<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>     TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL
              EN EUROPEES PERSPECTIEF
                  No. 49, September 2006
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
      ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden           Dhr. A.L. ter Beek
                Prof. jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                Mw. drs. A.C. van Es
                Prof. dr. W.J.M. van Genugten
                Drs. H. Kruijssen
                Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
                Prof. dr. A. de Ruijter
                Prof. dr. A. van Staden
                Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris      Dr. R.J. van der Veen
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                e-mail aiv@minbuza.nl
                www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden gecombineerde Commissie Terrorisme
Voorzitter          Prof. mr. Th.C. van Boven
Vice-voorzitter     Lt-gen. b.d. G.J. Folmer
Leden               Prof. dr. P.R. Baehr
                    Mw. prof. dr. M.G.W. den Boer
                    Dr. Ph.P. Everts
                    Prof. mr. F.J.M. Feldbrugge
                    Prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman
                    Mr. R. Herrmann
                    Mr. F. Kuitenbrouwer
                    Lt-gen. b.d. H.W.M. Satter
                    Prof. dr. B.A.G.M. Tromp
                    Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Corresponderend lid Mw. mr. B.T. van Ginkel
Secretaris          Mr. P.J.A.M. Peters
                    Drs. T.D.J. Oostenbrink
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
I   Inleiding     7
II  Voedingsbodem van het actuele terrorisme              13
    II.1    Relevante factoren       13
    II.2    Mogelijke consequenties voor beleid          16
    II.3    Samenvattende conclusie over
            buitenlands beleid inzake voedingsbodems            19
III Het wereldwijde stelsel: de VN         21
    III.1   Beschrijving van de ontwikkelingen in de VN           21
    III.2   Beoordeling van de effectiviteit       22
                    a. Normstelling (verdragen)
                    b. Naleving van normen
                    c. Projecten en technische bijstand voor staten
                    d. Gewapend optreden gericht op het bestrijden van terrorisme
    III.3   Beoordeling van de legaliteit en legitimiteit        26
    III.4   Samenhang en architectuur         28
IV  De EU en relevante regionale organisaties            30
    IV.1    Terrorismebestrijding in de EU        30
            IV.1.1  Beleidsontwikkelingen in de EU        30
            IV.1.2  Beoordeling van de effectiviteit       31
                    a. Samenwerking
                    b. Naleving en toezicht
                    c. Voedingsbodem voor terrorisme
                    d. Samenhang en architectuur
            IV.1.3  Rechtsbeginselen en legitimiteit        35
            IV.1.4  Voorlopige conclusies       38
    IV.2    Terrorismebestrijding door regionale organisaties
            waarvan Nederland deel uitmaakt          39
            IV.2.1  Raad van Europa         39
            IV.2.2  OVSE       40
            IV.2.3  NAVO       41
V   Terrorismebestrijding en handhaving van de Rechten van de Mens                43
    V.1     Algemene overwegingen          43
    V.2     De toelaatbaarheid van beperking en afwijking van mensenrechten          44
            V.2.1   Beperking van mensenrechten           44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                V.2.2    Afwijken van mensenrechten ten tijde van een noodtoestand   45
                V.2.3    Afsluitende opmerkingen      46
          V.3   Ontwikkelingen sedert het interim-advies over het folterverbod    47
          V.4   De verhouding tussen mensenrechten en het
                internationaal humanitair recht      49
          V.5   Verbetering mensenrechtenacquis met het oog op
                bestrijding terrorisme      51
VI        Samenvatting, conclusies en aanbevelingen       54
Bijlage I       Adviesaanvraag
Bijlage II      Lijst met veel gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 15 juli 2005 heeft de regering een adviesaanvraag gericht aan de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) over ‘Terrorismebestrijding in Europees en inter-
nationaal perspectief’.1 De AIV wordt verzocht een oordeel te geven over de bestrij-
ding van internationaal terrorisme sinds 11 september 2001 en vooruit te blikken
naar de agenda voor de komende jaren, zoals die onder andere is geschetst door
het High-level Panel (HLP) in zijn rapport aan de Secretaris-Generaal van de Verenig-
de Naties (SGVN).2
Ook wordt om advies gevraagd hoe mensenrechten en de beginselen van de rechts-
staat optimaal te waarborgen in de strijd tegen het terrorisme. In dat verband is de
regering in het bijzonder geïnteresseerd in het antwoord op de vraag of, en zo ja in
welke mate en gevallen, naar het oordeel van de AIV beperkingen van de mensen-
rechten en internationaal humanitair recht gerechtvaardigd zijn. Naast deze twee
hoofdvragen worden elf specifieke vragen gesteld. Op verzoek van de Eerste Kamer
is tevens verzocht aandacht te besteden aan de Raad van Europa. De minister heeft
dit verzoek overgenomen en daarmee is ook deze vraag deel geworden van zijn
adviesaanvraag.
Bij de beantwoording van al deze vragen heeft de AIV keuzes moeten maken. Al
aan het begin van het traject is de AIV tot de conclusie gekomen dat spoedige advi-
sering, zoals de regering had gevraagd, niet mogelijk was gelet op de breedte van
de adviesaanvraag en de complexiteit van de materie. Daarom is in december 2005
in het interim-advies Terrorismebestrijding in Europees en internationaal perspectief;
interim-advies over het folterverbod ingegaan op (de handhaving van) het folter-
verbod; een onderwerp waarover internationaal grote zorg bestaat. De andere
vragen zijn door de AIV overwegend in dit advies behandeld, waarbij de AIV zich
heeft geconcentreerd op die aspecten waarop hij, in het licht van zijn expertise,
aan de analyse van en discussie over deze problematiek kon bijdragen. Het is voor
de AIV lastig gebleken voldoende ‘harde’ informatie in te winnen over de effectivi-
teit van maatregelen. Genoemde maatregelen schijnen – mede gelet op de recente
berichten over verijdelde en respectievelijk mislukte aanslagen in het Verenigd
Koninkrijk en de Duitse Bondsrepubliek – effectief te zijn, maar het is niet mogelijk
hierover een gefundeerd oordeel te geven zonder te beschikken over vergelijkings-
materiaal. Daarom en vanwege de snelle opeenvolging van genomen maatregelen,
worden ten aanzien van die aspecten in dit advies meer generieke waarnemingen
gedaan, die moeten dienen als referentiekader voor gehanteerde methoden.
Om het advies voor te bereiden heeft de AIV een gecombineerde commissie inge-
steld. Deze Commissie Terrorismebestrijding bestond uit leden van de vier perma-
nente commissies van de AIV en stond onder voorzitterschap van prof. mr. Th.C.
van Boven (CMR). lt-gen. b.d. G.J. Folmer (CVV) was vice-voorzitter. Als leden namen
deel: prof. dr. P.R. Baehr (CMR), mw. prof. dr. M.G.W. den Boer (CEI), dr. Ph.P. Everts
(CVV), prof. mr. F.J.M. Feldbrugge (CVV), prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman (COS),
1   Zie bijlage I voor adviesaanvraag.
2   A more Secure World, our shared Responsibility, Report of the Secretary General’s High-level
    Panel on threats, challenges and change, UN Doc. A/59/565, 2 December 2004.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>mw. mr. B.T. van Ginkel (CVV, corresponderend lid), mr. R. Herrmann (CMR), mr.
F. Kuitenbrouwer (CMR), lt.-gen. b.d. H.W.M. Satter (CVV), prof. dr. B.A.G.M. Tromp
(CVV) (vice-voorzitter a.i.) en mw. mr. H.M. Verrijn Stuart (CMR). Als ambtelijk
contactpersonen zijn opgetreden drs. J.F. Gerzon, drs. F.H. Olthof en mr. A.P. van
Wiggen (ministerie van Buitenlandse Zaken, DPZ). De commissie is ondersteund
door mr. P.J.A.M. Peters en drs. T.D.J. Oostenbrink (secretarissen), mr. H.J.W.B.
Lathouwers MA, LLM (trainee) en mw. S.F. van den Driest, dhr. B. Groothuis en
mw. S. Looijenga (stagiair(e)s).3 Bijzondere medewerking werd verleend door
mw. dr. L.J. van den Herik (Universiteit Leiden).
De AIV heeft dit advies vastgesteld op 5 september 2006.
3   De AIV-commissie heeft een aantal deskundigen gehoord uit kringen van buitenlands beleid,
    binnenlandse veiligheid, wetenschap en niet-gouvernementele organisaties en een werkbezoek
    gebracht aan Brussel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>I          Inleiding
Algemeen
In zijn advisering over de bestrijding van het internationale terrorisme stelt de AIV voor-
op dat de waarborging van de beginselen van de rechtsstaat en van de rechten en de
veiligheid van personen een onlosmakelijk geheel vormen. In elk optreden tegen ter-
rorisme moet door de overheid al het mogelijke worden gedaan om te voorkomen dat er
slachtoffers vallen en dat de maatschappij wordt ontwricht. Terrorisme is een recht-
streekse aanval op de mensenrechten en vooral op het recht op leven. De staat is ver-
plicht het recht op leven te beschermen en de veiligheid van burgers te beschermen.
Terminologie en beperking van het terrein van het advies
Terrorisme wordt sinds de aanslagen van 2001 in de Verenigde Staten en nog meer na
de aanslagen in Bali, Dar es Salaam, Nairobi, Istanbul, Jemen, Madrid en Londen, ook in
Nederland en de rest van de EU als een ernstige bedreiging gevoeld. Tot dan toe hebben
de meeste nationale overheden het verschijnsel terrorisme vooral beschouwd als een
door regionale of nationale factoren elders bepaald probleem, waarvoor zij geen primai-
re verantwoordelijkheid dragen. Genoemde aanslagen hebben echter in veel landen het
besef sterk doen toenemen dat, wat de oorzaken van terrorisme ook zijn, concrete aan-
slagen zich overal kunnen voordoen. Echter, de in de huidige discussie gebruikte termi-
nologie als ‘de strijd tegen het internationale terrorisme’ kan de suggestie wekken dat
er een herkenbare en eenvormige beweging bestaat, met een eigen ideologie, organisa-
tie, strategie, et cetera, die de Westerse wereld als vijand beschouwt en wil schaden.
Voorbeelden uit de geschiedenis – zoals het anarchistisch terrorisme aan het einde van
de 19e en het begin van de 20e eeuw en het separatistisch terrorisme van de IRA en
de ETA en bijvoorbeeld in Kashmir – laten echter zien dat terrorisme zich beter laat ana-
lyseren als een handelwijze, een modus operandi, een tactiek, een instrument. Het kan
op een bepaald ogenblik worden ingezet óf er kan van worden afgezien. Er zullen echter
altijd mensen zijn, die hun ‘vijand’ willen bestrijden en daarbij accepteren dat willekeuri-
ge slachtoffers vallen of dit zelfs beogen.
Bij de hierboven beschreven terroristische aanslagen is de internationale dimensie vaak
ontegenzeggelijk aanwezig. Deze kan tot uiting komen in de herkomst van de daders,
hun motieven, de slachtoffers en de getroffen belangen of de gevolgen van de aanslag.
In de huidige discussies over terrorisme wordt een veelheid van terminologieën gebruikt
om de dadergroep aan te duiden. Soms wordt het verband gelegd tussen de islam en
de aanslagen en wordt gesproken over ‘islamterrorisme’.4 Op andere momenten, bij-
voorbeeld in de beleidsdocumenten van Nederland en de EU, wordt gesproken over
‘jihadterrorisme’. De werkelijkheid achter dergelijke begrippen is echter niet coherent
en homogeen, zoals onder meer blijkt uit publicaties van de AIVD en de Belgische
terrorismedeskundige Coolsaet.5 Waar de AIV in dit advies spreekt over ‘terrorisme’,
wordt gedoeld op ‘actueel terrorisme’ zoals zich dit in concrete aanslagen in onder
andere bovengenoemde plaatsen heeft gemanifesteerd.
4   International Herald Tribune (IHT), 28 juni 2006, Ervin, The usual Suspects: Stereotyping terrorists, p. 8.
5   AIVD-publicatie, De gewelddadige jihad in Nederland, actuele trends in de islamitisch-terroristische
    dreiging, Den Haag 2006, p. 11. en R. Coolsaet, Between al-Andalus and a failing integration: Europe’s
    pursuit of a long-term counterterrorism strategy in the post-al-Qaeda era, Egmont Paper 5, Koninklijk
    Instituut voor Internationale Betrekkingen, May 2005, p. 4.
                                                         7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Omvang van de dreiging in perspectief
Voor het treffen van effectieve maatregelen tegen de gevaren en dreigingen van
terrorisme is het van het grootste belang dat continue een reële inschatting wordt
gemaakt, op basis van alle beschikbare informatie, van deze gevaren en dreigingen.
Terroristische aanslagen hebben gedurende de laatste eeuwen op vele plaatsen ter
wereld plaatsgevonden. Het betreft een problematiek waarmee nog lang rekening zal
moeten worden gehouden. Dit verklaart ook dat sinds 2001 op zowel nationaal als
internationaal niveau de structuur van instituties en regelgeving zeer omvangrijk is
geworden. Deze ontwikkeling heeft grote gevolgen voor onze samenlevingen. Door de
uitbreiding van het strafrechtelijke arsenaal, maar juist ook door de uitgroei van surveil-
lance en controle tot alledaagse verschijnselen die algemeen en selectief worden toe-
gepast.
Als gemeld is het de taak van overheden al het mogelijke te doen om te voorkomen dat
slachtoffers vallen en de maatschappij wordt ontwricht. Toch houden deze uitbreidingen
ook risico’s in. Zo bestaat het risico dat uit het oog wordt verloren dat de specifieke
terroristische dreiging waartegen de maatregelen gericht zijn, tijdgebonden is. Als er
gedurende langere tijd geen aanslagen van het bedoelde type plaatsvinden, kan de
voorlopige conclusie zijn dat de dreiging is afgenomen of verdwenen.6 Dat kan dan ver-
oorzaakt zijn doordat de genomen maatregelen hebben gewerkt, of om andere, autono-
me redenen. Hoewel niet te bepalen valt of en op welke termijn een einde zal komen
aan specifieke terroristische dreigingen, is het wel opvallend dat de geldingsduur van
genomen maatregelen zelden of nooit aan de orde wordt gesteld. Om te voorkomen dat
de omvang en de complexiteit van de opgebouwde structuur van de bestrijding van het
internationale terrorisme een eigen leven gaat leiden, ook als er geen ernstige dreiging
meer bestaat, moet, zoals nog nader zal worden uiteengezet, worden gekozen voor
periodieke evaluatie van het gehanteerde (internationale) instrumentarium. Al naar
gelang een toename of afname van het dreigingsgevaar, kan worden besloten tot een
aanpassing van het instrumentarium tegen terrorisme.
Het andere risico heeft te maken met de noodzaak van afweging van prioriteiten bij het
ondervangen van dreigingen op allerlei gebied. Terrorismebestrijding is slechts één van
de vele taken van de overheid, zij het een zeer belangrijke. De hantering van het propor-
tionaliteitscriterium, waar het gaat om de aandacht voor en afgewogen inzet van mensen
en middelen bij de beheersing van dreigingen in het algemeen, is daarbij een belangrijk
hulpmiddel. Absolute bescherming tegen terroristische aanslagen is namelijk onhaal-
baar. Het blijft daarom een taak van de overheid om, ook bij terrorisme, de risico’s, het
te verwachten nuttige effect van de uitgaven, de rechtsstatelijke en praktische beperkin-
gen van beleidsopties en de afweging ten opzichte van het bestrijden van andere dreigin-
gen inzichtelijk te maken. Voor het buitenlands beleid betekent dit dat niet alleen
gestreefd moet worden naar een effectief antwoord op de dreiging van terroristische
aanslagen, maar ook naar aandacht voor neveneffecten van dit beleid op andere
6  Zo vermelden R. Coolsaet en T. van de Voorde in een analyse dat het aantal slachtoffers van terroristische
   aanslagen wereldwijd in 2005 aanzienlijk is afgenomen (als de situatie in Irak niet wordt meegerekend).
   Ook concluderen zij dat het internationale terrorisme – anders dan het binnenlandse terrorisme – eerder
   een (politieke) uitdaging dan een (militaire) bedreiging kan worden genoemd. Zie hiervoor: The Evolution of
   Terrorism in 2005, a statistical assessment, Department of Political Science, Universiteit van Gent, February
   2006 en ‘Terreurstatistieken: brug tussen perceptie en realiteit’, Vrede en Veiligheid 35, 2006, nummer 2.
                                                        8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>terreinen en een evenwichtige aanpak van dreigingen in het algemeen.7
Omdat de bestrijding van terrorisme niet alleen nationaal maar ook internationaal moet
worden aangepakt, is zij terecht een onderwerp van het buitenlands beleid. Wel acht de
AIV voor een heldere analyse van, en discussie over, terrorisme een zekere begripsbe-
paling onmisbaar. Daarbij heeft de AIV zich gebogen over de vraag of het noodzakelijk is
voor een goede bespreking van deze problematiek dat een ondubbelzinnige juridische
definitie wordt gehanteerd of dat kan worden volstaan met een nadere aanduiding van
het verschijnsel. Hierop wordt nu nader ingegaan.
Het belang van een internationale juridische definitie
De AIV realiseert zich het belang van één uniforme juridische definitie en is zich bewust
van de pogingen te komen tot het opstellen van een nieuw alomvattend VN-verdrag
tegen terrorisme, waarin een dergelijke definitie zou moeten worden opgenomen. Deze
zou kunnen dienen om de internationale consensus te verankeren en als uitgangspunt
voor actie. Daarnaast kunnen met een juridische definitie technische voordelen worden
bereikt, zoals de harmonisering van wetgeving, het vervullen van de eis van dubbele
strafbaarstelling bij uitlevering en de verheldering van het begrip ‘politiek delict’8. Een
goede definitie is ook een middel om te voorkomen dat elke politieke tegenstander als
potentiële terrorist wordt gebrandmerkt.9
Dat dit van belang kan zijn wordt geïllustreerd door de praktijk tot op heden, die incre-
menteel van aard is. De AIV illustreert dit hier kort en komt in hoofdstuk III nader terug
op een aantal andere relevante aspecten van deze ontwikkelingen binnen de VN.
In algemene zin is van belang dat tot op heden dertien verschillende VN-verdragen
tegen terrorisme tot stand zijn gekomen. Deze hanteren allemaal eigen definities en
begripselementen en betreffen deelgebieden.
De VN-Veiligheidsraad (VR) heeft in de loop der jaren besluiten genomen over terroristi-
sche acties en daaraan ook kwalificaties verbonden, zonder zich te baseren op een
overeenstemming over de inhoud van het begrip. Onder die omstandigheden is het
opvallend dat de VR niettemin terrorisme (eerst alleen internationaal terrorisme, later
ook nationaal terrorisme) in zijn algemeenheid heeft gekwalificeerd als ‘bedreiging van
de internationale vrede en veiligheid’.10 Landen als Cuba, China en Wit Rusland
beschouwen dit als een vrijbrief om opstandige bewegingen en ook niet-gewelddadige
burgers te bestempelen tot terrorist.
7  Zie ook: AIV, ‘De Amerikaanse plannen voor raketverdediging nader bekeken; voors en tegens van bouwen
   aan onkwetsbaarheid’, advies nummer 28, Den Haag, augustus 2002.
8  Dit begrip wordt als uitzonderingsgrond bij uitlevering gebruikt en speelt een rol in artikel 1F van het Vluch-
   telingenverdrag.
9  B. Saul, Defining ‘Terrorism’ to Protect Human Rights, working paper, February 2006, <www.fride.org>.
10 Zie onder meer: Un Docs. S/RES/1368 (2001), S/RES/1377 (2001), Annex S/RES/1566 (2004) en GA
   Res. A/RES/60/1, para 81. Zie ook K. Wellens, ‘The UN Security Council and new threats to the peace:
   back to the future’, Journal of Conflict and Security Law (2003), vol. 8, No. 1, pp. 15-70.
                                                         9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Ook heeft deze kwalificatie gediend als een basis om onder Hoofdstuk 7 van het VN-
Handvest algemene uitspraken te doen en verplichtingen op te leggen, zoals gebeurde
met het instellen van het regime van het Al-Qaida/Taliban Sanctie Comité in Resolutie
1268 en van het Counter-terrorism Committee/CTC in Resolutie 1373. Uit het oogpunt
van rechtszekerheid is de koppeling van ‘terrorisme’ als een ongedefinieerd fenomeen
met een kwalificatie die zware juridische consequenties heeft (sancties), opmerkelijk.11
Dit geldt bijvoorbeeld ook voor de problematiek, die speelt in vraag 7 van de adviesaan-
vraag, waarbij wordt gerefereerd aan de band tussen terrorisme en gewapend conflict.
Ook daarover blijken verschillende interpretaties mogelijk. Het High-level Panel (HLP),
bijvoorbeeld, geeft in zijn opsomming van elementen die een definitie zeker zou moeten
omvatten, veel gewicht aan de Geneefse Conventies. Dit lijkt een nadruk op terroristi-
sche daden ten tijde van gewapend conflict te impliceren of wellicht zelfs een connectie
met een gewapend conflict te vereisen. Echter in de algemene, inhoudelijke omschrij-
ving van terrorisme die in hetzelfde document ook wordt gegeven, wordt een verband
met een gewapend conflict niet vereist.12 Hieruit kan worden opgemaakt dat het HLP
van mening is dat terroristische daden niet noodzakelijkerwijs tijdens een gewapend
conflict moeten worden gepleegd en dat een enkele terroristische daad niet per se een
gewapend conflict constitueert.13 Hieraan gerelateerd wordt overigens opgemerkt dat
ook ‘war on terror’ niet als zodanig als een gewapend conflict kan worden aangemerkt.14
De onafhankelijke VN-expert Goldman voegt hieraan toe dat het internationaal humanitair
recht alleen van toepassing is op terroristische daden die gepleegd worden binnen het
kader van een gewapend conflict. Op terroristische daden die buiten de context van een
gewapend conflict worden gepleegd, is het internationaal humanitair recht niet van toe-
passing. Deze daden kunnen daarom niet als oorlogsmisdaden worden gekwalificeerd.
Wel kunnen op deze daden, naast nationaal strafrecht, ook andere regels van internatio-
naal recht van toepassing zijn.15 Zo vullen de definitie van het HLP en de visie van de
onafhankelijke expert Goldman elkaar naar het oordeel van de AIV aan.
Uit bovenstaande beschrijving blijkt dat de besluitvorming over een definitie van terroris-
me in internationale fora, en meer in het bijzonder in de VN, traag en moeizaam ver-
loopt. Dit geldt ook voor de discussies over een alomvattend VN-verdrag. De belangrijk-
ste reden daarvoor ligt in het feit dat geen overeenstemming kan worden bereikt over
de belangrijkste geschilpunten. Daartoe behoren de kwestie van ‘staatsterrorisme’ en
de afbakening tussen terrorisme enerzijds en geweld in de context van de legitieme
strijd van volken voor zelfbeschikking anderzijds. De AIV gaat op deze aspecten in dit
verband niet nader in, maar wijst op hetgeen daarover is gezegd in zijn eerder
11 Zie ook artikel 24 van het VN-Handvest, waarin is aangegeven dat lidstaten de verantwoordelijkheid voor de
    handhaving van vrede en veiligheid in de eerste plaats opdragen aan de VR.
12 Zie: UN Doc. A/59/565, 2 December 2004, para 164.
13 Zie: H. Duffy, ‘The War on Terror’ and the framework of international law, Cambridge University Press,
    2005, pp. 249-255.
14 Situation of detainees at Guantánamo Bay, UN Doc. E/CN.4/2006/120, 27 February 2006, para 21.
15 Zie: Report of the Independent Expert on the protection of human rights and fundamental freedoms while
    countering terrorism, Robert K. Goldman, UN Doc. E/CN.4/2005/103, 7 February 2005, para 17.
                                                      10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>uitgebrachte advies nummer 41.16 De daar getrokken conclusies blijven onverminderd
van belang, inclusief de aanbeveling dat Nederland een voortrekkersrol kan en moet
vervullen om deze onderhandelingen op termijn tot een goed einde te brengen.
Omschrijving van het onderwerp van het advies
Zolang er geen ondubbelzinnige definitie bestaat is echter ook goed te werken met een
nadere aanduiding van het verschijnsel terrorisme. Gezien de politieke geladenheid van
de discussies over de inzet van beleidsinstrumenten is nadere omschrijving aan de
hand van kenmerken namelijk wel wenselijk. De AIV kiest ervoor geen nieuwe omschrij-
ving toe te voegen aan de lange reeks die er al is. De unaniem aangenomen VR-resolu-
tie 1566, gecombineerd met de in 2005 door de SGVN aangedragen elementen, geven
voldoende houvast.17 Deze laatste elementen waren:
<   physical action;
<   intended to cause death or serious bodily harm;
<   to civilians or non-combatants;
<   with the purpose of intimidating a population; or
<   compelling a Government or an international organisation to do, or abstain from,
    any act.
De AIV merkt daarbij op dat ook het toebrengen van grote schade of het ontwrichten
van het maatschappelijk verkeer, in combinatie met het politieke doel en het element
van de intimidatie, eveneens onder de kwalificatie van ‘terrorisme’ kan worden
gebracht.
Integrale aanpak van veiligheid
Het is van belang dat de strijd tegen terrorisme onderdeel uitmaakt van een integrale
aanpak. Een dergelijke brede aanpak vergt op het terrein van terrorismebestrijding aan-
dacht voor motieven voor terroristische daden en hun voedingsbodem, middelen en de
gelegenheid die open staat om terroristische daden te plegen.
De effectieve bestrijding van terrorisme is primair een zaak van nationale overheden.
Echter, door de internationale dimensie waarop dit advies is gericht, is, meer dan in het
verleden, internationale samenwerking vereist. Een scheiding van staten in verschillen-
de belangengroepen zou daarbij moeten worden voorkomen. Daarom is de laatste jaren
in VN-kader en daarbuiten een breed veiligheidsbegrip uitgewerkt, dat wordt aangeduid
als ‘human security’.18 Dit omvat zowel fysieke en sociale veiligheid van burgers als
respect voor individuele rechten en bestaanszekerheid. Volgens dit concept kan de
bestrijding van terrorisme niet worden gescheiden van de aanpak van andere grote
gevaren en bedreigingen zoals armoede, ongelijkheid, ziekten, mensenrechtenschendin-
gen, genocide en misdrijven tegen de menselijkheid. Zoals het HLP-rapport stelt: ‘To be
credible and sustainable a collective security system must be effective, efficient and
16 Zie: AIV, De hervormingen van de VN: het rapport Annan nader beschouwd, advies nummer 41, Den Haag,
    mei 2005.
17 Zie: De unaniem aangenomen resolutie 1566, UN Doc. S/RES/1566 (2004) van 8 October 2004. Zie ook:
    In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all, rapport van de SGVN over de
    follow-up van de Millennium Top UN Doc A/59/2005 van 21 March 2005, para 91.
18 Zie: <www.humansecuritynetwork.org>. Zie ook: voetnoot 16.
                                                     11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>equitable.’19 De SGVN plaatst de bestrijding van terrorisme nadrukkelijk in het kader
van het realiseren van de freedom from fear en hij ziet dit als onderdeel van een inte-
grale benadering van alle vier vrijheden van F.D. Roosevelt.20 In het slotdocument van
de VN-Top van september 2005 is vastgelegd dat de Algemene Vergadering van de Ver-
enigde Naties (AVVN) verder zal werken in de richting van een consensus over veilig-
heid, en zich daarbij baseert op de samenbindende erkenning dat ontwikkeling, vrede,
veiligheid en mensenrechten elkaar versterken.21
Tot slot
Reeds in het interim-advies van december 2005 heeft de AIV gewezen op het belang
van het nakomen van verplichtingen uit het internationale recht en vooral ook de rech-
ten van de mens. Het ging daarbij niet om een aantal separate randvoorwaarden, maar
een aanzet om te komen tot een integrale aanpak, waarbij de diverse onderdelen van
het internationale recht goed op elkaar aansluiten.22 Voordat de inhoud van een derge-
lijke aanpak aan de orde komt, wordt evenwel in het volgende hoofdstuk eerst gekeken
naar de voedingsbodem.
19 Zie: UN Doc. A/59/565, 2 December 2004, para 31 en Van Genugten, Homan, Schrijver en De Waart, The
    United Nations of the Future: Globalization with a Human Face, Amsterdam 2006, pp. 266-271.
20 Zie: UN Doc. A/59/2005 van 21 March 2005, para 221.
21 Zie: UN Doc. A/RES/60/1, para 72 en AIV, De hervormingen van de Verenigde Naties: het rapport Annan
    nader beschouwd, advies nummer 41, Den Haag, mei 2005, pp. 7/8 en 32.
22 Zie: N.J. Schrijver, Elf september en het internationale recht, NJB, 16 september 2005, pp. 1688-1692.
                                                        12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II        Voedingsbodem van het actuele terrorisme
In de adviesaanvraag wordt gevraagd aandacht te besteden aan de fundamentele oor-
zaken en voedingsbodem voor radicalisering en rekrutering voor terroristische doel-
einden.23 In dit hoofdstuk gaat de AIV in op deze problematiek. Hij heeft daarbij niet
de pretentie een alomvattende visie te presenteren. Na zich een indruk te hebben
gevormd van de factoren die radicalisering en ontwikkeling tot terrorist in de hand
werken, bespreekt de AIV kort een aantal dat bijzondere aandacht verdient. De AIV
beklemtoont echter ook dat begrip van en voor de factoren en omstandigheden waaruit
terrorisme kan voortkomen, geenszins betekent dat deze strijdwijze daardoor ook
gerechtvaardigd wordt. Echter het onderkennen en analyseren van factoren en omstan-
digheden waaruit terrorisme voortkomt, is van belang voor beleidsontwikkeling.
II.1      Relevante factoren
Voor het identificeren van relevante factoren heeft de AIV, gelet op wat er bekend is
geworden over de herkomst van de daders van de recente aanslagen, gekeken naar
zowel omstandigheden in islamitische landen, en het deels gemeenschappelijke
gedachtegoed van radicale bewegingen, als naar omstandigheden van (islamitische)
migranten in westerse samenlevingen. Vooral op basis van de literatuur komt de AIV
dan tot een vijftal factoren. Deze zijn:
<   instabiele staten;
<   isolatie;
<   conflicten;
<   de cultuurhistorische context; en
<   marginalisatie van minderheden.
Instabiele staten hebben vaak te kampen met overgangsproblemen. Deze betreffen bij-
voorbeeld de overgang van autocratie naar democratie of komen voort uit de gevolgen
van economische groei en modernisering.24 Groepen die hierin niet kunnen of willen
meekomen – bijvoorbeeld omdat hun traditionele normen, maatschappij en identiteit
worden bedreigd – voelen zich onder deze omstandigheden vaak miskend en komen
vervolgens in verzet tegen deze ontwikkelingen. Dit gebeurt vooral als leiders niet
bereid of bij machte zijn het veranderingsproces in goede banen te leiden.25 De extreme
variant van een instabiele staat, de ‘falende staat’, biedt wel een ‘faciliterende
23 In dit advies wordt de term ‘radicalisering’ gebruikt, als verwoord door de minister van Justitie: ‘de bereid-
    heid om de uiterste consequentie uit een denkwijze te aanvaarden en die in daden om te zetten’. Hoewel
    wordt gesignaleerd, dat er zeker omstandigheden zijn waaronder een dergelijke geesteshouding te prijzen
    kan zijn, is in dit verband echter bedoeld dat deze kan uitlopen op geweld en meer in het bijzonder daden
    van terrorisme.
24 T. Bjørgo (red.), Root Causes of Terrorism: myths, reality and ways forward, Routledge, Londen, 2005,
    p. 258. Zie ook: Club de Madrid, Addressing the Causes of Terrorism, The Club de Madrid Series on Demo-
    cracy and Terrorism Vol. I, 8-11, March 2005, Madrid, p. 19.
25 R. de Wijk, Terrorismebestrijding: Een strategie van ‘hearts and minds’, Justitiële Verkenningen, jrg. 31,
    nummer 2, 2005, pp. 47-48.
                                                        13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>omgeving’, maar is daarmee nog niet een grondoorzaak van terrorisme.26
De factor isolatie speelt zowel op nationaal als internationaal niveau een rol. Zo is, na
een periode waarin de islam en islamitische staatsverbanden succesvol en zelfs toon-
aangevend waren in de wereldgeschiedenis, een periode gevolgd van een minder voor-
aanstaande positie. Er is heden ten dage sprake van politieke, economische en cultu-
rele dominantie van de later opgebloeide westerse mogendheden.27 Mede daarom
worden het vroegere kolonialisme en de huidige mondialisering in vooral het Midden-
Oosten gezien als een ontwikkeling, die machtsongelijkheid in stand houdt en ver-
sterkt.28 De relatieve machteloosheid van de betrokken landen heeft onder de bevol-
king geleid tot gevoelens van wrok ten opzichte van het Westen, waarbij zij zich ziet als
slachtoffer van buitenlandse overheersing en machinaties van mogendheden buiten de
eigen regio. Mede in samenhang hiermee zijn ook binnen islamitische landen de ver-
schijnselen isolatie, marginalisering en machtsongelijkheid echter aan de orde. Grote
delen van de bevolking hebben geen kans deel te nemen aan besluitvorming en ontwik-
keling. Dit komt veelal door het ontbreken van de combinatie van burgerlijke vrijheden,
democratie en rechtsstaat, gepaard gaande met grote welvaartsverschillen. Dit laatste
uit zich veelal in grote armoede van de bevolking en grote rijkdom van de heersende
groep. Deze interne ongelijkheid draagt bij aan de ontvankelijkheid van uitgesloten per-
sonen voor radicalisering en rekrutering voor terroristische doeleinden.29 Vaak blijkt in
die gevallen overigens ook dat de leiders zelf niet arm zijn, maar wel claimen zij de
armen en gemarginaliseerden te vertegenwoordigen.30
Conflicten van nationalistische, etnische, religieuze of tribale aard leiden vaak tot
gewelddadig verzet. Dit uit zich niet alleen in guerrillastrijd of burgeroorlog, maar ook in
terrorisme. Het streven naar autonomie, afscheiding of een eigen staat heeft tot grote
conflicten geleid. Vrijwel alle organisaties die gebruik maakten van zelfmoordenaars,
streden tegen een mogendheid die hun geboorteland bezet hield of een regering die
afscheiding belette.31 Er zijn tal van conflicten (geweest) waarin islamitische bevol-
kingsgroepen te lijden hebben gehad van niet-islamitische tegenstanders. Het betreft
oorlogen, koloniale overheersing, etnische zuiveringen en het frustreren van een eigen
staat of zelfbestuur. Ook als een conflict oorspronkelijk niet van religieuze aard is, kan
later de religieuze dimensie als wervende kracht worden gebruikt en dominant worden.
26 R. Coolsaet, Between al-Andalus and a failing integration: Europe’s pursuit of a long-term counterterrorism
   strategy in the post-al-Qaeda era, Egmont Paper 5, Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen
   (IRRI-KIIB), May 2005, p. 15. Zie voor een begripsomschrijving: AIV/CAVV, Falende Staten: een wereldwijde
   verantwoordelijkheid, advies nummer 35, Den Haag, May 2004.
27 AIVD, Van dawa tot jihad: De diverse dreigingen van de radicale islam tegen de democratische rechtsorde,
   Den Haag, 2004, p. 20 en R. Coolsaet, idem, pp. 17-18.
28 Club de Madrid, Addressing the Causes of Terrorism, The Club de Madrid Series on Democracy and
   Terrorism Vol. I, 8-11 March 2005, Madrid p. 22.
29 Zie: S. Atran, Genesis of Suicide Terrorism, Science (Vol. 299) pp. 1536-1537. Zie ook: Van dawa tot
   jihad, AIVD, Den Haag, 2004, met een actualisering in 2006. Zie ook Nota radicalisme en radicalisering,
   ministerie van Justitie, 19 augustus 2005, kamerstuk 29 754, nr. 26, pp. 2 en 5.
30 T. Bjørgo (red.), Root Causes of Terrorism: myths, reality and ways forward, pp. 229, 256 en 257;
   W. Laqueur, No end to war: terrorism in the twenty-first century, New York, 2004, p. 15.
31 Christian Caryl, Why they do it, New York Review of Books, Vol. 52, No. 14, 22 September 2005.
                                                       14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Radicale activisten verwijzen naar concrete gevallen om aan te tonen dat de islam zelf
onder vuur ligt van buitenaf. Het vijandbeeld tegenover westerse opvattingen en belan-
gen (zogeheten ‘occidentalisme’)32, wordt op dit moment versterkt door concrete gebre-
ken van het anti-terrorismebeleid (zoals foltering, de gelijkschakeling van jihad met ter-
rorisme, Guantánamo Bay en de gebeurtenissen in Irak en Libanon).
Als mensen slachtoffer worden van geweld kan dit leiden tot het verlagen van de eigen
drempel voor het gebruik van geweld. Ook kunnen ideologische of religieuze overtuigin-
gen – bijvoorbeeld over het martelaarschap – de bereidheid tot het plegen van geweld-
dadigheden vergroten en de drempel voor het gebruik van geweld aanzienlijk verlagen.33
De strijd in Afghanistan, Bosnië en Tsjetsjenië, heeft geweld als instrument en ideaal
van islamitische vrijwilligers in de schijnwerper geplaatst.
Juist bij het beschouwen van de cultuurhistorische context van het huidige terrorisme is
het belangrijk het begrip ‘oorzaak’ te vermijden. Het actuele terrorisme staat zeker in
een historische ontwikkeling, maar het is moeilijk vol te houden dat het door bepaalde
jihad-tradities is ‘veroorzaakt’. Er zijn in de geschiedenis vele stromingen geweest die
aandrongen op strikte naleving van de voorschriften en tradities van de islam. Aanhan-
gers van bepaalde stromingen vertaalden hun kritiek op de gebrekkige naleving van
deze wetten, voorschriften en tradities in verkettering van anderen.34 De huidige gene-
ratie terroristen sluit aan bij verschillende van deze stromingen. Zij ontleent daaraan de
idee dat er een vrijbrief is om heersers in moslimlanden te doden, omdat zij geen waar-
lijk islamitische staat tot stand brengen; om medegeloofsgenoten te doden die als
afvallige of collaborateur worden gezien en om buitenstaanders te doden die worden
gezien als bedreiging van de islam.
De modernisering van de maatschappij wordt zowel in westerse samenlevingen als
daarbuiten, als bedreigend voor de identiteit ervaren.35 De stap van religie als verbin-
dend element naar het gewelddadig willen opleggen van veranderingen of behouden van
traditionele normen, is groot. Slechts een klein deel van de geloofsaanhangers blijkt die
stap te zetten. Dat laat onverlet dat het realistisch is aan te nemen dat de onderliggen-
de afstand tot het Westen, en vooral de VS, door veel meer mensen wordt gevoeld.36
32 I. Buruma en A. Margalit, Occidentalisme. Het westen in de ogen van zijn vijanden, Amsterdam, 2004.
33 T. Bjørgo (red.), Root Causes of Terrorism: myths, reality and ways forward, p. 259.
34 Zie onder andere: Understanding islamism, Report no. 37 van de International Crisis Group (ICG), Brussel,
    March 2005; het AIVD-rapport Van Dawa tot Jihad en J.J.G. Janssen, De radicaal-islamitische ideologie:
    van Ibn Taymiyya tot Osama bin Laden, rede Universiteit Utrecht, 3 februari 2005. Zie ook: Z. Baran (ed.),
    The Challenge of Hizb ut-Tahrir: Deciphering and Combating Radical islamist Ideology, Conference report,
    The Nixon Center, Washington, September 2004.
35 De oorsprong van anti-modernistische stromingen is vaak in westerse samenlevingen ontstaan, heeft zich
    vanaf de 19e eeuw verspreid over de wereld en heeft zich ook niet aan specifieke geografische grenzen ver-
    bonden. Zie ook Buruma, 2004, pp. 7-17 en F. Stern, The Politics of Cultural Despair, New York, 1965.
36 Afkeer van de VS vanwege zijn steun aan dictaturen, Israël, multinationals, het IMF en andere aan globalise-
    ring gerelateerde instanties, dragen sterk bij aan een vijandbeeld. Zie onder meer Buruma, Occidentalisme,
    p. 14, die stelt ‘maar wat de Amerikaanse regering wel of niet doet vaak niet eens van belang is.[….] het gaat
    niet over beleid, maar over een idee, een visioen van een machinale samenleving zonder ziel’. Het Americanis-
    me wordt vooral spiritueel opgevat. De strijd tegen terrorisme is, zo bezien, de strijd tegen een idee’.
                                                         15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Specifiek voor West-Europa is nog een andere voedingsbodem aan te wijzen. Relatief
veel leden van migrantengemeenschappen, juist van de tweede generatie, staan niet
alleen buiten het economisch proces, maar voelen ook persoonlijke ontheemding. Zij
zijn, en voelen zich daardoor, in isolement; in andere gevallen wordt dit isolement zelf
gekozen. Dat duidt op marginalisering. Succesvolle integratie betekent voor de AIV niet
dat moslims assimileren en onherkenbaar opgaan in een westerse samenleving. In een
dergelijk maatschappelijk en economisch integratieproces moet – binnen de grenzen
van aanvaarding van de beginselen van de rechtsstaat en respect voor de rechten van
minderheden en vrouwen – ruimte bestaan voor het behouden van een eigen identiteit.
Integratie moet vooral leiden tot het opheffen van de psychische en sociale afstand
tussen groepen. Psychologische ontheemding in een westerse maatschappij doet
migrantenkinderen anders op zoek gaan naar een andere levensinvulling. Sommigen
eindigen bij radicale varianten van de islam, waar zij thuiskomen in een denkwereld
met houvast en met duidelijke doelen en plichten.37 De frustratie van deze groep
wordt verder gevoed door het gevoel van verwantschap met ‘andere onderdrukte groe-
pen moslims’ in het buitenland. Ook dan groeit er een wij-tegen-zij-gevoel en dat zou
moeten worden voorkomen.
II.2       Mogelijke consequenties voor beleid
Aan deze identificatie van factoren kunnen niet eenvoudigweg beleidsconclusies wor-
den gekoppeld. Een bepaalde factor kan een historisch feit zijn, dat als zodanig niet
ongedaan kan worden gemaakt. Toch schenkt de AIV aandacht aan een aantal buiten-
landspolitieke aspecten.
Het terrorismevraagstuk accentueert de wereldwijde verantwoordelijkheid voor de aan-
pak van problemen. Dit is een verantwoordelijkheid uit solidariteit met getroffen bevol-
kingsgroepen én uiteindelijk ook uit eigenbelang. Het gaat daarbij om zowel actie op
wereldniveau – bijvoorbeeld om de verbreiding van de gewelddadige jihadistische ideo-
logie te bestrijden – als om een aanpak gericht op probleemgebieden en/of landen.38
De pogingen om via wereldomvattende dialogen en het creëren van onderling begrip
tussen landen en religies een bijdrage aan oplossingen te leveren, zijn daarvan een
voorbeeld. Mits maatschappelijke actoren hierbij een eigen rol kunnen spelen en de
regie niet geheel aan staten over wordt gelaten, is er niet gauw sprake van ‘overdaad
schaadt’. Voorts zou kunnen worden onderzocht of het mogelijk is om in de Arabische
regio op basis van de serie Arab Development Reports een op verandering gericht ver-
volgtraject vorm te geven. Organisaties als het United Nations Development Program
en de Economic and Social Commission for Western Asia kunnen hieraan bijdragen in
de vorm van studies, beurzen, uitwisselingen en eventuele inhoudelijke projecten.
37 Zie: Christian Caryl, Why they do it, New York Review of Books, Vol. 52, No. 14, 22 September 2005. Hij
    geeft een samenvatting van de door Farhad Khosrokhavar (Suicide Bombers: Allah’s New Martyrs) beschre-
    ven diasporasubcultuur: ‘splintered loyalties and frustrated aspirations…young men who have grown up in
    the West while longing for an imagined community of the faithful that will outshine the realities of the run-
    down storefront mosques and the halal butcher on the corner.’ Hij noemt het een sense of compensatory
    belonging en verwijst naar de kenmerken van de daders van de aanslagen in Londen in juli 2005.
38 De nadruk op de lokale oorsprong van terrorisme wordt ook gelegd in de AIVD-publicatie De gewelddadige
    jihad in Nederland, actuele trends in de islamistisch-terroristische dreiging, Den Haag, 2006, p. 12.
                                                        16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>De eerder genoemde (gevoelens van) isolatie en marginalisering zijn uiteraard risicofac-
toren, omdat personen en bevolkingsgroepen kunnen vervreemden van de maatschap-
pij en gemeenschap waarin zij leven en in een isolement komen. Vroegtijdige signale-
ring van problemen en het formuleren en uitvoeren van een integrale aanpak kunnen
bijdragen tot het verbeteren van hun situatie en (uiteindelijk ook) aan het voorkomen
van terrorisme. Deze problematiek speelt op twee niveaus, nationaal en internationaal.
Op nationaal niveau kunnen overheden daaraan bijdragen door voorwaarden te schep-
pen, die er mede op gericht zijn dat de migranten zich in het economisch en maat-
schappelijk leven opgenomen voelen en hun gevoel van isolatie en ontheemding verlie-
zen. Uitwisseling van informatie en ervaringen om optimale resultaten te boeken,
verdient daarom de aandacht. Daarnaast is het, in het bijzonder voor het ministerie van
Buitenlandse Zaken van belang zorgvuldig te letten op naleving door Nederland van ver-
dragen, omdat naleving van de mensenrechtenverdragen, het bestrijden van discrimina-
tie, realisering van de fundamentele vrijheden en de erkenning van rechten van minder-
heden kunnen bijdragen aan het creëren van betere voorwaarden voor integratie. Bij de
integratie van geïsoleerde bevolkingsgroepen, moet de nadruk niet alleen liggen op het
overbruggen van culturele verschillen en het vinden van een gemeenschappelijke noe-
mer, maar ook op het vergroten van de sociaaleconomische kansen van deze groepen.
Op internationaal niveau past ook meer politieke druk op regimes in het Midden-Oosten
om te komen tot verbetering van de naleving van de mensenrechten. Gevoelens van
marginalisering van hele landen en geloofsgemeenschappen moeten worden onderkend
en de westerse landen moeten daarbij duidelijk maken dat zij universele waarden seri-
eus nemen en niet met twee maten meten. Dat betekent bijvoorbeeld ook, dat in voor-
komende gevallen expliciet moet worden opgekomen voor moslims in verdrukking, zoals
in een recent verleden is gebeurd in Bosnië en Kosovo. Daarnaast, en dat signaleerde
de AIV al in het interim-advies over het folterverbod, vormen foltering en andere men-
senrechtenschendingen door westerse landen een politieke handicap, die het vijand-
beeld aanscherpen en mede daarom krachtig moeten worden bestreden.
De ontwikkeling in staten, die op zichzelf welvarend zijn (bijvoorbeeld vanwege olievoor-
raden),39 maar waarbinnen de sociale en economische ongelijkheid snel toeneemt, is
voor de AIV voorwerp van voortdurende zorg. Voorkomen moet worden dat gevoelens
van onrechtvaardigheid door terroristen kunnen worden uitgebuit. Het bevorderen van
een open houding ten opzichte van de wereld in plaats van een in zichzelf gekeerde
houding kan daarbij van belang zijn. Dit houdt ook in dat op de rest van de wereld de
verantwoordelijkheid rust voorwaarden te creëren zodat deze landen inderdaad iets te
winnen hebben bij een intensievere aansluiting bij de buitenwereld.
Zoals al eerder is vermeld, vergroten conflicten en geweld ook de kans op terrorisme.
Dit geldt niet alleen voor persoonlijk ervaren geweld of conflicten, maar ook voor een
gepercipieerde onrechtvaardige behandeling van verwante groepen, geloofsgenoten of
solidariteit met bepaalde gemeenschappen of (groepen) mensen. Daarom moeten con-
flictpreventie, conflictbeslechting en wederopbouw na conflicten essentiële onderdelen
vormen van ieder beleid voor terrorismebestrijding. Dat geldt in het bijzonder voor het
Israëlisch-Palestijns conflict, ook al ligt dat niet aan de wortel van het actuele terroris-
me. Dit conflict is wel bij uitstek het symbool geworden voor (religieus) verzet en heeft
39 Zie: AIV/AER, Energiek Buitenlands Beleid: energievoorzieningszekerheid als nieuwe doelstelling, advies
    nummer 46, Den Haag, december 2005. De AIV en de AER beschrijven daarin hoe de afhankelijkheid van
    olie en gas uit het Midden-Oosten zal toenemen.
                                                     17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>een belangrijke mobilisatiewaarde gekregen. Zowel vanwege het lot van de betrokken
partijen als de beeldvorming over het Westen in brede islamitische kring, zou hier van
de kant van de EU een veel actiever Midden-Oostenbeleid passen. Hierin past ook meer
druk op Israël om, ter uitvoering van het Advies van het Internationale Gerechtshof, de
afscheidingsmuur te verwijderen van Palestijns gebied en het handhaven van de druk
op Hamas om over te gaan tot erkenning van Israël.
Discussies over en tussen de stromingen in de islam zullen ook in de toekomst binnen
de islam worden gevoerd. De uitkomsten daarvan zijn van groot belang, ook voor
derden.40 Daarom kunnen deze discussies niet op hun beloop worden gelaten. Het is
nodig in ieder geval niet-radicale krachten te stimuleren om deel te nemen aan deze
discussies. Voor Nederland staat dit reeds beschreven in de publicatie van de AIVD
over radicalisering: het bevorderen van het weerstandsvermogen tegen radicalisering.41
Een dergelijke aanpak komt ook voor in andere EU-landen en elders.42 Het is wenselijk
te helpen bevorderen dat moslims (in principe in alle landen), waaronder ook geestelijke
leiders, weerbaar zijn en op basis van goede informatie radicalisering afwijzen. Daartoe
kunnen verschillende instrumenten worden ingezet:
<   Openbaarheid van financiële stromen om te laten zien wie de radicale activisten en
    geestelijke leiders betalen.
<   Het bevorderen van (onafhankelijk) journalistiek en wetenschappelijk onderzoek.
<   Het bevorderen van het verspreiden van informatie (bijvoorbeeld over internationale
    normen) in lokaal gesproken talen.
<   Het bevorderen van het vertalen (in het Nederlands) van hervormingsgerichte,
    literaire, culturele en godsdienstige werken uit moslimlanden.
<   Het bevorderen van internationale contacten, opdat burgers en imams zicht hebben
    op een veelheid van legitieme uitingen en tradities binnen de islam, zoals die
    bestaan in bijvoorbeeld Turkije, Tunesië en Indonesië.
<   Het beschikbaar stellen van meer beurzen voor studenten uit moslimlanden.
Voorts moet op het niveau van landen en geloofsgemeenschappen worden gestreefd
naar het verkleinen van de afstand van de denk- en leefwereld van verschillende levens-
beschouwingen. Dit om het verbreiden van een wij-zij-benadering minder succesvol te
maken. Als toenadering een doel wordt, zullen bepaalde gesprekspartners snel op hun
grenzen stuiten. Degenen die de islam als politiek programma hanteren, zullen niet hun
idealen ter discussie stellen en EU-landen zullen niet hun opvattingen over mensenrech-
ten en vrijheid opgeven. Een realistische en respectvolle dialoog kan dan een nuttig
instrument van de-escalatie van spanningen zijn. Zo signaleert de WRR mogelijkheden
voor een dialoog met elementen van de politieke islam.43 Daarvoor is niet alleen nodig
dat actoren worden bijeen gebracht, die individueel flexibel zijn, ook de politieke context
40 Zie: Understanding islamism, Report No. 37 van de ICG, Brussel, March 2005 en R. Meijer: Het islamitisch
    debat over geweld, Internationale Spectator, Jrg. 60, nr. 1, januari 2006, p. 40 en verder.
41 Zie: AIVD-publicatie Van Dawa tot Jihad, ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag 2004, p. 50.
42 The European Union Counter-Terrorism Strategy, 14469/4/05/REV 4, 30 November 2005; Z. Baran (ed.),
    The Challenge of Hizb ut-Tahrir: Deciphering and Combating Radical islamist Ideology, Conference report,
    The Nixon Center, Washington, September 2004. Zie ook: Roel Meijer, Het islamitisch debat over geweld’,
    Internationale Spectator, Jrg. 60, nr. 1, januari 2006, p. 40 en verder.
43 Zie: WRR, Dynamiek in islamitisch activisme, rapport nr. 73, Den Haag, 2006, p. 201.
                                                        18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>zal aan de kans op succes moeten bijdragen. De ondersteuning van een dialoog met
meer gematigde krachten zal ook een pendant moeten hebben in de politieke betrekkin-
gen tussen landen. Volgens het geciteerde rapport van de International Crisis Group
betekent een politieke toenadering tot niet-gewelddadige (maar wel militante) aanhan-
gers van een islamitische politiek echter dat het Westen niet alleen een andere koers
zou moeten varen inzake de Palestijnse kwestie, maar ook in het algemeen meer de
nationale soevereiniteit van de gesprekspartners zou moeten eerbiedigen dan het
meestal doet. Hoewel het kiezen van de juiste toon daarbij onontbeerlijk is, moet dat er
niet toe leiden dat regeringen niet langer worden aangesproken op de wijze waarop zij
hun bevolking behandelen.
II.3      Samenvattende conclusie over buitenlands beleid inzake voedingsbodems
Zonder de pretentie te hebben een alomvattende visie te presenteren omtrent factoren
die radicalisering en ontwikkeling tot terrorist in de hand werken, heeft de AIV zich een
indruk gevormd van deze factoren en daarbij een vijftal aangeduid dat bijzondere aan-
dacht verdient. De AIV is er zich van bewust dat aan het onderkennen van voedings-
bodems niet eenvoudigweg beleidsconclusies kunnen worden gekoppeld. Een bepaalde
factor kan een historisch feit zijn dat als zodanig niet ongedaan gemaakt kan worden.
Beleidsconsequenties die als zodanig een eigen intrinsieke waarde hebben, maar die
ook een preventief effect kunnen hebben als integraal onderdeel van het anti-terrorisme-
beleid, hebben implicaties die zich uitstrekken van de korte naar de lange termijn. De
AIV beveelt in dit verband aan dat Nederland op eigen kracht maar vooral ook in multila-
teraal kader actief bijdraagt aan:
<   wereldomvattende dialogen en het creëren van onderling begrip tussen landen en
    religies, zoals opgezet in UNESCO-verband, in het kader van de VN, door initiatieven
    van individuele landen, door NGO’s en religieuze organisaties;
<   projecten en technische bijstand zoals aanbevolen door het Counter-terrorism Com-
    mittee (CTC) van de VN in aansluiting op programma’s van UNDP inzake goed
    bestuur en ter versterking van rechtshandhavingscapaciteit, met inzet van het
    Bureau van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens (HCRM) en de
    Afdeling ter Voorkoming van terrorisme van het VN-Bureau inzake Drugs en Misdaad;
<   bevordering door de EU van hulpprogramma’s van goed bestuur, mensenrechten,
    democratie, educatie, economisch welzijn, conflictoplossing en van het EU-actieplan
    mede gericht op een actief integratiebeleid ten aanzien van minderheden en meer in
    het bijzonder van gemarginaliseerde groepen;
<   verbetering van wereldwijde naleving van universele mensenrechten en het herken-
    baar maken dat het Westen niet met twee maten meet, zoals ook reeds in het inte-
    rim-advies van de AIV inzake het folterverbod tot uitdrukking is gebracht;
<   conflictpreventie, conflictbeslechting en wederopbouw na conflicten als essentiële
    onderdelen van elk beleid inzake terrorismebestrijding; tevens dient een actiever
    Midden-Oostenbeleid van de EU, met meer druk op Israël en het handhaven van de
    druk op Hamas om over te gaan tot erkenning van Israël, te worden bevorderd; dit
    vanwege de positie van betrokken partijen en de beeldvorming over het Westen in
    brede islamitische kring;
<   inzet van verschillende instrumenten ter bevordering van het weerstandsvermogen
    tegen radicalisering, onder meer openbaarheid van financiële stromen om duidelijk
    te maken wie radicale activisten en aanstichters betaalt, bevordering van weten-
    schappelijk onderzoek, bevordering van het verspreiden van informatie (bijvoorbeeld
    over internationale normen), bevordering van internationale contacten opdat burgers
    en imams zicht kunnen krijgen op een veelheid aan legitieme uitingen en tradities
    binnen de islam en het beschikbaar stellen van meer beurzen voor studenten uit
    moslimlanden;
                                              19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

< het creëren van betere voorwaarden voor integratie van migranten, onder meer door
  de bestrijding van discriminatie ter zake van ras, nationale en etnische herkomst en
  religie, de bevordering en bescherming van minderhedenrechten en meer in het alge-
  meen de naleving van mensenrechtenverdragen.
                                           20


====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>III        Het wereldwijde stelsel: de VN
In de adviesaanvraag is ook om een oordeel gevraagd over de maatregelen die sinds
2001 zijn genomen in internationaal kader ter bestrijding van terrorisme. De AIV heeft
ervoor gekozen dit thema in de hoofdstukken III en IV, per forum, te belichten. Dit
hoofdstuk is gewijd aan de Verenigde Naties en in hoofdstuk IV wordt ingegaan op de
EU en andere relevante regionale organisaties.
III.1      Beschrijving van de ontwikkelingen in de VN
In artikel 1 van het VN-Handvest wordt weergegeven, dat het handhaven van de interna-
tionale vrede en veiligheid één van de hoofddoelstellingen van de VN is. Terrorisme-
bestrijding houdt daarmede verband. Daarom heeft de VN de laatste jaren op een
breed terrein maatregelen genomen die bijdragen aan de bestrijding van terrorisme.
De AVVN vervulde in de periode tussen 1972 (de aanslag in München) en 2001 een
actieve rol op dit terrein. De daar aangenomen resoluties en verdragen over terrorisme-
bestrijding worden gekenmerkt door een brede benadering en er zijn binnen de AVVN op
dat terrein ook verschillende organen actief. Deze benadering schenkt aandacht aan de
veiligheidscomponent, de mensenrechtenproblematiek, de ontwikkeling van het interna-
tionale recht en de bestrijding van internationale misdaad.44
De laatste paar jaar is vooral de VR op de voorgrond getreden.45 Hij stelde onder meer
een viertal comités in, genoemd naar een resolutie: 1267 Committee (Al-Qaida/Taliban
Sanctions Committee); 1373 Counter-Terrorism Committee (CTC); 1540 Committee
(terrorisme en massavernietigingswapens); 1566 Working Group (oplossingen en coör-
dinatie). Echter, de vier specialistische suborganen die hun mandaat aan deze resolu-
ties ontlenen, hebben overlappende verantwoordelijkheden. Dubbel werk en inefficiën-
ties zijn het onvermijdelijke gevolg. Van deze organen is het CTC het belangrijkste.46
Omdat de AIV het werk van het CTC, door de verstrekkende verplichtingen die aan sta-
ten kunnen worden opgelegd, het meest innovatief en karakteristiek acht, zal hij hierop
in de volgende paragrafen nader ingaan.
Ook bepaalde onderdelen van het Secretariaat van de VN zijn specifiek gericht op ter-
rorisme.47 De laatste tijd probeert SGVN Kofi Annan dit beleid meer onder één noemer
44 Zie: Verklaring over maatregelen tot het uitbannen van terrorisme uit 1994, UN Doc. A/RES/49/60, Annex.
45 Zie: D.A. Leurdijk en G. Steeghs: Decision making by the Security Council: Terrorist acts which threaten
    international peace and security, 1989-2004, A Survey of Resolutions, reader Clingendael, Den Haag,
    2005.
46 Zie: UN Doc. S/RES 1535 (2004). Daarnaast zijn gespecialiseerde organisaties en andere onderdelen van
    het VN-systeem betrokken bij het probleem van terrorisme. Het gaat onder meer om de International Civil
    Aviation Organization (ICAO), de International Maritime Organization (IMO), het International Atomic Energy
    Agency (IAEA) en de Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW).
47 Een overzicht hiervan uit augustus 2005 is opgenomen in UN Doc. A/60/228, para 121 en verder.
                                                        21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>te brengen. De in 2005 gepresenteerde strategie48 werd in 2006 nader uitgewerkt in
het rapport Uniting against Terrorism.49 Daarbij gaat hij uit van de noodzaak om te
komen tot de ook al in hoofdstuk I benadrukte integrale benadering.50 Ook heeft hij
besloten tot instelling van een Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF) om
onder zijn leiding de coördinatie in het oog te houden.51 Het CTITF is geen orgaan dat
daadwerkelijk alle verschillende initiatieven aanstuurt en afstemt, maar richt zich vooral
op het voorbereiden van meer gedetailleerde voorstellen en aanbevelingen voor stroom-
lijning van capaciteitsopbouw van de SGVN aan de AVVN en de VR.
III.2      Beoordeling van de effectiviteit
Bij de beoordeling van effectiviteit van het internationale stelsel zijn verschillende crite-
ria relevant. Is de normstelling goed, zijn staten partij bij de verdragen, houden staten
zich aan de verplichtingen, waar kan de effectiviteit worden verbeterd, is er sprake van
integraal beleid dat ook de voedingsbodem van terrorisme bestrijkt en, tot slot, is het
gewapende optreden effectief? De AIV realiseert zich daarbij dat voortgang in proces-
matige zin wel is te beschrijven, maar dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld
welke maatregelen concrete aanslagen hebben helpen voorkomen.
a. Normstelling (verdragen)
In AVVN-kader zijn de laatste decennia, vaak in reactie op concrete aanslagen, dertien
verdragen en protocollen opgesteld. Deze bestrijken veel aspecten van terrorisme.52
Het aantal verdragspartijen per verdrag (het meest recente niet meegerekend) ligt
medio 2005 tussen de 115 en 183, een zeer hoog aantal.53 Na september 2001
steeg dat aantal sterk, vooral bij het Verdrag ter voorkoming van terroristische bomaan-
slagen (1997) en het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van ter-
rorisme (1999).54 Het grote aantal verdragspartijen biedt een goede basis voor harmo-
nisering van normen en voor samenwerking met betrekking tot rechtshandhaving,
informatieuitwisseling en het aanpakken van de financiering van terrorisme.
Ook bij de totstandkoming van het Statuut voor het Internationaal Strafhof is gepleit
voor het opnemen van terrorisme als één van de delicten. Dit voorstel is destijds niet
gevolgd en de AIV acht het vooralsnog weinig zinvol te streven naar een wijziging bij de
herziening van het statuut in 2009. Bestaande delictsomschrijvingen in het Statuut
48 Zie: UN Doc. A/59/2005 van 21 March 2005, para 88.
49 Zie: UN Doc. A/60/825 van 27 April 2006.
50 Zie: UN Doc. A/RES/60/1, para 82 en 88 en UN Doc. A/60/228, para 137 en 140.
51 Aan de task force is ook een tien personen tellend mensenrechtenpanel toegevoegd, dat moet adviseren
    over de mensenrechtendimensie van de strijd tegen terrorisme.
52 Zie: P.J. van Krieken (red.), Terrorism and the International Legal Order, 2002.
53 Zie: UN Doc. A/60/228, para 178 en verder.
54 Zie: D. Cortright, A Critical Evaluation of the UN Counter-Terrorism Program: Accomplishments and Challen-
    ges, paper presented at: Global Enforcement Regimes, Transnational Organized Crime, International
    terrorism and Money Laundering, Transnational Institute, Amsterdam, April 2005, p. 6.
                                                        22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>bieden, naar het de AIV voorkomt, voldoende ruimte tot vervolging van terroristische
misdrijven.
b. Naleving van normen
Nu de VR de rapportages aan het CTC verplicht heeft gesteld, is het mogelijk een beter
beeld van de naleving te krijgen. Omdat het CTC daarnaast door samenwerking politiek
en juridisch gezag heeft gemobiliseerd voor rechtshandhaving, biedt het CTC het niet-
militaire alternatief voor de activiteiten van de VN tegen terrorisme. Staten blijken veel-
al goed mee te werken aan de vastgestelde procedures. Alle 191 lidstaten hebben hun
initiële rapporten ingediend, maar bij de vervolgrapporten is de score aanmerkelijk
lager.55 Dit kan duiden op een zekere rapportagemoeheid en mogelijk moet worden
bezien of soulaas kan worden gevonden in een combinatie (consolidatie) van rapporta-
ges.56 Met dergelijke kerndocumenten is goede ervaring opgedaan bij de rapportage-
verplichtingen onder de mensenrechtenverdragen.
Uiteraard is de inhoudelijke naleving het belangrijkst. De rapportages en antwoorden
op vragen duiden erop dat staten hun wetgeving bijstellen en hun capaciteit uitbreiden
om aan de normen van de VN te voldoen. De praktijk van het CTC en het secretariaat
(CTED) om bezoeken af te leggen betekent een additionele bron van informatie over de
behoeften op het terrein van capaciteit voor terrorismebestrijding. Uit een in 2003
gehouden evaluatie bleek dat er op dat moment maar ongeveer 30 staten waren die
voldeden aan de vereisten om te kunnen ingrijpen bij financiering, reizen, rekrutering
en bevoorrading van terroristen. Zestig staten maakten vooruitgang en zeventig staten
werden gekwalificeerd als ‘willing but unable’. De oorzaak hiervan ligt in binnenlandse
conflicten, armoede of het ontbreken van voldoende juridische en administratieve
structuren. Ongeveer twintig staten doen – om hen moverende redenen – helemaal
niets, hoewel zij wel de financiële middelen hebben. Een aantal van deze landen heeft
echter veel met terrorisme te maken en daarom verzwakt hun gebrek aan inzet de
inspanningen van de VN als geheel.57
Sancties op niet-naleving?
Het CTC is geen sanctiecomité. De meest vergaande maatregel die het tot zijn beschik-
king heeft, is het opstellen van ‘black lists’ met landen die te laat rapporteren, maar
zelfs daar is het terughoudend mee.58 Op het terrein van financiën is het CTC al wel
ver en groeit de internationale samenwerking. Het ontleende een checklist van criteria
aan het werk van de Financial Action Task Force en ontwikkelde voor de naleving van
de normen zelf reeds een drietal fases waarbij steeds aan zwaarder wordende criteria
moeten worden voldaan.59 Door het beperken van financiering, toevluchtsoorden en
55 E. Rosand, Current Developments: Security Council Resolution 1373, the Counter-Terrorism Committee and
    the Fight against Terrorism, 97 American I.L.J., No. 2, 337, April 2003, pp. 332-341.
56 Zie: UN Doc. S/RES/1617 en het slotdocument van de Top van september 2005.
57 Zie ook AIV, Het nucleaire non-proliferatieregime: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
    aanpak, advies nummer 47, Den Haag, januari 2006, pp. 13 en 32.
58 Dit in tegenstelling tot het HLP in UN Doc. A/59/565, para 156, waarin wordt gepleit voor sancties.
59 Beschreven door Eric Rosand and Alistair Millar, The Future of Multilateral Counterterrorism: The Case for
    an International Counterterrorism Body, Verwacht in 2006 bij Century Foundation, pp. 611/612 en
    618/619.
                                                       23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>reismogelijkheden voor personen van het Al-Qaidanetwerk zijn de financiële hulpstromen
zeker wat verminderd en zijn operaties waarschijnlijk verstoord. Een bedrag van ca.
$200 mln. aan potentieel voor terroristen bestemde fondsen is bevroren.60 Meer dan
4000 verdachte personen zitten gevangen, hoewel daarbij moet worden opgemerkt dat
slechts een handvol rechterlijke veroordelingen is uitgesproken.61 In die zin hebben de
internationale maatregelen slechts beperkte gevolgen. Daarenboven wordt ook erkend
dat een aanslag als die in Madrid vermoedelijk maar enkele duizenden dollars heeft
gekost en is succes derhalve een relatief begrip. Wel wordt bereikt dat potentiële terro-
risten zich meer gedwongen zullen zien om lokale fondsen te werven en dus waarschijn-
lijk beter zijn te controleren.62 Bij het verder verfijnen van de criteria kan ook op andere
terreinen aansluiting worden gezocht bij de normen die de laatste jaren zijn opgesteld
door de functionele organisaties. Om dergelijke normen rechtstreeks bindend te maken
voor de lidstaten, is wel specifieke besluitvorming van de VR vereist.
c. Projecten en technische bijstand voor staten
Het probleem met de naleving van normen (in de verdragen) is dus niet zozeer dat er
veel lacunes bestaan, maar dat er sprake is van een capaciteitsprobleem of een
gebrek aan politieke wil.
Technische bijstand kan daarom van belang zijn bij het realiseren van nationale beper-
kende maatregelen en bij het daarbij naleven van de rechten van de mens. Het CTC
treedt daarbij op als coördinatiepunt en heeft in de eerste vier jaar van zijn bestaan aan
100 landen technische hulp verleend voor het opbouwen van capaciteit voor wetgeving
en het scheppen van juridische bevoegdheden. Ook werden training en technische
assistentie voor grenscontrole en personenverkeer aangeboden. De AIV juicht dit toe,
zowel vanwege de kans op concrete capaciteitsvergroting als vanwege de versterking
van de politieke betrokkenheid bij deze landen. In staten die dreigen te ‘falen’ of in een
opbouwfase zitten, is nu eenmaal een langdurige internationale betrokkenheid noodza-
kelijk.63
Naarmate meer staten beschikken over capaciteit om verplichtingen uit de verdragen
en de resoluties van de VR na te komen, wordt de effectiviteit van het optreden van
alle staten gezamenlijk steeds groter. Het CTC moet daarom meer aansluiting zoeken
bij bestaande programma’s van bijstand, zoals die van het UNDP, het kantoor van de
HCRM en de Prevention of Terrorism Branch van het UN Office on Drugs and Crime te
Wenen. Zo kan het ‘good governance program’ van het UNDP worden verrijkt met
nadruk op behoefte aan rechtshandhavingscapaciteit zoals geïdentificeerd binnen het
60 Zie: White House, Progress Report on the Global War on Terrorism, US department of State, September
    2003.
61 VR, Second Report of the Monitoring Group Established pursuant to resolution 1363 (2001) and Extended
    by Resolution 1390 (2002) and 1455 (2003) on Sanctions against Al-Qaida, the Taliban and Individuals
    and Entities Associated with them, S/2003/1070, New York, 2 December 2003. Zie ook: D. Cole, Are We
    Safer, New York Review of Books, 9 March 2006, p. 15.
62 Zie: Verklaring G. de Vries namens de EU op 24 juni 2005 bij de 1267 sanctiecommissie van de VN.
63 Zie: AIV/CAVV, Falende Staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid, advies nummer 35, Den Haag,
    mei 2004, p. 75.
                                                     24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>CTC.64 Ook moet worden gestreefd naar een meer operationele rol voor de HCRM.65
Het CTC heeft tot voor kort geen aandacht besteed aan mensenrechtelijke aspecten,
hoewel het respecteren van de rechten van de mens bij de strijd tegen het terrorisme
wel enige malen in verband is gebracht met het CTC, bijvoorbeeld in de preambule van
de resolutie waarin het CTC in zijn taken werd herbevestigd.66 Sinds 2005 is om de
coördinatie te verbeteren ook een medewerker van de HCRM opgenomen in de formatie
van het CTED.67 Daarnaast is het van belang dat het CTC in oktober 2005 een briefing
ontving van de nieuwe Speciale Rapporteur inzake de bevordering en bescherming van
de rechten van de mens in de strijd tegen het terrorisme en dat er in 2006 een ‘policy
guidance’ is aangenomen over de relevantie van mensenrechtenaspecten bij de beoor-
deling van landenrapportages. De AIV steunt deze ontwikkelingen, omdat hij van oor-
deel is dat de mensenrechtendimensie in alle uitgevoerde projecten en rapportages
een integraal onderdeel van deze aanpak zou moeten uitmaken.
Dit alles overziend, acht de AIV aansluiting bij de huidige praktijk van dialoog met de
lidstaten gewenst. Daarbij is het wel van belang dat het toezicht op de naleving van
normen en van voorgeschreven beleidsmaatregelen gericht op de bestrijding van ter-
rorisme hoge prioriteit krijgt. De methode van verantwoording via toezicht door experts
lijkt effectiever dan vervreemding door middel van sancties en conditionaliteit, ook al
mogen deze niet worden uitgesloten. Ook ‘naming and shaming’ moet pas worden inge-
zet bij landen die niet willen meewerken en werkelijke sancties liggen nog verder weg.
Voor landen die niet in staat zijn de normen na te leven, dient bijstand beschikbaar te
zijn. Soms zal het zelfs nodig zijn om een meerjarenprogramma te bieden voor onderlig-
gende overheidsstructuren.
d. Gewapend optreden gericht op het bestrijden van terrorisme
Een van de doelstellingen van de VN is gewelddadige conflicten en het gewapend optre-
den van staten zoveel mogelijk te voorkomen. In advies nummer 36 over Preëmptief
Optreden hebben de AIV en de CAVV aangegeven dat ook in gevallen van nieuwe drei-
gingen als terrorisme, het VN-Handvest duidelijke grenzen stelt. Na het verschijnen van
het advies is het belang van het in acht nemen van het geweldsverbod uit het VN-Hand-
vest overigens ook benadrukt door het HLP en de SGVN.68
De VR heeft na september 2001 de regels van het Handvest inzake gewapend optre-
den toegepast in het kader van terrorismebestrijding. Resolutie 1368 bevatte een impli-
ciete verwijzing naar de mogelijkheid van zelfverdediging en de VS, het VK en Australië
hebben de inval in Afghanistan bij de VR daartoe ook gemeld als zelfverdediging. De VR
heeft daar in een persverklaring melding van gemaakt en heeft later in een resolutie
64 Zie: Recommendations for improving the United Nations Counter-Terrorism Committee’s Assessment and
    Assistance Coordination Function, by the Counter-terrorism Evaluation Project of the Fourth Freedom and
    the Joan B. Kroc Institute for International Peace Studies at the University of Notre Dame, 2005, p. 11.
65 Zie onder meer: Uniting against Terrorism, UN Doc. A/60/825, para 34 en 79.
66 Zie: UN Doc S/RES/1535.
67 Zie: Report HCRM inzake Protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism,
    UN Doc. E/CN.4/2006/94, para 6.
68 Zie: UN Doc. A/59/565, para 191 en UN Doc. A/59/2005, para 216.
                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>verwezen naar de positieve ontwikkelingen.69 Juridisch gesproken gaat het echter
nogal ver om deze omstandigheden te kwalificeren als een instemmende reactie op de
bedoelde operatie Enduring Freedom voor een reeks van jaren. In dat verband wijst de
AIV erop dat zelfverdediging op basis van artikel 51 van het Handvest van de VN in het
internationale recht wordt gekoppeld aan een aantal beperkingen, betrekking hebbend
op de aard en omvang van de maatregelen, de locatie en de tijdsduur.70 Overigens, nu
de troepenmacht in Afghanistan is met toestemming, zo niet op uitnodiging, van de
regering, behoeft artikel 51 niet langer te worden aangegrepen om als rechtvaardiging
te dienen voor het militaire optreden in het kader van de operatie Enduring Freedom.
Het collectieve veiligheidsstelsel van de VN heeft na 11 september 2001 als kader
gefunctioneerd en de AIV ziet op basis van deze omstandigheden geen aanleiding voor
structurele wijzigingen. Een interpretatie van het Handvest en zijn concepten als ‘leven-
de instrumenten’ kan een voldoende effectief antwoord van de VR op de terrorisme-
problematiek opleveren.
III.3      Beoordeling van de legaliteit en legitimiteit
De AIV heeft in algemene zin waardering voor de wijze waarop de VR is opgetreden en
de slagvaardigheid waarmee hij nieuwe wegen heeft gezocht. Een nadere beschouwing
roept echter ook aarzelingen op over bevoegdheden, precedenten en neveneffecten.
Daarop gaat de AIV nu kort in.
Legaliteit: De bevoegdheid van de VR
Het handvest van de VN geeft de VR de bevoegdheid in te grijpen in situaties waar
sprake is van een (dreigende) inbreuk op de internationale vrede en veiligheid. De VR
kon pas algemene regels over terrorisme gaan opleggen, nadat hij in 2001 in resolutie
1373 en 1377 had vastgesteld dat terrorisme een constant aanwezig gevaar is dat een
(ernstige) bedreiging van de internationale vrede en veiligheid vormt. In hoofdstuk I is
overigens al gewezen op de nadelen van deze categorische gelijkstelling.
De VR is, in het bijzonder door het aannemen van resolutie 1373 (en later 1540), als
het ware gaan optreden als wetgever: hij stelt algemene normen (zonder koppeling met
een specifieke kwestie) dwingend vast voor de lidstaten.71 Zo heeft de Raad verdrags-
bepalingen, zoals die met betrekking tot de financiering van terrorisme, feitelijk van een
algemeenverbindendverklaring voorzien. Daarmee zijn deze ook voor de landen die geen
partij zijn bij deze verdragen (en zelfs ten aanzien van een verdrag dat nog niet in wer-
king was getreden) van toepassing.
Reeds bij het instellen van lijsten personen die door sancties zouden worden getroffen,
bij resolutie 1267 inzake de Taliban en (op basis van resolutie 1333) Al-Qaida, heeft de
VR als het ware een rechtsprekende functie naar zich toe getrokken, zonder in voldoende
69 Persverklaring VR, 8 oktober 2001, AFG/152; SC/7167 en SC/Res/1378, 14 november 2001. De latere
    inval in Irak werd oorspronkelijk niet gemotiveerd met een verwijzing naar een terrorismedreiging.
70 Zie voor de Caroline-doctrine: AIV/CAVV, Preëmptief Optreden, advies nummer 36, Den Haag, juli 2004,
    p. 17. Zie ook: N.J. Schrijver in NJB, 16 september 2005, p. 1689, en W.J.M. van Genugten, Nederlandse
    troepen ter zelfverdediging naar Afghanistan?, NJB, 2005, pp. 790-791.
71 Zie: B.T. van Ginkel en R.A. Wessel, Bestuurlijke vernieuwing van de VN-VR, Wereldwetgever of achterhaald
    instituut, Jaarboek Vrede en Veiligheid 2004, pp. 3-5.
                                                        26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>mate te voorzien in procedurele waarborgen ten aanzien van betrokkenen.72 Hoewel
formeel een procedure bestaat om in beroep te gaan tegen een maatregel als het
bevriezen van zijn tegoeden, voldoet de beroepsmogelijkheid daar tegen niet aan de
minimumvereisten die daaraan zouden mogen worden gesteld en is er procesmatig
geen sprake van transparantie. Naast de bescherming van individuele personen/ver-
dachten tegen gevolgen van de concrete maatregelen van de VR,73 zijn er nog andere
punten van zorg, zoals het ontmoedigen van asielverlening.
Toedeling van bevoegdheden
In het VN-Handvest wordt de structuur van de VN bepaald door zes hoofdorganen, die
hun eigen bevoegdheden hebben. In dat systeem zijn bevoegdheden tot normstelling,
gebruik van geweld, geschillenbeslechting, toezichthouding en het vaststellen van de
begroting opgenomen die zorgen voor een zeker evenwicht. Als de VR, die in concrete
gevallen over zijn eigen bevoegdheden beslist, meer beleidsruimte claimt en invult
(bijvoorbeeld ten koste van de AVVN), kan dit evenwicht worden doorbroken. De niet-
representatieve samenstelling van de VR maakt dit nog klemmender.74
Legitimiteit
De VR heeft belangrijke beslissingen genomen en de vraag is gerechtvaardigd of deze
besluitvorming legitiem is. Van legitimiteit van een uitgeoefende bevoegdheid is sprake
als zowel de gekozen grondslag als de inhoud van de uitvoering de toets der kritiek kan
doorstaan en daarmee in brede kring aanvaardbaar is. In dit concrete geval zijn het de
algemeen gevoelde ernst van de dreiging en de betoonde slagvaardigheid, die staten
heeft aangezet tot actie, factoren bij het wegen van de legitimiteit.
Ook als de VR de bevoegdheid heeft om als het ware wetgevende en rechtsprekende
bevoegdheden uit te oefenen, moet hij een aantal rechtsbeginselen respecteren, zoals
de normen van ius cogens, procedurele waarborgen, respect voor de rechten van de
mens en het beginsel van proportionaliteit. De VR dient de doelstellingen van de VN
als richtsnoer te nemen. Artikel 1.3 van het Handvest noemt als een van de vier hoofd-
doelstellingen: internationale samenwerking in het bevorderen en aanmoedigen van
eerbied voor de rechten van de mens. Daarom ligt het voor de hand dat de VR zelf ook
gebonden is, in ieder geval op dit terrein, aan de internationaal aanvaarde mensen-
rechtenstandaarden en het internationale humanitaire recht. In dit licht moeten mogelij-
ke inperkingen van procedurele waarborgen worden getoetst.75 In dit verband wijst de
72 Hiervan was wel sprake bij de oprichting door de VR van de Joegoslavië- en Rwanda-tribunalen.
73 Een reeks aanbevelingen is te vinden in: T.J. Biersteker and S.E. Eckert, Strengthening UN Targeted Sanc-
    tions by Addressing Due Process Concerns, Watson Institute Targeted Sanctions Project, Brown University,
    Providence, April 2006, section four of UN Doc. A/60/887-S/2006/331 van 14 June 2006.
74 In een debat in de VR over de evaluatie van het werk van de anti-terrorismecomités op 21 februari 2006,
    wees Brazilië er nog eens op dat alleen de AVVN een universeel lidmaatschap kent en dat het uitwisselen
    van good practices niet gelijk te stellen is met verdragen. Syrië benadrukte dat het werk van het 1540-
    Comité niet in de plaats kon treden van multilaterale mechanismen. Samenvatting in persbericht SC/8644.
75 Zie: B.T. van Ginkel en R.A. Wessel, Bestuurlijke vernieuwing van de VN-VR. Wereldwetgever of achterhaald
    instituut?, in Jaarboek Vrede en Veiligheid 2004, Nijmegen, 2004, pp. 1-31. Zie ook: E. de Wet,
    The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, Oxford and Portland Oregon, Hart Publishing,
    2004, pp. 352-354.
                                                         27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>AIV reeds vooruit naar hetgeen hij in hoofdstuk IV.3 opmerkt over een mogelijke lacune
in de induividuele rechtsbescherming.
De AIV constateert daarom, dat de VR verstrekkende maatregelen heeft genomen ter
bestrijding van terrorisme, in het bijzonder na de aanslagen van 11 september 2001,
en dat met deze maatregelen de VR zich als het ware wetgevende en rechtsprekende
bevoegdheden heeft toegeëigend. De AIV betwist niet de legaliteit, noch de wenselijk-
heid van deze bevoegdheidsuitoefening, maar meent wel dat de VR de legitimiteit van
zijn activiteiten dient te vergroten door zich meer inhoudelijk te verantwoorden en aan-
sluiting te zoeken bij inhoudelijke mensenrechtennormen, bijvoorbeeld in zoverre sanc-
tiemaatregelen rechtstreeks betrekking hebben op individuele personen/verdachten.
Voorts blijven voortdurende toetsing en periodieke evaluaties aan de criteria van nood-
zaak en proportionaliteit geboden.
III.4     Samenhang en architectuur
Een van de grote winstpunten van de slagvaardige behandeling van het bestrijden van
terrorisme in september 2001 in de VR was dat er, met het momentum van de reactie
op de aanslagen, één front kon worden gevormd. Daarvan is anno 2006 in mindere
mate sprake. De gezamenlijke wil om terrorisme te bestrijden is veel minder duidelijk
onder één noemer te vatten. Een aantal ontwikkelingen heeft de opkomst van deze cen-
trifugale krachten in de hand gewerkt. De inval in Irak en het slepende vervolg daarvan
met berichten over excessen veroorzaakt door de coalitielegers, hebben de samenwer-
king danig onder druk gezet. Ook de recente ontwikkelingen in het Midden Oosten (en
meer in het bijzonder in Israël, Libanon en Gaza) dragen niet bij tot bereidheid tot
samenwerking.
Kijkend naar de toekomst heeft de AIV zich afgevraagd of het oprichten van één nieuw
agentschap een oplossing zou zijn. Sommigen pleiten hiervoor.76 Het is onwaarschijn-
lijk dat een dergelijke exercitie met succes zou kunnen worden bekroond. De discus-
sies over het verlenen van bevoegdheden zouden vermoedelijk nooit tot een soepel wer-
kende machinerie leiden. De ervaring in de VN heeft geleerd dat het opzetten van een
systematische aanpak veelal stuit op terughoudendheid bij een aanzienlijk aantal lidsta-
ten om precedenten te scheppen, bevoegdheden toe te kennen, fondsen vrij te maken,
en in het algemeen een stukje soevereiniteit op te geven. De AIV concludeert dat een
proces om te komen tot een nieuwe organisatie binnen of buiten het kader van de VN
met een mandaat voor terrorismebestrijding weinig perspectief biedt en is hiervan dan
ook geen voorstander.
Het bestrijden van terrorisme is in eerste instantie een zaak van nationale regeringen
en instellingen. Deze werken uiteraard samen in internationaal verband. Op mondiaal
niveau is zeker toegevoegde waarde te bereiken en er is op politiek terrein een belang-
rijke rol weggelegd voor de VN. Daar kan een consensus worden bereikt en omgezet in
juridische kaders. Tevens kunnen landen, die zich niet inzetten om internationaal ter-
rorisme te bestrijden, politiek worden aangesproken. Al eerder is gewezen op het feit
dat het opstellen van verdragen die wereldwijde standaarden vastleggen en samenwer-
king een kader bieden, uitstekend past bij de AVVN en dat de VR internationale regelge-
ving kan bespoedigen door bindende resoluties aan te nemen. Het inzetten van militai-
re middelen ligt ook binnen de bevoegdheid van de VR. Ook de diverse
76 Zie bijvoorbeeld Rosand and Millar, als vermeld in voetnoot 59.
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>gespecialiseerde organisaties van het VN-systeem zijn zeer nuttig als forum voor de
deskundigen van de lidstaten en zij kunnen op diverse terreinen leiden tot verbeterin-
gen. Technische hulp aan regeringen kan daarnaast door verschillende onderdelen van
het VN-systeem worden verleend.
In dit VN-kader is het beter telkens op basis van momentum politieke steun te verwer-
ven voor een maatregel op een beperkt terrein. Langs geleidelijke weg kunnen daarna
structuren worden gestroomlijnd en overlappingen worden weggewerkt. De totstand-
koming van een samenhangend geheel en de resultaten in concreto moeten bijdragen
aan de legitimiteit van dit proces. In de visie van de AIV moet de SGVN nadrukkelijker
een rol spelen in het faciliteren van deze incrementele benadering. Dit kan, door als
vervolg op de in 2005 gemaakte inventarisatie een jaarlijkse rapportage uit te brengen
aan de AVVN over de rol van de onderdelen van het VN-systeem bij de bestrijding van
terrorisme. Het is van groot belang dat de diverse onderdelen van de VN goed zicht
hebben op alle facetten van terrorisme en zo van elkaars werk en ‘best practices’
kunnen leren. Zoals in hoofdstuk I is gesteld, zou daarnaast ook de totstandkoming
van een alomvattend antiterrorismeverdrag het voeren van een geïntegreerd beleid
helpen bevorderen.
Samenvattend concludeert de AIV dat de samenhang en architectuur van internationale
organisaties en instellingen deel uitmaken van het internationale instrumentarium voor
de effectieve bestrijding van terrorisme. Met betrekking tot de VN ondersteunt de AIV
het streven van de SGVN om de coherentie en coördinatie van de verschillende orga-
nen en secretariaatsonderdelen te verbeteren. Uiteraard dienen daartoe de benodigde
middelen beschikbaar te worden gesteld. De AIV bepleit echter niet dat een proces in
gang gezet wordt om te komen tot een nieuwe organisatie binnen of buiten de VN met
een mandaat voor terrorismebestrijding.
                                             29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>IV        De EU en relevante regionale organisaties
Als gemeld, heeft de regering naar een oordeel gevraagd over de maatregelen, die zijn
genomen in internationaal kader ter bestrijding van terrorisme. In dit hoofdstuk
besteedt de AIV aandacht aan de ontwikkelingen in de EU, de Raad van Europa, de
OVSE en de NAVO.
IV.1      Terrorismebestrijding in de EU
De rol van de EU is vooral beleidsstrategisch en kaderscheppend van aard, omdat zij
zelf niet beschikt over operationele bevoegdheden en middelen. Zij is afhankelijk van
lidstaten voor zowel de beleidsbeslissingen als de uitvoering daarvan. Tegelijkertijd kie-
zen de lidstaten er voor om terrorismebestrijding aan te pakken in EU-verband, omdat
zij bij gezamenlijk optreden veel sterker staan dan bij een individueel optreden en hun
politie- en justitieactiviteiten op die wijze veel beter kunnen coördineren. Gezien de
structuur van de EU wordt dan echter wel een ingewikkeld terrein betreden, omdat te
nemen maatregelen zich uitstrekken over alle drie besluitvormingspijlers van de EU.77
IV.1.1    Beleidsontwikkelingen in de EU 78
De samenwerking op dit terrein vindt al langer plaats en de AIV schetst in dit verband
kort de belangrijkste elementen. Een belangrijke stap in de richting van een meer
gecoördineerde aanpak op het terrein van justitie en binnenlandse zaken vond plaats
door het aannemen van het Tampere Programma (1999). In dat programma werd de
wederzijdse erkenning van elkaars juridische beslissingen (mutual recognition) aanvaard
als een praktische methode van samenwerking, die ook kan worden ingezet op het ter-
rein van Vrijheid, Veiligheid en Recht.79 De discussies over het Kaderbesluit voor de
bestrijding van terrorisme (2002) hadden tot doel de definities dichter bij elkaar te
brengen.80
77 In de Eerste Pijler heeft de Europese Commissie het exclusieve initiatiefrecht om voorstellen te doen over
    de onderwerpen, die onder de EU-competentie zijn gebracht. In de Tweede Pijler wordt opgetreden in het
    kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en in de Derde Pijler ontmoeten
    de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de lidstaten elkaar om specifieke afspraken te maken.
78 Bij de beschrijving van het EU-beleid is onder meer gebruik gemaakt van: M. den Boer, hoofdstuk Fusing
    the Fragments: Challenges for EU Internal Security Governance on terrorism, in D. Mahncke en J. Monar:
    College of Europe bundel over terrorismebestrijding (te publiceren in 2006, Peter Lang Publishers, Brussel);
    D. Keohane, The EU and counter-terrorism, Centre for European Reform, working paper, Londen, May
    2005; H. Brady en D. Keohane, Fighting terrorism: The EU needs a Strategy not a Shopping List, Centre for
    European Reform, briefing note, Londen, October 2005; P. Wilkinson, International Terrorism: the changing
    threat and the EU’s response, Chaillot paper No. 84, Institute for Security Studies, Parijs, October 2005;
    A. Lorenz, The European Union’s response to terrorism, T. Balzacq en S. Carrera, The EU’s Fight against
    International terrorism: Security Problems, Insecure Solutions, CEPS Policy Brief nr. 80, Brussel, July 2005.
79 De Europese Raad in Tampere (Finland, oktober 1999) leverde vooral beleidsrichtlijnen op voor asiel en
    migratie, rechtspleging en misdaadbestrijding.
80 Kaderbesluit van 13 juni 2002, 32002F0475, Official Journal L 164 van 22 June 2002.
                                                       30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Vooral na de aanslagen van 11 september 2001 in de VS en de aanslagen in Madrid
(2004) en Londen (2005) is de beleidsontwikkeling echter in een stroomversnelling
gekomen. De Veiligheidsstrategie (European Security Strategy) van december 2003 legt
de nadruk vooral op de externe veiligheid en leidde tot het creëren van de positie van
coördinator terrorismebestrijding. De Nederlander Gijs de Vries werd in 2004 als eerste
benoemd op deze post en ressorteert onder Buitenlandvertegenwoordiger Solana en
de Europese Raad.
In het Haagse Programma (2004) is vastgelegd dat lidstaten niet alleen moeten kijken
naar hun eigen veiligheid, maar ook naar gemeenschappelijke veiligheid (principle of
solidarity).81 Daarnaast is vastgelegd dat ambtenaren belast met rechtshandhaving
toegang moeten krijgen tot bepaalde gegevens in bestanden van andere lidstaten
(beschikbaarheidsbeginsel of principle of availability). Het programma bevat verder
voorzieningen om de mensenrechten, procedurele waarborgen en toegang tot het
rechtssysteem te garanderen.
Vervolgens zijn de uitgangspunten van de strijd tegen terrorisme in 2005 nader vastge-
legd in een Thematische Strategie. Daarin worden vier hoofddoelstellingen verwoord:82
<   De EU richt zich op de voedingsbodem van radicalisering om te voorkomen dat men-
    sen zich tot terrorisme wenden (prevention).
<   Zij werkt aan bescherming van burgers en infrastructuur tegen aanslagen (protec-
    tion).
<   De EU bevordert het opsporen en vervolgen van terroristen (investigation and prose-
    cution).
<   Zij wil voorbereid zijn om te kunnen reageren op aanslagen (preparedness).
In een daarbij behorend uitgebreid Actieplan worden vervolgens bijna 200 stappen
beschreven die moeten bijdragen tot het laten slagen van deze strategie.83 Daarnaast
wordt, in een apart strategie- en actieplan, aandacht besteed aan radicalisering en
rekrutering en hebben zich onder meer ontwikkelingen voorgedaan op het terrein van
het Europees Arrestatiebevel (EAB) en het Europees Bewijsverkrijgingsbevel. In de
volgende paragrafen komt de AIV op deze ontwikkelingen terug.
IV.1.2    Beoordeling van de effectiviteit
Hoewel de lidstaten menen gezamenlijk effectiever op te kunnen treden, is het meten
van deze effectiviteit buitengewoon lastig gebleken. Er bestaat binnen de EU geen alge-
meen erkende maatstaf om die effectiviteit vast te stellen en het ontbreekt ook aan
een onafhankelijk orgaan, dat zich hierover een oordeel zou kunnen vormen. Toch zal
worden getracht een beeld van de effectiviteit van het beleid op te bouwen aan de
hand van een aantal aspecten.
a. Samenwerking
De Europese lidstaten willen samen tot betere resultaten komen dan waartoe zij zouden
komen zonder die samenwerking. Dat is niet zo eenvoudig omdat een bijzonder ken-
merk van de stelsels van nationale rechtspleging is, dat deze een lange traditie hebben
81 Het Haagse Programma van november 2004 (13302/2/04) is een meerjarenprogramma van de EU voor
   het terrein van Vrijheid, Veiligheid en Recht.
82 Zie: The European Union Counter-Terrorism Strategy, 14469/4/05/REV 4, Brussel, 1 December 2005.
83 Zie: EU Action plan on combating Terrorism, Presidency and CT coordinator, Brussel, 13 February 2006.
                                                     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>en behoren tot de essentie van een nationale staat. In de loop der jaren zijn daarbij
specifieke nationale waarden, prioriteiten en procedures tot ontwikkeling gekomen, die
men niet graag opgeeft. Toch heeft men ervoor gekozen om zonder juridische toetsing
beslissingen van andere lidstaten over te nemen. Dit is een methode om te komen tot
de opbouw van de beoogde gemeenschappelijke Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en
Recht binnen het EU-gebied.
Op het terrein van terrorismebestrijding is het vertrouwen tussen de partners nog steeds
onvolkomen, wat zich vooral wreekt in terughoudendheid bij het delen van informatie.
Hiervoor zijn twee redenen. In de eerste plaats gaat het om het risico voor de eigen
organisatie: het ondermijnen van bronbescherming, het openbaar worden van eigen
falen, het moeten delen van successen en het compromitteren van eigen rechtsvervol-
ging door optreden van derde landen. In de tweede plaats speelt de zorg of alle partners
de mensenrechten van burgers en derden zullen respecteren en of burgers onder Euro-
pese regels wellicht rechten verliezen, die zij in nationale stelsels wel hebben.84
Vertrouwen kan niet bij decreet worden afgekondigd. Het zal, zeker in het Europa van
de 25, geleidelijk moeten groeien. De proclamatie van het beschikbaarheidsbeginsel
(availability) zet wel de juiste toon, maar vereist concrete maatregelen om de realise-
ring van dit richtinggevende beginsel te ondersteunen. Daarbij moet rekening worden
gehouden met de bovengenoemde oorzaken van het achterhouden van informatie. Als
gemeld kunnen nationale normstelling en praktijk op gespannen voet staan met de
rechten van de mens en op die wijze een hinderpaal voor vertrouwen zijn. In dat ver-
band is het van belang dat de Europese Commissie nationale wetgeving en maatrege-
len op het gebied van het bestrijden van terrorisme inventariseert en daarover rappor-
teert.85 Voorts moeten er gestandaardiseerde procedures en classificaties komen over
de manier van werken. Dit om bijvoorbeeld beter te kunnen bepalen wie toegang heeft
tot bepaalde informatie, waarom die informatie noodzakelijk is (veiligheid, analyse of
rechtshandhaving) en in welke vorm dat moet geschieden. Op termijn zal dit leiden tot
een efficiëntere Europese samenwerking.86
Een samenwerkingsvorm waarbij het gebrek aan vertrouwen het functioneren sterk
heeft belemmerd, betreft Europol. De organisatie is de afgelopen jaren steeds profes-
sioneler en systematischer gaan werken, maar wordt sterk gehinderd door de gebrekki-
ge informatieuitwisseling. Daar zou standaardisering van werkmethoden en kwaliteits-
eisen zeker kunnen helpen en bijdragen tot een verdere ontwikkeling van instrumenten
als het European Crime Intelligence Model en de Organised Crime Threat Assessment.
Ook kan worden overwogen een initiatiefrecht van Europol naar de lidstaten aan te
scherpen. Op die wijze kan Europol succesvol opereren en aan status winnen.
84 Uitspraak Bundesverfassungsgericht BvR 2236/04, 18 juli 2005 over nietigheid van het EAB.
85 Zie: Human Rights Dissolving at the Borders? Counter-terrorism and EU Criminal Law, rapport Amnesty
   International, Brussel, 31 May 2005, p. 11.
86 Zie bijvoorbeeld: Communication on improved effectiveness, enhanced interoperability and synergies among
   European databases in the area of Justice and Home Affairs, COM(2005) 597 final, 24 November 2005;
   er wordt tevens gewerkt aan een Kaderbesluit gegevensbescherming in de Derde Pijler (COM(2005)0475).
                                                   32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>b. Naleving en toezicht
Een zwak punt in het Europese beleid is de implementatie. Ook Europese beleids-
makers zelf concluderen dat de uitvoering van besluiten achterblijft bij de voornemens.
Dit blijkt onder meer uit de trage uitvoering van genomen besluiten, een vertraging bij
de ratificatie van verdragen en protocollen en de implementatie van EU-besluiten in
nationale wetgeving en praktijk.
De strategie tegen terrorisme tracht deze zwakte te ondervangen door grote nadruk te
leggen op toezicht op de prestaties van lidstaten. Sinds kort wordt er op het onderhavi-
ge terrein ook gebruik gemaakt van peer reviews. Een recent voorbeeld daarvan is de
exercitie waarin de nationale structuren voor samenwerking zijn doorgelicht.87 Daar-
naast hanteert de EU het instrument van het Scoreboard. Deze methode, waarbij
puntsgewijs wordt weergegeven of landen hun afspraken nakomen, kan de prestaties
van lidstaten ook op het terrein van terrorismebestrijding goed in de openbaarheid
brengen. Tevens kan het eraan bijdragen dat lidstaten wetgeving adequaat en versneld
invoeren. Bij gebrek aan formele bevoegdheden van de EU-instituties, kan dit een goed
model zijn om lidstaten ertoe te bewegen gemaakte afspraken na te komen.88 Echter,
of dat echt tot een grotere effectiviteit zal leiden moet in de toekomst nog blijken.
c. Voedingsbodem voor terrorisme
In de Veiligheidsstrategie van 2003 wordt gesproken over het aanpakken van onderlig-
gende politieke oorzaken. De EU kiest daarbij voor het bouwen aan een veilige omge-
ving; een omgeving te realiseren door een benadering van preventive engagement. Ook
in de Counter-Terrorism Strategy van december 2005 wordt uitgegaan van het bredere
verband, waarbij in de relatie met derde landen conflictoplossing, wederopbouw en het
voorkomen van het falen van staten aan de orde komen.89 De EU streeft in dat ver-
band onder andere meer naar het bevorderen van internationale partnerschappen en
het bevorderen van een interculturele dialoog.90 Ook wil de EU, net als de lidstaten
zelf, omstandigheden die radicalisering en rekrutering in de hand werken tegengaan en
kiest daarbij voor preventie in plaats van repressie. Ook wordt gepleit voor actief Euro-
pees burgerschap, een onderwerp waarover de AIV zich overigens ook al eerder heeft
uitgesproken.91 Voorts kan de bevordering van hulpprogramma’s van goed bestuur,
mensenrechten, democratie, educatie, economisch welzijn, conflictoplossing en van het
EU-actieplan mede gericht op een actief integratiebeleid ten aanzien van minderheden
in het algemeen en van gemarginaliseerde groepen in het bijzonder, bijdragen. Ook hier
zijn het de lidstaten, die op lokaal niveau het werk moeten doen, vooral door een
beleid gericht op preventie.
87 Zie: Final report on the Evaluation of National Anti-Terrorist Arrangements: Improving national machinery
    and capability for the fight against terrorism, EU-Presidency and Counter-Terrorism Coordinator, Brussel,
    18 November 2005, 12168/3/05 REV3.
88 EU-Commissaris Frattini werkt aan een nieuw systeem. De AIV heeft dit daarom niet kunnen beoordelen.
89 Zie ook de brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Kamer van 23 januari 2006.
90 Een voorbeeld van dit laatste lijkt te zijn de gezamenlijke verklaring van de VN en de Organisatie van de
    islamitische Conferentie over het geweld dat ontstond naar aanleiding van de publicatie in Denemarken van
    cartoons die onder andere Mohammed verbeelden. Zie ook: Counter-Terrorism Strategy, para 11 en 13.
91 Zie ook: AIV, Van binnengrenzen naar buitengrenzen: ook voor een volwaardig Europees asiel- en migratie-
    beleid in 2009, briefadvies nummer 7, Den Haag, maart 2004.
                                                         33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>d. Samenhang en architectuur
Dat maatregelen inhoudelijk soms een disproportionele werking hebben komt vaak
mede door de wordingsgeschiedenis. Het lijkt slagvaardig wanneer in reactie op
gebeurtenissen ‘daadkrachtig’ wordt opgetreden en vergaande maatregelen worden
getroffen, maar vaak is dat omdat er een politieke behoefte bestaat om ‘iets’ te doen.
In die gevallen worden projecten, die vaak om valide redenen niet eerder zijn gereali-
seerd, opnieuw ter tafel gebracht en wordt politieke druk gekanaliseerd in de richting
van degenen die tot dan toe niet akkoord konden gaan. Een dergelijk proces levert dan
veelal geen weloverwogen normen op. Zowel uit de algemene Europese Veiligheidsstra-
tegie, als uit de strategie voor terrorismebestrijding spreekt echter wel een integrale
aanpak. Middelen worden ingezet in de juridische, politionele, militaire, diplomatieke,
economische en sociale sfeer. Deze strategie voor de bestrijding van terrorisme geeft
goede uitgangspunten en terecht is er ook aandacht voor beleidsonderdelen die op de
lange termijn betrekking hebben.
De lidstaten van de EU hebben binnen het kader van de EU en daarbuiten een groot aan-
tal structuren ingesteld voor overleg, beleid en uitvoering. Het is in dat verband niet over-
dreven om te spreken van een crowded policy space. Verbetering van deze situatie moet
worden gezocht in het bijstellen van de wijze van besluitvorming en niet zozeer in nieuwe
instituties. Tegelijkertijd kiezen de lidstaten er voor om terrorismebestrijding aan te
pakken in EU-verband, omdat zij bij gezamenlijk optreden veel sterker staan dan bij een
individueel optreden en hun politie- en justitieactiviteiten op die wijze veel beter kunnen
coördineren. Om dat gezamenlijke optreden effectief vorm te geven binnen de bestaande
EU-structuur is een ingewikkelde zaak, omdat terrorismebestrijding zich uitstrekt over
een aantal beleidsterreinen waardoor we met elk van de drie Pijlers – met elk een eigen
besluitvormingsregime – te maken hebben. Er ligt nu een voorstel van de Europese
Commissie om hier verbetering in aan te brengen en de betrokken beleidsvelden in
hun geheel over te hevelen naar de Eerste Pijler (ook al zullen er natuurlijk altijd raak-
vlakken blijven met het GBVB, dat in de Tweede Pijler zit). Deze overheveling heeft
volgens de AIV voor terrorismebestrijding grote voordelen, omdat in de Eerste Pijler de
Europese Commissie en het Europees Parlement meer bevoegdheden hebben92, het-
geen de slagvaardigheid ten goede komt. Ook heeft in de Eerste Pijler de Commissie
het exclusieve initiatiefrecht. In de context van dit advies spreekt de AIV zich over deze
bevoegdhedenproblematiek niet nader uit, omdat hij binnenkort in een specifiek advies
over de toekomst van de EU nader op deze problematiek zal ingaan.
De taak van de coördinator terrorismebestrijding is te bevorderen dat alle aan de EU
gelieerde gremia tot resultaat kunnen komen. Hij kan de EU daarnaast extern vertegen-
woordigen. Waarnemers wijzen op de beperkte bevoegdheden, maar signaleren ook suc-
cessen.93 In termen van transparantie en verantwoording zou het de voorkeur verdienen
dat de coördinator zoveel mogelijk op eigen titel telkens desgevraagd verantwoording
92 De besluitvorming in de Tweede en Derde Pijler is vooral intergouvernementeel van aard. Dit betekent in de
    praktijk dat beslissingen alleen genomen kunnen worden op basis van unanimiteit, omdat elke lidstaat veto-
    recht heeft. In het ‘Grondwettelijk Verdrag’ dat Nederland en Frankrijk hebben afgewezen, zou de besluit-
    vorming in de EU een stuk overzichtelijker geworden zijn, onder meer door het afschaffen van de historisch
    gegroeide Pijlerstructuur.
93 Zie: D. Keohane, The EU and counter-terrorism, Centre for European Reform, paper, May 2005, p. 19.
                                                        34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>aflegt van zijn beleid en acties aan het Europese Parlement.94
De structuur waarin alle 25 lidstaten beleid maken is ook een handicap buiten de
directe EU-bureaucratie. Zo geldt bijvoorbeeld voor het eerder genoemde Europol ook
dat besluitvorming met 25 bestuurders niet effectief kan zijn. De Raad van ministers
voor Justitie en Binnenlandse Zaken van 1 en 2 juni 2006 besloot tot een combinatie
van praktische verbeteringen en het omzetten van het Europolverdrag in een raads-
besluit, zodat het in de toekomst gemakkelijker te wijzigen zal zijn.95 De structuur van
een andere organisatie op dit terrein, Eurojust, was van het begin af aan meer toege-
sneden op soepele besluitvorming, maar dat heeft wel een minder sterke democrati-
sche controle tot gevolg dan van toepassing is op Europol.96
IV.1.3    Rechtsbeginselen en legitimiteit
Bij de bestrijding van het terrorisme is het steeds noodzakelijk dat fundamentele
rechtsbeginselen, waaronder de rechten van de mens, worden gerespecteerd. Dit geldt
zeker ook voor de maatregelen, die in EU-verband worden genomen.97 De AIV beziet in
dit hoofdstuk aan de hand van een aantal belangrijke instrumenten, die ten behoeve
van effectieve terrorismebestrijding zijn ingevoerd, of de praktijk de toets van respect
voor fundamentele rechtsbeginselen kan doorstaan. In dit verband wordt kort gekeken
naar het Kaderbesluit voor de bestrijding van terrorisme, het EAB, de rechtsbescherming
in het kader van het financiële sanctieregime en de bescherming van persoonsgege-
vens.
Het Kaderbesluit voor de bestrijding van terrorisme heeft, als gemeld, onder meer tot
doel om nationale definities van terrorisme dichter bij elkaar te brengen. Evenwel, er
bestaat zorg over de grote reikwijdte en het gebrek aan precisie van de gehanteerde
definitie. Deze zorg wordt door de AIV gedeeld en is onder meer verwoord door Amnesty
International. De organisatie roept de EU op te voorkomen dat regeringen de formulering
gaan misbruiken om legitieme protesten en demonstraties te criminaliseren.98
Het EAB, dat overigens al geruime tijd in voorbereiding was, werd direct na de gebeurte-
nissen van 11 september 2001 versneld meegenomen in het pakket van anti terroris-
memaatregelen.99 Inmiddels is het al in vele honderden gevallen van toepassing
94 Op 6 juli 2006 heeft het Europees Parlement een compromis bereikt over het besluit van de Europese
    Raad en de Europese Commissie over de uitbreiding van bevoegdheden. Deze zijn aanzienlijk toegenomen.
95 Zie: Justice and Home Affairs Council, 9409/06 (Presse 104), p. 23, conclusion 4.
96 Eurojust werd opgericht bij Besluit 2002/187/JBZ van de Raad van 28 februari 2002 (PB L 63 van
    6.3.2002), als orgaan van de Europese Unie dat tot taak heeft de doeltreffende bestrijding door de bevoeg-
    de instanties in de lidstaten van zware, georganiseerde en grensoverschrijdende misdaad te verbeteren.
97 Zie: Artikel 6, Verdrag Europese Unie.
98 Ibid voetnoot 85, rapport Amnesty International, Brussel, 31 May 2005, pp. 9 en 42.
99 Zie: Kaderbesluit van 13 juni 2002, 2002/584/JHA, Official Journal L 190,18/07/2002.
                                                       35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>verklaard.100 Daarnaast is de gemiddelde tijd die is gemoeid met de feitelijke over-
dracht van personen, bekort van negen maanden tot 43 dagen. Een aantal waarborgen
en voorwaarden, dat is verbonden aan het klassieke instituut van uitlevering, geldt ech-
ter niet voor het stelsel van het EAB. Eén van de eisen, die is losgelaten, betreft dat
van strafbaarheid van het delict in zowel de ‘zendstaat’ als de ‘vragende’ staat. Met
name de veronderstelde betrokkenheid van personen bij terroristische activiteiten in
combinatie met het ontbreken van een precieze en aanvaarde definitie van terrorisme,
doet de vraag rijzen of het EAB niet te veel ruimte biedt voor de vervaging van vereis-
ten van specificiteit en rechtszekerheid, die in het strafrecht moeten gelden. De reik-
wijdte is veel groter dan het terrein van terrorismebestrijding alleen en het effect van al
deze regelingen is dat burgers steeds meer voorwerp worden van toezicht door over-
heden. Daarnaast bestaat bij het EAB geen nationale beleidsvrijheid om af te zien van
overdracht bij twijfel of de vragende staat de fundamentele rechten van betrokkene(n)
voldoende zal waarborgen. Hoewel de AIV het EAB ten principale een versterking acht
in de strijd tegen het terrorisme, vindt hij het om de hierboven genoemde redenen ook
noodzakelijk, dat wordt overgegaan tot versnelde vaststelling dan wel bevestiging van
essentiële mensenrechtelijke normen van strafrechtspleging. Het gaat daarbij bijvoor-
beeld om procedurele garanties en het recht op een eerlijk proces. De internationale
normen en met name het Europese Verdrag inzake de Rechten van de Mens en de Fun-
damentele Vrijheden (EVRM) en de daarover ontwikkelde jurisprudentie, moeten daarbij
het uitgangspunt vormen.101 Dit kan praktisch gezien vrij eenvoudig door het al eerder
beoogde maar nog niet tot stand gekomen Kaderbesluit inzake bepaalde procedurele
rechten in strafzaken alsnog als pendant aan het EAB te hechten.102
De EU hanteert, in navolging van de al eerder genoemde VR-resoluties, ook een finan-
cieel sanctieregime. Op grond van dit regime kunnen banktegoeden worden bevroren
en financiële diensten worden geweigerd aan personen en organisaties die in verband
worden gebracht met terroristische activiteiten. Dergelijke financiële sancties kunnen
als een belangrijk instrument in de strijd tegen het terrorisme worden beschouwd, mits
de rechtsbescherming voldoende is. Hier is dat slechts ten dele het geval vanwege de
gebrekkige mogelijkheden om plaatsing op de sanctielijst rechterlijk te toetsen.103
Tot op heden werd het Gerecht van Eerste Aanleg van de EU in een tweetal zaken met
deze problematiek geconfronteerd. Het betrof verzoeken van belanghebbenden tot nie-
tigverklaring van uitvoeringsverordeningen dienaangaande van de Raad van Ministers
van de EU.104 Verzoekers beriepen zich op schending van hun fundamentele rechten,
100 Zie: G. de Vries over de cijfers van 2004; 3318 arrestatiebevelen, die leidden tot 1073 arrestaties en
     overdracht van 729 personen. Rede van 19 januari 2006, Centre for European Reform, Brussel. Echter,
     het EAB heeft ook op, buiten de sfeer van terrorismebestrijding liggende, delicten betrekking.
101 Dit uitgangspunt is op zich omarmd door de JBZ-raad op 2 juni 2006, Press release 9490/06, p. 14.
102 Voorstel van EU Commissie in COM(2004) 328 final. Zie voor een kritische beschouwing: Human Rights
     dissolving at the borders? Counter-terrorism and EU criminal law, Amnesty International, Brussel, 31 May
     2005, pp. 19-21 en de brief aan het Oostenrijkse Voorzitterschap van de EU van 26 april 2006.
103 M. Bulterman, Oh baby, baby it’s a wild world: over terrorismebestrijding, financiële sancties en rechtsbe-
     scherming, NJCM Bulletin, Jaargang 30, nr. 8, december 2005, p. 1069 en verder.
104 EU Gerecht in Eerste Aanleg, 21 september 2005, zaak T-306/01, Ahmed Ali Yusuf en Al Barakaat
     International Foundation/Raad en Commissie en zaak T-315/01, Yassin Abdullah Kadi/Raad en Commissie.
                                                     36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>vooral het recht op eigendom en de rechten van verdediging. De AIV gaat in dit bestek
niet diepgaand in op de uitspraken van het Gerecht, maar constateert dat het Gerecht
besloot tot afwijzing van de verzoeken. Daarbij overwoog het onder meer dat verplich-
tingen voortvloeiend uit bindende uitspraken van de VR op grond van artikel 103 van
het VN-Handvest voorrang hebben boven het EU-recht. Daarom achtte het Gerecht zich
niet bevoegd de rechtmatigheid te toetsen van besluiten van de EU-Raad die op deze
grond zijn genomen, behalve voor zover internationale rechtsnormen in het geding zijn
die prevaleren als dwingend recht (íus cogens) boven alle andere rechtsnormen. Het
Gerecht achtte evenwel het bevriezen van de tegoeden van klagers, in relatie tot het
recht van eigendom, geen schending van de fundamentele rechten die een dergelijk
dwingend karakter hebben, maar signaleert wel een (niet doorslaggevende) lacune in
de rechtsbescherming. Naar het oordeel van de AIV moet het sanctieregime worden
gezien als een versterking van het internationale instrumentarium in de strijd tegen
internationaal terrorisme. Echter, hij is ook van oordeel dat de rechtsbescherming van
betrokken personen niet tekort mag worden gedaan en dat aan hen niet het recht mag
worden onthouden besluiten (in VN, EU of nationaal verband) tot plaatsing op een
financiële sanctielijst, juridisch aan te vechten. Met het oog daarop moet, indien de uit-
spraken van het Gerecht van eerste aanleg van de EU in laatste instantie standhou-
den, worden bezien of aanvullende rechtsbeschermende voorzieningen moeten worden
getroffen.105
Een vierde aspect is de bescherming van de privacy van de burger. Het abstracte ‘Euro-
pa’ krijgt op basis van verschillende regelingen de beschikking over steeds meer infor-
matie over de burger en deelt deze soms met derden. De Artikel 29-Werkgroep (Data
Protection Working Party), waarin de privacy toezichthouders van de lidstaten van de EU
verenigd zijn, wijst regelmatig op de noodzaak om voldoende garanties voor de burger in
te bouwen. Zo dient het nagestreefde doel van een maatregel duidelijk te worden
omschreven en dient er een onmiddellijk verband te worden gelegd met de strijd tegen
terreur (en georganiseerde misdaad), waarbij een vage aanduiding als ‘ernstige strafba-
re feiten’ niet voldoet. Deze en andere waarborgen kunnen de reikwijdte van een maat-
regel van de aanvang af inperken. De bescherming van privacy lijkt vaak een aanhang-
sel van beleidsmaatregelen. De vrijheid van de burger was van het begin af aan het te
beschermen goed. Dit moet doorklinken in de maatregelen. De benadering door de Arti-
kel 29-Werkgroep zou richtsnoer voor het beleid moeten zijn. Ook bij het leveren van
vluchtgegevens van passagiers aan autoriteiten van de VS is de bescherming van
persoonsgegevens een punt van zorg dat zal hebben meegespeeld in het arrest van
het Europese Hof van Justitie van 30 mei 2006, waarin de met de VS gesloten overeen-
komst nietig wordt verklaard.106 Het Hof achtte de overeenkomst onderdeel van de
Derde Pijler, waarbij geen geharmoniseerd raamwerk voor gegevensbescherming
beschikbaar is. Een ander voorbeeld betreft de richtlijn over het bewaren van de zogehe-
ten verkeersgegevens van telecommunicatie (data retention). Het gaat hier niet alleen
om de termijn voor het bewaren van gegevens, maar ook om de gelding van de maat-
regelen zelf. In dat verband is aangedrongen op periodieke evaluatie om te bezien of de
105 Zie ook: T.J. Biersteker and S.E. Eckert, Strengthening UN Targeted Sanctions by Addressing Due Process
     Concerns, Watson Institute Targeted Sanctions Project, Brown University, Providence, April 2006, UN
     Doc. A/60/887-S/2006/331 van 14 June 2006.
106 Ook al bevat het arrest op dit punt geen inhoudelijke beslissing. Zie: C-317/04 en C-318/04. In een
     reactie van 14 juni 2006 beveelt de Artikel 29-Werkgroep aan, dat er alsnog op Europees niveau snel
     een overeenkomst wordt gesloten en dat het beschermingsniveau wordt verbeterd.
                                                      37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>aangevoerde rechtvaardigingsgronden nog gelden of dat maatregelen moeten worden
aangescherpt.107 Volgens de AIV zouden de belangen van de burger, die gediend zijn
met het hanteren van een dergelijke beperking niet alleen moeten gelden bij maatrege-
len die de privacy kunnen aantasten, maar ook bij andere beperkende maatregelen.108
IV.1.4    Voorlopige conclusies
Samengevat komt de AIV met betrekking tot de EU tot een zestal conclusies. Deze zijn:
1. De AIV pleit ervoor dat alle EU-maatregelen tegen terrorisme, ter wille van effectivi-
   teit en legitimiteit, zo slagvaardig mogelijk worden voorbereid. Dit kan impliceren dat
   besluitvorming over terrorismebestrijding moet worden overgeheveld van de Derde
   naar de Eerste Pijler. De AIV komt hierop, in een binnenkort te publiceren advies,
   terug.
2. Mechanismen die in het leven zijn geroepen voor terrorismebestrijding of mechanis-
   men die effectiever gericht kunnen worden op terrorismebestrijding, vormen een
   essentieel onderdeel van het instrumentarium. Hiertoe behoren uitwisseling van
   informatie, standaardisering van procedures en classificaties. Dit zou moeten leiden
   tot een verbeterde operationele samenwerking van opsporingsdiensten. De AIV is
   voorts van oordeel dat een aantal concrete mechanismen ter bestrijding van
   terrorisme, zoals het EAB ter versnelde overdracht van verdachte personen en het
   financieel sanctieregime, moet worden beschouwd als een versterking van het
   instrumentarium, maar signaleert wel lacunes in de rechtsbescherming.
3. In dat verband constateert de AIV dat de praktijk de toets van respect voor funda-
   mentele rechtsbeginselen niet volledig kan doorstaan. Daarom bepleit de AIV dat
   als pendant van het EAB versnelde vaststelling plaats heeft van het beoogde Kader-
   besluit inzake bepaalde procedurele rechten in strafzaken. Ook bepleit de AIV dat
   ter zake van financiële sancties actieve aandacht moet worden besteed aan de
   rechtsbescherming van betrokken personen en organisaties. Hun mag niet het recht
   worden onthouden besluiten tot plaatsing op de lijst bij een rechterlijke instantie
   inhoudelijk aan te vechten. Voorts bepleit de AIV dat waar de bescherming van per-
   soonsgegevens in het geding is, effectieve toetsing plaatsheeft aan de criteria van
   noodzakelijkheid en proportionaliteit.
4. De AIV benadrukt, dat door het betrachten van transparantie en het verrichten van
   periodieke evaluaties moet worden voorkomen dat specifieke bevoegdheden die in
   het leven zijn geroepen voor terrorismebestrijding, worden ingezet voor andere doel-
   einden of van kracht blijven na het wegvallen van dreiging.
5. De AIV waardeert de rol van de coördinator terrorismebestrijding en is voorstander
   van versterking van de positie van de coördinator. Onderdeel van deze versterking
   betreft ook een grotere verantwoordingsplicht jegens het Europees Parlement.
6. De AIV is een voorstander van de bevordering door de EU van hulpprogramma’s van
   goed bestuur, mensenrechten, democratie, educatie, economisch welzijn, conflict-
   oplossing en van het EU-actieplan mede gericht op een actief integratiebeleid ten
   aanzien van minderheden en meer in het bijzonder van gemarginaliseerde groepen.
107 Zie: Artikel 29-Commissie, Opinie betreffende de bewaring van gegevens die zijn verwerkt in verband met
     het aanbieden van openbare elektronische communicatiediensten, WP 113 van 21 oktober 2005. In een
     opinie (25 maart 2006) dringt de werkgroep erop aan dat de implementatie van het inmiddels bereikte
     politieke compromis zo geharmoniseerd mogelijk verloopt en dat specifieke waarborgen worden toege-
     voegd.
108 Zie: ROB, Tussen oorlog en vrede, Kader voor een balans tussen vrijheidsrechten en veiligheid,
     Den Haag, 2005, p. 58. Zie ook: H. van Gunsteren, Gevaarlijk veilig, Van Gennep, Amsterdam, 2004.
                                                    38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>IV.2      Terrorismebestrijding door regionale organisaties waarvan Nederland
          deel uitmaakt
IV.2.1    Raad van Europa
De rol van de Raad van Europa in de bestrijding van het terrorisme wordt in belangrijke
mate bepaald door de belangrijke plaats die het EVRM en de daarmee verbonden juris-
prudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens innemen ter waarborging
van de rechten van de mens en de rechtsstaat in de lidstaten. Tegen deze achtergrond
heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa op 11 juli 2002 richtlijnen uit-
gevaardigd betreffende de rechten van de mens en de bestrijding van het terrorisme.
De verplichting van de staten personen te beschermen tegen terrorisme, met inachtne-
ming van de rechten van de mens en het beginsel van de suprematie van het recht,
staat daarbij centraal.
De verdere uitwerking van deze richtlijn leidde er, op 16 mei 2005, toe dat het Verdrag
ter Voorkoming van Terrorisme werd aanvaard. Dit Verdrag is vooral gericht op preven-
tieve maatregelen. De kern betreft de strafbaarstelling van ‘publieke provocatie’ tot het
plegen van een terroristisch misdrijf (artikel 5), van rekruteringsactiviteiten ten behoe-
ve van terrorisme (artikel 6), en van ‘training’ tot het verrichten van terroristische
daden (artikel 7).
Zonder teveel in detail te treden over de reikwijdte en de betekenis van het Verdrag,109
sluit de AIV zich aan bij de opvatting dat het Verdrag, als geheel genomen, een nuttig
aanvullend instrument is in de noodzakelijke strijd tegen terrorisme. Echter, daarbij
mag het dubbelzinnige karakter van een aantal van de kernbepalingen niet over het
hoofd worden gezien. Dit laatste geldt in het bijzonder voor de kwestie van ‘publieke
provocatie’ tot het plegen van een terroristisch misdrijf (artikel 5). Deze problematiek
roept spanningen op met de vrijheid van meningsuiting. De AIV verwijst in dit verband
naar hetgeen hierover wordt opgemerkt over de beperkingsgronden van fundamentele
rechten en vrijheden (hoofdstuk V). Daarbij wordt in herinnering gebracht, dat in verdra-
gen die in het kader van de VN tot stand zijn gekomen, uitdrukkelijke restricties zijn
gesteld op het propageren van zeer ernstige aantastingen van de rechtsorde, zoals oor-
logspropaganda en propageren van op nationale afkomst, ras of godsdienst gebaseer-
de haatgevoelens die aanzetten tot discriminatie, vijandigheid of geweld. Deze dienen
bij de wet verboden te worden.110 De AIV sluit niet uit dat er zich omstandigheden kun-
nen voordoen, die het noodzakelijk maken om via wetgeving op te treden tegen het pro-
pageren van zeer ernstige aantastingen van de rechtsorde. In zijn visie kan ‘het ver-
spreiden van een aan het publiek gerichte boodschap die de bedoeling heeft om aan te
zetten tot het plegen van een terroristisch misdrijf’, daaronder vallen, maar dan nog is
op dit punt grote behoedzaamheid geboden in het licht van het grote belang van de
handhaving van de vrijheid van meningsuiting. Ook in dit verband wreekt zich het feit
dat een duidelijke juridische omschrijving van wat onder terrorisme en terroristisch mis-
drijf moet worden verstaan, ontbreekt.
109 Zie de tekst van het Verdrag, het toelichtende rapport en het voorbereidende rapport van Christian
      Tomuschat voor het Council of Europe Committee of Experts on Terrorism (CODEXTER) in Human Rights
      Law Journal – HRLJ, Vol. 26, 2005, No. 5-8, pp. 157-16 en 264-306.
110 Zie: artikel 20 IVBPR. Zie ook: Michael Kearney, The Prohibition of Propaganda for War in the International
      Covenant on Civil and Political Rights, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 23, 2005,
      pp. 551-570.
                                                       39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>IV.2.2     OVSE
De OVSE is van oudsher een organisatie die in haar beleid de nadruk legt op de pre-
ventie van conflicten, en het gebruik van soft power rond conflictsituaties.111 Deze tra-
ditie klinkt ook door in het basisdocument van de gezamenlijke strijd van OVSE-landen
tegen internationaal terrorisme, de Verklaring van Boekarest (2001). Het Actieplan dat
hieruit voortkwam, wordt dan ook gekenmerkt door nadruk op preventie. Anderzijds
wordt de noodzaak tot samenwerking met bestaande organisaties benadrukt en wordt
de VN daarbij gezien als belangrijkste partner.112 De dimensie van preventie behelst
zowel het bevorderen van mensenrechten, verdraagzaamheid en multiculturalisme, als
de aanpak van geldstromen naar terroristische organisaties en de aanpak van internatio-
naal opererende criminele organisaties. De samenwerking met bestaande organisaties
komt tot uiting in de ondersteuning van alle VN-conventies tegen terrorisme en het
coherent uitvoeren van beleid met andere (internationale) organisaties die zich met de
strijd tegen terrorisme bezighouden. Dit alles dient echter wel, conform de OVSE-
besluitvorming, te geschieden met respect voor en bescherming van mensenrechten en
fundamentele vrijheden.113
De toegevoegde waarde van de OVSE ligt vooral in het feit dat een groot aantal, ook
Oost- Europese en een aantal Centraal-Aziatische landen, zich kan verenigen met nor-
men die meer precies aansluiten bij het Europese/westerse gedachtegoed dan de VN.
Bovendien kunnen deze landen zowel assistentie en adviezen als monitoring verwach-
ten van min of meer gelijkgezinde staten en een actief secretariaat. In vergelijking met
de NAVO en de EU kent de OVSE een grotere geografische reikwijdte en hanteert een
bredere veiligheidsdefinitie. Daarenboven heeft de OVSE veel vertegenwoordigingen en
kantoren ‘in het veld’ waardoor zij vroegtijdig escalaties kan signaleren en waar moge-
lijk kan bijsturen. De ervaring die de organisatie, gezien de brede taakstelling, heeft
met het optreden in alle fases van een conflict, kan behulpzaam zijn bij de aanpak van
internationaal terrorisme. Het belangrijkste instrument daartoe is de Action against
Terrorism Unit (ATU). Deze eenheid heeft als hoofdtaak het ondersteunen van landen in
de preventie en in het bestrijden van internationaal terrorisme.
De AIV verwijst tevens naar de expertise van de OVSE en de nadruk die de organisatie
legt op mensenrechten en internationaal recht, ook buiten EU- en NAVO-verdragsgebie-
den. De OVSE zou vanuit dit grondbeginsel meer nadruk kunnen leggen op haar taak
om afzonderlijke staten, en dan vooral de staten die niet aan de EU of de NAVO verbon-
den zijn maar wel aan het VN-mensenrechtenacquis, te helpen bij het implementeren
van wetgeving op het gebied van contraterrorisme. Zo nodig kunnen analyses van het
VN Counter-Terrorism Committee hierbij als richtsnoer gelden, waarmee de organisatie
haar comparatieve voordeel ten maximale benut.
Samengevat constateert de AIV dat de belangrijkste rol voor de OVSE op het terrein
van terrorismebestrijding ligt in de context van preventie, conflictvoorkoming en vermin-
dering van tegenstellingen.
111 Zie onder meer: AIV, Nederland en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa in 2003:
      rol en richting, advies nummer 26, Den Haag, mei 2002, pp. 35 en 39 en hoofdstuk III.
112 Zie: The Bucharest Plan of Action for Combating Terrorism, (Annex MC(9). Dec/1).
113 Zie: P. de Waart, OVSE: Succesvolle bestrijding terrorisme eist effectieve naleving mensenrechten, in:
      VN-Forum, vol. 4, 2003, pp. 9-10. De OVSE signaleert een spanning tussen het bestrijden van terrorisme
      en de handhaving van mensenrechten, maar kiest uitdrukkelijk voor het laatste.
                                                     40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>IV.2.3    NAVO
Hoewel de strijd tegen terrorisme al op de agenda van de NAVO stond, leidde de aan-
slagen van 11 september 2001 tot een aanmerkelijke intensivering van beleid en prak-
tijk. Als onmiddellijke reactie werd artikel 5 van het NAVO-Verdrag ingeroepen: ‘een aan-
val op één lidstaat is een aanval op alle lidstaten’. Solidariteit en eensgezindheid
werden een thema in de strijd tegen het van buiten het bondgenootschappelijk gebied
komende terrorisme, maar in feite heeft de VS militair slechts zeer beperkt gebruik
gemaakt van het NAVO-kader. In plaats daarvan werd de samenwerking veeleer bilate-
raal vormgegeven, in een coalition of the willing. Dit geldt speciaal voor operatie
Enduring Freedom. In het algemene kader van terrorismebestrijding heeft de NAVO zich
fysiek ingezet met de operatie Active Endeavour in de Middellandse Zee (om schepen
te controleren die zich verdacht gedragen) en het stationeren van AWACS-vliegtuigen
(voor het luchtruim van de VS). De overname van de stabiliseringsmissie met VN-man-
daat in Afghanistan (ISAF) is een belangrijk novum: voor het eerst wordt de NAVO inge-
zet buiten het eigen verdragsgebied. De geopolitieke dimensie is duidelijk aanwezig. Zo
is Active Endeavour een handreiking aan de oostelijke buurlanden Rusland en Oekraïne
en de zuidelijke, islamitische buurlanden Algerije en Marokko.114
Het delen van informatie onder de partners werd toegespitst op terrorisme. Hiervoor is
een Terrorist Threat Intelligence Unit opgericht. Een mentaliteit van onderlinge openheid
wordt gepropageerd. De standaarden voor het opstellen en classificeren van rapporten
zijn bij de tijd, maar juridische beperkingen op nationaal niveau maken uitwisseling lastig.
Op de Top van Praag (2002) werd in het Militaire Concept voor de Verdediging tegen
Terrorisme een vaste plaats gegeven aan verdediging tegen terroristische aanvallen op
NAVO-troepen op missie. Daarnaast is er een reeks van studieprojecten, waarbij ook
Nederland een specifieke rol op zich heeft genomen (ten aanzien van inkomende mor-
tiergranaten). De AIV merkt echter op dat grote aandacht voor het beschermen van de
eigen troepen tegen terroristische aanvallen een oneigenlijk thema van terrorisme-
bestrijding is. Aanvallen op combattanten moeten uiteraard worden tegengegaan, maar
daarvoor behoeft niet het kader van terrorismebestrijding te worden geïntroduceerd.
Inhoudelijk is het dus niet nodig NAVO-taken te herdefiniëren in termen van terrorisme-
bestrijding.
Een van de functies van de NAVO als forum op het terrein van terrorismebestrijding, is
dat zij degenen die het nationale beleid bepalen ten aanzien van internationale dreigin-
gen – waaronder de ministers van defensie – bij elkaar brengt en bindt aan internatio-
naal beleid. Vanuit dit platform kan een beroep worden gedaan op de organisatie, logis-
tiek en slagkracht van de NAVO, zoals bij de Middellandse-Zeeoperatie en bij
surveillancemissies bij grote evenementen. De NAVO is in staat tot krachtig militair
optreden door de ervaring van de organisatie (zoals ten aanzien van informatieuitwisse-
ling, procedures en langdurige samenwerking) en de beschikbare militaire capaciteit.
De politieke discussie over militair optreden binnen de NAVO kan ook een hoger politiek
belang dienen. In het verleden (met betrekking tot Joegoslavië) is het wel voorgekomen
dat het bereiken van consensus tússen de Europese landen eenvoudiger was bínnen
de NAVO (door druk van de VS en Canada) dan daarbuiten. Bondgenootschappelijke
114 Artikel 2 van het NAVO-Verdrag stelt onder andere dat het Verdrag een groter terrein bestrijkt dan defen-
      siezaken alleen en dat het tevens gericht is op de bevordering van omstandigheden die stabiliteit, welzijn
      en economische samenwerking tussen de lidstaten van het Bondgenootschap ten goede komen.
                                                       41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>samenwerking op dit thema is verder goed voor de ontwikkeling van de Atlantische dia-
loog, het overwinnen van frictie, het betrokken houden van de VS bij Europa, het
opbrengen van kritiek over en weer en het blijven presenteren van de NAVO aan de VS
als een structurele coalitie die waarde heeft.115
De samenwerking van de NAVO met de EU verloopt moeizaam. Door intensivering
van overleg (zonder het gezamenlijk creëren van structuren en verplichtingen), is het
wellicht mogelijk toch vorderingen te maken. Een nuttig model vormt het Berlijn-plus-
arrangement (inzake het mogelijk gebruik door de EU van NAVO-middelen). Een gemeen-
schappelijk belang ligt bijvoorbeeld bij het beschermen van essentiële infrastructuur.
115 Zie: AIV, Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN, advies nummer 45, Den Haag, juli 2005,
     p. 47.
                                                  42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>V         Terrorismebestrijding en handhaving
          van de Rechten van de Mens
Inleiding
In de adviesaanvraag wordt ook aandacht besteed aan de vraag hoe mensenrechten en
beginselen van de rechtsstaat optimaal kunnen worden gewaarborgd in de strijd tegen
terrorisme. De AIV heeft in het al eerder genoemde interim-advies van december 2005
reeds een aantal aspecten behandeld.116 In dit advies zal daarom op dat punt slechts
een actualisering ter zake worden gegeven (paragraaf V.3). Meer in algemene zin heeft
de AIV zich vooral laten leiden door de vraagpunten 8 tot en met 11 in de adviesaan-
vraag. Daarom geeft de AIV een uiteenzetting van relevante mensenrechtenstandaarden
en regels van internationaal humanitair recht en hun toepasselijkheid op anti-terrorisme-
maatregelen. Daarbij zal tevens aandacht worden besteed aan de toelaatbaarheid van
beperkingen en afwijking van de rechten van de mens (paragraaf V.2). Aan het slot van
het hoofdstuk zal worden ingegaan op mogelijke verbetering van het mensenrechten-
acquis met het oog op bestrijding van het terrorisme. Voor de volledigheid zij ook nog
verwezen naar de mensenrechtenpassages in de hoofdstukken III (VN) en IV (EU).
V.1       Algemene overwegingen
Ook in het interim-advies stelde de AIV dat hij geen scheiding wil aanbrengen tussen de
beide hoofdvragen van de adviesaanvraag. De waarborging van de beginselen van de
rechtsstaat en van de rechten en de veiligheid van personen vormt een onlosmakelijk
geheel. In zijn optreden tegen het terrorisme moet de overheid al het mogelijke doen
om te voorkomen dat er slachtoffers vallen en dat de maatschappij wordt ontwricht. Ter-
rorisme is een rechtstreekse aanval op de mensenrechten, en vooral op het recht op
leven. Een staat als Nederland verdedigt daarbij ook de rechtsstaat, die voor de bur-
gers (en anderen die onder de rechtsmacht vallen) een essentieel onderdeel is van hun
bescherming. De staat als rechtsstaat voert die bescherming uit met inachtneming van
materiële en procedurele normen. Inbreuken op die normen zijn niet toegestaan en
daarmee worden grenzen gesteld aan het overheidsoptreden. Dat mag niet ernstiger
zijn dan door het belang van terrorismebestrijding wordt gerechtvaardigd, maar ook niet
minder dan noodzakelijk is voor een effectieve bestrijding van terrorisme en de veilig-
heid van de burgers. Enerzijds betekent dit dat personen die worden verdacht van delic-
ten in de sfeer van terrorisme altijd recht hebben op behandeling volgens een mini-
mumstandaard; deze heeft mede ten doel de kwaliteit van de uitkomst van
rechtsprocedures te verzekeren. Anderzijds houdt dit ook in dat degene die niet ver-
dacht wordt van een strafbaar feit (de burger in zijn gewone leven) beschermd wordt en
geen ernstige inbreuken op zijn rechten hoeft te dulden, ook niet in het kader van ter-
rorismebestrijding.
De bescherming van de burger door de rechtsstaat brengt een integrale aanpak van
alle aspecten met zich. Niettemin zijn overheden en internationale organisaties zich er
in toenemende mate van bewust geworden, dat soms een spanning kan ontstaan tus-
sen strijd tegen terrorisme en handhaving van de rechten van de mens. In resolutie
1456 (2003) stelde de VR: ‘States must ensure that any measure taken to combat
116 Zie: AIV, Terrrorismebestrijding in Europees en internationaal perspectief, interim-advies nummer 11 over
      het folterverbod, Den Haag, december 2005. De regeringsreactie is van 22 februari 2006.
                                                      43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>terrorism comply with their obligations under international law, and should adopt such
measures in accordance with international law, in particular international human rights,
refugee, and humanitarian law’.117 Deze verplichting is sindsdien verscheidene malen
herhaald. Dit gebeurde onder meer door de VN-Top van september 2005, door de al
eerder genoemde Robert K. Goldman en door SGVN Kofi Annan.118 De AIV onder-
schrijft dit standpunt, mede omdat een anti-terrorismebeleid dat niet strookt met inter-
nationale mensenrechtenstandaarden, juist kan bijdragen aan het creëren van een voe-
dingsbodem voor terrorisme in plaats van het bestrijden daarvan.
In zijn algemeenheid kan daarom worden gesteld dat anti-terrorismemaatregelen altijd
verenigbaar dienen te zijn met het internationale recht en meer specifiek met de inter-
nationale mensenrechten, het vluchtelingenrecht en het internationaal humanitair recht.
Beperkingen van en uitzonderingen op internationaal erkende rechten dienen plaats te
vinden binnen het raamwerk van de betreffende gebieden van het internationale
recht.119 Deze constatering is van belang omdat er wel degelijk een zekere ruimte
bestaat voor inperkingen van de mensenrechten waar die nodig zijn voor een effectief
anti-terrorismebeleid. De AIV gaat hier in de volgende paragrafen nader in.
V.2       De toelaatbaarheid van beperking en afwijking van mensenrechten
Het mensenrechtensysteem voorziet in de mogelijkheid om bepaalde rechten te beper-
ken ten behoeve van de nationale veiligheid, of zelfs om in zeer uitzonderlijke omstan-
digheden van bepaalde rechten af te wijken. Hieronder volgt een korte weergave.
V.2.1     Beperking van mensenrechten
Beperking van mensenrechten kan alleen plaatsvinden voor zover daarin is voorzien in
de desbetreffende mensenrechtenverdragen. Absolute rechten, zoals het verbod op fol-
tering, mogen niet worden beperkt. Er dient een onderscheid gemaakt te worden tus-
sen grenzen aan de inhoud van een recht, zoals die voortvloeien uit de formulering, en
grenzen aan de uitoefening van het recht door middel van beperkingsclausules. In dit
advies wordt vooral aandacht besteed aan de specifieke beperkingsclausules die beho-
ren bij bepaalde rechten.120
Enkele rechten onder het EVRM en het IVBPR die op grond van een beperkingsclausule
kunnen worden ingeperkt zijn:
<   het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven (artikel 8 EVRM);
<   de vrijheid van godsdienst (artikel 9 EVRM en 18 IVBPR);
<   de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR);
<   de vrijheid van vergadering en vereniging (artikel 8 EVRM en artikel 21 en 22
    IVBPR; zie ook artikel 8 IVESCR over het recht van vakorganisatie); en
<   de bescherming van eigendom (artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM).
117 Zie: UN Doc. S/RES/1456 (2003), para 6.
118 Zie: UN Docs. A/60/1, 16 September 2005, para 85, E/CN.4/2005/103, 7 February 2005, para 7-12 en
      A/60/374, 22 September 2005, para 4.
119 Zie: Richtlijnen betreffende de rechten van de mens en de bestrijding van het terrorisme, Raad van Europa,
      Comité van Ministers, 11 juli 2002.
120 Voor een uitgebreide behandeling van al deze begrippen, zie J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid:
      verenigbare grootheden?, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, 2005, pp. 191, 202-215 en 235-352.
                                                     44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>De beperkingsclausules die bij deze rechten horen zijn niet uniform. De vraag in hoe-
verre een bepaald recht beperkt kan worden, hangt af van de exacte formulering van
de beperkingsclausule. In grote lijnen kunnen drie voorwaarden voor een gerechtvaar-
digde beperking worden geïdentificeerd:
1) de beperking dient een basis te hebben in het nationale recht;
2) de beperking moet een legitiem doel dienen, zoals de bescherming van de openbare
    orde en de nationale veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van
    anderen;
3) de beperking dient noodzakelijk en proportioneel te zijn.
In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en in
de opinies van het VN-Mensenrechtencomité zijn deze voorwaarden verder uitgewerkt.
De toezichthoudende organen hebben aangegeven dat beperkingen:121
<   niet de essentie van het betreffende mensenrecht teniet mogen doen;
<   geschikt moeten zijn om het desbetreffende legitieme doel te dienen;
<   niet mogen discrimineren; en
<   niet arbitrair mogen worden toegepast.
V.2.2    Afwijken van mensenrechten ten tijde van een noodtoestand
In de uitzonderlijke situatie van een noodtoestand kan onder zeer strikte voorwaarden
van sommige mensenrechten worden afgeweken (derogeren). Deze mogelijkheid wordt
gegeven in artikel 4 van het IVBPR en artikel 15 van het EVRM.
De voorwaarden voor het uitroepen van een noodtoestand122
Er zijn twee hoofdvoorwaarden. Deze zijn:
1) er moet een reële noodsituatie zijn die een bedreiging vormt voor het bestaan van
    de staat/natie;
2) de noodsituatie moet officieel zijn afgekondigd door het daartoe bevoegde nationale
    orgaan.
In aanvulling op de hoofdvoorwaarden eist artikel 4 van het IVBPR voorts dat de maat-
regelen die van het Verdrag afwijken, niet verder gaan dan de toestand vereist. Dit pro-
portionaliteitsbeginsel eist dat de noodtoestand alleen voor een beperkte duur wordt
uitgeroepen, en ook in geografisch en materieel opzicht niet verder reikt dan absoluut
noodzakelijk. De staat moet bepaalde afwijkingen altijd kunnen rechtvaardigen in het
licht van dit proportionaliteitsbeginsel.123 Bovendien mogen de afwijkende maatrege-
len niet discrimineren uitsluitend op grond van ras, huidskleur, geslacht, taal, gods-
dienst of maatschappelijke afkomst en de maatregelen mogen ook niet in strijd zijn
met andere regels van het internationale recht, zoals het internationaal humanitair
recht. Er kan dus geen beroep worden gedaan op artikel 4 van het IVBPR om af te wij-
ken van de regels van de Geneefse Conventies.124 Tot slot verplicht artikel 4(3) van
het IVBPR staten die de noodtoestand uitroepen tot verwittiging van andere staten-
partijen via de SGVN.
121 Zie: UN Doc. E/CN.4/2005/103, 7 February 2005, para 8 en in het bijzonder voetnoot 6.
122 Zie: UN Human Rights Committee, General Comment 29, States of emergency (Article 4), 31 August
      2001, para 2 en 3, 4, 5 en 9.
123 Ibid. Zie ook: A/RES/60/158, 16 December 2005, para 3.
124 Ibid. Zie ook artikel 5 (2) van het IVBPR.
                                                45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Notstandfeste rechten versus derogabele rechten
In Artikel 4(2) van het IVBPR en artikel 15(2) van het EVRM wordt een aantal rechten
genoemd, waar zelfs in een noodtoestand niet van mag worden afgeweken (notstand-
feste rechten). Het gaat om:
<   het recht op leven (artikel 6 IVBPR en artikel 2 EVRM);
<   het verbod op foltering en andere onmenselijke of vernederende behandeling,
    inclusief het verbod op medische experimenten zonder toestemming (artikel 7
    IVBPR en 3 EVRM);
<   het verbod op strafbaarheid met terugwerkende kracht (artikel 15 IVBPR en
    7 EVRM);
<   de vrijheid van gedachten en geweten (artikel 18 IVBPR); en
<   het verbod op de doodstraf (artikel 6 Tweede Optionele Protocol IVBPR).
Samengevat kan worden gesteld dat van bepaalde mensenrechten nooit mag worden
afgeweken. Dit is vastgelegd in de internationale verdragen. In die gevallen waarin wel
mag worden afgeweken, geldt een aantal grondregels, die ook in de strijd tegen ter-
rorisme gelden. In die situatie mag alleen van die mensenrechten worden afgeweken in
tijden van noodsituaties. Ook dan gelden beperkingen (zoals tijdelijkheid, proportionali-
teit en non-discriminatie). Voorts valt hieronder bijvoorbeeld de verplichting om perso-
nen alleen hun vrijheid te benemen in overeenstemming met het recht en gevangenen
altijd de mogelijkheid te bieden om hun vrijheidsbeneming aan te vechten en hen nooit
incommunicado te houden en het verbod mensen uit te zetten naar landen waar zij een
reëel risico lopen te worden gefolterd.125
V.2.3     Afsluitende opmerkingen
Het bovenstaande geeft aan dat de mensenrechtenverdragen een gedetailleerd sys-
teem van mogelijkheden voor beperkingen en afwijkingen van mensenrechten omvat-
ten. In concrete situaties moet steeds worden gekeken of een bepaalde beperking of
afwijking gerechtvaardigd is. In zaken waar een beroep wordt gedaan op de nationale
veiligheid als legitiem doel om een bepaald recht te beperken, geeft het EHRM staten
een aanzienlijke beleidsvrijheid, de zogenaamde margin of appreciation. De marge, die
het EHRM aan staten laat bij het inroepen van de noodtoestand, is ook zeer ruim, maar
deze wordt wel kleiner naarmate de inbreuk op het desbetreffende recht groter is.126
Zelfs bij de interpretatie en toepassing van mensenrechten meer in het algemeen
wordt aan staten een margin of appreciation toegekend. In dit verband wijst de AIV op
de van verschillende kanten geuite kritiek op het wetsvoorstel voor een apologieverbod
in het licht van de vrijheid van meningsuiting127 en de kritiek op het wetsvoorstel ter
verruiming van de opsporings- en vervolgingsbevoegdheden inzake terroristische
125 Zie: Richtlijnen betreffende de rechten van de mens en de bestrijding van het terrorisme, Raad van Euro-
      pa, CM 11 juli 2002 en de Declaratie van de International Commission of Jurists, Berlijn, 28 August
      2004.
126 Zie: J.P. Loof, Hoe Osama Bin Laden het Verenigd Koninkrijk een noodtoestand bezorgde (I). Enkele
      aspecten van het spanningsveld tussen terrorismebestrijding en mensenrechtenbescherming, in 30
      NJCM-Bulletin 1: 8-24, pp. 17-24 (2005) en deel (II), in 30 NJCM-Bulletin 2, 137-153, pp. 137-145.
127 Advies van de Raad voor de Rechtspraak van 15 september 2005, advies van de Nederlandse Orde van
      Advocaten van 9 september 2005 en het Jaarboek van Amnesty International 2006. Zie ook: R. Vennix,
      Wetsvoorstel verheerlijken van terrorisme: niet effectief en niet nodig, in 30 NJCM-Bulletin 8, pp.
      1085-1090 (2005) en E.J. Dommering, Strafbare verheerlijking, in 80 Nederlands Juristenblad 32,
      pp. 1693-1696.
                                                        46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>misdrijven in het licht van artikel 5 van het EVRM inzake het recht op vrijheid en veilig-
heid van de menselijke persoon.128
Deze gedetailleerde benadering van beperkingen en afwijkingen is specifiek ontwikkeld
voor situaties waarin een spanning aan het licht komt tussen de handhaving van de
rechten van de mens en andere overheidstaken, zoals het garanderen van veiligheid.
Daarom is de benadering in regels vastgelegd in diverse internationale verdragen en
verfijnd in de jurisprudentie. Hierop kan worden teruggevallen om de beschreven span-
ning op te lossen. Het bestaande mensenrechteninstrumentarium biedt daartoe een
adequaat raamwerk. Het is in de visie van de AIV niet logisch, en ongewenst, om deze
benadering in tijden van gevreesde onveiligheid ter discussie te stellen.
V.3       Ontwikkelingen sedert het interim-advies over het folterverbod
De AIV heeft in december 2005 al een interim-advies uitgebracht over het folterverbod.
Dit gebeurde met het oog op de grote actualiteit van dit vraagstuk en de in brede kring
ervaren zorg over de ondermijning van het folterverbod. Recente ontwikkelingen tonen
aan dat deze problematiek geenszins aan actualiteit heeft ingeboet en onverminderd
aanleiding geeft tot ernstige zorg. De AIV gaat in deze paragraaf in op deze actuele ont-
wikkelingen, met name voorzover deze betrekking hebben op het gestelde in het inte-
rim-advies.
In het Verenigd Koninkrijk was het gebruik van informatie, die mogelijkerwijs via folter-
methoden door buitenlandse instanties was verkregen, door een Brits rechterlijk
orgaan toegelaten in een procedure krachtens de Anti-Terrorism, Crime and Security Act
2001. In 2005 bepaalde het House of Lords als hoogste Britse rechtscollege dat der-
gelijk bewijs, ook al is dit verkregen zonder tussenkomst van Britse autoriteiten maar
via derden, niet mag worden toegelaten.129 Het House of Lords argumenteerde onder
andere dat uitsluiting van het desbetreffende materiaal is geboden in artikel 15 van
het VN-Verdrag tegen Foltering. Dit is niet alleen gebaseerd op de aanname dat door
foltering verkregen bewijsmateriaal onbetrouwbaar is, maar ook dat gebruik van derge-
lijk materiaal een ondermijnend effect heeft op het justitiële apparaat.
De AIV heeft met instemming kennisgenomen van dit oordeel van de hoogste Britse
rechter en memoreert zijn standpunt als verwoord in het interim-advies, dat aan derge-
lijke dubieuze informatie in het geheel geen rechtsgevolgen mogen worden verbonden,
dus ook niet buiten rechtszaken. Dit gaat overigens verder dan de ook in de regerings-
reactie aangehaalde verdragsnorm. Tegelijk met dit pleidooi voor een juridische beper-
king heeft de AIV ook gesteld, dat de overheid ontvangen inlichtingen en hun bron dient
te evalueren en zo nodig handelend dient op te treden (om personen te beschermen).
128   Zie voor kritiek op het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en van enige andere
      wetten ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven,
      Advies van de NVR van 24 december 2004, advies van de Raad voor de Rechtspraak van 23 december
      2004 en Jaarboek van Amnesty International 2006. Zie ook P.H.M.C. van Kempen, Terrorismebestrijding
      door marginalisering van strafvorderlijke waarborgen, in 80 Nederlands Juristenblad 8: 397-400, 2005
      en K. Veegens, Het Straatsburgse recht op vrijheid en veiligheid en Nederlandse verdenkingscriteria voor
      ‘terrorismeverdachten, in 31 NJCM-Bulletin 2, pp. 182-205 (2006).
129   House of Lords, 8 December 2005, Ars Aequi, jaargang 55/2006, pp. 116-122 met annotatie.
      Zie: UN Doc. E/CN.4/2006/94.
                                                         47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Met betrekking tot het beginsel van non-refoulement en de daarmede samenhangende
problematiek van diplomatieke garanties en van extraordinary renditions130, wijst de
AIV op een aantal ontwikkelingen. De HCRM heeft de afgelopen tijd bij herhaling stel-
ling genomen zowel tegen het instituut van diplomatieke garanties (bij overdracht van
personen aan staten met een dubieuze reputatie wat betreft het behandelen van gede-
tineerden) als tegen de praktijk van extraordinary renditions waaraan elk rechtsmiddel
en rechtsgarantie ontbreekt.131 Ook groeide binnen de Raad van Europa de wens om
zich te beraden over de mensenrechtelijke aspecten van diplomatieke garanties. Een
groep specialisten inzake de rechten van de mens in relatie tot strijd tegen het terroris-
me kreeg het verzoek te bezien of een juridisch instrument moest worden geformu-
leerd, maar al spoedig bleek hiertegen in brede kring, vooral aan de zijde van NGO’s,
de VN-Rapporteur tegen Foltering en de Commissaris voor de Rechten van de Mens
van de Raad van Europa, grote bezwaren te bestaan. Dit om principiële en praktische
redenen. Principieel, vanwege het risico dat het absolute verbod van foltering en het
beginsel van non-refoulement zouden worden ondermijnd. Praktisch, omdat naleving
moeilijk is te verzekeren en wegens opgedane negatieve ervaringen.132 In april 2006
is in de Raad van Europa de conclusie bereikt dat er geen minimumvereisten voor
diplomatieke garanties dienden te worden opgesteld.133 De AIV zelf wijst in dit verband
nogmaals op het grote belang van het beginsel van non-refoulement, dat onlosmakelijk
verbonden is aan het absolute karakter van het folterverbod en daarom, ook in de
strijd tegen het terrorisme, onverminderd gehandhaafd moet blijven.
Ook signaleert de AIV een actieve bemoeienis van zowel de Parlementaire Vergadering
van de Raad van Europa als het Europees Parlement met mogelijke Europese betrok-
kenheid bij CIA-vluchten gericht op transport en illegale detentie van terreurverdachten.
Het recente rapport van D. Marty, rapporteur van de Raad van Europa, versterkt de zor-
gen over betrokkenheid van Europese regeringen.134 De Parlementaire Assemblee
stelt zelfs dat 14 van haar lidstaten betrokken waren bij extroardinary renditions.135 In
reactie daarop zegde Eurocommissaris Frattini, onder verwijzing naar de beperkte zeg-
genschap die de Europese Commissie heeft over geheime diensten, toe striktere bepa-
lingen op te stellen over wat is geoorloofd en wat niet.136 Ook verwijst de AIV naar de
actie van de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa, die op grond van zijn
130    In het interim-advies omschreven als het oppakken en wegvoeren van personen naar veelal onbekende
       bestemmingen, zonder enige justitiële tussenkomst en rechterlijke procedures.
131    Zie: UN Doc. E/CN.4/2006/94.
132    Zie: Document Raad van Europa, DH-S-TER (2005) 18.
133    Zie: No guidelines on empty ‘no turture’ promises, Council of Europe rejects minimum standards for
       diplomatic assurances, persbericht Human Rights Watch, 3 April 2006, New York.
134    Zie: Alleged secret detentions and unlawful inter-state tranfers involving Council of Europe member states,
       draft report D. Marty, part II, Council of Europe Parliamentary Assembly, Straatsburg, 7 June 2006.
135    Zie: Resolutie 1507, Raad van Europa, 27 juni 2006. In totaal zou het gaan om meer dan 20 Europese
       landen, zie ook: VN erg kritisch over kampen VS, Volkskrant, 29 juli 2006, p. 4.
136    Zie: International Herald Tribune, 28 June 2006, Rendition will get closer look; Rights panel keeps pris-
       on inquiry open, p. 3.
                                                         48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>bevoegdheid krachtens artikel 52 EVRM, de lidstaten heeft verzocht informatie te ver-
schaffen over mogelijke betrokkenheid van publieke functionarissen bij de vrijheidsbe-
neming van personen op instigatie van buitenlandse diensten. De uit onderzoeken en
rapportages verkregen inlichtingen gaven het Europees Parlement aanleiding de prak-
tijk van extraordinary renditions en de rol van de Verenigde Staten in dit verband scherp
te veroordelen en lidstaten dringend te verzoeken het beginsel van non-refoulement,
vervat in artikel 3 van het VN-Verdrag tegen Foltering, nauwgezet te respecteren.137
De AIV heeft met instemming kennisgenomen van deze ontwikkelingen.
V.4       De verhouding tussen mensenrechten en het internationaal humanitair recht
Het internationaal humanitair recht is niet van toepassing op terroristische daden die
gepleegd zijn buiten de context van een gewapend conflict. De internationale mensen-
rechten zijn hier wel op van toepassing. Omgekeerd rijst de vraag of het internationaal
humanitair recht exclusief van toepassing is op terroristische daden gepleegd binnen
het kader van een gewapend conflict of dat de internationale mensenrechten daarop
complementair van toepassing zijn.
Het VN-Mensenrechtencomité heeft in zijn General Comment 31 (2004) gesteld dat het
IVBPR ook van toepassing is gedurende tijde van gewapend conflict en dat het comple-
mentair is aan het internationaal humanitair recht. Dit algemene uitgangspunt is in
2004 bevestigd door het Internationaal Gerechtshof138 en ook de Inter-Amerikaanse
Commissie voor de Rechten van de Mens heeft in haar jurisprudentie de verhouding
tussen de twee rechtsgebieden in die zin verduidelijkt.139
Daarnaast hebben vijf VN-Rapporteurs in hun gemeenschappelijk rapport over
Guantánamo Bay het standpunt herhaald dat de mensenrechten complementair zijn
aan het internationaal humanitair recht. Ook zij zien het internationaal humanitair recht
als een lex specialis ten opzichte van de mensenrechten. Met betrekking tot de gevan-
genen van Guantánamo Bay gaan de regels van het internationale humanitair recht
inzake detentie van personen die deelnemen aan de strijd derhalve vóór artikel 9 van
het IVBPR inzake het verbod op arbitraire vrijheidsbeneming. Dit geldt echter alleen
voor die gevangenen die gevangengenomen zijn tijdens en in verband met een gewa-
pend conflict. Voor anderen geldt het verbod op arbitraire vrijheidsbeneming van artikel
9 IVBPR zonder meer.140
Personen die wel tijdens een internationaal gewapend conflict gevangen zijn genomen,
kunnen in drie categorieën worden ondergebracht, namelijk:
137    Zie: Document 2006/2007 (INI), 24 April 2006, para 5, 6 en 13.
138    IGH, Advies, Legal consequences of the construction of a wall in the occupied Palestinian territory, 9 juli
       2004, para 106. Zoals ook UN Doc. E/CN.4/2005/103, 7 February 2005, para 27.
139    Zie: Precautionary Measures in Guantanamo Bay, Cuba, Inter-American Commission on Human Rights,
       March 13, 2002, als geciteerd in de Digest of jurisprudence of the UN and regional organizations on the
       protection of human rights while countering terrorism, p. 15, gepubliceerd in 2003 door de OHCHR.
140    Zie voor het gestelde in deze passage: UN Doc. E/CN.4/2006/120, 27 February 2006, para 15-16, 19
       en 20.
                                                       49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>1. krijgsgevangenen, die recht hebben op de uitgebreide bescherming van het Derde
    Geneefse Verdrag;
2. de zogenoemde ‘unprivileged belligerents’, die onder het internationale gewoonte-
    recht recht hebben op een humane behandeling van het niveau als voorgeschreven
    in gemeenschappelijk artikel 3 van de Geneefse Conventies en in artikel 75 van het
    Eerste Additionele Protocol;
3. de burgerbevolking, wier rechten in het bijzonder in de Vierde Geneefse Conventie
    zijn opgenomen.141
Wat betreft de tweede categorie bestaat er onenigheid over de meer technische vraag
of personen die in deze categorie vallen, naast de rechten die zij aan het internationaal
gewoonterecht ontlenen, ook een direct beroep kunnen doen op bepaalde rechten uit
de Geneefse Conventies. De Amerikaanse regering heeft zich de laatste jaren op het
standpunt gesteld dat de Geneefse Conventies niet van toepassing zijn op deze zoge-
noemde ‘unlawful combattants’. Echter onlangs heeft het Amerikaanse Hooggerechts-
hof dit standpunt verworpen en uitgesproken dat het gemeenschappelijke artikel 3 van
deze Conventies wel van toepassing is.142 In dit verband moet worden opgemerkt, dat
artikel 5 van de Derde Geneefse Conventie een procedure voorschrijft voor gevallen
waarin twijfel bestaat over de status van krijgsgevangenen en dat artikel 4 van de Vier-
de Geneefse Conventie bepaalde categorieën personen alleen op grond van hun natio-
naliteit van bescherming van de Vierde Conventie uitsluit. De AIV constateert boven-
dien dat in ieder geval brede overeenstemming bestaat dat alle personen uit de
tweede categorie, ongeacht hun nationaliteit, te allen tijde recht hebben op een huma-
ne behandeling conform de standaarden van het gemeenschappelijk artikel 3 van de
Geneefse Conventies en artikel 75 van het Eerste Additionele Protocol. Zodra het con-
flict is beëindigd, moeten zij worden vrijgelaten omdat hun gevangenneming primair ten
doel had om hen te belemmeren verder deel te nemen aan de strijd. Echter, zij kunnen
wel worden berecht voor strafbare feiten, inclusief terroristische daden, die zij hebben
gepleegd en kunnen daarvoor in voorlopige hechtenis worden gehouden in overeen-
stemming met de daarvoor geldende wettelijke bepalingen.143
Wat betreft krijgsgevangenen en andere gevangenen die buiten het territorium van de
gevangennemende staat worden vastgehouden, wijst de AIV erop dat staten gehouden
zijn mensenrechtenverdragen ook na te leven ten opzichte van personen die zich buiten
hun grondgebied bevinden maar binnen hun jurisdictie, in die zin dat deze staten effec-
tieve controle over de desbetreffende personen uitoefenen. Deze verplichting geldt ook
ten aanzien van vredes- en andere militaire operaties, waarbij onder andere Nederland
141    Zie: UN Doc. E/CN.4/2006/120, 27 February 2006, para 22. Zie ook: G.H. Aldrich, The Taliban, Al
       Qaeda and the Determination of Illegal Combattants, in 96 American Journal of International Law 4: pp.
       891, 893 (2002), en N.J. Schrijver, Elf september en het internationale recht, in 80 NJB 32: pp. 1688-
       1692, (2005).
142    Zie: E. van Sliedregt, Quantánamo Bay. Het Amerikaans Hooggerechtshof en de rechten van ‘onwettige
       vijandelijke strijders’, in 80 NJB 2, 80-86 (2005) en Uitspraak Hooggerechtshof van de VS in de zaak
       Hamdan, No. 05-184 van 29 juni 2006.
143    Zie voor deze passage: Un Doc. E/CN.4/2005/103, 7 February 2005, para 20 en 21 en UN Doc.
       E/CN.4/2006/120, 27 February 2006, para 22.
                                                       50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>betrokken is, zoals in de Afghaanse provincie Uruzgan.144 In die zin hebben mensen-
rechtenverdragen extraterritoriale werking.
V.5      Verbetering mensenrechtenacquis met het oog op bestrijding terrorisme
Naar aanleiding van de vraagstelling of het internationale mensenrechtenacquis verbete-
ring behoeft met het oog op de bestrijding van het terrorisme, is de AIV tot de conclusie
gekomen dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het bestaande internationale
normatieve kader op het gebied van de mensenrechten en de toepassing van middelen
om de rechtshandhaving en naleving te bevorderen en zo nodig af te dwingen.
Hoewel op bepaalde terreinen en ten gunste van bepaalde categorieën personen
behoefte blijft bestaan aan nadere regelgeving, bijvoorbeeld voor inheemse volken,
gehandicapten en op het gebied van seksuele oriëntatie, is globaal gezien het proces
van codificatie van internationale mensenrechten tot op grote hoogte voltooid. Wel
heeft de AIV herhaaldelijk zorg uitgesproken over het gevaar dat in het kader van de
noodzakelijke en legitieme bestrijding van het terrorisme bestaande internationale men-
senrechtennormen ernstig worden ondermijnd. Illustratief is in dit verband, zoals uit-
voerig is betoogd, dat het absolute folterverbod in verschillende opzichten op de tocht
is komen te staan. Naar de mening van de AIV moet het eerder aangeduide gevaar niet
zozeer tegemoet worden getreden via aanvullende codificatie of normstelling van inter-
nationale mensenrechten maar eerder door versterking van normhandhaving.
In dit opzicht acht de AIV twee benaderingen van essentieel belang. Ten eerste, verster-
king van de mechanismen waarmee mensenrechtennormen tijdig kunnen worden
betrokken bij het ontwikkelen van maatregelen op nationaal en internationaal niveau
ter voorkoming en bestrijding van terrorisme. Dit aspect van onderlinge afstemming is
door de AIV herhaaldelijk benadrukt. Zo pleitte de AIV ervoor dat de onder de VR res-
sorterende organen gericht op de bestrijding van het terrorisme, zoals het CTC en het
Al-Qaida-sanctiecomité, mensenrechtenaspecten in hun mandaat en werkzaamheden in
aanmerking nemen. Ook ondersteunt de AIV, met betrekking tot de EU, het belang van
de wederzijdse afstemming van mensenrechteninstrumenten en anti-terrorisme-instru-
menten en de noodzaak van het inbouwen van een mensenrechtentoets in regelgeving
en andere maatregelen die worden genomen in de strijd tegen het terrorisme. Een der-
gelijke benadering is erop gericht dat beleidsmakers en beleidsuitvoerders van meet af
aan de mensenrechtencomponent betrekken bij het ontwerpen, uitvaardigen en uitvoe-
ren van anti-terrorismemaatregelen.
De tweede benadering, die overigens niet losstaat van de eerste benadering, is de ver-
sterking van nationaal en internationaal toezicht en monitoring ter zake van de verenig-
baarheid van wetgevende en uitvoerende maatregelen ter voorkoming van terrorisme
144   Zie: Uitspraken van regionale mensenrechtenorganen: EHRM, Cyprus v. Turkey (preliminary objections),
      judgement of 26 April 1979, Series A, No. 30; Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgement of
      23 March 1995, Series A, No. 310, para 59-64. Zie voor een begrenzing aan het extraterritoriale effect:
      Bankovic and others v. Belgium and others (admissibility decision), application No. 52207/99, 12
      December 2001. Zie ook VN-Mensenrechtencomité in zijn General Comment 31 (2004), Nature of the
      General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, 29 March 2004, para 10. Zie ook:
      Un Doc. E/CN.4/2005/103, 7 February 2005, para 25 en UN Doc. A/60/374, 22 September 2005,
      para 15. Vergelijk de zaak over de moord op Argentijnen in Uruguay, Human Rights Committee, Lopez
      Burgos/Uruguay, Communication No. 52/1979, CCPR/C/13/D/52/1979, 29 July 1981.
                                                    51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>met de basiswaarborgen die internationale mensenrechtennormen stellen. In dit ver-
band is de rechtsbeschermende rol van onafhankelijke rechters, zoals gestaafd door
uitspraken van Amerikaanse en Britse opperrechters, van eminent belang.145 Naast de
rol van nationale rechterlijke instanties dient ook gewezen te worden op de taken die
internationale (semi-)rechterlijke organen verrichten, zoals het EHRM en de verschillen-
de verdragscomités van de Verenigde Naties. De uitspraken van deze (semi-)rechterlijke
instanties via jurisprudentie, algemene aanbevelingen en specifiek aan afzonderlijke
staten gerichte aanbevelingen, dragen ertoe bij het mensenrechtenacquis te consolide-
ren en te ontwikkelen, vooral ook in de context van het bestrijden van het terrorisme,
zoals uit tal van uitspraken is gebleken.146 Hoewel de effectiviteit van deze (semi-)rech-
terlijke functie niet optimaal is omdat zij meer reactief dan preventief van aard is, acht
de AIV deze (semi-)rechterlijke functie van aanzienlijk belang in het kader van de waar-
borging van mensenrechten bij de strijd tegen het terrorisme vanwege het gezag dat
desbetreffende organen bezitten. De AIV meent dan ook dat deze organen over meer
personele en materiële middelen moeten beschikken om hun taken op voortvarende en
effectieve wijze te kunnen verrichten.
Als complementaire methode ten opzichte van verdragsorganen zijn in de loop der
jaren door de, inmiddels opgeheven, VN-Commissie voor de Rechten van de Mens147
tal van speciale procedures ontwikkeld bij wijze van Speciale Rapporteurs en werk-
groepen. Meer dan verdragsorganen kunnen zij initiërend optreden door, al dan niet op
basis van ontvangen klachten, zaken van bijzondere zorg aan de orde stellen, daarover
onderzoek te verrichten en regeringen individueel of collectief aan te spreken en voorts
aan beleidsorganen van de VN te rapporteren. Aldus hebben sedert 2001 veel van de
speciale procedures, zoals die betreffende foltering, willekeurige detentie, vrijheid van
meningsuiting, vrijheid van religie, rassendiscriminatie, expliciet aandacht besteed aan
de waarborging van onder hun mandaat vallende mensenrechten in de context van de
bestrijding van terrorisme. Illustratief in dat verband is het eerder genoemde gezamen-
lijke optreden van vijf Speciale Rapporteurs met betrekking tot de situatie van de gede-
tineerden in Guantánamo Bay.
Desondanks bleek behoefte te bestaan aan een speciale mandataris die zijn werk-
zaam-heden volledig kan richten op de bevordering en bescherming van de rechten van
de mens in de context van de bestrijding van terrorisme, als aanvulling op de deelaan-
pak van andere mensenrechtenorganen en met nadruk op een proactieve benadering
ten aanzien van regeringen, internationale organisaties en non-gouvernementele organi-
saties. Het was dan ook van groot belang dat de VN-Commissie voor de Rechten van
de Mens in april 2005 een Speciale Rapporteur met een mandaat in zojuist bedoelde
zin creëerde.148 De Finse mensenrechtenexpert Martin Scheinin werd in deze functie
benoemd. Zijn eerste rapport geeft blijk van een groot aantal activiteiten, waarbij hij
wetgeving en praktijken in diverse landen kritisch aan de orde stelde (onder andere via
145    Zie: UN Doc. E/CN.4/2005/103, para 13-15.
146    Zie: Digest of jurisprudence of the United Nations and regional organizations on the protection of human
       rights while countering terrorism, United Nations, New York and Geneva, 2003.
147    Nu de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens is opgevolgd door de Raad voor de Rechten van de
       Mens, ligt daar de bevoegdheid voor het verlengen van mandaten van speciale procedures.
148    Commissieresolutie 2005/80 van 21 april 2006.
                                                       52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>bezoeken aan landen), aandacht besteedde aan klachten (veelal gezamenlijk met ande-
re Speciale Rapporteurs) en contacten onderhield met betrokken internationale instan-
ties zoals het CTC. In zijn rapport gaat hij ook uitvoerig in op de kwestie van het defi-
niëren van terrorisme, op de gewenste rol van mensenrechten in het werk van het CTC
met betrekking tot landenrapporten en op modaliteiten van samenwerking van de
Speciale Rapporteur met het CTC.149 De AIV heeft stellig de indruk dat de Speciale
Rapporteur met voortvarendheid zijn monitoringtaak heeft aangepakt en dat hij een
positieve rol kan blijven vervullen om, in samenwerking met andere mensenrechtenor-
ganen, de mensenrechtelijke normhandhaving te bevorderen en te bewaken. De AIV
meent dan ook dat het werk van de Speciale Rapporteur krachtige steun verdient en
dat hij met voldoende personele en materiële middelen toegerust moet worden om zijn
taak op effectieve wijze te kunnen uitvoeren.
Ten slotte wil de AIV wijzen op het belang van gezaghebbende opinies van hoge interna-
tionale functionarissen, zoals de SGVN, de HCRM en de Commissaris voor de Rechten
van de Mens van de Raad van Europa. In toenemende mate hebben zij, in meer algeme-
ne zin of met betrekking tot bepaalde praktijken of in het kader van landenbezoeken,150
uitdrukking gegeven aan de noodzaak de mensenrechten te respecteren in de context
van de bestrijding van het terrorisme.
De AIV concludeert samenvattend dan ook dat het internationale mensenrechtenacquis
moet worden versterkt door middel van vooral twee benaderingswijzen, namelijk ener-
zijds bevordering van wederzijdse afstemming van mensenrechteninstrumenten en anti-
terrorisme-instrumenten, zowel in de Verenigde Naties als in de Europese Unie, en
anderzijds intensivering van de monitoringtaak van bestaande (semi-)rechterlijke, toe-
zichthoudende en adviserende organen op het gebied van de rechten van de mens. De
AIV beveelt de regering aan versterking van deze benaderingswijzen krachtig te steu-
nen, met politieke en materiële middelen.
149   Zie: Un Doc. E/CN.4/2006/98.
150   Het betreft bijvoorbeeld HCRM Louise Arbour inzake diplomatieke garanties en extraordinary renditions
      en Commissaris Alvaro Gil-Robles van de Raad van Europa over Zweden en het Verenigd Koninkrijk.
                                                    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>VI       Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Algemeen
In zijn adviesaanvraag heeft de regering de situatie na de terroristische aanslagen van
11 september 2001 als uitgangspunt genomen. De noodzaak en urgentie van een
effectieve bestrijding van terrorisme, werd door een reeks van aanslagen die ook na
11 september 2001 zijn gepleegd in verschillende landen en plaatsen, benadrukt. De
AIV heeft zich dan ook, hoewel zich ten zeerste bewust van een lange geschiedenis van
terroristische plannen en aanslagen, geconcentreerd op het actuele terrorisme en de
bestrijding daarvan in internationaal en Europees verband.
In zijn advisering over de bestrijding van het internationaal terrorisme stelt de AIV voor-
op dat de waarborging van de beginselen van de rechtsstaat en van de rechten en de
veiligheid van personen een onlosmakelijk geheel vormen. In elk optreden tegen ter-
rorisme moet al het mogelijke worden gedaan om te voorkomen dat er slachtoffers val-
len en dat de maatschappij wordt ontwricht. Terrorisme is een rechtstreekse aanval op
de mensenrechten en vooral het recht op leven. De staat is verplicht het recht op leven
te beschermen. Terzelfder tijd moeten maatregelen tegen terrorisme, zoals de AIV ook
heeft betoogd in zijn interim-advies, verenigbaar zijn met de beginselen van de rechts-
staat en met de verplichtingen die staten op zich genomen hebben krachtens het inter-
nationale recht, in het bijzonder de internationale mensenrechten.
Voor het treffen van effectieve maatregelen tegen de gevaren en dreigingen van ter-
rorisme is het van groot belang dat steeds een reële inschatting wordt gemaakt van
deze gevaren en dreigingen. Daarbij moet worden bezien welke maatregelen mogelijk
doeltreffend zijn en hoe de rechtsstatelijke en sociaal economische kosten van zulke
maatregelen zich verhouden tot andere maatschappelijke belangen. De omvang van de
maatregelen moet niet ernstiger zijn dan door het belang van terrorismebestrijding
wordt gerechtvaardigd, maar ook niet minder zijn dan noodzakelijk is voor een effectie-
ve bestrijding van terrorismebestrijding en de veilgheid van de burgers. Dit impliceert
de noodzaak van een periodieke evaluatie van het internationale instrumentarium dat
tegen terrorisme moet worden aangewend en dientengevolge een mogelijke aanpassing
van dit instrumentarium al naar gelang een toename of afname van het dreigings-
gevaar.
De AIV onderschrijft de opvatting dat elke strategie ter bestrijding van terrorisme compo-
nenten moet bevatten die gericht zijn tegen onmiddellijke en acute dreigingen en geva-
ren, maar tevens preventieve componenten moet inhouden gericht op het wegnemen
c.q. het verminderen van voedingsbodems die aanleiding geven tot het ontstaan van
terroristische bewegingen. In dit opzicht zijn korte-, middellange- en langetermijn
beleidsuitgangspunten en beleidsmaatregelen geboden. De AIV constateert met instem-
ming dat in het kader van de activiteiten van de Verenigde Naties en de Europese Unie
deze preventieve en repressieve benadering duidelijk wordt onderkend.
De AIV vraagt bijzondere aandacht voor effecten en neveneffecten van instrumenten
die gehanteerd of ingezet worden ter bestrijding van terrorisme. In dit verband meent
de AIV dat het gebruik van geweld als instrument van terrorismebestrijding met de
grootste terughoudendheid moet worden gehanteerd, zowel vanwege het inherente
escalatierisico als vanwege de radicaliserende werking. In het bijzonder geldt dit voor
geweldsaanwending die als disproportioneel moet worden gekenschetst.
                                             54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>Voedingsbodem en beleidsontwikkeling
De AIV stelt voorop dat het onderkennen en analyseren van de factoren en omstandig-
heden waaruit terrorisme kan voortkomen, van groot belang is voor beleidsontwikkeling
ter preventie van terroristische gevaren. Begrip hebben voor deze factoren en omstan-
digheden betekent overigens in het geheel niet, dat de strijdwijze van terrorisme daar-
door kan worden gerechtvaardigd. Zonder de pretentie te hebben een alomvattende
visie te presenteren omtrent factoren die radicalisering en ontwikkeling tot terrorist in
de hand werken, heeft de AIV zich een indruk gevormd van deze factoren en daarbij een
vijftal aangeduid dat bijzondere aandacht verdient: (i) instabiele c.q. falende staten die
veelal een ‘faciliterende omgeving’ bieden voor internationale criminaliteit en terrorisme;
(ii) al dan niet gerechtvaardigde gevoelens van marginalisering op wereldwijd niveau en
binnen landen, gepaard gaand met politiek en sociaal en/of economisch isolement en
leidend tot frustratie en ontvankelijkheid voor radicalisering; (iii) conflicten van nationa-
listische, etnische, religieuze en tribale aard, veelal leidend tot gewelddadig verzet, ook
in de vorm van daden van terrorisme; (iv) de cultuurhistorische context, zich onder meer
uitend in een vijandbeeld tegenover westerse opvattingen en belangen (zogeheten occi-
dentalisme) en tegelijkertijd versterkt door huidige concrete misvattingen en gebreken
van het anti-terrorismebeleid (foltering, Guantánamo Bay, buitenproportioneel geweld,
gelijkschakeling van jihad met terrorisme); (v) specifiek binnen West-Europa, veelal
falende integratie van migrantengemeenschappen, in het bijzonder minderheden met
een islamitische achtergrond, gepaard gaand met sociaal-economische en politieke
discriminatie en leidend tot uitzichtloosheid, frustratie en opstandigheid.
De AIV is er zich van bewust dat aan het onderkennen van voedingsbodems niet een-
voudigweg beleidsconclusies kunnen worden gekoppeld. Een bepaalde factor of
omstandigheid waaruit terrorisme voortkomt kan een historisch feit zijn dat als zodanig
niet ongedaan gemaakt kan worden. De AIV concentreert zich, gezien zijn mandaat, op
buitenlandspolitieke aspecten. Beleidsconsequenties die als zodanig een eigen intrin-
sieke waarde hebben maar die ook een preventief effect kunnen hebben als integraal
onderdeel van het antiterrorismebeleid, zijn in verschillende hoofdstukken van dit
advies aan de orde geweest en hebben implicaties die zich uitstrekken van de korte
naar de lange termijn. De AIV beveelt in dit verband aan dat Nederland op eigen kracht,
maar vooral ook in multilateraal kader, actief bijdraagt aan:
<    wereldomvattende dialogen en het creëren van onderling begrip tussen landen en
     religies, zoals opgezet in UNESCO-verband, in het kader van de VN, door initiatieven
     van individuele landen, door NGO’s en religieuze organisaties;
<    projecten en technische bijstand zoals aanbevolen door het CTC in aansluiting op
     programma’s van UNDP inzake goed bestuur en ter versterking van rechtshand-
     havingscapaciteit, met inzet van het Bureau van de HCRM en de Afdeling ter Voorko-
     ming van terrorisme van het VN-Bureau inzake Drugs en Misdaad;
<    bevordering door de EU van hulpprogramma’s van goed bestuur, mensenrechten,
     democratie, educatie, economisch welzijn, conflictoplossing en van het EU-actieplan
     mede gericht op een actief integratiebeleid ten aanzien van minderheden en meer in
     het bijzonder van gemarginaliseerde groepen;
<    verbetering van wereldwijde naleving van universele mensenrechten en het herken-
     baar maken dat het Westen niet met twee maten meet, zoals ook reeds in het inte-
     rim-advies tot uitdrukking is gebracht;
<    conflictpreventie, conflictbeslechting en wederopbouw na conflicten als essentiële
     onderdelen van elk beleid inzake terrorismebestrijding. Tevens dient een actiever
     Midden-Oostenbeleid van de EU, met meer druk op Israël en de handhaving van de
     druk op Hamas om over te gaan tot erkenning van Israël, te worden bevorderd; dit
     vanwege de positie van betrokken partijen en de beeldvorming over het Westen in
     brede islamitische kring;
                                              55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<   inzet van verschillende instrumenten ter bevordering van het weerstandsvermogen
    tegen radicalisering, onder meer openbaarheid van financiële stromen om duidelijk
    te maken wie radicale activisten en aanstichters betaalt, bevordering van weten-
    schappelijk onderzoek, bevordering van het verspreiden van informatie (bijvoorbeeld
    over internationale normen), bevordering van internationale contacten opdat burgers
    en imams zicht kunnen krijgen op een veelheid aan legitieme uitingen en tradities
    binnen de islam en het beschikbaar stellen van meer beurzen voor studenten uit
    moslimlanden;
<   het creëren van betere voorwaarden voor integratie van migranten, onder meer door
    de bestrijding van discriminatie ter zake van ras, nationale en etnische herkomst en
    religie, de bevordering en bescherming van minderhedenrechten en meer in het
    algemeen de naleving van mensenrechtenverdragen en toe te zien en te bewerkstel-
    ligen dat Nederland daaromtrent op effectieve wijze verantwoording blijft afleggen bij
    de bevoegde organen van de VN, de Raad van Europa en de EU.
Internationaal instrumentarium
In zijn beoordeling van maatregelen die in internationaal en Europees verband zijn
genomen ter bestrijding van terrorisme, met name in het kader van de VN, de EU, de
Raad van Europa, de OVSE en de NAVO, staat de AIV steeds voor ogen hoe het interna-
tionale instrumentarium versterkt en beter benut kan worden. De AIV benadrukt in dit
verband dat de effectiviteit van dit instrumentarium grotendeels afhangt van de mate
waarop staten, afzonderlijk en gezamenlijk, uitvoering geven aan de voorgeschreven
maatregelen.
Eén van de instrumenten die een basis vormt voor de bestrijding van terrorisme is de
juridische normstelling in de vorm van verdragen, waarvan in de afgelopen 40 jaar in
VN-kader een dertiental is opgesteld. Al vele jaren wordt, moeizaam, onderhandeld
over een alomvattend verdrag tegen terrorisme. De AIV moet helaas constateren dat
overeenstemming over een internationale, juridische definitie van het begrip terrorisme
nog ver weg lijkt. De controverses over het zg. staatsterrorisme en de strijd tegen
vreemde overheersing zijn onverlet actueel. Hoewel een dergelijk alomvattend verdrag
naar het oordeel van de AIV een nuttige bijdrage levert bij de omvorming van de thans
gefragmenteerde benadering van 13 verdragen naar een meer coherente strategie,
mag de afwezigheid van een dergelijke definitie geen rem zijn op het antiterrorisme-
beleid. Voor beleidsdoeleinden leent de omschrijving, die de VR heeft opgenomen in
zijn unaniem aanvaarde resolutie 1566 van 8 oktober 2004, zich goed.
De AIV is tevens van oordeel dat ook het recente Verdrag ter Voorkoming van Terroris-
me dat in het kader van de Raad van Europa tot stand is gekomen, een nuttig additio-
neel instrument is in de strijd tegen terroristische activiteiten. Echter het ambigue
karakter van enige kernbepalingen mag niet over het hoofd worden gezien. Dit geldt in
het bijzonder voor de kwestie van ‘publieke provocatie’ tot het plegen van een terroris-
tisch misdrijf, een kwestie die spanningen oproept met de vrijheid van meningsuiting.
Versterking van toezicht op de naleving van normen en van voorgeschreven beleidsmaat-
regelen gericht op de bestrijding van terrorisme verdient hoge prioriteit. In het kader
van de VN is de rol van het CTC en het secretariaat (CTED) ten aanzien van de rappor-
tageverplichtingen van de lidstaten en de consolidering daarvan alsmede het bezoeken
van landen om additionele informatie te verkrijgen over de behoeften op het terrein van
capaciteit van terrorismebestrijding van wezenlijk belang. Evenzeer acht de AIV het van
groot belang dat de Europese Unie meer nadruk legt op toezicht op inspanningen van
lidstaten tot het nakomen van afspraken ter bestrijding van terrorisme, onder andere
                                             56


====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>door dit toezicht in publieke voortgangsmechanismen adequaat en concreet te detailleren.
Samenwerking en mechanismen die daartoe in het leven zijn geroepen of die effectie-
ver gericht kunnen worden op terrorismebestrijding vormen een essentieel onderdeel
van het instrumentarium. Hiertoe behoren uitwisseling van informatie, standaardisering
van procedures en classificaties. Een verbeterde operationele samenwerking van
opsporingsdiensten moet hier een gevolg van zijn. Ook moet de doelmatigheid van de
rol van Europol nader in overweging worden genomen. De AIV is verder van mening dat
een aantal mechanismen ter bestrijding van terrorisme dat in het kader van de EU is
ontwikkeld, namelijk het EAB ter versnelde overdracht van verdachte personen en, ter
uitvoering van desbetreffende resoluties van de VR, het financieel sanctieregime voor
personen en organisaties die in verband worden gebracht met betrokkenheid bij terro-
ristische activiteiten, moet worden beschouwd als een versterking van het internationa-
le instrumentarium.
Samenhang en architectuur van internationale organisaties en instellingen maken deel
uit van het internationale instrumentarium. Ten aanzien van de VN steunt de AIV het
streven van de SGVN om de coherentie van de verschillende organen en secretariaats-
onderdelen te verbeteren. De AIV bepleit niet dat een proces in gang gezet zou moeten
worden om te komen tot een nieuwe organisatie binnen of buiten de VN met een man-
daat voor terrorismebestrijding. Met betrekking tot de EU waardeert de AIV de rol van
de coördinator terrorismebestrijding. De AIV is voorstander van versterking van zijn
positie. Onderdeel van deze versterking betreft ook een versterkte verantwoordings-
plicht van zijn beleid en concrete acties jegens het Europese Parlement. Een ander
onderdeel betreft de verbetering van de samenwerking tussen de operationele opspo-
ringsautoriteiten. Eveneens met betrekking tot de EU bepleit de AIV dat ter wille van
effectiviteit en legitimiteit alle antiterroristische maatregelen zo slagvaardig mogelijk
worden voorbereid. Dit kan impliceren dat besluitvorming over terrorismebestrijding
moet worden overgeheveld van de Derde naar naar de Eerste Pijler. De AIV komt hierop
in een binnenkort te publiceren advies terug.
Gewapend optreden moet alleen in uitzonderlijke gevallen als instrument tegen terroris-
me worden gehanteerd. Als zodanig heeft het collectieve veiligheidsstelsel van de VN
na 11 september 2001 als kader gefunctioneerd. De AIV wijst er voor de volledigheid
op dat zelfverdediging op basis van artikel 51 van het Handvest, in het internationale
recht wordt gekoppeld aan een aantal beperkingen. In het kader van de bestrijding van
terrorisme meent de AIV dat het begrip zelfverdediging niet zover mag worden opgerekt
dat het ongelimiteerd wordt toegepast buiten het bestrijden van de oorspronkelijke aan-
vallers.
Rechtsbeginselen en legitimiteit
De AIV benadrukt nogmaals dat de instrumenten die worden ingezet in de bestrijding
van terrorisme effectief en slagvaardig moeten zijn. Tegelijkertijd dient deze inzet te
geschieden met respectering van de beginselen die in een rechtsstaat moeten worden
hoog gehouden, zoals de fundamentele mensenrechten, en met inachtneming van de
bevoegdheden die aan internationale organen zijn toegekend. De AIV hecht er aan dat
beleidsmaatregelen in de zin van regelgeving en uitvoering getoetst worden aan hun
democratische legitimiteit, transparantie, proportionaliteit en voorwerp blijven van
periodieke evaluaties.
De AIV constateert dat de VR verstrekkende maatregelen heeft genomen ter bestrijding
van terrorisme, in het bijzonder na de aanslagen van 11 september 2001. Hiermee
                                                 57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>heeft de VR zich als het ware wetgevende en rechtsprekende bevoegdheden toegeëi-
gend. De AIV betwist niet de legaliteit van deze bevoegdheidsuitoefening, maar meent
wel dat de VR de legitimiteit van zijn activiteiten dient te vergroten door zich meer
inhoudelijk te verantwoorden en aansluiting te zoeken bij inhoudelijke mensenrechten-
normen, bijvoorbeeld in zoverre sanctiemaatregelen rechtstreeks betrekking hebben op
individuele personen/verdachten. Voorts blijven voortdurende toetsing en periodieke
evaluaties aan de criteria van noodzaak en proportionaliteit geboden.
Ten aanzien van belangrijke operationele instrumenten die voor de EU in het kader van
effectieve terrorismebestrijding zijn ingevoerd, meent de AIV dat de praktijk de toets van
respect voor fundamentele rechtsbeginselen niet volledig kan doorstaan. Daarom
bepleit de AIV dat als pendant van het EAB in het kader van de EU versnelde vaststel-
ling plaats heeft van het beoogde Kaderbesluit inzake bepaalde procedurele rechten in
strafzaken, houdende essentiële mensenrechtelijke normen van strafrechtspleging waar-
aan lidstaten moeten voldoen. Ook bepleit de AIV dat ter zake van financiële sancties
actieve aandacht wordt besteed aan de rechtsbescherming van betrokken personen en
organisaties. In het bijzonder mag hun het recht niet worden onthouden om besluiten
tot plaatsing op een financiële sanctielijst bij een rechterlijke instantie inhoudelijk aan
te vechten. Voorts bepleit de AIV dat waar de bescherming van persoonsgegevens in
het geding is, effectieve toetsing plaats heeft aan de criteria van noodzakelijkheid en
proportionaliteit.
Meer in het algemeen beveelt de AIV aan dat er een meer zichtbare toetsing komt van
de effecten van EU-maatregelen op de rechten van burgers. Daarbij kan in EU-kader de
juridische afdeling van het Raadssecretariaat of van de Commissie een rol spelen, mits
het resultaat van de toetsing openbaar is. Voorts dient, voordat vergaande maatrege-
len worden ingevoerd een publiek debat plaats te hebben, waarbij naast het Europees
Parlement, ook nationale parlementen zich moeten verdiepen in de afwegingen die
door regeringen worden gemaakt. Ten slotte benadrukt de AIV dat door het betrachten
van transparantie en het verrichten van periodieke evaluaties moet worden voorkomen
dat specifieke bevoegdheden, die in het leven zijn geroepen voor terrorismebestrijding,
worden ingezet voor andere doeleinden of van kracht blijven na het wegvallen van de
dreiging.
Handhaving van de rechten van de mens
In de adviesaanvraag is specifiek de vraag aan de orde gesteld in hoeverre de rechten
van de mens kunnen worden beperkt bij het bestrijden van terrorisme. Het antwoord
ligt in de geldende normen en jurisprudentie besloten. De nadruk ligt daarbij op de
beginselen van noodzaak en proportionaliteit. Het bestaande stelsel van de rechten
van de mens biedt afdoende mogelijkheden deze rechten te beperken of – bij noodtoe-
stand – nog verder reikende tijdsgebonden maatregelen te nemen. De AIV onderschrijft
de noodzaak hiervan terughoudend gebruik te maken, wil men niet het stelsel onder-
graven, en dat strikt moet worden voldaan aan de eisen van nationale en internationale
controle.
De AIV herinnert er aan dat bepaalde rechten een absoluut karakter hebben waarop
onder geen omstandigheden inbreuk mag worden gemaakt, zoals het recht om niet
gefolterd te worden of te worden onderworpen aan wrede, onmenselijke of vernederen-
de behandeling of bestraffing. De AIV is bezorgd over nog steeds voortdurende ontwik-
kelingen die het folterverbod ondermijnen en heeft deze eerder beschreven in zijn inte-
rim-advies van december 2005. De AIV onderstreept nogmaals in dit verband dat het
beginsel van non-refoulement, zoals verdragsrechtelijk en in jurisprudentie verankerd,
                                              58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>onvoorwaardelijk moet worden gehandhaafd en dat de praktijk van zogenaamde extra-
ordinary renditions, veelal uitgevoerd via geheime transporten en buiten elke vorm van
legaliteit, in strijd is met de basisbeginselen van het internationale recht.
Ten aanzien van krijgsgevangenen en andere personen die buiten het territorium van de
gevangennemende staat worden vastgehouden wegens vermeende betrokkenheid bij
terroristische activiteiten, wijst de AIV erop dat staten gehouden zijn mensenrechten-
verdragen ook na te leven ten opzichte van personen die zich buiten hun grondgebied
bevinden maar binnen hun jurisdictie in die zin dat deze staten effectieve controle en
macht over de desbetreffende personen uitoefenen. Deze verplichting geldt ook ten
aanzien van vredes- en andere militaire operaties waarbij onder andere Nederland
betrokken is, zoals de Afghaanse provincie Uruzgan.
De AIV ziet een verdere versterking van het mensenrechtenacquis niet zozeer in nieuwe
normstelling maar in krachtigere normhandhaving en normnaleving. Hiertoe is een
betere wederzijdse afstemming van mensenrechteninstrumenten en van antiterrorisme-
maatregelen vereist. Tevens is het van belang dat in regelgeving voor andere maatrege-
len, die worden genomen in de strijd tegen terrorisme, ook een mensenrechtentoets
wordt ingebouwd. Dit geldt derhalve ook voor de onder de VR ressorterende organen
en voor de werkzaamheden en instrumenten die in het kader van de EU ten uitvoer
worden gebracht ter zake van de bestrijding van terrorisme.
De AIV is voorts van oordeel dat nationaal en internationaal toezicht en monitoring
inzake de verenigbaarheid van wetgevende en uitvoerende anti-terrorismemaatregelen
met basisnormen van mensenrechten versterking behoeft. In dit verband wijst de AIV
op de belangrijke rol die onafhankelijke nationale en internationale rechterlijke en semi-
rechterlijke organen spelen. Tevens meent de AIV dat de in 2005 ingestelde Speciale
Rapporteur der VN ter bewaking van de rechten van de mens in de context van de voor-
koming en bestrijding van terrorisme, alle steun verdient.
Aldus concludeert de AIV dat in de strijd tegen terrorisme het internationale mensen-
rechtenacquis moet worden versterkt door middel van vooral twee benaderingswijzen.
Enerzijds moet dat door bevordering van wederzijdse afstemming van mensenrechtenin-
trumenten en anti-terrorisme instrumenten, zowel in de VN als in de EU. Anderzijds
gaat het om intensivering van de toezichthoudende taak van bestaande (semi-)rechter-
lijke, toezichthoudende en adviserende organen op het gebied van de rechten van de
mens. De AIV beveelt de regering daarom ook aan versterking van deze benaderings-
wijzen krachtig te steunen met politieke en materiële middelen.
Samenvattend concludeert de AIV dat terrorisme nooit is goed te praten en moet
worden bestreden. Deze bestrijding dient echter altijd te blijven voldoen aan de door
onszelf geschapen rechtsstaat en aan de beginselen van het internationale recht in het
algemeen en die betreffende de rechten van de mens, het vluchtelingenrecht en het
humanitaire recht in het bijzonder.
                                              59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Bijlage I</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Ministerie van

Buitenlandse Zaken

ingezet voor de ontwikkeling van effectieve maatregelen in de strijd tegen de
financiering van terrorisme, hierbij steeds de nadruk leggend op de noodzaak van een
preventief karakter van de maatregelen.

In bilateraal en multilateraal verband dringt de Nederlandse regering aan op het
naleven van verplichtingen inzake mensenrechten en internationaal humanitair recht
bij de bestrijding van terrorisme. Voorbeelden hiervan zijn het overleg dat Nederland
voert met de Verenigde Staten over de behandeling van gevangenen in Guantánamo
Bay, Afghanistan en Irak en de inspanningen die zijn gepleegd in de VN-
Mensenrechtencommissie van 2005 voor een resolutie over het respecteren van
mensenrechten in de strijd tegen het terrorisme. In dit kader is een Speciaal Rapporteur
ingesteld met een sterk mandaat om ondermeer advies te verstrekken aan staten, te
reageren op informatie die hem ter ore komt en op ontwikkelingen die zouden kunnen
leiden tot mensenrechtenschendingen, landenbezoeken af te leggen en een
coördinerende rol te vervullen in de samenwerking tussen regeringen, VN-organen en -
instellingen, NGO's en regionale en internationale instellingen.

Voor de Nederlandse regering heeft het treffen van maatregelen ter bescherming var
de eigen burgers gericht op het voorkomen van aanslagen en het bestrijden van
terroristische groepen de hoogste prioriteit gekregen. Daarnaast 1s er in toenemende
mate belangstelling voor vragen als: wat drijft terroristen, en wellicht nog belangrijker,
waarom geven bepaalde burgers impliciete of expliciete steun aan terrorisme?
Hierover is onderzoeksmateriaal voorhanden, al blijft het niet eenvoudig een
alomvattende verklaring voor (steun aan) terrorisme te vinden. Daarbij doemt de vraag
op of en hoe het mogelijk is om de voedingsbodem voor terrorisme en radicalisme
terug te dringen, bijvoorbeeld in het kader van Amerikaanse en Europese initiatieven
voor hervormingen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika.

Onlangs verscheen het rapport van het High Level Panel (HLP) van de Verenigde
Naties, waarvan een substantieel deel wordt besteed aan een allesomvattende strategie
voor de bestrijding van internationaal terrorisme. Het HLP behandelt hierin de kwestie
van de Alomvattende Conventie inzake Internationaal Terrorisme en de definitie van
terrorisme, het internationaal sanctieinstrumentarium waaronder de sanctielijsten
behorend bij VNVR-resoluties 1267/1390, de conventie tegen nucleair terrorisme, het
belang van het respecteren van mensenrechten en burgerlijke vrijheden en de
onderliggende oorzaken van terrorisme.

Het HLP-rapport zet de toon voor een internationaal debat over de rol van de
internationale gemeenschap als geheel bij het aanpakken van grensoverschrijdende
problemen. In zijn toespraak bij de Internationale Conferentie ter bestrijding van
terrorisme in Madrid in maart 2005 noemde de Secretaris-Generaal van de Verenigde

Nana) ) 57778555 224
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Ministerie van

Buitenlandse Zaken

Naties (SGVN) de bestrijding van terrorisme één van de belangrijkste uitdagingen
voor de komende decennia. Hij pleitte nadrukkelijk voor eensgezindheid van de
internationale gemeenschap en riep op tot effectieve internationale samenwerking om
terrorisme, dat gericht is op het ontwrichten van maatschappijen en van de
internationale rechtsorde, een halt toe te roepen. Hierbij onderstreepte de SGVN dat in
de strijd hiertegen mensenrechten en de beginselen van de rechtsstaat dienen te worden
gerespecteerd.

De regering onderschrijft de visie van de SGVN dat de bestrijding van terrorisme om
een effectieve reactie van de internationale gemeenschap vraagt. Deze reactie dient
zich te richten op bestrijding van terrorisme en tevens op strategische wijze om te gaan
met het wegnemen van voedingsbodems van terrorisme en radicalisering. Voorts dient
de internationale reactie te worden gereflecteerd in regionale en nationale maatregelen.
De regering stelt daarbij dat maatregelen dienen te worden genomen met inachtneming
van de verplichtingen op het terrein van mensenrechten en internationaal humanitair
recht.

De regering verzoekt de AIV om een oordeel te geven over de bestrijding van
internationaal terrorisme sinds 11 september 2001 en vooruit te blikken naar de agenda
voor de komende jaren, zoals die o.a. is geschetst door het HLP-rapport, met
bijzondere aandacht voor de vraag hoe het internationale terrein invloed uitoefent op
het nationale terrein en vice versa.

Voorts verzoekt de regering de AIV om advies over de vraag hoe mensenrechten en de
beginselen van de rechtsstaat optimaal kunnen worden gewaarborgd in de strijd tegen
het terrorisme, waarbij de regering in het bijzonder geïnteresseerd is in de vraag of
naar het oordeel van de AIV beperkingen van de mensenrechten en internationaal
humanitair recht gerechtvaardigd zijn, en zo ja in welke mate en in welke gevallen.

PEN) Aaa)”

Ik zou u willen verzoeken in uw advies met name in te gaan op de volgende
vraagpunten:

1. Hoe beoordeelt de AIV de maatregelen die zijn genomen in internationaal
kader ter bestrijding van internationaal terrorisme in reactie op de aanslagen
van 11 september 2001? In het bijzonder: hoe beoordeelt de AIV de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde op het gebied van
terrorismebestrijding, met name de relevante VNVR-resoluties en VN-
conventies, en het effect daarvan op de Europese en nationale rechtsorde?

2. Op welke wijze kan het internationale acquis ter bestrijding van terrorisme
worden versterkt? Liggen mogelijke verbeteringen naar het oordeel van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>AIV met name op het gebied van aanvullende codificatie of meer op het
terrein van implementatie en, waar nodig, afdwinging van naleving van
bestaande conventies en VNVR-resoluties?

Hoe beoordeelt de AIV de internationale en Europese beleidsontwikkeling en
de daaraan ten grondslag liggende analyse waar het gaat om de fundamentele
oorzaken van (het ontstaan van een (internationale) voedingsbodem voor)
radicalisering? Hoe beoordeelt de ATV de internationale en Europese
beleidsontwikkeling waar het gaat om het wegnemen van onderliggende
oorzaken voor rekrutering voor terroristische doeleinden en impliciete danwel
expliciete steun aan terroristische groeperingen? Bestaan er op het punt van
radicalisering en recrutering hiaten of tekortkomingen in de onderliggende
analyse danwel in de beleidsvorming?

In hoeverre kunnen, naar het oordeel van de AIV, analyse en beleid op het
punt van radicalisering en recrutering op de middellange en lange termijn
bijdragen aan vermindering van radicalisering en daarmee aan het verminderen
van de terroristische dreiging?

Op welke wijze zou Nederland zich verder in moeten zetten voor bijdragen
aan analysecapaciteit, ontwikkeling van ‘know how’ en instrumenten ter
versterking van de internationale architectuur voor zowel de preventie als de
bestrijding van terrorisme?

Waar kan Nederland zelf in internationaal verband een wezenlijke bijdrage
leveren in aanvulling op en mogelijk ter intensivering van de initiatieven die
reeds zijn ondernomen op onder andere het gebied van bestrijding van
financiering van terrorisme en het geven van concrete steun aan derde landen
(en die vergeleken met andere landen en in internationale
samenwerkingsverbanden een verschil kan maken op het vlak van
effectiviteit)?

VON) "YD

Het HLP gaat in zijn rapport in op de definitie van terrorisme. In de elementen
van de definitie die door het HLP worden voorgesteld gaat de meeste aandacht
uit naar terrorisme ten tijde van een gewapend conflict. In zijn rapport aan de
61ste VN-Mensenrechtencommissie' wijst onafhankelijk expert Goldman erop
dat de strijd tegen het terrorisme niet steeds onlosmakelijk moet worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>10.

11.

vermengd met oorlogshandelingen’. Hoe beoordeelt u de HLP definitie van
terrorisme in het licht van de opmerkingen van onafhankelijk expert Goldman?

Hoe kijkt de ATV aan tegen de toepasbaarheid van mensenrechtenverdragen en
verdragen inzake internationaal humanitair recht indien de strijd tegen
terrorisme leidt tot gewapend conflict of plaatsvindt tijdens een gewapend
conflict, bijvoorbeeld waar het de behandeling van gevangengenomen
verdachten van terroristische activiteiten betreft? Kunnen personen of groepen
personen die worden gevangengenomen tijdens een gewapend conflict op
verdenking van terrorisme buiten de Geneefse Conventies vallen of zich
diskwalificeren voor toepassing van de Geneefse conventies op hun
behandeling?

Rekening houdend met de bijzondere en soms vergaande maatregelen die
overheden moeten nemen om de bevolking te beschermen tegen terrorisme,
vraag ik uw visie ten aanzien van de grenzen van gerechtvaardigde
beperkingen op mensenrechtenstandaarden en het internationaal humanitair
recht. Hoe beoordeelt de ALV in dit kader mogelijke opschorting van bepaalde
rechten en het inroepen van derogatiebepalingen?

Het vergaren van inlichtingen is van essentieel belang om terroristische daden
te voorkomen. In dat licht vraag ik uw oordeel over de vraag hoe overheden
dienen om te gaan met via derden verkregen informatie waarvan niet geheel
duidelijk is onder welke omstandigheden deze is verkregen, mede met het oog
op het absolute verbod op marteling. Tevens ben in geïnteresseerd in de visie
van de AIV op de vraag of langs diplomatieke weg verkregen garanties voor
een correcte behandeling van uit te leveren, van terrorisme verdachte,
personen aan landen waar schendingen van mensenrechten voorkomen, een
acceptabel middel zijn om hun rechten te waarborgen.

Waar zijn naar de mening van de AIV verbeteringen mogelijk in het
internationale mensenrechten acquis met het oog op de strijd tegen terrorisme?
Dient hierbij de nadruk te worden gelegd op aanvullende codificatie,
implementatie of afdwinging van naleving van bestaande
mensenrechteninstrumenten?

wy) JS 777
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>Ik zie met belangstelling uit naar uw spoedige advisering.

Afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de
Voorzitter van de Eerste Kamer.
De Minister van Buitenlandse Zaken,

Te kw ~

Dr. B. R. Bot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                                               Bijlage II
Gebruikte afkortingen
AER          Algemene Energieraad
ATU          Action againt Terrorism Unit
AIV          Adviesraad Internationale Vraagstukken
AIVD         Algemene Inlichtingen en Veiligheids Dienst
AVVN         Algemene Vergadering van de Verenigde Naties
AVV          Adviesraad Vrede en Veiligheid
CAVV         Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
CEI          Commissie Europese Integratie (van de AIV)
CIA          Central Intelligence Agency (van de VS)
CMR          Commissie Mensenrechten (van de AIV)
COS          Commissie Ontwikkelingssamenwerking
CODEXTER     Council of Europe Committee of Experts on Terrorism
CTC          Counter-Terrorism Committee van de Verenigde Naties
CTED         Counter-Terrorism Executive Directorate
CTITF        Counter-Terrorism Implementation Task Force
CVV          Commissie Vrede en Veiligheid (van de AIV)
DPZ          Directie Politieke Zaken (van het ministerie van Buitenlandse Zaken)
EAB          Europees Arrestatiebevel
EHRM         Europees Hof voor de Rechten van de Mens
ESCWA        Economic and Social Commission for Western Asia
EU           Europese Unie
ETA          Euskadi Ta Askatasuna
EVRM         Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
GBVB         Gemeenschappelijk Buitenlands en VeiligheidsBeleid
HCRM         Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens (van de VN)
HLP          High-level Panel
IAEA         International Atomic Energy Agency
ICAO         International Civil Aviation Organization
ICG          International Crisis Group
ICLN         International Criminal Law Network
IGH          Internationaal Gerechtshof
IHT          International Herald Tribune
IMF          Internationaal Monetair Fonds
IMO          International Maritime Organization
IRA          Irish Republican Army
IRRI-KIIB    Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen
ISAF         International Security Assistance Force
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>IVBPR  Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
JBZ    Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken
NAVO   Noord Atlantische Verdragsorganisatie
NGO    Niet-Gouvernementele Organisatie
OPCW   Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons
OVSE   Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
ROB    Raad voor het Openbaar Bestuur
RvE    Raad van Europa
SGVN   Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties
UNDP   United Nations Development Programme
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
VN     Verenigde Naties
VR     Veiligheidsraad van de Verenigde Naties
VS     Verenigde Staten
WRR    Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
  1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
  2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
  3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
  4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
  5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
  6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
  7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
  8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
  9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
    van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
    november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
    rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor de Europese
    Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van bouwen aan
    onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
    strategieën tegen armoede, januari 2003
*   Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
    Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
     slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
     september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
    december 2005****
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
    aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003***
6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
7 Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
    Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, maart 2004
8 Briefadvies ‘DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
    Van impasse naar doorbraak?’, september 2004
9 Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?’, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
    interim-advies over het folterverbod, december 2005
***   Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
      Vreemdelingenzaken (ACVZ).
**** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>