<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>         PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN
                  ARMOEDEBESTRIJDING
                   No. 50, Oktober 2006
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
      ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden           Dhr. A.L. ter Beek
                Prof. jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                Mw. drs. A.C. van Es
                Prof. dr. W.J.M. van Genugten
                Drs. H. Kruijssen
                Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
                Prof. dr. A. de Ruijter
                Prof. dr. A. van Staden
                Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris      Dr. R.J. van der Veen
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                e-mail aiv@minbuza.nl
                www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden commissie private sector ontwikkeling
Voorzitter      Prof. dr. L.B.M. Mennes
Vice-voorzitter Dr. L. Schulpen
Leden           Dr. B. Berendsen
                Prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman
                Drs. H. Kruijssen
                Drs. F.D. van Loon
                Mr. G.H.O van Maanen
                Ir. A. van der Velden
Secretaris      Mw. mr. W.A. van Aardenne
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
I   Inleiding, samenvatting en aanbevelingen          7
II  Armoedebestrijding, groei en pro-poor groei         18
    II.1    Inleiding    18
    II.2    De relatie tussen economische groei en armoedevermindering            18
    II.3    Welke factoren bevorderen economische groei?          19
    II.4    Hoe kan groei tot pro-poor groei gemaakt worden?          23
III De bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei          26
    III.1   Inleiding    26
    III.2   De bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei     26
            III.2.1 De private sector en het investeringsklimaat    26
            III.2.2 Het investeringsklimaat, de bijdrage van handel, Particuliere
                    Buitenlandse Investeringen (FDI) en ontwikkelingshulp      27
            III.2.3 De private sector, het investeringsklimaat, en pro-poor groei    28
            III.2.4 Het PRS-proces en de PRSP’s      30
            III.2.5 De rol van SME      31
    III.3   Samenvattend en concluderend          32
IV  Sturing en selectieve interventies       35
    IV.1    Conclusie     36
V   De rol van Foreign Direct Investment (FDI)         38
    V.1     Inleiding    38
    V.2     Achtergrond     38
    V.3     Voor- en nadelen van FDI       40
    V.4     De FDI-beslissing    41
    V.5     FDI en pro-poor ontwikkeling      41
            V.5.1   Factoren die het pro-poor gehalte van FDI beïnvloeden     41
            V.5.2   Mogelijkheden voor de Nederlandse
                    ontwikkelingssamenwerking om de armoedeverminderende
                    effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken     44
    V.6     Samenvattend en concluderend         46
VI  De informele economie en financiële sector ontwikkeling          49
    VI.1    Inleiding    49
    VI.2    De informele economie        49
    VI.3    Financiële sector ontwikkeling       52
    VI.4    Achtergrond      53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>         VI.5  Financiële sector ontwikkeling als pro-poor instrument      55
               VI.5.1   Onderzoek en inzicht      55
               VI.5.2   Beleid     57
               VI.5.3   Microfinanciering     57
               VI.5.4   Integrale financiële sector  59
               VI.5.5   ‘Remittances’    60
         VI.6  Conclusies      61
               VI.6.1   Risico’s verminderen     62
               VI.6.2   De toegang (van vooral arme mensen) tot financiële
                        diensten verbeteren      63
VII      De PSD-bedrijfsleveninstrumenten onder de loep       65
         VII.1 Inleiding   65
         VII.2 De kernelementen       67
         VII.3 Het Nederlandse PSD-bedrijfsleveninstrumentarium         69
               VII.3.1  Interventieniveaus, omvang financiering,
                        landenconcentratie en categorieën volgens kernelementen 71
         VII.4 De PSD-bedrijfsleveninstrumenten geanalyseerd         78
Bijlage I      De adviesaanvraag
Bijlage II     Lijst met veel gebruikte afkortingen
Bijlage III    Interviews
Bijlage IV     Overzicht DDE-activiteiten 2005
Bijlage V      Uitgaven private sector ontwikkeling 2005
Bijlage VI     Achtergrondinformatie over enkele PSD-bedrijfsleveninstrumenten
Bijlage VII    Evaluatiestudies
Bijlage VIII   Publiek-private partnerschappen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 24 juni 2005 heeft de regering een adviesaanvraag gericht aan de Adviesraad
Internationale vraagstukken (AIV) over ‘Private sector ontwikkeling’. Het gaat
daarbij in het bijzonder om de vraag op welke wijze private sector ontwikkeling
kan leiden tot economische groei die zoveel mogelijk bijdraagt aan
armoedebestrijding.
De AIV heeft ter voorbereiding van dit advies een commissie samengesteld onder
voorzitterschap van prof. dr. L.B.M. Mennes. In de commissie hadden de volgende
leden van de AIV zitting: dr. L. Schulpen (vice-voorzitter), dr. B. Berendsen, prof. dr.
mr. B. de Gaay Fortman, drs. H. Kruijssen, drs. F.D. van Loon, mr. G.H.O van Maanen,
ir. A. van der Velden. Als ambtelijk contactpersoon trad op ir. J.C.J. Vlaar. Het
secretariaat werd gevoerd door mw. mr. W.A. van Aardenne, bijgestaan door
stagiaires mw. E.G. Boschker, mw. M. Kersten en mw. E.H. van der Bijl.
Voor dit advies zijn personen geraadpleegd van diverse internationale instellingen,
het bedrijfsleven, beheerders van OS-bedrijfsleveninstrumenten en
vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers (zie Bijlage III). De AIV is de
geraadpleegde personen dankbaar voor hun inbreng.
Het advies is vastgesteld tijdens de vergadering van de AIV op 3 november 2006.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I         Inleiding, samenvatting en aanbevelingen
Inleiding
In januari 2003 heeft de AIV een advies uitgebracht onder de titel ‘Pro-poor Growth in
de bilaterale partnerlanden in sub-Sahara Afrika; een analyse van strategieën tegen
armoede’ (advies nummer 29). In dit advies wordt gesteld dat private sector
ontwikkeling (PSD) een centraal element dient te vormen van nationale strategieën voor
armoedebestrijding en dat het interessant zou zijn na te gaan hoe private sector
ontwikkeling in ontwikkelingslanden zodanig bevorderd kan worden dat zij bijdraagt aan
pro-poor economische ontwikkeling (PPG). Sindsdien heeft er internationaal veel
analyse en evaluatie plaatsgevonden ten aanzien van de rol van private sector
ontwikkeling bij economische ontwikkeling en de factoren die daarop van invloed zijn. In
het licht hiervan heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking het een goed
moment geacht de AIV om een advies over dit onderwerp te vragen. In de
adviesaanvraag is de kernvraag op welke wijze private sector ontwikkeling kan leiden
tot economische groei die zoveel mogelijk bijdraagt aan armoedebestrijding. Meer
specifiek verzoekt de minister daarbij in te gaan op de volgende vragen:
1. Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig
    te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft
    het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of
    bedrijven, zoals ‘Small and Medium Enterprises’ (SME) meer specifiek van belang
    zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en
    geïntegreerd in een ‘Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)?’
2. Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het ‘World
    Development Report (WDR) 2005’ geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of
    interventie is, hoe groter de kans op falen, waarmee het belang van op specifieke
    bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen ter discussie komt te staan.
3. Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden versterkt,
    in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen
    aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?
4. Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en
    mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking
    heb om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse
    ontwikkelingssamenwerking?
In dit advies wordt door de AIV aangesloten bij de definitie die de Development
Assistance Committee (DAC) hanteert op het gebied van private sector ontwikkeling1:
‘Private sector is conceived by the donor community as a basic organising principle for
economic activity where private ownership is an important factor, where markets and
competition drive production and where private initiative and risk-taking set activities in
motion. The private sector principle can be applied in all economic activities –
agriculture, industry and services (including the delivery of public services). Donor
motivations for supporting private sector development are based on promoting
economic efficiency and social welfare. Donors agree that private sector development
1   Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) DAC, Support of Private Sector
    Development, Paris 1995.
                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>is fundamentally about people: releasing and harnessing their productive potential and
satisfying their human needs and desires: and creating pluralistic societies which
provide both human freedom and human security’.
Het begrip private sector in deze definitie wordt omschreven als een ‘organising
principle’. Het begrip omvat daarmee veel meer dan uitsluitend het bedrijfsleven, dat
varieert van multinationals tot het midden- en kleinbedrijf, inclusief eenmansbedrijven.
Dit soort bedrijfsleven vindt men in de westerse samenleving voornamelijk binnen de
formele economie: bedrijven en bedrijfjes die zijn ingeschreven bij de Kamer van
Koophandel, met BTW-nummers, jaarcijfers, etc.2 In ontwikkelingslanden zijn echter niet
in de formele, maar in de informele economie de meeste personen werkzaam.
Bovendien komt daar een aanzienlijk deel van het Bruto Binnenlands Product (BBP) tot
stand. In de informele economie proberen mensen inkomen te verwerven zonder dat er
sprake is van een vast dienstverband, vast inkomen, etc. Deze informele economie, die
varieert van straathandel tot kleine productiebedrijfjes, arbeid op afroep, riksja-vervoer,
zelfvoorzieningslandbouw etc., wordt gekenmerkt door de afwezigheid van formele
structuren, zekerheden en bescherming. Echter, al deze op het verwerven van inkomen
gerichte activiteiten maken deel uit van de private sector. In veel landen is meer dan
70% van de bevolking hierin actief, waaronder nagenoeg 100% van de armen. Dit
betekent dat een studie naar de betekenis van de private sector voor
armoedebestrijding niet alleen acht moet slaan op het stimuleren van de formele
economie maar ook de informele economie bij het onderzoek moet betrekken. De
onderlinge verbanden en samenhang tussen de informele economie en de formele
economie zijn relevant, evenals de mogelijkheden om de overgang van activiteiten van
de informele economie naar de formele economie te bevorderen. Beide aspecten
komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.
Het primaire doel van ontwikkelingssamenwerking is armoedebestrijding. In navolging
van de DAC wordt armoede als een multidimensioneel begrip beschouwd dat bestaat
uit de volgende dimensies; een economische (inkomen, levensonderhoud, fatsoenlijk
werk), menselijke (gezondheid, scholing), politieke (empowerment, rechten,
zeggenschap), sociaal-culturele (status, menselijke waardigheid) en een
beschermingsdimensie (vermindering van onzekerheid, risico, kwetsbaarheid).3 Deze
dimensies zijn onderling verbonden. Bij een effectief armoedebestrijdingsbeleid komt
niet alleen de economische dimensie, maar komen ook alle andere dimensies van
armoede aan bod. Hiervoor is zowel een groeikader als een emancipatiekader nodig,
zoals in het AIV-advies nummer 29 wordt gesteld. Het huidige advies beperkt zich
voornamelijk tot de economische dimensie.
Het niveau van armoede is sterk afhankelijk van de lokale context. Dit betekent dat
deze context leidend moet zijn bij het bevorderen van oplossingen. Er zijn dus geen
directe universeel toepasbare oplossingen voor het armoedevraagstuk. In elke situatie
zal opnieuw bekeken moeten worden welk beleid het meeste recht doet aan de
specifieke armoedesituatie.
Sinds de Millennium Verklaring van 2000 vormen de Millennium Development Goals
(MDG’s) de belangrijkste doelstellingen van de internationale ontwikkelingsagenda.
2   Ook in onze samenleving is sprake van een informele economie, maar de omvang en betekenis daarvan is
    aanzienlijk geringer dan in ontwikkelingslanden en leent zich nauwelijks voor vergelijking.
3   OECD, The DAC Guidelines on Poverty Reduction 2001.
                                                        8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Tijdens de VN-Top in september 2005 hebben regeringsleiders herbevestigd de MDG’s
in 2015 te realiseren. Dit betekent voor MDG 1 dat het percentage mensen dat moet
rondkomen van minder dan een dollar per dag in 2015 tot de helft moet zijn
teruggebracht in vergelijking tot 1990.
Om aan te geven wat pro-poor groei is en waardoor het tot stand komt, wordt in dit
advies aangesloten bij de relatieve en absolute definities van pro-poor groei van de
DAC. Bij de relatieve definitie van pro-poor groei wordt gemeten of de inkomens van de
armen sneller toenemen dan het inkomen per hoofd van de bevolking en derhalve de
inkomensongelijkheid tussen de armen en de niet-armen afneemt. De absolute definitie
van pro-poor groei geeft inzicht in de absolute toename van het inkomen van de armen
en of deze snel genoeg is om MDG 1 te bereiken. Beide definities van pro-poor groei
(de absolute en de relatieve) worden van belang geacht, afhankelijk vanuit welke
context er naar pro-poor groei wordt gekeken.4
Ten slotte nog enige informatie inzake de omvang van het probleem van
inkomensarmoede. In ontwikkelingslanden (inclusief de landen in transitie) gaat het om
1,1 miljard mensen die in 2001 onder de armoedegrens van 1,08 dollar per dag
leefden. Dit is gelijk aan 21% van de bevolking in die landen. Niet minder dan 2,7
miljard mensen leefden in dat jaar van minder dan 2,15 dollar per dag. Dit is gelijk aan
53% van de bevolking in deze landen.5
Armoedebestrijding is een proces van lange adem. Korte termijnresultaten zijn dan ook
vaak moeilijk aan te geven. Dat geldt zeker ook voor interventies op het terrein van
private sector ontwikkeling en pro-poor groei. Voor een beoordeling van de bestaande
interventies op dit terrein binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (vraag 4
uit de adviesaanvraag) is dit uiteraard een problematisch gegeven. Dergelijke
interventies kunnen dan ook alleen worden beoordeeld in het licht van een
referentiekader waarin de relatie tussen private sector ontwikkeling, economische groei,
pro-poor groei en armoedevermindering wordt gegeven. Dit advies wil bouwstenen
bieden voor een dergelijk referentiekader.
Dit advies is uit de volgende hoofdstukken opgebouwd. Allereerst wordt in
hoofdstukken II en III vraag 1 van de minister beantwoord. In hoofdstuk II wordt een
analyse gegeven over de relatie tussen armoedebestrijding, groei en pro-poor groei. De
conclusies van dit hoofdstuk zijn meegenomen bij die van hoofdstuk III. In hoofdstuk III
komt de rol van private sector ontwikkeling bij groei en pro-poor groei aan de orde.
Daarnaast wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vraag of het zin heeft om maatregelen
te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van
belang zijn, en op de rol van het PRS-proces en PRSP’s bij private sector ontwikkeling.
In hoofdstuk IV komt vraag 2 van de minister aan de orde die vraagt naar effecten van
sturing door overheden en donoren in de private sector. Hoofdstuk V behandelt vraag 3
van de minister hoe de positieve rol van Particuliere Buitenlandse Investeringen (FDI)
versterkt kan worden. In hoofdstuk VI komt zowel de informele economie en beleid dat
groei en pro-poor groei in de informele economie stimuleert aan bod, alsook financiële
sector ontwikkeling en het belang van toegang voor alle burgers in de samenleving tot
4   OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development 2004.
5   Shaohua Chen and Martin Ravaillon, How Have the World’s Poorest Fared since the Early 1980s?
    World Bank Research Observer, Vol. 19, Number 2, Fall 2004, pp. 141-169.
                                                    9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>geschikte financiële diensten. In hoofdstuk VII wordt vraag 4 van de minister beantwoord
over de relatief sterke en zwakke kanten van, en mogelijke verbeterpunten voor, het PSD-
bedrijfsleveninstrumentarium. De bevindingen uit de eerdere hoofdstukken van dit advies
leiden hier tot de formulering van een aantal kernelementen en kwaliteitseisen voor
private sector ontwikkeling en armoedebestrijding (Tabel VII.1 en VII.2). Aan de hand
daarvan vindt een analyse plaats in de vorm van twee vragen ‘Doen we de goede
dingen?’ en ten tweede: ‘Doen we de dingen goed?’.
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Hoofdstukken II en III
Vraag 1: Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd?
Heeft het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of
bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan,
en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?
De vraag of de mogelijkheid bestaat om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedevermindering wordt gemaximaliseerd,
kan naar de mening van de AIV met ja worden beantwoord, waarbij dit antwoord wel
enige toelichting behoeft. De AIV houdt hierbij zowel de absolute (zo snel mogelijke
groei van de inkomens van de armen) als relatieve (vermindering van de ongelijkheid
tussen armen en niet-armen) definitie aan van wat pro-poor groei wordt genoemd.
Uit de analyse van de AIV komt naar voren dat groei verreweg de belangrijkste factor is
bij armoedevermindering en dat gemiddeld de groei van het inkomen per hoofd van de
armen gelijk is aan de groei van het inkomen per hoofd van de gehele bevolking. Tevens
blijkt dat bij armoedevermindering ten gevolge van groei sprake is van een
groeicomponent en een verdelingscomponent. Deze componenten kunnen elkaar
versterken – namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling – of tegenwerken bij een
meer scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede
niet. Het is dus belangrijk om de omstandigheden te kennen – en te kunnen
beïnvloeden – waaronder de twee componenten elkaar versterken. Groei is de
belangrijkste factor voor armoedevermindering. Voor snellere groei is de kwaliteit van
binnenlandse instituties veruit het belangrijkste. Hierbij zijn relevant: de kwaliteit van de
rechtsstaat, democratie, politieke stabiliteit, effectiviteit van de publieke sector,
kwaliteit van de regelgeving en controle van corruptie. Dit bepaalt de kwaliteit van het
investeringsklimaat, de locatiespecifieke factoren die ervoor zorgen dat bedrijven
kunnen investeren, groeien en werkgelegenheid bieden, en dat burgers – ondernemers,
werknemers, consumenten – zich in alle opzichten kunnen ontplooien.
Om pro-poor groei te bewerkstelligen is een beleid leidend tot het verminderen van
inkomensongelijkheid, of meer algemeen gesteld het verminderen van de ongelijkheid in
toegang tot productiefactoren in ruime zin, van belang. Verder blijkt dat een alle regio’s
en sectoren omvattende groei meer mogelijkheden aan de armen biedt. Dit houdt in dat
vooral in arme regio’s en in sectoren waarin armen actief zijn (landbouw), extra
geïnvesteerd moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en financiële
sector ontwikkeling. Een opmerkelijke conclusie is dat de beleidsmaatregelen om pro-
poor groei tot stand te brengen niet erg verschillen van beleid gericht op snelle groei in
het algemeen. Wel is van belang om steeds een pro-poor focus te hanteren en bij elke
beleidsmaatregel de nadruk te leggen op pro-poor effecten.
                                             10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>De beste analyse annex aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECD-
rapport over private sector ontwikkeling en pro-poor groei.6 Uitgangspunt in dit OECD-
rapport is de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het algemene
investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men pro-poor groei
tot stand brengen, dan moeten binnen een algemeen hervormingsprogramma
prioriteiten worden gesteld. Hierdoor wordt primair of additioneel aandacht gericht op
markten, sectoren en regio’s waarin de armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om
meer en betere toegang tot productiefactoren in ruime zin, vooral ‘business
development services’ en financiële diensten.
Verbeteringen van de kwaliteit van het investeringsklimaat leiden tot lagere kosten en
risico’s voor de private sector en tot het beter functioneren van markten. Waar de
private sector de motor van groei is en het grootste deel van de maatschappij en de
nationale economie omvat, ligt het voor de hand om na te gaan welk beleid er nodig is
om via de private sector snelle groei en pro-poor groei tot stand te brengen. Naast
minder handelsprotectie en minder restrictieve maatregelen ten aanzien van ‘Foreign
Direct Investment’ (FDI), is ook meer ontwikkelingshulp voor verbetering van instituties
en voor infrastructuur nodig.
Vanwege het feit dat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, is het onmogelijk
om tot een eenduidig pakket van maatregelen en instituties te komen die pro-poor groei
kunnen bewerkstelligen. In navolging van de OECD is het goed om alle
beleidsmaatregelen en instituties steeds op pro-poor effecten te toetsen aan de hand
van het volgend analytisch kader:
- stimulans tot ondernemen en investeren;
- toename van productiviteit, concurrentie en innovatie;
- versterken van internationale betrekkingen;
- verbeteren van markttoegang en marktwerking;
- verminderen van risico’s en kwetsbaarheid.
Een pro-poor beleid moet in principe aan alle private sector activiteiten en
ondernemingen ten goede kunnen komen, waarbij wel degelijk extra aandacht voor
bepaalde regio’s en sectoren nodig is. Pro-poor groeibeleid zal in eerste instantie
moeten bestaan uit het verminderen van discriminatie tegen en uitsluiting van armen
en vervolgens uit maatregelen die bewerkstelligen dat de armen daadwerkelijk van de
ruimere mogelijkheden gebruik kunnen maken. Deze maatregelen zullen veelal generiek
en in veel mindere mate selectief moeten zijn. De juiste combinatie hangt af van de
specifieke situatie.
Een beleid specifiek gericht op het bevorderen van Klein- en Midden Bedrijf (SME’s)
moet niet nagestreefd worden, omdat dit eerder tot verstoring van markten dan tot
groei en armoedevermindering leidt. Wel moet bestaande discriminatie van SME’s
worden opgeheven.
In het algemeen laten het Poverty Reduction Strategy proces (PRS) en de Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSP’s) nog veel te wensen over. De PRS hoort essentieel
te zijn voor het tot stand brengen van armoedevermindering. De PRSP dient aan te
geven hoe dit doel bereikt moet worden. De effectiviteit van maatregelen om private
sector ontwikkeling te bevorderen hangt in grote mate af van de kwaliteit van de PRS
6   Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth –
    Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.
                                                    11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>en het PRSP. Groei, pro-poor groei, armoedevermindering en de bijdrage van private
sector ontwikkeling daaraan zullen alleen in voldoende mate tot stand komen wanneer
de kwaliteit van private sector ontwikkeling en PRSP adequaat is. Dit houdt in dat
private sector ontwikkeling gericht op groei en pro-poor groei een belangrijker plaats
moet krijgen binnen de PRSP’s en dat het PRS-proces en de PRSP’s simultaan in
kwaliteit verbeterd moeten worden.
Hoofdstuk IV
Vraag 2: Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het WDR
2005 geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans
op falen, waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte
maatregelen ter discussie komt te staan.
Verbetering van het algemene investeringsklimaat zal leiden tot versnelling van
economische groei, en ook tot inkomensgroei voor de armen. Wil men pro-poor groei
bewerkstelligen, dan zullen versneld en/of additioneel aandacht en hulpmiddelen nodig
zijn voor de markten, sectoren en regio’s waar veel armen leven en actief zijn. Het gaat
hierbij om: verbetering van instituties, verbetering van toegang tot en functioneren van
markten, een ‘level playing field’, investeren in infrastructuur, onderwijs en gezondheid,
het stimuleren van toegang tot de formele economie, meer technische assistentie en
financiële diensten, geen subsidies voor ondernemingen of intermediaire organisaties
(eventueel wel voor eindgebruikers). Zulke interventies, die men ‘selectief’ kan
noemen, zullen pro-poor groei teweeg kunnen brengen.
Te vermijden zijn selectieve interventies in de vorm van steun aan individuele
activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven. Deze zullen vaker wel dan niet tot
schade van de nationale economie leiden als gevolg van het maken van verkeerde
keuzes bij ‘picking winners’, ‘rent seeking’ gedrag en niet-kosteneffectieve oplossingen.
Hoofdstuk V
Vraag 3: Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden
versterkt, in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk
bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?
FDI heeft duidelijk voordelen boven andere vormen van buitenlands kapitaal. Er
ontstaat geen schuld en vergoeding vindt alleen plaats indien er winst wordt gemaakt
en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is stabieler gebleken dan
die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen moeilijk teruggetrokken kunnen
worden. FDI is vooral gewild omdat het samengaat met een efficiënte vorm van
kennisoverdracht op het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt
tot meer integratie in de wereldeconomie. Over het algemeen zullen buitenlandse
eigenaren zich niet anders dan binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een
beperkt aantal bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan
dat de beleidsruimte van de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.
De mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de
armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken liggen
vooral op het terrein van het investeringsklimaat, infrastructuur en financiële sector
ontwikkeling. Daarnaast zou Nederland zich kunnen richten op verbetering van publiek-
private samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten zoals
garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten voor
landen, regio’s of industrieën met een grote concentratie van armen. Onderzocht zou
                                             12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>kunnen worden in hoeverre OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of
contragarantie, mogelijk is voor organisaties zoals MIGA (Multilateral Investment
Guarantee Agency) en FMO (Nederlandse Financierings Maatschappij voor
Ontwikkelingslanden). Hierdoor zou het mogelijk zijn verzekeringen, garanties of
derivaten (afgeleide financiële producten, zoals opties en termijncontracten) voor
risico’s aan te bieden, voor zulke landen of regio’s of activiteiten waar dit nu niet
mogelijk is.
FDI wordt vooral bepaald door de kwaliteit van het investeringsklimaat. Dit laatste is
weer afhankelijk van het goed functioneren van markten voor arbeid, kapitaal, goederen
en diensten. Het zou dan ook onjuist zijn om veranderingen aan te brengen in de
uitkomsten van het marktsysteem, tenzij tijdelijk, namelijk in het geval dat deze
markten ernstig verstoord zijn. Hierbij moet dan wel bedacht worden dat tijdelijke
bescherming vaak onbeperkt voortduurt.
Werkgelegenheid en het volume van transacties met lokale bedrijven zijn resultaten van
het proces van marktwerking dat gekenmerkt wordt door concurrentie. Dat is nu juist de
essentie van een ‘enabling environment’ waarin de private sector floreert, hetgeen leidt
tot groei en armoedevermindering.
Met gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een investeerder een bedrijf moet
organiseren, zoals voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en
diensten, is voorzichtigheid geboden. Ook in het ‘World Development Report 2005’
wordt gewag gemaakt van negatieve effecten van zulke vereisten, met name inzake
technologieoverdrachten en lokale producenten. Veelal leidt dit tot stagnatie en
uiteindelijk tot het vertrek van de buitenlandse investeerders.
In de meeste gevallen bestaat het gewenste beleid uit maatregelen die de productiviteit
van lokale producenten opvoeren, waardoor de bestaande buitenlandse investeringen
beter renderen, hun productie verhoogd kan worden, de lokale werkgelegenheid en het
volume van transacties met lokale producenten kan toenemen, hetgeen kan leiden tot
additionele FDI. Ook kan een buitenlands bedrijf een ondersteunende rol spelen op het
gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen ten aanzien van
managementontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie, sociaal beleid en
kinderarbeid. De AIV benadrukt in deze het belang van het naleven van de OECD
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions.
Hoofdstuk VI
De informele economie en financiële sector ontwikkeling
Het is duidelijk dat de doelgroep van het OS-beleid en de MDG’s, 1,1 miljard mensen
die leven van minder dan 1 USD per dag, grotendeels juist in de informele economie
een bestaan trachten op te bouwen of te continueren. Meer vrouwen dan mannen zijn
actief in de informele economie. Hun bestaan is gekenmerkt door gebrek aan sociale
bescherming en een hoge graad van arbeidsonzekerheid. De informele economie biedt
geen duurzame oplossing voor armoedevermindering. Om armoedevermindering te
bereiken zal het patroon van de groei breed moeten zijn en de armen in de informele
economie moeten insluiten. De aandacht zal zich daarbij vooral moeten richten op het
bevorderen van werkgelegenheid en (micro)ondernemerschap, om zodoende inkomen te
verwerven. Voorts is het van belang om de overgang van personen en activiteiten van
de informele naar de formele economie te bevorderen.
                                             13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Binnen de informele economie lijken de belangrijkste barrières voor formalisering
vooral te maken te hebben met wet- en regelgeving, corruptie en toegang tot de
financiële sector. De nationale ‘enabling environment’ speelt daarbij een belangrijke
rol. Goed bestuur is een essentiële voorwaarde, niet alleen voor de rechtspositie van
mensen, maar ook voor hun economische ontwikkeling.
Wil men resultaat bereiken, dan zal door nationale regeringen en lokale overheden,
daarin ondersteund door de internationale financiële instellingen en donoren, per land
en per sector gericht beleid ontwikkeld moeten worden. In een dergelijk beleid zouden
de volgende vier doelstellingen prioriteit moeten krijgen:
1. Het stimuleren van (micro)ondernemerschap.
    •    Het bevorderen van een ‘level playing field’ voor de armen in het algemeen.
    •    Het bevorderen van mogelijkheden om inkomen te verwerven.
    •    Het opheffen van barrières die vrouwen beletten deel te nemen aan markten,
         zoals beleid dat vrouwen in staat stelt land in eigendom te bezitten, te kopen,
         te verkopen en te erven.
2. Het bevorderen van de overgang van bedrijven van de informele economie naar de
    formele economie.
    •    Institutionele veranderingen en beleid dat enerzijds gericht is op het
         verminderen van de risico’s en de kosten van ondernemerschap, anderzijds op
         het vergroten van prikkels voor ondernemerschap en investering.
    •    Interventies die actoren in de informele economie helpen om graduele stappen
         te zetten in het formaliseringsproces, zoals het creëren van associaties met
         een formele status om toegang te verzekeren tot microkrediet, verzekeringen,
         landrechten en markten.
3. Geleidelijke afschaffing en vereenvoudiging van voorschriften, vergunningen,
    procedures etc. Het verminderen van regelgeving in de formele economie door
    afschaffing van regels die participatie tegenwerken of uitsluiten. Het verminderen
    van regelgeving in de informele economie, door afschaffing van regels die uitsluiting
    bevorderen, zoals dat het geval kan zijn met bepaalde vergunningen en heffingen.
4. Het bevorderen van de groei van (de werkgelegenheid in) de formele economie,
    vooral in de arme regio’s.
De financiële sector speelt een centrale rol bij arme mensen de kans te geven deel te
nemen aan, en voordeel te laten hebben van economische groei. De AIV beveelt
daarom een aanzienlijke versterking en verhoging van de steun aan financiële sector
ontwikkeling aan als een goede manier om PSD te bevorderen die leidt tot pro-poor
groei.
Een eerste stap zou, naar de mening van de AIV, moeten zijn dat het Directoraat
Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) het initiatief neemt om met de
ministeries van Financiën en van Economische Zaken een gezamenlijke strategie en
werkverdeling voor financiële sector ontwikkeling te formuleren. Gezien de
complementariteit van verantwoordelijkheden, competenties en deelname aan
internationaal overleg tussen deze drie ministeries, zou een gezamenlijke strategie en
een duidelijke werkverdeling op het brede terrein van financiële sector ontwikkeling de
coherentie en daarmee de effectiviteit van de activiteiten van de Nederlandse overheid
op dit gebied kunnen vergroten.
Financiële sector ontwikkeling betreft zowel de publieke sector (wet- en regelgeving,
toezicht, controle) alsook de private sector (bedrijfsvoering, schaalvergroting, etc.) en
                                             14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>vooral een goede samenwerking tussen de twee. De AIV beveelt daarom aan dat het
DGIS bij het voorbereiden van deze gezamenlijke strategie het publiek-private platform
voor financiële sector ontwikkeling NFX (Netherlands Financial Sector Development
Exchange) inschakelt, waarvan zij medeoprichter is.
Als hoofdlijnen voor deze strategie en een daarop gebaseerd werkplan suggereert de
AIV twee thema’s centraal te stellen:
a. risico’s verminderen ‘risk management’;
b. de toegang tot financiële diensten verbeteren ‘access to finance’.
Bij risicovermindering gaat het enerzijds om het verbeteren van regelgeving, toezicht en
controle op de financiële sector en anderzijds om het stimuleren van de ontwikkeling
van instrumenten als verzekeringen, garanties en derivaten die op kleine schaal aan
boeren, ondernemers en huishoudens aangeboden kunnen worden.
Bij het verbeteren van de toegang tot financiële diensten gaat het om het vergroten en
versterken van de banden tussen microfinancieringsinstellingen en het bestaande
financiële systeem. Microfinanciering speelt een belangrijke rol bij het vergroten van de
aandacht voor private sector ontwikkeling en voor financiële sector ontwikkeling bij het
streven naar armoedevermindering. Waar niemand twijfelt aan het belang van
microfinanciering voor armoedevermindering zijn er ook problemen aan de
microfinancieringsinstellingen verbonden. Deze hebben te maken met hun bereik,
omvang, productenassortiment en passieve financiering. Daarom is het van belang om
een zogenaamde ‘inclusive financial sector’ tot stand te brengen, gekenmerkt door
veiligheid van besparingen, en kredietverlening aan arme huishoudens, alsmede aan
micro-, kleine- en middelgrote ondernemingen. Daarnaast door het aanbieden van
verzekerings- en betalingsfaciliteiten. Een tweede en gelijkwaardige doelstelling is
versterking van de vaak nog fragiele financiële systemen.
Deze twee thema’s die de recente inzichten in de rol van financiële sector ontwikkeling
bij armoedevermindering comprimeren, sluiten goed aan bij de traditionele positie van
Nederland in internationaal financieel overleg en bij de benadering van de multilaterale
financiële instellingen die op dit terrein leidend zijn en, ten slotte, bij de mogelijkheden
van Nederland om hulp te bieden.
Hoofdstuk VII
Vraag 4: Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van,
en mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb
om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking?
Bij het beoordelen van het geheel van inspanningen van de Nederlandse overheid
gericht op PSD heeft de AIV zich met betrekking tot het instrumentarium twee vragen
gesteld. Allereerst: ‘Doen we de goede dingen?’ Ten tweede: ‘Doen we de dingen goed?’
In het kader van deze twee vragen heeft de AIV getracht na te gaan in hoeverre het
DGIS PSD-bedrijfsleveninstrumentarium aansluit op een aantal kernelementen die deel
uitmaken van een private sector beleid dat leidt tot groei en pro-poor groei en voldoet
aan een aantal kwaliteitseisen. De AIV benadrukt dat het hierbij niet om een blauwdruk
gaat maar om een denkmodel, een aanpak die gebaseerd is op kennis en ervaring,
ook in het bedrijfsleven.
De AIV heeft het beeld gekregen van een organisch gegroeid, omvangrijk bouwwerk van
inspanningen, waarin pas later ordening is aangebracht onder het thema private sector
                                              15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>ontwikkeling. Dit is heel wel te begrijpen gezien de recent toegenomen belangstelling
voor dit terrein en het belang dat er nu aan wordt toegekend. Hierdoor lijkt samenhang
tussen de instrumenten te ontbreken en worden de instrumenten op deelgebieden op
vele, niet altijd even duidelijke wijzen ingedeeld. Een consistent beleidskader
gebaseerd op lessen uit het verleden ontbreekt.
In dit kader spelen strategie, operationalisering van de strategie, evaluatie en toetsing
de belangrijkste rol. Hierbij gaat het in feite om twee niveaus van planning. Een
planningproces begint met het opstellen van een strategie. Zo’n strategie zal enerzijds
gebaseerd worden op externe kennis en informatie, zoals gezaghebbende studies van
multilaterale organisaties, zoals Wereldbank, International Monetary Fund (IMF), OESO
etc. en anderzijds op interne kennis en ervaring, mogelijkheden, competenties en
(politieke) prioriteiten. Zo’n strategie zal met een te bepalen frequentie geëvalueerd
moeten worden, waarna vervolgens een actualisering plaatsvindt. Bij evaluatie wordt
gekeken naar de voortgang van de processen die belangrijk zijn voor PSD en naar de
mate waarin PSD plaatsvindt. Op deze wijze wordt in een dynamisch proces vastgesteld
‘waaraan gewerkt moet worden’.
Na het vaststellen van de strategie volgt de operationalisering. Het gaat daarbij om het
vertalen van de strategie in concrete acties en instrumenten die nodig zijn om het
beoogde doel te bereiken. Hiervoor moeten keuzes gemaakt worden, prioriteiten
gesteld en deeldoelstellingen geformuleerd. Daarbij moet tevens rekening gehouden
worden met het belang van de onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende
landen als voor het bereiken van de gestelde doelen. Eveneens met de inspanningen
van andere donoren en instellingen en met de Nederlandse competenties en
capaciteiten. Voor de activiteiten, instrumenten etc. die hieruit voortvloeien moeten
meetbare doelen worden gesteld. Niet op het hoge niveau van ‘wat is de bijdrage aan
PSD?’, maar op een praktisch niveau van ‘welke vooruitgang is geboekt?’ (bijvoorbeeld
bij het opzetten van een kadaster). Deze toets zou bijvoorbeeld elke twee jaar plaats
kunnen vinden onder verantwoordelijkheid van de met de uitvoering belaste
organisatie. Langs deze weg wordt het ‘hoe moet worden gewerkt?’ voortdurend
geoptimaliseerd. Wanneer deze systematiek gevolgd zou worden, worden bij het
beoordelen van individuele instrumenten geen oneigenlijke vragen gesteld zoals ‘wat is
de bijdrage aan PSD?’ of nog verder reikend ‘wat is de bijdrage aan PPG?’.
De AIV komt vervolgens tot de volgende conclusies en aanbevelingen:
Binnen het bestaande PSD-bedrijfsleveninstrumentarium lijkt relatief weinig aandacht te
zijn voor de verbetering van de nationale beleidsomgeving in ontwikkelingslanden,
terwijl juist dat nationale beleidsniveau een voorwaarde is voor PSD, economische
groei en pro-poor economische groei. Het instrumentarium geeft weinig aandacht aan
verbetering van het nationale investeringsklimaat en in zeer beperkte mate aan de
financiële sector.
In kwantitatieve zin is het grootste deel van de instrumenten gericht op het financieren
van infrastructuur waarbij investeringen en/of export van Nederlandse bedrijven
betrokken zijn. Vanwege binding kan dit leiden tot prijsopdrijving. Of deze instrumenten
niet meer het karakter van exportbevordering hebben en of ze wel een bijdrage leveren
aan (pro-poor) economische groei is niet duidelijk.
Subsidies worden soms ten onrechte gebruikt in plaats van garanties om investeringen
te bevorderen. Waar het de bedoeling is om risico’s te verminderen wordt in het
                                              16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>bestaande bedrijfsleveninstrumentarium regelmatig gebruik gemaakt van subsidies,
terwijl dit eigenlijk garanties of verzekeringen zouden moeten zijn.
Op basis van de ter beschikking staande informatie en inzichten verkregen door middel
van gesprekken met vertegenwoordigers van diverse organisaties komt de AIV tot de
conclusie dat op dit moment onvoldoende strategie en sturingsmogelijkheden op het
gebied van PSD aanwezig zijn. Juist daarom pleit de AIV voor een fundamentele
(her)formulering van een integraal PSD-beleid. Daarin moeten keuzes gemaakt worden,
prioriteiten worden gesteld en doelen worden geformuleerd. Met bijvoorbeeld een
tweejarige cyclus van plannen, uitvoeren, toetsen aan het bereiken van doelen en
bijsturen zou dit proces gedynamiseerd moeten worden. Gegeven de belangrijke rol die
PSD heeft bij het totstandbrengen van groei en pro-poor groei is de AIV van mening dat
K 285 miljoen voor PSD-bedrijfsleveninstrumenten wel heel bescheiden overkomt op
het totaal van de ODA-begroting van 4,2 miljard euro in 2005.
De AIV meent dat de Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) een speciale
taak heeft op het gebied van het verschaffen van een volledig overzicht op PSD-terrein,
alsook voor wat betreft de coherentie van deze PSD-bedrijfslevenprogramma’s.
Daarnaast meent de AIV dat aansturing vanuit een centraal punt, en wel de Directeur-
Generaal Internationale Samenwerking, daarbij instrumenteel kan zijn.
Het beleid zou zich vooral moeten richten op het scheppen van de juiste condities, het
vervullen van de noodzakelijke voorwaarden en minder op concrete, directe steun in
enigerlei vorm aan ondernemingen.
Er zou meer gestuurd kunnen worden op synergie tussen de instrumenten. Op dit
moment berust dit meer op toevalligheden dan op gericht beleid.
De AIV vraagt zich af of er gegeven het grote aantal instrumenten in de vorm van
fondsen die door de FMO worden beheerd, geen sprake is van aanzienlijke
versnippering en inflexibiliteit ten nadele van de effectiviteit en efficiëntie van de FMO.
Het verdient aanbeveling het totale bedrag van de diverse fondsen te vervangen door
een equivalente jaarlijkse bijdrage van de Staat aan het eigen vermogen van de FMO,
vergezeld van een aantal afspraken tussen de Staat en de FMO over de diverse
bestedingsrichtingen. De AIV is zich ervan bewust dat dit ook een aantal regels met
zich meebrengt voor de Staat en de FMO inzake risicodeling en concessionaliteit van
de financieringen, maar acht de winst aan flexibiliteit, effectiviteit en efficiëntie
aanzienlijk groter.
Het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium zou meer gericht moeten worden op het
versterken van het nationale investeringsklimaat, onder meer door het opheffen van
belemmeringen en het verminderen van risico’s. Hetzelfde geldt voor de versterking van
de financiële sector met extra aandacht voor het verbeteren van de toegang tot
financiële diensten voor de armen, inclusief (micro)financiering. Om ontwikkelingslanden
in staat te stellen strategieën voor toegang tot financiële diensten te ontwikkelen en te
implementeren, is samenwerking tussen diverse ‘stakeholders’ noodzakelijk. In dit
verband zou de minister het publiek-private platform voor financiële sector ontwikkeling
NFX kunnen vragen met het Microfinancieringplatform samen te werken.
                                              17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>II          Armoedebestrijding, groei, en pro-poor groei
II.1        Inleiding
In dit en het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op de eerste vraag van de
minister:
‘Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig te
stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft het
bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven
(zoals SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe
kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?’
Deze vraag is in de internationale literatuur uitvoerig onderzocht en de resultaten zijn
samengevat in publicaties van vooral de Wereldbank7 en de OECD8. Deze resultaten
betreffen echter meer algemene tendensen, richtlijnen, inzichten en dergelijke, die
alleen in de context van een land specifiek en praktisch kunnen worden uitgewerkt. In
de hoofdstukken II en III zal de vraag voornamelijk behandeld worden vanuit een macro-
economisch gezichtspunt. In de daarop volgende hoofdstukken wordt dit meer specifiek
uitgewerkt aan de hand van informatie, verkregen van ondernemers en
ondernemersorganisaties, ambassades, internationale instellingen en dergelijke.
Om antwoord te kunnen geven op de eerste vraag van de minister wordt deze in vier
partiële analyses uitgesplitst:
(i) wat is de relatie tussen economische groei en armoedevermindering?
(ii) welke factoren zijn relevant bij het tot stand komen en/of brengen van groei?
(iii) hoe kan groei tot pro-poor groei gemaakt worden?
(iv) wat is de bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei?
Partiële analyses (i) t/m (iii) komen in hoofdstuk II aan de orde. Partiële analyse (iv)
wordt in hoofdstuk III gepresenteerd. De samenvatting van hoofdstuk II wordt
meegenomen bij die van hoofdstuk III, bij de beantwoording van de eerste vraag van de
minister.
II.2        De relatie tussen economische groei en armoedevermindering
De belangrijkste bevindingen9 op dit terrein zijn de volgende:
7    Zie World Development Report 2005, A Better Investment Climate for Everyone, en World Development
     Report 2006, Equity and Development.
8    Zie OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development, OECD, Paris
     2004. OECD, Promoting Pro-Poor Growth – Private Sector Development, OECD, Paris 2006.
9    Zie OECD 2004, pp. 13-14. ‘There is now widespread agreement that increasing average incomes (gross
     domestic product (GDP) per capita) is a necessary condition for reducing poverty and that the higher the
     rate of growth, and the longer it is sustained, the more rapid the process of poverty reduction. Across
     countries and time periods, it has been found that, as average incomes rise, the incomes of the poorest
     fifth of the population rise proportionally. Over long time periods, between 66% and 90% of the reduction in
     poverty can be explained by changes in average incomes’.
                                                           18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>•    Groei van het inkomen per hoofd van de bevolking is een noodzakelijke voorwaarde
     voor armoedevermindering.
• Hoe hoger het groeipercentage en hoe langduriger de groei, des te sneller gaat het
     proces van armoedevermindering.
• Het blijkt dat, over landen en tijdperiodes genomen, wanneer het inkomen per hoofd
     van de bevolking stijgt, het inkomen per hoofd van de armste 20% van de bevolking
     evenredig stijgt.
• Over een langere periode van tijd kan tussen de 66% en 90% van
     armoedevermindering verklaard worden door veranderingen in gemiddelde
     inkomens.
Voor meer informatie hierover wordt verwezen naar de hieronder vermelde bronnen.10
Belangrijk is te onderkennen dat bovenstaande bevindingen alleen betrekking hebben
op gemiddelden en dat er een aanzienlijke variantie om deze gemiddelden heen is. Zo
laat bijvoorbeeld een van de bovengenoemde empirische analyses zien, dat 66% tot
90% van de totale variantie in armoedevermindering samenhangt met economische
groei en het restant met veranderingen in de onderliggende inkomensverdeling.11 Dit
heeft als consequentie dat bij het bepalen van de mate van armoedevermindering als
gevolg van economische groei in een land een onderscheid tussen een groei- en een
verdelingscomponent noodzakelijk is. Deze componenten kunnen elkaar versterken
– namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling – of tegenwerken bij een meer
scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede niet.
Het is dus belangrijk de omstandigheden te kennen – en te kunnen beïnvloeden –
waaronder de twee componenten elkaar versterken. Onderdeel II.4 van dit hoofdstuk gaat
hier verder op in.
II. 3      Welke factoren bevorderen economische groei?
Groei van het inkomen per hoofd van de bevolking komt tot stand door accumulatie
van fysiek- en menselijke kapitaal en productiviteitsgroei. Factoraccumulatie en
productiviteitsgroei in een land zijn op hun beurt afhankelijk van de geografische
locatie, de mate van participatie in de internationale handel en kapitaalstromen, en de
kwaliteit van de binnenlandse instituties.12 De omstandigheden die te maken hebben
10 Zie William Easterly, The Elusive Quest for Growth, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts and London,
    England, 2001, p. 14. Voor een wetenschappelijke onderbouwing van deze resultaten, zie: WDR 2006,
    pp. 84-85; Guillermo E. Perry et al, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles, The World
    Bank, Washington DC, 2006, chapter 4; OECD 2004, pp. 13-16. Waar in deze drie bronnen de
    desbetreffende resultaten gebaseerd zijn op macro-economische analyse (cross-country regressieanalyses)
    worden zij bevestigd door micro-economisch onderzoek op het niveau van huishoudingen in 8 Afrikaanse
    landen gedurende de jaren ’90: Luc Christiaensen, Lionel Demery, and Stefano Paternostro, Macro and
    Micro Perspectives of Growth and Poverty in Africa, The World Bank Economic Review, Volume 17, 2003,
    Number 3, pp. 317-347.
11 Zie WDR 2006, p. 85 en p. 237, voetnoot 29.
12 Zie Dani Rodrik, Introduction: What do we learn from Country Narratives? In Dani Rodrik (ed). In Search of
    Prosperity, Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2003, p. 4; UN Millennium Project, 2005,
    Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, New York (Sachs
    report), p. 28.
                                                        19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>met geografische locatie zoals afstanden, klimaat, aanwezigheid van natuurlijke
hulpbronnen en dergelijke zijn slechts op langere termijn en ten koste van aanzienlijke
investeringen te wijzigen. De relatie van geografische locatie met economische groei is
overigens tot voor kort onderbelicht geweest.13 Thans worden echter naast gebrekkige
instituties, vooral een ongunstige geografische locatie en een gebrek aan natuurlijke
hulpbronnen als voornaamste oorzaken van het voortbestaan van ‘poverty traps’
genoemd.14
Verdere integratie in de wereldeconomie – internationale handel en kapitaalstromen –
gaat gepaard met snellere groei. Het belang van grotere participatie in met name
internationale handel moet echter niet worden overschat. Uit recente literatuuroverzichten
blijkt wel dat er sterke aanwijzingen zijn dat meer openheid door middel van
handelsliberalisatie gepaard gaat met een versnelling van het tempo van economische
groei op langere termijn. Echter het onweerlegbaar bewijs hiervoor ontbreekt. Bovendien
leidt handelsliberalisatie alléén beslist niet tot snellere groei. Dit is alleen het geval in
samenhang met een beter investeringsbeleid en beter functionerende instituties.15 Ook
blijkt handelsliberalisatie lang niet altijd een van de belangrijkste determinanten voor
armoedevermindering te zijn. De daaraan gerelateerde verdelingseffecten kunnen ook ten
nadele van de armen uitvallen.16
Het is dus van belang na te gaan wat de mogelijke gevolgen van verdere
handelsliberalisatie zijn voor economische groei en armoedevermindering, vooral de
gevolgen in het kader van de zogenaamde Doha-ronde onderhandelingen. Eerdere studies
van onder meer de Wereldbank en van het Center for Global Development komen tot
aanzienlijke, positieve resultaten van verdere handelsliberalisatie. De welvaartswinsten
voor de wereld als geheel bij volledige liberalisatie komen uit op 1,0% - 1,4% van het
wereld BBP. Voor de ontwikkelingslanden bedraagt de welvaartswinst 1,4% - 2,5%.17 Meer
recente modelberekeningen komen echter uit op aanzienlijk kleinere welvaartswinsten:
niet meer dan 40% - 50% van de eerder genoemde wereldwelvaartswinsten, waarvan niet
meer dan 30% bij de ontwikkelingslanden terecht komt.18
13 De enige uitzondering is: Paul Krugman, Development, Geography and Economic Theory, The MIT Press,
    Cambridge, Massachusetts and London, England, 1995.
14 Jeffrey D. Sachs, Institutions Matter, but Not for Everything, Finance and Development, June 2003, Volume
    40, Number 2, pp. 38-41; Jeffrey D. Sachs, The End of Poverty, The Penguin Press, New York, USA, 2005,
    chapter 3; UN Millennium Project, 2005, Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the
    Millennium Development Goals, New York.
15 Zie L. Alan Winters (2004), Trade Liberalization and Economic Performance, An Overview, The Economic
    Journal 114 (February), pp. 4-21.
16 L. Alan Winters, Neil McCulloch and Andrew McKay, Trade Liberalization and Poverty: The Evidence So Far,
    Journal of Economic Literature, Vol. XLII (March 2004), pp. 72-115.
17 World Bank 2002, Global Economic Prospects and the Developing Countries 2002: Making Trade Work for
    the World’s Poor, World Bank, Washington DC, 2002; William R. Cline, Trade Policy and Global Poverty
    Center for Global Development and Institute for International Economics, Washington DC, June 2004.
18 Sandra Polaski, Winners and Losers: Impact of the Doha Round on Developing Countries, Carnegie,
    Endowment for International Peace, Washington DC, 2006. Thomas W. Herkel and L. Alan Winters (eds),
    Poverty and the WTO: Impacts of the Doha Development Agenda, World Bank and Palgrave Macmillan,
    Washington DC and New York, N.Y., 2006. Chapter 1, pp. 3-30.
                                                        20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>In hoofdstuk V van dit Advies gaat de AIV uitvoerig in op de rol en het belang van FDI
voor groei, pro-poor groei en armoedevermindering in ontwikkelingslanden. Hier beperkt
de AIV zich tot de volgende opmerkingen. De voordelen van FDI zijn welbekend, namelijk
een hogere investeringsquote dan de binnenlandse spaarquote, overdracht van
technologie en management, een mogelijke katalysator voor binnenlandse
investeringen, training en een positief effect op de lopende rekening van de
betalingsbalans. Wanneer het aandeel FDI in het BBP van een ontwikkelingsland met
één procent toeneemt, blijkt het BBP per hoofd van de bevolking met 0,4% - 0,7% te
stijgen, mits er voldoende binnenlandse capaciteit is om de bijbehorende technologie te
absorberen.19 Dit maakt FDI tot een belangrijke factor voor economische groei in
ontwikkelingslanden.
Veruit de belangrijkste factor om tot snellere economische groei te komen is de
kwaliteit van binnenlandse instituties. Hierbij is zelfs sprake van een causaal
verband.20 Wel komt dan direct de vraag naar voren wat onder instituties moet worden
verstaan. Hiervoor kan het best aangesloten worden bij de omschrijving van de pionier
op dit gebied, Douglass C. North: ‘the rules of the game in a society …. the humanly
devised constraints that shape human interactions’.21 De Wereldbank omschrijft
instituties wat ruimer: ‘institutions are the rules, including behavioural norms by which
agents interact and the organizations that facilitate coordination of human action’.22
Dat wil zeggen dat het niet alleen gaat om normen en regels, maar ook om de daarmee
corresponderende organisaties. Dezelfde Douglass North stelt dat ‘how effectively
agreements are enforced is the single most important determinant of economic
performance’.23 De bescherming van eigendomsrechten is de andere meest genoemde
relevante institutie.
In de tegenwoordig meestal gebruikte zes groepen van indicatoren voor de kwaliteit van
instituties vallen beide hierboven genoemde instituties (bescherming van
eigendomsrechten en ‘effectively enforced agreements’) onder de indicator ‘rule of law’
(de kwaliteit van de rechtsstaat). De andere vijf zijn: democratie, politieke stabiliteit,
effectiviteit van de publieke sector, kwaliteit van de regelgeving en het tegengaan van
corruptie.24 Er bestaat echter geen eenduidige, optimale set van instituties voor het
bereiken van groei. Vaak zijn er meerdere manieren om eenzelfde doelstelling te
19 A.P. Thirlwall, Growth and Development, Macmillan, London, 1999, pp. 400-402.
20 Zie Dani Rodrik and Arvind Subramanian, The Primacy of Institutions, Finance and Development, June
    2003, Volume 40, Number 2, pp. 31-34; Hali Edison, Testing the Links, Finance and Development, June
    2003, Volume 40, Number 2, pp. 35-37.
21 Douglas C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press,
    New York, 1990, p. 3.
22 World Development Report 2002: Building Institutions for Markets, World Bank, 2002, p. 38.
23 Zie Erik Berglöf and Stijn Claessens, Enforcement and Good Corporate Governance in Developing Countries
    and Transition Economies, The World Bank Research Observer, Volume 21, Number 1, Spring 2006,
    pp. 123-150.
24 Zie Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, Governance Matters III: Governance Indicators for
    1996, 1998, 2000 and 2002. The World Bank Economic Review, Volume 18, 2004, Number 2,
    pp. 253-287.
                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>bereiken. De interactie tussen instituties is van belang. Dit houdt in dat de effecten
van een beleidspakket als geheel bekeken moeten worden in plaats van alleen de
effecten van onderdelen van zo’n pakket.25 Onder de democratische instellingen vallen
vanzelfsprekend ook de emancipatoire instellingen, zoals de vakbeweging en de
boerenbonden.
Daarnaast laten de voorbeelden van China en India zien dat om aanzienlijke positieve
resultaten ten aanzien van groei te behalen, het ineens doorvoeren van uitgebreide en
vergaande hervormingen niet altijd noodzakelijk is.26 Zo blijkt China al 20-25 jaren een
zeer snelle groei van het Gross Domestic Product (GDP) te kennen: ongeveer 10%
jaarlijks. Opvallend daarbij is dat van de hervormingen die daarvoor nodig lijken te zijn
– allereerst politieke democratisering, gevolgd door stabilisatie, liberalisatie en
privatisering – in de praktijk wel stabilisatie, maar geen volledige liberalisatie en geen
of slechts geringe democratisering en privatisering hebben plaatsgevonden. In feite is
in China een efficiency verhogend, partieel vrijemarktsysteem ingevoerd, waarbij
rekening is gehouden met de belangen van de heersende klasse. Een en ander heeft
wel geleid tot aanzienlijke groei en armoedevermindering.27
In India zijn begin jaren 80 in beperkte mate hervormingen ingevoerd die een
significante groeiversnelling ten gevolge hadden. In de periode 1980-1990 groeide het
GDP jaarlijks met 5,9%, tegenover 3,7% jaarlijks gedurende de periode 1950-1980.
Begin jaren 90 zijn opnieuw hervormingen doorgevoerd, nu op grotere schaal en
verdergaand. Deze hervormingen hadden wederom een groeiversnelling tot gevolg, die
echter dit keer duidelijk geringer was. Van 1990-2000 groeide het GDP jaarlijks met
6,2%, tegenover 5,9% in de jaren tachtig.28 Waarschijnlijk is dit een gevolg van het feit
dat een eerste stap op de weg van hervormingen, ook al is deze beperkt van omvang,
grotere, positieve effecten heeft op de ondernemingsgeest van mensen, dan
daaropvolgende hervormingsmaatregelen. Het gaat overigens hierbij niet alleen om
grotere landen. Ook in Zuid-Korea medio jaren 60, en in Chili aanvang jaren 80, heeft
zich hetzelfde verschijnsel voorgedaan.29
Dat het implementeren van een relatief klein deel van een hervormingsprogramma al
grote effecten ten aanzien van inkomensarmoede kan hebben – vooral ten aanzien van
de zogenaamde ‘headcountindex’ – beschouwt de AIV als positief nieuws. Tegelijkertijd
moet hierbij wel worden bedacht dat dan in het algemeen sprake is van een
inkomensverbetering van 1$ tot slechts 2$ per dag. Bovendien is er ten aanzien van
India groeiende bezorgdheid inzake de kwaliteit van de publieke sector (gezondheid,
onderwijs, watervoorziening), alsmede of het hoge groeitempo van de economie
gehandhaafd kan blijven. Dit laatste geldt ook voor China. Ten aanzien van beide
25 Zie Winters (2004), p. 14.
26 Zie Rodrik (2003), p. 16.
27 Yingyi Qian, How Reform Worked in China, in Dani Rodrik (2003), pp. 297-333.
28 J. Bradford DeLong, India since Independence: An Analytic Growth Narrative, in Dani Rodrik (2003),
   pp. 184-2004.
29 The Economist, Economics focus; Development piecemeal, August 7th, 2004, p. 63.
                                                    22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>landen kan men zich afvragen of het niet tijd wordt voor nieuwe hervormingen.30
II. 4     Hoe kan groei tot pro-poor groei gemaakt worden?
In het algemeen kan worden gesteld dat ‘The policies that promote growth are probably
not that different from those that target the poor directly.31 De beste analyse annex
aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECD-rapport over private
sector ontwikkeling en pro-poor groei.32 Uitgangspunt in dit OECD-rapport is – zoals al
eerder in dit advies benadrukt – de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het
algemene investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men
pro-poor groei – zoals omschreven in de inleiding – tot stand brengen, dan moeten
binnen een algemeen hervormingsprogramma prioriteiten worden gesteld. Hierdoor
wordt primair of additioneel aandacht gericht op markten, sectoren en regio’s waarin de
armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om meer en betere toegang tot
productiefactoren in ruime zin, vooral ‘business development services’ en financiële
diensten.
Het is van belang om bij het formuleren en implementeren van beleid gericht op groei
te focussen op pro-poor effecten. Vaak is het mogelijk om bij beleidsmaatregelen
(extra) aandacht te geven aan pro-poor effecten. Dit komt uitgebreid aan de orde in een
recente studie inzake de effecten van beleid gericht op pro-poor growth in 13 landen in
Azië, Afrika, Latijns-Amerika, alsmede in Roemenië.33 Ook in deze studie wordt
bevestigd dat meerdere pro-poor groei beleidsmaatregelen identiek zijn aan beleid
gericht op snellere groei in het algemeen. Daarnaast wordt, evenals de Wereldbank dat
doet, aandacht gevraagd voor het focussen op armoedevermindering door het opheffen
van barrières voor armen om te participeren in groei. Deze 14-landenstudie geeft ook
een goed inzicht in de beleidsinterventies die van belang zijn om de inkomsten van
arme huishoudens in de landbouwsector te verhogen. Genoemd worden verbetering van
markttoegang en verlaging van transactiekosten; versterken van eigendomsrechten met
name met betrekking tot land; financiële en andere stimulansen creëren voor
huishoudens en het bijstaan van kleine producenten bij hun pogingen om meer te
produceren en met risico’s om te gaan. De 14-landenstudie geeft ook aan welke
beleidsinterventies kunnen leiden tot meer toegang voor arme huishoudens tot niet-
landbouw inkomsten. Dit zijn onder meer het verbeteren van het investeringsklimaat,
meer toegang tot secundair onderwijs in het algemeen en vooral meer toegang tot
onderwijs voor meisjes, het introduceren van arbeidsmarktreguleringen waardoor
werkgelegenheid van betere kwaliteit kan ontstaan en meer toegang tot fysieke en
institutionele infrastructuur. In hoofdstuk III komt de AIV op dit punt terug.
30 The Economist, March 25th, 2006, Balancing act, a survey of China; The Economist, August 12th, 2006,
    Economics Focus: Light and shade, p. 57.
31 Dani Rodrik, Growth versus Poverty Reduction: A Hollow Debate, Finance and Development, Volume 37,
    Number 4, December 2000, pp. 8-9.
32 Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth –
    Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.
33 Agence Française de Développement, Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und
    Entwicklung, UK Department for International Development, World Bank, Pro-Poor Growth in the 1990s;
    Lessons and Insights from 14 Countries, World Bank, Washington DC, 2005.
                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>In onderdeel II.2 zagen we reeds dat de mate waarin de armoede in een land afneemt
wordt bepaald door een combinatie van een groei- en verdelingscomponent. Of de
resultaten van groei pro-poor zijn hangt dus af van de empirische waarden van deze
componenten. Een hoge mate van ongelijkheid in de toegang tot productiefactoren in
ruime zin, gaat gepaard met een lagere groei en met een grotere waarschijnlijkheid dat
de verdelingscomponent een negatief effect heeft op armoedevermindering. In een
dergelijke situatie zal groei in minder armoedevermindering resulteren dan in situaties
met een minder ongelijke verdeling, dat wil zeggen met meer toegang voor armen tot
productiefactoren in ruime zin. Deze waarden zijn beïnvloedbaar door overheidsbeleid.
In het World Development Report 2006 wordt uitgebreid aandacht besteed aan hoe de
bestaande ongelijkheid in inkomens verminderd kan worden door een vermindering van
de ongelijkheid in toegang tot productiefactoren, in economische mogelijkheden en in
politieke invloed. Het gaat hierbij om investeringen in de ‘human resources’ van armen,
grotere en meer gelijke toegang tot publieke voorzieningen inzake onderwijs,
gezondheid en informatie, garanties ten aanzien van eigendomsrechten (vooral land),
een betere positie voor armen in markten (financiële markten, arbeidsmarkt), en een
evenwichtig macro-economisch beleid gekenmerkt door goed functionerende instituties.
Hoewel de Wereldbank vooral de vaak aanzienlijke langetermijnbaten van grotere
gelijkheid benadrukt, vraagt zij tegelijk ook aandacht voor de mogelijke
kortetermijnkosten van een daarop gericht beleid. Deze maatregelen kunnen namelijk
de statische en dynamische efficiëntie van de allocatie van productiefactoren in ruime
zin nadelig beïnvloeden, met name door het te veel verminderen van individuele
prikkels samenhangend met inkomensverschillen.34
Niet alleen door een beleid dat minder ongelijkheid tot gevolg heeft kan economische
groei meer pro-poor worden gemaakt, maar ook door aandacht te geven aan het
patroon van de groei, zowel naar regio’s als naar sectoren. Het blijkt dat een breed
gedragen – alle regio’s en alle sectoren omvattende – groei niet alleen sneller is, maar
ook meer mogelijkheden biedt aan de armen. Dit houdt echter in dat juist in de arme
regio’s en in die sectoren waarin veel armen actief zijn (landbouw) extra geïnvesteerd
moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en financiële sector
ontwikkeling. Hierdoor kan de lokale economie sneller worden geformaliseerd en de
arbeidsproductiviteit worden verhoogd.
Bij het ontwikkelen en implementeren van een dergelijk beleid moet echter worden
opgepast om niet te ver te gaan in de richting van zogenaamde selectieve interventies
(bijvoorbeeld ten aanzien van gerichte subsidies, kleinbedrijf, directe investeringen).
Hierop zal bij de beantwoording van vragen 2 en 3 van de minister in hoofdstukken IV
en V terug worden gekomen.
Ten slotte wil de AIV hier nog de aandacht vestigen op het UN Millennium Project
rapport ‘Investing in Development; A Practical Plan to Achieve the Millennium
Development Goals’ van Jeffrey Sachs c.s. De AIV heeft in april 2005 een briefadvies
gewijd aan dit veelomvattende rapport. Hierin is enerzijds grote waardering geuit voor
inhoud en vorm van het rapport, maar anderzijds ook enig kritisch commentaar gegeven
ten aanzien van de relatief geringe aandacht voor de rol van het maatschappelijk
middenveld, de prioriteit van de verschillende doelstellingen en de financiering, en het
34 World Development Report 2006, p. 88.
                                              24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>belang van goed bestuur in ontwikkeling.35 Het Sachs-rapport is baanbrekend wat
betreft de wijze waarop het beschrijft hoe pro-poor groei tot stand kan worden
gebracht. Voor het eerst komen alle relevante aspecten van armoede voor het bereiken
van de eerste zeven Millenniumdoelstellingen aan de orde. In het Sachs-rapport
passeren strategie, infrastructuur, ‘scaling-up’, instituties, ‘civil society’, de private
sector, conflictpreventie en beheersing, hulp, handel, als ook de benodigde middelen
ten aanzien van elk van de relevante aspecten van armoede de revue. Er is dan ook
veel voor te zeggen om nationale pro-poor groeiprogramma’s te gieten in de vorm van
‘MDG-based poverty reduction strategies’. Hiervoor is herziening van het huidige
PRS-proces en de daaruit resulterende PRSP’s nodig (zie Sachs-rapport, hoofdstuk III
en hoofdstuk IV van dit advies).
35 Zie AIV, Reactie op het Sachs-rapport: Hoe halen wij de Millennium Doelen?, briefadvies nummer 9,
   Den Haag, april 2005.
                                                    25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>III       De bijdrage van private sector ontwikkeling
          aan groei en pro-poor groei
III.1     Inleiding
In het vorige hoofdstuk is aandacht gegeven aan de relatie tussen economische groei
en armoedevermindering; welke factoren relevant zijn bij het tot stand komen en/of
brengen van groei; en hoe groei tot pro-poor groei gemaakt kan worden. In dit
hoofdstuk zal worden ingegaan op de vraag wat de bijdrage van de private sector is
aan economische groei en pro-poor groei. Daarnaast wordt op dat deel van vraag 1 van
de minister ingegaan, waarin zij zich afvraagt of het zin heeft om maatregelen te treffen
die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, en
op de rol van het PRS-proces en PRSP’s bij private sector ontwikkeling.
III.2     De bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei
III.2.1   De private sector en het investeringsklimaat
De private sector is de motor van economische groei. Negentig procent van de
bevolking van de ontwikkelingslanden – in sommige landen 95 procent – is actief in de
private sector. De bijdrage van de private sector aan economische groei wordt
voornamelijk bepaald door het investeringsklimaat. Dit zijn de locatiespecifieke
factoren die gezamenlijk de mogelijkheden en prikkels vormen waardoor het
bedrijfsleven (ondernemingen en individuen) investeert, werkgelegenheid creëert en tot
uitbreiding van activiteiten overgaat. Een goed investeringsklimaat legt samen met een
beleid gericht op het investeren in en het mondig maken van mensen, de basis voor
een succesvol ontwikkelingsbeleid.
De kwaliteit van het investeringsklimaat wordt bepaald door de risico’s en
transactiekosten die verbonden zijn aan het investeren en werkzaam zijn in een bedrijf.
Deze risico’s en kosten zijn op hun beurt afhankelijk van de kwaliteit van wet- en
regelgeving, de mate van concurrentie, en het functioneren van financiële markten en
markten voor arbeid, informatie, infrastructurele diensten en andere productieve
inputs.36 Als zodanig is de kwaliteit van het investeringsklimaat niet verschillend van
die van binnenlandse instituties, zoals besproken in II.3 van het vorige hoofdstuk.
In een recente evaluatie van de activiteiten van de Wereldbankgroep (Wereldbank, IFC,
en MIGA) ter verbetering van het investeringsklimaat in ontwikkelingslanden en landen
in transitie wordt onderscheid gemaakt tussen ‘first generation’ (macro-economische
stabiliteit en handelsbeleid) en ‘second generation’ hervormingen (administratieve, wet-
en regelgevende instituties en activiteiten). Het blijkt dat in de periode 1993-2003 de
kwaliteit van het investeringsklimaat slechts een matige verbetering heeft ondergaan,
waarbij de ontwikkelingslanden zijn achtergebleven bij de landen in transitie. Bovendien
hebben de geconstateerde verbeteringen voornamelijk betrekking op ‘first generation’
(macro-economisch beleid), en in veel mindere mate op ‘second generation’
hervormingen (instituties). In het sinds 2004 jaarlijks verschijnende ‘Doing Business’
rapport van de Wereldbank en IFC wordt uitvoerig gerapporteerd over de regelgeving
36 Zie met name: World Development Report 2005, A Better Investment Climate for Everyone, World Bank,
    Washington DC 2005; pp. 1-5. World Bank Independent Evaluation Group, Improving Investment Climates,
    World Bank, Washington DC, 2006.
                                                  26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>die bedrijfslevenactiviteiten in de verschillende landen bevordert en belemmert.37
III.2.2  Het investeringsklimaat, de bijdrage van handel, Particuliere Buitenlandse
         Investeringen (FDI) en ontwikkelingshulp
Op het terrein van de internationale handel moeten de ontwikkelingslanden hun
investeringsklimaat verbeteren door het verminderen van handelsprotectie (tarieven en
‘non-tariff barriers’), alsmede door het verbeteren van de kwaliteit van de douane-
administratie.38 De geïndustrialiseerde landen moeten bijdragen door niet alleen
tarieven, quota en ‘non-tariff barriers’ op goederen en diensten te verminderen, maar
ook door productie- en exportsubsidies in voor ontwikkelingslanden relevante sectoren
af te schaffen.39 Echter het belangrijkste voor alle betrokken landengroepen, maar
zeker voor de ontwikkelingslanden is, dat de huidige Doha-ronde van multilaterale
handelsonderhandelingen niet mislukt. Hierdoor zou het voortbestaan van de WTO in
het geding kunnen komen. Mede vanwege het aflopen medio 2007 van de
zogenaamde ‘fast track’ bevoegdheden van de president van de VS moeten de
desbetreffende onderhandelingen eind 2006 zijn afgerond. Het einde van de WTO zou
ernstige consequenties met zich brengen. Er zou een einde komen aan de mondiale
internationale samenwerking op het gebied van het handelsverkeer leidend tot een
systeem van multilaterale regelgeving dat afdwingbaar is. Samenhangend hiermee zou
een versterkte en versnelde beweging ontstaan naar een systeem van preferentiële,
vooral bilaterale handelsakkoorden. Daarbij zou de economische macht van de grote
landen of landengroepen, veel meer dan nu het geval is, de handelsbetrekkingen
bepalen. Ook zou er een einde komen aan een succesvol systeem van
geschillenbeslechting, hetgeen ten nadele van vrijwel alle ontwikkelingslanden zou zijn.
Ten slotte zouden potentiële welvaartswinsten, misschien geringer van omvang dan
men vroeger dacht, niet gerealiseerd worden.40
Sinds 1995 zijn in de ontwikkelingslanden vele restrictieve maatregelen op het gebied
van Foreign Direct Investment afgeschaft. Dit geldt vooral voor de industriële sector,
maar in veel mindere mate voor sectoren als elektriciteit, telecommunicatie, transport,
en voor banken en verzekeraars.41 In hoofdstuk V van dit advies wordt uitgebreider op
de relatie FDI en het nationale en internationale investeringsklimaat ingegaan.
Tussen 1998 en 2002 bedroeg de ontwikkelingshulp voor verbetering van het
investeringsklimaat jaarlijks wereldwijd ongeveer 21 miljard dollar. De netto ODA
wereldwijd was in die periode jaarlijks ongeveer 55 miljard dollar. Van deze 21 miljard
dollar werd het grootste deel aan infrastructuur besteed.42 In deze sector is veel hulp
gebonden. In Nederland bijvoorbeeld het ORET- en MILIEV- programma. De directe
37 World Bank, Doing Business in 2006, World Bank, Washington DC, 2006.
38 WDR 2005, hoofdstuk 5.
39 WDR 2005, hoofdstuk 10.
40 Zie ook: Martin Wolf, Ten days that should shake the World Trade Organisation, Financial Times,
    Wednesday June 21, 2006, p. 17.
41 WDR 2005, hoofdstuk 5.
42 WDR 2005, p. 190.
                                                     27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>kosten van binding worden geschat op 10% - 30%. Verder leidt binding tot het beperken
van concurrentie, hogere administratieve lasten en het gebruik van minder geschikte
technologie. In hoofdstuk VII van dit advies wordt uitgebreider ingegaan op de
verschillende (Nederlandse) hulpinstrumenten ter bevordering van de private sector in
ontwikkelingslanden.
Naast infrastructuur is technische assistentie ook een belangrijke component van
gebonden hulp. In 2003 was 4,4% van alle gecommitteerde hulp op wereldniveau
bestemd voor ‘aid for trade’.43 De daaraan gerelateerde uitgaven voor infrastructuur
bedroegen niet minder dan 25% van de hulptoezeggingen in dat jaar.44 De IOB –
evaluatie ‘Aid for Trade?’ laat zien dat het met de doeltreffendheid en doelmatigheid
van deze uitgaven, in ieder geval wat betreft de Nederlandse bijdrage, matig tot slecht
gesteld was.45 (Zie verder hoofdstuk VII).
III.2.3    De private sector, het investeringsklimaat en pro-poor groei
In het recente verleden is onder andere door de ‘Commission on the Private Sector and
Development’ specifieke aandacht geschonken aan de rol van de private sector bij het
tot stand brengen van pro-poor groei.46 De Commissie komt tot een groot aantal
aanbevelingen die betrekking hebben op de publieke sector, op publiek-private
partnerschappen, en op acties in de private sector. Voor de publieke sector richten de
aanbevelingen zich op het creëren van een goed investeringsklimaat. Voor publiek-
private partnerschappen, op gezamenlijke actie van overheid en private sector ten
aanzien van de financiële sector, onderwijs en training, en water- en energievoorziening.
Voor de private sector, richten de aanbevelingen zich op speciale aandacht van grotere
binnen- en buitenlandse bedrijven voor het midden- en kleinbedrijf en voor
maatschappelijk verantwoord ondernemen. De specifieke aandachtspunten en
aanbevelingen van de Commissie op het gebied van pro-poor groei hebben betrekking
op het formaliseren van de informele economie, meer aanbod van financiële producten
en aandacht voor de relaties met het midden- en kleinbedrijf. Op alle drie de punten
wordt later in dit advies teruggekomen.
Een andere relevante publicatie is de eerder genoemde studie van het ‘DAC Network on
Poverty Reduction’ van de OECD.47 In deze belangrijke studie wordt nagegaan welke
factoren de private sector in staat stellen om economische groei te versnellen en welke
instituties en beleidsmaatregelen er aan bijdragen om groei pro-poor te maken. Er
43 Aid for Trade moet ontwikkelingslanden helpen bij het versterken van hun handelsgerelateerde
    infrastructuur, het aanpakken van knelpunten aan de aanbodzijde, het verruimen van kennis over
    internationale handel en het opvangen van aanpassingsproblemen als gevolg van liberalisering. In het kader
    van de Doha-ronde is hiervoor de Task Force Aid for Trade in het leven geroepen tijdens de 6e Ministeriële
    Conferentie in Hong Kong.
44 Zie World Bank, Global Development Finance 2006, World Bank, Washington DC, p. 82.
45 Ministry of Foreign Affairs, Policy and Operations Evaluation of Trade-Related Technical Assistance, IOB
    Evaluations No. 300, The Hague, October 2005.
46 Commission on the Private Sector and Development, Unleashing Entrepreneurship: Making Business Work
    for the Poor, United Nations Development Programme, New York, 1 March 2004.
47 OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development, Paris, 2004.
                                                       28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>wordt geconstateerd dat omdat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, het
onmogelijk is te komen tot een eenduidige set van maatregelen en instituties voor het
bevorderen van pro-poor groei.
Wel is het mogelijk een analytisch kader op te stellen aan de hand waarvan nagegaan
kan worden of aan zodanige voorwaarden is voldaan dat de private sector groei kan
genereren. Aan de hand van dit kader kan tevens worden vastgesteld welke
veranderingen in beleid en instituties nodig zijn om pro-poor groei tot stand te brengen.
Dit analytisch kader bestaat uit vijf elementen:
• verschaffen van prikkels tot ondernemerschap en investeren;
• doen toenemen van productiviteit, concurrentie en innovatie;
• versterken van internationale economische betrekkingen;
• verbeteren van markttoegang en marktwerking;
• verminderen van risico en kwetsbaarheid.
Voor elk van deze elementen wordt een aantal relevante instituties en
beleidsmaatregelen genoemd (totaal 90) en de bijbehorende pro-poor effecten
gespecificeerd (totaal 49). Al met al een uitstekend overzicht voor beleidsmakers om
per beleidsterrein de relevante instituties en instrumenten van de ‘enabling
environment’ te kunnen identificeren, alsmede de te bereiken pro-poor groei effecten.
De AIV heeft in hoofdstuk VII, die over het PSD-instrumentarium gaat in tabel 7.1 en
7.5 aangegeven welke kernelementen en categorieën vooral van belang worden geacht
voor het PSD-instrumentarium.
Een voorbeeld van hoe in een land het investeringsklimaat in de praktijk versterkt kan
worden, wordt gegeven in onderstaande box III.1.
   Box III.1 International Investment Round Table in Tanzania
   In november 2002 vond in de hoofdstad van Tanzania, Dar es Salaam, de eerste
   bijeenkomst plaats van de International Investment Round Table (IIRT) onder leiding van
   president Mkapa van Tanzania in aanwezigheid van de toenmalige President van de
   Wereldbank, Wolfensohn en de Managing Director van het IMF, Kohler. Vertegenwoordigers
   van grote internationale bedrijven uit de sector van de mijnbouw, het bankwezen, de ICT,
   het toerisme en de industrie, spraken met de President over hun ervaringen als
   investeerders in Tanzania. Als dat nodig was gaf de President vervolgens het woord aan zijn
   vakministers of topambtenaren om tekst en uitleg te geven over de opgeworpen vragen.
   Het initiatief tot die bijeenkomst vloeide voort uit eerdere contacten tussen de President en
   vertegenwoordigers van het lokale bedrijfsleven die een strikt informeel en besloten
   karakter hadden en tot doel hadden de President te informeren over de problemen die zich
   voordeden op alle mogelijke terreinen zoals de toegang tot krediet, de belastingwetgeving,
   het functioneren van de commercial courts, en dergelijke.
   Inmiddels hebben vijf International Investment Round Tables onder leiding van President
   Mkapa plaatsgevonden, éénmaal op Zanzibar, éénmaal aan de rand van de Ngorongoro
   krater, en nog enkele malen in de hoofdstad Dar es Salaam. Een scala aan onderwerpen
   passeerde de revue. Zo werd in Ngorongoro scherp onderhandeld over een nieuwe
   belastingwetgeving waarna deze door het ministerie van Financiën opnieuw onder de loep
   werd genomen en aanzienlijk bijgesteld.
   Natuurlijk is een IIRT geen wondermiddel voor alle kwalen waar ook het huidige industriële
   klimaat in Tanzania nog aan lijdt. Het is echter een goed mechanisme gebleken om
   problemen op het gebied van ontwikkeling van de private sector op het hoogste niveau
   onder de aandacht te brengen, waardoor verbeteringen mogelijk werden.
                                                 29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>III.2.4    Het PRS-proces en PRSP’s
In hoofdstuk II werd reeds op het belang van PRSP’s gewezen. Daarnaast wordt in de
eerste vraag van de minister aan het PRS-proces gerefereerd. De vraag die naar voren
komt is welke rol private sector ontwikkeling speelt in het PRS-proces en wat bekend is
over de kwaliteit van de PRSP’s en van de onderliggende strategieën.
Uit een onderzoek naar de PRS in 23 partnerlanden van Nederland48 blijkt dat private
sector ontwikkeling zelfs niet één van de vraagpunten in de desbetreffende enquête is.
Wel wordt een vraag gesteld naar de actieve betrokkenheid van ‘stakeholders’ in het
proces. Daarbij worden onder ‘civil society’ ook producenten- en landbouworganisaties
genoemd. De resultaten van het onderzoek tonen aan dat er ten aanzien van de twee
hoofdpunten, namelijk 1) is de nationale PRS een adequate basis voor armoedereductie,
en 2) de vraag naar het politieke commitment voor armoedevermindering en de prioriteit
van de implementatie – nog veel te verbeteren is.
Uit een studie van Gerster Consulting49 komt naar voren dat de private sector inderdaad
een rol speelt in de PRSP’s. Een aantal overheden ziet de private sector echter nog
steeds als ondergeschikt aan de publieke sector en subsidies als het voornaamste
instrument voor armoedevermindering. Ook de aandacht voor de informele economie en
voor participatie van de private sector in het PRS-proces laat te wensen over. De meest
ernstige tekortkoming is het ontbreken van concrete indicatoren om voor- of
achteruitgang van het proces van armoedevermindering na te gaan.
In een evaluatie van de rol van de private sector in PRSP’s door USAID van oktober
2003 wordt gesteld dat in het algemeen de private sector in het PRS-proces
participeerde en dat de essentiële rol van de private sector bij armoedevermindering
daarbij op de voorgrond stond. De ergste zwakte in de meeste PRSP’s was het
ontbreken van concrete doelstellingen en indicatoren om vooruitgang te meten.50 Deze
laatste tekortkoming wordt ook door de OECD gesignaleerd, alsmede dat de private
sector geen of nauwelijks een rol is toegekend bij het ontwerpen van relevante
interventies.51
In het Global Monitoring Report 2005 vindt men de resultaten van een evaluatie van
het PRS-proces door het Independent Evaluation Office (IEO) van het IMF in 2004.
Ondanks enige verbeteringen ten opzichte van voorheen vindt het IEO dat ‘…PRSs fell
largely short in providing strategic difficult trade offs, setting out clear priorities, and
addressing capacity constraints, particularly in budget and expenditure management’.52
48 Zie hiervoor: Anja de Vries en Marten de Boer, Poverty Reduction Strategies in Dutch Partner Countries,
     Ministry of Foreign Affairs, The Hague, December 5, 2005.
49 Niklaus Eggenberger-Argote, Private Sector Development in the Context of Poverty Reduction Strategy
     Papers, Gerster Consulting, February 2005.
50 USAID Development Information Services, Poverty Reduction Strategy Papers: Review of Private Sector
     Participation, Washington DC, October 31, 2003.
51 OECD, Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector Development, OECD, Paris, 2006, p. 5.
52 World Bank, Global Monitoring Report 2005, Washington DC, 2005, p. 228.
                                                      30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Toch kent het IMF wel degelijk een belangrijke rol toe aan PRSP’s, ook bij het streven
om de MDG’s te bereiken. Het IMF tekent daar uitdrukkelijk bij aan dat er ten aanzien
van het PRS-proces en de PRSP’s dringend coördinatie nodig is. Het wil echter zelf de
rol van coördinator niet op zich nemen. Wel is het IMF bereid om in overleg met andere
instellingen de leiding te nemen bij het aanpakken van een aantal ‘growth-critical
issues’. In dit verband is het van belang om te onderkennen dat een PRSP natuurlijk
niet alle relevante beleidsinformatie over armoedevermindering kan en moet bevatten.
Hierbij moet worden gedacht aan informatie zoals in het kader van het ‘Multilateral
Debt Relief Initiative’ in de vorm van ‘Medium Term Debt Strategies’, alsmede aan
informatie over de voortgang in het bereiken van de ‘Millennium Development Goals’
en de daaraan gerelateerde behoefte aan buitenlandse hulp. Maar ook de nationale
begrotingen kunnen – behoren – in dit opzicht aanvullende informatie te bevatten.53
Al met al constateert de AIV dat de kwaliteit van het PRS-proces en van de PRSP’s
duidelijk nog te wensen overlaat. Dit geldt vooral voor de rol van private sector en
financiële sector ontwikkeling alsmede de aandacht voor pro-poor groei in zowel het
proces als het PRSP zelf. Een belangrijk gemis is dat PRSP’s wel de strategie vormen
voor donoren, doch heel vaak niet voor nationale parlementen in ontwikkelingslanden.
Ook de rol van de vakbeweging in dit proces blijft onderbelicht. Verder vraagt de AIV de
aandacht van beleidsmakers voor de overweldigende omvang van de bureaucratie
waarmee het PRS-proces en de productie van het PRSP gepaard gaat. Het in
aanzienlijke mate verminderen van deze bureaucratie is dringend nodig.54
III.2.5. De rol van SME
Een onderdeel van de eerste vraag van de minister is of het zin heeft ‘… om
maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer
specifiek van belang zijn, …’?
Op zichzelf zijn SME’s van groot belang voor een nationale economie. Ze nemen een
groot gedeelte van de werkgelegenheid voor hun rekening. Ook is het op kleine schaal
aanvangen een natuurlijke gang van zaken in het levensproces van een onderneming.
In die zin moeten SME als een zaaibed of kweekvijver worden beschouwd, waaruit
grotere bedrijven naar voren kunnen komen.
In het verleden is verondersteld dat SME’s groei en pro-poor groei zouden bevorderen.
Steeds meer blijkt echter dat dit niet het geval is. Juist in SME’s wordt van de
productiefactoren arbeid en kapitaal gebruik gemaakt in suboptimale combinaties dat
wil zeggen combinaties die niet leiden tot optimale werkgelegenheid en productie. In
grotere bedrijven is de werkgelegenheid en de productie per eenheid kapitaal
53 International Monetary Fund, The Role of the Fund in Low-Income Countries, Washington DC, March 20,
    2006, Table 1, p. 53-54.
54 Zie William Easterly, The White Man’s Burden, The Penguin Press, New York, 2006, pp. 144-146, 174,
    185, 195-196.
                                                    31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>gemiddeld hoger. Dit is in diverse studies empirisch vastgesteld.55 56 Hierin wordt
aangetoond dat bescherming van SME nooit tot groei en/of armoedevermindering heeft
geleid. Optimale bedrijfsomvang wordt door marktomstandigheden en de stand van de
techniek bepaald, niet door doelstellingen op het gebied van armoedevermindering. Het
zelfde vindt men terug in de analyse en aanbeveling van het eerder genoemde DAC
Network on Poverty Reduction van de OECD.57
Wel is het zo dat vaak in ontwikkelingslanden een aanzienlijke discriminatie tegen
SME’s bestaat. Maatregelen betreffende handelsbeleid, investeringsbevordering en
kredietverlening zijn vaak ten gunste van grotere ondernemingen, waarbij SME’s worden
uitgesloten. Het opheffen van deze discriminatie bevordert een ‘level playing field’. Hier
ligt een belangrijke taak voor (economische) instituties. Niet schaalgrootte, maar het
bevorderen van productiviteit, marktwerking en concurrentie zijn bepalend voor groei en
pro-poor groei.
III.3.    Samenvattend en concluderend
De vraag of de mogelijkheid bestaat om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedevermindering wordt
gemaximaliseerd, kan naar de mening van de AIV met ja worden beantwoord, waarbij
dit antwoord wel enige toelichting behoeft. De AIV houdt hierbij zowel de absolute (zo
snel mogelijke groei van de inkomens van de armen) als relatieve (vermindering van de
ongelijkheid tussen armen en niet-armen) definitie aan van wat pro-poor groei wordt
genoemd.
Uit de analyse van de AIV komt naar voren dat groei verreweg de belangrijkste factor is
bij armoedevermindering en dat gemiddeld de groei van het inkomen per hoofd van de
armen gelijk is aan de groei van het inkomen per hoofd van de gehele bevolking.
Tevens blijkt dat bij armoedevermindering ten gevolge van groei sprake is van een
groeicomponent en een verdelingscomponent. Deze componenten kunnen elkaar
versterken – namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling – of tegenwerken bij een
meer scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede
niet. Het is dus belangrijk om de omstandigheden te kennen – en te kunnen
beïnvloeden – waaronder de twee componenten elkaar versterken.
Groei is de belangrijkste factor voor armoedevermindering. Voor snellere groei is de
kwaliteit van binnenlandse instituties veruit de belangrijkste factor. Hierbij zijn relevant:
de kwaliteit van de rechtsstaat, democratie, politieke stabiliteit, effectiviteit van de
publieke sector, kwaliteit van de regelgeving, en controle van corruptie. Dit bepaalt de
55 Ian M.D. Little, Dipak Mazumdar, John M. Page jr., Small Manufacturing Enterprises: A Comparative Analysis
    of India and Other Economies, Oxford University Press and World Bank, Washington, DC, 1987. Thomas
    Beck, Asli Demirgüç-Knut, and Ross Levine, Small and Medium Enterprises, Growth, and Poverty: Cross-
    Country Evidence, World Bank Working Paper, No. 3178, December 2003.
56 William Easterly (2006), p. 55. Ook Easterly gaat in op de misplaatste overtuiging van donoren ten aanzien
    van de katalysatorfunctie van SME’s in het proces van ontwikkeling en armoedevermindering. In dit verband
    verwijst Easterly naar het onderzoek door Beck et al., 2003.
57 OECD (2004), p. 30.
                                                      32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>kwaliteit van het investeringsklimaat, de locatiespecifieke factoren die ervoor zorgen
dat bedrijven kunnen investeren, groeien en werkgelegenheid bieden, en dat burgers
– ondernemers, werknemers, consumenten – zich in alle opzichten kunnen ontplooien.
Om pro-poor groei te bewerkstelligen is een beleid leidend tot het verminderen van
inkomensongelijkheid, of meer algemeen gesteld het verminderen van de ongelijkheid
in toegang tot productiefactoren in ruime zin, van belang. Verder blijkt dat een alle
regio’s en sectoren omvattende groei meer mogelijkheden aan de armen biedt. Dit
houdt in dat vooral in arme regio’s en in sectoren waarin armen actief zijn (landbouw),
extra geïnvesteerd moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en
financiële sector ontwikkeling. Een opmerkelijke conclusie is dat de beleidsmaatregelen
om pro-poor groei tot stand te brengen niet erg verschillen van beleid gericht op snelle
groei in het algemeen. Wel is van belang om steeds een pro-poor focus te hanteren en
bij elke beleidsmaatregel de nadruk te leggen op pro-poor effecten.
De beste analyse annex aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECD-
rapport over private sector ontwikkeling en pro-poor groei.58 Uitgangspunt in dit
OECD-rapport is de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het algemene
investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men pro-poor groei
tot stand brengen, dan moeten binnen een algemeen hervormingsprogramma
prioriteiten worden gesteld. Hierdoor wordt primair of additioneel aandacht gericht op
markten, sectoren en regio’s waarin de armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om
meer en betere toegang tot productiefactoren in ruime zin, vooral ‘business
development services’ en financiële diensten.
Verbeteringen van de kwaliteit van het investeringsklimaat leiden tot lagere kosten en
risico’s voor de private sector en tot het beter functioneren van markten. Waar de
private sector de motor van groei is en het grootste deel van de maatschappij en de
nationale economie omvat, ligt het voor de hand om na te gaan welk beleid er nodig is
om via de private sector snelle groei en pro-poor groei tot stand te brengen. Naast
minder handelsprotectie en minder restrictieve maatregelen ten aanzien van FDI, is ook
meer ontwikkelingshulp voor verbetering van instituties en voor infrastructuur nodig.
Vanwege het feit dat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, is het onmogelijk
om tot een eenduidig pakket van maatregelen en instituties te komen die pro-poor
groei kunnen bewerkstelligen. In navolging van de OECD is het goed om alle
beleidsmaatregelen en instituties steeds op pro-poor effecten te toetsen aan de hand
van het volgend analytisch kader:
- stimulans tot ondernemen en investeren;
- toename van productiviteit, concurrentie en innovatie;
- versterken van internationale betrekkingen;
- verbeteren van markttoegang en marktwerking;
- verminderen van risico’s en kwetsbaarheid.
Een pro-poor beleid moet in principe aan alle private sector activiteiten en
ondernemingen ten goede kunnen komen, waarbij wel degelijk extra aandacht voor
bepaalde regio’s en sectoren nodig is. Pro-poor groeibeleid zal in eerste instantie
moeten bestaan uit het verminderen van discriminatie tegen en uitsluiting van armen
en vervolgens uit maatregelen die bewerkstelligen dat de armen daadwerkelijk van de
ruimere mogelijkheden gebruik kunnen maken. Deze maatregelen zullen veelal generiek
en in veel mindere mate selectief moeten zijn. De juiste combinatie hangt af van de
specifieke situatie.
58 Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth –
    Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.
                                                   33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Een beleid specifiek gericht op het bevorderen van Klein- en Midden Bedrijf (SME’s)
moet niet nagestreefd worden, omdat dit eerder tot verstoring van markten dan tot
groei en armoedevermindering leidt. Wel moet bestaande discriminatie van SME’s
worden opgeheven.
In het algemeen laten het Poverty Reduction Strategy proces (PRS) en de Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSP’s) nog veel te wensen over. De PRS hoort essentieel
te zijn voor het tot stand brengen van armoedevermindering. De PRSP dient aan te
geven hoe dit doel bereikt moet worden. De effectiviteit van maatregelen om private
sector ontwikkeling te bevorderen hangt in grote mate af van de kwaliteit van de PRS
en het PRSP. Groei, pro-poor groei, armoedevermindering en de bijdrage van private
sector ontwikkeling daaraan zullen alleen in voldoende mate tot stand komen wanneer
de kwaliteit van private sector ontwikkeling en PRSP adequaat is. Dit houdt in dat
private sector ontwikkeling gericht op groei en pro-poor groei een belangrijker plaats
moet krijgen binnen de PRSP’s en dat het PRS-proces en de PRSP’s simultaan in
kwaliteit verbeterd moeten worden.
                                            34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>IV       Sturing en selectieve inter venties
In dit hoofdstuk gaat de AIV in op de tweede vraag van de minister. Deze luidt: ‘Wat zijn
de gevaren van teveel sturing door overheden en donoren? Het WDR 2005 geeft aan
dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans op falen,
waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen
ter discussie komt te staan’.
In het WDR 200559 wordt benadrukt dat in een nationale economie beleidsmaatregelen
ter verbetering van het investeringsklimaat in principe aan alle ondernemingen en private
sector activiteiten ten goede behoren te komen. Wel kan in het kader van een pro-poor
groeibeleid extra aandacht worden gegeven aan het groeipatroon naar sectoren en
regio’s. Dit kan door middel van additionele investeringen in infrastructuur, onderwijs,
gezondheidszorg en door extra financieringsmogelijkheden in die regio’s en sectoren
waarin veel armen leven en actief zijn. Ook andere maatregelen, leidend tot verbetering
van markttoegang en marktwerking, kunnen met voorrang in die regio’s en sectoren
worden genomen. Immers, een hervormingsprogramma voor verbetering van het
investeringsklimaat wordt niet ineens maar gespreid in de tijd uitgevoerd.
Dergelijke hervormingsprogramma’s zijn voor overheden in de praktijk moeilijk te
implementeren, daar vaak gevestigde belangen in het geding zijn. Daarom zullen
overheden die economische groei willen versnellen geneigd zijn hun toevlucht te nemen
tot speciale en selectieve steun voor individuele bedrijven en activiteiten. Veelal is het
verlenen van dergelijke steun ook politiek aantrekkelijk.
Reeds in hoofdstuk II is aangegeven dat men zeer voorzichtig moet zijn met deze
selectieve interventies. Het gaat hier om privileges zoals marktbescherming
bijvoorbeeld door middel van invoerbeperkingen, speciale belastingtarieven, alsmede
gerichte en gesubsidieerde kredieten. De daarmee te bereiken doelstellingen zijn
bijvoorbeeld: kleinbedrijfontwikkeling, onderzoek en ontwikkeling, en vooral de
ontwikkeling van specifieke industrieën en activiteiten.
Eerder, in hoofdstuk III, is de AIV ingegaan op de nadelen verbonden aan programma’s
die speciaal gericht zijn op het stimuleren van SME. Bij selectieve interventies in het
algemeen doen zich vooral problemen voor ten aanzien van het identificeren van
industrieën en activiteiten. Volgens de Wereldbank leiden dergelijke interventies even
vaak tot een succesvolle afloop als het meedoen aan een loterij (WDR 2005, p. 161).
Bovendien zijn dergelijke interventies vaak onderdelen van systemen die ‘rent seeking’
gedrag en corruptie van partijen uitlokken (zie ook V.5.1 maatschappelijk verantwoord
ondernemen). De eerste zijn lobby activiteiten samenhangend met de aanwezigheid van
beleidsinterventies als kwantitatieve restricties, licenties en dergelijke. Deze gaan
gepaard met premies en onverhoopte winsten die weer ten goede komen aan
succesvolle lobbyisten. Door middel van deze systemen worden kosten en risico’s
overgeheveld van ondernemingen, waar ze thuis horen, naar consumenten en/of
belastingbetalers. Bekende voorbeelden hiervan zijn invoerbelemmeringen, tarieven en
quota, alsmede gesubsidieerde kredieten en garanties. Niet alleen bezorgen dergelijke
systemen de desbetreffende ondernemingen monopoliewinsten, het is bovendien zeer
59 WDR 2005, A better Investment Climate for Everyone, pp. 159-174.
                                                   35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>moeilijk om ze te beëindigen. Ook blijken zulke interventies vaak niet kosteneffectief te
zijn. De desbetreffende baten komen ten goede aan individuele ondernemingen, terwijl
de kosten relatief hoog zijn en moeten worden opgebracht door consumenten en
belastingsbetalers.
Samenvattend kan gesteld worden dat selectieve interventies vaak niet tot de
gewenste en verwachte resultaten leiden op het gebied van werkgelegenheid,
productie, inkomen, betere levensomstandigheden. Dit leert de ervaring in
ontwikkelingslanden, maar ook elders.
Hoewel het de voorkeur verdient te streven naar gelijktijdige verbetering van alle
componenten van het investeringsklimaat, is dit in de praktijk vaak niet mogelijk. Zoals
in hoofdstuk II aangegeven zullen er prioriteiten moeten worden gesteld. Hierbij zullen
selectieve interventies niet altijd kunnen worden vermeden. Zo zal het prioriteit
verlenen aan verbetering van het investeringsklimaat voor de informele economie en de
landbouwsector leiden tot maatregelen, instituties, verbeteren van toegang tot en
functioneren van markten ten gunste van de desbetreffende doelgroepen, hetgeen ook
het beoogde pro-poor groeiresultaat kan inhouden. Hierbij moet worden bedacht dat
het vervolgens implementeren van andere componenten van een beleid gericht op
verbetering van het investeringsklimaat tot snellere groei van de nationale economie
als geheel, en daardoor ook tot snellere inkomensgroei van de armen zal leiden.
Ook de OECD60 waarschuwt uitdrukkelijk voor politiek begrijpelijke interventies in de
vorm van directe steun aan de private sector. De OECD noemt als voorbeelden hiervan,
directe steun voor vooral SME’s, evenals technische assistentie aan en financiering
(via subsidies) van banken voor kleinbedrijf en microfinancieringsorganisaties. Als
nadelen van dergelijke interventies, vooral door donoren, noemt de OECD het creëren
van marktverstoringen hetgeen leidt tot concurrentievervalsing. Dit is het gevolg van
het proces van ‘picking winners’, alsmede door het substitueren van ‘public agencies’
voor private sector dienstverlenende bedrijven. Uiteindelijk zijn deze interventies niet
duurzaam, vooral vanwege het gebrek aan lange-termijn financiering vanuit de markt of
door de desbetreffende overheden.
De OECD geeft aan dat dit voor private sector ontwikkeling leidend tot groei en pro-poor
groei het volgende inhoudt. Er moet gefocust worden op de oorzaken en niet op de
symptomen van problemen. Daarnaast op het creëren van een ‘level playing field’ voor
producenten en consumenten. Er zou geen subsidieverlening aan bedrijven of
intermediaire organisaties moeten plaatsvinden, eventueel wel aan eindgebruikers,
zoals consumenten. Directe steun aan activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven
zijn voorbeelden van selectieve interventies die vermeden moeten worden.
IV.1      Conclusie
Gebaseerd op het voorafgaande kan het antwoord van de AIV op de tweede vraag
van de minister als volgt worden samengevat. Verbetering van het algemene
investeringsklimaat zal leiden tot versnelling van economische groei, en ook tot
inkomensgroei voor de armen. Wil men pro-poor groei bewerkstelligen, dan zullen
versneld en/of additioneel aandacht en hulpmiddelen nodig zijn voor de markten,
60 OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development, OECD, Paris, 2004,
    chapter 4, pp. 57-65.
                                                  36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>sectoren en regio’s waar veel armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om:
verbetering van instituties, verbetering van toegang tot en functioneren van markten,
een ‘level playing field’, investeren in infrastructuur, onderwijs en gezondheid, het
stimuleren van toegang tot de formele economie, meer technische assistentie en
financiële diensten, geen subsidies voor ondernemingen of intermediaire organisaties
(eventueel wel voor eindgebruikers). Zulke interventies, die men ‘selectief’ kan
noemen, zullen pro-poor groei teweeg kunnen brengen.
Te vermijden zijn selectieve interventies in de vorm van steun aan individuele
activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven. Deze zullen vaker wel dan niet tot
schade van de nationale economie leiden als gevolg van het maken van verkeerde
keuzes bij ‘picking winners’, ‘rent seeking’ gedrag en niet-kosteneffectieve
oplossingen.
                                              37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>V         De rol van Foreign Direct Investment (FDI)
V.1       Inleiding
In dit hoofdstuk behandelt de AIV de derde vraag van de minister. Deze luidt:
‘Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment (FDI) worden
versterkt, in die zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk
bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?’.
Om deze vraag te beantwoorden wordt eerst in het kort een achtergrond van FDI als
onderdeel van internationale kapitaalstromen geschetst. Vervolgens wordt beschreven
hoe FDI tot stand komt en welke de rol van overheden hierin is. Daarna volgt een
beschrijving van de factoren die de pro-poor effecten van FDI kunnen versterken en van
de mogelijkheden die OS heeft om deze te bevorderen. Ten slotte wordt antwoord
gegeven op de vraag van de minister.
V.2       Achtergrond
FDI, de directe investeringen door bedrijven uit het buitenland, is sinds de jaren
negentig van de vorige eeuw de grootste bron van buitenlands kapitaal voor
ontwikkelingslanden geworden. In 2005 bereikte de stroom van privaat kapitaal naar
ontwikkelende landen een record bedrag van $490 miljard.61 Waar private
kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden lange tijd voornamelijk uit leningen
bestonden is dat sinds eind jaren tachtig van de vorige eeuw veranderd. Een
combinatie van technologische en politiek economische ontwikkelingen leidde tot een
structurele verandering in de wijze waarop bedrijven hun productieprocessen
internationaal konden organiseren. De investeringen die bedrijven nu zoveel
makkelijker in andere landen konden doen leidden tot een sterke toename van FDI en
waren daarmee zowel oorzaak als gevolg van de huidige golf van globalisering.
Naarmate ontwikkelingslanden er bovendien in slaagden zelf een kapitaalmarkt te
ontwikkelen, groeide ook de stroom van buitenlandse beleggingen in de aandelen van
bedrijven in deze landen. Van de totale private kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden
van $490 miljard in 2005, was $299 miljard (61%) in de vorm van risicokapitaal,
waarvan het grootste deel in de vorm van FDI $237 miljard en $61 miljard in de vorm
van ‘portfolio equity’.62
Voor de armste landen, en deels ook voor de armste regio’s van midden-
inkomenslanden, moet dit algemene beeld worden aangevuld.
Zo is er de stroom van private overmakingen van geld uit het buitenland, de private
transfers, en ook van de overmakingen door arbeidsmigranten, de remittances, die al
door zijn omvang voor deze landen van groot belang is. Lang niet alles hiervan kan als
financiering van investeringen worden beschouwd. Hoewel deze gelden niet tot de
kapitaalstroom63 worden gerekend, maken zij juist voor veel arme landen een groot
61 Global Development Finance 2006, The World Bank, p. 13.
62 Global Development Finance 2006, The World Bank, p. 3.
63 Zij worden als ‘betalingen’ geclassificeerd: opbrengsten van de export van menskracht.
                                                       38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>deel uit van hun vreemde valuta inkomsten. De Wereldbank schat dat deze betalingen
naar ontwikkelingslanden in 2005 $167 miljard bedroegen, een verdubbeling sinds
2000. Dit bedrag moet nog met ongeveer 50% worden verhoogd voor de
ongeregistreerde betalingen.64
Daarnaast wordt vaak gezegd dat FDI sterk geconcentreerd is op een beperkt aantal
landen en dat de armste landen er nauwelijks van profiteren. Dat beeld moet worden
genuanceerd. Weliswaar namen in 2005 tien landen65 65% van de FDI-stroom naar
alle ontwikkelingslanden voor hun rekening. In deze tien landen woont echter het
grootste gedeelte van de bevolking van de ontwikkelingslanden en het grootste deel
van de armen.66 Bovendien wordt de concentratie minder en is FDI ook voor de armste
landen van groot belang. In 2005 ging ongeveer 10% van de FDI met bestemming
ontwikkelingslanden naar de armste landen.67
De FDI-stroom naar de armste landen liep ongeveer gelijk op met die naar
ontwikkelingslanden in het algemeen. Een deel van deze FDI naar de armste landen
bestaat uit investeringen in afgelegen mijnbouw of andere grondstoffenprojecten die
vrijwel uitsluitend voor de export werken. Door de kapitaalintensieve aard van deze
investeringen, de vaak geografisch geïsoleerde positie en de corruptiegevoeligheid van
de grote bedragen die met deze exporten gemoeid zijn, is de bijdrage aan duurzame
binnenlandse ontwikkeling – en zeker aan pro-poor ontwikkeling – veelal beperkt
gebleven.68 Dit geldt vooral voor investeringen in instabiele landen en regio’s, waar de
overheid onvoldoende in staat is constructief met de investeerder samen te werken.
Waar overheden meer oog hebben voor nationale economische belangen kunnen dit
soort enclaveprojecten echter wel degelijk van groot belang zijn voor groei en
ontwikkeling.
Ten derde zijn kapitaalstromen tussen ontwikkelingslanden onderling sterk gegroeid. Juist
voor de armste landen is dat belangrijk. ‘Remittances’ naar de armste landen komen
immers ook vooral uit andere ontwikkelingslanden.69 De uitstroom van FDI uit
ontwikkelingslanden is zeer snel toegenomen; van $3 miljard in 1991 (dat was toen
0,1% van het nationaal inkomen in die landen) naar $47 miljard in 2003 (0,6% GNI),
waarmee deze zuid-zuid FDI 36% van de totale FDI-stroom naar ontwikkelingslanden
vertegenwoordigde.70 Bedrijven uit Brazilië, China, Zuid-Afrika, hebben duidelijke
64 Global Development Finance 2006, The World Bank, p. 3.
65 China, India, Brazilië, Rusland, Mexico,Tsjechië, Polen, Chili, Zuid-Afrika en Maleisië.
66 In 2001 woonden 51% van de armen (in ontwikkelingslanden) in China en India. Bron: Shaohua Chen en
    Martin Ravaillon, How have the World’s Poorest Fared since the Early 1980’s?, The World Bank Research
    Observer, Vol. 19, No. 2, Fall 2004, table 4, p. 153.
67 The World Bank, Global Development Finance 2006, p. 5, Table 2.6.
68 Global Development Finance, 2005, p. 9.
69 Olie-exporterende landen zoals Saudi-Arabië, maar ook bijvoorbeeld Brazilië.
70 Opvallend hierbij is dat voor China een aanzienlijk percentage van FDI afkomstig is van Chinezen elders. Zie
    Maggi W.H. Leung ‘Overseas Chinese as Agents for Economic Development in China’, Radboud Universiteit
    Nijmegen, augustus 2006, p. 5.
                                                       39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>voordelen ten opzichte van hun concurrenten in ontwikkelde landen in het omgaan met
de omstandigheden in de armste landen, en blijken goed in staat deze voordelen te
gebruiken.71
V.3        Voor- en nadelen van FDI
FDI is zeer gewild. Bijna alle landen ter wereld doen hun best directe investeringen
door buitenlandse bedrijven aan te trekken. Nationale, provinciale en stedelijke
overheden houden er veelal eigen organisaties voor het binnenhalen van FDI op na. In
vergelijking met andere vormen van buitenlands kapitaal heeft FDI dan ook duidelijke
financiële voordelen. Er ontstaat geen schuld en vergoedingen vinden alleen plaats indien
er winst gemaakt wordt en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is ook
stabieler gebleken dan die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen, in
tegenstelling tot leningen, moeilijk teruggetrokken kunnen worden. FDI is echter vooral
gewild omdat het veelal samengaat met een efficiënte vorm van kennisoverdracht op
het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt tot meer integratie in
de wereldeconomie.72 Ook de ‘spin-off’ effecten van FDI in de vorm van leveringen van
goederen en diensten door lokale bedrijven zijn welkom.
De nadelen van FDI hangen vooral samen met het buitenlands eigendom van in het
binnenland opererende bedrijven. Enerzijds dient de ontvangende overheid in staat te
zijn door wetgeving, regels en toezicht een adequate controle uit te oefenen.73 Juist in
de armste landen is dat een grote uitdaging. Een uitdaging die overigens niet minder
groot is waar het investeringen van binnenlandse bedrijven betreft. Anderzijds blijkt
steeds weer dat de financieel-economische aspecten van globalisering ver vooruitlopen
op de politieke en culturele aspecten. Onbehagen over buitenlands eigendom,
bijvoorbeeld, blijft latent aanwezig en kan om verschillende redenen actueel worden.74
Over het algemeen zullen buitenlandse bedrijven/eigenaren zich niet anders dan
binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een beperkt aantal buitenlandse
bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan dat de
beleidsruimte voor de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.
71 Global Development Finance, 2005 en 2006.
72 ‘…private investment is a crucial prerequisite for economic growth because it allows entrepreneurs to
    economic activity in motion by bringing resources together to produce goods and services. Rapid and
    sustained growth is facilitated by a virtuous circle whereby entrepreneurship and investment leads to higher
    productivity, making it possible to invest larger sums in the future. In the course of this process, jobs are
    created and new technologies are introduced, especially through international trade and investment
    linkages. Competitive and well-functioning markets are crucial because they promote and reward innovation
    and diversification, foster form entry and exit and help to ensure a level playing field for all private sector
    actors. They also have an important role in making the growth process more socially and geographically
    inclusive, which expands the opportunities for poor people to participate in and benefit from growth.
    Successful mobilization of private (domestic and foreign) investment is thus increasingly important for
    creating employment, raising growth rates and reducing poverty….. ‘Mobilizing Private Investment for
    Development: Policy Lessons on the role of ODA’, OECD, 2005.
73 Zonder marktverstorende subsidies en beschermingen te introduceren.
74 En zeker niet alleen in ontwikkelingslanden: zie de recente ophef over buitenlandse investeringen; in de
    USA over Dubai Ports, in Frankrijk over energie en in Polen over de financiële sector.
                                                         40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>V.4        De FDI-beslissing
Over de overwegingen die bij bedrijven ten grondslag liggen aan hun beslissing om te
investeren bestaat een omvangrijke literatuur. Kort samengevat komt het erop neer dat
bedrijven naar waarde- en winstoptimalisatie op lange termijn streven. Steeds vaker
blijkt dat hiertoe onderdelen van de hele keten van waardetoevoeging – of het nu om
goederen of diensten gaat – gescheiden kunnen worden en in verschillende locaties of
landen ondergebracht. Informatie en kennis die voor deze investeringen nodig is wordt
door overheden, bedrijfsleven en internationale organisaties geleverd. Vooral door het
internet is deze informatie voor steeds meer bedrijven overal ter wereld makkelijk
toegankelijk geworden. Dit is echter geenszins een rechtlijnig proces waarin objectieve
informatie en heldere beslismodellen als vanzelf tot investeringen leiden. Ondanks alle
vooruitgang blijft informatie incompleet, de interpretatie daarvan verschillend en de
onzekerheden groot.
Voor de investeringen van bedrijven in ontwikkelingslanden geldt dit des te meer. Vooral
de perceptie van verhoogd risico is belangrijk. Bedrijven zien in ontwikkelingslanden vaak
grotere risico’s op het gebied van politieke stabiliteit, rechtshandhaving, wisselkoers
etc. en zullen daarom hogere eisen stellen aan de verwachte rendementen van de
investering. Voor Afrika kan objectief worden vastgesteld dat het een uitzonderlijk
risicovolle omgeving voor investeringen is.75 Ook lange termijn strategische
overwegingen op het gebied van bevolkingsgroei, geopolitieke verhoudingen en toegang
tot grondstoffen, die voor bedrijven uit verschillende landen zeer verschillend kunnen
uitpakken, spelen een rol.76 De laatste jaren beginnen voor grote westerse bedrijven, in
het bijzonder die gericht zijn op de consument als eindgebruiker, ook overwegingen van
maatschappelijk verantwoord ondernemen een rol te spelen. Voor investeringen zal dat
echter vooral het geval zijn ter ondersteuning van een reeds op andere gronden
genomen beslissing. Zeker is dat de ontelbare beslissingen die bedrijven uit de hele
wereld dagelijks nemen en die tezamen de stroom van FDI bepalen, overwegend op
basis van bedrijfseconomische overwegingen tot stand komen. Het bevorderen van pro-
poor groei in het ontvangende land speelt bij deze overwegingen geen rol van betekenis.
V.5        FDI en pro-poor ontwikkeling
Hiermee komen we op FDI en pro-poor ontwikkeling en op beantwoording van de vraag
van de minister. ‘Op welke wijze kan de positieve rol van FDI worden versterkt, in de zin
dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen aan
werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?’ Eerst worden de
aspecten van een investering door een buitenlands bedrijf besproken die pro-poor
effecten kunnen hebben. Vervolgens beschrijven we mogelijkheden die de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking heeft om de armoedeverminderende effecten van FDI te
beïnvloeden.
V.5.1      Factoren die het pro-poor gehalte van FDI beïnvloeden
De eerste factor heeft betrekking op de regio of de sector waarin de investering
plaatsvindt. Zoals in hoofdstuk II ten aanzien van investeringen in het algemeen naar
75 Paul Collier and Catherine Patillo (eds), Investment and Risk in Africa, Macmillan, 2000.
76 Bijvoorbeeld bij de investeringen in Afrikaanse grondstoffenexporterende landen door Chinese en
    Braziliaanse bedrijven met staatsdeelname.
                                                       41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>voren is gebracht biedt FDI in arme gebieden of in een sector waarin veel armen actief
zijn meer uitzicht op pro-poor groei. Omdat deze regio’s en sectoren veelal gekenmerkt
worden door slechte bereikbaarheid, communicatie en scholing, zal FDI alleen
aangetrokken kunnen worden door additionele investeringen in infrastructuur: fysieke
(wegen, elektriciteit, water, telecommunicatie, etc.) en menselijke (scholing, training,
etc.). Voor deze infrastructuur zal de nationale overheid, eventueel via hulp, moeten
zorgen.77
Een tweede factor betreft de industrie of bedrijfstak waarin wordt geïnvesteerd. Van
enkele bedrijfstakken is uit recent onderzoek bekend dat ze niet alleen belangrijk zijn
voor economische groei via PSD, maar dat ze bovendien bijdragen aan pro-poor
economische groei. De drie bedrijfstakken die in deze zin nu vooral in de belangstelling
staan zijn de financiële en de agrarische/voedsel verwerkende sector, alsmede (de
private exploitatie van) infrastructuur. Dit geldt zoals in hoofdstuk II is uiteengezet voor
investeringen in het algemeen en dus ook voor FDI.
Een derde factor is de kwaliteit van management. Hoewel geen studies bekend zijn
waarmee dit kan worden onderbouwd, is het redelijk aan te nemen dat de kwaliteit van
het management de pro-poor effecten van FDI kan versterken. Een voorbeeld is de
mate waarin het management in staat is zich aan te passen aan de lokale
omstandigheden en optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden voor het gebruik
van lokale diensten en producten. Door de internationalisatie van management in de
wereldwijd geïntegreerde78 bedrijven zijn investeerders steeds beter in staat lokale en
internationale kennis en ervaring te combineren. Echter de omstandigheden in de
armste landen plaatst ook deze bedrijven voor grote uitdagingen. Het groeiende inzicht
bij internationaal opererende bedrijven van het belang van maatschappelijk verantwoord
ondernemen speelt hierin ook een rol. Dit komt tot uiting in de opstelling ten aanzien
van onderwerpen als managementontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie79,
sociaal beleid en kinderarbeid (zie ten aanzien van corruptie de aanbevelingen). Vooral
de verbeteringen in de kwaliteit en duurzaamheid van de gehele productieketen lijken
in deze zin belangrijk te zijn, vooral wanneer de eerste schakels in die ketens in
ontwikkelingslanden liggen.80
Vervolgens komen twee aspecten aan de orde van maatregelen die beogen de
positieve rol van FDI te vergroten maar waarvan de ervaring leert dat ze eerder een
risico vormen.
77 Zie voor ‘pro-poor outcomes’ van FDI: OECD 2004, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for
    Private Sector Development, p. 33, box 4.
78 De term ‘globally integrated enterprise’ beschrijft de huidige internationale bedrijven beter dan
    ‘multinational’ die de situatie van de vorige eeuw weergeeft; Samuel Palmisano: Foreign Affairs, May/June
    2006.
79 Zie ook OECD, Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
    Transactions, 21 november 1997.
80 Bekend zijn de voorbeelden van koffie (Max Havelaar, Utz Kapeh), hout (Forest Stewardship Council), vis
    (Marine Stewardship Council), palmolie (Round Table on Sustainable Palmoil).
                                                        42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Het eerste aspect is het aanbieden van subsidies en beschermingen81 door de
overheid aan het investerende bedrijf. Deze worden door vrijwel alle landen, provincies
en steden (ook in ontwikkelde landen!) aangeboden om FDI aan te trekken. Toch blijkt
uit onderzoek dat dit grotendeels ineffectief is en dat overheden onnodig geld uitgeven
aan investeringen die zonder deze incentives evenzeer gedaan zouden zijn.82 Wanneer
deze subsidies en beschermingen alleen voor buitenlandse investeringen worden
aangeboden leidt het bovendien tot marktverstorende concurrentie met binnenlandse
bedrijven. Ook bestaat het risico dat investeringen afhankelijk worden van het
voortduren van subsidies en beschermingen die slechts voor het overbruggen van een
moeilijke beginfase waren toegekend. In dat geval zou het financiële rendement van
het bedrijf immers ten koste gaan van het economische rendement voor het
ontvangende land. Omdat de kosten van een uiteindelijke mislukking in termen van
sociaal-economische ontwikkeling aanzienlijk kunnen zijn kan de overheid zich
gedwongen voelen zulke regelingen in stand te houden. Zeker waar het om
arbeidsintensieve en niet kapitaalintensieve activiteiten gaat kunnen investerende
bedrijven immers weer snel vertrekken als elders betere voorwaarden worden geboden.
Dit geldt natuurlijk voor alle investeringen, maar door de fragiliteit van de economische
positie van de armste mensen en de armste gebieden en door de dynamiek van het
internationale bedrijfsleven, zal de impact van mislukkingen op deze mensen en
gebieden zwaarder wegen en zich vaker kunnen voordoen. Grote voorzichtigheid is
daarom geboden bij het aanbieden van zulke subsidies en beschermingen.
Ook met het tweede aspect, het gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een
investeerder een bedrijf moet organiseren, is voorzichtigheid geboden. Te denken valt
aan voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en diensten of voor de
participatie van binnenlandse investeerders.83 De in hoofdstuk II geciteerde studie van
Moran noemt ervaringen met dergelijke maatregelen ‘decidedly negative’.84 Ook
recenter onderzoek laat zien dat dit soort protectionistische maatregelen meestal
contraproductief zijn. Het welvaartsverlies als gevolg van marktverstoring weegt niet op
tegen de voordelen zoals grotere binnenlandse toelevering of grotere financiële
deelname van binnenlandse partijen in de investering. Integendeel, de kunstmatigheid
van deze constructies verhoogt de kans op mislukking.85
81 Zoals belastingconcessies, importbescherming, subsidies op kosten van land of energie, gesubsidieerde
   financiering.
82 New Horizons: Multinational Company Investment in Developing Countries. McKinsey Global Institute, 2004.
   Samenvatting in McKinsey Quarterly, 2004, number 1: The truth about foreign direct investment in
   emerging markets.
83 Local content en joint venture voorschriften.
84 Theodore H.Moran, 1998, pp. 41-48.
85 Onderzoek in 2004 door McKinsey Institute, zie noot 19.
                                                    43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>V.5.2     Mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de
          armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken
(a) hulp aan overheid van het FDI ontvangende land
Bij de steun aan verbetering van het investeringsklimaat voor FDI kan Nederland, net
zoals bij investeringen in het algemeen (zie hoofdstukken II en III), bijdragen aan het
opheffen van de belemmeringen in de armste gebieden. Deze belemmeringen zoals
onder andere beschreven in de ‘Doing Business’ analyse kunnen bestreden worden
door steun te geven aan lokaal onderzoek, regiospecifieke informatie en decentrale
investering in ondersteunende overheidsdiensten die gericht zijn op die armste
gebieden, de zogenaamde de ‘soto desks’ (zie hoofdstuk VI). Regels, belastingen en
corruptie die het ondernemers in het informele deel van de private sector onmogelijk
maken in de formele economie mee te doen, zouden met voorrang moeten worden
aangepakt. Hetzelfde geldt voor veel van de kleinere buitenlandse investeringen, veelal
uit buurlanden, die gericht zijn op producten en diensten voor de armsten.86 Ook in
samenwerking met maatschappelijke organisaties en instellingen voor microfinanciering
kan Nederland meer aandacht aan deze delen van het bedrijfsleven geven en daarmee
de kansen voor de armste ondernemers vergroten.87
Bij de hulp voor ontwikkeling en vooral ook onderhoud van infrastructuur kan Nederland
extra aandacht geven aan de voorzieningen die vooral voor de rurale en de armste
gebieden belangrijk zijn, zoals wegen die toegang tot markten geven, telecommunicatie,
onderwijs en watermanagement. Hulp bij het ontwikkelen van passende vormen van
publiek-private samenwerking waarin niet alleen de aanleg maar ook het onderhoud en
de exploitatie begrepen zijn. Het aantrekken van FDI voor deze infrastructuur kan
daarmee zowel voor de armste ondernemers, zoals boeren, alsook voor het armste
deel van de bevolking in het algemeen waardevol zijn.
Gezien het grote belang dat toegeschreven wordt aan verbetering van de toegang tot
financiële diensten voor de armen88, niet alleen wat betreft leningen, maar ook
(spaar)rekeningen, betalingen, cash-opnames en verzekeringen, is extra ondersteuning
van financiële sector ontwikkeling een goede manier om pro-poor PSD te bevorderen.
Zie hierover hoofdstuk VI.
(b) hulp aan een bedrijf dat investering in een ontwikkelingsland overweegt
    risicovermindering (‘risk mitigation’)
Nederland (OS, ministerie van Financiën) ondersteunt een groot aanbod van
financieringen door multilaterale instellingen en door FMO voor bedrijven (deels
buitenlandse bedrijven, waar het dus om FDI gaat, en deels binnenlandse bedrijven)
die in ontwikkelingslanden willen investeren. Bijna al deze financieringen kunnen
tegenwoordig in principe ook door commerciële instellingen worden aangeboden: de
toegevoegde waarde van deze overheidsinstellingen zit in het nemen van risico’s die
86 C.K. Prahalad, The Fortune at the Bottom of the Pyramid: Eradicating Poverty through Profits, Wharton
    School Publishing, Upper Saddle River, New Jersy, 2005.
87 Zie hoofdstuk VI.
88 OECD, Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector Development, OECD 2006, p. 47-49.
                                                      44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>(nog) niet in de private markt geaccepteerd worden.
Het is daarom opvallend dat garanties, verzekeringen en derivaten – de instrumenten die
specifiek gericht zijn op het verminderen van risico’s – in deze instellingen relatief weinig
gebruikt worden en het minst gebruiksvriendelijk worden aangeboden.89 Niet-commerciële
risico’s, zoals die van economische en politieke stabiliteit, wisselkoerspolitiek,
regelgeving, rechtspraak en rechtshandhaving worden immers steeds genoemd als
belangrijkste belemmering voor potentiële FDI-investeerders in ontwikkelingslanden, en
vooral in Afrika.90 Ook de risico’s van het klimaat en van natuurrampen – die elders veelal
verzekerbaar zijn – blijken investeringen in ontwikkelingslanden te belemmeren.91 Voor het
verminderen van commerciële risico’s kan een gedeeltelijke garantie of een vergelijkbaar
instrument ook beter zijn dan financiering met een lening of via risicokapitaal.92
Nederland zou zich daarom, in het kader van een versterkt financieel sectorprogramma,
zoals voorgesteld in hoofdstuk VI, onder andere kunnen richten op verbetering van
publiek-private samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten
zoals garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten93
voor landen, regio’s of industrieën met grote concentratie van armen. Onderzocht kan
worden in hoeverre het met OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of
contragarantie, voor organisaties als MIGA of FMO mogelijk is verzekeringen, garanties of
derivaten voor risico’s aan te bieden voor zulke landen of regio’s of activiteiten waar dat
nu niet mogelijk is.94
(c) internationaal
Een belangrijke, maar indirecte, bijdrage van Nederland aan het bevorderen van pro-
poor investeringen in ontwikkelingslanden is het ondersteunen van internationale
samenwerking op de gebieden die essentieel zijn voor investeerders, namelijk stabiliteit
en transparantie. Dit betreft ten eerste samenwerking in de bestaande internationale
organisaties en gremia als de EU, het IMF en de WTO op de hoofdthema’s van
89 Behalve MIGA, dat uitsluitend op garanties is gericht, hebben de andere organisaties zeer verschillende en
    regelmatig wijzigende garantie- en verzekeringsproducten. Veelal wordt de voorkeur gegeven aan het
    verstrekken van leningen of risicokapitaal, hoewel een garantie of verzekering een efficiënter gebruik van
    hulpgeld zou zijn geweest.
90 Paul Collier and Catherine Patillo (eds), Investment and Risk in Africa, Macmillan, London, 2000.
91 Dat geldt natuurlijk niet alleen voor FDI, maar in de eerste plaats voor binnenlandse investeerders, zoals
    boeren.
92 Dat geldt bijvoorbeeld ook voor steun aan microfinancieringsorganisaties die in lokale valuta werken en
    waar een garantie waarmee men toegang krijgt tot de binnenlandse geld- en kapitaalmarkt vaak beter zal
    zijn dan een lening in harde valuta vanuit het buitenland.
93 ‘Credit Default Swaps’ bijvoorbeeld zijn belangrijke instrumenten geworden om de terugbetalings risico’s van
    leningen aan ontwikkelingslanden bij partijen onder te brengen die bereid en in staat zijn ze te dragen.
    Zie Global Development Finance 2006, p. 58.
94 Zie ook hoofdstuk VI. De Wereldbank wil in de nieuwe financiële sectorstrategie haar activiteiten op dit
    gebied uitbreiden. De voorziene samenwerking via het ‘Knowledge for Change’ programma zou hiervoor een
    goed kader kunnen bieden.
                                                        45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>economische en financiële stabiliteit, handels- en investerings liberalisering en migratie.
Op het terrein van investeringen is het publiek-private overleg binnen de OECD
belangrijk, zoals het ‘Policy Framework for Investment’, dat nu in voorbereiding is.95
Voor de effectiviteit van de Nederlandse bijdrage op dit gebied is coördinatie tussen de
verschillende ministeries en vooral inpassing van OS-beleid binnen het Nederlandse
beleid een voorwaarde.96
De wijze waarop overheden onder elkaar en met de private sector samenwerken op
deze gebieden is aan het veranderen. Internationale organisaties die na de tweede
wereldoorlog werden opgericht, vragen zich af wat hun rol en hun activiteiten in een
inmiddels sterk veranderde wereld moet zijn.97 98 Waar eerst een vaste structuur van
door westerse landen gedomineerde overheidsorganisaties de internationale
besluitvorming beheerste, bestaat nu een meer wisselend netwerk van samenwerking
tussen overheden, waaronder die van de grote snel ontwikkelende landen als China,
Brazilië en India, en de multilaterale organisaties. Deze netwerken zijn vooral ook zo
waardevol gebleken omdat ze in staat zijn ruimte te bieden voor deelname van de
private sector en de maatschappelijke organisaties.99 Om de FDI te mobiliseren die
– naast binnenlandse besparingen, andere kapitaalstromen en ODA – nodig is voor het
bereiken van de MDG’s, zullen deze nieuwe netwerken versterkt moeten worden.
Uitbreiding en verbreding van de partnerschappen met het bedrijfsleven (zie bijlage VIII)
die het ministerie heeft geïnitieerd past goed in deze ontwikkeling.
V.6        Samenvattend en concluderend
FDI heeft duidelijk voordelen boven andere vormen van buitenlands kapitaal. Er
ontstaat geen schuld en vergoeding vindt alleen plaats indien er winst wordt gemaakt
en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is stabieler gebleken dan
die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen moeilijk teruggetrokken kunnen
worden. FDI is vooral gewild omdat het samengaat met een efficiënte vorm van
kennisoverdracht op het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt
tot meer integratie in de wereldeconomie. Over het algemeen zullen buitenlandse
eigenaren zich niet anders dan binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een
beperkt aantal bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan
dat de beleidsruimte van de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.
De mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de
armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken, liggen
vooral op het terrein van het investeringsklimaat, infrastructuur en financiële sector
ontwikkeling. Daarnaast zou Nederland zich kunnen richten op verbetering van publiek-
95 Eerder onder andere de OECD Guidelines for Multinational Enterprises.
96 Zie ook beleidsoptie 10: Organisatie van OS-coherentie, in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
    Effectiviteit en Coherentie van Ontwikkelingssamenwerking, Ministerie van Financiën, oktober 2003.
97 Ministerie van Financiën, ‘Adding value to the IFI system’, Juni 2006.
98 Een voorbeeld van een inmiddels overbodige activiteit van internationale organisaties is het identificeren van
    investeringsmogelijkheden voor bedrijven (onder andere UNIDO).
99 Zie: AIV, Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN, advies nummer 45, Den Haag, juli 2005,
    pagina 49.
                                                       46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>private samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten zoals
garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten
(afgeleide financiële producten, zoals opties en termijncontracten) voor landen, regio’s
of industrieën met een grote concentratie van armen. Onderzocht zou kunnen worden in
hoeverre OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of contragarantie,
mogelijk is voor organisaties zoals MIGA en de FMO. Hierdoor zou het mogelijk zijn
verzekeringen, garanties of derivaten voor risico’s aan te bieden, voor zulke landen of
regio’s of activiteiten waar dit nu niet mogelijk is.
Daarnaast is internationale samenwerking van belang binnen organisaties als EU, IMF,
WB, OECD en WTO op de hoofdthema’s van economische- en financiële stabiliteit,
handels- en investeringliberalisering en migratie. Dit geldt ook ten aanzien van
uitbreiding en verbreding van de publiek-private partnerschappen met het bedrijfsleven.
De AIV baseert het antwoord aan de minister op vraag 3 met name op de inhoud van
onderdeel IV.3 van dit hoofdstuk, alsmede op het antwoord op de tweede vraag van de
minister waarin afstand wordt genomen van selectieve interventies.
FDI wordt vooral bepaald door de kwaliteit van het investeringsklimaat. Dit laatste is
weer afhankelijk van het goed functioneren van markten voor arbeid, kapitaal, goederen
en diensten. Het zou dan ook onjuist zijn om veranderingen aan te brengen in de
uitkomsten van het marktsysteem, tenzij tijdelijk, namelijk in het geval dat deze
markten ernstig verstoord zijn. Hierbij moet dan wel bedacht worden dat tijdelijke
bescherming vaak onbeperkt voortduurt.
Werkgelegenheid en het volume van transacties met lokale bedrijven zijn resultaten van
het proces van marktwerking dat gekenmerkt wordt door concurrentie. Dat is nu juist de
essentie van een ‘enabling environment’ waarin de private sector floreert, hetgeen leidt
tot groei en armoedevermindering.
Met gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een investeerder een bedrijf moet
organiseren, zoals voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en
diensten, is voorzichtigheid geboden. In de eerder genoemde studie van Moran100
worden ervaringen met deze zogenaamde ‘domestic-content requirements’ beslist
negatief genoemd. Hij haalt een groot aantal studies aan waaruit een beeld naar voren
komt van aanzienlijke inefficiënties en stagnatie ten gevolge van technische,
economische en managementproblemen veroorzaakt door pogingen om het
functioneren van markten te beïnvloeden door middel van dergelijke ‘domestic-content
requirements’. Ook in het WDR 2005101 wordt gewag gemaakt van negatieve effecten
van zulke vereisten, met name inzake technologieoverdrachten en lokale producenten.
Veelal leidt dit tot stagnatie en uiteindelijk tot het vertrek van de buitenlandse
investeerders.
In de meeste gevallen bestaat het gewenste beleid uit maatregelen die de productiviteit
van lokale producenten opvoeren, waardoor de bestaande buitenlandse investeringen
beter renderen, hun productie verhoogd kan worden, de lokale werkgelegenheid en het
volume van transacties met lokale producenten kan toenemen, hetgeen kan leiden tot
100 Theodore H. Moran, 1998, pp. 41-48.
101 WDR 2005, pp. 171-172.
                                               47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>additionele FDI. Ook kan een buitenlands bedrijf een ondersteunende rol spelen op het
gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen ten aanzien van management-
ontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie, sociaal beleid en kinderarbeid. De AIV
benadrukt in deze het belang van het naleven van de OECD ‘Convention on Combating
Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions’ (zie voetnoot
79).
                                             48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>VI       De informele economie en financiële sector
         ontwikkeling
VI.1     Inleiding
In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de specifieke kenmerken van de
informele economie en de belemmeringen die er bestaan om tot groei en pro-poor
groei te komen. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan voor beleid dat groei en
pro-poor groei zou kunnen stimuleren. In het tweede gedeelte van dit hoofdstuk zal
financiële sector ontwikkeling aan de orde komen en het belang van toegang voor alle
burgers in de samenleving tot geschikte financiële diensten. Juist deze toegang tot
basis financiële diensten is van cruciaal belang voor de economische ontwikkeling van
de vele armen die in de informele economie werkzaam zijn.
VI.2     De informele economie
Zoals in de inleiding is aangegeven omvat de private sector naast de formele private
sector ook de informele economie. Het begrip informele sector wordt voor het eerst
gebruikt door de Internationale Arbeidsorganisatie in 1972.102 Sindsdien heeft het zijn
eigen plaats in de ontwikkelingsliteratuur verworven. Voor statistische gegevens wordt
de definitie van de informele sector van de 15e International Conference of Labour
Statisticians van 1993 gehanteerd.103 Voor praktische doeleinden echter wordt deze
term als te beperkt ervaren.
Tegenwoordig wordt daarom steeds meer de term informele economie gebruikt.
Deze term omschrijft beter de uitgebreide diversiteit van bedrijven, huishoudens en
werkenden, die informeel in de rurale en stedelijke gebieden opereren. Veelal wordt de
informele economie vooral omschreven door wat zij niet is, niet heeft of niet doet,
zoals het ontbreken van juridische kaders, het niet-betalen van belasting, het negeren
van voorschriften, de afwezigheid van job-security etc. Terwijl de formele economie haar
activiteiten verricht binnen formele wettelijke en fiscale kaders, wordt de informele
economie gekenmerkt door de afwezigheid van formele structuren, zekerheden en
bescherming.
In vele ontwikkelingslanden is meer dan 70% van de bevolking, waaronder nagenoeg
100% van de armen, aangewezen op informele activiteiten om in hun dagelijkse
levensonderhoud te voorzien.104 Deze informele economie bestaat sinds
mensenheugenis en is ouder dan de formele economie, die in de afgelopen honderd
102 ILO (1972), Employment, Incomes and Equality: A strategy for Increasing Productive Employment in
     Kenya. Geneva: International Labour Office.
103 Voor een goed overzicht van wat de informele sector en informele economie behelst zie: ILO (2002),
     International Labour Conference 90th Session 2002, Report VI. Decent Work and the Informal Economy.
     Geneva: ILO, pp. 122-128.
104 Zie onder andere Palmade, V. en A. Anayotos (2005) Rising Informality. Reversing the tide. Private Sector
     Note, World Bank, August 2005. Een exacte taxatie is moeilijk te maken, met name omdat veel
     activiteiten zich aan officiële waarneming onttrekken.
                                                       49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>jaar in de westerse samenleving meer dan 90% van de economie is gaan omvatten. In
ontwikkelingslanden betreft dit slechts 30% van de werkzame bevolking.
In de westerse samenleving omvatte de informele economie in 2002/2003 16% van
het bruto binnenlands product.105 De informele economie in geïndustrialiseerde
landen heeft een andere voedingsbodem dan in ontwikkelingslanden. In
geïndustrialiseerde landen wordt de informele economie veelal gekenmerkt door de
wens belastingen en andere overheidsvoorschriften te ontduiken of door puur criminele
overwegingen. In ontwikkelingslanden staat de wens tot overleven voorop. De mensen
hebben geen andere keus. Er moet inkomen worden gegenereerd om in leven te
blijven. De betrokkenen leven in de meeste gevallen onder het wettelijke minimum voor
inkomstenbelasting, zodat belastingontduiking geen leidend motief is.106
De informele economie draagt gedeeltelijk bij aan de formele economie, doordat een
deel van de aankopen wordt gedaan in de formele economie, door heffingen en de
kosten van vergunningen etc. Ook maken sommige formele bedrijven gebruik van de
mogelijkheden die informaliteit biedt om een deel van hun omzet buiten de boeken te
houden of om goedkope arbeidskrachten in te huren. Er bestaat dus een bepaalde
verwevenheid tussen de twee.
De informele economie is niet alleen van belang omdat zich daar de armen bevinden,
maar ook omdat een substantieel deel van het bruto binnenlands product daar tot
stand komt. Volgens een onderzoek van Prof. Friedrich Schneider van de Universiteit
van Linz107 omvat de ‘shadow economy’ in 96 ontwikkelingslanden gemiddeld 39% van
het bruto binnenlands product. Afrika laat een gemiddelde zien van 43%. Koplopers zijn
landen als Nigeria, Tanzania en Zimbabwe, die rond de 60% scoren. De laagste score
heeft Zuid-Afrika met 29%. Maar ook Azië scoort hoog met gemiddeld 30%, waarbij
Thailand eruit springt met 54%. In Latijns-Amerika is het gemiddelde 43% en scoort
Bolivia het hoogste met 68%. Deze percentages geven aan dat de informele economie
breed en diep in de samenlevingen van deze landen verankerd is. Dit is zelfs het geval
in landen met een behoorlijk ontwikkelde formele economie zoals Thailand en Zuid-
Afrika.
Men zou verwachten dat als gevolg van diverse nationale en internationale strategieën
de informele economie – althans in een aantal landen – terrein had prijsgegeven. Het
onderzoek van Schneider wijst echter uit dat het aandeel van de informaliteit in alle 96
landen geleidelijk groeit. Er bestaat wel een correlatie tussen de kwaliteit van het
ondernemingsklimaat (simpele procedures, lagere kosten, kortere wachttijden) en een
kleinere informele economie, zoals het ‘Doing Business’ rapport 2005 van WB/IFC laat
zien.108
105 Friedrich Schneider, Robert Klinglmair (2004) Shadow Economies around the World: What do we know?
      CREMA, Working Paper No. 2004-03.
106 Gërxhani, K. (1998) The Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey.
      Tinbergen Institute Discussion Paper, TI 1999-083/2.
107 Schneider, F. (2005) Shadow Economies of 145 Countries all over the World: Estimation Results over the
      Period 1999-2003.
108 IFC (2005) Doing Business 2005. Removing Obstacles to Growth. Washington DC and New York, World
      Bank, the International Finance Corporation and Oxford University Press, pp. 6-7.
                                                     50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Het is duidelijk dat de doelgroep van het OS-beleid en de MDG’s, 1,1 miljard mensen
die leven van minder dan 1 USD per dag,109 juist in de informele economie werkzaam
is. Vrouwen werken meer dan mannen binnen de informele economie met weinig of
geen sociale bescherming en een hoge graad van werkonzekerheid. De informele
economie biedt echter geen duurzame oplossing voor armoedevermindering. Om
armoedevermindering te bereiken zal, zoals wij reeds eerder zagen, het patroon van
de groei breed moeten zijn en de armen in de informele economie moeten insluiten.
De aandacht zal zich daarbij vooral moeten richten op het bevorderen van de
mogelijkheden om inkomen te verwerven, het bevorderen van werkgelegenheid en
(micro)ondernemerschap. Voorts op mogelijkheden om de overgang van activiteiten van
de informele economie naar de formele economie te bevorderen.
De ‘Decent Work’ agenda van de ILO benadrukt dat productieve werkgelegenheid en
menswaardige werkomstandigheden de aangewezen weg zijn om duurzame ontwikkeling
te bereiken en armoede te verminderen.110 Het is duidelijk dat ook Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen hier een belangrijke rol kan vervullen, vooral als het gaat om
de wijze waarop westerse ondernemingen zich ten aanzien van werkgelegenheid en
arbeidsomstandigheden in ontwikkelingslanden opstellen.
Er is nog relatief weinig onderzoek gedaan naar de redenen waarom bedrijven niet
formaliseren en naar de belemmeringen die er bestaan met betrekking tot de overgang
van de informele economie naar de formele economie. Wel geeft de OECD (2006) een
uitstekend overzicht van ‘good practices’ op het gebied van het verminderen van
administratieve barrières en regelgeving die de overgang naar formaliteit
belemmeren.111
De belangrijkste barrières voor formalisering lijken vooral te liggen op de terreinen van
wet- en regelgeving, corruptie en de financiële sector. De nationale ‘enabling
environment’ speelt daarbij een belangrijke rol. Goed bestuur is een essentiële
voorwaarde, niet alleen voor de rechtspositie van mensen, maar ook voor hun
economische ontwikkeling.
Wil men resultaat bereiken dan zal door nationale regeringen en lokale overheden,
daarin ondersteund door de internationale financiële instellingen en donoren, per land
en per sector gericht beleid ontwikkeld moeten worden. In een dergelijk beleid zouden
de volgende vier doelstellingen prioriteit moeten krijgen:
1. Het stimuleren van (micro)ondernemerschap.
    •   Het bevorderen van een ‘level playing field’ voor de armen in het algemeen.
    •   Het bevorderen van mogelijkheden om inkomen te verwerven.
    •   Het opheffen van barrières die vrouwen beletten deel te nemen aan markten,
        zoals beleid dat vrouwen in staat stelt land in eigendom te bezitten, te kopen,
        te verkopen en te erven.
2. Het bevorderen van de overgang van bedrijven van de informele economie naar de
    formele economie.
109 Worldbank (2006) Poverty at a glance, (11 augustus 2006).
110 ILO, Decent Work Agenda, URL: http://www.ilo.org/public/english/bureau/integration/decent/index.htm.
111 OECD (2006) Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector Development, Parijs: OECD, pp. 24.
                                                   51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>    •     Institutionele veranderingen en beleid dat enerzijds gericht is op het
          verminderen van de risico’s en de kosten van ondernemerschap en anderzijds
          op het vergroten van prikkels voor ondernemerschap en investering.
    •     Interventies die actoren in de informele economie helpen om graduele stappen
          te zetten in het formaliseringsproces, zoals het creëren van associaties met
          een formele status om toegang te verzekeren tot microkrediet, verzekeringen,
          landrechten en markten.
3. Geleidelijke afschaffing en vereenvoudiging van voorschriften, vergunningen,
    procedures etc.112 Het verminderen van regelgeving in de formele economie door
    afschaffing van regels die participatie tegenwerken of uitsluiten. Het verminderen
    van regelgeving in de informele economie, door afschaffing van regels die uitsluiting
    bevorderen, zoals dat het geval kan zijn met bepaalde vergunningen en heffingen.
4. Het bevorderen van de groei van (de werkgelegenheid in) de formele economie,
    vooral in de arme regio’s.
In dit verband vraagt de AIV vooral aandacht voor punt 3 hierboven: het verminderen
van voorschriften, vergunningen, procedures etc. die de mogelijkheden om in de
informele economie inkomen te verwerven in de weg staan.113 Hierbij moet worden
gedacht aan het opzetten van zogenaamde ‘de Soto desks’ die in een beperkt aantal
landen speciaal voor dit doel zijn opgericht. Het gaat hierbij om het stelselmatig
opsporen van dergelijke regelgeving en deze vervangen door beter aangepaste
procedures en trajecten.
VI.3      Financiële sector ontwikkeling
Bij het bespreken van de mogelijkheden om pro-poor economische ontwikkeling te
bevorderen door versterking van de private sector, wil de AIV nadruk leggen op de rol
van de financiële sector.114
In de meeste ontwikkelingslanden zijn financiële diensten nog slechts voor een
minderheid van de bevolking bereikbaar. Internationaal richt het beleid zich dan ook op
het verbreden en toegankelijker maken van het aanbod van producten en diensten van
112 Zie ook: de Soto, H. (2000) The Mystery of Capital. Why Capitalism Triumphs in the West and Fails
      Everywhere Else, New York: Basic Books. Waarin hij de onmogelijkheid signaleert om het formele
      eigendom geregistreerd te krijgen van het land waarop men woont, ook al is dat van niemand. Derhalve
      is dat land niet te belenen en is het niet mogelijk de waarde ervan in feite twee keer te benutten.
113 Zie de Soto, H. (1989) The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, New York: Basic Books en de
      Soto, H. (2000) The Mystery of Capital. Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else,
      New York: Basic Books.
114 Het geheel van instituties, bedrijven en organisaties dat zich met financiële bemiddeling bezighoudt: de
      centrale bank, toezichthouders, commerciële banken, verzekeringsbedrijven, betaalorganisaties,
      spaarbanken, niet-bancaire financiële organisaties (zoals ‘credit unions’, krediet coöperaties,
      ‘microfinance’ organisaties) en financiële markten. In het informele deel van de economie horen de
      geldwisselaars, spaargroepen, ROSCA’s, tontines en andere informele bemiddelaars tot de financiële
      sector.
                                                        52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>de financiële sector, zodat alle geledingen van de bevolking hiervan gebruik kunnen
maken.115
Recent onderzoek toont een duidelijke relatie aan tussen ontwikkeling van de
financiële sector en pro-poor economische groei.116 Financiële sector ontwikkeling
blijkt verschillen in inkomen te verminderen door de inkomens van armen meer dan
proportioneel te verhogen.117 118 Dat is een bijzondere uitkomst omdat een dergelijke
duidelijke relatie voor andere sectoren van de economie die traditioneel vooral met
armoedevermindering werd geassocieerd, zoals midden- en kleinbedrijf, niet
aantoonbaar bleek.119 Zie ook hoofdstuk III.
VI.4      Achtergrond
Aandacht voor de rol en de werking van de financiële sector van de economie is de
laatste jaren sterk gegroeid. Het belang van een gezonde financiële sector voor
economische ontwikkeling en de duidelijke positieve relatie tussen ontwikkeling van die
sector en economische groei is al langer goed bekend en beschreven.120 In de context
van private sector ontwikkeling was enerzijds duidelijk dat een gezond financieel
systeem onontbeerlijk is om besparingen betrouwbaar naar kleine en grote bedrijven te
laten stromen die er productief gebruik van kunnen maken en daarmee
werkgelegenheid scheppen. Anderzijds waren de ervaringen met overheidsbanken die
hun leningen volgens (industrie)politieke voorkeur probeerden te sturen vaak zo
desastreus, dat ingrijpende veranderingen noodzakelijk waren.
Aanvankelijk was de aandacht daarbij vooral gericht op het openen van financiële
markten en veel minder op het verbeteren van de financiële infrastructuur (Centrale
115 Voor een uitstekend overzicht zie Stijn Claessens, Access to Financial Services: A Review of the Issues
      and Public Policy Objectives, The World Bank Research Observer, Volume 21, Number 2, Fall 2006, pp.
      207-240.
116 The Financial Sector’s Contribution to Pro-Poor Growth; in: Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector
      Development, OECD 2006, p. 47-55.
117 Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt and Ross Levine, Finance, Inequality and Poverty; Cross Country
      Evidence, World Bank Policy Research Paper 3338, June 2004. The importance of financial sector
      development for economic growth and poverty reduction, DFID, 2005; Patrick Honohan, Financial Sector
      Policy and the Poor; Selected Findings and Issues, World Bank Working Paper, No. 43, World Bank 2004,
      Appendix C, Poverty Rates and Financial Depth, p. 63.
118 De eerste in voetnoot 117 genoemde studie behelst een cross-sectie analyse gebaseerd op een
      steekproef van 52 landen met een dataset van 30-40 jaren. De gevonden resultaten houden in dat
      veranderingen in de particuliere kredietverlening significante, positieve effecten hebben op groei, pro-poor
      groei, en ten aanzien van veranderingen in de inkomensverdeling. Bovendien blijkt er sprake te zijn van
      een causaal verband.
119 Thomas Beck, Asli Demirguc-Kunt and Ross Levine, Small and Medium Enterprises, Growth and Poverty:
      Cross Country Evidence, World Bank Working Paper, No. 3178, December 2003.
120 Bijvoorbeeld: Niels Hermes and Robert Lensink eds., Financial Development and Economic Growth,
      Routledge, 1996.
                                                        53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>bank, toezicht, kantorennet, bedrijfsvoering, betaalsystemen, etc.). De reden hiervoor
is dat in de jaren tachtig van de vorige eeuw de liberalisering van financiële markten,
vooral in de ontwikkelde landen, op gang kwam. Omdat besparingen toen makkelijker
buiten de grenzen van het eigen land belegd konden worden bleek deze liberalisering al
snel een aanjager van globalisering te zijn. Voor ontwikkelingslanden bood de
verbeterde toegang tot internationale geld- en kapitaalmarkten ook de mogelijkheid om
hun ontwikkeling te versnellen door financiering uit het buitenland aan te trekken. De
kapitaalstroom vanuit de rijke landen naar vooral de grotere ontwikkelingslanden
groeide snel, maar ook de risico’s daarvan werden snel zichtbaar. Waar deze stromen
op binnenlandse financiële markten terecht kwamen die daar nog onvoldoende op
waren voorbereid, bijvoorbeeld op de valutamarkten en op de interbancaire markt,
traden ernstige problemen op zoals doorschietende wisselkoersen en overmatige groei
van kredietverlening. Zowel de schuldencrisis van 1982 als de financiële crisis van
1997 en 1998 had mede als achtergrond de spanning tussen relatief kleine en
traditionele binnenlandse financiële systemen met gebrekkig toezicht enerzijds en
krachtige, deels volatiele, internationale kapitaalstromen op zoek naar extra rendement
anderzijds.121 Het welvaartsverlies en de toename van armoede die rechtstreeks het
gevolg waren van deze financiële crises, was aanzienlijk. De Wereldbank122 schat de
kosten van financiële crises in ontwikkelingslanden gedurende de laatste dertig jaar op
minstens één biljoen dollars, ongeveer evenveel als de ODA van al die jaren tezamen.
De reactie van de financiële wereld en van organisaties als de Wereldbank en het IMF
was dan ook vooral om maatregelen te nemen die de gevolgen van de crises bestreden
en die toekomstige financiële crises konden vermijden. Versterking van de financiële
sector in ontwikkelingslanden kreeg daarmee vooral een defensief karakter:
bescherming tegen de risico’s van vluchtig buitenlands kapitaal. Mede omdat de
multilaterale financiële instellingen als Wereldbank, IMF en de regionale
ontwikkelingsbanken na 1998 grote leningen moesten verstrekken aan landen die door
de financiële crises werden getroffen, gingen zij extra investeren in uitbreiding van hun
expertise en hun onderzoekscapaciteit op het terrein van financiële sector ontwikkeling.
Inmiddels, acht jaar later, heeft financiële sector ontwikkeling een andere context
gekregen. De crisisleningen van de multilaterale financiële instellingen zijn door de
betrokken landen terugbetaald en de herinnering aan de financiële crises raakt op de
achtergrond. De interventies naar aanleiding van de crises van 1997 en 1998 hebben
positieve effecten gehad. Daarnaast is er sprake van verhoogde waakzaamheid om het
gevaar van een nieuwe crisis tijdig te onderkennen. De jaren van intensieve aandacht
voor de werking van de financiële sector in ontwikkelingslanden hebben nieuwe
inzichten en nieuwe beleidsaccenten opgeleverd.
Op macroniveau bleek dit in 2003 uit de conclusies van de UN-Conferentie ‘Finance for
Development’ die in dat jaar in Monterrey werd gehouden. Deze conferentie ging over
de wijze waarop de verschillende bronnen van financiering hun bijdrage zouden kunnen
leveren, voor het bereiken van de Millenniumdoelstellingen. Hoezeer daar ook de
politieke en publicitaire nadruk lag op een van die bronnen, namelijk het vergroten van
de stroom hulpgelden (ODA), het eerste agendapunt betrof het belang van de
121 Zie AIV, Enkele lessen uit de financiële crises van 1997 en 1998, advies nummer 14, Den Haag,
      mei 2000.
122 World Bank: Financial sector strategy update, concept note, March 29, 2006.
                                                      54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>binnenlandse financiële sector.123 Slechts wanneer ontwikkelingslanden erin slagen
hun eigen financiële systeem op orde te krijgen en ook eigen besparingen te
mobiliseren124 zal de financiering, die voor het bereiken van de MDG’s noodzakelijk is,
effectief kunnen zijn.125 Daarom is het verstandig om prioriteit te geven aan het
gezond maken, ontwikkelen, verbreden, toegankelijker maken en daardoor verdiepen
van het binnenlandse financiële systeem. Ten eerste om de eigen besparingen te
bevorderen en goed te gebruiken en ten tweede om als basis te dienen om
besparingen van buiten (zoals ODA en FDI) effectief en zonder bijzondere risico’s te
kunnen absorberen.
VI.5     Financiële sector ontwikkeling als pro-poor instrument
Het belang van financiële sector ontwikkeling voor economische groei en voor het
bereiken van de Millenniumdoelstellingen was dus al langer bekend. Echter het inzicht
dat er een directe relatie bestaat tussen financiële sector ontwikkeling en pro-poor
economische groei is relatief nieuw. Dit inzicht, dat nu door de grote multilaterale
organisaties als de Wereldbank en de OECD wordt gedeeld126, bevat meerdere
elementen en leidt tot beleidsuitgangspunten die hieronder kort worden besproken.
VI.5.1   Onderzoek en inzicht
Zoals vermeld wijst recent onderzoek127 op een directe relatie tussen financiële sector
ontwikkeling en pro-poor economische groei. Wanneer het armste deel van de
bevolking gebruik kan maken van elementaire financiële diensten, blijken twee factoren
bij te dragen aan een meer dan proportionele groei van hun inkomen:
Risico’s verminderen
Bij de armste mensen en de kleinste ondernemers zijn de kosten van onzekerheid het
grootst, omdat ze geen buffer hebben om wisselingen in inkomen op te vangen. De
gevolgen van natuurrampen, het mislukken van oogsten etc. hebben juist voor deze
groep desastreuse gevolgen. Het risicomijdend gedrag dat hiervan het gevolg is maakt
de mogelijkheid om door eigen initiatief (ander gewas verbouwen, handeltje beginnen,
etc.) uit de armoede te ontsnappen nog kleiner. Wanneer arme families en
ondernemers hun tijdelijke besparingen niet veilig en goedkoop kunnen bewaren,
wanneer er geen eenvoudige en betrouwbare mogelijkheid bestaat om geld over te
maken of te ontvangen, ontneemt dit kansen om productief te investeren. Besparingen
in de matras of in moeilijk verkoopbare sieraden of vee bieden geen uitkomst. Het
ontbreken van verzekeringen om inkomens of bezittingen te beschermen heeft
123 Financing for Development, The final text of agreements and commitments adopted at the International
      Conference for Development, Mexico, 18-22 March 2002.
124 Eswar Prasad, Raghuram Rajan, Arvind Subramanian, Foreign Capital and Economic Growth, Research
      Department, IMF, 11 August 2006.
125 Stijn Claessens and Erik Feijen, Financial Sector Development and the Millennium Development Goals,
      World Bank, August 2006.
126 World Development Report 2005, chapter 6, p. 116. Zie ook bij OECD 2006: The Financial Sector’s
      Contribution to Pro-Poor Growth.
127 Zie bronnen voetnoot 117.
                                                     55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>overeenkomstig negatieve gevolgen. Beschikbaarheid van elementaire financiële
diensten als spaar- en betaalrekeningen bij betrouwbare instellingen, betaaldiensten en
eenvoudige verzekeringen blijkt daarom van grote waarde voor de armen die veelal
geen enkele mogelijkheid hebben om enige stabiliteit in hun economische bestaan te
brengen. Het is ook aannemelijk dat hoe productiever de aanwending van besparingen
is, hoe eerder men ontkomt aan de noodzaak de kinderen thuis te laten en te laten
werken in plaats van naar school te laten gaan.128
Mogelijkheden vergroten
De moeilijkheid of onmogelijkheid voor energieke en ondernemende mensen om,
zonder eerder bestaand en geregistreerd bezit, de beschikking te krijgen over de
noodzakelijke financiële- en productiemiddelen die voor het starten of uitbreiden van
een bedrijf, hoe klein ook, noodzakelijk zijn, is al eerder genoemd als ‘poverty trap’.129
Dit geldt voor marktkoopvrouwen en andere handelaars, voor kleine reparatie- en
productiebedrijfjes,130 en zeker voor boeren die geen geld hebben voor zaaimateriaal
of voor opslag van hun oogst. Betrouwbare en permanente toegang tot krediet en
andere elementaire financiële diensten kan de deur openen naar mogelijkheden om het
inkomen door eigen inspanning te vergroten. Verschillende onderzoeken wijzen erop dat
‘access to finance’ hèt beste middel is om barrières voor de toegang tot
productiemiddelen te overwinnen.
Een ontwikkeld financieel systeem is ook essentieel voor grotere binnenlandse
investeringen en voor het aantrekken van investeringen uit het buitenland (FDI). Deze
dragen direct bij aan armoedevermindering door het creëren van werkgelegenheid en
indirect door economische groei. Zonder een betrouwbaar financieel systeem met
heldere regels en goed toezicht, dat in staat is essentiële diensten te verrichten zoals
rekeningen, betalingen, handelsfinancieringen, leningen in lokale valuta,
valutatransacties, verzekeringen, kunnen bedrijven niet functioneren. Dat geldt ook voor
infrastructuur, zoals energie, water, communicatie en wegen om landbouw en andere
producten te vervoeren. Zoals eerder besproken vormt de afwezigheid van zulke
voorzieningen juist voor het armste deel van de bevolking en voor de armste gebieden
een belemmering voor private sector groei. Financiering van dergelijke infrastructuur
– of dat nu in de publieke sector of in publiek/private samenwerking gebeurt – blijkt in
de praktijk131 beter te realiseren wanneer er een systeem bestaat waarmee
individuele gebruikers, althans ten dele, voor het gebruik van zulke voorzieningen
kunnen betalen. Hiervoor is een ontwikkeld financieel systeem nodig. Het succes, ook
in de armste gebieden, van mobiele telefoons bevestigt dit punt omdat betaling voor
die diensten relatief eenvoudig te regelen is.
128 WDR 2005, chapter 6, pp. 115-124.
129 ‘The mystery of capital’ van Hernan de Soto wijst daarbij vooral op gebrekkige registratie van
     (land)eigendom. Maar ook wanneer de registratie geregeld is moet er nog een instelling zijn die op grond
     daarvan bereid en in staat is krediet te verstrekken! Het blijkt overigens dat registratie een noodzakelijke
     maar geen voldoende voorwaarde is voor kredietverlening. Zie The Economist, 26-8-2006: ‘The mystery
     of capital deepens’, p. 58.
130 Rosen, H. (2003), Improved Access to Finance: A Key to SME Growth.
131 Zeker voor de armste landen zijn de mogelijkheden om zowel aanleg als exploitatie van infrastructuur
     geheel uit overheidsmiddelen te betalen, beperkt. De ervaring met onderhoud van infrastructuur pleit ook
     voor een verbinding tussen gebruiker en kosten.
                                                       56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>VI.5.2    Beleid
Het bovenstaande heeft er toe geleid dat de OECD inzake de bijdrage van financiële
sector ontwikkeling aan groei en armoedevermindering de volgende uitgangspunten
hanteert.132 Financiële sector ontwikkeling heeft op twee manieren een direct effect
op armoedevermindering. Enerzijds door een betere toegang tot financiële diensten en
anderzijds door het faciliteren van de financiering van infrastructuur ten behoeve van
basisvoorzieningen voor de armen (water, energie, gezondheid en onderwijs).
Ook is er een indirect effect: financiële sector ontwikkeling leidt tot snellere groei van
de economie in het algemeen en daardoor tot snellere armoedevermindering (zie
hoofdstuk II). Bovendien – zo benadrukt de OECD – is financiële sector ontwikkeling ‘…
essential for making economic growth pro-poor’. De OECD refereert hierbij aan het
analytisch kader genoemd in hoofdstuk III.2.3, aan de hand waarvan vastgesteld kan
worden welke veranderingen in beleid en instituties nodig zijn om pro-poor groei tot
stand te brengen. Dit analytisch kader bestaat uit vijf elementen:
• verschaffen van prikkels tot ondernemerschap en investeren;
• doen toenemen van productiviteit, concurrentie en innovatie;
• versterken van internationale economische betrekkingen;
• verbeteren van markttoegang en marktwerking;
• verminderen van risico en kwetsbaarheid.
Financiële sector ontwikkeling speelt een belangrijke rol bij het versterken van elk van
deze elementen.
Aan het voorafgaande moet het volgende worden toegevoegd. In het WDR 2006133
wijst de Wereldbank erop dat ongelijke toegang voor armen tot financiële diensten niet
alleen een gevolg is van technische en economische redenen die leiden tot (te) hoge
kosten. Er zijn ook redenen die te maken hebben met verschillen in invloed en
zeggenschap tussen enerzijds armen en anderzijds economische elites. De Wereldbank
vermeldt een aantal casestudy’s waar beleid dat op zichzelf goed is en goede
instituties niet tot gewenste resultaten hebben geleid door politieke oorzaken (invloed
en zeggenschap). Pas wanneer dergelijke politieke constellaties gewijzigd zijn, zullen
kostenverlagingen door technologische ontwikkelingen alsmede beter toezicht en meer
concurrentie leiden tot het vergroten van de toegang tot financiële diensten voor
armen.
VI.5.3    Microfinanciering
Het succes – en de grote zichtbaarheid daarvan in de ontwikkelingswereld – van
microfinanciering heeft een belangrijke rol gespeeld in het vergroten van de aandacht
voor private sector ontwikkeling en voor financiële sector ontwikkeling in het kader van
armoedevermindering.134
132 Zie OECD 2006, pp. 47-48.
133 WDR 2006, Equity and Development, chapter 9, pp. 180-185.
134 Voor korte overzichten en analyses van microfinanciering: Elizabeth Littlefield and Richard Rosenberg,
      Microfinance and the Poor, Finance and Development, Volume 41, Number 2, June 2004, pp. 38-40;
      The Economist, The hidden wealth of the poor, November 5th 2005, pp. 1-12, IMF Survey, Pros and
      cons of microfinance, Vol. 34, No. 5, March 21, 2005, pp. 72-73.
      Voor een uitvoerig en gedetailleerd overzicht: C.K. Prahalad, The Fortune at the Bottom of the Pyramid,
      Wharton School Publishing, Upper Saddle River, New Jersey, 2005, pp. 289-318.
                                                       57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Microfinanciering – financiële diensten, aanvankelijk vooral kredieten, op zeer kleine
schaal voor arme huishoudens en kleine ondernemers – is immers duidelijk succesvol
gebleken in het vergroten van de economische onafhankelijkheid en in het stimuleren
van kleinschalige bedrijvigheid onder de armste mensen en in de armste gebieden van
ontwikkelingslanden. Vooral vermeldenswaard zijn de zeer hoge terugbetalingsratio’s,
die overigens noodzakelijk zijn om bij te dragen aan de levensvatbaarheid van de
MFI’s.135
Op drie gebieden heeft microfinanciering het denken over armoedevermindering
beïnvloed. Ten eerste door te laten zien dat het mogelijk is ook (zeer) arme klanten
met krediet op een zakelijke basis te helpen hun economische activiteit op een hoger
plan te brengen en in hun eigen levensonderhoud te voorzien. Ten tweede door in de
wereld van ontwikkelingsorganisaties aan te tonen dat een zakelijke aanpak effectiever
werkt om armoedevermindering te bewerkstelligen dan vele op giften gebaseerde
programma’s of politiek geconditioneerde overheidsprogramma’s. En ten slotte door
een aanzet te geven voor verdieping en versterking van de financiële sector in
ontwikkelingslanden waar de gevestigde financiële orde (veelal staatsbanken) tot dan
toe weinig belangstelling had getoond voor het grootste, arme, deel van de
bevolking.136 In deze ruimte hebben de MFI’s zich, vaak met externe steun,
ontwikkeld.
De omvang en betekenis van microfinanciering voor ontwikkelingslanden is om
verschillende redenen echter moeilijk te bepalen.137 Ten eerste omdat de definities
uiteenlopen en omdat er een grote verscheidenheid bestaat onder de duizenden
organisaties die zich met kleinschalige financiële dienstverlening bezighouden. Ten
tweede omdat omvang, economisch rendement en winstgevendheid door de
verschillende soorten organisaties met verschillende, vaak ideële, doelstellingen ook
verschillend wordt berekend. Een bruikbare, niet alles omvattende definitie138 richt
zich op klanten die lenen van instellingen voor microfinanciering (MFI’s) en soms ook
sparen en noemt een doelstelling van 100 miljoen klanten in 2005. Eind 2004 waren
meer dan 3000 MFI’s actief met 92 miljoen klanten, waarvan 66 miljoen in eigen land
tot de armste groep werden gerekend toen zij hun eerste lening namen. Toch varieert
het aantal klanten van MFI’s in individuele ontwikkelingslanden sterk.139 In slechts
acht landen meer dan 2% van de bevolking (in Bangladesh 13,1%!) en in de meeste
overige landen minder dan 1%, maar aanzienlijk hoger als percentage van het aantal
huishoudens.
135 Zie Gert van Maanen, Microcredit, SGO Uitgeverij, Hoevelaken, 2004, pp. 42-43.
136 De belangrijkste reden hiervoor was veelal dat commerciële banken veel makkelijker geld konden
     verdienen met lenen aan de overheid en aan grote bedrijven.
137 Financial Sector Policy and the Poor; Selected Findings and Issues, Patrick Honohan, 2004. World Bank
     Working Paper No. 43, 2004.
138 Microfinance Summit, Daley Harris, 2003.
139 Patrick Honohan, 2004, pp. 3-10.
                                                    58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Omdat de leningen per definitie klein zijn vertegenwoordigen de MFI’s in totaal zelden
meer dan 1% van de binnenlandse kredietverschaffing in een land (in Bolivia 7%).
Waar niemand twijfelt aan de belangrijke bijdrage die microfinanciering aan financiële
sector ontwikkeling en armoedevermindering heeft geleverd en nog steeds levert, zijn
er ook problemen aan verbonden. Weliswaar vormt het risico van insolventie van MFI’s
wegens hun geringe totale omvang geen gevaar voor het financiële systeem van een
land, maar op microniveau wel voor de arme klanten van de MFI’s, vooral als zij ook
spaargeld aan MFI’s toevertrouwen en deze niet onder adequaat bancair toezicht
vallen. Meer algemeen acht het IMF140 slechts 1% van de bestaande instellingen
financieel stabiel, gemeten aan hun omvang, productenassortiment en beperkte
passieve financieringsmogelijkheden (in het bijzonder ook buitenlands kapitaal). In een
aantal landen hebben toezichthouders inmiddels speciale criteria voor het toezicht op
MFI’s ontwikkeld, waardoor de mogelijkheid wordt geopend om spaargelden en
deposito’s aan te trekken. Afhankelijk van de aard en de kwaliteit van het toezicht kan
dit de kans op continuïteit en het aantal stabiele MFI’s aanmerkelijk vergroten.
VI.5.4   Integrale financiële sector
Hoewel er een grote verscheidenheid bestaat aan instellingen, producten en diensten,
vervult de financiële sector van de economie slechts een beperkt aantal
basisfuncties.141 Zowel voor de directe als voor de indirecte armoedeverminderende
effecten van financiële sector ontwikkeling is het daarom belangrijk de financiële
sector als een samenhangend geheel te blijven zien.142
Ondanks de grote aandacht voor krediet is dat zeker niet altijd de eerste financiële
dienst waar (arme) mensen behoefte aan hebben. Het veilig kunnen wegzetten en later
weer opnemen van besparingen alsmede het uitvoeren van betalingen (‘transaction
banking’) is veelal de eerste behoefte.143
Hetzelfde geldt voor de beschikbaarheid van verzekeringen. Zoals eerder genoemd
kunnen eenvoudige verzekeringen risico’s voor (arme) mensen zodanig verminderen dat
er ruimte komt voor initiatief en dat kostbare alternatieven worden vermeden. Het gaat
hier dan voornamelijk om ondernemersrisico’s en gezondheidsrisico’s. Verzekeringen
hebben bovendien, in het kader van een integrale benadering van de financiële sector,
het voordeel dat ze premies genereren die voor lange termijn in de lokale valuta belegd
moeten worden.
140 Zie IMF 2005, p. 73.
141 DFID (2005) noemt 5 functies: (1) mobilization of savings (2) risk management (3) acquiring information
     about investment opportunities (4) monitoring borrowers and exerting corporate governance control, en
     (5) facilitating the exchange of goods and services.
142 Zie DFID (2004): Financial Sector Development: a pre-requisite for growth and poverty reduction?
     Building Inclusive Financial Systems: Donors Guideline on Good Practice in Microfinance, CGAO/The
     World Bank, December 2004.
143 Household Financial Assets and the Process of Development; Patrick Honohan, World Bank/CEPR,
     July 2006.
                                                      59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>In ontwikkelde economieën neemt de relatieve rol van banken als bemiddelaars af en
groeit de rol van de geld- en kapitaalmarkten. Spaarders en beleggers vinden hun weg
naar de gebruikers van hun gelden steeds vaker direct, zonder tussenkomst van de
balans van een bank. De omvang en internationale transparantie van deze markten
heeft bovendien de ontwikkeling van producten die daarvan zijn afgeleid mogelijk
gemaakt: de derivaten. Op het eerste gezicht lijkt dit weinig relevant voor
ontwikkelingslanden en voor financiële diensten voor de allerarmsten. Toch is het
inzicht gegroeid dat een kapitaalmarktmechanisme, zelfs op kleine schaal, waardevol is
voor de ontwikkeling van een gezond financieel systeem. Dit geldt vooral voor de
beschikbaarheid van langere termijnleningen in de lokale valuta. In ontwikkelingslanden
bestaan meestal wel enkele langere termijnbeleggers met verplichtingen in lokale
valuta, zoals verzekeraars en pensioenfondsen, maar het bevorderen van zulke
collectieve besparingen is toch een eerste vereiste voor de ontwikkeling van een lokale
kapitaalmarkt. Bedrijven die voor langere perioden in lokale valuta willen lenen zijn
makkelijker te vinden (zoals hypotheekbanken voor huisvesting, de overheid of
infrastructuurbedrijven en ook MFI’s). Een kapitaalmarkt kan deze partijen bij elkaar
brengen.144
VI.5.5   ‘Remittances’
Overmakingen van geld door migranten naar hun vaderland is ook een actueel
onderwerp dat de aandacht heeft gericht op de rol van de financiële sector. De
immense omvang van deze stromen,145 de hoge kosten die arme mensen voor een
eenvoudige transactie moeten betalen, maar ook de relatie van deze stromen met het
gevoelige thema migratie, hebben de aandacht voor dit onderdeel van het financiële
systeem sterk vergroot.146 Het grootste deel van deze stroom bestaat uit
overmakingen van kleine bedragen door arbeidsmigranten die geld naar hun familie
thuis sturen. Omdat migranten de commerciële banken niet vertrouwden en omdat
banken weinig moeite deden hun dienstverlening aan de wensen van deze migranten
aan te passen, werd een groot deel van deze betalingen via oncontroleerbare,
informele ‘betaalkantoren’ geleid. Om meerdere redenen is het belangrijk te proberen
deze geldstromen binnen het reguliere financiële systeem te brengen. Op macroniveau
kan de overheid, respectievelijk de centrale bank van het ontvangende land dan een
beter monetair en deviezenbeleid voeren. Maar deze geldstroom kan ook op
microniveau – uiteraard met behoud van alle individuele vrijheid van de migranten en
de ontvangers van de geldzendingen – beter gebruikt worden om de financiële sector
van het ontvangende land te versterken. Wanneer migranten hun overmakingen
goedkoop en betrouwbaar via bankrekeningen kunnen uitvoeren in plaats van via
oncontroleerbare betaalkantoren heeft dat al een belangrijk ontwikkelingseffect. Dat
effect kan nog versterkt worden wanneer voor die overmaking meerdere vormen
mogelijk zijn zoals spaar-, beleggings- of verzekeringsproducten. Ook omdat de
144 Vooral de multilaterale financiële organisaties zijn actief op dit terrein. Incidenteel ook bilaterale donoren,
     zoals Zweden die bijvoorbeeld exportbevordering en financiële sector ontwikkeling combineerde door een
     garantie te verstrekken voor de uitgave van obligaties door de Ugandese PTT (die Ericsson apparatuur
     kocht) zodat een lokaal pensioenfonds deze obligaties veilig kon kopen.
145 $167 miljard in 2005, zie hoofdstuk V.
146 Ook de verhoogde aandacht voor financiering van terrorisme en voor witwaspraktijken resulteert in extra
     belangstelling voor ‘remittances’ omdat een groot deel daarvan immers buiten het zicht van
     toezichthouders blijft.
                                                       60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>ontvangers veelal tot het armste deel van de bevolking behoren, zal dit tevens een
pro-poor effect kunnen hebben. Inmiddels is de belangstelling van commerciële banken
voor deze markt sterk gegroeid, zijn de kosten gedaald en zijn er, zeker voor de grotere
ontwikkelingslanden, tal van nieuwe producten die op een inventieve manier van
moderne communicatietechnieken gebruik maken.
Multilaterale financiële organisaties stimuleren initiatieven om de ontwikkelingswaarde
van de ‘remittances’ geldstroom te vergroten. Wanneer banken in de ontvangende
landen er door betere dienstverlening aan de migranten en hun familie in slagen een
groter deel van deze geldstroom te verzorgen, zou dat – vooral door de nieuwe, veelal
armere, groepen klanten die dan gebruik beginnen te maken van formele financiële
diensten – uit het oogpunt van (pro-poor) ontwikkeling waardevol zijn. Daarmee zouden
de ‘remittances’ immers, naast de economische waarde van de bestedingen en de
investeringen die met deze geldstroom worden gefinancierd, ook bijdragen aan het
versterken van de financiële sector in de ontvangende landen.147
VI.6     Conclusies
De financiële sector speelt een centrale rol om arme mensen de kans te geven deel te
nemen aan en voordeel te laten hebben van economische groei. De AIV beveelt
daarom een aanzienlijke versterking en verhoging van de steun aan financiële sector
ontwikkeling aan als een goede manier om pro-poor PSD te bevorderen.
Een eerste stap zou, naar de mening van de AIV, moeten zijn dat het DGIS het initiatief
neemt om met de ministeries van Financiën en van Economische Zaken een
gezamenlijke strategie en werkverdeling voor financiële sector ontwikkeling te
formuleren. Gezien de complementariteit van verantwoordelijkheden, competenties en
deelname aan internationaal overleg tussen deze drie ministeries, zou een
gezamenlijke strategie en een duidelijke werkverdeling op het brede terrein van
financiële sector ontwikkeling, de coherentie en daarmee de effectiviteit van de
activiteiten van de Nederlandse overheid op dit gebied kunnen vergroten.
Financiële sector ontwikkeling betreft zowel de publieke sector (wet- en regelgeving,
toezicht, controle) alsook de private sector (bedrijfsvoering, schaalvergroting, etc.) en
vooral een goede samenwerking tussen de twee. De AIV beveelt daarom aan dat het
DGIS bij het voorbereiden van deze gezamenlijke strategie het publiek-private platform
voor financiële sector ontwikkeling NFX148 inschakelt waarvan zij medeoprichter is.
Als hoofdlijnen voor deze strategie en een daarop gebaseerd werkplan suggereert de
AIV twee thema’s centraal te stellen.
•   Risico’s verminderen ‘risk management’.
•   De toegang tot financiële diensten verbeteren ‘access to finance’.
147 De Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB) en daar vooral het mede door Nederland gesteunde
     Multilateral Investment Fund (MIF) is bijvoorbeeld actief op dit gebied.
148 Netherlands Financial Sector Development Exchange, opgericht in 2004. Leden zijn vertegenwoordigers
     van de ministeries van Buitenlandse Zaken, Financiën en Economische Zaken en ABN AMRO, FMO,
     Fortis, ING, Rabobank en Triodos Bank.
                                                      61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Deze twee thema’s die de recente inzichten in de rol van financiële sector ontwikkeling
bij armoedevermindering comprimeren, sluiten goed aan bij de traditionele positie van
Nederland in internationaal financieel overleg en bij de benadering van de multilaterale
financiële instellingen die op dit terrein leidend zijn en, tenslotte, bij de mogelijkheden
van Nederland om hulp te bieden.
VI.6.1    Risico’s verminderen
Hieronder valt allereerst het versterken van regelgeving, toezicht en controle op de
financiële sector. De belangrijke internationale aspecten daarvan betreffen het
ministerie van Financiën. Voor dit advies gaat het vooral om regelgeving, toezicht en
controle op nationaal niveau. Gezien de grote economische en pro-poor waarde van de
bredere beschikbaarheid van financiële diensten zal hierbij speciale aandacht nodig zijn
om regels die de beschikbaarheid van financiële diensten op kleine schaal beperken,
aan te passen op een manier die recht doet aan de aard van de instellingen met
behoud van de doelstelling om financiële stabiliteit zoveel mogelijk te garanderen.149
In vervolg op het bovenstaande past het versterken van de transparantie en openheid
van de financiële sector, zowel van het publieke als van het private deel daarvan.
Vaagheid en onduidelijkheid op financieel gebied biedt immers ruimte voor corruptie,
oligopolies en bevoordeling van elites. Zolang bijvoorbeeld de verliezen van
(staats)banken verborgen blijven kan de financiering van weinig efficiënte
overheidsbedrijven, van bedrijven van ‘cronies’, alsmede zinloze prestigeprojecten
ongestraft doorgaan.
Meer direct gericht op armoedebestrijding gaat het om vergroten van de aandacht voor
de risico’s die arme huishoudens en kleine ondernemers beletten om de initiatieven te
nemen die nodig zijn om hun positie te verbeteren. Stimuleren van de ontwikkeling van
instrumenten zoals verzekeringen, garanties of derivaten, die op kleine schaal aan
boeren, ondernemers en huishoudens aangeboden kunnen worden om de voor hen
belangrijke risico’s af te dekken.
Dit laatste is een voorbeeld van een gebied voor samenwerking tussen de financiële
instellingen, overheid en de universiteiten. Er bestaan al verschillende initiatieven op
dit gebied.150 Het DGIS zou echter in het kader van een pro-poor PSD-beleid, en in
samenwerking met NFX, een strategie kunnen formuleren die verschillende partijen bij
elkaar brengt, nieuw onderzoek entameert en nieuwe voorstellen uit het bedrijfsleven
stimuleert.151
149 Bestaande regels (minimum kapitaalvereisten, voorzieningsverplichtingen, maximum interest niveau,
      rapportage verplichtingen, etc.) zijn veelal afgestemd op commerciële banken met voornamelijk zakelijke
      klanten en verklaren ook ten dele waarom veel MFI’s en kleinschalige betaalkantoren in de informele
      sfeer blijven opereren.
150 De Wereldbank heeft verschillende projecten, bijvoorbeeld het Mongolian Index Based Livestock Mortality
      Insurance Scheme; het DGIS werkt zelf samen met de Wereldbank bij het ontwikkelen van instrumenten
      voor het afdekken van prijsfluctuaties bij grondstoffen, waarbij de Rabobank International betrokken is en
      heeft onlangs via het Health Insurance Fund verzekering voor ziektekosten voor armen in Afrika mogelijk
      gemaakt. Het Amsterdam Institute for International Development heeft onderzoek gedaan op dit terrein.
151 Om de representativiteit en capaciteit van NFX op het gehele terrein van financiële ontwikkeling te
      vergroten zou DGIS kunnen bevorderen dat andere financiële bedrijven, met name verzekeraars, zich bij
      NFX aansluiten.
                                                         62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>VI.6.2     De toegang (van vooral arme mensen) tot financiële diensten verbeteren
Nu onderzoek zo duidelijk op een directe causale relatie tussen financiële ontwikkeling
en economische groei wijst en zelfs op pro-poor economische groei wanneer armen
toegang tot financiële diensten krijgen, wordt de vraag belangrijk hoe die toegang zo
snel mogelijk verbeterd kan worden.
In veel ontwikkelingslanden blijkt de bestaande ‘formele’ financiële sector nog eenzijdig
georiënteerd op de overheid, de grootste bedrijven en het meest welvarende deel van
de bevolking. In de grotere ontwikkelingslanden hebben verschillende banken en
verzekeraars de laatste jaren nieuwe programma’s ontwikkeld om ook de arme en
rurale bevolking te bereiken. Spaar- en postbanken, die zich nu nog veelal beperken tot
betaal- en spaarproducten, bereiken al veel meer armen dan de MFI’s. Het verschil in
benadering met de MFI’s die volledig op het armste deel van de bevolking gericht zijn
blijft echter groot. Omdat de MFI’s, waarvan er in ieder ontwikkelingsland honderden
werkzaam zijn, slechts een klein deel van de arme bevolking bereiken heeft de
microfinancieringskoepel CGAP een aantal ‘Key Principles of Microfinance’ ontwikkeld
die mede door instellingen als de Verenigde Naties, de OECD en de Wereldbank
worden ondersteund.152 Het gaat hier om een aantal ‘best practices’ om te komen tot
een gezonde ontwikkeling van microfinanciering. Hierbij worden drie richtlijnen
onderscheiden: regelgeving om te komen tot een goed juridisch en institutioneel kader;
consolideren van financieel levensvatbare microfinancieringsinstellingen met als doel
voldoende kritische massa en cliënten; het vergroten en versterken van de banden
tussen MFI’s en het bestaande financiële systeem. Het doel is om een zogenaamde
‘inclusive financial sector’ tot stand te brengen gekenmerkt door veiligheid van
besparingen, kredietverlening voor arme en lage-inkomens huishoudens alsmede voor
micro, kleine en middelgrote ondernemingen, en verzekerings- en betalingsfaciliteiten.
Een tweede en gelijkwaardige doelstelling is versterking van de vaak nog fragiele
financiële systemen.
Om bij te dragen aan het bereiken van deze doelstellingen is een ‘UN Advisors Group
on Inclusive Financial Sectors’ ingesteld die onlangs een eerste, constituerende
vergadering heeft gehouden. Het overeengekomen werkprogramma bevat drie
onderdelen: tot stand brengen van een uitgebreid informatiesysteem, ontwerpen en
aanpassen van regulering en het daadwerkelijk betrekken van de private sector.
Uiteindelijk is het de bedoeling om het aanbod van financiële diensten zodanig te
kunnen vergroten dat een ‘inclusief’ financieel systeem ontstaat dat in staat is
werkelijk grote groepen van de bevolking, ook van de arme bevolking, te bereiken.
Hiervoor zal schaalvergroting nodig zijn. Voor het gewenste pro-poor effect maakt het
niet uit of die schaalvergroting bereikt wordt door uitbreiding van de dienstverlening
door banken (top down) of door consolidatie en versterking van goed functionerende
MFI’s (bottom up). In de praktijk zullen beide benaderingen tegelijkertijd nodig zijn.153 154
152 CGAP/World Bank, Building Inclusive Financial Systems: Donors Guidelines on Good Practices in
       Microfinance, December 2004.
153 DFID, 2004.
154 Separate and Unequal: Raghuran Rajan, director IMF research department, in Finance and Development,
       March 2006.
                                                   63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Voor beide benaderingen is een versterking van de samenwerking tussen deze twee
takken van de financiële sector onontbeerlijk.155 Veel wordt daarbij verwacht van de
toepassing van nieuwe communicatietechnologieën. Dat betreft bijvoorbeeld het
gebruik van mobiele telefoons, mobiele kantoren en van flexibele bijkantoren zoals
postkantoren of andere winkels.
155 Meeting summary of the organisational meeting of the UN advisors group on inclusive financial sector,
     UN, 17 july 2006, en ‘Building Inclusive Financial Sectors for Development’, UNCDP, 2006.
                                                     64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>VII         PSD-bedrijfsleveninstrumenten onder de loep
VII.1      Inleiding
Dit hoofdstuk beantwoordt vraag vier van de adviesaanvraag:
‘Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en
mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb
om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking?’
Men zou deze vraag van de minister kunnen opvatten als een uitnodiging om over te
gaan tot een alomvattende evaluatie van de desbetreffende instrumenten. De AIV heeft
hier bewust niet voor gekozen. De reden hiervoor is dat de AIV noch het mandaat noch
de benodigde capaciteit heeft om een dergelijke evaluatie uit te voeren. Daarnaast is
gebleken dat er onvoldoende recente evaluaties beschikbaar zijn, om aan de hand
hiervan een totaalbeoordeling van het PSD-instrumentarium mogelijk te maken. Bij de
beantwoording van deze vraag is de AIV dan ook als volgt te werk gegaan. Uit eerdere
hoofdstukken is een selectie gemaakt van de belangrijkste doelstellingen en
karakteristieken van een private sector beleid gericht op groei en pro-poor groei. Deze
kernelementen vindt men in Tabel VII.1. Het gaat hierbij om een ruime selectie, die niet
uniek is, maar eventueel aangevuld of verkleind kan worden. Vervolgens is nagegaan in
hoeverre het bestaande DGIS PSD-instrumentarium op deze geselecteerde
kernelementen aansluit. Daarnaast heeft de AIV op basis van kennis en ervaring zeven
kwaliteitseisen geformuleerd, waaraan de diverse instrumenten zouden moeten voldoen.
Deze kwaliteitseisen staan vermeld in Tabel VII.2. Tenslotte is de AIV voor zover dit op
basis van de beschikbare informatie mogelijk was, nagegaan in hoeverre de diverse
DGIS PSD-bedrijfsleveninstrumenten aan deze kwaliteitseisen lijken te voldoen.
Het begrip ‘instrument’ waaraan in de vraag gerefereerd wordt, blijkt binnen het
ministerie niet gedefinieerd te zijn. In de praktijk wordt het gebruikt als een
containerbegrip voor vrijwel alle soorten uitgaven, alsook voor de daarmee
gefinancierde activiteiten, beleid, projecten, programma’s en organisaties, en
daarnaast voor beleid of beleidswijzigingen in het algemeen. In het kader van PSD zijn
‘instrumenten’ dan zowel de uitgaven aan programma’s met vastgelegde regels en
voorwaarden, als die programma’s zelf. Als ‘instrument’ worden ook aangeduid
organisaties belast met de uitvoering van één of meer op een specifieke doelstelling
gerichte projecten en programma’s.
Niet alle instrumenten vallen onder de begroting en de verantwoordelijkheid van het
ministerie van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking. Omvangrijke
programma’s zoals de Nederlandse bijdrage aan multilaterale ontwikkelingsbanken en
fondsen, staan bijvoorbeeld op de begroting van het ministerie van Financiën. Een aantal
andere programma’s voor handels- en investeringsbevordering staan op de begrotingen
van zowel het ministerie van Buitenlandse Zaken als Economische Zaken. In
begrotingstermen vallen deze programma’s alle onder de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS), ongeacht of deze tot de ODA worden gerekend of niet.
In samenhang met waar de programma’s begrotingstechnisch zijn ondergebracht, ligt
de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een aantal daarvan, in handen van
externe organisaties, zoals de Nederlandse Financierings Maatschappij voor
                                             65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>Ontwikkelingslanden (FMO),156 het Centrum voor de Bevordering van Importen uit
Ontwikkelingslanden (CBI), het Programma Uitzending Managers (PUM) of zijn andere
ministeries met de uitvoering belast (voornamelijk het ministerie van Economische
Zaken). In al die gevallen is sprake van een eigen verantwoordelijkheid van de
genoemde organisaties die ‘op afstand’ van het DGIS binnen gegeven kaders en
financiële grenzen zelfstandig functioneren.
De AIV beschouwt in het kader van dit advies het begrip ‘instrument’ als alle uitgaven,
activiteiten en beleid vallend onder beleidsthema 4 (‘meer welvaart en minder armoede’)
van de HGIS-begroting, die gericht zijn op groei en pro-poor groei via PSD (zie ook Box
VII.1).157 De AIV heeft zich bij de analyse van het instrumentarium gericht op door DDE
verstrekte overzichten van a. DDE-activiteiten 2005/06 naar cluster (bijlage IV) en b. De
totale DGIS-uitgaven in 2005 ten behoeve van PSD (bijlage V).
    Box VII.1 Beleidsartikel 4
    ‘Beleidsartikel 4 is opgebouwd uit 5 operationele doelstellingen die ieder specifieke
    uitgaven kennen. De uitgaven voor artikel 04.01 zijn gericht op het handels- en financieel
    systeem en betreffen onder andere garantiebetalingen leningen NIO, apparaatsuitgaven
    NIO, rentesubsidies OS-leningen en het gemeenschappelijk grondstoffenfonds. De
    uitgaven voor armoedebestrijding (artikel 04.02) bevat een grote hoeveelheid algemene
    uitgaven die niet zijn toe te rekenen aan specifieke thema’s, zoals uitgaven aan UNDP,
    UNIDO, IFAD, IMF, Wereldbank, maar ook macrosteun, schuldverlichting, institutionele
    ontwikkeling, sectordoorsnijdende programma’s van ambassades en exit-programma’s in
    niet-partnerlanden. De ondersteuning van het ondernemingsklimaat in
    ontwikkelingslanden (artikel 04.03) kent uitgaven door de ambassades ter ondersteuning
    van het ondernemingsklimaat, het bedrijfsleveninstrumentarium (ORET, PSOM, NIMF,
    FMO), het CBI alsmede uitgaven aan niet-gouvernementele organisaties via het TMF. De
    versterking van de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking (artikel 04.04)
    heeft slechts een bescheiden financiële omvang die wordt gevormd door het Assistent-
    Deskundigen programma en de afbouw van het deskundigen programma. Tenslotte zijn
    alle uitgaven op artikel 04.05 bestemd voor de bevordering van de Nederlandse handel
    en investeringen’.
    Bron: antwoorden schriftelijke vragen Begroting BZ 2006, 14 november 2005, antwoord
    vraag 182. (http://www.minbuza.nl)
Om een inzicht in de financieringsstromen van de PSD-instrumenten te krijgen wordt
verwezen naar de indeling van de OESO-DAC. Deze maakt een onderscheid tussen:
156 Het FMO-programma is grofweg in te delen in FMO-A en FMO-B. Bij FMO-A gaat het om leningen,
      garanties en participaties die op basis van het eigen kapitaal worden gefinancierd. Dat eigen vermogen is
      overigens in de loop der jaren voornamelijk door bijdragen van DGIS opgebouwd. Daarom wordt ook
      FMO-A als vallend onder de ‘instrumenten van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking’ beschouwd.
      FMO-B betreft verschillende fondsen en programma’s (zoals ORET, MOL, NIMF en FOM) die direct door
      de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken worden gefinancierd.
157 Dit betekent tevens dat andere instrumenten en programma’s die in essentie mede van belang kunnen
      zijn voor de ontwikkeling van de particuliere sector, en voor groei en pro-poor economische groei (i.c.
      activiteiten op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg, etc.) hier niet worden meegenomen.
                                                        66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>1. ‘Official Development Assistance’ (ODA), welke multilateraal of bilateraal kan zijn.
2. ‘Other official flows’ (non-ODA).
3. ‘Private flows’, welke financiële stromen van organisaties zonder winstoogmerk
    betreffen, alsmede van banken en overig bedrijfsleven.
Het overgrote deel van het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium valt onder ODA,
multilateraal en bilateraal. Een kleiner gedeelte, zoals de activiteiten van het FMO-A
programma, gefinancierd uit het eigen opgebouwde vermogen van FMO, en van de
Multilaterale Financiële Instellingen die mede door Nederland zijn gefinancierd, worden
gerapporteerd onder ‘Other Official Flows’.
Voor de praktijk van het DGIS is de scheiding in bilaterale (zowel in eigen beheer van het
ministerie als uitbesteed) en multilaterale instrumenten relevant. Bilaterale projecten en
programma’s worden uitgevoerd op basis van afspraken waarbij de overheden van het
betreffende ontwikkelingsland en Nederland direct betrokken zijn. Het betreft onder
meer activiteiten op nationaal beleidsniveau en bedrijfsniveau, bijdragen aan en via
organisaties uit het Nederlandse en niet-Nederlandse maatschappelijke middenveld158
en Publiek-Private Partnerschappen. De multilaterale PSD-instrumenten zijn activiteiten
zowel op internationaal beleidsniveau als op bedrijfsniveau en betreffen voornamelijk
bijdragen aan multilaterale organisaties die via het DGIS en via het ministerie van
Financiën lopen.
VII.2     De kernelementen
De kernvraag in de voorafgaande hoofdstukken was hoe PSD economische groei kan
bevorderen die zoveel mogelijk bijdraagt aan armoedevermindering. Het gaat hierbij om
interventies ten aanzien van de private sector die resulteren in een zo snel mogelijke
groei van het inkomen van de armen (de absolute definitie van PPG) of in een groei van
het inkomen die meer dan proportioneel ten goede komt aan de armen, waarbij dus de
inkomensverdeling ten gunste van de armen verandert (de relatieve definitie van PPG).
Uit de voorafgaande hoofdstukken is een aantal kernelementen af te leiden die van
belang zijn voor economische groei en voor pro-poor economische groei door middel
van PSD. Tabel VII.1 geeft deze kernelementen schematisch weer. Hierbij is het
onderscheid aangehouden tussen economische groei en pro-poor economische groei.
Daarnaast is een aantal kwaliteitseisen (Tabel VII.2) te onderscheiden, die in essentie
voor alle PSD-instrumenten zouden moeten gelden.
Deze kwaliteitseisen voor PSD-instrumenten zijn geformuleerd op basis van kennis en
ervaring alsook inzichten verkregen uit gesprekken met beheerders, vertegenwoordigers
van bedrijfsleven en van multilaterale organisaties. Als zodanig hebben zij geen verdere
uitleg of toelichting nodig, met uitzondering van de op één na laatste: de financiële
vorm van het instrument. Vooral wanneer private bedrijven worden ondersteund is de
financiële vorm waarin het instrument ter beschikking wordt gesteld belangrijk. Dat
158 Deze worden ook wel civilaterale instrumenten genoemd, die gericht zijn op (pro-poor) economische groei
     en PSD-gerichte activiteiten van niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) zoals die in het verleden
     onder TMF en MFP zijn gefinancierd. Vanaf 2007 zullen deze activiteiten vallen onder het MFS
     (Medefinancieringsstelsel). Daarnaast ligt het in de bedoeling onder het beleidskader SALIN (Strategic
     Alliances with International NGOs) twee internationale NGO’s te ondersteunen onder het thema
     ‘sustainable development’.
                                                       67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>geldt voor subsidies maar vooral voor de ‘bancaire’ vormen, zoals verschillende vormen
van leningen, van risico-kapitaal, participaties, garanties, verzekeringen of derivaten.
Ten eerste om te vermijden dat financiering wordt aangeboden die ook in de
commerciële markt beschikbaar is. Ten tweede om ervoor te zorgen dat de steun zo
efficiënt mogelijk – met het geringste beslag op overheidsmiddelen – wordt gegeven.
   Tabel VII.1     Kernelementen voor (pro-poor) economische groei via PSD
Economische groei                                    Pro-poor economische groei
PSD-instrumenten dienen gericht te zijn op één       Het bevorderen van het PPG-karakter van
of meerdere van de onderstaande aspecten:            PSD leidend tot een minder scheve
• Bevorderen internationale samenwerking             inkomensverdeling door bijzondere aandacht
   gericht op stabiliteit en transparantie,          voor:
   vrijmaking wereldhandel, investeringsstromen      • Op internationaal niveau, het bevorderen
   en internationale rechtsorde;                        van de belangen van de minst-ontwikkelde
• coherentie op handelsdossier, ‘policy                 landen (MOLS) in internationale
   framework for investment’;                           samenwerking;
• versterking op het nationale beleidsniveau van     • het creëren van een ‘level playing field’
   instituties gericht op beter bestuur en beleid,      voor de economische activiteiten van
   de kwaliteit van de rechtsstaat, effectiviteit       armen, onder meer door institutionele
   van de publieke sector, beheersing van               veranderingen en beleid;
   corruptie en kwaliteit van de regelgeving;        • extra aandacht voor infrastructuur die
• bevordering macro-economische stabiliteit;            belangrijk is voor de armen;
• versterking financiële sector, inclusief           • een betere toegang van armen tot
   microfinanciering en verzekeringen;                  productiefactoren in brede zin;
• versterking nationaal investeringsklimaat,         • bijzondere aandacht voor de registratie
   onder meer door het opheffen van                     van eigendom en overige rechten en titels;
   belemmeringen en het verminderen van              • versterken van de financiële sector met
   risico’s;                                            extra aandacht voor het verbeteren van de
• functioneren markten, bevorderen toegang,             toegang tot financiële diensten voor de
   opheffen van verstoringen;                           armen, inclusief (micro)financiering en
• bevorderen publiek/private samenwerking en            verzekeringen;
   netwerken;                                        • extra steun voor verbeteringen in markten,
• aantrekkelijk maken overgang informele- naar          regio’s en sectoren waar veel armen leven
   formele economie;                                    en actief zijn;
• verbeteren fysieke- en niet-fysieke                • interventies die actoren in de informele
   infrastructuur (onderwijs, gezondheid).              economie helpen om graduele stappen te
                                                        zetten in het formaliseringsproces.
Zowel voor economische groei als voor pro-poor
groei geldt dat het bevorderen van duurzaamheid
(in economische, milieu en sociale zin) = MVO
toets, een algemene doelstelling is.
                                                  68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>  Tabel VII.2     Kwaliteitseisen voor PSD-instrumenten
• Niet aanbodgestuurd, maar vraaggestuurd;
• moeten land- en contextspecifiek kunnen
• worden ingezet (flexibiliteit);
• additioneel zijn dat wil zeggen niet (ook)
   beschikbaar via de markt;
• toegankelijk en gebruiksvriendelijk;
• effectief en efficiënt;
• vorm (technische assistentie, leningen,
   verzekeringen, garanties etc.);
• moeten synergie met andere instrumenten
   bevorderen.
VII.3    Het Nederlandse PSD-bedrijfsleveninstrumentarium
Het Nederlandse PSD-instrumentarium is, evenals dat van andere donoren, zeer divers.
Zelfs indien uitsluitend wordt gekeken naar beleidsartikel 4 ‘meer welvaart en minder
armoede’ van de HGIS-begroting, dan blijkt dit instrumenten te omvatten gericht op,
onder andere, het handels- en financiële systeem, het ondernemingsklimaat in
ontwikkelingslanden, innovatieontwikkelingen, het bevorderen van internationaal
ondernemen, kwijtscheldingen van schulden in verband met exportkredieten, bijdragen
aan multilaterale ontwikkelingsbanken, en de verdere vrijmaking van het internationale
handels- en investeringsverkeer en versterking van de economische rechtsorde. De
totale realisatie van dit beleidsthema voor 2005 bedroeg K 1.388 miljoen ODA159,
inclusief beleidsartikel 4 van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
De uitgaven betreffen vooral artikel 04.02 Armoedebestrijding met K 418,7 miljoen,
artikel 04.03 Ondernemingsklimaat ontwikkelingslanden met K 279,9 miljoen en
artikel 04.20 van Financiën: Multilaterale ontwikkelingsbanken en Fondsen met
K 172,3 miljoen en de EKI-schuldkwijtschelding van K 481,6 miljoen. Bij artikel 04.02
Armoedebestrijding gaat het vooral om algemene begrotingssteun aan overheden in
ontwikkelingslanden, schuldverlichting en bijdragen aan multilaterale organisaties die
zich bezighouden met armoedevermindering, zoals de VN. Het gaat dus om algemene
hulp aan armoedevermindering via nationale overheden (via het PRSP-proces en
multilaterale organisaties). Deze hulp heeft geen betrekking op een specifieke sector
(zoals onderwijs, gezondheid, goed bestuur of PSD).
Noch de HGIS-begroting noch de memorie van toelichting bij de begroting van het
ministerie van Buitenlandse Zaken geeft antwoord op de vraag welke uitgaven
gerekend moeten worden tot de PSD-instrumenten in brede zin. Daarom volgt de AIV
een meer praktische werkwijze waarin hij zich beperkt tot die PSD-instrumenten die
direct of indirect te maken hebben met het bedrijfsleven overeenkomstig het gestelde
in vraag 4 van de minister. Bovendien is de AIV hierbij uitgegaan van een door de
Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) aangeleverd overzicht dat
betrekking heeft op de totale in dat overzicht opgenomen DGIS-uitgaven (ODA en
non-ODA) in 2005 ten behoeve van het PSD-bedrijfsleven ten bedrage van K 285,1
miljoen (zie bijlage V).
159 HGIS-jaarverslag 2005 Homogene Groep Internationale Samenwerking. Den Haag: ministerie van
     Buitenlandse Zaken.
                                                69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>DDE is binnen ontwikkelingssamenwerking de belangrijkste directie op PSD-terrein.
Deze directie is opgericht na de herstructurering van het toenmalige
‘bedrijfslevenprogramma’ en de ‘Directie Rurale en Urbane Ontwikkeling’ naar
aanleiding van de nota ‘Ondernemen tegen Armoede’160 (DGIS 2000). DDE valt onder
de Directeur Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) en heeft als doelstelling het
bijdragen aan duurzame armoedebestrijding door economische ontwikkeling van
ontwikkelingslanden te stimuleren. DDE wil daartoe:
• deelname van ontwikkelingslanden aan het internationale handelsverkeer vergroten;
• de voorwaarden voor een gunstig lokaal ondernemingsklimaat in
    ontwikkelingslanden bevorderen;
• het bedrijfsleven stimuleren om in 36 partnerlanden te investeren.
Niet alle PSD-gerelateerde activiteiten die door DGIS of met co-financiering van DGIS
worden uitgevoerd, vallen echter onder de directe verantwoordelijkheid van DDE. Dat
geldt bijvoorbeeld voor de activiteiten van het CBI dat als agentschap van het ministerie
rechtstreeks valt onder de Directeur-Generaal Internationale Samenwerking, voor de
PSD-gerelateerde activiteiten van Nederlandse ambassades alsmede voor (sommige)
bijdragen aan multilaterale ontwikkelingsbanken, zoals de Wereldbank en de ADB en
activiteiten die onder de verantwoordelijkheid vallen van andere DGIS-directies, zoals
bijvoorbeeld infrastructuur (energie en water), die onder de Directie Milieu en Water
(DMW) vallen en activiteiten op het gebied van goed bestuur en corruptiebestrijding, die
onder de Directie Mensenrechten en Vredesopbouw (DMV) vallen.
Voor zover het karakter van de door DDE sinds 2000 aangestuurde programma’s
pro-poor is, vraagt dit enerzijds om een nauwe afstemming met andere pro-poor
georiënteerde programma’s, zoals op het gebied van de basisgezondheidszorg en
basisonderwijs. Anderzijds dient er voldoende aandacht te zijn voor coherentie
met de ‘op afstand geplaatste’ organisaties als FMO, CBI en PUM, PSOM en andere
bedrijfsleveninstrumenten en met de vele nieuwe initiatieven die sindsdien zijn gestart,
zoals op het terrein van MVO, kredietverlening, PPS’s en energie.
Alvorens in te gaan op het door DDE aangeleverde overzicht van ‘DGIS-uitgaven in
2005 ten behoeve van private sector ontwikkeling’ is het belangrijk te benadrukken dat
dit overzicht voor onderhavige analyse een belangrijke lacune vertoont. Gebaseerd als
het is op de uitgaven binnen de lopende begroting gaat het voorbij aan vroegere
bijdragen van de Nederlandse overheid, via het DGIS of via het ministerie van
Financiën, aan het kapitaal van multilaterale financiële instellingen161 en ook van de
FMO162. Deze bijdragen gedaan in het verleden maken het voor deze organisaties nu
mogelijk op grote schaal financieringen voor bedrijven in ontwikkelingslanden
beschikbaar te stellen en worden als zodanig in de rapportage van het DGIS aan de
OESO/DAC vermeld.163
160 DGIS (2000) Ondernemen tegen armoede. Notitie economie en ontwikkeling, ministerie van
     Buitenlandse Zaken.
161 Zoals IBRD, IFC, MIGA, IDB, IIC, MIF, ADB, AfDB en EBRD.
162 51% van de aandelen van de FMO is in handen van de Staat.
163 Zoals Capgemini (2004, Evaluatie FMO, Utrecht, Capgemini) concludeerde: ‘de duurzaamheid van de
     FMO als bancaire instelling is voor een belangrijk deel verzekerd door de bijdragen van de overheid in het
     Ontwikkelingsfonds en de garantiestelling van de Staat’.
                                                       70
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>In 2005 bedroegen de totale uitgaven voor PSD-gerelateerde activiteiten (ODA en non-
ODA) ongeveer K 285 miljoen.164 Het overgrote deel daarvan (K 195 miljoen of 68%)
valt onder DDE.165 Daarnaast neemt het CBI zo’n 6% (K 17 miljoen) voor zijn rekening,
ontving IFC (via de Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
DVF) 4% (K 11 miljoen) en gaven de Nederlandse posten in partnerlanden zo’n 22%
(K 62 miljoen) uit aan PSD (i.c. aan verbetering van het ondernemingsklimaat en aan
plattelandsontwikkeling).166 DDE is dus niet alleen de belangrijkste intermediaire
afdeling wat betreft PSD, maar de onder hen vallende instrumenten reflecteren tevens
duidelijk de diversiteit aan instrumenten die binnen de (inter)nationale discussie onder
private sector ontwikkeling vallen.
De exacte indeling van deze PSD-bedrijfsleveninstrumenten is voor discussie vatbaar.
Het ministerie zelf draagt aan deze onhelderheid bij door diverse indelingscriteria te
gebruiken. Zo hanteert de notitie ‘Ondernemen tegen armoede’167 een indeling op
basis van drie doelstellingen: kennisvergroting, rendementsverhoging en
risicovermindering. De notitie ‘Afrika en Handel’168 spreekt binnen het samengevoegde
nationale beleids- en bedrijfsniveau van zeven categorieën, die uiteenlopen van
activiteiten gericht op macro-economische stabiliteit tot activiteiten gericht op
marktwerking en markttoegang, alsmede van kennisontwikkeling tot fysieke
infrastructuur. DDE zelf hanteert weer zes verschillende clusters om haar PSD-
gerelateerde instrumenten onder te plaatsen: Wet- en regelgeving, Infrastructuur,
Markttoegang en -ontwikkeling, Bedrijfsontwikkeling/capaciteitsopbouw, Financiële
sector ontwikkeling, en Overige, waaronder Publiek-Private Partnerschappen. Onder elk
van die indelingen komen dezelfde instrumenten (projecten, programma’s, organisaties)
terug. Een deel van deze indelingen hanteert in ieder geval het onderscheid tussen drie
interventieniveaus, namelijk internationaal beleidsniveau, nationaal beleidsniveau en
bedrijfsniveau. Deze indeling correspondeert met de DAC-indeling van bilateraal en
multilateraal en is functioneel voor het analyseren van het PSD-instrumentarium.
VII.3.1 Interventieniveaus, omvang financiering, landenconcentratie en categorieën
          volgens kernelementen
a. De interventieniveaus
Hieronder volgt een beschrijving en analyse van het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium
op basis van internationaal beleidsniveau, nationaal beleidsniveau en bedrijfsniveau.
Figuur A geeft een overzicht van de PSD-activiteiten van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking voor elk van deze niveaus. Zoals eerder gezegd besteedde
het DGIS (volgens het DDE-overzicht) in 2005 een bedrag van K 285,1 miljoen uit de
164 Zie bijlage V.
165 Zie Tabel VII.3, bijlage IV en bijlage V voor een overzicht van alle PSD-uitgaven voor 2005.
166 Zie bijlage III.
167 DGIS (2001), Ondernemen tegen armoede – notitie over economie en ontwikkeling, Den Haag, DGIS
      (oktober).
168 DGIS (2004), Notitie Afrika en Handel, Den Haag.
                                                       71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>lopende begroting aan PSD-bedrijfslevenactiviteiten. Daarvan ging 88% naar activiteiten
vallend onder de noemer ‘ondernemerschap en bedrijfsontwikkeling’ oftewel
interventies op bedrijfsniveau (zie ook bijlage IV).
Hoewel de AIV niet in staat is om de precieze aard van de desbetreffende uitgaven na
te gaan, vraagt hij in deze aandacht voor de waarschuwingen van zowel de
Wereldbank169 als de OECD170 voor allerlei vormen van directe steun aan bedrijven
die als selectieve interventies – met de bijbehorende nadelen (zie hoofdstuk IV) –
beschouwd moeten worden. Volgens de Wereldbank bedroeg dergelijke steun aan
bedrijven en transacties tussen 1998 en 2002 niet minder dan US 26,4 miljard dollar
jaarlijks (non-ODA).171
  Figuur A PSD-activiteiten per niveau (in % uitgaven 2005)
                                    internationaal beleidsniveau 3,8%
                                    nationaal beleidsniveau 8,0%
                                    bedrijfsniveau 88,2%
                               Bron: Eigen berekeningen op basis van DDE 2006.
b. Omvang financiering
Tabel VII.3 geeft een overzicht van de belangrijkste uitgavenposten. Hieruit blijkt dat
belangrijkste uitgaven voor infrastructuur (ORET en het MOL-Infrastructuur programma)
tezamen ruim 36% van alle uitgaven ten bedrage van K 285,1 miljoen omvatten (zie
bijlage V). Verschillende FMO-fondsen en PSOM gericht op financiering van bedrijven in
ontwikkelingslanden omvatten 13% van alle uitgaven. Acht activiteiten scoren boven het
gemiddelde en zijn goed voor ruim K 173,4 miljoen oftewel 60,8%. Afgezien van
Solidaridad, betreffen alle bovengemiddelde uitgavenposten zogenoemde uitbestede
bilaterale PSD-bedrijfsleveninstrumenten. Sinds de notitie ‘Ondernemen tegen Armoede’
beheert de FMO vrijwel alle instrumenten gericht op financiering van bedrijven in
ontwikkelingslanden. In termen van ‘Ondernemen tegen Armoede’ vallen deze
activiteiten onder de noemer rendementsverhoging. PUM en CBI vallen onder de
noemer kennisvergroting en vormen ‘zelfstandige’ organisaties. De andere twee
169 Wereldbank (2004) World Development Report 2005. A Better Investment Climate for Everyone. New
      York: Oxford University Press, pp. 193-195.
170 OECD (2004), Accelerating Pro-Poor Growth through Private Sector Development, Parijs: OECD,
      pp. 57-61.
171 World Development Report 2005. A Better Investment Climate for Everyone, pp. 194-195.
                                                            72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>uitzonderingen in Tabel VII.3 vormen PSOM (uitgevoerd door de EVD172 van het
ministerie van Economische Zaken) en Solidaridad.
Tabel VII.3          Uitgaven per organisatie/activiteit (2005) (in miljoenen euro)
    Organisatie/activiteit           Uitgaven Niveau            Categorie
 1 FMO/ORET-MILIEV                      92,5     Bedrijfsleven  Infrastructuur
 2 FMO/Massif:                                                  Financieren van bedrijven in
    FMO/Seed Capital Fund               8,52     Bedrijfsleven  ontwikkelingslanden
    FMO/KB fonds                        4,54     Bedrijfsleven
 3  FMO/MOL Infrastructure fund        10,90     Bedrijfsleven  Infrastructuur
 4  FMO/NIMF                           10,10     Bedrijfsleven  Financieren van bedrijven in ontwikkelingslanden
 5  PUM                                  7,2     Bedrijfsleven  Overige
 6  PSOM                                19,1     Bedrijfsleven  Financieren van bedrijven in ontwikkelingslanden
 7 CBI                                    17     Bedrijfsleven  Handelsbevordering
 8 Solidaridad                          3,34     Bedrijfsleven  Overige
    Subtotaal                          173,4            60,8%
 9 Overige uitgaven                    111,6            39,2%
    Totaal                             285,1          100,0%
Een indeling op basis van de beschikbare fondsen zegt echter weinig tot niets over de
effectiviteit van die instrumenten, noch over het belang van het instrument in het licht
van PSD en groei en pro-poor groei. Voor een dergelijke groei via PSD zijn bijvoorbeeld
zowel investeringen in de infrastructuur als veranderingen in de wet- en regelgeving
nodig. Activiteiten gericht op het laatste vereisen weliswaar beduidend minder financië-
le ondersteuning, maar vragen wel om ondersteuning in de vorm van kennisoverdracht.
Desalniettemin concentreert dit advies zich voor een belangrijk deel op die instrumen-
ten die een aanzienlijk beslagleggen op de begroting voor ontwikkelingssamenwerking.
Voor een belangrijk deel betreft dit instrumenten onder beheer van de FMO alsmede
‘instrumenten’ zoals CBI, PUM en PSOM (zie bijlage VI voor achtergrondinformatie over
deze PSD-instrumenten). Hoewel hiermee niet de volle breedte van de door Nederland
ge(co-)financierde PSD-instrumenten wordt bereikt, is het aanbod via deze vier ‘instru-
menten’ van voldoende categorale breedte om te bezien in welke mate in het
Nederlandse beleid wordt tegemoetgekomen aan de centrale elementen uit dit advies.
c. Landenconcentratie
Zoals uit de eerste hoofdstukken van dit rapport naar voren is gekomen, is de mate
waarin PSD-activiteiten gericht zijn op arme landen en daarbinnen op arme regio’s van
groot belang voor het bepalen van het potentiële pro-poor gehalte. Wanneer men de
spreiding van een aantal instrumenten bekijkt dan valt op dat het gros van de landen
172 De EVD voert een groot aantal regelingen en programma’s uit welke financiële ondersteuning, informatie
      en/of expertise omvatten. Het programma Partners voor Water (PvW) bijvoorbeeld richt zich op stimulering
      van ‘Nederlandse bedrijven met internationale projecten in de watersector via haalbaarheidsstudies,
      identificatie- en marktstudies, business development trajecten, demonstratie- en pilotprojecten en
      institutionele versterking’. Belangrijke instrumenten in het kader van dit advies zijn: PESP
      (exportbevordering), PSOM (stimulering investeringen, kennisoverdracht en samenwerking), PSB
      (ondersteuning MKB bij internationaal ondernemen), Trustfund (bij IFC en EBRD ter positionering van
      Nederlandse consultants, opleidingsinstituten en projectmanagers bij internationale organisaties).
                                                           73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>waarop deze programma’s zich richten behoren tot de lage en laag-midden
inkomenscategorieën.173 In het licht van de noodzaak van vraagsturing alsmede van
contextspecificiteit vergt een dergelijke brede landenfocus een aanzienlijke inspanning
van organisaties die PSD-instrumenten beheren. Indien men naar de uitgaven in de
laag-inkomenslanden kijkt dan blijkt dat deze voor FMO en PUM relatief gering zijn. De
uitgaven voor PSOM zijn relatief hoog in die landencategorie.
Uit de beschikbare gegevens uit 2003 blijkt dat de FMO ernaar streeft om 70% van de
financieringen in de armste twee groepen landen te doen, waarvan 35% in de groep
laag-inkomenslanden. Meer dan de helft van de focuslanden van de FMO behoort tot
de laag-inkomenslanden. In 2003 bedroeg de FMO-A financiering in de laag-
inkomenslanden 33%.174 De PSOM-bijdrage voor de laag-inkomenslanden is 60%.175
PUM heeft ongeveer 27% van zijn projecten in de laag-inkomenslanden en ongeveer
45% in de midden-inkomenslanden.176
d. Categorieën volgens kernelementen
Zoals reeds aangegeven draagt het ministerie naar de mening van de AIV bij aan de
onhelderheden inzake een indeling van de PSD-interventies. Hoewel de AIV geenszins
wil bijdragen aan deze onhelderheid stelt hij op basis van de analyse in de vorige
hoofdstukken een andere indeling voor dan bijvoorbeeld momenteel door DDE wordt
gehanteerd. De AIV wil benadrukken, dat het daarbij zeker niet om een precieze
blauwdruk gaat. De voorgestelde indeling onderscheidt de volgende zeven categorieën:
(1) investerings- of bedrijfsklimaat; (2) infrastructuur; (3) financiële sector ontwikkeling,
inclusief microfinanciering; (4) financieren van individuele bedrijven in
ontwikkelingslanden; (5) handelsbevordering; (6) duurzaamheid (sociaal, economisch
en milieu = MVO) en (7) overige (waaronder technische assistentie en ‘Fair Trade’).177
Deze indeling is gemaakt op basis van Tabel VII.1 en Tabel VII.2. In Tabel VII.4 wordt
een overzicht gegeven van een groot deel van de PSD-instrumenten uit het DDE-
overzicht naar deze zeven categorieën. Naar de mening van de AIV komt deze indeling
beter dan de bestaande tegemoet aan de in dit advies genoemde kernelementen voor
(pro-poor) economische groei via PSD.
173 De DAC-lijst voor ODA-ontvangers voor 2005, 2006 en 2007 gaat uit van de volgende categorieën;
      (1) Lage inkomenslanden (hieronder valt ook de categorie ‘minst ontwikkelde landen’) = < $825;
      (2) Laag-midden inkomenslanden = $826 – $3,255; Hoog-middeninkomenslanden = $3,256 – $10,065;
      (3) Hoge inkomenslanden = > $10,066. De verdeling is gebaseerd op BNI per capita in 2004.
      zie ook: http://www.oecd.org/dataoecd/43/51/35832713.pdf.
174 Capgemini (2004) Waarde in ontwikkeling. Eindrapport evaluatie FMO, pp. 29.
175 EVD, PSOM: Landen.
176 Cijfers zijn een eigen bereking op basis van de website van PUM en de DAC-indeling, zie: www.pum.nl
      (landen) en http://www.oecd.org/dataoecd/43/51/35832713.pdf.
177 MVO is hier, gezien de centrale rol hiervan in de huidige discussie, als een aparte categorie opgenomen
      ondanks het feit dat de gedachten achter MVO ook van toepassing worden geacht op het handelen
      binnen de andere categorieën.
                                                     74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>Tabel VII.4 laat zien dat de categorie ‘infrastructuur’ de grootste is, al is dat vooral
dankzij het ORET-programma. Of hier sprake is van voldoende ‘vraagsturing’ en van een
pro-poor oriëntatie is zeer de vraag. Het ‘investeringsklimaat’ komt op de tweede
plaats, waarvan echter het grootste deel door de posten dan wel door IFC wordt
gedaan en daarmee buiten de directe invloedssfeer van DDE valt. De derde categorie
wat betreft de uitgaven van de lopende begroting is ‘het financieren van bedrijven in
ontwikkelingslanden’.
De vierde categorie is ‘handelsbevordering’ waarvan CBI het grootste deel uitmaakt.
De categorie ‘duurzaamheid’ komt op de vijfde plaats, omvat ook ‘Fair Trade’ en is in
de clusters van DDE her en der opgenomen. De zesde categorie omvat ‘instrumenten
op het terrein van onderzoek, gezondheid en technische assistentie’. De zevende
categorie is ‘financiële sector ontwikkeling, inclusief microfinanciering’. Zeker deze
laatste categorie heeft een duidelijk pro-poor karakter. In het DDE-overzicht ontbreken
wat deze categorie betreft de Nederlandse bijdragen aan het MIF.
Een en ander betekent dat verreweg het grootste deel van het voor PSD-
bedrijfsleveninstrumenten bestemde OS-geld wordt gebruikt om financiering in vele
vormen (leningen, participaties, garanties en dergelijke) beschikbaar te stellen aan
bedrijven die in ontwikkelingslanden investeren of (via ORET) die goederen en/of
diensten leveren voor infrastructuurprojecten in ontwikkelingslanden. Hier wordt later in
dit hoofdstuk op ingegaan.
                                             75
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>Tabel VII.4       Instrumenten per categorie en niveau (op basis van uitgaven in 2005)*
NB. Deze tabel is gebaseerd op bijlage IV en aangevuld met informatie van DDE. In de
tabel zijn zowel ODA als non-ODA instrumenten opgenomen. Deze tabel dient niet als
volledig beschouwd te worden en geeft alleen de centraal beheerde middelen weer. Zo
zijn bijvoorbeeld de bilaterale projecten die op niveau van de ambassades worden
beheerd in dit overzicht niet betrokken.
                 INTERNATIONAAL BEDRIJFSNIVEAU  NATIONAAL BELEIDSNIVEAU      BEDRIJFSNIVEAU
 Investerings-   • Investment Climate Facility  • LAND partnership
 klimaat         • Investment climate           • ABC scans
                   assessments                  • IFC voor MKB/SME (NIPP)
                 • UNIDO                        • Ondernemingsklimaat
                 • ODA/POVNET                     door posten
                 • IFAP-DCC                     • Nederlands werkgevers
                                                  partnership
                                                • Vakbondsmedefinanciering
                                                • POP
                                                • DECP
                                                • Agripofocus (capaciteits-
                                                  opbouw boerenorganisaties)
 Infrastructuur  • (Deel van) kapitaalinjecties • Practica                   • ORET/MILIEV
                   voor IFC, MIGA, IDB, ADB,    • DevCo                      • FMO-A
                   AfDB, EBRD, EIB              • Taskteam PSD Tanzania      • FMO MOL fonds
                 • IPTRID                       • SIMI                       • FEMIP Trust Fund
                 • INPIM                        • LAND partnership           • PIDG
                 • ICID                         • EVD pilot projects         • Financiering door:
                 • Infraco                        Colombia,Vietnam             IFC, MIGA, IDB, ADB,
                 • MIAP                                                        AfDB, EBRD, EIB
                                                                             • EAIF
                                                                             • PPIAF (via BNPP)
                                                                             • Fokker Ethiopië garantie
 Financile      • IMF (via ministerie          • FIRST (IMF/WB)             • FMO-A
 sector            van Financiën)               • NFX projecten              • Financiering door:
 ontwikkeling,   • (Deel van) kapitaalinjecties • African health               IFC, MIGA, IDB, IIC, AfDB,
 inclusief         voor: IFC, MIGA, IDB, IIC,     insurance fund               ADB, EBRD, EIB
 micro-            AfDB, ADB, EBRD, EIB                                      • NFX
 financiering    • Commodity risk mgmt                                       • CD/IBTA
                   group(WB)                                                 • WWB
                 • Study remittances (WB)                                    • Oikocredit
                 • FIRST (WB/BNPP)                                           • Strohalm
                 • MIF (IDB)                                                 • NL Platform
                 • CGAP                                                        microfinanciering
                 • UN advisory group                                         • Financiering van
                 • OECD                                                        MFI’s via MFO’s*
                                                                             • ShoreCap
                                                                             • INAFI
 Financieren     • (Deel van) kapitaalinjecties                              • FMO-A / NIMF / Massif / CD
 van individuele   voor: IFC, MIGA, IDB, IIC,                                • Financiering door:
 bedrijven in      AfDB, ADB, EBRD, EIB                                        IFC, MIGA, IDB, IIC, ADB,
 ontwikkelings-  • UNCTAD                                                      AfDB, EBRD, EIB
 landen                                                                      • PSOM
                                                                             • PESP (min. EZ)
                                                                             • FMO energie fonds
                                                                             • Allochtoon ondernemen (IntEnt)
                                                                             • St. Woord en Daad
                                                    76
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                  INTERNATIONAAL
                  INTERNATIONAAL BEDRIJFSNIVEAU
                                   BEDRIJFSNIVEAU NATIONAAL
                                                  NATIONAAL BELEIDSNIVEAU
                                                             BELEIDSNIVEAU       BEDRIJFSNIVEAU
                                                                                 BEDRIJFSNIVEAU
 Handels-         • UNCTAD                        • JITAP                        • CBI
 bevordering      • TRIPS                         • Ondersteuning                • WSSD marketaccess
                  • AITIC                           Afrikaanse landen            • Exportkredietverzekering
                  • Int. Cotton Advisory          • Projecten door ambassades      (Fin/EZ)
                    commission                    • Market access partnerships   • St. Agromisa
                  • Codex alimentaris             • ETC COMPAS                   • Eurepgap parnership
                  • WTO/TRTA                      • EVD Database
                  • ACWL                          • Linkages trade devpt/poverty
                  • ACWL-technical advisory         reduction
                    trust fund                    • Int law&econ. Against
                  • NL trainee programma WTO        Poverty (ILEAP)
                  • SOW-VU                        • UNCTAD biotrade initiative
                  • Evert Vermeer Stichting       • CFC
                                                  • STDF
                                                  • Globalising Trade justice
                                                  • Consumer Trade Watch
                                                  • Handel tegen honger
                                                  • IFDC
 Duurzaamheid     • UN Global compact             • AVALON Organic chain         • MVO-Tijdschrift
 (sociaal,        • Fair Trade (lobby)              development in NIS           • Fair flowers and plants
 economisch en    • Global Reporting Initiative   • WUR agro supply              • Albert Heijn/FTO
 milieu = MVO)    • Porgr. duurzaam ketenbeheer     chain program                  samenwerking
 en Fair Trade      en armoedebestr. (ISCOM)      • Bevordering van              • Solidaridad
                  • SOMO                            MVO in Lat.Amerika           • Fair wear foundation
                  • SMO                                                          • Max Havelaar
                  • OESO Watch/Irene st.                                         • Fair trade assistance
                  • NWSP                                                         • Schone kleren campagne
                  • MVO conferentie                                              • ILEIA
                                                                                 • Sociaal ethisch beleggen
                                                                                   Belastingfaciliteit (min Fin.)
                                                                                 • VAMOS
                                                                                 • LVWW transformatie
 Overige,         • Beleidsondersteunend fonds                                   • PUM
 waaronder        • FAO integr. pest management                                  • St. Habitat Platform
 technische                                                                      • Youth Development Network
 assistentie
Bron: Bijlage III & IV
* De MFO’s zijn hier vermeld, omdat zij een groot aantal MFI’s in ontwikkelingslanden
    financieren.
                                                       77
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>VII.4      De PSD-bedrijfsleveninstrumenten geanalyseerd
De AIV wil nogmaals benadrukken dat zowel voor VII.3. ‘Categorieën volgens
kernelementen’, als voor VII.4. ‘De PSD-bedrijfsleveninstrumenten geanalyseerd’, het
niet om een precieze blauwdruk gaat. Veeleer illustreert de AIV hier een denkmodel en
een aanpak die gebaseerd is op kennis en ervaring – ook in het bedrijfsleven.
Bij het beoordelen van het geheel van inspanningen van de Nederlandse overheid
gericht op PSD heeft de AIV met betrekking tot het instrumentarium zich twee vragen
gesteld. Allereerst: ‘Doen we de goede dingen?’ Ten tweede: ‘Doen we de dingen goed?’
Voor het beantwoorden van de eerste vraag is het van belang te weten wat het beleid
van de Nederlandse overheid is (de strategie) en vervolgens hoe deze vertaald wordt in
inspanningen, acties en instrumenten (operationalisering). De Nota ‘Ondernemen tegen
Armoede’ (zie voetnoot 160) geeft een goede aanzet tot een analyse van het geheel
van inspanningen dat hiervoor nodig is. Wat echter in deze Nota ontbreekt is de
operationalisering, dat wil zeggen het maken van keuzes, het stellen van prioriteiten en
het formuleren van doelstellingen.
    BOX VII.2      Strategie, operationeel plan, evaluatie en toets
    In dit hoofdstuk worden de termen: strategie, operationaliseren van de strategie, evaluatie
    en toetsing gebruikt in een bepaalde samenhang. Hierbij gaat het in feite om twee
    niveaus van planning. Een planningproces begint met het opstellen van een strategie.
    Zo’n strategie zal enerzijds gebaseerd worden op externe kennis en informatie, zoals
    gezaghebbende studies van multilaterale organisaties zoals Wereldbank, IMF, OESO etc.,
    en anderzijds op interne kennis en ervaring, mogelijkheden, competenties en (politieke)
    prioriteiten. Zo’n strategie zal met een te bepalen frequentie geëvalueerd moeten worden,
    waarna vervolgens een actualisering plaatsvindt. Bij evaluatie wordt gekeken naar de
    voortgang van de processen die belangrijk zijn voor PSD en naar de mate waarin PSD
    plaatsvindt. Op deze wijze wordt in een dynamisch proces vastgesteld ‘waaraan gewerkt
    moet worden’.
    Na het vaststellen van de strategie volgt de operationalisering. Het gaat daarbij om het
    vertalen van de strategie in concrete acties en instrumenten die nodig zijn om het
    beoogde doel te bereiken. Hiervoor moeten keuzes gemaakt worden, prioriteiten gesteld
    en deeldoelstellingen geformuleerd. Daarbij moet tevens rekening gehouden worden met
    het belang van de onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende landen als voor
    het bereiken van de gestelde doelen. Eveneens met de inspanningen van andere donoren
    en instellingen en met de Nederlandse competenties en capaciteiten. Voor de activiteiten,
    instrumenten etc. die hieruit voortvloeien moeten meetbare doelen worden gesteld. Niet
    op het hoge niveau van ‘wat is de bijdrage aan de PSD’ maar op een praktisch niveau van
    ‘welke vooruitgang is geboekt’ (bijvoorbeeld bij het opzetten van een kadaster). Deze toets
    zou bijvoorbeeld elke twee jaar plaats kunnen vinden onder verantwoordelijkheid van de
    met de uitvoering belaste organisatie. Langs deze weg wordt het ‘hoe moet worden gewerkt’
    voortdurend geoptimaliseerd. Wanneer deze systematiek gevolgd zou worden, worden bij
    het beoordelen van individuele instrumenten geen oneigenlijke vragen gesteld zoals ‘wat
    is de bijdrage aan de PSD’ of nog verder reikend ‘wat is de bijdrage aan de PPG’.
                                                  78
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>Daarbij zou tevens rekening gehouden moeten worden met het belang van de
onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende landen als voor het bereiken
van de gestelde doelen en met de Nederlandse competenties en capaciteiten. Dit geldt
eveneens voor de inspanningen van andere donoren en instellingen.
Voor een dergelijke beoordeling is het tevens van belang inzicht te hebben in het totaal
van Nederlandse inspanningen op PSD-terrein, zowel kwantitatief als kwalitatief. Het
betreft dan de inspanningen van de onderscheidende ministeries van BZ, EZ, FIN, en
de verschillende directies binnen OS, zoals DDE, DMV en DVF en zelfs van de
verschillende begrotingsposten. Zo worden vele tientallen miljoenen euro binnen de
post MFO ingezet voor microfinanciering. Een dergelijk totaalbeeld ontbreekt echter.
Tabel VII.4 roept bij de AIV het beeld op van een organisch gegroeid, omvangrijk
bouwwerk van inspanningen, waarin pas later ordening is aangebracht onder het thema
PSD. Dit is heel wel te begrijpen gezien de recent toegenomen belangstelling op dit
terrein en het belang dat er nu aan wordt toegekend. Hierdoor lijkt samenhang tussen
de instrumenten te ontbreken en worden de instrumenten op deelgebieden op vele niet
altijd even duidelijke wijzen ingedeeld. Een consistent beleidskader gebaseerd op
lessen uit het verleden ontbreekt.
In het kader van de twee vragen, ‘Doen we de goede dingen?’ en ‘Doen we de dingen
goed?’, heeft de AIV getracht na te gaan in hoeverre het DGIS PSD-bedrijfsleven-
instrumentarium aansluit op de onderscheiden kernelementen (tabel VII.1) en aan de
genoemde kwaliteitseisen (Tabel VII.2) voldoet.
In de periode 2000-2006 is een aantal evaluatiestudies verschenen die betrekking
hebben op een deel van de PSD-bedrijfsleveninstrumenten. Het betreft hier zowel
evaluaties van specifieke programma’s zoals ORET, PSOM en PUM, van organisaties
(i.c. FMO) als van samenwerkingsverbanden en partnerschappen met multilaterale
organisaties (i.c. IFC, CGAP, WB). Een aantal van deze evaluaties, zoals van het ORET-
en PUM-programma is van zolang geleden, dat ze hier buiten beschouwing moeten
blijven. Andere voor dit advies relevante evaluaties van interessante PSD-bedrijfsleven-
instrumenten zijn nog in de uitvoeringsfase en om die reden niet voor dit advies
beschikbaar. Bijlage VII geeft voor de wel beschikbare evaluaties een korte beschrijving
van de belangrijkste uitkomsten. Het gaat daarbij vooral om FMO en PSOM. Het feit dat
recent evaluatiemateriaal zo schaars is roept de vraag op of wel voldoende
sturingsmogelijkheden voor de PSD-instrumenten voorhanden zijn.
De evaluatiestudies die wel beschikbaar zijn, zijn over het algemeen (redelijk) positief
over de specifieke PSD-bedrijfsleveninstrumenten. De rol van technische assistentie
komt goed uit de evaluaties van CBI en PUM.
Het ontbreken van een heldere strategie, operationalisering en doelstellingen (zie box
VII.2), inhoudend hoe de PSD-bedrijfsleveninstrumenten bij zouden moeten dragen aan
PSD, economische groei en pro-poor groei, maakt beleidsmatige sturing en een meer
geïnstitutionaliseerd leervermogen zo niet onmogelijk dan toch zeker problematisch.
Interessant zijn in deze de bevindingen van de Stichting JIN die in 2003 op basis van
onderzoek naar evaluatiestudies van PSOM, PUM, FMO, CBI en ORET constateerde dat
‘geen van de […] onderzochte evaluaties antwoord geeft op de ‘grote effectiviteits-
vragen’ en dat ‘over het algemeen […] de beleidssturing en budgettaire sturing geen al
                                            79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>te duidelijke relatie [lijkt] te vertonen met de nogal sterk uiteenlopende
evaluatieuitkomsten’.178
Onduidelijk is ook welke consequenties er worden verbonden aan de uitkomsten van
evaluatierapporten voor de toekomstige allocatie van middelen.
Binnen het bestaande PSD-bedrijfsleveninstrumentarium lijkt relatief weinig aandacht te
zijn voor de verbetering van de nationale beleidsomgeving in ontwikkelingslanden,
terwijl juist dat nationale beleidsniveau een voorwaarde is voor PSD, economische
groei en pro-poor groei. Het instrumentarium geeft weinig aandacht aan verbetering van
het nationale investeringsklimaat en in zeer beperkte mate aan de financiële sector.
In kwantitatieve zin is het grootste deel van de instrumenten gericht op het financieren
van infrastructuur waarbij investeringen en/of export van Nederlandse bedrijven
betrokken zijn. Vanwege binding kan dit leiden tot prijsopdrijving. Of deze instrumenten
niet meer het karakter van exportbevordering hebben en of ze wel een bijdrage leveren
aan (pro-poor) economische groei is niet duidelijk.
Subsidies worden soms ten onrechte gebruikt in plaats van garanties om investeringen
te bevorderen. Waar het de bedoeling is om risico’s te verminderen wordt in het
bestaande bedrijfsleveninstrumentarium regelmatig gebruik gemaakt van subsidies,
waar dit eigenlijk garanties of verzekeringen zouden moeten zijn.
Aanbevelingen
Op basis van de ter beschikking staande informatie en inzichten verkregen door middel
van gesprekken met vertegenwoordigers van diverse organisaties komt de AIV tot de
conclusie dat op dit moment onvoldoende strategie en sturingsmogelijkheden op het
gebied van PSD aanwezig zijn. Juist daarom pleit de AIV voor een fundamentele
(her)formulering van een integraal PSD-beleid. Daarin moeten keuzes gemaakt worden,
prioriteiten worden gesteld en doelen worden geformuleerd. Met bijvoorbeeld een
tweejarige cyclus van plannen, uitvoeren, toetsen aan het bereiken van doelen en
bijsturen zou dit proces gedynamiseerd moeten worden. Gegeven de belangrijke rol die
PSD heeft bij het totstandbrengen van groei en pro-poor groei is de AIV van mening dat
K 285 miljoen voor PSD-bedrijfsleveninstrumenten wel heel bescheiden overkomt op
het totaal van de ODA-begroting van K 4,2 miljard in 2005.
De AIV meent dat DDE een speciale taak heeft op het gebied van het verschaffen van
een volledig overzicht op PSD-terrein, alsook voor wat betreft de coherentie van deze
PSD-programma’s. Daarnaast meent de AIV dat aansturing vanuit een centraal punt, en
wel de Directeur Generaal Internationale Samenwerking, daarbij instrumenteel kan zijn
(zie VII.3).
Het beleid zou zich vooral moeten richten op het scheppen van de juiste condities, het
vervullen van de noodzakelijke voorwaarden, en minder op concrete, directe steun in
enigerlei vorm aan ondernemingen. Tabel VII.1 geeft aan wat hieronder wordt verstaan
en op welke wijze hier een meer pro-poor karakter aan gegeven kan worden.
178 Stichting JIN 2003, Lessen uit evaluatiestudies van het Nederlandse OS-beleid van de afgelopen jaren.
      De genoemde studie is verricht in het kader van het IBO ‘Effectiviteit en Coherentie van
      Ontwikkelingssamenwerking’, Eindrapport Interdepartementaal Beleidsonderzoek, 2002-2003, nr. 1,
      Den Haag, ministerie van Financiën, 2003, pp. 55-56.
                                                     80
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Er zou meer gestuurd kunnen worden op synergie tussen de instrumenten. Op dit
moment berust dit meer op toevalligheden dan op gericht beleid.
De AIV vraagt zich af of gegeven het grote aantal instrumenten in de vorm van fondsen
die door FMO worden beheerd, er geen sprake is van aanzienlijke versnippering en
inflexibiliteit ten nadele van FMO’s effectiviteit en efficiëntie. Het verdient aanbeveling
het totale bedrag van de diverse fondsen te vervangen door een equivalente jaarlijkse
bijdrage van de Staat aan het eigen vermogen van de FMO, vergezeld van een aantal
afspraken tussen de Staat en de FMO over de diverse bestedingsrichtingen. De AIV is
zich ervan bewust dat dit ook een aantal regels met zich meebrengt voor de Staat en
de FMO inzake risicodeling en concessionaliteit van de financieringen, maar acht de
winst aan flexibiliteit, effectiviteit en efficiëntie aanzienlijk groter.
Het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium zou meer gericht moeten worden op het
versterken van het nationale investeringsklimaat, onder meer door het opheffen van
belemmeringen en het verminderen van risico’s. Hetzelfde geldt voor de versterking van
de financiële sector met extra aandacht voor het verbeteren van de toegang tot
financiële diensten voor de armen, inclusief (micro)financiering. Om ontwikkelingslanden
in staat te stellen strategieën voor toegang tot financiële diensten te ontwikkelen en te
implementeren is samenwerking tussen diverse ‘stakeholders’ noodzakelijk. In dit
verband zou de minister het publiek-private platform voor financiële sector ontwikkeling
NFX179, kunnen vragen met het Microfinancieringsplatform samen te werken.
179 In 2005 the Dutch government and leading Dutch banks established NFX. NFX is a public-private
     partnership created to build local financial sector know-how in countries in various states of development
     around the globe. NFX does this through capacity development, training and research. The overall goal is
     to create inclusive financial markets, which offer a diverse set of banking and insurance products to an
     increasing number of businesses and consumers.
                                                       81
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>Bijlagen</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>