialoog in de NAVO-Raad, net
zoals overigens de Nederlandse regering en de Tweede Kamer dat hebben gedaan.
51 In de loop der jaren zijn vele suggesties gedaan ter revitalisering van het transatlantische partnerschap,
   vooral in de politieke zin van het woord. De meest vergaande pleiten ervoor om de huidige NAVO om te vor-
   men tot een meer politieke organisatie, in een recent voorstel van Stanley Sloan wel ‘Atlantic Community’
   genoemd, waarin alle lidstaten van de NAVO en de EU zitting hebben, alsmede overige geïnteresseerden
   zoals Australië en Nieuw-Zeeland. De instelling van een ‘panel van wijze mannen’ is voorgesteld dat aanbe-
   velingen moet doen over de wijze waarop de transatlantische gemeenschap nieuw elan kan worden ingebla-
   zen. Dr. Peter van Ham stelt voor een nieuw Strategisch Concept overeen te komen. Thomas Lynch onder-
   streept dat er grote behoefte bestaat aan de ontwikkeling van een strategie ten grondslag aan de deelname
   van de NAVO aan de wereldwijde oorlog tegen het terrorisme. Daarbij pleit hij voor een exercitie die analoog
   aan die van de ‘Harmel Commissie’ in de tweede helft van de jaren zestig een strategische visie op de rol
   van de NAVO in de oorlog tegen het terrorisme en het Midden-Oosten zou moeten neerleggen, waarbij ook
   de aanvullende rol van de EU zou moeten worden betrokken. De suggestie van de Duitse Bondskanselier
   tijdens de 41e Conferentie over Veiligheidspolitiek in München (12 februari 2005), gaat in op de rol van de
   EU en de NAVO in de transatlantische dialoog. Hij stelde voor dat regeringen van de EU en VS een panel
   van hooggeplaatste onafhankelijke personen zouden instellen om een structuur te vinden voor de trans-
   atlantische dialoog die past bij de gewijzigde realiteit. ‘NATO ist jedoch nicht mehr der primäre Ort, an dem
   die transatlantischen Partner ihre strategischen Vorstellungen konsultieren und koordinieren. Dasselbe gilt
   fur den Dialog zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten, der in seiner heutigen Form
   weder dem wachsenden Gewicht der Union noch den neuen Anforderungen transatlantischer Zusammenar-
   beit entspricht’. Zie voor de totale tekst <www.sicherheitskonferenz/>.
                                                        34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>III.4     Risico’s en beoordeling
Het voornaamste risico voor het effectief functioneren van de NAVO in de toekomst is
gelegen in de onzekerheden op het vlak van de transatlantische relatie. In NAVO-kader
zijn daarvoor verschillende elementen van belang. Ten eerste de noodzaak voor alle
bondgenoten om de NAVO te beschouwen als primair forum voor veiligheidspolitieke
dialoog voor concrete gevallen. Ten tweede de noodzaak om lasten beter te verdelen.
Ten derde betreft het de noodzaak om overeenstemming te bereiken over de strategi-
sche beginselen waarop acties van de NAVO in de toekomst, ook op mondiale schaal,
kunnen worden gebaseerd. Overeenkomst over dergelijke beginselen zal de bereidheid
in Europa om bij te dragen aan NAVO-inspanningen wellicht doen toenemen. Omge-
keerd zal een serieuze bijdrage van Europa de Amerikaanse bereidheid vergroten om
de partners te consulteren.
Ten aanzien van het eerste punt constateert de AIV met Duitsland dat de NAVO de laat-
ste jaren geen ‘essential forum’ geweest is voor de consultatie tussen de beide zijden
van de Atlantische Oceaan over veiligheidskwesties – zoals in het centrale artikel 4 van
het NAVO-Verdrag bedoeld is. Sommige analisten spreken op dit punt wel van een
‘identiteitscrisis van de NAVO’. De NAVO als politiek strategisch raamwerk voor bond-
genootschappelijke consultatie staat op een minder stevig fundament dan de NAVO als
raamwerk voor militaire samenwerking. Dat zagen we ten tijde van de discussie over
het door de Amerikanen voorgestane raketverdedigingssysteem, de nasleep van
11 september 2001 en de kwestie Irak.52 Het bracht duidelijk aan het licht dat
althans door de Amerikanen de NAVO in de nieuwe context niet meer wordt gezien als
het primaire forum waar over veiligheidsproblemen gezamenlijk wordt beraadslaagd.
Ook de Amerikaanse National Defense Strategy van 2005 noemt de NAVO in het
geheel niet.53 Deze benadering heeft gevolgen voor de basisgedachte van het bondge-
nootschap zoals neergelegd in artikel 4 van het NAVO-Verdrag.54
Er is evenwel geen alternatief voor de NAVO als ‘raamwerk voor militaire samenwerking’,
en deze moet dus worden gekoesterd. De atlantische Agenda heeft wel grote behoefte
aan revitalisering. De SG NAVO De Hoop Scheffer heeft hiervoor herhaaldelijk gepleit.
Veel hangt daarbij af van de Amerikaanse houding ten opzichte van het bondgenoot-
schap, maar ook van de Europese inzet.
Ten aanzien van het tweede punt geldt dat daarvoor aan Europese zijde van het bond-
genootschap verdere transformatie en actualisering van de capaciteiten nodig is en de
bereidheid deze in te zetten. Op dit punt is de afgelopen jaren veel bereikt, zoals is
geschetst in de inleiding, met de oprichting van de NRF als voorlopig hoogtepunt. De
dalende trend in de meerderheid der defensiebudgetten aan de Europese zijde van het
bondgenootschap staat hiermee echter op gespannen voet.
52 Ook daarvoor al, ten tijde van de conflicten op de Balkan, werd het ontbreken van een politiek-militaire dis-
    cussie in NAVO-kader als een tekort ervaren. Het feit dat de NAVO wel de rol van uitvoeringsorganisatie van
    in VN-kader opgestelde mandaten op zich nam, maar niet de politiek-militaire analyse van de hieraan ten
    grondslag liggende concepten, is schadelijk gebleken.
53 Het document noemt slechts op pagina 4 de verzamelnaam ‘international partnerships’. Zie ‘The National
    Defense Strategy of the United States of America’, mei 2005.
54 Artikel 4 van het NAVO-Verdrag luidt: The parties will consult together whenever, in the opinion of any of
    them, the territorial integrity, political independence or security of any of the Parties is threatened.
                                                          35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>Ten aanzien van het derde punt meent de AIV dat het belangrijk is om een discussie aan
te gaan over een eventuele herziening en actualisering van het strategisch concept, dat
laatstelijk in 1999 werd aangepast. De Nederlandse regering betoont zich geen voor-
stander van ‘grand designs’. We hebben in de NAVO geen behoefte aan een High Level
Panel of comité van wijzen, het is vooral een kwestie van doen, zo stelde de minister
van Buitenlandse Zaken ter zake in een recente toespraak.55 De AIV ziet, zoals gezegd,
de kans op toenemende divergentie van inzicht en handelen tussen Europa en de VS als
een groot risico. Het is duidelijk dat de Duitse Bondskanselier, alsmede diverse anderen,
die pleiten voor een nieuw strategisch concept, hun vinger leggen op een belangrijk en
zorgwekkend probleem. De oplossing ligt in politieke dialoog op verschillende niveaus.
Het destijds gedane Duitse voorstel om te onderzoeken hoe de NAVO deze strategische
rol weer op een geloofwaardige manier zou kunnen gaan spelen en welke plaats de
VS-EU-consultaties daarbij krijgen, verdient dan ook ondersteuning.
Voor de AIV is het, zoals gezegd, belangrijk om te bevorderen dat discussies over stra-
tegie zoveel mogelijk in NAVO-kaders plaatsvinden. De uitnodiging die onlangs door de
VS is gedaan aan het adres van onder meer Nederland om betrokken te raken bij de
totstandkoming van het Amerikaanse strategische document de ‘Quadrennial Defensee
Review’ staat hiermee niet op gespannen voet. Immers, dergelijke strategiebesprekin-
gen vinden ook in NAVO-verband plaats, hetgeen volgens de AIV van groot belang is.56
De AIV meent dat het nu belangrijk is om een politieke agenda tussen de VS en Europa
verder vorm te geven. Er is grote behoefte aan verdieping van het veiligheidsdebat. Op
deze agenda zouden, mede gezien hetgeen in hoofdstuk I is geschetst, onderwerpen
moeten staan die een bredere focus hebben dan crises in de actualiteit, maar ook lei-
den tot een echt debat over toekomstige veiligheidsproblemen. Daarbij komen ook
onderwerpen als strategische aspecten van energievoorziening, klimaatverandering, de
veiligheidsproblematiek in Afrika, de toekomstige relatie met China en India vanuit een
strategisch perspectief, en een brede strategie ten aanzien van het Midden-Oosten aan
bod. Nederland zou samen met andere partners initiatieven kunnen nemen om sommi-
ge van dergelijke onderwerpen op de politieke agenda te krijgen. In dit kader is het ove-
rigens verheugend om te vernemen dat tijdens de recente NAVO-Top in Vilnius is
gesproken over de strategie van de NAVO ten opzichte van het Midden-Oosten. Ook de
rol van de NAVO in Darfur is aan de orde, hetgeen de AIV ondersteunt.57 Gelijktijdig
stelt de AIV vast dat naast een revitalisering van de politieke discussie binnen de NAVO
er grote behoefte bestaat aan een intensievere, rechtstreekse dialoog tussen de VS en
de EU. Immers, de belangen van de VS en de EU zijn in velerlei opzicht sterk met
elkaar verweven. Daar doen de huidige meningsverschillen niets aan af. Een dergelijke
dialoog is ook vruchtbaar voor de NAVO, omdat veel lidstaten van beide fora deel uitma-
ken. Daarbij is de VS-EU-dialoog, gezien de breedte van zulk een agenda, onmisbaar.
Voor sommige onderwerpen zal prealabele Europese standpuntbepaling essentieel zijn
om tot een zinvolle discussie in NAVO-kader te kunnen komen. Hoe en in welke vorm de
NAVO-consultaties en de VS-EU-dialoog zinvol op elkaar afgestemd kunnen worden is
nader te onderzoeken.
55 Het Atlantisch Bondgenootschap – naar een nieuwe synthese van macht en idealen Toespraak door
    dr. Bernhard Bot, 30 maart 2005.
56 Brief aan de Tweede Kamer inzake Quadrennial Defense Review, 24 maart 2005.
57 Zie het opiniestuk van Hans Binnendijk in de IHT van 20 april 2005, Talking Security.
                                                     36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>De in de adviesaanvraag geschetste opvatting volgens welke de NAVO wel wordt gezien
als ‘toolbox’ van waaruit per missie de benodigde coalitie kan worden samengesteld,
hoeft volgens de AIV niet intrinsiek schadelijk te zijn voor de doelstellingen van het
bondgenootschap. Belangrijk is hierbij onderscheid te maken tussen besluitvorming ten
aanzien van eventueel door de NAVO te nemen acties en deelname aan deze operaties
door bondgenoten. Besluitvorming over operaties dient vanzelfsprekend bij consensus
te geschieden. Wanneer sprake is van een operatie in het kader van crisisbeheersing
kan vervolgens worden bezien welke leden (zo niet alle) voor deze operatie eenheden
en middelen beschikbaar willen stellen. Ook andere vormen van ondersteuning zijn
mogelijk. Eveneens kunnen andere landen worden uitgenodigd deel te nemen zoals bij-
voorbeeld in voormalig Joegoslavië is gebeurd. Gezien de nadruk die de AIV hier legt op
het behoud van besluitvorming bij consensus, is de AIV verheugd met de nadere uitleg
van de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken naar aanleiding van zijn Schmel-
zerlezing.58 Hij pleitte hierin voor het vormen van ‘avant-gardes’ in kleiner verband,
waarbij een bepaalde activiteit binnen NAVO-verband ondernomen kan worden zonder
dat de gehele NAVO zich daar unaniem achter hoeft te scharen. De AIV is het eens met
de nuanceringen ter zake gedaan in de Kamerbrief van 20 april 2005 naar aanleiding
van vragen van het lid Van Baalen, waarin wordt gesteld dat van afwijking van het con-
sensusbeginsel geen sprake is. Het is volgens de AIV wel een vraag of de mogelijkheid
van constructieve onthouding in voorkomende gevallen uitkomst kan bieden.
De regering stelt in de adviesaanvraag de vraag, of de NAVO met zijn veranderende
agenda en taakopvatting de juiste samenstelling heeft, of dat deze nog verder zou kun-
nen worden uitgebreid. Hoewel op het eerste gezicht voor de hand lijkt te liggen om de
nieuwe taken en het nieuwe lidmaatschap nauwer op elkaar af te stemmen – als de
strijd tegen het terrorisme een belangrijk agendapunt is van de NAVO, is het dan niet
logisch om ook deelnemers aan de ‘coalitie tegen het terrorisme’, zoals bijvoorbeeld
Australië en Japan, tot de NAVO toe te laten treden – meent de AIV dat dit niet de voor-
keur heeft. Ten eerste heeft de NAVO momenteel voldoende andere beleidsopties ter
beschikking om betekenisvolle relaties aan te gaan met landen buiten het directe bond-
genootschap. Wat betreft de in de adviesaanvraag genoemde landen getuigen hiervan
de recente bezoeken van de SG NAVO aan deze landen, waarbij afspraken tot beleids-
intensivering zijn gemaakt. Ten tweede zou, zo kort na de uitbreiding in twee ‘golven’
van het lidmaatschap van het bondgenootschap, de timing van een verdere uitbreiding
nu hoogst ongelukkig zijn. De NAVO heeft tijd nodig om na de recente uitbreiding te
wennen aan de aanpassing en te werken aan consolidatie en verdieping, bijvoorbeeld in
de vorm van een hierboven bepleite strategiebepaling.
De AIV is verder van mening dat de NAVO een taak heeft bij de ondersteuning en
opbouw van regionale organisaties elders in de wereld. Geen andere regio in de wereld
beschikt over een organisatie met planningsvermogens, militaire capaciteiten en organi-
satiegraad als de NAVO. Gezien de tendens volgens welke crisisbeheersingsoperaties
steeds meer door regionale organisaties worden uitgevoerd59, is hier sprake van een
grote ongelijkheid. Hoewel de AIV niet van mening is dat de NAVO een rol van wereldwijde
‘peacekeeper’ op zich moet nemen, meent de AIV wel dat de NAVO een taak heeft bij de
58 Zie toespraak dr. B. Bot: ‘Het Atlantisch genootschap: Naar een nieuwe synthese van macht en idealen’,
    Norbert Schmelzerlezing, 30 maart 2005.
59 Zie voor een beschrijving van deze tendens onder meer Nederland en crisisbeheersing, drie actuele aspecten
    AIV-advies nummer 34, maart 2004.
                                                      37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>ondersteuning van regionale organisaties, bijvoorbeeld op het gebied van logistiek en
planning. Zoals gezegd is het verheugend te vernemen dat de NAVO heeft besloten de
Afrikaanse Unie te assisteren ten aanzien van de crisis in Darfur.
III.5    Prioriteiten voor Nederland
Met betrekking tot de NAVO dient Nederland de totstandkoming van een hernieuwd
transatlantisch strategisch overleg met betrokkenheid van alle bondgenoten te bevorde-
ren, waarbij Nederland voorzichtig manoeuvrerend en in samenwerking met andere
partners een brug kan slaan tussen Europese landen en de VS. De politieke agenda
van de NAVO dient daarbij te worden versterkt en uitgebreid tot onderwerpen van stra-
tegisch veiligheidsbelang die niet direct missies betreffen. De totstandbrenging van de
NATO Response Force, met zo mogelijk ook deelname daaraan van de VS, maar ook
ongeacht zulk een deelname, is in het belang van de versterking van de Europese pijler
in de NAVO. Het is belangrijk dat Nederland aan zulke formaties zinvol kan deelnemen
en dat daartoe de Nederlandse defensie-inspanningen op peil worden gehouden. Dit
geldt ook de overige Europese landen, zodat het Europese deel van het bondgenoot-
schap een serieuze bijdrage kan blijven leveren aan het functioneren van de NAVO,
zodat zoveel mogelijk inhoud wordt gegeven aan de Berlijn-Plus-regelingen inzake de
relatie tussen de NAVO en de EU.
                                            38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>IV       De Verenigde Naties
IV.1     Inleiding en vraagstelling
De regering vraagt de AIV, mede in het licht van de recente rapporten van het High
Level Panel en de SGVN, welke de Nederlandse inzet zou kunnen zijn om legitimiteit en
effectiviteit van de besluitvorming van de VN bij interventies in situaties van bedreiging
van vrede en veiligheid, op een hoger plan te brengen. Daarnaast wordt de vraag
gesteld welke de mogelijkheden zijn van een gecoördineerde EU-opstelling in de Veilig-
heidsraad. Welke Nederlandse inzet in andere mondiale fora met ontwikkelingspolitieke,
financiële, sociale, economische agenda’s, zou passen bij VN-inspanningen voor vrede
en veiligheid? Welke rol kan ons land in de EU en de NAVO spelen ten behoeve van
een effectievere VN en de praktische implementatie van inspanningen voor vrede en
veiligheid? Alvorens op deze vragen in te gaan, verwijst de AIV naar het recent versche-
nen advies nummer 41 van de AIV over het rapport van de SGVN60, dat een groot deel
van deze onderwerpen behandelt. Om duplicatie te voorkomen gaat de AIV in het kader
van onderhavig advies alleen nader in op de onderwerpen die in het advies SGVN niet
uitvoerig aan de orde zijn gekomen.
IV.2     Het rapport van de SGVN
In het recente advies over het rapport van de SGVN is de AIV al met name op de vol-
gende aspecten ingegaan: het belang van een breed veiligheidsbegrip waarbij boven-
dien de nadruk ligt op ‘human security’ als tegenhanger van staatsveiligheid en een
grote rol toekomt aan het aspect der mensenrechten; het belang van de ontwikkeling
van een strategie ter voorkoming van geweld; het belang van effectieve wapenbeheersing
en effectieve geschillenbeslechting en de werking van internationale hoven. Ook nijpende
vraagstukken op het gebied van collectieve veiligheid en het gebruik van geweld (zelf-
verdediging en preëmptieve actie) worden in dit advies behandeld. Op het vlak van de
institutionalia gaat het advies in op het functioneren en de samenstellling van de Veilig-
heidsraad, op de nieuw in te stellen Commissie voor Vredesopbouw, en op verschillen-
de voorstellen die zijn gedaan om het internationale instrumentarium op het gebied van
de mensenrechten effectiever te maken. Ook het belang van de versterking van de rol
van de SGVN en maatschappelijke actoren komt aan de orde, alsmede de noodzaak
om de coherentie van het VN-systeem te vergroten. Zoals gezegd zal in het kader van
onderhavig advies niet meer op deze zaken worden ingegaan.
Hervormingsstreven binnen de VN is zo oud als de VN zelf. Door de jaren heen is er
een lange lijst van rapporten verschenen om op deelonderwerpen verbeteringen aan te
brengen.61 De thema’s uit het rapport van de SGVN en het HLP zijn dan ook niet
60 AIV-advies nummer 41 De hervormingen van de VN – het rapport Annan nader beschouwd, Den Haag,
   mei 2005.
61 Te denken valt aan de Agenda for Peace van Boutros Boutros-Ghali en het supplement daarbij, eveneens
   van Boutros Boutros-Ghali de Agenda for Democratization, Renewing the United Nations, a programme for
   reform (1997); het Brahimi-rapport over peacekeeping (1999), de reeds sedert 1994 lopende discussie
   over hervormingen van de Veiligheidsraad (In de jaren negentig van de twintigste eeuw werd een hervor-
   mingsagenda ingezet gericht op vergroting van de representativiteit van de lidstaten in de besluitvormende
   organen van de VN), het Millennium Rapport, Strengthening the United Nations, an agenda for further
   change (2002).
                                                     39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>nieuw. Deze rapporten zijn wel de meest veelomvattende in de lange reeks. Dat draagt
bij aan hun grote belang. Daarnaast is naar de mening van de AIV momenteel de urgen-
tie groter dan tevoren om een collectieve oplossing te vinden voor de geschetste pro-
blematiek. Deze grote urgentie is gelegen in de aard van de uitdagingen (zoals
geschetst in hoofdstuk I), de aard en omvang van de onzekerheden en de enorm toege-
nomen interdependentie tussen landen. Deze toch al kwetsbare constellatie heeft met
de gang van zaken in de kwestie-Irak en de onenigheid daarover in de Veiligheidsraad
van de VN nog een gevoelige klap opgelopen. Dit alles maakt dat effectieve hervormin-
gen extra urgent zijn geworden.
Dat in deze kwetsbare, onzekere tijd het breed samengestelde ‘High Level Panel on
Threats, Challenges and Change’ tot overeenstemming over een analyse heeft kunnen
komen over de wijze waarop de internationale gemeenschap met nieuwe realiteiten dient
om te gaan, is opmerkelijk en van groot belang. Mede daarom meent de AIV dat ook de
analyses en aanbevelingen van het HLP-rapport, en niet alleen het naar aanleiding daar-
van uitgebrachte rapport van de SGVN, serieus aandacht verdienen. De analyses van
het HLP die niet direct in de vorm van aanbevelingen door de SGVN zijn overgenomen,
die zich tenslotte in zijn keuze heeft gericht op die aanbevelingen die voor de Top in sep-
tember direct bruikbaar zijn, blijven naar de mening van de AIV dan ook relevant.
IV.3     Een duurzaam effectieve VN
In het kader van dit advies wordt nader op de volgende zaken ingegaan (die in het AIV-
advies over het rapport van de SGVN minder uitvoerig aan bod zijn gekomen) en die
voor een duurzaam effectieve VN van groot belang zijn:
IV.3.1   Nieuwe overeenstemming over collectieve veiligheid
Zoals geschetst in hoofdstuk I is de afgelopen decennia sprake geweest van geleidelijk
veranderende realiteiten en opvattingen op het gebied van veiligheid.62 Het proces van
mondialisering heeft er daarnaast voor gezorgd dat sprake is van een sterk toegeno-
men interdependentie. Geen enkel land, hoe machtig ook, kan zich onkwetsbaar wanen
voor de bedreigingen van deze tijd.63 Collective security today depends on accepting that
the threats which each region in the world perceives as most urgent are in fact equally so
for all.64 Deze onderlinge verbondenheid vereist dat op nationaal, regionaal en mondiaal
niveau actie wordt ondernomen. Daarvoor is nodig de totstandkoming van een nieuwe
mondiale consensus over de oorzaken van (on-)veiligheid. In our globalized world the
threats we face are interconnected, zo omarmt de SGVN deze noodzaak van totstand-
koming van een nieuwe visie op collectieve veiligheid.65 Hoe deze te bereiken wordt
niet beschreven. Een dergelijke consensus is dan ook nog ver verwijderd, zo stelt ook
het Panel. Context en belangen zijn daarvoor te divers. Het veiligheidsparadigma van
een land in Midden-Afrika verschilt nu eenmaal in hoge mate van dat van een land in
West-Europa. De onderlinge afhankelijkheid maakt de totstandkoming van een mondiale
consensus over de aard van de dreigingen van de eenentwintigste eeuw evenwel zeer
62 In het AIV-advies nummer 41 is uitgebreid ingegaan op de verbreding van het veiligheidsbegrip.
63 A/59/565 pagina 7.
64 A/59/2005 pagina 25.
65 A/59/2005 pagina 25 e.v.
                                                    40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>urgent. Een dergelijke consensus zou zowel aandacht moeten besteden aan de dreiging
van het terrorisme, die voor sommige ontwikkelde landen bovenaan de prioriteitenlijst
staat, als aan minder traditionele dreigingen zoals endemische ernstige ziektes e.d.,
die voor ontwikkelingslanden prioriteit hebben. De zorgen van alle partijen moeten
serieus worden genomen en er mag niet met twee maten worden gemeten.66
De AIV is van mening dat het van groot belang is om te komen tot een wereldwijde over-
eenstemming over de basis van collectieve veiligheid. Deze noodzaak komt niet zozeer
voort uit ideologische overwegingen, maar veeleer uit verlicht eigenbelang. De AIV is van
mening dat de EU in de totstandkoming van een dergelijke overeenstemming een voor-
aanstaande rol zou kunnen spelen, aangezien opvattingen over veiligheid van de EU,
zoals neergelegd in de Europese veiligheidsstrategie van 12 december 200367, die van
het High Level Panel respectievelijk de SGVN, zeer dicht benaderen.
Element van zo’n collectieve mondiale overeenstemming over veiligheid zou ook een
gerichte aanpak moeten zijn van veiligheidsproblemen, waarbij gestreefd wordt naar een
situatie waarin (sub-)regionale organisaties op den duur verantwoordelijk kunnen worden
voor hun eigen regionale veiligheid. Het is in dit kader van groot belang dat het door de
SGVN aanbevolen tienjarenplan voor de capaciteitsbouw van de Afrikaanse Unie tot
stand komt en wordt uitgevoerd.68 Bij het besluit over Europese deelname aan dergelijke
operaties zou het Europese specifieke belang en de Europese meerwaarde moeten
worden meegewogen.
66 Het is uiteraard van belang dat zo’n consensus tegemoetkomt aan de veiligheidsbelangen van de machtig-
    ste speler op het toneel, voor wie de bestrijding van het internationale terrorisme bovenaan de prioriteiten-
    lijst staat. Maar daarmee zijn we er niet. De ondermijnende werking van de perceptie van een zogenaamde
    ‘dubbele standaard’ moet niet worden onderschat. Volgens voormalig Secretaris-Generaal Boutros Boutros
    Ghali speelt de Noord-Zuid-controverse dan ook als rode draad door alle hervormingsvoorstellen heen en is
    dit de eigenlijke issue waar het vandaag de dag om gaat. Dit schemert ook door in de tekst van het HLP.
    Het belang van voortgang op het gebied van ontwikkeling als onderliggende voorwaarde voor duurzame
    vrede en veiligheid is in het rapport van het Panel in sterke mate tot uitdrukking gebracht. Het panel legt
    grote nadruk op de verantwoordelijkheid van de rijke landen op dit gebied. Met de nodige urgentie dient
    aan de Millennium Development Goals te worden gewerkt. Ook op het gebied van veiligheid is er een
    tegenstelling tussen Noord en Zuid, waarbij de vraag naar veiligheid in het Zuiden het aanbod ervan (gelo-
    kaliseerd in het rijkere Noorden) overstijgt. Het panel stelt onomwonden dat de VN en lidstaten vaak heb-
    ben gediscrimineerd in de acties op het gebied van internationale veiligheid. Een vergelijking van de snel-
    heid waarmee actie op touw werd gezet na 11 september 2001, en de snelheid waarvan sprake was ten
    tijde van het drama in Rwanda (1994) spreekt wat dit betreft boekdelen, zo stelt het Panel. Ook de SGVN
    onderstreept dit feit in zijn rapport ‘In Larger Freedom’, waarbij hij stelt dat er op dit gebied veel beloofd is,
    maar niet geleverd. Hij is evenwel minder expliciet dan het Panel. Overigens zien we in de actuele casus
    Darfur dat de ontwikkelingen zich ontvouwen op een wijze die in grote trekken analoog is aan destijds de
    internationale actie in Rwanda. De recente doorbraak op het gebied van internationale rechtshandhaving is
    ook in deze situatie niet voldoende. De toegezegde assistentie op het gebied van planning en logistiek door
    de NAVO is overigens zeer prijzenswaardig.
67 Een veiliger Europa in een betere wereld, Europese veiligheidsstrategie, Brussel, 17 december 2003.
68 A/59/2005 aanbeveling 213.
                                                          41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>IV.3.2     Vergroting van autoriteit en geloofwaardigheid van de VN
De autoriteit en geloofwaardigheid van de volkerenorganisatie staan – in het bijzonder
maar niet alleen door de gang van zaken rond de kwestie Irak – onder druk. Geloof-
waardigheid en effectiviteit gaan hand in hand. De discrepantie die bestaat tussen de
verwachtingen die op het VN-systeem worden geprojecteerd en de middelen die
beschikbaar worden gesteld hebben de effectiviteit echter in ernstige mate gehinderd.
Door de lidstaten zelf geformuleerde ambitieuze doelstellingen kunnen onvoldoende
worden uitgevoerd doordat voor de uitvoering benodigde middelen op het financiële en
personele vlak niet beschikbaar worden gesteld. Het is een probleem waarmee interna-
tionale organisaties in hun algemeenheid worstelen en waarop hier niet in alle details
kan worden ingegaan. Hieronder wordt wel ingegaan op het financiële aspect, en dat
van het militaire personeel.
Financiën
De VN zijn voor hun financiering afhankelijk van de financiële bijdragen van de lidstaten
– via vaste contributies aan het reguliere budget of via diverse vormen van vrijwillige
bijdragen – en beschikken niet over eigen inkomsten.69
De betalingsdiscipline van de lidstaten laat te wensen over. In 2003 kwam bijna een
kwart van de reguliere begroting niet binnen, de helft van deze achterstanden kwam op
het conto van de VS. Wat de vrijwillige bijdragen betreft: sinds 1999 krijgt de VN via de
vrijwillige bijdragen aan appeals nooit meer dan 60% van de benodigde en gevraagde
bedragen binnen. Om een indruk te geven van de omvang van de bedragen: voor 2003
was het gehele geconsolideerde appeal 2,7 miljard dollar, minder dan wat de wereld
per dag uitgeeft aan militaria. Er zijn door de jaren heen vele voorstellen gedaan om de
VN een betere financiële positie te verschaffen. Alles is tot op heden door de lidstaten
afgewezen.70
Er is daarnaast bovendien in algemene zin een trend zichtbaar waarbij financiering
steeds minder geschiedt door middel van reguliere financiering en steeds meer door
middel van vrijwillige bijdragen. Dit komt de geloofwaardigheid en onafhankelijkheid niet
ten goede. Voor sommige VN-instellingen resulteert dit in een welhaast onaanvaardbare
‘horigheid’ aan een of meer belangrijke sponsors. In dit verband is het relevant om
erop te wijzen dat de kandidaat voor de functie van Permanent Vertegenwoordiger van
de VS bij de VN, Bolton, voorstander is van ‘moving toward a UN-system that is funded
entirely by purely voluntary contributions from the member governments, terwijl de
Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken – naar het oordeel van de AIV terecht –
de tegenovergestelde mening is toegedaan.
69 De financiering van de VN geschiedt op drie verschillende manieren. Ten eerste is er het reguliere budget.
    Uit dit budget worden de vaste kosten van de VN betaald, zoals het personeelsbudget en het gebouw. Ten
    tweede is er het budget voor vredesoperaties, waarin de P-5 een groter aandeel hebben. Ten derde zijn er
    de bijdragen via speciale of vrijwillige contributies aan fondsen of programma’s. De bulk van de financiering
    voor hulp bij rampen geschiedt volgens een systeem van ‘hand to mouth’. Een jaarlijkse ‘appeal’ consoli-
    deert alle voorzienbare funding needs voor het komende jaar.
70 Voorstellen betroffen bijvoorbeeld de invoering van een kleine ‘VN-heffing’ op internationale financiële trans-
    acties, op wapenexporten, op tickets voor internationale vluchten, op de emissie van kooldioxide; andere
    voorstellen gingen uit van rente op achterstanden in contributiebetalingen, of opperden de mogelijkheid van
    lenen op de commerciële markt. Ook is gesproken over de instelling van een VN-credit card of een VN-loterij.
                                                           42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Militair personeel
Een vergelijkbaar probleem speelt bij troepenleveranties ter uitvoering van de door
leden van de Veiligheidsraad opgestelde mandaten voor vredesoperaties. De VN
beschikt niet over eigen militaire middelen of personeel (zoals in vredesoperaties
steeds vaker benodigde politiemensen). Lidstaten doen hun bijdragen op vrijwillige
basis en worden daartoe op ad-hocbasis door de SGVN uitgenodigd. Pogingen om via
Standby Arrangements System deze vrijblijvendheid te verkleinen door structurele com-
mitments van lidstaten te verkrijgen, zijn tot op heden weinig succesvol geweest. De
SGVN constateert in zijn rapport een gebrekkige bereidheid van (vooral westelijke) lid-
staten om troepen te leveren voor VN- activiteiten. Daardoor is VN-peacekeeping de
facto een zaak van ontwikkelingslanden geworden hetgeen – zonder te willen afdoen
aan de belangrijke inbreng van deze landen – gevolgen heeft voor de kwaliteit ervan.
Het rapport van het HLP spreekt de vrees uit dat de bittere ervaringen van de jaren
negentig met VN-operaties in onder meer Somalië (1992), Rwanda (1994), en Sierra
Leone (2000) zich zouden kunnen herhalen, indien vredesoperaties niet voldoende voor
hun taak worden uitgerust.71
De tendens van ‘regionale aanpak’ van conflictbeheersing zoals ook beschreven in het
AIV-advies over crisisbeheersing dient hier te worden genoemd. Hiermee wordt het stre-
ven aangeduid om crisisbeheersingsoperaties zo veel mogelijk te laten uitvoeren door
de meest betrokken regionale organisatie. Dit is in principe plausibel en kan grote voor-
delen opleveren. Maar in de praktijk is dit voor veel regio’s – hoewel wenselijk – nog
verre van reëel. Zowel qua capaciteit als qua financiering schieten de middelen van de
regionale en subregionale organisaties tekort, vooral in Afrika. Onvermijdelijk wordt in
dergelijke gevallen toch naar de VN als uitvoerder gekeken.
Wat betreft de opbouw van capaciteit zouden goedontwikkelde regionale organisaties
zoals de NAVO – maar ook de EU – zich op meer structurele wijze moeten richten op
assistentie van regionale organisaties in het Zuiden. De AIV steunt de aanbeveling van
het High Level Panel, overgenomen door de SGVN, waarbij donor landen worden opge-
roepen om zich te binden aan een tienjarig proces van ‘sustained capacity building sup-
port’, within the African Union context.72
Wat betreft het dragen van de kosten van de uitvoering van regionale vredesoperaties
steunt de AIV de aanbeveling dat deze in Afrika in voorkomende gevallen ten laste van
‘assessed contributions’ zouden moeten kunnen komen.73
Het HLP ziet verder in de uitvoering een rol voor regionale organisaties zoals de EU en
het aldaar ontwikkelde concept van de ‘battle groups’. Het HLP beveelt aan dat deze
capaciteiten ook elders worden ontwikkeld en ter beschikking worden gesteld van de
71 ‘The demand for personnel for both full-scale peace-enforcement missions and peacekeeping missions
   remains higher than the ready supply (…) In the absence of a commensurate increase in available personnel,
   United Nations peacekeeping risks repeating some of its worst failures of the 1990’s. (…) The developed
   states have particular responsibilities here, and should do more to transform their existing force capacities
   into suitable contingents for peace operations’, A/59/565 p. 55.
72 A/59/2005 aanbeveling 213.
73 Zie A/59/2005 aanbeveling 215: ‘the rules of the United Nations should be amended to give the United
   Nations the option (…) to use assessed contributions to finance regional operations authorised by the
   Security Council (…).
                                                        43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>VN74, in het kader van het UN Standby Arrangement Systeem.75 De AIV steunt deze
aanpak.
De AIV beveelt in het licht van het bovenstaande aan dat Nederland blijft pleiten voor
reguliere financiering als belangrijkste bron voor de VN. Nederland zou kunnen helpen
het denken over een zelfstandige financiële bron voor de VN te bevorderen. Via de lan-
den van de EU, die gezamenlijk meer dan 30% van het VN-budget voor hun rekening
nemen, kan Nederland helpen om de VN van een gezonde financiële basis te voorzien.
De AIV beveelt verder aan dat Nederland actief blijft ook als het aankomt op troepenle-
veranties aan door de VN ingestelde crisisbeheersingsactiviteiten in Afrika. Dit alles zo
nodig in EU- of NAVO-kader. Via de EU en de NAVO kan Nederland bevorderen dat steun
wordt geleverd aan de capaciteitsopbouw van regionale vredescapaciteit van regionale
organisaties in Afrika.
Een sterke uitvoerende macht ten behoeve van het algemeen belang
De SGVN heeft als uitvoerende macht een zeer beperkte armslag. De AIV meent dat
gezien de belangrijke rol van de SGVN als hoeder van het algemeen belang zijn func-
ties en bevoegdheden moeten worden versterkt, zoals ook reeds is aangegeven in het
AIV-advies naar aanleiding van het rapport van de SGVN. De SGVN zou daartoe ook
vaker nog dan nu al het geval is gebruik kunnen maken van de mogelijkheid rapporten
te laten opstellen buiten het VN-secretariaat, zoals hij heeft gedaan in geval van het
High Level Panel. De politieke druk op de opstellers van een dergelijk rapport zal - hoe-
wel niet afwezig – minder groot zijn dan de druk op het secretariaat is. Nederland zou
dergelijke exercities kunnen blijven faciliteren in financiële en organisatorische zin.
Het belang van een geografisch meer representatieve Veiligheidsraad is onderstreept
in het AIV-advies nummer 41. De steeds ingrijpender taken die de Veiligheidsraad op
zich neemt op het gebied van vrede en veiligheid behoeven een grotere mondiale legiti-
miteit.76
Maar ook versterking van de Algemene Vergadering als het forum waar het ‘algemene
mondiale belang’ wordt geformuleerd moet worden bestudeerd. Dit forum heeft de
afgelopen decennia aan belang ingeboet. Een discussienota van de Nederlandse Per-
manente Vertegenwoordiging bij de VN constateert dit fenomeen, en dat als gevolg
daarvan sprake is van een verschuiving van besluitvorming naar de Veiligheidsraad
voor de politieke onderwerpen en naar de IMF en de Wereldbank voor de sociaal-econo-
mische onderwerpen.77 De voorstellen van de SGVN ter revitalisering van de AVVN
74 ‘We welcome the EU decision to establish standby high-readinesss, self-sufficient batallions that can
   reinforce United Nations Missions’ (rapport van het High Level Panel, paragraaf 219).
75 Waar de NAVO en de EU beide concepten hebben ontwikkeld die de voorspelbaarheid van de beschikbaar-
   heid van troepen moet vergroten alsmede de interoperabiliteit (NRF, Battle groups), is een dergelijk initiatief
   in de VN nog niet van de grond gekomen. Er zijn wel pogingen toe gedaan (de zogenaamde standby arran-
   gements), maar die zijn tot op heden op niets uitgelopen.
76 Daarnaast is er de kwestie van de bijdrage die betreffende lidstaten leveren aan de handhaving van de
   vrede en veiligheid en andere doelstellingen van de VN, die bij de verkiezing van niet-permanente leden van
   de VNVR een belangrijke factor is, krachtens artikel 23 lid 2 van het Handvest van de VN.
77 A/57/836 From promise to practice: revitalizing the General Assembly for the new millennium.
                                                      44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>worden door de AIV gesteund. Wel is het van belang dat het vraagstuk van de repre-
sentativiteit in de AVVN wordt opgelost. Die is nu onvoldoende. Het systeem van ‘één
land, één stem’ lijkt weliswaar democratisch maar vanwege het aantal (vaak kleine)
landen die sinds 1945 tot de VN zijn toegetreden kan een tweederde meerderheid
gevormd worden door staten die tezamen nog geen 1% van de contributie betalen en
slechts 7% van de wereldbevolking vertegenwoordigen. Daarmee is het mogelijk dat de
meerderheid achter een besluit een zeer gering deel van de wereldopinie reflecteert.
Dit leidt op den duur onvermijdelijk tot uitholling van het draagvlak. Hoewel de hieraan
verbonden problematiek, gezien de enorme verschillen in grootte tussen de landen,
aanzienlijk is, zou hier ook een vorm van gewogen stemrecht kunnen worden overwo-
gen.78 Bijvoorbeeld door voor besluiten van de AVVN een dubbele meerderheid te
vergen: niet alleen een meerderheid van alle VN-lidstaten, maar ook een meerderheid
van staten die qua bevolking en economie tenminste een (nader te bepalen) omvang
hebben.79
Ter vergroting van het draagvlak van genomen besluiten is het tevens van belang dat
ook niet-gouvernementele krachten beter tot uitdrukking komen. De VN is er wat dit
betreft tot op heden onvoldoende in geslaagd zich aan te passen aan de moderne
gemondialiseerde context. ‘We the peoples’ is in feite nog grotendeels ‘we the gover-
nments’. Onderhandelen en problemen oplossen in de VN blijft primair een statelijke
aangelegenheid. Er zijn evenwel urgente issues, die de inherente beperkingen van een
dergelijk onderhandelingsveld niet kunnen verdragen. Bijvoorbeeld op het gebied van
milieu, waar de urgentie van de problemen te groot is voor de huidige aanpak via ad-hoc-
verdragen. In de Kamerbrief van 1 juni 2004 is een aantal suggesties gedaan om via
vergroting van de betrokkenheid van de ‘buitenwereld’ het algemeen belang beter te
laten prevaleren. De SGVN gaat ook in op het belang van betrokkenheid van niet-state-
lijke inbreng, maar werkt dit niet verder uit. Nederland zou over dit onderwerp een stu-
die kunnen laten verrichten, waarbij overigens ook de mogelijkheid van schadelijke
effecten van dergelijke betrokkenheid in ogenschouw moet worden genomen.
IV.4      De rol van de EU en Nederland
IV.4.1    De EU
De adviesaanvraag vraagt naar de wijze waarop EU-inbreng beter kan worden gecoördi-
neerd.
Deze vraag gaat enerzijds over de EU als speler in de Veiligheidsraad. Op de lange
duur is de AIV voorstander van een EU-zetel in de Veiligheidsraad, zoals ook is vermeld
in het AIV-advies nummer 41. Omdat dit voorlopig weinig haalbaar lijkt, is het een inte-
ressant idee om in een eventuele Duitse zetelbezetting een vertegenwoordiger van het
Raadssecretariaat toe te voegen, teneinde deze zetel ook een Europees karakter en
invulling te geven. Voor het huidige moment is van belang te constateren dat EU-coördi-
natie in New York de afgelopen jaren grote vooruitgang heeft geboekt. Dat wil niet zeg-
gen dat de twee Europese permanente leden van de VR hun beleid in dat forum laten
bepalen door de uitkomst van het EU-overleg. Wel is sprake van een nuttige vorm van
78 Een dergelijke stemweging zou bijvoorbeeld kunnen plaatsvinden op basis van een stem, bevolkingsgrootte
    en de omvang van de contributie aan het VN-budget. Zie terzake de voorstellen van het South Centre op
    www.southcentre.org.
79 De SGVN signaleerde dit ook in zijn rapport over de follow-up van de Millennium Verklaring (A/58/323).
                                                     45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>informatieuitwisseling naar aanleiding van de VR-agenda, gevolgd door beleidsdiscussie.
De niet-permanente leden hebben in de periode dat Nederland lid was van de Veilig-
heidsraad (1999-2000) tot dit overleg het initiatief genomen. De AIV meent dat dit over-
leg dient te worden voortgezet en geïntensiveerd, omdat het bijdraagt aan de coherentie
van het EU-beleid op buitenlandspolitiek terrein.
Anderzijds ook gaat het over de wijze waarop de EU haar kracht elders in VN-verband
weet te bundelen. Dat is van groot belang, omdat de EU naar de mening van de AIV
een zeer constructieve en cruciale rol kan spelen in de VN. De EU is een zeer grote
financiële contribuant en beschikt straks met de ‘battle groups’ over een voor de VN
zeer interessant instrument ter versterking van vredesoperaties. Als leverancier van
troepen en contribuant aan capaciteitsopbouw voor Afrikaanse vredesopbouw zou de EU
een belangrijke rol kunnen spelen. Verder staan de EU en de VN conceptmatig dicht bij
elkaar – zo vertonen bijvoorbeeld de ideeën uit de Europese Veiligheidsstrategie grote
overeenkomsten met het recente rapport van de SGVN, bijvoorbeeld op het punt van
het verruimde veiligheidsbegrip. Al met al is de EU een zeer belangrijke partner voor de
VN op dit voor de VN zo belangrijke en fragiele moment.
De aanbevelingen van de SGVN over de bevordering van de coherentie van het VN-sys-
teem blijven overigens weinig uitgewerkt. De AIV is van mening dat de coherentie van
VN-beleid bevorderd zou kunnen worden door het aandeel vrijwillige bijdragen op de
begrotingen van de verschillende instellingen, fondsen en programma’s tot een mini-
mum te beperken. Individuele donoren hebben dan minder invloed op de agenda en
beleidsbepaling.
IV.4.2   Nederland
Met betrekking tot de VN betekent dit dat Nederland steun kan geven aan elk kansrijk
voorstel ter verhoging van de geografische representativiteit van de Veiligheidsraad, dat
ook recht doet aan de financiële en personele inbreng in de VN. De onenigheid in de
EU over de zetelverdeling in de Veiligheidsraad moet daarbij als een politiek gegeven
worden aangemerkt, waar verdere discussies geen oplossing voor zullen brengen.
Nederland dient te bevorderen dat de VN de mondiale organisatie blijft waar het ‘alge-
meen belang’ prevaleert. Daartoe verdienen de voorstellen die de positie van de SGVN
versterken Nederlandse steun. Ook is het voor een slagvaardige VN van belang dat
financiering zo veel mogelijk via reguliere budgettering geschiedt.
Nederland dient verder steun te geven aan het brede veiligheidsbegrip dat de SGVN in
zijn rapport ‘In Larger Freedom’ heeft neergelegd. De ‘responsibility to protect’ is daar-
bij een belangrijk uitgangspunt. Voor dit brede veiligheidsbegrip is preventie en ontwik-
keling van eminent belang. Nederland kan op dit vlak bevorderen dat meer landen
goede prestaties leveren op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en dat voor ont-
wikkelingslanden eerlijke toegang tot wereldmarkten ontstaat. Verder dient Nederland
de eigen Nederlandse positie en reputatie in VN-fora en de IFI’s te koesteren en met
specifiek beleid te blijven waarmaken.
                                             46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>V        In vogelvlucht: Nederland en de NAVO, EU en VN
De EU is zoekende naar een nieuw intern evenwicht na de recente uitbreiding. De ver-
werping van het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa heeft een situatie
gecreëerd waarin behoefte is aan consolidatie en reflectie. Dit verdrag had deels kun-
nen helpen om nieuw evenwicht te vinden door een stroomlijning van besluitvormings-
structuren en afbakening van competenties. Maar het is de vraag of de Unie daarnaast
de op sommige terreinen zo noodzakelijke verdere inhoudelijke verdieping zal kunnen
voortbrengen. Zo is de Unie vooralsnog onvoldoende in staat geweest om de grootste
bedreiging van de Europese welvaartsstandaard effectief aan te pakken. Ook op het
gebied van interne veiligheid en de Europese aanpak van de opsporing is een wereld te
winnen. Het externe veiligheidsbeleid van de EU is bij gebrek aan consensus en militai-
re middelen lange tijd blijven steken in declaratoir beleid. Pas zeer recentelijk zijn er
met de ‘battle groups’ concrete stappen voorwaarts gedaan. Pas als de EU zich intern
zo weet te organiseren dat op buitenlandspolitieke onderwerpen eenheid ontstaat ten
aanzien van de besluitvorming, erin slaagt optimaal gebruik te maken van de mogelijkhe-
den die de samenwerking met de NAVO biedt, en de Europese militaire capaciteiten op
peil brengt en houdt, kan de EU op het gebied van het externe beleid een werkelijke
inhoud geven aan haar rol als speler op het wereldtoneel. Dan kan de EU tevens op de
voor haar zo belangrijke onderwerpen als mondiale energie- en milieuvraagstukken, en
in de relatie met de VS, een gewaardeerde en serieuze speler zijn. Vooralsnog is door
de EU op alle hiervoor genoemde terreinen nog een lange weg te gaan. Daarop is in
hoofdstuk II ingegaan.
De NAVO is herstellende van een forse transatlantische aanvaring. Bestendiging van
het herstel vraagt veel van beide zijden van de oceaan. Van groot belang is dat de
transatlantische dialoog weer op gang komt, zowel in de NAVO als overigens ook via de
EU. De AIV staat positief tegenover elk voorstel dat dit kan bevorderen. Voor duurzaam
herstel is allereerst nodig dat alle bondgenoten inclusief de VS het bondgenootschap
weer gaan beschouwen als het primaire forum ter bespreking van strategische veilig-
heidskwesties in de zin van artikel 4 van het NAVO-Verdrag. Ten tweede dienen de
Europese militaire capaciteiten verder op peil te worden gebracht en gehouden. De
Europese defensiebudgetten dienen daartoe toereikend te blijven en niet, zoals in veel
lidstaten het geval is geweest, voorwerp te zijn van terugkerende bezuinigingsrondes.
Ten derde dient een strategische discussie te worden begonnen over de principes die
ten grondslag liggen aan de mondiale inzet van de NAVO. Of in de nabije toekomst aan
deze voorwaarden voldaan zal worden is, alle mooie woorden en voornemens geuit
door beide zijden van de oceaan tijdens het recente bezoek van President Bush aan
Europa ten spijt, vooralsnog een open vraag. Hierop is in hoofdstuk III ingegaan.
De VN op hun beurt zijn moeizaam doende een koers te vinden die voor beide uiter-
sten van het spectrum van de leden geloofwaardig is: enerzijds voor de VS en het rijke
en machtige Westen, anderzijds voor de ontwikkelingslanden. Het vinden van een nieu-
we overeenstemming over de basis van collectieve veiligheid is daarbij even belangrijk
als lastig. Belangrijk, gezien de groeiende interdependentie waarvan heden ten dage
sprake is. Lastig, omdat de belangen van de ruim 180 lidstaten die de volkerenorgani-
satie anno 2005 heeft, vele malen diverser zijn dan het geval was voor de oprichters
van de VN. Zonder zo’n consensus valt op den duur de basis onder de volkerenorgani-
satie uit. Ook is van belang dat de organisatie van voldoende financiële, personele en
militaire middelen blijft voorzien om het beleid efficiënt uit te voeren. Nederland dient
daaraan bij te dragen en daarop aan te dringen. Hierop is in hoofdstuk IV ingegaan.
                                             47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Zoals we in dit advies hebben gezien in de beschrijvingen van de voor Nederland belang-
rijkste fora, is de internationale constellatie zoals deze gevormd wordt door de drie
genoemde fora, met al het goede dat het in zich draagt, op zijn best fragiel te noemen.
De hervormingscapaciteit van de drie organisaties moet, alle goede initiatieven daartoe
ten spijt, vooralsnog als onvoldoende worden beoordeeld. Gezien de omvang van de
uitdagingen op het gebied van welvaart en welzijn, veiligheid en mondiale vraagstukken,
zoals geschetst in hoofdstuk I, is dit een zorgelijke constatering. Het gevaar bestaat dat
de multilaterale organisaties, afzonderlijk of gezamenlijk, niet opgewassen zullen blijken
te zijn tegen de grote uitdagingen die in het verschiet liggen, en dat daarmee de struc-
tuur van de internationale samenleving, zoals die in de afgelopen decennia vorm heeft
gekregen, het zal begeven. Voor Nederland zou dat rampzalig zijn.
De praktijk van ‘incrementele besluitvorming’, waarbij stapsgewijze veranderingen in
het instrumentarium worden doorgevoerd, zonder dat het politieke einddoel expliciet
wordt gedefinieerd is eigen aan de wijze waarop internationale organisaties opereren.
Zowel de NAVO als de EU heeft op het gebied van het instrumentarium indrukwekkende
stappen kunnen maken zonder dat parallel overeenstemming werd bereikt over de stra-
tegische koers en het einddoel die daarbij horen. Dat houdt wel een risico in voor het
draagvlak van de besluiten, getuige bijvoorbeeld de uitslag van het referendum over het
Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa.
De in de inleiding geschetste uitdagingen komen al lang niet meer alleen in de drie
fora aan de orde. Niet alleen zijn er in de samenwerking tussen overheden tal van nieu-
we groepen ontstaan, zoals ASEAN en Mercosur, maar naast de formele constellaties
spelen ook de informele bijeenkomsten van groepen van landen een belangrijke rol,
zoals de G-8 (en in mindere mate ook de G-20), waarvan Nederland geen deel uit-
maakt. Ingrijpende verandering is de proliferatie van internationaal overleg en samen-
werkingsvormen van maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven en van gremia
waarin de internationale en nationale private en publieke sector samenwerken. Bij over-
heden groeit het inzicht dat samenwerking in dergelijke netwerken onmisbaar is voor
de uitdagingen van de gemondialiseerde maatschappij.
Het bestaande multilaterale bouwwerk heeft zijn kennelijke grenzen en ontbeert soms
de kracht en middelen om effectief te zijn, hetgeen de neiging tot unilateralisme weer
versterkt. Zo schort het aan middelen ter controle op de naleving en afdwinging. Dit
geldt bijvoorbeeld op het gebied van de VN-Veiligheidsraadresoluties, maar ook bijvoor-
beeld het non-proliferatieregiem.80 De Amerikaanse houding ten opzichte van multilate-
raliteit is hier ook van belang.81
80   Het rapport van het Panel of Eminent Persons en dat van de SGVN gaan vrij uitgebreid in op het probleem
     van proliferatie. Het vormt bovendien het onderwerp van een aparte adviesaanvraag van de regering, die de
     AIV op het moment dat onderhavig advies uitkomt, in behandeling heeft.
81   In maart 2001 trokken de VS zich terug uit het Kyoto Protocol, in december 2001 zegden ze eenzijdig het
     ABM-verdrag op, in mei 2002 werd de Amerikaanse ondertekening van het verdrag tot oprichting van het
     Internationale Strafhof ongedaan gemaakt, en in september 2002 verscheen de Nationale Veiligheidsstrate-
     gie, waarin de VS zich, zonder vermelding van de grenzen die het VN-handvest daar aan stelt, het recht
     voorbehielden om preventief tot militaire interventie over te gaan als dit nodig was voor het uit de weg rui-
     men van een zich mogelijk ontwikkelende ernstige dreiging. Ook de Amerikaanse houding ten opzichte van
     het verdrag inzake het verbod op (…) antipersoneelsmijnen en de afwijzing van het verificatieprotocol bij het
     Biologische Wapensverdrag horen in dit rijtje thuis. En als meest recente voorbeeld: de gang van zaken
     rondom Irak.
                                                        48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Men kan zich ook, na de schetsen in dit advies te hebben gelezen, afvragen of de
bestaande multilaterale instellingen van deze tijd nog wel in staat zijn om de problemen
van deze tijd – waarvan sommige zich op korte termijn met de nodige urgentie zullen
aandienen – aan te pakken. Milieuvraagstukken en energiezekerheid werden op een
recente conferentie over de zaken die nu spelen in VN-verband aangeduid als de ‘next
generation of issues’, die in een volgende ‘vlaag van hervormingswoede’ zou kunnen
worden aangepakt. Ook voor de grote internationale thema’s van armoedevermindering,
financiële stabiliteit en gezondheid geldt dat coalities van overheden, maatschappelijke
organisaties en bedrijfsleven onmisbaar zijn om vooruitgang te boeken. Als het gaat om
zaken als milieuvraagstukken of vraagstukken betreffende grondstoffen en energieze-
kerheid is het zaak daaraan urgent aandacht te besteden.
De 21e eeuw vraagt waarschijnlijk om een nieuwe, aanvullende vorm van multilaterali-
teit. Over mogelijke oplossingen van ‘s werelds grootste en meest dringende problemen
bestaan verschillende visies. Tegenover gematigde ideeën over geleidelijke en institutio-
nele hervormingen, bijvoorbeeld de inrichting van een mondiaal parlement, of het uit-
breiden van de G-20, staan bijvoorbeeld ideeën om op internationaal niveau te komen
tot nieuwe multilaterale organisatievormen gebaseerd op netwerksystemen.82 Hoe het
ook zij, de internationale structuur om mondiale problemen op te lossen heeft baat bij
samenwerkingsvormen waarbij de publieke sector, het bedrijfsleven en het maatschap-
pelijke middenveld nauw samenwerken. Dit is noodzakelijk, omdat vele onderwerpen
politieke, economische en sociale aspecten hebben en bovendien een transnationaal
karakter hebben. Het is bovendien een ontwikkeling die al enige tijd aan de gang is. Zo
beschrijft Anne-Marie Slaughter bijvoorbeeld hoe overheidsinstellingen op het decentrale
niveau in toenemende mate samenwerken binnen hun eigen transnationale netwerken.
Zo krijgt ‘global governance’ niet alleen vorm via de traditionele multilaterale instellin-
gen, waar landen hun nationale belang nastreven, maar ook via een informelere weg
van internationale samenwerking van beleidsmakers en instellingen op decentraal
niveau. Bezien zou moeten worden hoe dergelijke netwerken van decentrale internatio-
nale samenwerking kunnen worden versterkt ten behoeve van de bestaande multinatio-
nale organisaties – zonder van laatstgenoemde de autoriteit te ondergraven.83
De AIV meent dat het noodzakelijk is dat elke internationale instelling zorg besteedt
aan de organisatie van de input van het maatschappelijk middenveld. Daarnaast zal blij-
vend gezocht moeten worden naar internationale besluitvormingsmethoden die, op
basis en met gebruikmaking van de bestaande multilaterale instellingen, effectief en
gezaghebbend handelen mogelijk maken.
Tot slot
Hoewel de drie fora waarop dit advies zich heeft gericht, qua doelstellingen en lidmaat-
schap verschillen, bestaan er tussen hun functioneren wel degelijk verbanden. Voor een
land als Nederland is investeren in een daadkrachtige EU ook een hoofdweg om bij te
dragen aan een effectieve VN, alsmede aan een constructieve beleidsdialoog met de
VS, die het beraad binnen de NAVO complementeert en faciliteert.
82    J.F. Rischard, High Noon. 20 Global issues, 20 years to solve them. Oxford university Press, United
      Kingdom, 2002.
83    Anne-Marie Slaughter, A new world order, Princeton University Press, 2004.
                                                      49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Nederland heeft een in meerdere opzichten bijzondere positie. Nederland is internatio-
naal gezien sterk op het gebied van investeringen en financiële dienstverlening in het
buitenland, en tegelijk op dat van ontwikkelingssamenwerking – zowel door de overheid
als particuliere organisaties. Als een van de weinige landen komt Nederland met zijn
officiële ontwikkelingshulp boven de internationale norm van 0,7% BNP uit. Deze bijzon-
dere combinatie van internationale financiële slagkracht gecombineerd met een inten-
sieve betrokkenheid bij ontwikkelingslanden wordt internationaal erkend, maar blijft in
Nederland onderbelicht. Nederland levert ook militair een aanzienlijke en gewaardeerde
bijdrage aan internationale crisisbeheersing, ook in de hogere delen van het gewelds-
spectrum. Nederland voert daarmee een de facto twee sporenbeleid: het is sterk zowel
in de ‘softe sector’ als in de ‘harde sector’. Daarnaast is een sterk punt dat Nederland
zeer breed wordt gepercipieerd als een niet vooringenomen en betrouwbare partner in
internationale aangelegenheden. Dat heeft te maken met genoemd ‘tweesporenbeleid’.
Het maakt dat ons land per definitie geschikt is om verbanden te leggen tussen ogen-
schijnlijk zeer verschillende beleidsterreinen als ‘veiligheid en ontwikkelingssamenwer-
king’ maar ook tussen ‘Europa en de VS’, en op deze gebieden voorstellen te doen.
Bij de positionering van Nederland in de drie behandelde fora, maar evenzeer in de inter-
nationale wereld als geheel, dient altijd te worden voortgebouwd op deze verworvenhe-
den en de mogelijkheden tot eigen accenten in het beleid die daaruit voortvloeien.
Nederland als handelsnatie (bijna de helft van het Nederlandse BNP is afkomstig van
inkomsten uit export) heeft bij uitstek belang bij een open en stabiele mondiale econo-
mie. Nederland heeft als klein land maar grote investeerder met grote economische
kracht en belangen belang bij een gereguleerde internationale omgeving en bij ‘fair
play’. Als klein land dat uitermate kwetsbaar is voor de in hoofdstuk I geschetste risi-
co’s heeft het belang bij inbedding in effectieve internationale structuren die in staat
zijn om aan die uitdagingen het hoofd te bieden. Nederlandse inspanningen dienen er
dus in de eerste plaats op gericht te zijn deze structuren te versterken. Daartoe zou
Nederland zich binnen die structuren moeten richten op de in de voorgaande hoofdstuk-
ken gedefinieerde prioriteiten. Nederland heeft eenvoudigweg geen alternatief voor het
opereren binnen de besproken multilaterale structuren. Aan dit besef zou de overheid
tegenover de eigen bevolking zeer duidelijk uitdrukking dienen te geven.
                                             50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage I
Mede namens de ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking alsmede de
Staatssecretaris voor Europese Zaken wend ik mij tot u met het volgende. In het werkpro-
gramma voor 2004 van de Adviesraad Internationale Vraagstukken staat het volgende
onderwerp als eerste genoemd:
“positionering van Nederland in nieuwe EU, NAVO en VN
Met de besluitvorming in 2002 en 2003 rond het ingrijpen in Irak en met de voorafschadu-
wing van uitbreiding van de EU en NAVO in 2004 zijn voor het Nederlands buitenlands beleid
nieuwe gegevenheden ontstaan. Hoe moet Nederland daarmee omgaan? Hoe kunnen de
Nederlandse belangen en idealen in de nieuwe context tot hun recht komen? Welk beleid past
daarbij? Hoe robuust zijn in dat verband de voornemens in de Memorie van Toelichting bij de
begroting 2004?”.
Deze vraagstelling gaat terug op een wens geuit door de Tweede Kamer, dat de AIV zich
hierover buigt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Ik wil graag aan uw Raad, ook namens genoemde bewindslieden, een aantal vraagpunten
voorleggen. Immers, aanvullende advisering op deze punten door uw Raad, in samenhang
met de reeds in behandeling genomen adviesaanvragen zoals inzake Crisisbeheersing,
Falende Staten en Pre-emptief optreden, zal voor de betrokken bewindslieden van nut zijn.
Op 22 april jl. heb ik met uw Raad van gedachten gewisseld over het lopende advieswerk.
Daarbij heb ik belangstelling uitgesproken voor advisering over de effectiviteit van het multi-
laterale stelsel. De kern van onderhavige adviesaanvraag betreft de Nederlandse mogelijk-
heden om die effectiviteit te bevorderen.
Er wordt in departementale kring gewerkt aan notities over verwante onderwerpen. U zult
door de ambtelijke contactpersonen daarover worden geïnformeerd, zodra uw Raad aan de
behandeling van deze adviesaanvraag begint.
De aangesneden thematiek reikt voorbij het a.s. Nederlandse EU voorzitterschap en uw
advies zal langer doorwerken. Ik spreek echter toch de hoop uit het advies van uw Raad
nog in de loop van deze zomer te mogen ontvangen.
Ik zie met belangstelling uit naar een advisering waarin uw Raad de mogelijkheden voor
Nederlandse posities zoveel mogelijk over de grenzen van bedoelde fora heen en geïnte-
greerd behandeld. Dat zal een effectieve en slagvaardige opstelling van ons land bevorde-
ren.
Afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van
de Eerste Kamer.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>ADVIESAANVRAAG: de positie van Nederland in EU, NAVO en VN.
1.       Europese Unie
De positie van Nederland in een EU met 25 lidstaten is reeds enige tijd onderwerp van stu-
die. Naast verdragsmatige ‘nauwere samenwerking’ kunnen zich ook andere, meer informe-
le, kopgroepen aandienen. Inzake JBZ is sprake van samenwerking tussen de ‘grote 5’; op
de terreinen van het GBVB en EVDB lijken Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland
het voortouw te willen nemen. Er zijn andere werkterreinen binnen de EU die zich kunnen
lenen voor vormen van nauwere (gestructureerde) samenwerking.
Op welke dossiers zal Nederland met kans op succes een informele “kopgroep” kunnen
benutten en met welke landen zou dat het best – per dossier – kunnen?
Ziet uw Raad onderwerpen waarop Nederland zelf het initiatief dient te nemen voor nauwe-
re samenwerking en/of informele groepsvorming? Welke rol kan Benelux-samenwerking
daarbij spelen? Hoe kan de communautaire methode worden behouden en hoe kan inclusi-
viteit worden bevorderd? Welke stemweging zal binnen een nauwere samenwerking wense-
lijk en mogelijk zijn, gegeven de bepalingen omtrent ‘gestructureerde samenwerking’ in het
nieuwe verdrag?
2.       NAVO
Hoe verdragen ad hoc coalities binnen NAVO en per operatie zich met het consensus-model
dat de NAVO samenwerking kenmerkt? Waar kan al dan niet projectgewijs ‘partnerschap’
van NAVO met organisaties als EU, OVSE, VN alsmede andere (regionale) organisaties die
zich bezig houden met aspecten van veiligheid een rol spelen? Hoe dient de relatie NAVO-
Rusland zich te ontwikkelen? Is voor de nieuwe kerntaken van de NAVO de huidige samen-
stelling nog wel voldoende, of moeten er nieuwe strategische partners worden gezocht
(b.v. Japan, Zuid Korea, China, Australie)?
3.       VN
Bij hervorming binnen de Verenigde Naties zullen ervaringen en lessen rond de casus Kosovo
en Irak een rol spelen. Eind dit jaar wordt het advies aan de Secretaris Generaal van de VN
door het ‘High Level Panel’ verwacht. Welke zou de Nederlandse inzet kunnen zijn om legiti-
miteit en effectiviteit van de besluitvorming van de VN bij interventies in situaties van
bedreiging van vrede en veiligheid, op een hoger plan te brengen? Welke zijn ook in dit ver-
band de mogelijkheden van een gecoördineerde EU opstelling in de Veiligheidsraad (artikel
19 VEU)? Welke Nederlandse inzet in andere mondiale fora met ontwikkelingspolitieke,
financiële, sociale, economische agenda’s, zou passen bij VN inspanningen voor vrede en
veiligheid?
Welke rol kan ons land ten behoeve van een effectievere VN en de praktische implementatie
van inspanningen voor vrede en veiligheid, spelen in de Europese Unie en NAVO?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                                                        Bijlage II
Lijst van gebruikte afkortingen
ABM Verdrag   Anti Ballistic Missile Verdrag
AIV           Adviesraad Internationale Vraagstukken
AV(VN)        Algemene Vergadering (van de Verenigde Naties)
BNP           Bruto Nationaal Produkt
CBRN          Chemisch, Biologisch, Radiologisch en Nucleair
EEG           Europese Economische Gemeenschap
EGKS          Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
EIU           Economist Intelligence Unit
EMU           Economische- en Monetaire Unie
EP            Europees Parlement
EU            Europese Unie
EUV           Europees Unieverdrag
EVDB          Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
G-7           De zeven belangrijkste industrielanden
G-8           De acht leidende industiële naties (G-7 en Rusland)
G-20          Groep van 20 industrielanden in ontwikkeling
GATT          General Agreement on Tariffs and Trade
GBVB          Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
HLP           High Level Panel
IFI’s         Internationale Financiële Instellingen
IMF           Internationaal Monetair Fonds
ISAF          International Stability and Assistance Force
NAVO          Noord Atlantische Verdragsorganisatie
NGO           Non Gouvernementele Organisatie
NRF           NATO Response Force
OESO          Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
SER           Sociaal Economische Raad
SG NAVO       Secretaris-Generaal van de NAVO
SGVN          Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties
UNEP          United Nations Environment Programme
VN            Verenigde Naties
VNVR          VN-Veiligheidsraad
VS            Verenigde Staten
WEU           West-Europese Unie
WHO           World Health Organization
WTC           World Trade Center
WTO           World Trade Organization
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
  1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
  2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
  3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
  4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
  5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
  6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
  7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
  8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
  9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
    van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
    november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
    rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor de Europese
    Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van bouwen aan
    onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
    strategieën tegen armoede, januari 2003
*   Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inza-
    ke Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
     slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
     september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, 10 december 1997
Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, 13 juli 1999
Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, 9 november 2000
Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, 9 november 2001
Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, 15 mei 2003***
Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, 28 augustus 2003
Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, 12 maart 2004
Briefadvies ‘DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
Van impasse naar doorbraak?’, 10 september 2004
Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?’, 8 april 2005
*** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
    Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>