<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>     DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE
                   No. 58, December 2007
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
      ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof.mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden           Dhr. A.L. ter Beek
                Prof.Jhr.dr. G. van Benthem van den Bergh
                Prof.dr. W.J.M. van Genugten
                Drs. H. Kruijssen
                Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
                Prof.dr. A. de Ruijter
                Prof.dr. A. van Staden
                Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris      Drs. T.D.J. Oostenbrink
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                e-mail aiv@minbuza.nl
                www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Commissie Europese Integratie
Voorzitter          Prof.mr. F.H.J.J. Andriessen
Vice-voorzitter     Prof.dr. A. van Staden
Leden               Prof.dr. J.W. de Beus
                    Mw. prof.dr. M.G.W. den Boer
                    Drs. H.J. Brouwer
                    Mw. dr. M. Bulk
                    Dr. W.F. van Eekelen
                    Mr. E. Jansen
                    Prof.mr. P.J.G. Kapteyn
                    Drs. H.C. Posthumus Meyjes
                    Mr. W.L.E. Quaedvlieg
                    Prof.dr. J.Q.Th. Rood
                    Prof.dr. A. Szász
                    Mr. C.G. Trojan
                    Mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke
                    Prof.mr. J.W. de Zwaan
Secretaris          Mw. dr. S. Volbeda
Leden van de werkgroep ‘De Financiën van de Europese Unie’
Voorzitter          Mr. C.G. Trojan (CEI)
Leden               Drs. H.J. Brouwer (CEI)
                    Prof.dr. J.Q.Th. Rood (CEI)
                    Drs. E.P. Wellenstein (CVV)
Externe deskundige  Drs. M.G. Bos (SER)
Corresponderend lid Prof.mr. F.H.J.J. Andriessen
Secretaris          Mw. dr. S. Volbeda
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>       Inhoudsopgave
       Woord vooraf
       Samenvatting       6
I      Inleiding     8
II     Enkele kanttekeningen bij het bestaande financiële systeem van de EU           14
III    De uitgaven van de EU        18
IV     De inkomsten van de EU            36
V      Conclusies en aanbevelingen         42
Bijlage I     Lijst met geraadpleegde personen
Bijlage II    Lijst met afkortingen
Bijlage III   Overzicht van de EU-uitgaven per lidstaat in 2006,
              uit het EU budget Financial Report 2007
Bijlage IV    Overzicht van de EU-uitgaven, uit de Financiële Vooruitzichten 2007-2013,
              als vastgesteld op 4 april 2007
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft het onderhavige advies op
eigen initiatief uitgebracht. De reden om te adviseren ligt in het besluit van de
Europese Raad van december 20051 om een algehele herziening van de inkomsten
en uitgaven van de EU in 2008/2009 te bewerkstelligen.2 De AIV heeft in zijn
advies Europa een prioriteit! reeds gewezen op het belang van dit onderwerp.3
Dit advies is voorbereid door de Commissie Europese Integratie (CEI) onder voor-
zitterschap van Prof.mr. F.H.J.J. Andriessen. De CEI heeft daartoe een gemengde
werkgroep ingesteld onder voorzitterschap van mr. C.G. Trojan, lid van de CEI en
de leden drs. H.J. Brouwer, prof.dr. J.Q.Th. Rood, beiden lid van de CEI, drs. E.P.
Wellenstein, lid van de Commissie Vrede en Veiligheid, versterkt met het buitenlid
drs. M.G. Bos, plv. directeur Economische Zaken van de Sociaal-Economische Raad.
Prof.mr. F.H.J.J. Andriessen is betrokken geweest als corresponderend lid. Voor dit
advies zijn drs. C. van Rij, directeur Directie Europese Integratie (DIE), en
mr. C.J. Bansema, hoofd van de afdeling Interne Zaken van deze directie (DIE/IN),
de ambtelijke contactpersonen op het ministerie van Buitenlandse Zaken geweest.
Zij zijn tevens als deskundigen geraadpleegd. Het secretariaat is gevoerd door
mw. dr. S. Volbeda, daarin bijgestaan door de stagiaires mw. M. Breedveld en
mw. S. Çoker.
Ter voorbereiding van het advies heeft de werkgroep met een aantal deskundigen
gesproken. De lijst van geraadpleegde personen is in bijlage I opgenomen. De AIV
is zeer erkentelijk voor hun bereidwilligheid hun inzichten vrijelijk met de werk-
groep te delen.
Het advies is vastgesteld op 7 december 2007.
1  Conclusies van de Europese Raad, 15/16 december 2005, 15914/05. Zie conclusie 6 waarin de Raad het
   voorstel van het voorzitterschap overneemt als verwoord in: Presidency of the European Council, Financial
   Perspectives 2007-2013, Brussels, 19 December 2005, CADREFIN 268, document nr. 15915/05.
2  Zie ook het Interinstitutioneel akkoord van 17 mei 2007 tussen het Europees Parlement, de Raad en de
   Commissie over de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer, PB C 139,14.6.2006, p. 1.
3  AIV-advies nr. 52, Europa een prioriteit!, november 2006: zie hoofdstuk II.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Samenvatting
De AIV heeft zich bij de totstandkoming van dit advies laten leiden door het verzoek van de
Europese Raad aan de Commissie, gedaan in december 2005, om
    ‘een volledige, allesomvattende en brede evaluatie te verrichten met betrekking tot alle
    aspecten van de uitgaven van de Europese Unie (EU), met inbegrip van het Gemeen-
    schappelijk Landbouwbeleid (GLB), en de inkomsten, met inbegrip van de korting voor
    het Verenigd Koninkrijk (VK) en daarover in 2008/2009 verslag uit te brengen’.
Hierbij heeft de AIV het in november 2006 uitgebrachte advies “Europa een prioriteit!” als
uitgangspunt genomen.
Het eerste deel van het advies bevat een beknopte evaluatie van het systeem van eigen
middelen in relatie tot het uitgavenbeleid van de EU. De conclusies van de AIV zijn geheel in
lijn met het eerder genoemde AIV-advies. Sinds ‘de ontsporing’ van het systeem van eigen
middelen in 1984 staat het Britse correctiemechanisme nog steeds overeind. Bovendien is
het systeem door opeenvolgende wijzigingen (laatstelijk in 2006) uitgegroeid tot een uiterst
complexe en ondoorzichtige lappendeken van correcties en uitzonderingen.
De onderhandelingen over het financieel meerjarenkaderkader van de EU (de Financiële
Vooruitzichten) en ook die over de jaarlijkse begrotingen, zijn steeds meer in het teken van
de lastenverdeling tussen lidstaten (de zogenaamde netto bijdragen) komen te staan. De
nettobetaling is het verschil tussen wat een lidstaat bijdraagt aan de EU en wat het van de
EU ontvangt. Deze ontwikkeling heeft tot ernstige wrijvingen geleid en een verstorend effect
gehad op de beleidsprioriteiten in het uitgavenbeleid. De AIV stelde eerder vast dat hierdoor
de betekenis van het EU-lidmaatschap, met name ook in ons land, is versmald tot de netto-
bijdragepositie. De AIV plaatst dan ook een aantal kanttekeningen bij de begrotingsoneven-
wichtigheden, de nettobetalingsposities en de boekhoudkundige methode die Nederland
hanteert bij de berekening van de netto bijdrage.
De door de AIV gevolgde evaluatie toont aan dat de begrotingsonevenwichtigheden die hun
oorsprong vonden aan de uitgavenkant, door de korting van het VK en de financiering ervan,
zijn overgebracht naar de inkomstenkant. Hiermee is het eigenmiddelensysteem ernstig ont-
regeld en is het juste-retourdenken gemeengoed geworden. De AIV is dan ook van oordeel
dat bij de beoordeling van het vraagstuk van de begrotingsonevenwichtigheden in eerste
instantie het uitgavenbeleid moet worden beschouwd. Hierbij zijn zowel de historische ont-
wikkeling als de criteria voor de beleidsbeoordeling van de uitgaven van belang.
Hiervan uitgaande komt de AIV tot de conclusie dat er aanleiding is tot een heroriëntatie van
het GLB. Daarbij gaat het met name om een sterkere koppeling van inkomenstoeslagen aan
het realiseren van maatschappelijke waarden, waarbij tevens de mogelijkheid van cofinan-
ciering van inkomenstoeslagen door de lidstaten onder ogen moet worden gezien. De AIV is
tevens van mening dat, naast andere wenselijke vernieuwingen, het voor de hand ligt de
convergentiesteun (dit is onderdeel van het Cohesiebeleid) te concentreren op de armere
lidstaten (namelijk op de landen die per hoofd van de bevolking een lager bruto nationaal
inkomen (BNI) hebben dan negentig procent van het gemiddelde BNI per capita in de EU
(het BNIEU)). Een en ander zal het aandeel van de GLB- en de Cohesieuitgaven op termijn
verminderen en verschuivingen mogelijk maken voor beleid ter versterking van de concurren-
tiekracht van de EU en voor het Externe Beleid. Dit zal naar verwachting bovendien ruimte
                                               6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>laten voor het effectueren van de compensaties van de resterende begrotings-
onevenwichtigheden aan de uitgavenkant.
Een heroriëntatie van het uitgavenbeleid zal de kwestie van de begrotingsonevenwichtighe-
den niet van de ene dag op de andere uit de wereld helpen: een correctiemechanisme zal
voorshands noodzakelijk blijven. Het zal echter generiek moeten zijn, doorzichtig en
begrensd in zijn toepassing (alleen voor buitensporige onevenwichtigheden). De compen-
saties moeten volgens de AIV aan de uitgavenkant plaatsvinden. Wel is het zo, dat naar-
mate het uitgavenbeleid wordt omgebogen als aangegeven in het advies, de omvang en
uiteindelijk de noodzaak van compensaties moeten afnemen. De Commissie heeft met
haar voorstellen van 2004 een goede aanzet gegeven voor een dergelijk algemeen
correctiemechanisme.
Met betrekking tot de inkomsten van de EU heeft de AIV zich gebogen over de verschillende
opties voor fiscale eigen middelen. In het bijzonder zijn eigen middelen gerelateerd aan
energieverbruik, BTW en vennootschapsinkomsten in de beschouwing betrokken. Zowel op
grond van een inhoudelijke als een politieke evaluatie komt de AIV tot de conclusie dat het
uitgesloten moet worden geacht, dat op de middellange termijn een geheel nieuw systeem
van fiscale eigen middelen kan worden uitonderhandeld. In het licht van het voorafgaande
is de AIV wel van mening dat het huidige systeem van eigen middelen zodanig moet worden
opgeschoond dat de correctie van bijdragen uitsluitend aan de uitgavenkant zal gaan
plaatsvinden.
Dat neemt niet weg dat een toewijzing van middelen aan de EU, die ten principale buiten
de nationale begrotingen valt, de voorkeur zou verdienen. Dat was de oorspronkelijke opzet
van het systeem van eigen middelen. Alleen dan kan de EU over een stabiel budget
beschikken, waarvan de hoogte onafhankelijk is van de begrotingsonderhandelingen in de
lidstaten.
Dit is in overeenstemming met wat de AIV ook in zijn eerdere advies stelt. Het bestaande
systeem bergt immers het gevaar in zich dat het EU-beleid ondergeschikt blijft aan het
denken in netto bijdragen van de afgelopen decennia. Op de middellange termijn kan een
heroriëntatie van het uitgavenbeleid en de invoering van een algemeen en beperkt correc-
tiemechanisme, dat op alle lidstaten van toepassing is, soelaas bieden.
Op de langere termijn is de AIV van mening dat de weg open moet blijven voor een systeem
van eigen middelen dat niet ten principale gebaseerd is op nationale begrotingsafdrachten.
                                               7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>I          Inleiding
Artikel 269 van het EG-verdrag is de basis voor een systeem van eigen middelen voor de
EU ter financiering van de uitgaven van de Unie. Dit artikel is als volgt verwoord:
     ‘De begroting wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen
     gefinancierd.
     De Raad stelt met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na
     raadpleging van het Europese Parlement, de bepalingen inzake het stelsel van eigen
     middelen van de Gemeenschap vast, waarvan hij de aanneming door de lidstaten over-
     eenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt.’ 4
Onder het EG-verdrag, ook bekend als het Verdrag van Rome, begon de Gemeenschap met
een procentuele verdeelsleutel onder de lidstaten voor de begrotingsbijdragen, zoals een
klassieke internationale organisatie. Deze procentuele bijdragen zouden echter, conform dit
verdrag, worden vervangen door eigen middelen van de EU. Daartoe is het gemeenschappe-
lijk douanetarief ingesteld, een belasting die door de lidstaten voor de EU wordt geheven op
de goederen bij binnenkomst in de EG. Bij het Eigenmiddelenbesluit van 1970, waarbij dit
douanetarief van kracht werd, werden deze inkomsten aangevuld met nieuwe gemeenschap-
pelijke heffingen op invoer van landbouwproducten uit derde landen. Om de inkomsten in
overeenstemming te brengen met de uitgaven (de EU mag verdragsrechtelijk geen tekort op
de begroting hebben en heeft geen bevoegdheid op de geldmarkt te lenen), werd het ontbre-
kende bedrag gevonden in een nader te bepalen procentpunt van de BTW-opbrengsten in de
lidstaten. Aanvankelijk was dit maximaal 1 procent van de grondslag. De opbrengsten uit de
traditionele eigen middelen (TEM), bestaande uit de invoerrechten en de landbouwheffingen,
en die uit de BTW-afdrachten zijn gestaag gedaald. Het maximale percentage van de BTW-
afdracht is, na te zijn opgelopen tot 1,4 procent in 1985, sindsdien teruggebracht naar
minder dan 0,5 procent vandaag.
Sinds het Eigenmiddelenbesluit van 1988 worden de hoofdcategorieën van uitgaven van de
EU op middellange termijn vastgelegd in een financieel meerjarenkader, dat tevens de maxi-
male omvang van de EU-begroting vastlegt, uitgedrukt in een percentage van het BNIEU. Deze
Financiële Vooruitzichten worden van kracht door een interinstitutioneel akkoord (IIA), geslo-
ten door het Europees Parlement (EP), de Raad en de Commissie. Voor het sluiten van zo’n
IIA is unanimiteit in de Raad vereist. Deze akkoorden gaan sindsdien steeds samen met een
herziening van het Eigenmiddelenbesluit. Aan de drie hogergenoemde middelen, is intussen
een vierde middel toegevoegd. Dit is de BNI-component. In omvang is deze intussen de ande-
re middelen gaan overvleugelen en is nu verreweg de grootste bron van inkomsten. Het maxi-
mum van de inkomsten uit de gezamenlijke eigen middelen is vastgesteld op 1,24 procent
van het BNIEU. De maximale uitgaven, als opgenomen in de lopende Financiële
Vooruitzichten, zijn samen minder dan 1 procent van het BNIEU; dit is slechts een fractie van
de geaggregeerde collectieve uitgaven van de lidstaten, welke zo’n dertig tot vijftig procent
van het BNI van een lidstaat beslaan. De totale kosten van de EU omvatten niet meer dan
260 euro per persoon per jaar of 70 eurocent per persoon per dag.5
4    Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, 25 maart 1957, Trb. 1957, p. 74 en p. 91. Dit is ook
     bekend als het Verdrag van Rome, waar het werd ondertekend door België, Duitsland, Frankrijk, Italië,
     Luxemburg en Nederland. Het EG-verdrag is sinds 1 januari 1958 van kracht.
5    European Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, p. 8.
                                                      8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Het huidige systeem van eigen middelen is ver verwijderd van de oorspronkelijke opzet van
het Verdrag van Rome. De bedoeling was een eigen middel voor de EU te creëren dat onaf-
hankelijk zou zijn van de jaarlijkse begrotingsonderhandelingen in de lidstaten. Het huidige
systeem is in hoge mate ondoorzichtig, zeker voor de Europese burgers, en het is bovendien
met de jaren complexer geworden. De combinatie van nationale begrotingsbijdragen, meer-
jarige Financiële Vooruitzichten en de vereiste van unanimiteit bij de onderhandelingen in de
Raad, leidt bovendien tot een inefficiënte toewijzing van uitgaven.
De onderhandelingen over de Financiële Vooruitzichten en de eigen middelen zijn allengs
steeds meer in het teken van de lastenverdeling tussen lidstaten, de netto bijdragen,
komen te staan. Het Britse correctiemechanisme, dat in 1984 werd overeengekomen op de
Europese Raad van Fontainebleau,6 staat aan de wieg van deze ontwikkeling.7 Anno 2007
staat deze korting aan het VK nog steeds overeind, maar is door steeds opeenvolgende
wijzigingen8 uitgegroeid tot een volstrekt ondoorzichtige en complexe lappendeken van
meervoudige correcties en uitzonderingen. Bovendien vinden compensaties deels via de
inkomstenkant van de EU-begroting plaats en deels via de uitgavenzijde ervan. Deze situ-
atie duurt voort ondanks dat de Europese Raad in 1999 aan de Commissie verzocht een
nieuw stelsel van eigen middelen uit te werken dat ‘billijk, doorzichtig, kosteneffectief en
eenvoudig’ was en gebaseerd zou zijn op ‘criteria die het bijdragevermogen van iedere
lidstaat het beste weerspiegelen’.9
De Commissie heeft in 2004 een voorstel voor zo’n nieuw stelsel van eigen middelen
gedaan.10 Daarin is onder meer een algemeen correctiemechanisme voorgesteld en werd
een drietal opties voor nieuwe fiscale eigen middelen uitgewerkt. Dit voorstel is op niets
uitgelopen. De onderhandelingen spitsten zich wederom toe op verdere correcties en uit-
zonderingen op het bestaande correctiemechanisme.
Wel werd in de besluiten van de Europese Raad in december 2005 overeengekomen dat er
een algehele herziening van de EU-begroting zal plaatsvinden: de Commissie is gevraagd
‘een volledige, allesomvattende en brede evaluatie te verrichten met betrekking tot alle
aspecten van de uitgaven van de EU, met inbegrip van het GLB, en de inkomsten, met
6   Zie Europese Raad van Fontainebleau, Conclusies van het Voorzitterschap, Bulletin van de Europese
    Gemeenschappen 6-1984.
7   AIV-advies nr. 52, Europa een prioriteit!, november 2006, p. 9.
8   De laatste wijziging van het Eigenmiddelenbesluit is van 2006: Voorstel voor een besluit van de Raad
    betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (uitgebracht krachtens artikel
    248, lid 4, tweede alinea, van het EG-verdrag), PB C 203/50.
9   Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Berlijn, 24 en 25 maart 1999, zie besluit 67.
10 Europese Commissie, Verslag van de Commissie deel I, Financiering van de Europese Unie, verslag van de
    Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen, COM(2004) 505 definitief/2, Brussel,
    6.9.2004 (Schreyervoorstellen) en Volume II, Technical Annex, Financing the European Union, Commission
    report on the operation of the own resources system, COM(2004) 505 final, Brussels, 14.7.2004. Zie ook
    Europese Commissie, Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van
    de Europese Gemeenschappen, Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitvoeringsmaat-
    regelen voor de correctie van begrotingsonevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het
    Besluit van de Raad van (…) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen,
    Brussel, 14.7.2004, COM(2004) 501.
                                                         9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>inbegrip van de korting voor het VK, en daarover in 2008/2009 een verslag uit te brengen.’11
Als eerste stap heeft de Commissie onlangs een openbare raadpleging in gang gezet met
het uitbrengen van een document waarin een aantal overwegingen en vragen aan de orde
komen, ten aanzien van zowel de uitgaven als de inkomsten.12 De Commissie is evenwel
uiterst summier in dit document en gaat niet in op eventuele nieuwe eigen middelen voor
de inkomsten van de EU. Zij verwijst daarbij nadrukkelijk naar de soevereiniteit van de lid-
staten op fiscaal terrein. Op zich is dit niet zo verwonderlijk. Immers, de politieke prioriteit
ligt nu bij het ondertekenen en ratificeren van het EU-wijzigingsverdrag13 en kort daarna
volgen de verkiezingen voor het EP en het samenstellen van een nieuwe Europese
Commissie. Al met al geen gunstige context voor een algehele, ambitieuze herziening van
het financiële systeem van de EU.
Desalniettemin meent de AIV dat er alle aanleiding bestaat voor een meer fundamentele
hervorming van het financieringsstelsel van de EU, zowel van de uitgaven als de inkomsten.
De reden is, dat het huidige stelsel bij voortduring tot ernstige wrijvingen tussen de lid-
staten heeft geleid en een verstorend effect op beleidsprioriteiten in het uitgavenbeleid
heeft gehad.
Het uitgavenbeleid wordt onvoldoende beoordeeld op zijn toegevoegde waarde voor de EU
als geheel; het wordt vooral beschouwd in functie van de verschillen in nettobetalings-
posities tussen de lidstaten. De netto bijdrage is het verschil tussen wat een lidstaat bij-
draagt aan de EU en wat het van de EU ontvangt.14 De AIV stelde al eerder vast: ‘In ons
land lijkt daarbij de betekenis van het Unie-lidmaatschap te worden versmald tot onze netto
bijdrage en tot de kosten van de vergaderplaats van het EP’.15 Die versmalling is een verte-
kening van de realiteit en geeft een eenzijdige visie op de belangen van Nederland in de
EU. Naar de mening van de AIV is het derhalve voor een goede afweging van de belangen
en prioriteiten van ons land nodig een evenwichtige visie op de plaats van de EU-begroting
in het Europese integratieproces te ontwikkelen.
11 Conclusies van de Europese Raad, 15/16 december 2005, 15914/05. Zie conclusie 6 waarin de Raad het
    voorstel van het voorzitterschap overneemt als verwoord in: Presidency of the European Council, Financial
    Perspectives 2007-2013, Brussels, 19 December 2005, CADREFIN 268, document nr. 15915/05, p. 32. Dit
    besluit is geformaliseerd in het Interinstitutioneel akkoord van 17 mei 2007 tussen het Europees Parlement,
    de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer, PB C 139, 14.6.2006,
    p. 1.
12 Europese Commissie, De begroting hervormen voor een ander Europa, document voor een openbare raad-
    pleging met het oog op de begrotingsevaluatie 2008/2009, SEC(2007) 1188 definitief, Brussel, 12.9.2007.
    De raadpleging staat open tot 15 april 2008 bij het emailadres <budget-review@ec.europa.eu>.
13 Conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, Ontwerpverdrag tot wijziging van het
    Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
    CG 1/1/07, REV 1, Brussel, 5 oktober 2007.
14 Zie voor het meest recente overzicht: European Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report,
    2007, p. 19 e.v.
15 AIV-advies nr. 52, Europa een prioriteit!, november 2006, p. 8.
                                                          10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Bij de herziening van de EU-financiën ligt het volgens de AIV in de rede om eerst het uitgaven-
beleid in beschouwing te nemen. De begrotingsonevenwichtigheden vinden immers hoofd-
zakelijk daar hun oorsprong. Daarna zal de AIV ook mogelijke verbeteringen in het systeem
van inkomsten nader bekijken.
De twee hoofdvragen die de AIV in dit advies aan de orde wil stellen zijn:
    - Welke verschuivingen zijn er nodig in het uitgavenpatroon van de EU?
    - Welke verbeteringen of fundamentele wijzigingen zijn er nodig in de inkomsten van de
      EU ter dekking van de begroting?
De AIV wijst erop dat de eerste vraag over de beleidsprioriteiten in het uitgavenbeleid alleen
kan worden beantwoord door de totaliteit van beleidsdoelstellingen en beschikbare instru-
menten van de Unie in de beschouwing te betrekken. Immers, naast het begrotingsinstru-
ment is voor de EU in veel gevallen regelgeving een zeer effectieve manier om haar doel-
stellingen te realiseren. Daarnaast heeft de Unie een eigen rol en verantwoordelijkheid in
de wereld en zet die kracht bij door middel van internationaal onderhandelen of soft power.
Met andere woorden, de begroting is voor de EU zeker niet het belangrijkste beleidsinstru-
ment. Voor de EU is de begroting geen sturend, maar veeleer een beleidsondersteunend
instrument, waarbij telkenmale de ‘subsidiariteitsvraag’ moet worden gesteld.
Uitgangspunt van dit advies is dat ombuiging van het uitgavenbeleid van de EU niet tot ver-
hoging van de lastendruk voor de Europese burgers hoeft te leiden. Ook het EP en de
Commissie gaan hiervan uit, omdat in de praktijk het plafond van 1,24 procent van het
BNIEU ruim voldoende is en de uitgaven zelfs onder de 1 procent blijven. Met de te verwach-
ten groei van het nationale inkomen, mag dus worden verwacht dat voorlopig binnen deze
bandbreedte kan worden gewerkt.
Wat de tweede vraag betreft mag duidelijk zijn dat, ook voor een zeer beperkte begroting
als die van de EU, er inkomsten moeten zijn die de uitgaven dekken. In dit verband is het
onderstaande analytische kader van toepassing.
Analytisch kader
Meer in het algemeen moet voor de beoordeling van beleid en de inzet van financiële (en
andere) instrumenten een drietal fundamentele vragen worden gesteld:16
1. De opportuniteitsvraag: Is er wel een probleem? Op grond van het opportuniteitsbeginsel
    mogen geen maatregelen worden genomen als het onderwerp niet als probleem wordt
    ervaren, dan wel overheidsingrijpen geen soelaas kan bieden.
2. De subsidiariteitsvraag: Op welk niveau moet het probleem worden aangepakt (dat van
    de lidstaat of een subnationale overheid, de EU of een internationale organisatie)? Op
    grond van het subsidiariteitsbeginsel mag de Unie slechts optreden indien en voor zover
    de doelstellingen van de voorgestelde maatregel niet voldoende door de lidstaten kun-
    nen worden verwezenlijkt.
3. De proportionaliteitsvraag: Is de voorgestelde aanpak doelmatig, heeft die toegevoegde
    waarde en is die niet overdreven in verhouding tot het gesignaleerde probleem? Op grond
    van het proportionaliteitsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van een maatregel van
    de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstelling ervan te verwezenlijken.
16 Zie hierover ook AIV-briefadvies nr. 10, De EU en de band met de Nederlandse burger, december 2005.
                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>De eerste vraag is dus of overheidsingrijpen wel gewenst is. De hoofddoelstelling van de EU
is het realiseren van de interne markt. Deze is weliswaar nog niet af, maar toch functio-
neren deelmarkten nu in het algemeen veel beter dan het geval was gedurende de eerste
decennia van het bestaan van de EG. Niet ingrijpen is dan zeker een optie. Ook voor andere
beleidsterreinen moet deze fundamentele vraag worden gesteld.
Indien is vastgesteld dat de sociale baten van overheidsuitgaven groter zijn dan de kosten,
moet worden bekeken op welk bestuurlijk niveau de interventie het beste kan plaatsvinden.
Dit vraagt om een beoordeling van de kosten en baten van centralisatie. De baten van
centralisatie bestaan uit het behalen van schaalvoordelen en/of uit het binnenhalen van
grensoverschrijdende voordelen (dan wel het tegengaan van negatieve externe effecten). De
kosten bestaan uit: het verliezen van mogelijkheden om in te spelen op nationale, regionale
of lokale verschillen in preferenties; een grotere verscheidenheid en concurrentie in het aan-
bod van publieke goederen en diensten; en een meer directe relatie tussen de baten van
publieke uitgaven en de financieringskosten.
In het algemeen is het zo dat overheidsingrijpen gewenst is, wanneer de sociale baten van
de interventie de sociale kosten overschrijden. Dit algemene principe wordt toegepast in
expliciete kosten-batenanalyses van specifieke projecten, zoals onder andere het Centraal
Planbureau die maakt. Maar het kan ook worden toegepast op meer algemene analyses,
zoals die betreffende de financiële herziening van de EU.
De tweede vraag is op welk bestuurlijk niveau een taak het beste kan worden uitgevoerd,
waarbij uitvoering op het Europese niveau moet worden vergeleken met uitvoering op een
hoger niveau (het mondiale), dan wel op een lager bestuurlijk niveau: het nationale, regio-
nale of lokale niveau.
De derde vraag is in welke mate overheidsingrijpen gerechtvaardigd is en in welke vorm: via
de uitgavenkant van de Europese begroting, dan wel via de inkomsten van de Unie, of dat van
regelgeving of diplomatie een doelmatiger en effectiever resultaat mag worden verwacht.
Concreet kunnen de bovenstaande uitgangspunten worden vertaald in de onderstaande
beleidsvragen:
    - Is er een reden voor overheidsingrijpen omdat de sociale baten van de interventie
        naar verwachting groter zijn dan de sociale kosten?
    - Is er een reden voor ingrijpen op het niveau van de EU op basis van marktfalen of de
        noodzaak tot Europese herverdeling?
    - Zo ja, welke opties bestaan er voor de vormgeving van de interventie? Is vormgeving
        via de uitgaven- of via de inkomstenkant van de begroting het meest geschikte instru-
        ment, of is regelgeving of diplomatie een betere oplossing?
Een en ander vergt een kosten-batenafweging per beleidsterrein en zal per beleidsterrein
verschillend kunnen uitpakken.17 Zo moet het uitgavenbeleid kunnen worden aangepast
17 Een probleem bij de beoordeling van de uitgaven van de Unie is dat er geen vergelijkbare gegevens zijn over
    de effectiviteit ervan, noch op Europees, noch op het niveau van de lidstaten. De Algemene Rekenkamer (AR)
    heeft recent een groot aantal evaluaties bestudeerd van uitgaven van de EU. Die geven wel een beeld van
    wat er met het geld is gedaan (output), zo stelt de AR, maar leggen geen relatie met het bereiken van de
    doelstellingen (impact). Dikwijls zijn die doelstellingen ook niet in meetbare termen vervat. Bovendien zijn de
    evaluatiemethoden te verschillend van aard om deugdelijke vergelijkingen mogelijk te maken. Zie: Algemene
    Rekenkamer, EU Trend Report 2007, The Hague, March 20, 2007: zie hoofdstuk 6.
                                                           12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>aan gewijzigde omstandigheden en het moet dus flexibel genoeg zijn om nieuwe beleids-
prioriteiten te kunnen ondersteunen.
Enkele voorbeelden:
1. De versterking van de Europese concurrentiekracht en de economische groei staan
    bovenaan de Europese agenda. De vraag is hoe en waar het EU-begrotingsinstrument
    een relevante functie kan vervullen en welke verschuivingen er binnen de begroting kun-
    nen worden gevonden voor deze belangrijke beleidsterreinen?
2. Het Cohesiebeleid heeft zijn vruchten afgeworpen en met de uitbreiding tot 27 lidstaten
    heeft dit beleid een andere dimensie gekregen. Al zal niemand in twijfel trekken dat de
    rijkere landen een solidariteitsverplichting hebben ten opzichte van armere landen, is
    het nog maar de vraag of de uitgaven ten behoeve van de achterblijvende regio’s in de
    rijkere landen tot het domein van de EU gerekend moeten worden.
3. Het karakter van het GLB is in de loop der jaren ingrijpend veranderd. Waar aanvankelijk
    volledige EU-financiering van markt- en prijsondersteuning als vervangend beleid voor de
    uiteenlopende nationale steunmaatregelen voor de hand lag, is het nu de vraag of dit bij
    de huidige inkomensondersteuning nog steeds vanzelfsprekend is.
4. De financiële instrumenten van het Externe Beleid maken onderdeel uit van de soft
    power van de EU en zijn bovendien goeddeels vervangend beleid. De vraag is dus op
    welke wijze moet de rol van de EU in de wereld tot uitdrukking komen in de begroting?
Al deze vragen komen in het vervolg van het advies aan de orde. In hoofdstuk II wordt eerst
nog een nadere analyse van de hier aangestipte problemen gegeven. Concreet wordt dieper
ingegaan op de betekenis van het begrotingsinstrument in het totale EU-beleid, op de
begrotingsonevenwichtigheden, de politieke aandacht voor de nettobetalingsposities en de
Nederlandse berekeningswijze daarvan. Deze analyses zijn de basis voor de oplossingen
die vervolgens worden aangedragen.
Ombuiging van het uitgavenbeleid van de EU staat centraal in hoofdstuk III. Dit zal altijd
geleidelijk moeten gaan en dus tijd vergen. Het vraagstuk van correctie van de onevenwich-
tigheden in de begroting zal evenmin van de ene op de andere dag kunnen verdwijnen.
Maar het verdient de hoogste prioriteit om een doorzichtig, billijk en eenvoudig correctie-
systeem te maken, dat in beginsel op elke lidstaat van toepassing is.
In hoofdstuk IV zal nader worden ingegaan op de inkomsten van de EU. In het licht van de
recente ontwikkelingen en aan de hand van de criteria van toereikendheid, stabiliteit, effi-
ciëntie en billijkheid zal worden nagegaan welke opties op korte en middellange termijn
realiseerbaar zijn. Daarbij zullen de mogelijkheden van nieuwe fiscale eigen middelen in de
beschouwingen worden betrokken. Elk nieuw systeem van eigen middelen zal de nodige
voeten in de aarde hebben, zowel politiek als in de praktijk.
In hoofdstuk V zullen de conclusies en aanbevelingen nader ingaan op de omgevings-
factoren en de politieke haalbaarheid van bepaalde na te streven opties. De AIV is zich
alleszins bewust dat fundamentele hervormingen van de financiën in een EU van 27 lidstaten
tijdrovend zijn, diepe politieke controversen kunnen oproepen en per definitie slechts gelei-
delijk kunnen worden ingevoerd. Vanzelfsprekend bekijkt de AIV de herziening van de
EU-begroting door een Nederlandse bril, maar wel met een dubbele focus op ook het
Europese belang.
                                                13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II       Enkele kanttekeningen bij het bestaande financiële
         systeem van de EU
Wat is er nu eigenlijk allemaal mis met het huidige financieringsstelsel van de EU en waar-
om zijn er zoveel correcties nodig? De opportuniteitsvraag gebiedt allereerst te bekijken of
er wel een probleem is, dat een beleidswijziging rechtvaardigt. Om dit vast te stellen worden
hieronder de in de inleiding geschetste problemen nader geanalyseerd. De AIV plaatst daar-
toe kanttekeningen bij het belang van het begrotingsinstrument voor de EU, staat stil bij de
begrotingsonevenwichtigheden, bij de notie van de nettobetalingsposities en de daarbij
door Nederland gehanteerde berekeningsmethode.
Kanttekening bij het belang van de begroting als beleidsinstrument voor de EU
Het Europese begrotingsbeleid is ten opzichte van het totale EU-beleid van relatief onder-
geschikt belang. In de lidstaten geeft de eigen nationale begroting in het algemeen een
redelijk getrouw beeld van de prioriteiten van het beleid (zoals onderwijs, sociaal beleid,
veiligheid en infrastructuur), maar dat geldt niet voor de EU. Europees beleid wordt immers
voor een zeer belangrijk deel door andere middelen dan die van de begroting gevoerd. De
hoeksteen van de Europese integratie is de interne markt. Deze geeft consumenten meer
keuzevrijheid, werknemers betere mogelijkheden om over de grens te gaan werken en
ondernemingen een betere toegang tot grotere afzetmarkten. De interne markt is het pro-
duct van vrijmaking van het verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal en het
recht van vestiging, van gemeenschappelijke regelgeving (onder meer voor bescherming
van gezondheid, veiligheid en milieu) en van het Europees mededingingsbeleid.
Dit belangrijke beleidspakket komt vooral tot stand door harmonisatie van bestaande of
door nieuwe regelgeving en er komt maar weinig begrotingsgeld of belastingbeleid aan te
pas. Het betreft vooral het terugdringen van nationale, discriminerende regels die het
onderlinge verkeer belemmeren, het harmoniseren van regels voor het beschermen van
publieke belangen en het bevorderen van wederzijdse erkenning van elkaars regels: dát is
de kerntaak van de EU. De andere beleidsprioriteiten vergen echter wel een, zij het beschei-
den, budget. Het GLB en het Cohesiebeleid slokken daarvan het grootste deel op. Het GLB
vooral omdat het grotendeels ontstaan is als vervangend beleid, terwijl het Cohesiebeleid
inhoud gaf aan de solidariteitsverplichting tussen rijkere en armere lidstaten. Desalniet-
temin is dit relatief beperkte belang van het begrotingsinstrument voor de EU de reden
waarom de omvang van de EU-begroting naar verhouding slechts een fractie is van die van
een lidstaat.
Kanttekeningen bij de begrotingsonevenwichtigheden
Het vraagstuk van de begrotingsonevenwichtigheden is ruim 25 jaar geleden op aandringen
van het VK op de agenda geplaatst en domineert nog immer de onderhandelingen rond de
meerjarige Financiële Vooruitzichten en zelfs de jaarlijkse begrotingsdiscussies. Deze kor-
ting voor het VK is indertijd ingevoerd vanuit het beginsel dat ‘...elke lidstaat die een buiten-
sporige begrotingslast draagt naar de maatstaf van zijn relatieve welvaart, te zijner tijd voor
een correctie in aanmerking kan komen.’18 De AIV maakt een aantal kritische opmerkingen
hierbij.
18 Europese Raad van Fontainebleau, Conclusies van het Voorzitterschap, Bulletin van de Europese
    Gemeenschappen 6-1984.
                                                   14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>1. De permanente korting op de Britse begrotingsbijdrage valt door de gewijzigde omstan-
    digheden niet meer te rechtvaardigen en heeft bovendien nieuwe onevenwichtigheden
    opgeroepen doordat de andere lidstaten het bedrag moeten financieren, waarbij een
    viertal landen – waaronder Nederland – naar verhouding minder bijdraagt dan de ande-
    re. Aldus is een begrotingsonevenwichtigheid, die zijn oorsprong vond aan de uitgaven-
    kant (namelijk het hoge aandeel landbouwuitgaven), overgebracht naar de inkomsten-
    kant. Hiermee is het systeem van eigen middelen ernstig ontregeld geraakt. De ontspo-
    ring van de Britse correctie, gecombineerd met de financiering ervan uit de begrotings-
    bijdragen van de andere lidstaten, heeft het juste-retourdenken tot gemeengoed
    gemaakt. Een en ander wordt bovendien in de hand gewerkt door de unanimiteitsregel
    die geldt ten aanzien van de besluitvorming in de Europese Raad over de Financiële
    Vooruitzichten.19
2. Sinds 1984 is de uitgavenstructuur van de EU ingrijpend veranderd. Het VK behoort
    inmiddels tot de meest welvarende landen, de landbouwuitgaven zijn in 2006 tot 41 pro-
    cent van de totale uitgaven teruggedrongen en de EU wordt voor 64,7 procent gefinan-
    cierd op grond van het BNI per capita, dat per definitie de relatieve welvaart weergeeft.
    Het eigenmiddelensysteem is aldus verworden tot een systeem van nationale begro-
    tingsafdrachten. De BNI- en de BTW-afdrachten tezamen financieren in 2006 80,6 pro-
    cent van de totale uitgaven van de EU.20
3. De kortingen op de nationale bijdragen geven voeding aan het wijdverbreide misver-
    stand dat de onevenwichtigheden hun grond vinden in het systeem van eigen middelen.
    Deze onevenwichtigheden, uitgedrukt in nettobetalingsposities, worden in feite primair
    bepaald door de geografische verdeling van de uitgaven.
Aan de uitgavenkant van de EU is het Nederlandse aandeel in de aan afzonderlijke lidsta-
ten toegerekende uitgaven gering (2,3 procent in 2006). Dit is grotendeels het gevolg van
ons geringe aandeel in de landbouwuitgaven (2,5 procent) en de structuuruitgaven (1,4 pro-
cent). Deze twee uitgavenposten vormen samen bijna 85 procent van de uitgaven die aan
afzonderlijke lidstaten worden toegewezen.21
Kanttekeningen bij de nettobetalingsposities
De nettobetalingspositie ten opzichte van het Europese budget wordt sinds het begin van
de jaren negentig vaak voorgesteld als belangrijkste indicator voor ‘winst’ of ‘verlies’ in de
Europese besluitvorming. Veelzeggend is dat de Nederlandse regering in de Staat van de
Unie 2008 hierover vier tabellen en twee grafieken opneemt.22 Het belang van deze indica-
tor wordt volgens de AIV om een aantal redenen sterk overschat.
19 De unanimiteitsregel staat niet in het Verdrag van Rome, maar is in 1966 ingevoerd. Dit heet ook wel het
    ‘Luxemburgcompromis’. Zie hierover: Jacques Le Cacheux, Funding the EU Budget with a Genuine Own
    Resource, The Case for a European Tax, Notre Europe studies, 57, May 2007, p. 8.
20 European Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, p. 11 en p. 30.
21 Dit zijn alle uitgaven met uitzondering van die voor Extern Beleid en die voor Administratie. Zie: European
    Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, berekend op basis van de gegevens in de
    tabel op p. 61. Deze tabel is bijgevoegd als bijlage III.
22 Staat van de Unie 2008, Den Haag 2007, pp. 92-95.
                                                          15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>1. Met de netto financiële positie wordt alleen het saldo van de baten en lasten ten opzich-
   te van het EU-budget in beeld gebracht; het zegt niets over het nut van de Europese
   interne markt voor de Nederlandse economie en nog minder over het nut van de
   Europese integratie voor Nederland in het algemeen.
2. De verdeling van de EU-uitgaven over de lidstaten geeft een vertekend beeld van de
   spreiding van de baten van die uitgaven. Zo komen de uitgaven van het Cohesiebeleid,
   ten behoeve van de verbetering van de infrastructuur in een specifiek land, primair dat
   land ten goede. Maar zodra buitenlandse bedrijven bij de uitvoering zijn betrokken,
   pikken zij een graantje mee. Op deze wijze overschrijden de uiteindelijke bestedingen in
   veel gevallen de landsgrenzen. De effecten van dit beleid – bijvoorbeeld in de vorm van
   betere verbindingen – komen niet alleen ten goede aan de gebruikers in het betreffende
   land, maar ook aan buitenlandse gebruikers. Een typisch voorbeeld vormt het gemoder-
   niseerde wegennet in Spanje, waarvan niet alleen de Spanjaarden, maar ook het
   Europese beroepstransport en jaarlijks miljoenen toeristen profiteren. Kortom, een zuive-
   re toerekening van de echte baten van de uitgaven van de EU is heel wat gecompliceer-
   der dan de jaarcijfers van de Commissie over die uitgaven in een specifiek land laten
   zien.23
3. Ook in het GLB valt af te dingen op de nadruk op de nettobetalingspositie als indicator
   voor ‘winst’ of ‘verlies’. In economisch opzicht betekende de omschakeling van markt-
   en prijsondersteuning naar inkomensondersteuning een verschuiving van de lasten van
   de consument naar de belastingbetaler. Voor de burgers maakte dat geen wezenlijk
   verschil, maar het veroorzaakte wel grote verschuivingen in de nettobetalingsposities
   van individuele lidstaten. Nederland veranderde door deze verschuiving van netto-ont-
   vanger in nettobetaler.24
Kanttekeningen bij de ‘boekhoudkundige methode’ van Nederland
Nederland neemt geen genoegen met de berekeningswijze door de Europese Commissie
van de nettobetalingsposities van de lidstaten, maar hanteert een eigen ‘boekhoudkundige
methode’.25 De AIV plaatst twee kanttekeningen.
1. De Nederlandse regering beschouwt de landbouwheffingen en invoerrechten als natio-
   nale middelen. Dit is niet terecht omdat deze vormen van belasting daar worden gehe-
   ven waar de goederen de EU binnenkomen. Nederland heeft een zeer belangrijke door-
   voerfunctie en int daardoor relatief veel van deze heffingen. Dit staat ook wel bekend
   als het ‘Rotterdameffect’, maar het geldt ook voor andere plaatsen waar veel goederen
23 European Commission, DG Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, p. 63. Uit deze rapportage komt
   Nederland naar voren als verhoudingsgewijs de grootste nettobetaler aan de EU vanaf 2002, met als hoogste
   waarden de bijdrage in 2005 en 2006 van respectievelijk 0,52 en 0,47 procent van het BNI. Dat komt niet
   doordat ons land meer dan evenredig zou betalen, maar doordat ons land relatief weinig landbouwsteun en
   structuurfondsmiddelen ontvangt.
24 En daarmee verstomde het principiële verzet dat ons land aanvankelijk voerde tegen de Britse korting.
25 Dit staat uitgebreid beschreven in: Staat van de Europese Unie 2005-2006, Den Haag 2005, hoofdstuk 3: De
   Financiën van de EU, persexemplaar en Staat van de Europese Unie 2006-2007, Den Haag 2006, hoofdstuk
   2: De Financiën van de EU, Kamerstuk 30802, nr. 1. Zie verder over dit onderwerp: CPB, Macro Economische
   Verkenning 2006, Den Haag 2005, hoofdstuk 6 en het SER-advies nr. 98/04, Agenda 2000: de uitbreiding
   en financiering van de EU, 1998.
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   de EU binnenkomen, zoals Schiphol.26 Het is in strijd met het EG-verdrag om die commu-
   nautaire belastingen als nationale middelen te beschouwen.27 Ze vormen de uniforme
   toegangsprijs van goederen van buiten de EU tot de interne markt; die toegangsprijs
   wordt in de regel aan de eindverbruiker doorberekend, die zich in elk van de 27 lidstaten
   kan bevinden. Wat bij binnenkomst in Nederland aan invoerrechten wordt geheven,
   behoort de EU toe. Desalniettemin neemt Nederland deze gelden mee in de rekensom
   van de ‘boekhoudkundige methode’.
2. De EU-uitgaven voor de EU-instellingen, zoals de Europese Commissie, het EP en het Hof
   van Justitie, worden door de Nederlandse overheid als baten toegerekend aan de landen
   waar deze zijn gevestigd, in het bijzonder België en Luxemburg. Daarmee ontkent
   Nederland dat de toegevoegde waarde van het werk van deze instellingen voor de lid-
   staten ver uitstijgt boven de lokale bestedingseffecten.
Overigens, wanneer de inkomsten uit de TEM buiten beschouwing worden gelaten, staat
de Nederlandse netto bijdrage in 2006 nog steeds bovenaan. Na invoering van de
Nederlandse korting vanaf 2009 (met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2007) zal
de Nederlandse bijdrage evenwel naar het midden zakken van de nettobetalers.
26 Zie hierover bijvoorbeeld J.F.H. Inghelram, Welke toekomst voor de financiering van de EU?, SEW, nr. 5,
   mei 2007, pp. 191-200.
27 Terecht blijven bij de berekening van de Britse korting de traditionele eigen middelen, waartoe ook de invoer-
   rechten en de landbouwheffingen behoren, buiten beschouwing.
                                                        17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>III      De uitgaven van de EU
De uitgaven van de EU geven, als gesteld in de inleiding, geen goede weerspiegeling van de
beleidsprioriteiten van de Unie, omdat de EU daarnaast ook andere instrumenten effectief
inzet. De uitgaven reflecteren dan ook slechts tot op zekere hoogte de verschillende ontwik-
kelingsfasen van de Europese integratie. Ook in de toekomst zullen de begrotingsuitgaven
nooit een directe afspiegeling van de beleidsprioriteiten te zien kunnen geven. Dit neemt
niet weg dat volgens de AIV verschuivingen in het budget kunnen bijdragen aan het oplos-
sen van de hiervoor gesignaleerde problemen.
In dit hoofdstuk staan de subsidiariteitsvraag en de vraag naar de proportionaliteit van het
uitgavenbeleid van de EU centraal. Voor een beter begrip volgt hieronder een korte schets
van de historische ontwikkeling van dit beleid. Daarna volgt een bespreking van de nieuwe
beleidslijnen die met het van kracht worden van de Financiële Vooruitzichten 2007 – 2013
zijn ingevoerd. Dit hoofdstuk eindigt met aanbevelingen voor verbeteringen in het uitgaven-
beleid van de verschillende beleidsterreinen van de EU-begroting. Dit zijn (1) het terrein van
de versterking van de concurrentiekracht, (2) het Cohesiebeleid, (3) het Landbouwbeleid,
(4) het beleid voor Burgerschap, Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid en (5) het
Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Tot slot wordt ingegaan op de begrotingsonevenwichtig-
heden en de noodzaak te komen tot een generiek kortingsmechanisme.
De ontwikkeling van het uitgavenbeleid van de EU
Het proces van Europese integratie kenmerkt zich door een geleidelijke ontwikkeling, waar-
bij het eenwordingsproces telkenmale in een stroomversnelling is gebracht door een wissel-
werking tussen de interne dynamiek (de interne markt en de Economische en Monetaire
Unie (EMU)) en de externe dynamiek (de vreedzame revolutie in Midden-Europa, de Duitse
eenwording en de uitbreiding met steeds weer nieuwe lidstaten).
Het markt- en prijsbeleid van het GLB, dat gedurende decennia het merendeel van de begro-
ting opslokte, was in feite vooral vervangend beleid. Het subsidiariteitsbeginsel vereiste dat
tal van bestaande nationale vormen van landbouwondersteuning en -protectie werden ver-
vangen. De instelling van een gemeenschappelijke financiering van de landbouw was in de
Gemeenschap van zes lidstaten het resultaat van een verstandshuwelijk tussen Frankrijk
en Duitsland, met als inzet het totstandkomen van de douane-unie. Duitsland had intussen
weer een sterke industriële basis opgebouwd en zou daar het meeste van profiteren. Als
tegenprestatie wilde Frankrijk ondersteuning van zijn belangrijke agrarische sector. Het later
zo vermaledijde GLB was dus de prijs die moest worden betaald om de douane-unie te kun-
nen realiseren. Indertijd was dit voorstel bovendien een aantrekkelijk plan voor Nederland,
dat een sterke positie had als agrarisch exportland en erg gebaat was bij het totstand-
komen van de Europese interne markt.
In die aanvangsfase van gemeenschappelijk beleid in deze sector lag het voor de hand te
kiezen voor een model van markt- en prijsondersteuning. Dit model kwam uit de koker van
de Nederlandse Eurocommissaris Sicco Mansholt en was geïnspireerd op ons eigen
Landbouwegalisatiefonds. De ‘Gemeenschap van de zes’ had een tekort aan de meeste
landbouwproducten en was kort na de oorlog sterk gericht op het veiligstellen van de voed-
selvoorziening.
Vanaf de jaren zeventig raakte de proportionaliteit van dit beleid terecht onder vuur door de
hand over hand toenemende landbouwoverschotten, met alle kosten en andere nadelen
                                               18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>van dien. Pas toen – decennia later – de markt- en prijsondersteuning werd ingewisseld
voor inkomensondersteuning werd het tij ten principale gekeerd, omdat dit nieuwe beleid
niet langer aan de productie was gekoppeld. Vanaf 1985 dalen de landbouwuitgaven in de
totale begroting gestaag, maar desalniettemin blijven de uitgaven in deze categorie zowel
absoluut als relatief op een hoog niveau. Waren in 1985 deze uitgaven (exclusief die voor
plattelandsontwikkeling) nog goed voor 70,8 procent van de totale begroting, in 2006 is dat
gezakt naar 35 procent en in 2013 zullen deze uitgaven nog steeds eenderde van de totale
begroting uitmaken.28
Vanaf 1988 worden financiële meerjarenkaders gemaakt. Het eerste, de Financiële
Vooruitzichten 1988 – 1992, wordt ook wel het plan Delors I genoemd. Hierin is een sterke
groei te zien van de uitgaven voor het Cohesiebeleid.29 In deze periode staat de verwezenlij-
king van de interne markt voor de armere landen van de EU prominent op de agenda.
Daarvoor worden de Structuurfondsen ingezet. Deze hebben tot doel de sociaal-economi-
sche ongelijkheden tussen de lidstaten weg te werken (hetgeen conform het subsidiariteits-
beginsel op het niveau van de EU gestalte krijgt).
In het plan Delors II, de Financiële Vooruitzichten 1993 – 1999, stond de verwezenlijking
van de EMU centraal en bleef het Cohesiebeleid belangrijk. Aldus heeft de interne dyna-
miek van de Unie in deze twee perioden een sterk stempel gedrukt op het uitgavenbeleid
van de EU. In de tweede periode (1993 – 1999) kwam er daarnaast steeds meer aandacht
voor de externe dynamiek.30 In deze en de vorige periode zijn de Structuurfondsen dus een
logische aanvulling op de verdieping en verbreding van de interne markt.
Met name in de Financiële Vooruitzichten 2000 – 2006 (Agenda 2000) werd de weg vrij
gemaakt voor de toetreding van nog eens tien nieuwe lidstaten en werden de uitgaven hier-
voor verhoogd.
Bij de totstandkoming van de huidige Financiële Vooruitzichten (2007 – 2013) hebben de
discussies rond de nettobetalingsposities wederom een grote rol gespeeld en ligt de nadruk
meer op het beteugelen van de uitgaven dan op het ontwikkelen van nieuwe prioriteiten in
het uitgavenbeleid. Voor het realiseren van de Lissabonagenda waren in de vorige
Vooruitzichten geen grote nieuwe fondsen opgezet, en ook in de huidige meerjarenbegro-
ting is dat niet het geval. Wel heeft de Commissie een vereenvoudiging van het systeem
van uitgaven doorgezet. In plaats van de zeven categorieën (Landbouw, Cohesiebeleid,
Intern Beleid, Extern Beleid, Administratieve kosten31, Pretoetreding/Toetreding en
28 Europese Commissie, De begroting hervormen voor een ander Europa, document voor een openbare raad-
    pleging met het oog op de begrotingsevaluatie 2008/2009, SEC(2007) 1188 definitief, Brussel, 12.9.2007,
    p. 6 en European Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, p. 15.
29 In 1985 besloegen deze fondsen 10,8 procent van de totale begroting, in 1988 was dat 17,2 procent en in
    2013 zal dat ruim eenderde deel zijn (35,7 procent). Zie: Europese Commissie, De begroting hervormen voor
    een ander Europa, document voor een openbare raadpleging met het oog op de begrotingsevaluatie
    2008/2009, SEC(2007) 1188 definitief, Brussel, 12.9.2007.
30 In 1973 waren Denemarken, Ierland en het VK lid geworden, in 1981 Griekenland en in 1986 traden Spanje
    en Portugal toe. In 1995 werden Oostenrijk, Finland en Zweden lid.
31 Dit zijn de uitgaven voor de EU-instellingen.
                                                       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Compensatie voor nieuwe lidstaten32) zijn er nu slechts vijf uitgavenrubrieken.33 Deze zijn:
1. Duurzame Groei;
2. Behoud en Beheer van Natuurlijke Hulpbronnen;
3. Burgerschap, Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid;
4. De EU als Wereldspeler;
5. Administratieve kosten.
Met deze vereenvoudiging wordt een belangrijke flexibilisering van de uitgaven tussen de
rubrieken beoogd, hetgeen betekent dat gemakkelijker kan worden geschoven met uitgaven
tussen de categorieën binnen een hoofdrubriek. De AIV ziet dit pakket maatregelen als een
belangrijke verbetering die de weg opent naar een meer doelmatige en efficiënte toedeling
van middelen op basis van hun toegevoegde waarde.
Toedeling van middelen34
De Commissie stelt dat voltooiing van de interne markt prioriteit verdient.35 Dit betreft de
eerste rubriek Duurzame Groei. Dit is met name ontwikkeling van de werkgelegenheid; het
budget voor concurrentieversterking zal in de periode 2007-2013 toenemen met 71 pro-
cent, terwijl de uitgaven voor het Cohesiebeleid met nog eens 21 procent zullen stijgen. In
totaal wordt 382,1 miljard euro (in prijzen van 2004) voor Duurzame Groei gereserveerd.
Deze rubriek is nauw verbonden met die van Behoud en Beheer van Natuurlijke
Hulpbronnen, waar 371,3 miljard euro voor wordt uitgetrokken. De rubriek Duurzame Groei
omvat onder meer zaken als onderzoek, onderwijs en trans-Europese netwerken ter verster-
king van het groeipotentieel van de EU, milieubescherming en energie. De tweede rubriek
voor Natuurlijke Hulpbronnen omvat onder meer Landbouw en Plattelandsontwikkeling; de
totale uitgaven hiervoor zullen in deze periode geleidelijk afnemen met acht procent.
De volgende prioriteit van de Commissie is het uitdragen van de waarden Vrijheid,
Veiligheid en Rechtvaardigheid en het Europees Burgerschap. Voor deze rubriek wordt 10,8
miljard euro vrijgemaakt. Hieronder vallen ook de uitgaven voor Volksgezondheid, Cultuur
en voor Justitie en Binnenlandse Zaken. Dit omvat uitgaven voor de strijd tegen het terroris-
me en georganiseerde misdaad, immigratie en juridische samenwerking. De uitgaven voor
Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid zullen fors stijgen: met 163 procent, terwijl die voor
Burgerschap slecht met 1 procent zullen toenemen.
Daarnaast wil de Commissie ook meer aandacht voor een coherent beleid buiten de gren-
zen van de EU. In dit kader worden onder meer de uitgaven voor de Humanitaire Hulp, het
32 Deze laatste categorie van uitgaven is per definitie tijdelijk van aard.
33 Interinstitutioneel akkoord van 17 mei 2007 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over
    de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer, PB C 139, 14.6.2006.
34 Het meest recente overzicht, van 4 april 2006, is opgenomen in bijlage IV: Financial Framework 2007-2013,
    Indicative breakdown of expenditure with adjusted financial envelopes after Trialogue of 4 April 2006. De in
    deze paragraaf genoemde cijfers zijn daaraan ontleend.
35 Zie COM(2004) 101 definitief, 10 februari 2004 (doelstellingen) en COM(2004) 487 definitief van 14 juli
    2004 (wetsvoorstellen).
                                                        20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Ontwikkelingsbeleid36 en het Burenbeleid37 gedaan, inclusief de kosten voor het
Toetredingsbeleid. Hiervoor stijgen de uitgaven met 29 procent. In totaal gaat naar de
rubriek ‘De EU als Wereldspeler’ 49,5 miljard euro.
Tot slot is er een aparte categorie de ‘Administratieve kosten’. Dit noodzakelijke goed
betreft de betaling van de instellingen van de EU. Deze categorie omvat in de periode
2007-2013 slechts 5,8 procent van het totale budget, ondanks het zeer uitgebreide talen-
regime. Dit valt op, omdat de apparaatskosten van VN-instellingen zoals de UNDP, de UNEP
of de WHO, die zo’n uitgebreid talenregime niet kennen, 10 procent belopen. Voor de gehe-
le periode van zeven jaar gaat 49,8 miljard euro naar deze rubriek.
In totaal wordt gerekend met een groei van de totale begroting van tien procent, gebaseerd
op groei van het inkomen van de EU. De totale omvang van de begroting voor de hele perio-
de is gesteld op 864,3 miljard euro.
In percentages uitgedrukt wordt (afgerond) voor Duurzame Groei 44 procent uitgetrokken;
voor Behoud en Beheer van Natuurlijke Hulpbronnen 43 procent; voor Vrijheid, Veiligheid
en Rechtvaardigheid en voor Burgerschap samen 1 procent; voor ‘De EU als Wereldspeler’
6 procent; en voor de Administratieve kosten eveneens 6 procent.
Naar een meer gerichte inzet van de uitgaven van de EU
Een onafhankelijke studiegroep onder voorzitterschap van André Sapir heeft in 2003 op
verzoek van de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie An Agenda for a Growing
Europe opgesteld.38 Deze agenda wil dat de EU een antwoord geeft op twee grote uitdagin-
gen: (i) het in de Lissabonagenda vastgelegde streven om in 2010 van de EU de meest con-
currerende en dynamische kenniseconomie te maken en tegelijkertijd ecologische duur-
zaamheid en een grotere sociale cohesie te realiseren en daarnaast (ii) de uitbreiding van
de EU met een groot aantal Midden- en Oost-Europese landen tot een succes te maken.
Sapir c.s. bevelen hiervoor een grondige hervorming van de uitgaven van de EU-begroting aan.
Met nadruk bepleiten zij een sterke vermindering van de landbouwuitgaven. De studiegroep
stelt voor de EU-uitgaven in drie nieuwe instrumenten te bundelen, volgens het principe ‘één
doelstelling één fonds’.
1. Eén fonds voor economische groei, toegespitst op de bevordering van: onderzoek en ont-
    wikkeling (O&O); onderwijs en scholing; en (grensoverschrijdende) infrastructuur. Hieraan
    besteden ze in hun voorstel 45 procent van de uitgaven.
2. Eén convergentiefonds om de minder ontwikkelde lidstaten te helpen de rest in te
    halen. Dit fonds zou zich moeten richten op de opbouw van instituties en op investerin-
    gen in fysieke en menselijke infrastructuur. Voor deze activiteiten reserveren ze 35
    procent van de uitgaven.
36 Over de afstemming tussen het Nederlandse en het EU-Ontwikkelingsbeleid heeft de AIV een advies in voor-
    bereiding.
37 Over de nieuwe oostelijke buurlanden van de EU heeft de AIV in juli 2005 een advies uitgebracht (AIV-advies
    nr. 44). Het burenbeleid omvat behalve de oostelijk buurlanden ook die aan de zuid- en oostzijde van de
    Middellandse Zee.
38 André Sapir c.s., An Agenda for a Growing Europe, Making the EU Economic System Deliver, Report of an
    Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European
    Community, July 2003.
                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>3. Eén herstructureringsfonds dat de verbreding en verdieping van het integratieproces
     begeleidt. Dit fonds zou werknemers moeten helpen nieuw werk te vinden, via
     herscholing, compensatie voor verhuiskosten en steun bij het opzetten van een nieuw
     bedrijf. De resterende landbouwsteun zou ook in dit fonds moeten worden onderge-
     bracht. Hiervoor wordt 20 procent van de uitgaven vrijgemaakt.
De hoofdrichting van de aanbevelingen van Sapir c.s. is:
     -    meer Europees geld voor de bevordering van de kenniseconomie;
     -    minder Europees geld voor de landbouw;
     -    een sterkere concentratie van de structuursteun op de armere lidstaten;
     -    een nauwere betrokkenheid van de EU-uitgaven bij herstructureringsprocessen en
     -    geen uitbreiding van de bestaande budgettaire ruimte.
Het totaal van de uitgaven komt ongeveer overeen met het huidige niveau van uitgaven van
de EU. Daarbij moet worden aangetekend dat zij niet (afzonderlijk) rekening houden met de
uitgaven ten behoeve van de Administratieve kosten. Deze begrotingspost voor het functio-
neren van de instellingen van de EU bedraagt in de Financiële Vooruitzichten 2007–2013
zes procent van de uitgaven of 0,06 procent van het BNPEU. Ook houden zij niet afzonder-
lijk rekening met de uitgaven voor het Externe Beleid, dat in dezelfde periode eveneens zes
procent van de uitgaven of 0,06 procent van het BNPEU omvat. Dit maakt vergelijking lastig,
maar de AIV onderschrijft de hoofdrichting van de door Sapir c.s. gedane aanbevelingen,
met dien verstande dat de AIV voor het Externe Beleid juist wel een aparte begrotingsru-
briek wil opnemen.
Ombuigingen die de AIV voorstelt bij gelijke belastingdruk voor de burgers
De AIV pleit niet voor een verhoging van het bestaande eigenmiddelenplafond van 1,24
procent van het BNIEU, noch voor een wijziging van het systeem van meerjarige Financiële
Vooruitzichten. De AIV pleit evenmin voor wezenlijke verhogingen van de totale uitgaven van
de EU in de volgende periode van Financiële Vooruitzichten, die van 2013–2020. De AIV
tekent hierbij wel aan dat het bestaande uitgavenplafond van 1 procent van het BNIEU aan
betalingen zeker niet als hoog beschouwd kan worden. Wat echter doorslaggevend moet
zijn, zijn de kwaliteit van het beleid en de juiste toepassing daarbij van het subsidiariteits-
en proportionaliteitsbeginsel.
In het onderstaande wordt nader ingegaan op welke beleidsombuigingen in de verschillende
beleidsterreinen van het uitgavenbeleid in de rede liggen en tot slot wordt het correctie-
mechanisme onder de loep genomen.
1. Het beleid ten aanzien van de Versterking van de Concurrentiekracht
Het groeivermogen van Europa wordt in belangrijke mate bepaald door de verdere ontwikke-
ling van de interne markt. Het wegnemen van belemmeringen voor het onderlinge verkeer
verlaagt de transactiekosten, versterkt de concurrentie en bevordert de doelmatigheid en
de innovatie.
Het is evident dat de voordelen van de interne markt slechts goed kunnen worden benut
wanneer personen, goederen, energie en informatie zich ook daadwerkelijk goed in de
Europese – reële en virtuele – ruimte kunnen bewegen. Daarvoor worden trans-Europese
netwerken ontwikkeld. Belangrijk is dat deze grensoverschrijdende vervoers- en communica-
tiemogelijkheden van voldoende kwaliteit en capaciteit zijn en de verschillende netwerken
ook goed op elkaar aansluiten.39 De aanleg, het onderhoud en de financiering van infra-
39 Zie: SER Commissie Sociaal-Economisch Deskundigen, Met Europa meer groei, Den Haag 2004, pp. 58-60.
                                                  22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>structurele voorzieningen behoren primair tot de verantwoordelijkheid van de lidstaten.
Maar de beleidsconcurrentie tussen de lidstaten op dit vlak leidt niet vanzelf tot goed op
elkaar aansluitende Europese netwerken, met elk voldoende kwaliteit en capaciteit. Zonder
goede internationale afstemming bestaat het risico van tekortschietende verbindingen en
knooppunten die de werking van de interne markt belemmeren en daarmee de groeimoge-
lijkheden van Europa als geheel beperken.
Aanbeveling 1:
    De AIV beveelt op grond van het subsidiariteitsbeginsel aan in EU-verband een gemeen-
    schappelijke visie op de hoofdtransportverbindingen en knooppunten te ontwikkelen.
    Alleen zó kunnen tijdig mogelijke knelpunten in de infrastructurele voorzieningen wor-
    den gesignaleerd en kan worden ingespeeld op het ontstaan van nieuwe, innovatieve
    netwerken. Waar sprake is van substantiële grensoverschrijdende effecten moet vol-
    gens de AIV de EU deze zaken, op grond van het proportionaliteitsbeginsel, door cofi-
    nanciering stimuleren.
Onze toekomstige welvaart wordt vooral bepaald door het vermogen om nieuwe kennis te
ontwikkelen en toe te passen voor het innoveren van producten en productieprocessen.
Het investeren in de Europese kenniseconomie is daarom ook een hoofdlijn van de
Lissabonstrategie. In dit kader heeft de EU zich ten doel gesteld de publieke en private
inspanningen voor O&O te verhogen naar 3 procent van het bruto binnenlands product van
de EU (BBPEU) in 2010. In 2005 bedroeg dit percentage 1,9; de streefdoelen die de lidsta-
ten zich hebben gesteld bedragen opgeteld 2,6 procent.40 Dit is overigens de enige begro-
tingspost waar Nederland meer ontvangt dan het bijdraagt.
Voor een intensieve bemoeienis van Europa met O&O bestaan volgens de AIV goede gron-
den.41 In de eerste plaats doen zich belangrijke schaalvoordelen voor. Kwalitatief hoogwaar-
dig onderzoek wordt steeds complexer en duurder; de kritische massa neemt toe en inter-
nationale samenwerking wordt steeds belangrijker. In de tweede plaats komt een deel van
het rendement van de investeringen in O&O terecht bij afnemers, ook over landsgrenzen
heen. Zo heeft ons land baat bij Duitse investeringen in O&O en ook de omgekeerde relatie
blijkt op te gaan.
Aanbeveling 2:
    De interne markt moet worden aangevuld met een Europese kennisruimte. Daarbij
    hoort een groter kennis- en innovatiebudget. De AIV is het eens met de bevindingen van
    de groep-Sapir, die pleit voor een sterkere rol van de EU bij het bevorderen van O&O en
    onderschrijft de conclusie dat binnen de Europese begroting veel meer middelen moe-
    ten worden vrijgemaakt dan de huidige 0,05 procent van het BNIEU per jaar. Dat vraagt
    om een herschikking binnen de begroting.
O&O blijft natuurlijk een nationale aangelegenheid, maar in het kader van de
Lissabondoelstellingen ligt het voor de hand dat de EU dát stimuleert wat zonder extra
middelen uit Brussel niet van de grond kan komen. Het gaat dan om programma’s die qua
schaal niet door een lidstaat gedragen kunnen worden en om het stimuleren van betere
samenwerking tussen bestaande programma’s op het terrein van O&O. Verdeling van de
40 Europese Commissie, Uitvoering van de hernieuwde Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid: ‘Een
    jaar van goede resultaten’, COM(2006) 816 definitief, deel I, Brussel, 12.12.2006, p. 9.
41 Zie: SER Commissie Sociaal-Economisch Deskundigen, Met Europa meer groei, Den Haag 2004, pp. 161-163.
                                                      23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>middelen waarbij aan elk land tevoren een bepaald budget wordt toegekend, de zogeheten
landenenveloppen, werkt in dit verband contraproductief, omdat het systeem niet het beste
O&O in de EU stimuleert.
Aanbeveling 3:
    Op grond van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel moet naar de mening van
    de AIV de EU door cofinanciering O&O stimuleren dat qua schaal anders niet van de
    grond zou komen. Het budget hiervoor moet niet vooraf via nationale enveloppen wor-
    den verdeeld, maar beschikbaar zijn voor de projecten die in een internationale compe-
    titie als beste naar voren komen.
2. Het Cohesiebeleid
Het Cohesiebeleid is in het leven geroepen in aanvulling op de werking van de interne
markt, om de verschillen in welvaart tussen de lidstaten en tussen de verschillende regio’s
in de lidstaten weg te werken. Deze solidariteit heeft in het verleden duidelijk haar vruchten
afgeworpen, maar het is de vraag of dit beleid in zijn huidige vorm moet blijven zoals het is.
In de periode 2007-2013 is voor Cohesiebeleid (Structuurfondsen en Cohesiefonds teza-
men) in totaal 308 miljard euro (in prijzen van 2004) gereserveerd. Daarvan zal 82 procent
als Convergentiesteun ten goede komen aan ontwikkeling van achterblijvende regio’s en lid-
staten. Voor grensoverschrijdende regionale samenwerking is ruim 2 procent van dit bedrag
beschikbaar. De resterende 16 procent is bestemd voor het bevorderen van concurrentie-
vermogen en werkgelegenheid in de regio’s die niet in aanmerking komen voor
Convergentiesteun.42
Het Cohesiebeleid staat inmiddels in het teken van de Lissabonstrategie. In de regio’s met
de grootste ontwikkelingsachterstand moet minimaal 60 procent van de beschikbare mid-
delen voor de Lissabondoelstellingen worden ingezet. In de overige regio’s is dit minimaal
75 procent. Van de Convergentiesteun gaat een flink deel naar arme regio’s in rijkere lidsta-
ten. Daardoor ontvangen Spanje, Italië en Duitsland – drie lidstaten met een BNI per capita
boven het EU-gemiddelde – samen een kwart van het totale Cohesiebudget. Uitgaande van
het subsidiariteits- en het proportionaliteitsbeginsel ligt het volgens de AIV voor de hand dat
de rijkere lidstaten zelf zorg dragen voor het gelijktrekken van regionale welvaartsverschillen
in hun land.43 Dat betekent dat van de vijftien ‘oude’ lidstaten alleen Portugal en
Griekenland nog Structuurfondsen zullen ontvangen.
Aanbeveling 4:
    De AIV beveelt aan de Convergentiesteun te concentreren op de armere lidstaten (met
    een BNI per hoofd van de bevolking onder de 90 procent van het EU-gemiddelde).
In de huidige systematiek van de EU-begroting zijn de uitgaven op dit terrein zowel te vinden
in de rubriek Duurzame Groei, als in die van Beheer en Behoud van Natuurlijke
Hulpbronnen. Daarmee lopen twee doelstellingen, die van solidariteit tussen de lidstaten
en die van het bevorderen van economische groei, door elkaar heen. In navolging van het
42 OECD, Economic Surveys: European Union, Paris 2007, p. 142.
43 Zie hierover ook het SER-advies nr. 98/04, Agenda 2000: de uitbreiding en financiering van de EU, 2004,
    pp. 67-70.
                                                     24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>rapport van de groep-Sapir44 zouden de doelstellingen in de rubriek Duurzame Groei en die
van Beheer en Behoud van Natuurlijke Hulpbronnen duidelijker moeten worden afgebakend.
De AIV bepleit op basis van toepassing van de beginselen van opportuniteit, subsidiariteit
en proportionaliteit beperking van de uitgaven van het Cohesiebeleid in de rijkere lidstaten
aan, bijvoorbeeld tot een maximale bijdrage van 25 procent, terwijl het bijdragepercentage
voor de armere lidstaten op 50 procent kan worden gesteld.
In de overtuiging van de AIV moeten in het Cohesiebeleid de programmatische effecten ter
versterking van het concurrentievermogen voorop staan, en niet de directe bestedingseffec-
ten in een bepaalde lidstaat. Dit voorkomt hernieuwde aandacht voor het juste-retourdenken.
Verder moet er paal en perk gesteld worden aan de praktijk om Structuurfondsuitgaven
door te schuiven naar volgende begrotingsjaren, zodat een opeenhoping en daarmee een
‘bestedingsdwang’ ontstaat aan het einde van de periode van de Financiële Vooruitzichten.
Aanbeveling 5:
De AIV beveelt de volgende vernieuwingen in het Cohesiebeleid aan:
    a. het verlagen van de bijdragepercentages uit het EU-budget naar maximaal 25
       procent voor de rijkere lidstaten (en maximaal 50 procent voor de armere);
    b. het vormen van een reserve van behoorlijke omvang (ten minste 10 procent van het
       budget), die niet vooraf via nationale enveloppen wordt verdeeld, maar beschikbaar
       blijft voor de projecten die in een internationale competitie als beste naar voren
       komen en
    c. het inperken van de geprivilegieerde status van Structuurfondsen (i.e. het beperken
       van de praktijk in de Structuurfondsen om uitgaven overmatig door te schuiven naar
       het einde van de tijdspanne van de Financiële Vooruitzichten, zodat opeenhoping en
       bestedingsdwang worden voorkomen).
Bovendien beveelt de AIV aan om met het oog op het absorptievermogen van de armere lid-
staten een rem te zetten op deze uitgaven, temeer omdat zij de door de EU gesteunde pro-
jecten moeten meefinancieren. In combinatie met het aandeel van de desbetreffende lid-
staten in het BNIEU leidt dit uitgangspunt tot een maximaal beslag van de Structuurfondsen
in procenten van het BNIEU van 0,35 procent. Dit betekent een maximale uitgavenpost ter
grootte van 0,10 procent van het BNIEU voor Portugal en Griekenland, van bijna 0,19 pro-
cent voor de tien lidstaten die op 1 mei 2004 lid werden en van 0,04 procent voor de twee
laatst toegetreden lidstaten Roemenië en Bulgarije.
Aanbeveling 6:
- Met het oog op het absorptievermogen van de armste lidstaten is het belangrijk de
    bestaande grens voor de jaarlijkse uitgaven voor het Cohesiebeleid in deze landen te
    handhaven.
Voor het realiseren van de Lissabondoelstellingen met betrekking tot Duurzame Groei is de
verhoging van de arbeidsparticipatie van belang in alle lidstaten. De door de lidstaten afge-
sproken inspanningen zijn neergelegd in de werkgelegenheidsrichtsnoeren van elke lid-
staat. Uitvoering is afhankelijk van de ‘methode van open coördinatie’. Een extra stimulans
van de EU zou op dit terrein zeer welkom zijn volgens de AIV.
44 André Sapir c.s., An Agenda for a Growing Europe, Making the EU Economic System Deliver, Report of an
    Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European
    Community, July 2003.
                                                     25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 7:
    Het realiseren van de Lissabondoelstellingen met betrekking tot de verhoging van de
    arbeidsparticipatie moet worden ondersteund door deze inspanningen mede te financie-
    ren uit de Structuurfondsen van de EU, in het bijzonder uit het Europees Sociaal Fonds.
Voorts acht de AIV het uit het oogpunt van de zichtbare aanwezigheid van de EU in de lid-
staten nuttig dat de EU actief blijft in het stimuleren van kleine grensoverschrijdende
infrastructuurprojecten. Dit betreft zaken als het verbinden van fietspadnetwerken aan
beide zijden van een landsgrens of het opzetten van gezamenlijke bedrijventerreinen. Dit
kleine fonds (dat werkt op basis van cofinanciering van de lidstaten) verdient te worden
gehandhaafd, zeker waar de investeringen projecten betreffen die anders niet tot stand
zouden komen. Een dergelijke stimulans geeft niet alleen een betere aansluiting van de
grensgebieden op elkaar, maar verhoogt ook de zichtbaarheid van de EU voor de burgers.
Aanbeveling 8:
    Kleine, grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, die niet via de markt tot stand
    zouden komen, moeten volgens de AIV wel op basis van cofinanciering door de EU gesti-
    muleerd blijven worden, ook al zijn de betrokken gebieden in rijkere lidstaten gelegen.
3. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
Het GLB heeft in voorbije decennia de efficiëntie van de landbouwproductie sterk bevor-
derd en daarmee het ontstaan van een goed ontwikkelde en sterke, concurrerende agro-
industrie. De basis hiervoor is gelegd door het markt- en prijsbeleid, waarbij producenten
vaste, communautair afgesproken prijzen voor hun landbouwproducten kregen. Als gesteld
lag vanaf de jaren tachtig de proportionaliteit van dit beleid onder vuur: het dreigde aan zijn
eigen succes ten onder te gaan. Voortzetting van het traditionele markt- en prijsbeleid stuit-
te op drie grote barrières, te weten:
- een budgettaire grens: de kosten van het GLB bleken sterk (en onbeheersbaar) toe te
    nemen en tot grote overschotten te leiden;
- een ecologische grens: er ontstond een sterk toenemende druk op het natuurlijk leefmi-
    lieu als gevolg van intensivering van het gebruik van grond en van grondstoffen en
- een externe grens: er ontstonden conflicten met de handelspartners in de
    Wereldhandelsorganisatie (WTO). Onder andere door het dumpen van de ontstane voed-
    seloverschotten buiten de EU werd met name in ontwikkelingslanden de markt voor
    diverse voedselproducten verstoord. In veel landen kwam daardoor zelfs de voedselvoor-
    ziening in gevaar.
In 1992 is de omschakeling van de markt- en prijsondersteuning naar directe inkomens-
ondersteuning in gang gezet.45 In de loop van dat proces is het niveau van de landbouw-
ondersteuning duidelijk verlaagd. Doordat deze hervorming van het GLB een verschuiving
van lasten van de consumenten naar de belastingbetalers inhield, werd echter de verlaging
van de intensiteit van de ondersteuning maar ten dele weerspiegeld in de Europese land-
bouwbegroting.
Met de hervormingen van de jaren 2003 – 2005 is een verdere stap gezet naar een doel-
treffender, meer marktconform en op duurzaamheid gericht GLB. Het beleid berust nu op
twee sporen. In het eerste spoor – dat van de ordening van de landbouwmarkten – is de
prijssteun inmiddels goeddeels vervangen door compenserende inkomenstoeslagen die
45 Dit heet ook wel de MacSharry-hervorming.
                                                 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>gebundeld zijn (of worden) in een van de landbouwproductie ontkoppelde, integrale bedrijfs-
toeslag. Deze toeslag wordt vervolgens ‘herkoppeld’ aan de naleving van wettelijke voor-
schriften en andere regels op het gebied van milieu, natuur en kwaliteit (de zogenaamde
cross compliance). Het tweede spoor omvat het breder georiënteerde beleid voor platte-
landsontwikkeling. Mede daardoor krijgt de rol van boeren als beheerder van het landelijk
gebied, gebaseerd op natuur- en landschapswaarden, meer nadruk.
Een heroriëntatie van het GLB in de richting van het realiseren van bepaalde maatschappe-
lijke waarden doet de vraag rijzen of (volledige) financiering ervan door de EU zich nog laat
rijmen met het beginsel van subsidiariteit en proportionaliteit. De waardering van natuur- en
landschapswaarden is volgens de AIV primair een regionale of nationale aangelegenheid.
Aanbeveling 9:
    Naar het oordeel van de AIV zijn verdere hervormingen van het GLB noodzakelijk. De
    opportuniteit en de maatschappelijke legitimiteit van de bestaande inkomenstoeslagen
    aan boeren zijn en blijven kwetsbaar. Het GLB zal, volgens de AIV, in de nabije toekomst
    veel sterker moeten inspelen op nieuwe maatschappelijke wensen. De inzet van het hui-
    dige kabinet om de huidige Europese inkomenstoeslagen in de landbouw sterker te kop-
    pelen aan het realiseren van maatschappelijke waarden zoals voedselveiligheid en
    voedselzekerheid, het instandhouden van het landschap en de zorg voor het milieu en
    het dierenwelzijn (zie het Coalitieakkoord van februari 2007), wijst in de juiste richting.
    Dit verdient nadere uitwerking.
Cofinanciering door de lidstaten kan helpen bij het stapsgewijs expliciteren en toespitsen
van de koppeling tussen betaling en maatschappelijk gewenste prestatie.46 Te denken is
bijvoorbeeld aan het betalen van zogenoemde ‘groene diensten’ in de sfeer van natuur- en
landschapsbeheer. Cofinanciering van bedrijfstoeslagen geeft lidstaten binnen een
gemeenschappelijk kader – dat concurrentieverstoringen op de interne markt tegengaat –
ruimte in te spelen op de grote diversiteit aan omstandigheden en preferenties binnen de
EU. Lidstaten kunnen binnen dit gemeenschappelijke kader maatwerk leveren. Dat is met
het oog op de nieuwe lidstaten van de EU in Midden- en Zuidoost-Europa van groot belang.
Maar ook tussen de vijftien ‘oude’ lidstaten is sprake van grote verschillen. Zo heeft Frank-
rijk vooral te maken met ontvolking van het platteland en dat vraagt een geheel andere
aanpak dan de hoge ruimtedruk die kenmerkend is voor Nederland.
Aanbeveling 10:
    De AIV acht het zaak in het GLB te kiezen voor een gebiedsgerichte aanpak op basis
    van cofinanciering binnen een gemeenschappelijk kader dat concurrentieverstoringen
    op de interne markt tegengaat.
In Nederland zien sommigen cofinanciering als een mogelijkheid om een extra verbetering
van de eigen nettobetalingspositie te realiseren. Dat is volgens de AIV geen kansrijke weg.
Het kiezen van een primair financiële invalshoek zal de weerstand tegen beleidsmatige
hervormingen alleen maar versterken.
Aanbeveling 11:
    De AIV beveelt aan in de onderhandelingen over wijzigingen in het GLB geen nadruk te
    leggen op de financiële gevolgen voor de Nederlandse nettobetalingspositie, maar de
    focus duidelijk te richten op de kwaliteit van het beleid.
46 Zie hierover ook het SER-advies nr. 06/05, Cofinanciering van het EU-landbouwbeleid, 2006.
                                                     27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>De stapsgewijze invoering van de directe inkomenssteun in de nieuwe lidstaten in Midden-
en Zuidoost-Europa leidt in deze landen tot een forse stijging van inkomens in de land-
bouw. Deze stijging wordt nog versterkt door de verwachte gunstige ontwikkeling van de
wereldprijzen voor landbouwproducten. De Commissie schat dat het reële inkomen in de
landbouw per eenheid arbeid in de gehele EU tussen 2006 en 2014 met 21 procent zal
toenemen. De toename zal het sterkst zijn in Bulgarije en Roemenië (71,8 procent),
gevolgd door de tien in 2004 toegetreden lidstaten, waar de stijging naar verwachting
24,9 procent zal zijn. In de vijftien ‘oude’ lidstaten wordt een toename van 9,9 procent
verwacht.47
Deze verschillen zullen het lastiger maken het beleid van inkomenssteun, dat in de nieuwe
lidstaten stapsgewijs wordt ingevoerd, in de komende tijd te wijzigen. Toch is dat uiteinde-
lijk wel noodzakelijk. De reële producentenprijzen vertoonden tot voor kort een dalende
trend, maar onder invloed van diverse, deels structurele ontwikkelingen stijgt het prijsni-
veau inmiddels. Met name door de snel opkomende economieën van China en India is in
het bijzonder de vraag naar eiwithoudende producten sterk toegenomen. Deze ontwikkelin-
gen op de wereldmarkt maken dat de tijd voor wijziging van het GLB nog niet eerder zo
gunstig waren als nu, ondanks dat de weerstand uit de nieuwe lidstaten die de landbouw-
inkomsten uit de EU als nieuwe verworvenheid ervaren, groot zal zijn.
Aanbeveling 12:
     Naar de mate waarin het prijsherstel van de landbouwproducten zich doorzet, zullen
     meer Europese boeren rechtstreeks op de markt een passende beloning kunnen ver-
     dienen en is er volgens de AIV méér reden voor verdergaande hervormingen van het
     GLB. Dit betekent dat de tijd nog niet eerder zó gunstig was voor het invoeren van de
     noodzakelijke hervormingen van het GLB.
De AIV vind het positief dat de Commissie op 20 november 2007 met voorbereidende voor-
stellen aan de Raad en het EP is gekomen.48 De voorstellen behelzen onder meer de ver-
eenvoudiging van de inkomenssteun en het stellen van grenzen aan deze steunvorm, naast
het stimuleren van marktconforme productie, in het bijzonder voor de graan- en zuivelpro-
ducenten. Zo wil de Commissie de beperking van de graan- en de zuivelproductie opheffen.
4. Burgerschap, Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid
De rubriek Burgerschap en die van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid is slechts een
kleine uitgavenpost van 1,3 procent van het totale budget van de Financiële Vooruitzichten
2007-2013. Dit impliceert overigens niet dat daarmee dit beleidspakket te veronachtza-
men zou zijn. Integendeel, deze rubriek kent het hoogste groeipercentage in de huidige
Financiële Vooruitzichten (163 procent). De AIV onderstreept het belang hiervan, omdat
men mag verwachten dat zekerheid en veiligheid voor de EU-burger ook in de toekomst een
hoge prioriteit zal krijgen, zowel binnen de EU, als aan haar buitengrenzen. De voorziene
47 European Commission, DG Agriculture and Rural Development, Prospects for Agricultural Markets and
    Income in the European Union 2007-2014, July 2007, p. 9.
48 European Commission, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,
    Preparing for the “Health Check” of the CAP reform, Brussels, COM(2007) 722, 20 November 2007.
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>uitgaven zijn deels communautair (bijvoorbeeld FRONTEX)49 en deels intergouvernementeel
gefinancierd (zoals Europol en de Schengensamenwerking).50 Met de invoering van het
Ontwerpverdrag tot wijziging van het EU- en EG-verdrag zullen geleidelijk aan (met een over-
gangsperiode van vijf jaar) meer uitgaven onder de communautaire begroting worden
gebracht. Dit heeft als voordeel dat de budgettaire controle aanzienlijk transparanter is en
onderhevig is aan controle door het EP en de Europese Rekenkamer. De AIV vindt dit een
goede zaak, al had de raad liever gezien dat dit proces sneller zou verlopen.
5. De EU als Wereldspeler
Binnen de uitgaven in het kader van de rubriek ‘De EU als Wereldspeler’ wil de AIV in het
bijzonder de aandacht vestigen op een kleine, maar belangrijke begrotingspost, het
GBVB/EVDB. Over de periode 2007-2013 is 1,7 miljard euro (3,5 procent van het totaal in
deze rubriek) beschikbaar voor activiteiten onder deze noemer. Dit komt overeen met
0,2 procent van het totaal van deze Vooruitzichten. Binnen dit kleine aandeel is sprake van
een sterke toename, te weten van 150 miljoen euro in 2007 naar 340 miljoen in 2013. Dit
betekent een groei van 245 procent. Deze uitgaven worden vooral besteed aan de civiele
component van missies uitgevoerd onder de vlag van het GBVB/EVDB51 en aan de Speciale
Vertegenwoordigers van de EU, die onder meer worden ingezet bij de onderhandelingen
rond conflicthaarden aan de grenzen van de EU, zoals in Moldavië en Georgië.
Voor militaire missies en missies met militaire implicaties is het ATHENA-instrument opge-
zet.52 Dit houdt in dat specifieke kosten van deze missies uit een gemeenschappelijk bud-
get worden betaald. Dit budget wordt per missie volgens een overeengekomen verdeelsleu-
tel naar rato van het BNI door de lidstaten gedragen. De ATHENA-middelen dekken echter
slechts een beperkt deel van de kosten van dergelijke missies, hetgeen betekent dat het
merendeel daarvan gedragen wordt door de lidstaten die aan zo’n operatie deelnemen.
Deze laatste kosten drukken dus op de nationale budgetten. Dit is het beginsel van ‘costs
lie where they fall’.
Behalve het GBVB omvat deze rubriek ook al het andere externe beleid van de Unie. De
hoeveelheid financiële middelen die op dit moment aan deze rubriek wordt besteed is rela-
tief bescheiden. In de periode 2007-2013 gaat het om zo’n 49 miljard euro (5,7 procent
van de totale EU-uitgaven). De uitgaven voor dit beleid zullen in deze periode met zo’n
30 procent toenemen van 6,3 miljard euro in 2007 tot ruim 8 miljard in 2013.
49 Dit is het Europese Agentschap voor het Management van de Buitengrenzen. Andere voorbeelden zijn en de
    Europese Organisatie voor de Bestrijding van EU-Fraude (OLAF), het Europese Waarnemingscentrum Drugs
    en het nieuwe Europees Bureau voor de Grondrechten.
50 Ook Eurojust, de Europese Politieacademie (CEPOL) en de Task Force Chief Police Officers zijn nog niet
    communautair gefinancierd.
51 Over het onderwerp van de inhuur van civiele dienstverleners in operatiegebieden heeft de AIV een advies in
    voorbereiding.
52 Besluit 2004/197/GBVB van Europese Raad van 23 februari 2004 tot instelling van een mechanisme voor
    het beheer van de financiering van de gemeenschappelijke kosten van de operaties van de Europese Unie
    die gevolgen hebben op militair of defensiegebied, L 63/68 28.2.2004.
                                                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>De belangrijkste posten waaraan dit geld in de periode 2007-2013 wordt besteed zijn:
1. Ontwikkelingssamenwerking (15,1 miljard euro);
2. het Europees Nabuurschapbeleid (ENB) (10,6 miljard euro) en
3. het Pretoetredingsbeleid (10,2 miljard euro).
Naast de genoemde posten worden de middelen onder andere besteed aan humanitaire
hulp, macro-financiële steun, de bevordering van democratie en mensenrechten, nucleaire
veiligheid, samenwerking met geïndustrialiseerde landen, is er een stabiliteitsinstrument
en beschikt de Unie over een reserve voor noodhulp.
Tot slot hoort bij het buitenlandbeleid ook het Europese Ontwikkelingsfonds (EOF). Dit
fonds is bestemd voor ontwikkelingsprojecten in de ACS-landen53, maar het maakt geen
deel uit van de EU-begroting, zodat het ook niet in de tabel in bijlage IV voorkomt. Het EOF
wordt voor een periode van vijf jaar gevuld met directe bijdragen van de lidstaten. De
omvang van deze bijdragen is gebaseerd op een tussen de lidstaten overeengekomen ver-
deelsleutel. Voor de periode 2008-2013 is een budget van 22,7 miljard euro beschikbaar.
Het EOF verdient naar de mening van de AIV om twee redenen in het kader van dit advies
bespreking. Ten eerste is al langer de vraag aan de orde of het EOF onder het reguliere
EU-budget gebracht zou moeten worden. De Nederlandse regering heeft zich daar herhaal-
delijk voor uitgesproken. Daarnaast speelt, als tweede, dat in het kader van de
Afrikavredesfaciliteit EOF-middelen worden ingezet voor vrede en stabiliteit bevorderende
activiteiten. Op deze wijze draagt het EOF bij aan de verwezenlijking van doelstellingen die
onder het GBVB/EVDB vallen. De AIV heeft overigens een advies in voorbereiding over de
afstemming tussen het Nederlandse en het EU-Ontwikkelingsbeleid. Een van de zaken die
hierin aan de orde komt is het verschil tussen geld dat door de OECD-DAC als officiële ont-
wikkelingsgelden (ODA) wordt aangemerkt en het overige geld dat als non-ODA wordt
geklassificeerd.54 In het GBVB is dit vooral afhankelijk van de plaats waar de activiteiten
plaatsvinden. Vredesopbouw in een ontwikkelingsland geldt als ODA, elders niet. In de
rubriek ‘De EU als Wereldspeler’ is negentig procent ODA. Gezien de politieke ontwikkelin-
gen in de wereld is er volgens de AIV veel te zeggen voor het ophogen van het non-ODA
deel, zonder dat dit ten koste van ODA-uitgaven gaat.
Tegen de achtergrond van de nu beschikbare middelen ten behoeve van het beleid van ‘De
EU als Wereldspeler’ stelt de AIV zich de vraag of in het kader van de financiële herziening
en met het oog op de Financiële Vooruitzichten voor de periode ná 2013 een verhoging
van dit budget bepleit zou moeten worden. En zo ja, welke sectoren in dit beleid ruimere
financiële middelen zouden moeten krijgen. Voordat op deze kwestie wordt ingegaan, wil
de AIV een aantal opmerkingen vooraf maken inzake de financiering van dit beleid.
53 Dit zijn landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan die een speciale band met de EU zijn aangegaan. In
   Afrika zijn dat alle landen ten zuiden van de Sahara. Was dit vroeger alleen een handelsovereenkomst, tegen-
   woordig omvat deze overeenkomst ook hoofdstukken over democratie, mensenrechten en dergelijke.
54 Official Development Assistance. Dit zijn: ’Grants or Loans to countries and territories on Part I of the DAC
   List of Aid Recipients (developing countries) which are: (a) undertaken by the official sector; (b) with promo-
   tion of economic development and welfare as the main objective; (c) at concessional financial terms
   [if a loan, having a Grant Element (q.v.) of at least 25 per cent]. In addition to financial flows, Technical
   Co-operation (q.v.) is included in aid. Grants, Loans and credits for military purposes are excluded.’
   Zie: OECD-DAC Glossary, webpagina
   <http://www.oecd.org/glossary/0,3414,en_2649_33721_1965693_1_1_1_1,00.html#1965586>.
                                                          30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>1. Naar de overtuiging van de AIV gaat het bij de vaststelling van de noodzakelijke finan-
   ciële ruimte niet alleen om de omvang van de financiële middelen, maar juist om de
   effectieve aanwending van deze middelen. De AIV tekent hierbij aan dat deze effectivi-
   teit mede wordt bepaald door de afstemming met het beleid in de andere rubrieken.
   Maar met name op het brede terrein van conflictpreventie, crisisbeheersing, stabiliteits-
   bevordering en reconstructie heeft een gemeenschappelijk optreden van de EU een dui-
   delijke meerwaarde boven afzonderlijk optreden van een of meer lidstaten.
   Versnippering van instrumenten en middelen bergt het gevaar in zich van gebrek aan
   effectiviteit, efficiëntie, onvoldoende afstemming, samenhang en flexibiliteit. Niet alleen
   worden in dit kader middelen afkomstig uit het GBVB, het EOF, het stabiliteitsinstrument
   en ATHENA ingezet, maar net als in de voorgaande rubriek, vallen deze ook nog eens
   onder verschillende besluitvormingsregimes (deels intergouvernementeel, deels com-
   munautair). Daarmee hebben de besluiten een verschillende rechtsgrondslag en wijze
   van financiering, die varieert van structurele bijdragen tot ad-hocsubsidies. Dit is vooral
   een probleem waar lidstaten vanwege een mogelijk te leveren financiële bijdrage zich
   tegen optreden van de EU verzetten. Eenzelfde gebrek aan coherentie speelt bij de afstem-
   ming tussen de inzet van geld voor Ontwikkelingssamenwerking en GBVB-middelen.
2. Waar de voorgaande overweging pleit voor een eenvoudiger en meer coherent finan-
   cieel instrumentarium, is de AIV zich ervan bewust dat een meer fundamentele hervor-
   ming binnen de huidige verdragsafspraken (inclusief die van het Ontwerpverdrag tot wij-
   ziging van het EU- en EG-verdrag) wordt bemoeilijkt door het gegeven dat een aantal lid-
   staten om financiële en politieke redenen wenst vast te houden aan een strikte schei-
   ding tussen enerzijds het intergouvernementele GBVB/EVDB en anderzijds het commu-
   nautaire Externe Beleid.55 Wel mag in de visie van de AIV worden verwacht dat op het
   praktische, operationele vlak de aanstelling van de Hoge Vertegenwoordiger ‘nieuwe
   stijl’ tot een betere afstemming zal leiden van het gebruik van begrotingsmiddelen voor
   het Externe Beleid.
3. Eventuele verhoging van de middelen voor het Externe Beleid kan naar de mening van
   de AIV plaatsvinden binnen de huidige begrotingsruimte. Daarbij zal het, naar de
   mening van de AIV, hoe dan ook om relatief bescheiden bedragen gaan. Enerzijds zal
   op termijn binnen het budget voor ‘De EU als Wereldspeler’ ruimte ontstaan doordat
   voor bepaalde doelstellingen minder geld noodzakelijk is, bijvoorbeeld voor het
   Pretoetredingsbeleid. Anderzijds zal als gevolg van beleidsaanpassingen op andere ter-
   reinen, zoals het GLB, ook binnen het totale EU-budget geld vrijkomen voor intensivering
   van het Externe Beleid.
4. Inspanningen van de Unie op het terrein van het Externe Beleid zullen op belangrijke
   onderdelen aanvullend zijn op het beleid van de lidstaten en zijn géén vervangend
   beleid. In het GBVB/EVDB wordt immers de Europese beleidscapaciteit vooral bepaald
   door de omvang van de nationale (defensie)begrotingen. En ook in het
   Ontwikkelingsbeleid is het leeuwendeel van de gelden afkomstig van de lidstaten. Dit
   betekent dat de EU zich in een goede positie bevindt om zich in te zetten voor grotere
   coherentie van beleid en een betere afstemming met de lidstaten en de multilaterale
   instellingen. Daar waar de EU met eigen financiële middelen intervenieert dient dit een
   duidelijke toegevoegde waarde te hebben. Deze meerwaarde ligt in de visie van de AIV
55 In dit verband wijst de AIV erop dat ophoging van de gelden ten behoeve van het GBVB naar verwachting voor
   het Europees Parlement alleen aanvaardbaar zal zijn, indien het Parlement meer invloed op dit terrein krijgt.
   Dit laatste ligt voor veel lidstaten moeilijk.
                                                      31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>    in elk geval op het terrein van het GBVB/EVDB: in het gemeenschappelijk optreden
    onder EU-vlag in het kader van conflictpreventie, crisisbeheersing en wederopbouw.56
    Deze toegevoegde waarde is vooral gelegen in het brede geheel aan instrumenten waar-
    over de Unie binnen de diverse pijlers beschikt.
5. De behoefte aan financiële middelen is in het bijzonder op het terrein van het
    GBVB/EVDB niet altijd te voorzien. Crises en conflicten laten zich immers beleidsmatig
    en budgettair niet plannen. Teneinde in het GBVB/EVDB-kader toch adequaat, snel en
    met de inzet van de juiste middelen op crises en conflicten te kunnen reageren, moet in
    de visie van de AIV een reserve- of noodfonds worden ingesteld waaruit in geval van
    inzet bij crises de noodzakelijke middelen kunnen worden geput.
Met deze preliminaire overwegingen in het achterhoofd vindt de AIV dat er reden is binnen
de EU-begroting meer middelen voor het Externe Beleid beschikbaar te stellen. De AIV komt
op grond van de volgende overwegingen tot deze conclusie.
    a. In de visie van de AIV zullen de lidstaten in de toekomst met meer uitdagingen worden
        geconfronteerd op het terrein van de externe betrekkingen en het Veiligheidsbeleid.
        Deze uitdagingen zullen zeer divers zijn (van migratie tot gewapende conflicten), maar
        zullen hoe dan ook om gemeenschappelijk optreden vragen. Een actiever optreden van
        de EU op dit brede terrein veronderstelt wel dat de nodige financiële middelen ervoor
        ook beschikbaar worden gemaakt.
    b. Naar de inschatting van de AIV zal de internationale gemeenschap in de toekomst
        vaker een beroep op de EU doen een actieve bijdrage te leveren aan de beheersing
        en stabilisering van gebieden die in een crisis geraakt zijn of zich daar juist aan ont-
        worstelen. Dit zal zich voordoen waar de EU geografisch en/of politiek een bijzondere
        verantwoordelijkheid heeft (Balkan, Moldavië, etc.), dan wel politiek de meest aange-
        wezen of acceptabele partij is (o.a. in het Midden-Oosten en in de ACS-landen van
        Afrika).
    c. Deze bijzondere verantwoordelijkheid geldt ook zeker tegenover de buurlanden. Deze
        betrekkingen zullen de komende jaren bijzondere aandacht vereisen, al was het
        maar omdat de Unie het door sommige van deze landen gewenste perspectief op
        toetreding op voorzienbare termijn niet zal kunnen bieden. Ook op dat vlak is een
        grotere inzet van financiële middelen, naar het oordeel van de AIV, noodzakelijk.57
    d. Uit onderzoek blijkt dat de burgers een actiever optreden van de EU ondersteunen
        op het terrein van de externe betrekkingen en vraagstukken van vrede en veiligheid.
        Vanuit de burger bezien heeft EU-optreden hier een toegevoegde waarde.
Op grond van het voorgaande doet de AIV de volgende aanbevelingen inzake de financie-
ring van het Externe Beleid van de EU:
56 Welke terreinen nog meer prioritair zijn, zal aan de orde komen in het advies dat de AIV in voorbereiding
    heeft over de afstemming tussen het Nederlandse en het EU-Ontwikkelingsbeleid.
57 Zie in dit verband ook AIV-advies nr. 44, De nieuwe oostelijke buren van de EU, juli 2005.
                                                        32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 13:
   De financiële herziening dient te worden aangegrepen om in de EU te streven naar:
   a. een communautaire financiering van alle onderdelen (in plaats van de huidige inter-
       gouvernementele van bepaalde onderdelen);
   b. een verruiming van de middelen voor het Externe Beleid en
   c. het leggen van de prioriteit bij het verhogen van het non-ODA deel van de middelen
       (in de Financiële Vooruitzichten 2007-2013 betreft 90 procent van de middelen in
       de rubriek ‘De EU als Wereldspeler’ ODA-gelden), met bijzondere aandacht voor de
       rol van de Unie op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing en stabiliteits-
       bevordering en wederopbouw, zonder dat dit ten koste gaat van de ODA-uitgaven.
Aanbeveling 14:
   Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) dient onder de reguliere EU-begroting te wor-
   den gebracht. Dit zal de synergie en transparantie van dit fonds ten goede komen.
Daarbij zal wel een structurele oplossing moeten worden gevonden voor de Vredesfaciliteit
voor Afrika, die bij communautisering waarschijnlijk niet langer uit het EOF zal kunnen wor-
den gefinancierd.
Aanbeveling 15:
   De Unie en de lidstaten zullen in het kader van de herziening een grotere inspanning
   moeten plegen om tot een meer coherente inzet van de beschikbare middelen te
   komen. Trefwoorden daarbij zijn de toegevoegde waarde van EU-beleid, effectiviteit,
   continuïteit en eerlijke lastenverdeling over de lidstaten.
6. Correctie van de begrotingsonevenwichtigheden
Zoals gezegd vinden de bestaande begrotingsonevenwichtigheden voornamelijk hun oor-
sprong in de uitgavenkant. Een heroriëntatie van het uitgavenbeleid zoals hierboven aanbe-
volen, zal echter niet het probleem van de ene dag op de andere uit de wereld helpen.
Fundamentele hervormingen vinden in de praktijk van de EU nu eenmaal geleidelijk plaats
en een correctiemechanisme zal voorlopig dan ook noodzakelijk blijven.
Naarmate het uitgavenbeleid in de voorgestelde richting wordt omgebogen, zal de omvang
van zo’n correctie afnemen en uiteindelijk zal ook de noodzaak ertoe verminderen. Een
dergelijke ombuiging zal het eenvoudiger maken een generieke correctie in te voeren,
zodat kan worden afgestapt van het huidige, complexe en ondoorzichtige mechanisme
waarbij compensaties aan de inkomstenkant worden verrekend.
De AIV pleit dan ook voor het instellen van een algemeen correctiemechanisme dat ten
doel heeft buitensporige onevenwichtigheden binnen bepaalde grenzen aan de uitgaven-
kant te compenseren. Dit zou met zich meebrengen dat alle lidstaten de compensaties
mede financieren. In het huidige systeem neemt het VK niet deel in de financiering van zijn
eigen korting, terwijl een viertal lidstaten, te weten Duitsland, Nederland, Oostenrijk en
Zweden, slechts gedeeltelijk participeren. Deze korting op de korting wordt geëffectueerd
door een lager afroeppercentage op de BTW-toewijzing (eenderde deel lager voor
Nederland en Zweden). Hiernaast genieten Nederland en Zweden nog een lump-sumkorting
op de BNI-afdrachten van 605 miljoen euro per jaar. Al met al is dit een volstrekt ondoor-
zichtig systeem. Bovendien is het nauwelijks verdedigbaar dat armere landen, zoals de
nieuwe lidstaten, onevenredig veel bijdragen aan een kortingsregeling voor rijkere landen.
                                                 33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Een algemeen correctiemechanisme waarbij compensaties aan de uitgavenkant plaats-
vinden en aldus door alle lidstaten wordt gefinancierd, is niet alleen eenvoudiger en door-
zichtiger, maar ook billijker in zijn toepassing. Als gesteld heeft de Commissie met haar
voorstellen van 2004 een goede aanzet gegeven voor een dergelijk generiek correctie-
mechanisme.58 Uitgangspunt hierbij is dat alleen buitensporige onevenwichtigheden
gecompenseerd worden en alleen binnen bepaalde grenzen.
In het Commissievoorstel gaat het correctiemechanisme pas werken als de netto bijdrage
van een lidstaat een bepaalde drempelwaarde overschrijdt. Als mogelijke drempelwaarde
voor de netto bijdrage wordt 0,35 procent van het BNI genoemd. Van het meerdere zou
maximaal 66 procent (zoals bij de bestaande VK-korting) worden gecompenseerd, tot een
bepaald maximum (binnen een nader te bepalen plafond). De berekening van de netto
bijdragen zou plaatsvinden volgens het bestaande beproefde systeem. Het plafond zou vol-
gens de Commissie op 7,5 miljard euro per jaar vastgesteld kunnen worden. Een drempel-
waarde van 0,35 procent van het BNI zou een gemiddelde jaarlijkse bruto compensatie van
ongeveer 7 miljard euro betekenen voor de periode van de huidige periode van Financiële
Vooruitzichten. De netto correctie zal uiteraard lager uitkomen, omdat alle lidstaten moeten
deelnemen aan de financiering van alle compensaties.
In de nevenstaande tabel wordt het resultaat van het door de Commissie voorgestelde
systeem weergegeven uitgedrukt in nettobetalingsposities als een percentage van het BNI.
Dit betekent weliswaar een forse aderlating voor het VK, maar dit kan worden opgevangen
door een geleidelijke invoering. Bovendien wordt het VK in het huidige systeem overgecom-
penseerd. De andere nettobetalers, waaronder Nederland, gaan er weliswaar ook op achter-
uit. Daar staat echter tegenover dat de totale kosten van het correctiemechanisme lager
zullen zijn en geleidelijk aan zullen verminderen.
De AIV wil zich niet uitspreken over de specifieke invulling van de parameters ‘drempel-
waarde’ en ‘plafond’; deze zullen immers moeten worden uitonderhandeld. Het ligt boven-
dien voor de hand dat een dergelijk systeem stapsgewijze zal worden ingevoerd. De AIV
meent echter wel, dat een correctiemechanisme dat aan deze opzet beantwoordt, een
werkzame optie kan zijn.
In het licht van de ombuiging van het uitgavenbeleid zal het maximaal te compenseren
bedrag geleidelijk aan afnemen. Bij een uitgavenbeleid waarbij de toegevoegde waarde van
een EU-optreden voorop staat en de hand wordt gehouden aan de beginselen van opportu-
niteit, subsidiariteit en proportionaliteit zal de bestaansgrond van een correctiemechanisme
uiteindelijk moeten komen te vervallen.
58 Europese Commissie, Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van
    de Europese Gemeenschappen, Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitvoeringsmaat-
    regelen voor de correctie van begrotingsonevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het
    Besluit van de Raad van (…) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen,
    Brussel, 14.7.2004, COM(2004) 501. Zie ook: Europese Commissie, Verslag van de Commissie deel I,
    Financiering van de Europese Unie, verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen
    middelen, COM(2004) 505 definitief/2, Brussel, 6.9.2004 (Schreyervoorstellen) en Volume II, Technical
    Annex, Financing the European Union, Commission report on the operation of the own resources system,
    COM(2004) 505 final, Brussels, 14.7.2004.
                                                       34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 16:
   De AIV pleit voor het invoeren van een algemeen correctiemechanisme dat ten doel
   heeft buitensporige onevenwichtigheden binnen bepaalde grenzen aan de uitgavenkant
   te compenseren, ter vervanging van het complexe systeem van correcties aan de
   inkomstenkant.
Aanbeveling 17:
   Een dergelijk correctiemechanisme zal naar de mening van de AIV vanaf 2014 staps-
   gewijs kunnen worden ingevoerd. In het licht van de ombuiging van het uitgavenbeleid
   zal het maximaal te compenseren bedrag geleidelijk afnemen.
  Geschatte nettobetalingsposities als percentage van het BNI op basis van het voorstel van de
  Commissie van 2004, met een drempel van 0,35 procent en een plafond van 7,5 miljard euro).
         GEMIDDELD              %
                         2008 – 2013
         Luxemburg*                5,85
         Letland                   4,45
         Litouwen                  4,44
         Polen                     3,80
         Estland                   3,79
         Slowakije                 3,31
         Tsjechië                  3,21
         Hongarije                 3,09
         Griekenland               2,20
         Portugal                  1,54
         Slovenië                  1,34
         België*                   1,27
         Malta                     1,10
         Ierland                   0,51
         Spanje                    0,26
         Finland                   -0,19
         Denemarken                -0,25
         Cyprus                    -0,33
         Frankrijk                 -0,33
         Italië                    -0,35
         Oostenrijk                -0,41
         Zweden                    -0,45
         Duitsland                 -0,48
         Nederland                 -0,48
         VK                        -0,51
     * Wanneer de uitgaven voor de Administratie buiten beschouwing worden gelaten
         zijn België en Luxemburg nettobetalers.
     Bron: European Commission, Volume II, Technical Annex, Financing the European Union,
     Commission report on the operation of the own resources system, COM(2004) 505 final, Brussels,
     14.7.2004, Table XIII, p. 73.
                                                    35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>IV         De inkomsten van de EU
In de inleiding is gesteld dat het systeem van inkomsten van de EU in de loop der jaren is
verworden tot een lappendeken van regelingen. Desalniettemin biedt het huidige systeem
voldoende zekerheid van inkomsten die de uitgaven dekken. In die zin is het bestaande
systeem robuust en stabiel te noemen. De huidige inkomsten van de EU worden gegene-
reerd uit een drietal bronnen. Dit zijn:
1. de traditionele eigen middelen (TEM) van de EU, zijnde de landbouwheffingen en de
    inkomsten uit douanerechten (geheven op goederen bij binnenkomst in de EU);
2. een deel van de belasting op de toegevoegde waarde (BTW) en
3. afdrachten gebaseerd op het bruto nationaal inkomen (BNI) van elke lidstaat.
Daarnaast is er nog een kleine restcategorie van inkomsten, waaronder boetes, en zijn er
specifieke kortingen op de hogergenoemde inkomsten voor bepaalde landen, gefinancierd
door de andere lidstaten.59
De landbouwheffingen zijn in 1962 ingevoerd; de douanerechten in 1968. Sinds 1970 zijn
beide heffingen overgedragen aan de Europese Gemeenschap (EG) en sinds 1974 wordt er
geen onderscheid meer gemaakt tussen deze twee bronnen. Sinds 1988 zijn ook de TEM
van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS) overgedragen aan de EG. Sinds
2000 wordt 25 procent van de heffingen ingehouden door de lidstaten als inningskosten.
De BTW is ingevoerd op 21 april 1970, maar pas sinds 1980 is het een inkomstenbron voor
de EU. Door haar aard heeft deze belastingvorm een sterk regressief karakter omdat arme
huishoudens (en derhalve ook arme landen) een relatief groter deel van hun inkomen aan de
aankoop van producten besteden. Dit vereist derhalve een zekere correctie: van 1988 tot
1994 was een plafond van toepassing van 55 procent van het bruto nationaal product (BNP);
sinds 1995 ligt dit plafond op 50 procent van het BNP voor landen met een lager BNP dan
90 procent van het EG-gemiddelde; vanaf 1999 geldt dit voor alle lidstaten. Voorts is in 1970
besloten dat de toewijzing maximaal 1,0 procent van de BTW-inkomsten was; vanaf 1985 lag
dit percentage op 1,4; voor de periode 1995-1999 op 1,0 en sinds 2000 op 0,5.
Op 24 juni 1988 is de BNI-component ingevoerd. Dit maakte tevens een einde aan de discus-
sie over verschillen in berekening van het bruto nationaal product (BNP) tussen de lidstaten.
De BNI-component is de bijpassing van het verschil tussen inkomsten en uitgaven van de EU
met een maximum van 1,4 procent van het gezamenlijke BNI in de EU. Voor de Financiële
Vooruitzichten 2007–2013 is dit maximum gesteld op 1,24 procent van het BNIEU.
De opbrengsten van de verschillende inkomstenbronnen zijn door de jaren heen sterk gewij-
zigd. Zo zijn de TEM en de BTW-inkomsten sterk gedaald en vormt de BNI-component tegen-
woordig verreweg de grootste bron van inkomsten. Door de uitbreiding van de landen met
speciale handelspreferenties60 en de verschillende onderhandelingsrondes van de WTO zijn
de tariefmuren, bestaande uit landbouwheffingen en invoerrechten, van (onder meer) de
EU voor de meeste goederen stap voor stap geslecht. Zeker na een succesvolle afsluiting
van de Doharonde zal deze inkomstenbron in de toekomst verder afnemen.
59 Zie hierover de laatste paragraaf van het vorige hoofdstuk.
60 Al bij de oprichting is de EU een speciale band aangegaan met een aantal landen in Afrika, de Caraïben en
    de Stille Oceaan (ACS-landen). Deze groep landen is geleidelijk gegroeid tot 78 anno 2007.
                                                       36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Voor de hele EU waren in 2006 de inkomsten uit TEM ongeveer 14 procent, uit BTW zo’n
16 procent en uit BNI-afdrachten circa 65 procent. De totale inkomsten uit eigen middelen
bedroegen in dat jaar bijna 102,4 miljard euro of 0,90 procent van het BNIEU; daarbovenop
komen de overige inkomsten van 6,1 miljard euro. De totale uitgaven bedroegen in 2006
107,4 miljard euro in betalingen of 0,94 procent van het BNIEU.61
Als besproken in het vorige hoofdstuk, is vooral door de diversiteit aan correcties en kortin-
gen, die voor onderscheiden landen verschillend zijn, het systeem verre van eenvoudig te
noemen. De AIV onderstreept dan ook het nut van het voorstel van de Commissie uit 2004
voor het invoeren van een generieke korting. De situatie heeft ertoe bijgedragen dat de
beraadslagingen over de Financiële Vooruitzichten van de EU steeds moeizamer verlo-
pen.62 Het is niet alleen zaak de ongewenste gevolgen van deze opeengestapelde kortin-
gen en correcties voor de kwaliteit van het uitgavenbeleid tegen te gaan, maar ook voor de
eenvoud en billijkheid van het systeem van eigen middelen van de EU acht de AIV dat van
groot belang. Terecht heeft het besluit van de Raad van december 2005 tot een algehele
herziening van de financiën van de EU niet alleen betrekking op de uitgaven, maar ook op
het systeem van eigen middelen.63
Criteria voor een systeem van eigen middelen van de EU
Een randvoorwaarde voor een nieuw systeem van eigen middelen is dat het de autonomie
van de EU respecteert. Dit betekent dat de bijdragen van de lidstaten een verplichtend
karakter moeten hebben en niet, zoals de bijdragen voor bijvoorbeeld de VN-instellingen,
elk jaar fluctueren afhankelijk van de begrotingsonderhandelingen in elke lidstaat. Verder
is het uitgangspunt in dit advies dat de wijzigingen in de financiële basis voor de EU
(i) onder het huidige plafond van de eigen middelen van 1,24 procent van het BNIEU
kunnen blijven en (ii) niet tot een substantiële verhoging van het uitgavenpeil van 1 procent
van het BNIEU zullen leiden.
Verschillende publicaties hebben de voorwaarden waaraan een systeem van eigen midde-
len zou moeten voldoen nader uitgewerkt.64 Dit levert een veelheid van criteria op waaraan
zo’n systeem moet voldoen. De belangrijkste zijn volgens de AIV:
1. toereikendheid: de gekozen middelen moeten samen voldoende geld opleveren ter
     dekking van de begroting;
2. stabiliteit: de inkomsten van de gekozen middelen moeten samen voldoende zekerheid
     bieden;
3. efficiëntie: de inningskosten moeten zo laag mogelijk zijn en
4. billijkheid: lidstaten dragen naar rato van hun nationaal inkomen bij.
61 European Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, p. 7, 8, 29 en 30.
62 AIV-advies nr. 52, Europa een prioriteit!, november 2006, pp. 8 en 9.
63 Conclusions of the European Council, 15/16 December 2005, 15914/05. Zie conclusie 6 en Presidency of
    the European Council, Financial Perspectives 2007-2013, Brussels, 19 December 2005, CADREFIN 268,
    document nr. 15915/05. Zie: Part III, Review.
64 Zie hierover ook: Jacques Le Cacheux, Funding the EU Budget with a Genuine Own Resource, The Case for a
    European Tax, Notre Europe studies, 57, May 2007; Philippe Cattoir, Tax-based EU own resources: An asses-
    sment, Taxation Papers, DG Taxation & Customs Union, Working Paper No 1/2004 en zie ook het rapport van
    Alain Lamassoure, Verslag over de toekomst van de eigen middelen van de Europese Unie (2006/2205(INI)),
    Europees Parlement, Zittingsdocument, 13.3.2007, definitieve versie A6-0066/2007.
                                                       37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Wat dit laatste criterium betreft moet ook worden gekeken naar de billijkheid op het niveau
van de burgers, in die zin dat burgers naar rato van hun inkomen bijdragen (verticale billijk-
heid) en dat gelijksoortige burgers evenveel betalen (horizontale billijkheid). Voorts moet het
systeem liefst zo eenvoudig mogelijk zijn, zodat het ook voor de burgers goed te begrijpen is.
Eigenlijk hoort ook het criterium zichtbaarheid in het hogergenoemde rijtje thuis. Echter,
voor de burgers lijkt dit criterium in de huidige conjunctuur weinig overtuigend: naar het
zich laat aanzien, is er vandaag de dag weinig draagvlak voor het invoeren van een nieuwe
EU-belasting. Om deze reden heeft de AIV dit criterium niet zwaar laten wegen.
In het verslag van Lamassoure aan het EP zijn in de bijlagen adviezen opgenomen van
onder meer de Commissie Begrotingscontrole, de Commissie Economische en Monetaire
Zaken, de Commissie Regionale Ontwikkeling en de Commissie Constitutionele Zaken.65
Daarin wordt gepleit voor toepassing van een aantal meer technische criteria.66 Het voert
te ver in het bestek van dit advies die ook allemaal in de beschouwing te betrekken, al
onderschrijft de AIV het nut van deze criteria wel.
Opties
De Commissie heeft een aantal opties voor nieuwe eigen middelen aan een nadere analyse
onderworpen.67 In haar mededeling van 2004 gaat zij uit van een drietal opties voor fiscale
eigen middelen:
1. eigen middelen gerelateerd aan energieverbruik (accijnzen);
2. eigen middelen gerelateerd aan de BTW en
3. eigen middelen gerelateerd aan vennootschapsinkomsten.
In het bijzonder zijn de beoordeling van Cattoir uit 2004 van het DG-Belastingen en Douane
Unie68 en het verslag van Lamassoure aan het EP maart 200769 interessant. De AIV gaat
bewust niet in op de veelheid van andere opties, (zoals inkomstenbelasting, vermogens-
belasting, muntrecht (seignorage revenu), communicatiebelasting, vlakke inkomstenbelas-
ting, belasting op financiële transacties of belasting op vliegverkeer, accijnzen op alcohol en
tabak), omdat deze door deskundigen niet levensvatbaar worden geacht dan wel niet aan
de gestelde criteria voldoen.70
65 Alain Lamassoure, Verslag over de toekomst van de eigen middelen van de Europese Unie (2006/2205(INI)),
    Europees Parlement, Zittingsdocument, 13.3.2007, definitieve versie A6-0066/2007.
66 Dit zijn: transparantie, democratische controleerbaarheid (door EP en door de EU-rekenkamer), fraude- en
    corruptiebestendigheid.
67 Europese Commissie, Verslag van de Commissie deel I, Financiering van de Europese Unie, verslag van de
    Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen, COM(2004) 505 definitief/2, Brussel,
    6.9.2004 (Scheyervoorstellen) en Volume II, Technical Annex, Financing the European Union, Commission
    report on the operation of the own resources system, COM(2004) 505 final, Brussels, 14.7.2004.
68 Philippe Cattoir, Tax-based EU own resources: An assessment, Taxation Papers, DG Taxation & Customs
    Union, Working Paper No 1/2004.
69 Alain Lamassoure, Verslag over de toekomst van de eigen middelen van de Europese Unie (2006/2205(INI)),
    Europees Parlement, Zittingsdocument, 13.3.2007, definitieve versie A6-0066/2007.
70 Zie behalve de analyses van Cattoir en Lamassoure ook: Jacques Le Cacheux, Funding the EU Budget with
    a Genuine Own Resource, The Case for a European Tax, Notre Europe Studies, 57, May 2007 en:
    J.F.H. Inghelram, Welke toekomst voor de financiering van de EU?, SEW, nr. 5, mei 2007, pp. 191-200.
                                                       38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>Met klem wijst de AIV erop dat geen van de fiscale eigen middelen die hier ter discussie
staan door de EU zullen worden opgelegd of geïnd. Zowel de Commissie als het EP legt de
nadruk op de fiscale soevereiniteit van de lidstaten. De drie opties die door de Commissie
naar voren worden gebracht, zijn ook niet als nieuwe EU-belastingen aan te merken. Er is
slechts sprake van de toewijzing ten behoeve van de EU van een gedeelte van nationale
belastingen.
Ook wijst de AIV erop dat in elk systeem van fiscale eigen middelen de noodzaak zal blijven
bestaan voor een residuele financiering. Anders dan in de lidstaten het geval is, beschikt de
EU niet over de bevoegdheid leningen aan te gaan. Dit betekent dat de uitgaven en de
inkomsten in evenwicht moeten zijn. Het heeft tot gevolgd dat er jaarlijks een beperkte bij-
passing nodig kan zijn om deze overeenstemming te bereiken. Dit is een extra complicatie
bij elk van de in te voeren nieuwe middelen.
In het onderstaande worden de drie opties van de Commissie nader beschouwd in het licht
van de eerder genoemde criteria.
1. Eigen middelen gerelateerd aan de BTW
Voor een systeem van eigen middelen, gerelateerd aan de BTW werd reeds gepleit door het
EP in 1994.71 Anders dan in het huidige ‘statistische’ systeem van BTW-afdrachten, gaat
het hier om een echte fiscale BTW-bron, waarbij een percentage van de nationale BTW ten
behoeve ven de EU wordt geïnd en toegewezen.
Een BTW-eigenmiddel scoort betrekkelijk goed met betrekking tot de gestelde criteria. Een
BTW-eigenmiddel scoort goed qua toereikendheid: 1 procent BTW op de bestaande grond-
slag (inclusief de nultarieven) is voldoende om de helft van het bestaande EU-budget te
financieren. Het is bovendien een stabiele inkomstenbron. Wat de efficiëntie betreft moge
de uiteindelijke invoering op nationaal vlak eenvoudig lijken, maar er is wel een grote en
tijdrovende administratieve rompslomp mee gemoeid. Voordien moeten echter een aantal
lastige vragen op het niveau van de EU worden opgelost. Zo is de harmonisatie van de BTW
onvolledig: in een aantal landen bestaan er nog nultarieven en er zijn verschillende uitzon-
deringen en uiteenlopende aftrekregelingen. Deze hordes zijn weliswaar te overkomen door
compensatieregelingen en verdere harmonisatie van de tarieven, maar geen van deze
zaken is gemakkelijk uit te onderhandelen. Al met al denkt de Commissie dat er zes jaren
nodig zullen zijn om een fiscaal BTW-systeem in de EU te kunnen invoeren.
Wat de horizontale billijkheid betreft, is er niet alleen het probleem van het verschil in tarie-
ven door het bestaan van nultarieven, maar ook de omstandigheid dat de BTW-grondslag in
armere landen hoger is in procenten van het nationaal inkomen dan in rijkere landen (dit
heet ‘het regressieve karakter’ van de BTW). Juist om deze reden is het maximumafdracht-
percentage van de BTW in het bestaande systeem teruggebracht. Daar komt bij dat binnen
de landen zelf, armere mensen verhoudingsgewijs meer bijdragen omdat zij relatief meer
uitgeven aan basislevensbehoeften en minder sparen. Dit gaat dus in tegen de verticale
billijkheid. In het verslag van Langes van 1994 heeft men getracht dit op te vangen door
een gemoduleerde BTW voor te stellen, waarin de BTW-afdracht wordt berekend met een
hoger percentage voor het hoge tarief en een lager percentage voor het lage tarief (zoals
dat geldt voor de basisbehoeften).
71 Langes, H., Report for the Committee of Budgets on the System of Own Resources in the European Union,
     European Parliament Working Documents, A3-228/94, 1994.
                                                     39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Ten aanzien van het criterium zichtbaarheid voor de burgers geldt, als gesteld, dat dit in de
huidige conjunctuur weinig overtuigend is. De AIV wil het dan ook niet al te zwaar laten
wegen. De burger zal het immers als een nieuwe EU-belasting aanmerken waarvoor, naar
het zich laat aanzien, vandaag de dag weinig draagvlak is.
2. Eigen middelen gerelateerd aan energieverbruik (accijnzen)
Een basisvoorwaarde voor de instelling van fiscale eigen middelen is het bestaan van een
geharmoniseerde grondslag op het niveau van de EU. Voor accijnzen op de brandstoffen
diesel, benzine en autogas, kortweg ‘motorbrandstoffen’ genoemd, bestaat zo’n geharmoni-
seerde grondslag; de betreffende richtlijn heeft voor de onderscheiden motorbrandstoffen
minimumtarieven vastgesteld.
Dit middel scoort goed wat betreft de toereikendheid. Volgens het voorstel van de
Commissie van 2004 zou de helft van de opbrengst bij dit minimumtarief voldoende zijn
om de helft van het EU-budget te financieren. Aangezien het om een verbruiksbelasting
gaat en de prijselasticiteit van de vraag laag is, mag worden verwacht dat de opbrengst
betrekkelijk stabiel is. Ten aanzien van de horizontale billijkheid bestaat het bezwaar dat er
aanmerkelijke verschillen bestaan tussen de lidstaten in hun aandeel in het totale brand-
stofverbruik in de EU en in hun aandeel in het BNIEU. Dit eigen middel scoort dus laag op
dit criterium.
Meer in het algemeen is de AIV van mening dat er binnen de EU minder draagvlak bestaat
onder de bevolking voor energiebelastingen met als enige doel inkomsten te genereren voor
de algemene middelen. Het zou een geheel andere zaak zijn indien de EU energiebelastin-
gen invoert teneinde het weggebruik te ontmoedigen en daardoor bij te dragen aan verbete-
ring van milieu. Het EU-verdrag kent een aparte rechtsbasis voor dergelijke milieubelastingen
(artikel 175 van het EU-verdrag). Het draagvlak onder de Europese burgers zal voor dit soort
belastingen ook veel breder zijn. Het zou echter het bestek van dit advies ver te buiten gaan
om hier nader op in te gaan.72
3. Eigen middelen gerelateerd aan vennootschapsinkomsten
Het ontbreken van een geharmoniseerde grondslag maakt een dergelijk eigen middel in
hoge mate illusoir. Eerdere pogingen om tot een toenadering te komen van grondslagen van
de vennootschapsbelasting in de verschillende lidstaten, zijn binnen de Europese Raad van
Ministers op grote tegenstand gestuit. Daar komt bij dat de stabiliteit van de inkomsten niet
gewaarborgd zou zijn vanwege het cyclisch karakter van bedrijfswinsten. De AIV meent dan
ook dat dit middel ook op de langere termijn het minste perspectief biedt.
Conclusies
Op grond van een inhoudelijke evaluatie van de verschillende opties komt de AIV tot de con-
clusie dat het uitgesloten moet worden geacht dat op de middellange termijn een geheel
nieuw systeem van eigen middelen kan worden uitonderhandeld. Geen van de in de discus-
sie zijnde opties voldoet optimaal aan de criteria. Daar komt bij dat het huidige systeem
van op BNI gebaseerde begrotingsafdrachten alleszins toereikend is, eenvoudig in zijn toe-
passing en per definitie billijk. Op langere termijn meent de AIV dat een fiscaal BTW eigen
middel het meeste perspectief biedt.
72 Zie ook het AER/AIV-advies nr. 46 en AIV-advies nr. 52.
                                                       40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Ook politiek lijkt een fundamentele herziening van het systeem van eigen middelen op de
middellange termijn niet tot de mogelijkheden te behoren. Ten tijde van het proces van rati-
ficatie van het Ontwerpverdrag tot wijziging van het EU- en EG-verdrag en aan de voor-
avond van Europese verkiezingen en de samenstelling van een nieuwe Commissie zal daar
naar verwachting geen enkel animo voor bestaan. Het consultatiedocument dat de
Commissie onlangs heeft uitgebracht is evenmin erg hoopgevend voor een ambitieuze her-
ziening van het eigenmiddelensysteem. In dit verband denkt de AIV bij de middellange ter-
mijn aan de periode van de volgende Financiële Vooruitzichten, dus na 2013 of zelfs na
2020.
De AIV is wel van mening dat het huidige systeem van eigen middelen met voorrang moet
worden geschoond van het bestaande, complexe, correctiemechanisme. Hiervoor in de
plaats moet, zoals in het vorige hoofdstuk werd voorgesteld, een generiek mechanisme
aan de uitgavenkant komen. Een dergelijke opschoning zou het bestaande systeem van
eigen middelen veel eenvoudiger, billijker en doorzichtiger maken.
De AIV is van oordeel dat op de middellange termijn de begrotingsonevenwichtigheden kun-
nen worden opgevangen door een heroriëntatie van het uitgavenbeleid en een meer
beperkt, generiek correctiemechanisme.
Het bovenstaande neemt niet weg dat op de lange termijn een overdracht van middelen
die ten principale van buiten de nationale begrotingen komt de voorkeur zou verdienen,
zoals de AIV ook in zijn eerdere advies stelt.73 Het bestaande systeem bergt immers het
gevaar in zich dat het EU-beleid ondergeschikt blijft aan het denken in nettobetalingsposi-
ties van de afgelopen decennia.
Aanbeveling 18:
    De AIV is van mening dat het op de korte en middellange termijn niet doenlijk is over te
    gaan op een geheel nieuw systeem van eigen middelen voor de EU.
Aanbeveling 19:
    De AIV blijft van mening dat op de lange termijn de weg open moet blijven voor een sys-
    teem van eigen middelen dat niet ten principale gebaseerd is op nationale begrotings-
    toewijzingen.
Aanbeveling 20:
    Op de lange termijn meent de AIV dat van de verschillende opties een eigen middel uit
    de BTW, zoals door de Commissie wordt gesuggereerd, het meeste in aanmerking komt
    voor de financiering van de EU.
73 AIV-advies nr. 52, Europa een prioriteit!, november 2006, hoofdstuk II.
                                                       41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>V         Conclusies en aanbevelingen
Met dit advies en de daarin vervatte aanbevelingen wil de AIV bijdragen aan de gedachte-
vorming voor de Nederlandse opstelling met betrekking tot de financiën van de EU.
De AIV heeft zich bewust gericht op de middellange termijn en op hetgeen politiek haalbaar
en doenbaar is in het kader van de allesomvattende en brede evaluatie in 2008/2009,
waartoe de Europese Raad heeft opgeroepen. De AIV heeft hierbij in aanmerking genomen
dat dit tijdstip niet zeer gunstig is voor meer fundamentele hervormingen, temeer daar het
samenvalt met de ratificatie van het Ontwerpverdrag tot wijziging van het EU- en EG-verdrag.
Ruim twintig jaar geleden is een specifieke compensatieregeling voor het VK getroffen die
nog steeds geldt. Deze is evenwel inmiddels, gelet op de sterk toegenomen welvaart van
het VK en gelet op de uitbreiding van de Unie met armere lidstaten, zonder meer buiten--
sporig. Deze compensatieregeling kent bovendien geen horizonbepaling (zij is in principe
oneindig) en het VK kan elke verandering van de regeling blokkeren. Feitelijk is de invoering
van een algemeen correctiemechanisme waarin de regeling voor het VK opgaat, de enige
mogelijkheid om die specifieke correctie voor het VK te beëindigen.
De AIV heeft als uitgangspunt genomen de noodzaak om afstand te nemen van het denken
in nettobetalingsposities en het beleid – en met name het uitgavenbeleid – te beoordelen
langs de meetlat van de toegevoegde waarde voor de EU als geheel.
Heroriëntatie van het uitgavenbeleid en opschoning van het corrrectiemechanisme staan
hierbij centraal. Beide elementen zijn in de ogen van de AIV onlosmakelijk met elkaar ver-
bonden. Het is een illusie de korting die het VK heeft bedongen op de helling te kunnen
zetten zonder de uitgaven van de GLB te verlagen. Omgekeerd is het ook een hersenschim
het GLB fundamenteel te hervormen zonder de korting van het VK aan te pakken.
De AIV acht de tijd nú rijp deze cirkel te doorbreken door in de komende onderhandelingen
in te zetten op de kwaliteit van het beleid, uitgaande van objectieve beoordelingscriteria.
Gedurende de laatste twee decennia is het EU-beleid al te zeer beoordeeld in termen van
centen en procenten.
Een beperkt, generiek werkend correctiemechanisme zal gedurende enige tijd nog nood-
zakelijk blijven. De omvang ervan en de bestaansgrond zal echter afnemen naarmate de
ombuiging van het uitgavenbeleid gestalte krijgt en de beginselen van opportuniteit, subsi-
diariteit en proportionaliteit doorslaggevend worden.
Op grond van zowel inhoudelijke als politieke overwegingen acht de AIV op de middellange
termijn een meer fundamentele wijziging van het systeem van eigen middelen voor de EU in
de richting van fiscale eigen middelen uitgesloten. Op de lange termijn is de AIV van mening
dat de weg open moet blijven voor een systeem van eigen middelen dat ten principale niet
is gebaseerd op nationale begrotingsafdrachten. Een fiscaal BTW-middel biedt daarbij
volgens de AIV het meeste perspectief.
Met dit voor ogen heeft de AIV zijn aanbevelingen in dit advies geformuleerd zowel inzake
de uitgaven als inzake de inkomsten van de EU.
                                                 42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Inzake de uitgaven,
(i) met betrekking tot het beleid voor Duurzame Groei:
Aanbeveling 1:
     De AIV beveelt op grond van het subsidiariteitsbeginsel aan in EU-verband een gemeen-
     schappelijke visie op de hoofdtransportverbindingen en knooppunten te ontwikkelen.
     Alleen zó kunnen tijdig mogelijke knelpunten in de infrastructurele voorzieningen wor-
     den gesignaleerd en kan worden ingespeeld op het ontstaan van nieuwe, innovatieve
     netwerken. Waar sprake is van substantiële grensoverschrijdende effecten moet
     volgens de AIV de EU deze zaken, op grond van het proportionaliteitsbeginsel, door
     cofinanciering stimuleren.
Aanbeveling 2:
     De interne markt moet worden aangevuld met een Europese kennisruimte. Daarbij
     hoort een groter kennis- en innovatiebudget. De AIV is het eens met de bevindingen van
     de groep-Sapir, die pleit voor een sterkere rol van de EU bij het bevorderen van O&O en
     onderschrijft de conclusie dat binnen de Europese begroting veel meer middelen moe-
     ten worden vrijgemaakt dan de huidige 0,05 procent van het BNIEU per jaar. Dat vraagt
     om een herschikking binnen de begroting.
Aanbeveling 3:
     Op grond van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel moet naar de mening van
     de AIV de EU door cofinanciering O&O stimuleren dat qua schaal anders niet van de
     grond zou komen. Het budget hiervoor moet niet vooraf via nationale enveloppen wor-
     den verdeeld, maar beschikbaar zijn voor de projecten die in een internationale compe-
     titie als beste naar voren komen.
(ii) met betrekking tot het Cohesiebeleid:
Aanbeveling 4:
     De AIV beveelt aan de Convergentiesteun te concentreren op de armere lidstaten (met
     een BNI per hoofd van de bevolking onder de 90 procent van het EU-gemiddelde).
Aanbeveling 5:
     De AIV beveelt de volgende vernieuwingen in het Cohesiebeleid aan:
     a. het verlagen van de bijdragepercentages uit het EU-budget naar maximaal 25 pro-
          cent voor de rijkere lidstaten (en maximaal 50 procent voor de armere);
     b. het vormen van een reserve van behoorlijke omvang (ten minste 10 procent van het
          budget), die niet vooraf via nationale enveloppen wordt verdeeld, maar beschikbaar
          blijft voor de projecten die in een internationale competitie als beste naar voren
          komen en
     c. het inperken van de geprivilegieerde status van Structuurfondsen (i.e. het beperken
          van de praktijk in de Structuurfondsen om uitgaven overmatig door te schuiven naar
          het einde van de tijdspanne van de Financiële Vooruitzichten, zodat opeenhoping en
          bestedingsdwang worden voorkomen).
Aanbeveling 6:
     Met het oog op het absorptievermogen van de armste lidstaten is het belangrijk de
     grens voor de jaarlijkse uitgaven voor het Cohesiebeleid van maximaal 3,8 procent van
     het BNP van de ontvangende armste lidstaten te handhaven.
                                                   43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 7:
     Het realiseren van de Lissabondoelstellingen met betrekking tot de verhoging van de
     arbeidsparticipatie moet worden ondersteund door deze inspanningen mede te
     financieren uit de Structuurfondsen van de EU, in het bijzonder uit het Europees
     Sociaal Fonds.
Aanbeveling 8:
     Kleine, grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, die niet via de markt tot stand zou-
     den komen, moeten volgens de AIV wel op basis van cofinanciering door de EU gestimu-
     leerd blijven worden, ook al zijn de betrokken gebieden in rijkere lidstaten gelegen.
(iii) met betrekking tot het GLB:
Aanbeveling 9:
     Naar het oordeel van de AIV blijven verdere hervormingen van het GLB noodzakelijk. De
     opportuniteit en de maatschappelijke legitimiteit van de bestaande inkomenstoeslagen
     aan boeren zijn en blijven kwetsbaar. Het GLB zal, volgens de AIV, in de nabije toekomst
     veel sterker moeten inspelen op nieuwe maatschappelijke wensen. De inzet van het
     huidige kabinet om de huidige Europese inkomenstoeslagen in de landbouw sterker te
     koppelen aan het realiseren van maatschappelijke waarden zoals voedselveiligheid en
     voedselzekerheid, het instandhouden van het landschap en de zorg voor het milieu en
     het dierenwelzijn (zie het Coalitieakkoord van februari 2007), wijst in de juiste richting.
     Dit verdient nadere uitwerking.
Aanbeveling 10:
     De AIV acht het zaak in het GLB te kiezen voor een gebiedsgerichte aanpak op basis
     van cofinanciering binnen een gemeenschappelijk kader dat concurrentieverstoringen
     op de interne markt tegengaat.
Aanbeveling 11:
     De AIV beveelt aan in de onderhandelingen over wijzigingen in het GLB geen nadruk te
     leggen op de financiële gevolgen voor de Nederlandse nettobetalingspositie, maar de
     focus duidelijk te richten op de kwaliteit van het beleid.
Aanbeveling 12:
     Naar de mate waarin het prijsherstel van de landbouwproducten zich doorzet, zullen
     meer Europese boeren rechtstreeks op de markt een passende beloning kunnen ver-
     dienen en is er volgens de AIV méér reden voor verdergaande hervormingen van het
     GLB. Dit betekent dat de tijd nog niet eerder zó gunstig was voor het invoeren van de
     noodzakelijke hervormingen van het GLB.
(iv) met betrekking tot het beleid voor ‘De EU als Wereldspeler’:
Aanbeveling 13:
     De financiële herziening dient te worden aangegrepen om in de EU te streven naar:
     a. een communautaire financiering van alle onderdelen (in plaats van de huidige inter-
         gouvernementele van bepaalde onderdelen);
     b. een verruiming van de middelen voor het Externe Beleid en
     c. het leggen van de prioriteit bij het verhogen van het non-ODA deel van de middelen
         (in de Financiële Vooruitzichten 2007-2013 betreft 90 procent van de middelen in
         de rubriek ‘De EU als Wereldspeler’ ODA-gelden), met bijzondere aandacht voor de
         rol van de Unie op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing en stabiliteits-
         bevordering en wederopbouw, zonder dat dit ten koste gaat van de ODA-uitgaven.
                                                 44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 14:
    Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) dient onder de reguliere EU-begroting te wor-
    den gebracht. Dit zal de synergie en transparantie van dit fonds ten goede komen.
Aanbeveling 15:
    De Unie en de lidstaten zullen in het kader van de herziening een grotere inspanning
    moeten plegen om tot een meer coherente inzet van de beschikbare middelen te
    komen. Trefwoorden daarbij zijn de toegevoegde waarde van EU-beleid, effectiviteit,
    continuïteit en eerlijke lastenverdeling over de lidstaten.
(v) met betrekking tot de begrotingsonevenwichtigheden:
Aanbeveling 16:
    De AIV pleit voor het invoeren van een algemeen correctiemechanisme dat ten doel
    heeft buitensporige onevenwichtigheden binnen bepaalde grenzen aan de uitgavenkant
    te compenseren (ter vervanging van het complexe systeem van correcties aan de
    inkomstenkant).
Aanbeveling 17:
    Een dergelijk correctiemechanisme zal naar de mening van de AIV vanaf 2014 stapsge-
    wijs kunnen worden ingevoerd. In het licht van de ombuiging van het uitgavenbeleid zal
    het maximaal te compenseren bedrag geleidelijk afnemen.
Inzake de inkomsten:
Aanbeveling 18:
    De AIV is van mening dat het op de korte en middellange termijn niet doenlijk is over te
    gaan op een geheel nieuw systeem van eigen middelen voor de EU.
Aanbeveling 19:
    De AIV blijft van mening dat op de lange termijn de weg open moet blijven voor een sys-
    teem van eigen middelen dat niet ten principale gebaseerd is op nationale begrotings-
    toewijzingen.
Aanbeveling 20:
    Op de lange termijn meent de AIV dat van de verschillende opties een eigen middel uit
    de BTW, zoals door de Commissie wordt gesuggereerd, het meeste in aanmerking komt
    voor de financiering van de EU.
                                               45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                                                                Bijlage I
Lijst met geraadpleegde personen
Mr. C.J. Bansema            Hoofd Interne Zaken van de directie Europese Integratie
                            (DIE/IN), ministerie van Buitenlandse Zaken
Mw. prof.dr. I.J.J. Burgers Hoogleraar Belastingrecht, Universiteit Groningen
Drs. J.W. Flohil            Senior beleidsmedewerker ministerie van Financiën,
                            Generale Thesaurie, Directie Buitenlandse Betrekkingen,
                            Afdeling Europese Unie
Dr. H.A.C.M. Notenboom      Oud-lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
                            Oud-lid van het Europees Parlement; Emeritus bijzonder
                            hoogleraar TU-Eindhoven
Mr. A. Oostra               Directeur-generaal ministerie van Landbouw,
                            Natuurbeheer en Voedselveiligheid
Drs. A.P. Postma            Senior beleidsmedewerker ministerie van Financiën,
                            Generale Thesaurie, Directie Buitenlandse Betrekkingen,
                            Afdeling Europese Unie
Drs. C. van Rij             Directeur Europese Integratie (DIE), ministerie van
                            Buitenlandse Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                                                 Bijlage II
Lijst met afkortingen
ACS-landen            landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan die een speciale
                      band met de EU zijn aangegaan.
AIV                   Adviesraad Internationale Vraagstukken
AR                    Algemene Rekenkamer
BNI                   Bruto Nationaal Inkomen
BNP                   Bruto Nationaal Product
BTW                   Belasting op de Toegevoegde Waarde
CAP                   Common Agriculture Policy (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid)
CEI                   Commissie Europese Integratie (van de AIV)
DIE                   Directie Integratie Europa, ministerie van Buitenlandse Zaken
DIE/IN                Afdeling Interne zaken van de Directie Integratie Europa
EG                    Europese Gemeenschap
EGKS                  Europese Gemeenschap van Kolen en Staal
EMU                   Economische en Monetaire Unie
EOF                   Europese Ontwikkelingsfonds
EP                    Europees Parlement
EU                    Europese Unie
EVDB                  Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
GBVB                  Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
GLB                   Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
ODA                   Official Development Assistance (officiële ontwikkelingshulp)
O&O                   Onderzoek en ontwikkeling
TEM                   Traditionele Eigen Middelen van de Europese Unie
VK                    Verenigd Koninkrijk
WTO                   World Trade Organisation (Wereldhandelsorganisatie)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage III
Overzicht van de EU-uitgaven per lidstaat in 2006, uit het EU budget Financial Report 2007.
Bron: European Commission, DG-Budget, EU budget 2006 Financial Report, 2007, p. 61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage IV
Overzicht van de EU uitgaven, uit de Financiële Vooruitzichten 2007-2013, als vastgesteld op
4 april 2007
Bron: Uitgedeeld in het Europees Parlement. Op internet te vinden op de website TWA-
Netwerk (van Technisch Wetenschappelijk Attaché’s van het ministerie van Economische
Zaken): <http://www.twanetwerk.nl/>, zie Nest-nieuws, nr 69 van juni 2006, p. 19.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
    slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
    september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
    december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
    aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
    politiek geladen context, juli 2007
* Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
    Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
*** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
7 Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
   Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, maart 2004
8 Briefadvies ‘DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
   Van impasse naar doorbraak?’, september 2004
9 Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?’, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
   interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
      Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>