<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>             NEDERLAND EN DE EUROPESE
           ONTWIK KELINGSSAMENWERKING
                        No. 60, Mei 2008
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
      ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Dhr. A.L. ter Beek
Leden           Prof.dr. W.J.M. van Genugten
                Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You
                Drs. H. Kruijssen
                Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
                Prof.dr. A. de Ruijter
                Mw. dr. M. Sie Dhian Ho
                Prof.dr. A. van Staden
                Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
                Lt.-gen. b.d. M.L.M. Urlings
Secretaris      Drs. T.D.J. Oostenbrink
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                e-mail aiv@minbuza.nl
                www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden Commissie Nederlandse en Europese OS
Voorzitter          Drs. P. Stek
Vice-voorzitter     Prof.dr. L.B.M. Mennes
Leden               Mw. dr. K.C.J.M. Arts
                    Dr. B.S.M. Berendsen
                    Dr. W.F. van Eekelen
                    Mw. ir. A.N. Papma
                    Mr. W.L.E. Quaedvlieg
                    Prof.mr. N.J. Schrijver
                    Mr. C.G. Trojan
                    Gen. b.d. A.K. van der Vlis
                    Mw. prof.dr. E.B. Zoomers
Extern deskundige   Drs. E.P. Wellenstein
Corresponderend lid Mr. G.H.O. van Maanen
                    Prof.dr. A. de Ruijter
Secretaris          Drs. T.D.J. Oostenbrink
                    Mw. drs. M.H. Wind (tijdelijk)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
I    Achtergrond, vraagstelling en aanpak       7
     I.1     Achtergrond van dit advies    7
     I.2     Vraagstelling     8
     I.3     Aanpak beantwoording       9
II   De Europese Unie: functioneren en beleid       11
     II.1    Inleiding     11
     II.2    Bevoegdheden van de EU en de lidstaten onder het Verdrag van Lissabon     11
     II.3    De Europese Commissie en het Europees Parlement        13
     II.4    De EU in de wereld     14
     II.5    EU-Ontwikkelingssamenwerking: organisatie en financiering       15
     II.6    Ontwikkelingssamenwerking: enkele specifieke aspecten van het EU-beleid    17
     II.7    De Europese OS vergeleken met de Nederlandse OS       18
     II.8    Beleid in het raamwerk van EU-OS: de Europese Consensus en
             de Code of Conduct      19
III  Consequenties van de recente versterkingen en vormgeving van het
     EU- ontwikkelingsbeleid voor Nederland       23
     III.1   Inleiding     23
             III.1.1   EU-OS: recente versterkingen en vormgeving         23
             III.1.2   EU-OS: welke resultaten zijn er de laatste jaren behaald?   24
             III.1.3   EU-OS: Policy Coherence for Development         26
             III.1.4   De EU en de lidstaten: wijzigingen in de bevoegdheden-
                       structuur en bestuurlijke inrichting?    28
             III.1.5   De reactie van de AIV op de hoofdvraag van de minister      29
     III.2   EU-OS-beleid en Nederlands OS-beleid     29
     III.3   De toegevoegde waarde van de EU      30
     III.4   Een meer politieke benadering van OS?     31
             III.4.1   Politieke analyse   31
             III.4.2   Conditionaliteit   33
IV   Donorcoördinatie, de rol van de Commissie; meer hulp via de EU           36
     IV.1    De EU als ‘forum’ voor donorcoördinatie?    36
     IV.2    Implementatie van afspraken door de lidstaten     37
     IV.3    Dialoog met partnerlanden     38
     IV.4    De gevolgen van de Consensus en de Gedragscode voor de Commissie       38
     IV.5    De Commissie als ‘lead donor’?    38
     IV.6    Comparatieve voordelen van de EU (i.c. de Commissie)       39
     IV.7    Het EU-aandeel van de hulp     39
     IV.8    Implicaties voor Nederland    40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>V          De EU: veiligheid en ontwikkeling       42
           V.1     Inleiding     42
                   V.1.1     Verband veiligheid en ontwikkeling      43
                   V.1.2     Geïntegreerde benadering       45
                   V.1.3     EU, VN en NAVO      47
           V.2     Het bilaterale beleid van Nederland    50
           V.3     Beleidscoherentie tussen EU-pijlers en tussen EU en de lidstaten ten
                   aanzien van fragiele staten    51
                   V.3.1     Integratie van beleid: de 3-D benadering      51
                   V.3.2     Gezamenlijke operaties in EU-verband       51
                   V.3.3     Vooruitzichten ten aanzien van meer coherentie van beleid  52
                   V.3.4     Coherentie en financiering      53
VI         Conclusies en aanbevelingen        54
Bijlage I          Adviesaanvraag
Bijlage II         Lijst van geraadpleegde personen
Bijlage III        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 11 juni 2007 heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) verzocht om een advies over de mogelijke impli-
caties voor Nederland van de recente ontwikkelingen die zich in het EU-ontwikke-
lingsbeleid hebben voltrokken (zie bijlage I voor aanvraag).
In de adviesaanvraag wordt, naast een toelichting op de stand van zaken van het
Europese ontwikkelingsbeleid, een zestiental vragen gesteld. Deze worden in
hoofdstuk I van dit advies nader gespecificeerd.
Dit advies is voorbereid in een daartoe ingestelde gecombineerde Commissie
Nederlandse en Europese Ontwikkelingssamenwerking (CNEO) van de AIV bestaande
uit: mw. dr. K.C.J.M. Arts (CMR), dr. B.S.M. Berendsen (COS), dr. W.F. van Eekelen
(CEI), prof.dr. L.B.M. Mennes (vice-voorzitter, COS), mr. W.L.E. Quaedvlieg (CEI),
prof.mr. N.J. Schrijver (CMR), drs. P. Stek (voorzitter COS), mr. C.G. Trojan (CEI),
drs. E.P. Wellenstein (CVV/extern deskundige) en mw. prof.dr. E.B. Zoomers (COS).
Mw. ir. A.N. Papma (COS) heeft in de beginfase van de advisering medewerking
verleend en gen. b.d. A.K. van der Vlis (CVV) heeft in de laatste fase deelgenomen
aan de advisering. Mr. G.H.O. van Maanen (COS) en prof.dr. A. de Ruijter (COS)
hebben overwegend als corresponderend lid deelgenomen. De commissie werd, op
afroep, bijgestaan door de ambtelijke contactpersonen drs. S.J.F.M. van Wersch en
ir. J.W. Klugkist (DIE/EX). Het secretariaat is gevoerd door mw. drs. M.H. Wind (tijde-
lijk secretaris) en drs. T.D.J. Oostenbrink (secretaris AIV). Voorts heeft de commis-
sie een beroep kunnen doen op de stagiaires mw. M.H. Breedveld, mw. S. Hardus en
mw. S.M.N. van Schoten.
In het kader van het advies heeft de commissie gesproken met een aantal deskun-
digen en is een werkbezoek gebracht aan Brussel. Een lijst van gesprekspartners is
als bijlage II opgenomen. De AIV is de geraadpleegde personen zeer erkentelijk
voor hun bijdragen.
Het advies is door de AIV vastgesteld op 9 mei 2008.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I            Achtergrond, vraagstelling en aanpak
I.1          Achtergrond van dit advies
Sinds het begin van het huidige decennium heeft zich in de Europese Unie (EU) een aantal
belangrijke ontwikkelingen op het terrein van de Ontwikkelingssamenwerking (OS) voorge-
daan. In kort bestek – in hoofdstuk II wordt hierop uitvoeriger ingegaan – gaat het om acht
ontwikkelingen.
.   In 2001 is de Europese Commissie begonnen met een significante hervorming van de
    administratieve organisatie van de OS, waarbij in het bijzonder de instelling van het met
    de uitvoering van beleid belaste EuropeAid Co-operation Office van belang is geweest.
.   In 2005 kwamen de lidstaten en de Europese Commissie tot gezamenlijke afspraken
    inzake een gefaseerde verhoging van hun OS-hulpbudgetten tot minstens 0,51 procent
    Bruto Nationaal Inkomen (BNI) (0,17 procent voor de vanaf 2002 toegetreden lidstaten)
    in 2010 en 0,7 procent BNI (gemiddeld 0,33 procent voor de nieuwe lidstaten) in 2015.1
.   Dit moet, indien gerealiseerd, leiden tot een aanzienlijke verhoging van het gezamenlijke
    budget van de EU en de lidstaten voor Official Development Assistance (ODA): van bijna
    48 miljard euro in 2006 tot bijna 79 miljard euro in 2010 en 116 miljard euro in 2015.2
    Opvallend hierbij is de extra inspanning van de nieuwe lidstaten, waar het huidige per-
    centage vaak onder de 0,10 procent ligt. De EU nam in 2006 in totaal 57,4 procent van
    het totale ODA-volume voor haar rekening; een percentage dat, indien de toezeggingen
    worden nagekomen, zal oplopen.
.   In 2005 kwam ook de European Consensus on Development tot stand.3 Deze omvat de
    EU-visie op ontwikkeling en OS en geeft aan hoe de daarmee samenhangende doelstel-
    lingen, uitgangspunten en verplichtingen te operationaliseren in een gezamenlijk EU-
    beleid.
.   In 2007 is de EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in
    Development Policy aanvaard.4 Deze code, die tot doel heeft de coördinatie tussen dono-
    ren te verbeteren, is een belangrijke bijdrage van de EU aan de implementatie van de
    Paris Declaration on Aid Effectiveness van 2005.
.   Met ingang van 2007 is binnen de toenmalige Europese Gemeenschap (nu EU) ook een
    fundamentele hervorming van het aantal en de inhoud van de zogenoemde financiële
    instrumenten voor Externe Betrekkingen doorgevoerd, waarbij het aantal instrumenten
    van 35 tot 10 is gereduceerd.
1    Zie OECD, Development Assistance Committee, DAC Peer Review European Community, Paris 2007 (pp. 36-37);
     Financing for development - from Monterrey 2002 to Doha 2008, Progress report 2007, Annex, p. 19. Voor de
     nieuwe lidstaten gaat het overigens om een inspanningsverplichting.
2    Recentelijk heeft de DAC echter gerapporteerd dat de EU-hulp tussen 2006 en 2007 is gedaald van respec-
     tievelijk 47.7 miljard euro, naar 46.1 miljard. Overigens wordt 8 á 10% van de Nederlandse ODA besteed via
     de Gemeenschap. Zie ook: Kamerbrief DIE-566/2008, ‘Beantwoording vragen van het lid Ferrier over de
     OESO-cijfers ontwikkelingshulp’, van 28 april 2008.
3    The European Consensus on Development, Official Journal of the European Union, 2006, C 46/1-C 46/19.
4    Council of the European Union, Conclusions of the Council and of the Representatives of the Member States
     Meeting within the Council on EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in
     Development Policy, Brussels, 15 May 2007, 9558/07.
                                                            7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>.   In oktober 2007 is het zogenoemde Hervormingsverdrag aangenomen. Dit is het Verdrag
    tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Verdrag tot oprich-
    ting van de Europese Gemeenschap, waarbij bovendien dit laatste Verdrag de naam
    krijgt van Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de EU in de plaats
    treedt van de Europese Gemeenschap, waarvan zij de opvolgster is. Het Hervormings-
    verdrag bevat een groot aantal wijzigingen en aanvullingen inzake de OS, het
    Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid alsmede andere beleidsterreinen
    (onder andere handel, immigratie, milieu, energie). Het Hervormingsverdrag is op
    13 december 2007 in Lissabon ondertekend en er wordt naar gestreefd om het Verdrag
    begin 2009 in werking te laten treden.
.   Naast de hiervoor genoemde ontwikkelingen, die vooral betrekking hebben op de interne
    werkwijze van de EU, is in de wereld na 11 september 2001 een toenemende ongerust-
    heid ontstaan over radicalisering, de verspreiding van massavernietigingswapens en
    internationaal terrorisme. Ook aan OS, inclusief die van de EU, wordt een belangrijke rol
    toebedeeld bij het indammen en voorkomen van bedreigingen van vrede en veiligheid.
Een aantal van deze ontwikkelingen is voor de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
aanleiding geweest zich op 11 juni 2007 tot de AIV te wenden met het verzoek om de
mogelijke consequenties daarvan voor het Nederlandse OS-beleid te verkennen en hem
dienaangaande te adviseren.
I.2        Vraagstelling
In dit advies heeft de AIV eerst bezien welke vragen er precies door de minister zijn gesteld
over de ‘mogelijke implicaties voor Nederland van de recente ontwikkelingen die zich in het
EU-ontwikkelingsbeleid hebben voltrokken’. Het gaat hier om vijf groepen van vragen: een
hoofdvraag en vier deelvragen. Elk van deze groepen van vragen valt weer uiteen in een
aantal subvragen. Dit maakt het aantal te beantwoorden vragen zestien.
De hoofdvraag (vraag 1.1) en de eerste deelvraag (vraag 2.1) hebben betrekking op de rela-
tie EU en Nederland: de mogelijke consequenties voor Nederland van de recente verster-
king en vormgeving van het EU-OS-beleid. De tweede (vraag 3.1) en derde deelvraag (vraag
4.1) gaan over de huidige en toekomstige activiteiten van de Europese Commissie. De laat-
ste deelvraag (vraag 5.1) gaat over de rol van de EU ten aanzien van de relatie veiligheid en
ontwikkeling. Met name is de vraag aan de orde of de EU een prioritair forum op dit terrein
zou moeten zijn.
Al met al leidt dit tot de volgende 16 vragen.
.   Vraag 1.1 Wat zijn de mogelijke consequenties van de recente versterking en vormgeving
    van het EU-ontwikkelingsbeleid voor Nederland?
.   Vraag 1.2 Hoe kan Nederland effectief gebruik maken van het EU-OS-beleid voor de uit-
    voering van het Nederlandse OS-beleid?
.   Vraag 1.3 Op welke inhoudelijke terreinen heeft de EU voor Nederland toegevoegde
    waarde?
.   Vraag 1.4 Hoe worden de mogelijkheden van een meer politieke benadering van OS in
    EU-kader ingeschat?
.   Vraag 2.1 In welke mate kan Nederland gebruik maken van de EU als forum voor donor-
    coördinatie en samenwerking ten aanzien van het OS-beleid, nu de EU met de Europese
                                               8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>    Consensus een goed beleidskader biedt voor het OS-beleid van de lidstaten en
    Commissie en de EU-Gedragscode een krachtige impuls aan werkverdeling tussen (EU)
    donoren geeft in lijn met de Parijse Agenda?
.   Vraag 2.2 Is er voldoende politieke steun binnen de andere 26 lidstaten voor uitvoering
    van de betreffende afspraken?
.   Vraag 2.3 Biedt nauwere EU samenwerking op OS-gebied mogelijkheden om de dialoog
    met partnerlanden politieker te gebruiken?
.   Vraag 3.1 Welke consequenties zouden de Europese Consensus en de EU-Gedragscode
    op termijn moeten hebben voor de inzet van de Commissie?
.   Vraag 3.2 Dient de Commissie in meer ontwikkelingslanden de rol van ‘lead donor’ op
    zich te nemen?
.   Vraag 3.3 Zijn er bepaalde sectoren waar zij dat juist zou moeten ambiëren en sectoren
    waar zij dat niet zou moeten willen?
.   Vraag 4.1 Zou Nederland zich ervoor moeten inzetten dat het deel van de ontwikkelings-
    hulp dat via de Gemeenschap wordt besteed op termijn gaat stijgen?
.   Vraag 4.2 Zo ja, welke implicaties heeft dit voor keuzes die gemaakt moeten worden:
    beleid, BZ-organisatie, andersoortig?
.   Vraag 5.1 Dient de EU een prioritair forum te zijn voor activiteiten op het snijvlak van ont-
    wikkeling en veiligheid, dat wil zeggen op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheer-
    sing, vredesopbouw en reconstructie?
.   Vraag 5.2 Zou Nederland expliciet moeten kiezen voor de Europese Unie als prioritair
    forum voor activiteiten op dit vlak?
.   Vraag 5.3 Heeft dat gevolgen voor het eigen Nederlandse bilaterale beleid terzake?
.   Vraag 5.4 Hoe kan de coherentie van beleid tussen de EU pijlers, maar ook met betrekking
    tot de EU en nationale inspanningen verbeterd worden ten aanzien van fragiele staten?
1.3       Aanpak beantwoording
Na een korte toelichting over het waarom van de adviesaanvraag wordt verder in hoofdstuk
II ingegaan op de achtergronden die relevant zijn voor de beantwoording van de gestelde
vragen. Het betreft hier het functioneren en het beleid van de EU. Het gaat dan voorname-
lijk over de bevoegdheden van de EU en de lidstaten onder het nieuwe Verdrag van
Lissabon, in het bijzonder wat betreft de OS als onderdeel van het Externe Optreden van de
EU. Vervolgens wordt een beeld gegeven van de economische en politieke positie van de EU
in de wereld en komt de EU-OS uitvoerig aan de orde: de organisatie en financiering, alsme-
de de mate waarin het EU-OS-beleid afwijkt van dat van de lidstaten, met name van dat van
Nederland. Tot slot van dit hoofdstuk wordt aandacht gegeven aan twee recente, essentiële,
EU-documenten: de European Consensus en de Code of Conduct. Het eerste document
bevat de EU-visie op ontwikkeling en OS, alsmede richtlijnen en aanwijzingen hoe die te
implementeren. Het tweede document bevat analyses en richtlijnen ten aanzien van een
werkverdeling tussen de Commissie en de lidstaten.
                                                9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Ter beantwoording van de hoofdvraag (vraag 1.1) en de bijbehorende subvragen wordt in
hoofdstuk III eerst nagegaan waaruit de recente EU-OS-versterkingen en vormgeving heb-
ben bestaan. In dit kader komen onder andere aan de orde: de uitbreiding van de EU met
12 nieuwe lidstaten, de administratieve hervormingen binnen de Commissie en de hergroe-
pering van de financiële instrumenten. In de beantwoording van de bijbehorende subvragen
wordt eerst aangegeven hoe Nederland effectief gebruik kan maken van het EU gemeen-
schappelijk OS-beleid. Vervolgens gaat de AIV in op de mogelijkheden voor een meer politie-
ke benadering van OS in EU-kader. Hierbij wordt aandacht gegeven aan de onderwerpen
‘politieke analyse’ en conditionaliteit.
In hoofdstuk IV gaat de AIV in op de deelvragen 2.1, 3.1 en 4.1 en de bijbehorende subvra-
gen betreffende donorcoördinatie, de rol van de Commissie en de vraag of eventueel meer
hulp van de lidstaten (Nederland) moet worden besteed door de EU. In dit verband beziet
de AIV eerst de implementatie van het coördinatieproces zoals geformuleerd in de Code of
Conduct. In het bijzonder de rol en de comparatieve voordelen van de Commissie komen
hier ter sprake. Waar tot 2013 geen grotere bestedingen via de EU dan afgesproken moge-
lijk zijn, behalve door middel van co-financiering, is dit na 2013 wél zo. Een en ander kan
implicaties hebben voor Nederland. In dit verband signaleert de AIV een aantal mogelijke
gevolgen ten aanzien van beleid, organisatie en enige andere terreinen.
De vierde en laatste deelvraag (vraag 5.1) en de bijbehorende subvragen worden bespro-
ken in hoofdstuk V van dit advies. Allereerst wordt een aantal feiten en bestaande inzichten
ten aanzien van de relatie veiligheid en ontwikkeling gepresenteerd. Ook worden de capaci-
teiten en mogelijkheden van een dergelijke benadering door de EU, VN en de NAVO in kort
bestek samengevat. Op basis hiervan wordt nagegaan of de EU inderdaad in alle gevallen
en overal het eerst aangewezen forum is voor activiteiten op het gebied van conflictpreven-
tie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie. Ten slotte schenkt de AIV aandacht
aan de financiële implicaties van een coherent beleid in het kader van een geïntegreerde
benadering.
Het advies wordt afgesloten met een aantal conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk VI.
                                               10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>II          De Europese Unie: functioneren en beleid
II.1        Inleiding
In dit hoofdstuk wordt informatie verschaft die – direct of als achtergrond – relevant is voor
het beantwoorden van de 16 vragen, als vermeld in paragraaf I.2.
Het gaat hier allereerst om informatie inzake de EU zelf, de Europese instellingen, de
bevoegdheden van de EU en die van de lidstaten, vooral na het inwerkingtreden van het
Hervormingsverdrag, dat wil zeggen vermoedelijk na 1 januari 2009. Vooral de verdrags-
matige rol en de taken van de Commissie worden toegelicht. Vervolgens komen de ambities
en de materiële rol van de EU in de wereld alsmede de Nederlandse houding ten opzichte
van het proces van Europese integratie aan de orde en de vraag wat dat betekent voor de
Europese OS. Vervolgens wordt uiteengezet hoe de organisatie en financiering van de
EU-OS functioneert. Verder wordt een aantal specifieke aspecten van het EU-OS-beleid
besproken. Ten slotte wordt dieper ingegaan op de twee meest relevante beleidsdocumen-
ten inzake EU-OS: de European Consensus (ofwel Consensus) en de EU Code of Conduct.
De Europese Unie bestaat uit de lidstaten en de instellingen van de Europese Unie. De AIV
wil allereerst de aandacht vestigen op de taakopdracht die de instellingen van de EU heb-
ben gekregen. ‘De EU beschikt over een institutioneel kader, dat ertoe strekt haar waarden
uit te dragen, haar doelstellingen na te streven, haar belangen en de belangen van haar
burgers en van de lidstaten te dienen, en de samenhang, de doeltreffendheid en de conti-
nuïteit van haar beleid en haar optreden te verzekeren’ (Verdrag betreffende de Europese
Unie, Titel III, Artikel 13, lid 1). De instellingen van de Europese Unie zijn, zoals bekend, de
Europese Raad, de Raad van Ministers, het Europees Parlement en de Europese
Commissie (alsmede, voor het onderhavige advies niet van direct belang, de Europese
Centrale Bank, de Rekenkamer en het Europees Hof van Justitie). De AIV onderkent dat de
organisatie en de besluitvorming van de EU zeer complex zijn, wat het voor de gewone bur-
ger lastig maakt te beoordelen wat voor hem of haar eigenlijk de toegevoegde waarde van
deze Unie is. In navolging van eerdere adviezen hierover5 adviseert de AIV de regering ook
de voordelen van de EU voortdurend aan de burger te blijven uitleggen.
II.2        Bevoegdheden van de EU en de lidstaten onder het Verdrag van Lissabon
In het Verdrag betreffende de werking van de EU wordt onderscheid gemaakt tussen exclu-
sieve en gedeelde bevoegdheden, alsmede aan de EU toegekende ondersteunende, coördi-
nerende en aanvullende bevoegdheden met betrekking tot specifieke handelingen van lid-
staten.
In geval van een exclusieve bevoegdheid kan alleen de EU wetgevend optreden en juridisch
bindende handelingen vaststellen. De lidstaten kunnen zulks slechts zelf doen als zij daar-
toe door de EU gemachtigd zijn of ter uitvoering van de handelingen van de EU. Een bekend
voorbeeld is de gemeenschappelijke handelspolitiek. In geval van een gedeelde bevoegdheid
kunnen zowel de EU als de lidstaten wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen
5    Zie: AIV, Een brug tussen burgers en Brussel, advies nummer 27, Den Haag, mei 2002; AIV, Vervolgadvies
     een brug tussen burgers en Brussel, advies nummer 32, Den Haag, april 2003; AIV, Europa een prioriteit!,
     advies nummer 52, Den Haag, oktober 2006 en AIV, De financiën van de Europese Unie, advies nummer
     58, Den Haag, december 2007.
                                                        11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>vaststellen. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid uit voor zover de EU haar bevoegdheid
niet heeft uitgeoefend en voor zover de EU besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit
te oefenen. Voorbeelden van gedeelde bevoegdheden zijn te vinden onder andere op de
beleidsterreinen milieu, energie en interne markt. De ondersteunende, coördinerende en
aanvullende bevoegdheid van de EU geldt evenwel zonder de bevoegdheid van de lidstaten
op de desbetreffende gebieden over te nemen. Het betreft hier onder andere de beleids-
terreinen industrie, onderwijs, cultuur en toerisme.
Wat betreft de ontwikkelingssamenwerking is in dit opzicht het volgende relevant. Op het
gebied van OS en humanitaire hulp is de EU bevoegd op te treden en een gemeenschappe-
lijk beleid te voeren. De uitoefening van die bevoegdheid belet de lidstaten echter niet hun
eigen bevoegdheid uit te oefenen (Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Titel I, Artikel 4, lid 4). OS is een onderdeel van het Externe Optreden van de EU, dat als
algemene doelstelling heeft: ‘Het internationaal optreden van de EU berust en is gericht op
de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de
uitbreiding van de EU ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit
en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de eerbiediging
van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving
van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht’
(Verdrag betreffende de Europese Unie, Titel V, Hoofdstuk 1, Artikel 21, lid 1). Om dit te
bereiken bepaalt en implementeert de EU ‘een gemeenschappelijk beleid en optreden en
beijvert zich voor een hoge mate van samenwerking op alle gebieden van de internationale
betrekkingen met de volgende doelstellingen’ (Verdrag betreffende de Europese Unie, Titel
V, Hoofdstuk 1, Artikel 21, lid 2). Deze doelstellingen zijn onder andere:
. handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale
    veiligheid;
. ondersteuning van de ontwikkeling van de ontwikkelingslanden op economisch, sociaal,
    milieugebied en op het terrein van de rechten van de mens en de ‘rule of law’, met uit-
    banning van de armoede als voornaamste doel;
. stimuleren van de integratie van alle landen in de wereldeconomie, onder meer door het
    geleidelijk wegwerken van belemmeringen voor de internationale handel;
. bijdragen aan en uitwerken van internationale maatregelen op het gebied van milieu en
    grondstoffenbeheer teneinde duurzame ontwikkeling te waarborgen.
In het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt het EU-beleid inzake OS
verder uitgewerkt, waarbij de volgende punten relevant zijn.
. Het OS-beleid van de EU en dat van de lidstaten complementeren en versterken elkaar
    (Titel III, Hoofdstuk 1, Artikel 208, lid 1). In het voorgaande Verdrag was deze verplichting
    beperkt tot: complementeren elkaar.
. Het hoofddoel van het beleid van de EU op dit gebied is de armoede terug te dringen en
    uiteindelijk uit te bannen. De EU houdt bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan heb-
    ben voor de ontwikkelingslanden rekening met de doelstellingen van de OS (Titel III,
    Hoofdstuk 1, Artikel 208, lid 1). Met andere woorden: hier is sprake van een partiële
    (inspannings)verplichting tot beleidscoherentie.
. De bestaande consultatieverplichting met betrekking tot hulpprogramma’s is in het nieu-
    we Verdrag overgenomen. Bovendien is in het nieuwe Verdrag een coördinatieverplichting
    opgenomen, voornamelijk ‘om de complementariteit en de doeltreffendheid’ van het
    optreden van de EU te bevorderen (Titel III, Hoofdstuk 1, Artikel 210, lid 1).
Uit het voorgaande blijkt, dat binnen de EU, OS een gedeelde bevoegdheid is. Er is een
gemeenschappelijk beleid, hetgeen de lidstaten niet belet hun eigen OS-bevoegdheid uit te
oefenen. Maar er moet tussen het OS-beleid van de EU en dat van de lidstaten sprake zijn
                                                    12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>van complementariteit en versterking; coördinatie tussen beide moet zo de doeltreffend-
heid van het beleid verhogen. Dát beogen dan ook de Consensus en de Code of Conduct.
Langs deze weg kan men echter géén greep krijgen op de coherentie van ander beleid,
zoals inzake internationale handel, visserij, immigratie, et cetera, met het OS-beleid. Op die
terreinen geldt namelijk een andere bevoegdheidsverdeling; zo is er ten aanzien van het
internationale handelsbeleid een exclusieve bevoegdheid van de EU. Beleidscoherentie op
dergelijke gebieden moet dus gestalte krijgen waar de beleidsbeslissingen ter zake geno-
men worden, dat wil zeggen binnen de lidstaten en binnen de EU alsmede in de Europese
Commissie.
II.3     De Europese Commissie en het Europees Parlement
Naast andere taken voert de Commissie de begroting uit en beheert zij de programma’s. Zij
oefent onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en
beheerstaken uit. Zij zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie (Verdrag
betreffende de Europese Unie, Titel III, Bepalingen betreffende de instellingen, Artikel 17).
Met andere woorden: de Commissie is de uitvoerende instantie van de EU.
In feite heeft de Commissie vier bevoegdheden: bevoegdheid tot initiatief, onderhandelings-
bevoegdheid, uitvoeringsbevoegdheid en coördinatiebevoegdheid. De EU kan met derde
landen en bevoegde internationale organisaties overeenkomsten sluiten om de doelstellin-
gen van het gemeenschappelijke OS-beleid (zie paragraaf II.2) te verwezenlijken. De
Commissie formuleert voorstellen in dezen; de Raad machtigt en de Commissie onderhan-
delt. De Raad (dus de lidstaten) kan hierbij richtlijnen vaststellen en wijst een Comité aan
waarmee de Commissie moet overleggen. De overeengekomen hulpprogramma’s worden
door het Parlement en de Raad op voorstel van de Commissie in medewetgeving vastge-
legd (Verdrag betreffende de werking van de EU, Titel III, Hoofdstuk 1, Artikel 209, lid 1). De
uitvoering van deze programma’s wordt door de Raad en het Parlement aan de Commissie
gedelegeerd via de zogenaamde comitologieprocedure, waarin de vertegenwoordigers van
de lidstaten betrokken zijn bij landenanalyses, programmering van de hulp en uitvoerings-
controle.
De coördinatiebevoegdheid van de Commissie als uitvoerende instantie van de EU is aan
het eind van paragraaf II.2 aan de orde gekomen. Door coördinatie zijdens de Commissie
moeten complementariteit, versterking en doeltreffendheid van het OS-beleid worden bevor-
derd. De Commissie kan ten aanzien van deze coördinatie voorstellen doen, waarbij zij zich
zal laten leiden door de Consensus en de Code of Conduct (zie paragraaf II.8). Daarnaast
heeft de Commissie een eigen rol bij de uitvoering van verdragen (zoals bij het ACS-verdrag).
Naar aanleiding van het bovenstaande stelt de AIV vast dat verschillen van mening inzake
de inhoud en de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid van de EU tussen de lidsta-
ten en de Commissie (als uitvoerende instantie van de EU) eigenlijk niet zouden kunnen
optreden. Immers, de lidstaten en de Commissie zijn elk medeverantwoordelijk voor het
gemeenschappelijk beleid van de EU. Bovendien handelt de Commissie formeel bij de
beleidsformulering en –uitvoering uitsluitend binnen de haar toegewezen bevoegdheden;
hetzelfde geldt voor de lidstaten. Tenslotte, de Commissie functioneert in dezen onder het
toezichthoudend oog van de lidstaten via het systeem van de comitologie. Met andere
woorden: door middel van het vigerende proces van besluitvorming zou het uitgesloten
moeten zijn dat er verschillen qua formulering van beleid zijn tussen het EU-beleid (lidsta-
ten medeverantwoordelijk) en het bilaterale beleid (lidstaten verantwoordelijk). In de prak-
tijk kan deze situatie echter wel degelijk optreden als een lidstaat zich wenst te onttrekken
aan het bij meerderheidsbesluitvorming tot stand gekomen gezamenlijke beleid. De AIV
                                               13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>tekent hierbij aan dat in het Hervormingsverdrag de mogelijkheden hiertoe uitdrukkelijk
beperkt zijn. In dit opzicht stelt het Verdrag betreffende de Europese Unie het volgende:
‘Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten
elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nako-
ming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voort-
vloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de
taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de
doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.’(Verdrag betreffende de Europese
Unie, Gemeenschappelijke Bepalingen, Artikel 4, lid 3.) Anderzijds zijn bij de beleidsuitvoe-
ring dergelijke verschillen heel goed mogelijk en zelfs te verwachten als resultaten van het
proces van coördinatie tussen de EU en de lidstaten. Het zal dan gaan om verschillen in
landenkeuze en in sectorkeuze in het raamwerk van complementariteit en werkverdeling
als beoogd in de Code of Conduct. Ook kan het gaan om accentverschillen ten aanzien van
de relatieve omvang van budgetsteun en bijdragen aan Niet-Gouvernementele Organisaties
(NGO’s).
In het Europees Parlement worden burgers op het niveau van de EU rechtstreeks vertegen-
woordigd. Het EP heeft in hoofdlijnen vier bevoegdheden: een wetgevende bevoegdheid, een
budgetbevoegdheid, een controlerende bevoegdheid en een bevoegdheid bij benoemingen. In
de toekomst zal het, onder de bij het nog te ratificeren Hervormingsverdrag bepaalde voor-
waarden, politieke controle en adviserende taken uitoefenen. Het Parlement stelt in samen-
werking met de Raad de maatregelen vast die nodig zijn voor de uitvoering van het OS-beleid.
Dit kan betrekking hebben op meerjarenprogramma’s voor samenwerking met ontwikkelings-
landen of op thematische programma’s.6 Al met al zijn volgens het Hervormingsverdrag de
bevoegdheden van het Europees Parlement aanzienlijk. Niet alleen oefent het Parlement
samen met de Raad de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit, evenzeer moet het op vele
terreinen instemming verlenen of geraadpleegd worden. De AIV gaat op de toekomstige rol
van het Parlement in dit advies niet uitgebreid in, omdat deze in de adviesaanvraag van de
minister niet aan de orde komt. Desondanks moet worden gesignaleerd dat de rol van het
Parlement bij de beleidsvorming op OS-terrein van aanzienlijk belang is en mogelijk nog zal
toenemen. Daar zal Nederland in zijn beleidsvorming rekening mee moeten houden.
II.4       De EU in de wereld
‘The European Union is the largest single economic entity in the world, with half a billion
people and a gross domestic product (GDP) slightly larger than that of the United States. Its
presence in the world economy is powerful: it is the largest exporter and the second largest
importer (behind the US) of goods; the largest exporter and importer of services, the largest
importer of energy, the largest donor of foreign aid; the second largest source of foreign
direct investment (FDI), and the second largest destination of FDI (behind the US); and the
second destination for foreign migrants (also behind the US).’
Dit citaat uit hoofdstuk 1 van een recente reeks studies aangaande de rol van de EU in de
wereld geeft, naar de mening van de AIV, een veelomvattende, maar toch beknopte samen-
vatting van het economische gewicht van de EU in de wereld.7 Daarnaast, zo geeft de
6    Zie Verdrag betreffende de werking van de EU, titel III, Hoofdstuk I Ontwikkelingssamenwerking, Artikel 209.
7    André Sapir, Europe and the Global Economy, Chapter 1 in André Sapir (ed.), Fragmented Power: Europe
     and the Global Economy, Bruegel Books, Brussels 2007, p. 1.
                                                         14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>auteur André Sapir aan, moet ook gedacht worden aan de belangrijke rol die de EU speelt
op vele, zeer verschillende terreinen van internationale regelgeving. Hierbij kan onder meer
worden gedacht aan handel (WTO) en mededinging, maar ook aan milieu of financiën (de
euro) en regelgeving inzake financieel toezicht. Hoewel naar verwachting het economische
en politieke gewicht van de EU door de voortdurende uitbreiding zou moeten toenemen,
lijkt dit, volgens sommigen, als gevolg van de vermindering van de cohesie, eerder af te
nemen. Daarbij komt het feit dat de grootste drie lidstaten niet in staat en bereid zijn hun
eigen positie afhankelijk te maken van een ‘Groot-Europa’.8 Maar ook andere factoren spelen
hierbij een rol: het voortdurende mondialiseringsproces en demografische ontwikkelingen,
waardoor vooral China en India en in tweede instantie Brazilië zich tot zeer grote, economisch
machtige landen zullen ontwikkelen en het relatieve gewicht van de EU zal afnemen.9
Ten aanzien van het mondialiseringsproces wil de AIV nog het volgende naar voren bren-
gen. Waar deze integratie van nationale economieën en economische activiteiten, via mark-
ten, handel, directe investeringen, internationale stromen van arbeid en technologie, in de
wereldeconomie in aanzienlijke mate een groot aantal opkomende economieën ten goede
is gekomen, hebben ook geïndustrialiseerde landen en gebieden, zoals de VS en de EU,
daar veel baat bij gehad. Voor de EU is het van groot belang om dit mondialiseringsproces
in goede banen te helpen leiden door adequate regelgeving en ordening. Om dit te bewerk-
stelligen zijn twee ontwikkelingen binnen de EU van belang. Allereerst implementatie van
de zogenaamde Lissabon-strategie voor economische hervormingen, die in 2005 een her-
start heeft gemaakt. Ten tweede, het omzetten van economisch gewicht in politieke invloed
door meer en meer met één EU-stem te spreken en zo een eind te maken aan de huidige
toestand van ‘fragmented power’ van de EU.10
II.5       EU-Ontwikkelingssamenwerking: organisatie en financiering
Binnen het institutioneel kader van de EU – vooral binnen de Commissie – zijn de volgende
instanties relevant voor ontwikkelingssamenwerking en ontwikkeling: het Directoraat-
Generaal (DG) Uitbreiding (Balkan en Turkije), DG Handel, DG Externe Betrekkingen (RELEX),
DG Ontwikkeling (DEV), DG Humanitaire Hulp (ECHO) en het EuropeAid Co-operation Office
(EuropeAid), dat belast is met de instrumenten en uitvoering van EU-hulp en verantwoorde-
lijk is voor de gang van zaken in alle fasen van de projectcyclus. Daarnaast is er nog de
Europese Investeringsbank (EIB) – geen EU-instelling – die verantwoordelijk is voor bepaalde
financiële componenten van de ontwikkelingshulp en het OS-beleid van de EU. Ten slotte
moet nog het DG Economische en Financiële Zaken worden genoemd, dat verantwoordelijk
is voor de macro-economische hulp, voornamelijk aan de Balkanlanden en de ‘Newly
Independent States’. Bovendien is dit DG belast met de coördinatie met de multilaterale
internationale financiële instellingen en speelt het een belangrijke rol inzake de schulden-
positie van de ontwikkelingslanden.
Sinds 2007 vindt de financiering van de externe betrekkingen van de EU plaats via tien
8    Bart Tromp, ‘Van afscheid van de neutraliteit tot postmoderne identiteitscrisis?’, Internationale Spectator,
     Jaargang 60, nr. 11, november 2006, pp. 590-594.
9    Ludolf van Hasselt, ‘Europese Unie en Verenigde Naties: Partners in ‘zachte macht’’, Internationale
     Spectator, Jaargang 61, nr. 3, maart 2007, pp. 127-130.
10 André Sapir, op. cit., p. 19.
                                                         15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>financiële instrumenten.11 Hiervan bestaan er acht voornamelijk uit ODA. Voor 2006 gaat
het hier om 12,1 miljard euro, waarvan 9,8 miljard euro aan ODA.12 Eén van deze instru-
menten is het European Development Fund (EDF), dat bestaat uit meerjarige vrijwillige bij-
dragen van de lidstaten, bestemd voor de landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan
(ACS) en de Overseas Countries and Territories (OCT). Het EDF wordt beheerd door het DEV.
Wat betreft de geplande financiering staat in de periode 2007-2013 (EDF 2008-2013) voor
deze tien instrumenten ongeveer 70 miljard euro ter beschikking, waarvan voor het EDF
22,7 miljard euro (33 procent).13
Behalve het EDF is in dit opzicht van belang:
. het Development Cooperation Instrument (DCI) met 16,9 miljard euro (24 procent),
   bestemd voor programma’s in Azië, Latijns-Amerika, het Midden-Oosten en Zuid-Afrika en
   tevens voor vijf thematische programma’s (investeren in mensen; milieu en duurzaam
   beheer van natuurlijke hulpbronnen; niet-statelijke actoren en lokale autoriteiten; voed-
   selvoorziening; migratie en asiel). Het DCI wordt voornamelijk door RELEX beheerd.
Verder zijn de volgende vijf financiële instrumenten relevant:
. het instrument humanitaire hulp, 5,6 miljard euro (8 procent), beheerd door ECHO;
. het European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI), 11,2 miljard euro
   (16 procent);
. het European Instrument of Democracy and Human Rights (EIDHR), 1,1 miljard euro
   (2 procent);
. het Instrument for Stability (IfS), 2,1 miljard euro (3 procent), alle drie beheerd door
   RELEX;
. het Instrument for Pre-Accession (IPA), 11,5 miljard euro (16 procent), beheerd door het
   DG Uitbreiding.
Deze zeven instrumenten, samen met het Instrument voor Macro-Economische Steun
(bedoeld voor buitengewone financiële omstandigheden zoals in sommige Balkanstaten en
de ‘Newly Independent States’, bestaan voornamelijk uit ODA. Het EDF en het DCI nemen
het leeuwendeel van de totale EU-ODA voor hun rekening. Het Instrument for Cooperation
with Industrialised Countries (ICI) en het Instrument for Nuclear Safety Co-operation (INSC)
vallen geheel buiten ODA.
Van de totale ODA-inspanning van de EU in 2006 (49,9 miljard euro) werd, zoals gezegd,
9,8 miljard euro door de Commissie beheerd: bijna 21 procent. Gegeven de beperkte toena-
me van het OS-budget van de Commissie tot 2013 (zie voetnoot 13) zou in de nabije toe-
komst de hulp die beheerd wordt door de lidstaten zelf steeds belangrijker worden. Wel zijn
er mogelijkheden voor een grotere rol voor de Commissie door middel van co-financiering
en delegatie aan de Commissie van OS-taken. De AIV gaat hier in hoofdstuk IV nader op in.
Tot slot van deze paragraaf wil de AIV nog wijzen op het volgende: uit gesprekken met
ambtenaren van de Commissie (DEV en RELEX) en met andere gesprekspartners in Den
Haag en Brussel bleek grote onzekerheid te bestaan over de positie en vormgeving van de
11 OECD DAC, DAC Peer Review European Community, OECD, Paris 2007, pp. 37-43.
12 European Commission, Annual Report 2007 on the EC’s Development Policy and the Implementation of
    External Assistance in 2006, Brussels, 21-06-2007, p. 3.
13 European Commission, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,
    On Instruments for External Assistance under the Future Financial Perspectives 2007-2013,
    COM(2004)626, 29 September 2004, Brussels.
                                                      16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>OS-activiteiten binnen de toekomstige architectuur van het Externe Optreden van de EU ná
1 november 2014. De vrees is geuit dat OS sterk aan politiek belang zal inboeten. Of deze
vrees terecht zal blijken te zijn, kan de AIV op dit moment niet met zekerheid vaststellen,
maar indien dit het geval zal zijn, acht de AIV dit ongewenst.
II.6    Ontwikkelingssamenwerking: enkele specifieke aspecten van het EU-beleid
Er bestaat een duidelijk onderscheid tussen de EU-lidstaten als bilaterale donoren en de EU
als multilaterale donor. De geografische aanwezigheid van de EU is allesomvattend. Waar de
meeste bilaterale donoren hun hulp op een beperkt aantal landen concentreren, opereert de
EU in 145 landen in de wereld. Dit is het gevolg van een politieke keuze van de lidstaten.
De Europese Commissie heeft Delegaties in 123 ontwikkelingslanden, die inmiddels (in het
veld) een belangrijke rol spelen bij het ten uitvoer brengen van hulpprogramma’s. De
Commissie heeft de afgelopen jaren een zogenoemde deconcentratiepolitiek (delegatiebe-
leid) doorgevoerd waarbij zo’n 1500 ambtenaren toegevoegd werden aan de Delegaties, die
een veel grotere uitvoeringsverantwoordelijkheid toegekend kregen. Daarmee is ook de
capaciteit van de Delegaties om coördinerende taken op zich te nemen toegenomen. Daar
staat tegenover dat de capaciteit van de Delegaties om de (omvangrijker wordende) hulp-
programma’s uit te voeren toch beperkt is. Dit capaciteitsaspect moet, naar het oordeel van
de AIV, niet uit het oog worden verloren. Donorcoördinatie is een tijdrovende zaak, zowel
voor individuele lidstaten als voor Delegaties en daarom is het van belang na te gaan of
naast de EU en de lidstaten, ook andere donorlanden, respectievelijk internationale organi-
saties op dat terrein een grotere rol kunnen spelen.
In een aantal landen is de Commissie de enige OS-partner. Daarenboven heeft de EU ver-
dragsmatige bindingen met een groot aantal regio’s in de wereld. Veelal functioneren deze
behalve op het terrein van OS ook in een politieke dialoog. Het Cotonou Verdrag met 78
ACS-landen is het meest in het oog springende voorbeeld. Er bestaat echter een groot aan-
tal Associatie-, Partnerschaps-, en Samenwerkingsovereenkomsten, in het bijzonder met
landen die onder het Europese Nabuurschapsbeleid vallen. Dit geeft de Commissie als uit-
voerder van het EU-OS-beleid een internationaler en breder perspectief dan de afzonderlijke
lidstaten. Naast zuivere OS-doelstellingen – die aan de EU en de afzonderlijke lidstaten
gemeen zijn – liggen ook (geo)politieke overwegingen ten grondslag aan het EU-beleid, zoals
nabuurschap, veiligheid en stabiliteit. Dit heeft onder meer ten gevolge dat in het totale EU-
beleid een relatief sterke nadruk ligt op middeninkomen ontwikkelingslanden (Balkan,
Middellandse Zee) en dus, naar verhouding, minder op de armste ontwikkelingslanden.
De EU kent niet alleen een eigen hulpbeleid als donor naast dat van de lidstaten, zij heeft ook
in toenemende mate haar eigen rol in het internationale overleg over bredere structurele
onderwerpen. Er vindt doorgaans uitgebreid coördinatieoverleg plaats; in vele gevallen is er
een gezamenlijk optreden waarbij het voorzittende land in de EU-Raad als woordvoerder
optreedt. Als het gaat om handelspolitiek – die een exclusieve competentie van de EU is –
treedt de Commissie als woordvoerder op. Het internationale politieke gewicht van de
Europese Unie is toegenomen en de Europese instellingen hebben hun gewicht in de schaal
weten te leggen in de VN-discussies over de vergroting van de ontwikkelingshulp (Monterrey),
het formuleren van de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDGs), en bij meer recente toezeg-
gingen van de G-8 om de officiële ontwikkelingshulp (ODA) aanzienlijk te verhogen (waaronder
een verdubbeling van de hulp aan Sub-Sahara Afrika in 2010) en schulden te verlichten.14
14 In de context van de VN-Veiligheidsraad is het politieke gewicht van de EU als zodanig beperkter. Zie ook: AIV,
     Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN, advies nummer 45, Den Haag, juli 2005.
                                                        17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Toch kan de AIV zich niet aan de indruk onttrekken dat de zichtbaarheid van de gezamenlij-
ke hulp van de EU tekortschiet en dat de mondiale invloed die men daaraan zou kunnen
ontlenen in contrast staat met bijvoorbeeld het gewicht van de EU in de wereldhandels-
onderhandelingen. Het ontbreken van een meer geïntegreerd EU-OS-beleid is mede debet
aan het onvermogen van de EU om met haar grote gezamenlijke OS-inspanning een corre-
sponderend politiek gewicht in de schaal te leggen in de geest van de doelstellingen van
het Hervormingsverdrag van Lissabon.
II.7      De Europese OS vergeleken met de Nederlandse OS
Er is nogal eens de neiging de nationale OS af te zetten tegen de Europese. Hierbij verliest
men evenwel uit het oog dat, zoals eerder in dit hoofdstuk benadrukt, Nederland en de ove-
rige EU-lidstaten deelnemers zijn in de uitvoering van het Europese OS-beleid door de
Commissie en dit beleid als zodanig medebepalen. In de verschillende EU-OS-instrumenten
worden de lidstaten betrokken bij de landenanalyses, de programmering van de hulp en de
uitvoeringscontrole. Er vindt bovendien een toenemende coördinatie in het veld plaats tus-
sen EU-lidstaten en Europese Commissie. Als zich toch spanning voordoet tussen de natio-
nale en de EU-invalshoek, dan is dit evenzeer een symptoom van gebrekkige coördinatie
binnen de lidstaat zelf, of mogelijkerwijs, doelbewuste handhaving van spanning vanwege
bestaande belangentegenstellingen.
De omstandigheid dat de EU met ruim 3,5 keer zoveel partnerlanden samenwerkt als
Nederland leidt natuurlijk ook tot verschillen in de samenstelling van de respectievelijke OS-
programma’s. Zo is Nederland meer geconcentreerd in de top 20 van ontvangende landen
en heeft het een sterkere focus op armoedevermindering. Dit laatste is overigens ook een
kwestie van definiëring. Waar in het Nederlandse OS-beleid veel nadruk ligt op gezondheids-
zorg en onderwijs, is de EU koploper in het geven van begrotingssteun (inclusief sector-
steun). Het streven van de Europese Commissie is om zo’n 50 procent van de uitgaven te
besteden aan begrotingssteun. Dit sluit ook aan bij de wens tot ‘ownership’ (eigenaarschap)
van de partnerlanden. Begrotingssteun vindt alleen plaats indien de begunstigde landen
een ‘poverty reduction strategy’ (PRS) hebben, een op stabiliteit gerichte macro-economi-
sche politiek en een geloofwaardig financieel beheer. De Commissie hanteert een goed
werkend Public Financial Management instrument gebaseerd op 28 indicatoren, waarbij
nauw samengewerkt wordt met het IMF en de Wereldbank. Aldus vormt verantwoordings-
conditionaliteit een essentieel element in de begrotingssteun (op dit onderwerp komt de
AIV terug bij de beantwoording van vraag 1.4). Er zijn zeker bepaalde risico’s verbonden
aan het instrument van begrotingssteun. De EU, maar in feite de Commissie, kan in de ver-
leiding zijn wegens gebrek aan staf te gemakkelijk begrotingssteun te verlenen (het streef-
cijfer van 50 procent van de hulp, vormt een verdubbeling ten opzichte van nu). De continuï-
teit van de hulpprogramma’s wordt dan sterk afhankelijk van adequaat begrotingsbeheer
door het partnerland, vooral ook de capaciteit tot het afleggen van waarheidsgetrouwe
verantwoording. Enerzijds is er het gevaar voor het ontvangende land van onregelmatigheid
van de hulpstroom en daarmee van de begroting zelf. Bij een meer gediversifieerd hulppro-
gramma zou een groter deel daarvan overeind blijven. In dat geval bestaat ook meer ruimte
voor technische assistentie op terreinen waar in een groot aantal landen behoefte aan
bestaat. Anderzijds is er het gevaar dat de EU onvoldoende consequenties verbindt aan fei-
len in het beheer en de verantwoording en aldus slechte discipline en corruptie in de hand
werkt. Het lijdt echter geen twijfel dat goed ingerichte begrotingssteun kan bijdragen tot een
grotere effectiviteit van de hulp en verbetering en versnelling van de ‘aid delivery’. De
Commissie moet er, meer dan tot nu toe, wel rekening mee houden dat parlementen en
‘civil society’, daar waar de plaatselijke situatie zich daarvoor leent, een belangrijke rol
moeten spelen in het verzekeren dat de besteding van hulpgelden de PRS ondersteunt en
                                                18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>bijdraagt aan armoedevermindering. Pas dan is aan het doel van eigenaarschap voldaan.
Over de veel grotere, en door regeringen vaak gewaardeerde, rol van de EU in infrastructurele
projecten kan het volgende worden opgemerkt. Ook welgekozen infrastructurele projecten
zoals de aanleg van hoofd- en plattelandswegen zijn noodzakelijk voor de ontsluiting van
stedelijke en rurale gebieden, en als zodanig onderdeel van een ‘pro-poor growth’
strategie.15 In het kader van het EDF is er bovendien nadruk op (grote) grensoverschrijdende
infrastructurele projecten die de regionale samenwerking dienen te bevorderen.
Verdergaande regionale integratie is essentieel voor het creëren van markten en het aan-
trekken van buitenlandse investeringen.
Het Nederlandse en EU-percentage van hulp voor Afrika is ongeveer gelijk; de percentages
van ODA bestemd voor de minst ontwikkelde landen lopen niet ver uiteen. Dat het multila-
terale aandeel van de Nederlandse OS (ook exclusief het deel dat naar de EU gaat) veel
hoger ligt dan in de EU (zelf een multilaterale entiteit) ligt voor de hand. Daarnaast ligt het
NGO-percentage van de hulp aanmerkelijk hoger in Nederland dan in de EU.16
II.8       Beleid in het raamwerk van EU-OS: de Europese Consensus en de Code of Conduct
In deze paragraaf gaat de AIV dieper in op de inhoud en betekenis van de Consensus en de
Code of Conduct. De Consensus bestaat uit twee delen. Het eerste deel omvat de EU-visie
op ontwikkeling, dat wil zeggen een, voor het eerst, gemeenschappelijke – EU en lidstaten –
benadering van OS. Het gaat hier om de primaire doelstelling van EU-OS: armoedevermin-
dering in het kader van duurzame ontwikkeling inclusief de MDGs. Bovendien bevestigt dit
eerste deel de EU-committering aan:
. gezamenlijke uitgangspunten als gendergelijkwaardigheid, eigenaarschap, partnerschap,
    deelname van de ‘civil society’, politieke dialoog en het aanvatten van de problemen van
    fragiele staten;
. meer en effectievere hulp;
. beleidscoherentie;
. aandacht voor wereldwijde problemen (tot stand brengen van vrede en duurzame groei,
    immigratie, klimaatverandering, et cetera).
Het tweede deel gaat over de wijze van implementeren van deze Consensus, waarbij vooral
de rol en bijdrage van de Commissie aan de orde komen. Het gaat hierbij om:
. het verbeteren van procedures inzake het implementeren van de partnerschaps-commit-
    teringen van de Paris Declaration: ‘ownership, alignment, harmonisation, managing for
    results and mutual accountability’;17
. het hanteren van objectieve en transparante criteria voor de aanwending van beschikbare
    middelen; deze moeten gebaseerd zijn op behoeften en resultaten;
. het benadrukken van het belang van onderwerpen als democratie, goed bestuur en
    mensenrechten;
15 Op de nadruk op infrastructurele projecten bestaat ook kritiek. Zie bijvoorbeeld: Save the Children, ‘We don’t
     do childhood poverty – we do large roads!’, The EU Millennium Development Goals and Children, Save the
     Children Europe Group, 2005.
16 In Nederland ligt dat percentage tussen de 11 en 13. DAC-cijfers geven aan dat het gaat om 2 à 3 procent
     voor de EU, inclusief Nederland.
17 High Level Forum, Paris Declaration on Aid Effectiveness, Paris, 2005.
                                                        19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>.  het identificeren van terreinen voor EU-activiteiten en plannen om de hiervoor benodigde
   expertise en capaciteit te ontwikkelen.
Zoals in het OECD DAC Peer Review European Community 2007 (p. 26) wordt opgemerkt, is
het nu zaak om deze gemeenschappelijke strategie uit te werken in een aantal operatione-
le beleidsdocumenten, zodat ook ten aanzien van specifieke beleidsterreinen en thema’s
de EU gezaghebbend en met één stem spreekt. De AIV is het volledig eens met deze aan-
beveling en beveelt verder aan om Nederland hierbij een voortrekkersrol te laten spelen om
zodoende de Nederlandse invloed op en inbreng in het EU-OS-beleid te vergroten.
In dit verband onderstreept de AIV de inhoud van paragrafen II.2 en II.3 van dit hoofdstuk
waarin de doelstellingen van EU-OS, de bevoegdheden van de verschillende instellingen en
van de lidstaten, alsmede de wijze van opereren van instellingen en lidstaten gericht op
complementariteit en versterking van doeltreffendheid en coördinatie van beleid aan de
orde zijn gekomen.
Zoals eveneens in hoofdstuk I vermeld, is in 2007 de EU Code of Conduct on
Complementarity and Division of Labour in Development Policy aanvaard. In dit document,
dat door de AIV als een belangrijke bijdrage aan de EU-OS-beleidsformulering wordt
beschouwd, wordt een aantal uitgangspunten, doelstellingen en werkwijzen geformuleerd
die de effectiviteit van EU-OS aanzienlijk kunnen vergroten.18 Het gaat hier met name om
een nieuw beleid inzake werkverdeling tussen de lidstaten onderling en de Europese
Commissie, gebaseerd op complementariteit, toegevoegde waarde en comparatieve voorde-
len. Een en ander kan en zal moeten leiden tot een vermindering van het aantal donoren
per sector en het aantal sectoren per donor. In dit document worden drie soorten van com-
plementariteit en de daarmee samenhangende werkverdeling geïntroduceerd: ‘cross-country,
cross-sector en in-country’.
‘Cross-country’ werkverdeling is hierbij ongetwijfeld het moeilijkste onderwerp. Lidstaten
hebben hun eigen bilaterale tradities (ex-koloniën), hun eigen (geo)politieke belangen, de
noodzaak van politieke zichtbaarheid, somtijds diep gewortelde relaties met NGO’s en de
natuurlijke neiging de hulp te concentreren op goed bestuurde ontwikkelingslanden
(‘donordarlings’). Er bestaat dan ook alom de nodige scepsis over de uitvoerbaarheid van
een geografische werkverdeling. De Europese Commissie heeft een voorzichtige poging
gewaagd met de opstelling van een donoratlas met uitvoerige statistische informatie inzake
EU-OS.19 De donoratlas toont overduidelijk aan dat een groot deel van de ontwikkelingsgel-
den geconcentreerd wordt op een betrekkelijk klein aantal ontvangende landen, terwijl
andere landen (‘donor orphans’) – doorgaans fragiele staten – grotendeels in de kou blijven
staan. De omstandigheid dat er de komende jaren een belangrijke toeneming zal plaatsvin-
den van ODA-gelden zou een aanleiding moeten zijn een discussie hierover, éérst binnen de
EU, aan te gaan. Daar komt bij dat binnen de EU nieuwe donoren aantreden (de nieuwe lid-
staten). Een dergelijk overleg zou alleszins informeel kunnen blijven. De bijeenkomsten van
de Directeuren-Generaal OS van de EU-lidstaten zouden daarvoor een geschikt gremium
kunnen vormen.
18 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, EU Code of Conduct on
    Division of Labour in Development Policy, and the accompanying Commission Staff Working Paper, Brussels,
    COM(2007)72 and SEC(2007)249. Zie ook voetnoot 4.
19 European Commission and OECD, EU Donor Atlas 2006, Volume 1, Mapping Official Development Assistance,
    February 2006.
                                                       20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>‘Cross-sector’ werkverdeling kan eveneens bijdragen tot een meer efficiënte besteding van
ontwikkelingsgelden. Criterium zou hierbij moeten zijn om het comparatieve voordeel van
elk der donoren (Europese Commissie en lidstaten) mee te laten spelen. In het desbe-
treffende Commissiedocument is comparatief voordeel niet een exact omschreven begrip;
wel wordt aangegeven dat het is gebaseerd op toegevoegde waarde, goede prestaties – ten
opzichte van andere sectoren binnen het donorland of ten opzichte van andere donoren –,
of lagere kosten dan andere donoren. Toegevoegde waarde is weer gebaseerd op een groot
aantal factoren waaronder aanwezigheid in het partnerland, ervaring, technische kennis, et
cetera. Waar het in ieder geval om gaat is het leveren van goede prestaties op bepaalde
terreinen.
Voor de AIV staat voorop dat op alle drie terreinen wordt gestreefd naar vooruitgang en ver-
beteringen mogelijk zijn. Hoewel a priori niet is te zeggen waar vooruitgang kan worden
geboekt blijft de ‘in-country’ coördinatie (de coördinatie in het veld) tussen EU-donoren
onderling (lidstaten en Commissie) en met het ontvangende land het meest belovend. Niet-
EU donoren en multilaterale ontwikkelingsinstellingen moeten hier ook bij betrokken wor-
den.20 Een dergelijke coördinatie vindt reeds in toenemende mate plaats. De omstandig-
heid dat Nederland en de Commissie in de toekomst met een beperkt aantal sectoren per
land zouden gaan werken kan zeker een gunstige uitwerking hebben en verdient daarom
nadere uitwerking. Andere hoofdpunten van deze benadering zijn:
. ownership bij met name de ‘in-country’ coördinatie ligt bij het partnerland;
. mede in overleg met het partnerland wordt een ‘lead coordinator’ aangewezen;
. de Code of Conduct is gebaseerd op vrijwilligheid en geldt alleen tussen overheden;
. terwijl de hulp van de lidstaten geconcentreerd zal zijn op een beperkt aantal landen en
   sectoren, zal EU-hulp alom ter beschikking zijn.
Al met al zal implementatie van de Code of Conduct een moeilijk en langdurig proces zijn,
als gevolg van de eerder gesignaleerde belangentegenstellingen en organisatorische com-
plexiteit. In dit verband verwijst de AIV ook naar een uitstekende studie van het Deutsches
Institut für Entwicklungspolitik in Bonn.21 In deze studie wordt een aantal praktische uit-
gangspunten en aanbevelingen gepresenteerd dat tot een werkbaar systeem van EU-
arbeidsverdeling zou kunnen leiden. Ook hier beveelt de AIV aan, dat Nederland actief in de
discussie over dit onderwerp zal participeren.
In dit verband zijn de conclusies van de GAERC van 15 mei 2007 betreffende de EU Code
of Conduct van belang.22 In deze conclusies benadrukt de Raad allereerst zijn ‘political
commitment’ aan de principes en uitgangspunten van de Code of Conduct, die weer geba-
seerd zijn op de Paris Declaration en de Consensus. Verder moet, volgens de
Raadsconclusies, de implementatie van de Code of Conduct gekenmerkt zijn door:
. speciale aandacht voor ‘aid orphans’ en fragiele staten;
. rekening houden met bestaande verplichtingen en zich vooral richten op additionele
   hulpstromen;
20 Dit vergt uiteraard ook goede coördinatie in Brussel.
21 Holger Mürle, Towards a Division of Labour in European Development Cooperation: Operational Options,
    Discussion Paper 6/2007, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn 2007.
22 General Affairs and External Relations Council, Conclusions of the Council and the Representatives of the
    Member States Meeting within the Council on the EU Code of Conduct on Complementarity and Division of
    Labour in Development Policy, Council of the European Union, Brussels, 15 May 2007, 9558/07.
                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>. een ‘EU joint programming framework’;
. dialoog en samenwerking met andere donoren en internationale organsiaties;
. speciale aandacht voor cross-sector complementariteit;
. een leidende rol voor de Commissie bij de implementatie zijdens de EU van de Code of
  Conduct.
                                           22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>III         Consequenties van de recente versterkingen en vorm-
            geving van het EU-ontwikkelingsbeleid voor Nederland
III.1      Inleiding
In dit hoofdstuk gaat de AIV nader in op de hoofdvraag van de minister. In het bijzonder
wordt gevraagd naar de mogelijke consequenties van de recente versterkingen en vormge-
ving van het EU-ontwikkelingsbeleid voor Nederland (vraag 1.1). Bij het verbijzonderen van
deze algemene vraag is de AIV als volgt te werk gegaan. Allereerst wordt nagegaan waaruit
de genoemde versterkingen en vormgeving bestaan (III.1.1). Vervolgens wordt aangegeven
tot welke resultaten deze versterkingen en vormgeving hebben geleid (III.1.2). In het kader
van deze resultaten wordt het onderwerp Policy Coherence for Development (PCD) separaat
behandeld (III.1.3). Verder wordt aandacht gegeven aan de mogelijkheden en consequen-
ties van eventuele wijzigingen in de bevoegdheden- en bestuursstructuur van de EU en de
lidstaten (III.1.4). In paragraaf III.1.5 wordt vervolgens een samenvattende reactie van de
AIV op de hoofdvraag geformuleerd.
Aansluitend gaat de AIV ook in op een drietal bijbehorende (sub)vragen (vragen 1.2, 1.3 en
1.4 van de indeling in paragraaf I.2). Deze vragen zijn aan het begin van iedere paragraaf
(kort) weergegeven.
III.1.1     EU-OS: recente versterkingen en vormgeving
De recente ontwikkelingen binnen en vormgeving van het EU-OS-beleid zijn gedeeltelijk en
in kort bestek al aan de orde gekomen in paragrafen II.5 en II.6. In dit kader23 moet aller-
eerst worden genoemd het feit dat de EU nu 12 nieuwe lidstaten kent, die alle in principe
ook nieuwe bilaterale donoren zijn. Terwijl het hier te vroeg is om van een versterking te
spreken, is er wel degelijk sprake van een gedaanteverandering met consequenties.
Ten tweede zijn de administratieve hervormingen binnen de Europese Commissie relevant
die hebben geleid tot de Directoraten-Generaal DEV, RELEX, ECHO en vooral EuropeAid.
Deze vier hoofdpijlers van het EU-OS-beleid spelen momenteel (naast DG Handel)24 de
belangrijkste rol in het vormgeven aan EU-OS binnen de Commissie.
Ten derde, en nog niet eerder genoemd, moet worden benadrukt dat de EU samenwerkt
met een groot aantal NGO’s met als hoofddoelstelling: beleidsdialoog en implementatie van
projecten en programma’s, binnen zowel de EU als de partnerlanden.
Ten vierde: de in paragraaf II.5 genoemde hergroepering van de EU financiële instrumenten
voor OS. Daarnaast dient de aanzienlijke verbetering van de statistische informatie inzake
financiën en financiële planning, alsmede de vereenvoudiging van administratieve procedu-
res vermeld te worden.
Ten vijfde: de delegatie van bevoegdheden aan de EU-veldkantoren in het kader van het
deconcentratiebeleid (paragraaf II.6). Ook zaken als meer begrotingssteun, meer aandacht
23 Zie OECD DAC, op. cit. 2007, pp. 44-52.
24 Hierbij valt de denken aan instrumenten als het General System of Preferences, ‘Everything but Arms’ en
     vrijhandelsovereenkomsten.
                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>voor Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP’s) moeten hierbij worden genoemd.
Ten zesde: ook het monitoring- en evaluatiebeleid van de Europese Commissie is aanzien-
lijk in kwaliteit verbeterd. Overigens wordt in het eerder genoemde DAC Peer Review
European Community van 2007 aangedrongen op nog verdergaande verbeteringen van het
op resultaten gebaseerde management systeem (pp. 50-51). Deze aanbeveling geldt overi-
gens ook voor een aantal lidstaten, waaronder Nederland.25
III.1.2   EU-OS: welke resultaten zijn er de laatste jaren behaald?
Bij de beantwoording van deze vraag neemt de AIV het al eerder genoemde OECD DAC Peer
Review European Community 2007 als vertrekpunt.26 Hierin wordt in kort bestek aangege-
ven welke vooruitgang de EU op OS-terrein heeft geboekt sinds de vorige Review in 2002.
Het blijkt dat de EU op vijf deelterreinen vooruitgang heeft geboekt:
. comparatieve voordelen van de EU zijn geïdentificeerd en versterkt;
. de duurzaamheid van het proces van armoedevermindering is verbeterd;
. beleidscoherentie (Policy Coherence for Development) wordt expliciet nagestreefd;
. er is meer aandacht voor effectiviteit van de EU-hulp en voor ‘managing for results’;
. het in praktijk brengen van een deconcentratiebeleid.
In dit verband wordt in een van NGO-zijde afkomstig onderzoek inzake de doeltreffendheid
(impact) van EU-hulp vastgesteld dat er inderdaad sprake van is dat deze in de laatste jaren
effectiever is geworden, vooral de ‘delivery of aid’. Anderzijds, zo stelt het desbetreffende
rapport,27 moet er ten aanzien van effectiviteit nog veel verbeteren. Eén en ander wordt
kernachtig als volgt samengevat: ‘The European aid architecture has undergone significant
changes since the beginning of the decade, when the Cotonou Agreement was signed and
the Millennium Development Goals agreed. Poverty reduction in Asia, Africa and Latin
America within a democratic, participative environment has become the overarching objec-
tive of the European development approach. Additional financial means are complementing
new principles and new instruments. All these are positive developments. Nevertheless, the
reality of EC aid shows that much more needs to be done to put theory into practice, to
implement principles convincingly, to systematically introduce impact-oriented aid mecha-
nisms, and to overcome bureaucratic hindrances as well as non-developmental interests, in
order to improve the lasting ‘footprint’ of EU aid in the South’.
Een andere belangrijke studie over ‘European Commission Aid’ is afkomstig van Action Aid
en het European Centre for Development Policy Management (ECDPM).28 Ook in deze stu-
die wordt gesteld dat er wel degelijk sprake is van een verbetering gedurende de laatste
jaren van de effectiviteit van het ‘aid delivery process’. Toch is het ‘disbursement process’
(het ter beschikking stellen van financiële middelen) nog steeds te langzaam en zijn er nog
vele bureaucratische procedures. Deze studie is in feite een discussienota inzake vijf onder-
werpen tegen de achtergrond dat ODA verstrekt door de Commissie, die in 2006 ten bedra-
ge van bijna 10 miljard euro iets meer dan 20 procent van de totale EU ODA was, in de toe-
25 OECD DAC Peer Review The Netherlands, Paris, 12 September 2006, Recommendation 7.
26 OECD DAC op. cit. 2007, p. 72 en pp. 24-27.
27 CIDSE and Caritas Europa, The EU’s Footprint in the South: Does European Community development
     cooperation make a difference for the poor? Brussels, March 2007.
28 Action Aid and ECDPM, Whither EC Aid?, Maastricht-Brussels, 2008.
                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>komst relatief aanzienlijk minder belangrijk gaat worden (zie ook paragraaf II.5). Al met al
worden er vele punten van kritiek genoemd. De hulpverleningscriteria van de EU zijn te wei-
nig op armoedevermindering gericht; procedures en personeel zijn veel te bureaucratisch;
de toegevoegde waarde van EU-OS wordt in de praktijk niet voldoende gerealiseerd; ‘accoun-
tability’ en publiek debat met ‘stakeholders’ laten te wensen over; aan eigenaarschap en
partnerschap, dat wil zeggen dat aan de relaties met parlementen, ‘civil society’ en dergelij-
ke veel te verbeteren is, terwijl de donoragenda een te grote rol speelt.
Ook een recente studie door de Evaluation Service van de EU zelf geeft aandacht aan coör-
dinatie, complementariteit en PCD in het OS-beleid – de beleidsvorming en uitvoering – van
de Europese Commissie en de lidstaten.29 Het blijkt dat de coördinatie tussen de lidstaten
en de instellingen, op de terreinen ‘Trade Capacity Building’ en humanitaire hulp, veel te
wensen overlaat. Ook zijn er aanzienlijke tekortkomingen ten aanzien van EU-coördinatie en
complementariteit op het niveau van de partnerlanden en daarbinnen op lokaal niveau.
Deze studie is evenwel positief ten aanzien van de mogelijkheden dat in de toekomst de
kwaliteit van de desbetreffende organisaties gaat verbeteren.
Het is de AIV opgevallen dat een aantal Engelse evaluaties van EU-OS uiterst kritisch van
toon zijn. Dit geldt onder andere voor een EU-OS-effectiviteitsanalyse van Open Europe
waarin de EU-hulp wordt gekwalificeerd als: verbeterd sinds 2000, ‘…if only because it
could not get much worse’.30 De argumenten hiervoor luiden als volgt: er is te weinig focus
op armoedevermindering, OS is teveel een instrument van het buitenlands beleid van de
EU, theoretisch noch empirisch is aannemelijk te maken dat de EU comparatieve voordelen
zou hebben, en er is sprake van teveel bureaucratische procedures, te hoge administratieve
kosten, verspilling en te veel fraude.
Ook een recent rapport van het Engelse ‘Centre for European Reform’ heeft een zeer kriti-
sche ondertoon.31 De rol van de EU bij het coördineren van hulp is: ‘Poor, but improving’.
Een belangrijke rol voor de Europese Commissie bij EU-OS?’. Volgens sommigen in principe
wel, maar dan moet de kwaliteit eerst verbeteren; volgens anderen is dit helemaal niet
nodig. Hoe de rol van de EU bij OS te versterken? Meer coördinatie en PCD, een rol als
‘think tank’, bewust zich manifesteren ten overstaan van nieuwe spelers op het wereld-
toneel als China en India.
Tot slot van dit overzicht wil de AIV de aandacht vestigen op het informatieve jaarverslag
2007 van de Europese Commissie inzake het EU-OS-beleid. Hieruit komt naar voren dat de
toen nog Europese Gemeenschap op het terrein van OS zowel qua beleid als operationeel
steeds beter functioneert. Opvallend hierbij is dat bijvoorbeeld in het hoofdstuk ‘Evaluation:
Review of the 2006 Work Programme’ niet alleen verslag wordt gedaan van positieve ont-
wikkelingen, maar ook een aantal tekortkomingen aan de orde komen zoals het gebrek aan
inzicht van de bijdragen van sectoren aan de ‘hogere’ doeleinden zoals armoedebestrijding
en dwarsdoorsnijdende onderwerpen als gender, grote verschillen tussen beleidsintenties
29 Evaluation Service of the European Union, Evaluating Coordination, Complementarity and Coherence in EU-
    development policy: a synthesis, studies in European Development Cooperation Evaluation No. 8, European
    Union, November 2007.
30 Open Europe, EU Aid: is it effective? Open Europe, London, May 2007, p. 43.
31 Aurore Wanlin, ‘What future for EU development policy?’ Centre for European Reform, London, May 2007.
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>en de uitvoeringspraktijk en trage uitvoering van voorgenomen plannen.32 Op grond van het
bovenstaande komt de AIV tot een aantal conclusies.
In navolging van het DAC OECD Peer Review European Community 2007 (p. 24) kan worden
vastgesteld dat de EU in de laatste vijf jaar wat betreft OS op verscheidene terreinen duide-
lijke vooruitgang heeft geboekt. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om armoedebestrijding,
beleidscoherentie (zie paragraaf III.1.3), effectiviteit en deconcentratie. Een vergelijking met
de kwaliteit van OS beheerd door de lidstaten is echter voor de AIV ondoenlijk. Wel is duide-
lijk dat de EU-OS in vele opzichten kan en moet verbeteren en dat Nederland zich hiervoor
ook met kracht moet inzetten. Hierbij is vooral van belang, dat de coördinatie van de lidsta-
ten met de EU wordt geïntensiveerd om te komen tot wederzijdse versterking en grotere
effectiviteit van de OS van zowel de EU als de lidstaten.
III.1.3   EU-OS: Policy Coherence for Development
PCD is al sinds het Verdrag van Maastricht (1992) een onderdeel van de EU-verdragen. De
OECD-definitie van PCD is als volgt: ‘Policy coherence for development is defined as working
to ensure that the objectives and results of a government’s policies are not undermined by
other policies by that same government which have impact on developing countries, and
that these other policies support development objectives where feasible’. Vergeleken met
de desbetreffende tekst inzake beleidscoherentie in het Hervormingsverdrag (zie paragraaf
II.2), die erop is gericht om nadelige effecten van niet-OS-beleid op OS-doelstellingen te ver-
mijden of te mitigeren, is de OECD-definitie meer omvattend: namelijk om, zoveel als moge-
lijk is, positieve effecten voor ontwikkelingslanden te genereren. Ten aanzien van PCD is in
2005 in het raamwerk van een pakket maatregelen ter bevordering van het bereiken van
de MDGs een belangrijk initiatief door de Europese Commissie gelanceerd, dat later in
2005 is overgenomen door de Europese Raad en vervolgens is opgenomen in de
Consensus.
In de desbetreffende mededeling van de Europese Commissie werden twaalf beleidsterrei-
nen benoemd waar PCD meer aandacht zou moeten krijgen: handel, milieu, klimaatveran-
dering, veiligheid, landbouw, visserij, de sociale dimensie van mondialisering, werkgelegen-
heid en menswaardig werk, migratie, onderzoek en innovatie, de informatiemaatschappij,
vervoer en energie.33 Bovendien zou een analyse inzake de rol van besluitvormingsprocedu-
res in de Raad met betrekking tot het streven naar meer PCD, alsmede een plan van aan-
pak tot stand moeten komen. Het is de bedoeling dat dit zogenaamde PCD ‘Rolling Work
Programme’ elke zes maanden ter gelegenheid van het nieuwe voorzitterschap, wordt bijge-
steld. Daarnaast zijn er binnen de EU nog twee mechanismen werkzaam ter bevordering
van PCD: het zogenaamde informele PCD-netwerk, een initiatief van de EU DGs voor OS,
met als doel informatie-uitwisseling tussen de Europese Commissie en de lidstaten, en een
tweejarig EU-PCD-rapport waarin over de voortgang van het PCD ‘Rolling Work Programme’
wordt gerapporteerd. Gebaseerd op de resultaten van een EU-enquête inzake PCD, gehouden
32 European Commission, Annual Report 2007 on the European Community’s Development Policy and the
     Implementation of the External Assistance in 2006, European Communities, Brussels, 2007. Zie met name
     ook p. 133.
33 European Commission, Communication on ‘Policy Coherence for Development – Accelerating progress
     towards attaining the Millennium Development Goals –,’ COM(2005)134, 12 April 2005; Conclusions of the
     Council and of the Representatives of the Member States Meeting within the Council on Millennium
     Development Goals: EU Contribution on the Review of the MDGs at the UN 2005 High Level Event, General
     Secretariat, Brussels, 24 May 2005, 9266/05, Annex I, pp. 9-10.
                                                      26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>in 2007, kan men de huidige situatie als volgt omschrijven.34 Het belang van PCD wordt
alom erkend, zowel op het niveau van de lidstaten als op dat van de EU-instellingen. Binnen
de EU zijn dan ook een aantal mechanismen actief ten behoeve van deze doelstellingen
(zie hierboven). Desalniettemin is de EU nog niet verder dan in een aanvangsfase van het
PCD-proces. Er is sprake van een zwakke verdragsbasis, er is nog weinig capaciteit ontwik-
keld, de kennis en het bewustzijn in dezen bij niet-OS-partijen is nog beperkt en het is vrij-
wel onmogelijk aan te geven hoe sterk het effect is van ontbrekende beleidscoherentie in
concrete gevallen. Wel, aldus het desbetreffende rapport, heerst de overtuiging dat de voor-
uitgang naar PCD groter is in de EU dan op nationaal niveau. Dit is overigens niet in over-
eenstemming met het Nederlandse antwoord op de enquête. Volgens dit antwoord is
Nederland binnen Europa toonaangevend inzake PCD, kan het algemene Europese PCD-
beleid nog op geen enkel punt als sterk worden gekwalificeerd en is de vooruitgang nog te
mager.35 Verder wordt in het rapport (voetnoot 34) naar voren gebracht dat vooruitgang
inzake PCD afhankelijk is van informatievoorziening binnen de Commissie en aan het EU-
voorzitterschap, van meer coördinatie binnen de Raad door Coreper (Comité van
Permanente Vertegenwoordigers van de lidstaten) en van effectievere coördinatie van het
PCD-beleid van de lidstaten.
In vervolg op het gestelde inzake coherentie in paragraaf II.2 merkt de AIV nog op, dat de
bevordering van PCD niet speelt in de relatie tussen de lidstaten en de EU, maar binnen de
lidstaten en binnen de EU. Immers, de lidstaten nemen via de Raden van ministers (tegen-
woordig vaak met instemming van het Europees Parlement, hetgeen niets afdoet aan zijn
eindverantwoordelijkheid) de besluiten over maatregelen inzake handelspolitiek, visserij, et
cetera. Als de posities die de ministers in de Raad innemen niet aan de eis van coherentie
voldoen, ligt dat aan de krachtsverhoudingen en interne procedures binnen elke lidstaat.
Evenzo is de EU zelf verantwoordelijk voor de nodige coherentie in haar inbreng, met name
de Europese Commissie, die het recht van initiatief heeft, of het nu autonome regelingen of
voorstellen voor internationale onderhandelingen betreft. Hierbij is ook de verantwoordelijk-
heid van het Europees Parlement, onder welks politieke controle de Commissie functio-
neert, betrokken. Tekortkomingen in dezen moeten dus daar worden hersteld waar zij kun-
nen ontstaan, namelijk in de EU-instelling waar het de te nemen initiatieven betreft, maar
vooral in de lidstaten zelf waar de instructies voor de Raden van ministers worden vastge-
steld. Realiseren van meer en betere PCD is uiteraard een essentiële component van een
effectiever OS-beleid in de brede zin, doch valt buiten de beantwoording van de specifieke
vragen die de AIV gesteld zijn en zich concentreren op de optimale tenuitvoerlegging van de
Consensus en Code of Conduct inzake OS. Daarom wil de AIV het belang van deze beleids-
component hier met nadruk onderstrepen.36
Ten slotte wil de AIV in dit kader nog het volgende opmerken. Al in het interdepartementaal
beleidsonderzoek Effectiviteit en Coherentie van Ontwikkelingssamenwerking van
34 European Commission, EU Report on Policy Coherence for Development, European Communities,
    Luxembourg, 2007.
35 Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kenmerk DGIS/CE U0404/2007, 13 april
    2007.
36 Zie ook: Louise van Schaik, ‘Europese ontwikkelingssamenwerking, Nobel of naïef streven naar coherent
    beleid’, Internationale Spectator, Jaargang 61, nr.3, maart 2007, pp. 141-45.
                                                        27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>2002/2003 werd het belang van beleidscoherentie benadrukt.37 In dit rapport wordt, in
navolging van de ‘Coherentiebrief’38, coherente besluitvorming op Europees niveau de
grootste uitdaging op politiek strategisch niveau genoemd. Vervolgens wordt ingegaan op
het proces van totstandkoming van coherent beleid in Nederland. In dit verband wordt een
groot aantal voorbeelden van samenwerking op dit terrein tussen departementen genoemd:
landbouw, visserij, economische zaken, financiën, volksgezondheid, sociale zaken en werk-
gelegenheid samen met justitie en economische zaken. Benadrukt wordt dat het in geval
van coherentie gaat om een tweezijdige benadering, die gericht is op een duidelijke af-
weging van uiteenlopende belangen. Dat in het uiteindelijke resultaat de OS-belangen niet
altijd volledig worden gehonoreerd, is dan vanzelfsprekend.
III.1.4     De EU en de lidstaten: wijzigingen in de bevoegdhedenstructuur en bestuurlijke
            inrichting?
In deze paragraaf gaat de AIV in kort bestek in op een aantal interessante bijdragen in de
eerder genoemde publicatie van de hand van André Sapir en anderen.39 In hun bijdrage
gaan Coeuré en Pisani-Ferry het nut en de mogelijkheden na van aanpassing van de
bevoegdhedenstructuur en daarmee de bestuurlijke inrichting op het terrein van de EU-OS.
Zoals in hoofdstuk II aangegeven, is daar nu sprake van een gedeelde bevoegdheid – de EU
en de lidstaten – en het daarop afgestemde systeem van coördinatie. In plaats daarvan
beargumenteren Coeuré en Pisani-Ferry de wenselijkheid van een bestuurlijk model dat
voorziet in sterke centralisatie van de bevoegdheid tot onderhandelen en implementatie
van regelgeving (exclusieve bevoegdheid) onder ex ante toezicht van de lidstaten (aan de
hand van richtsnoeren en monitoring instrumenten), tezamen betiteld als ‘supervised dele-
gation’. Dit wordt onder andere beargumenteerd met de in opiniepeilingen geconstateerde
hoge mate van preferentie in de publieke opinie voor een dergelijke centralisatie van OS in
EU-verband. De stemprocedure met gekwalificeerde meerderheid zou ongewijzigd moeten
blijven. In dit model is een EU-instelling (de Commissie) de uitvoeringsinstantie die functio-
neert aan de hand van een mandaat van de lidstaten en het Europees Parlement. De
Commissie wordt, volgens het systeem van de comitologie, gestuurd en gemonitord door
een Comité van vertegenwoordigers van de lidstaten. Dit komt ongeveer overeen met de
bestuurlijke inrichting van de EU op het terrein van het internationale handelsbeleid van de
EU, met dien verstande dat daar het toezicht ex post is.
De voordelen van een dergelijke structuur lijken de volgende te zijn:
.   minder duplicatie van OS-inspanningen tussen de lidstaten en de Commissie;
.   minder moeizame coördinatie tussen de EU en de lidstaten;
.   minder gebruik van OS als onderdeel van het bilaterale buitenlandse beleid;
.   een sterkere positie van de EU in de internationale economische en OS-betrekkingen
    (inclusief conditionaliteit, zie hiervoor paragraaf III. 4.2);
. meer uitzicht op consolidering van de EU-vertegenwoordiging in het bestuur van de interna-
    tionale organisaties (met name IMF en Wereldbank, maar ook gremia als de G-7 en G-8).
37 Effectiviteit en coherentie van ontwikkelingssamenwerking; Eindrapport van de werkgroep Effectiviteit en
     coherentie van ontwikkelingssamenwerking, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2002-2003. Ministerie
     van Financiën, Den Haag 2002.
38 Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Coherentiebrief, Buza 020156, Den Haag, 28 maart 2002.
39 Zie voetnoot nr. 6, op. cit.: Benoit Coeuré and Jean Pisani-Ferry, ‘The governance of the European Union’s
     international economic relations: how many voices?’, pp. 21-25, Arne Bigsten, ‘Development policy, coordina-
     tion, conditionality, and coherence’, pp. 99-127 en Alan Ahearne and Barry Eichengreen, ‘External monetary
     and financial policy: a review and a proposal’, pp. 128-155.
                                                          28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Het belangrijkste nadeel lijkt te zijn een mogelijke verzwakking van het draagvlak voor ont-
wikkelingssamenwerking in de lidstaten. Daarnaast lijken dergelijke voorstellen ook ingege-
ven door een te rooskleurig oordeel over de kwaliteit en effectiviteit van de EU-ontwikke-
lingsinspanningen, hoezeer ook verbetering heeft plaatsgehad.
Al met al, en in navolging van de auteurs, acht de AIV een dergelijke centralisatie en
bevoegdhedenstructuur, alsmede de daartoe noodzakelijke verdragswijziging, op de korte
en middellange termijn uitgesloten. Daarom moet nu worden ingezet op verbetering van de
samenwerking tussen de lidstaten onderling en met de Commissie in EU-verband. Daarbij
moet in het bijzonder inhoud worden gegeven aan een effectieve werkverdeling.
III.1.5   De reactie van de AIV op de hoofdvraag van de minister
Op basis van het gestelde in de voorafgaande paragrafen formuleert de AIV nu zijn reactie
op de gestelde hoofdvraag.
. In paragraaf III.1.1 is een overzicht te vinden van een groot aantal recente hervormingen
    en versterkingen van het EU-OS-beleid. Niet alleen in het OECD DAC Peer Review
    European Community 2007, maar ook door de AIV wordt hierover een positief oordeel
    geveld.
. Zoals in paragraaf III.1.2 is toegelicht, is er zeker sprake van vooruitgang inzake doel-
    treffendheid en doelmatigheid van de EU-OS. Vooral ten aanzien van het proces van ‘aid
    delivery’ is veel verbeterd, doch ook ‘in het veld’ is sprake van vooruitgang. Ook ten aan-
    zien van Policy Coherence for Development zijn goede initiatieven genomen en is er spra-
    ke van verbetering (zie paragraaf III.1.3). Desalniettemin, en het is al eerder vermeld,
    moet en kan er bij de beleidsvorming en beleidsuitvoering nog veel verbeteren.
. De AIV is van mening dat binnen het kader van de in het Hervormingsverdrag geformu-
    leerde systeem van gedeelde bevoegdheden en coördinatie tussen de EU en de lidstaten
    ruimte bestaat om via een proces van complementariteit en werkverdeling goed vooruit-
    gang te boeken ten aanzien van groei, armoedevermindering en duurzame ontwikkeling
    in de partnerlanden.
. Wil Nederland de positie van de EU in internationale relaties versterken, en daardoor ook
    die van Nederland en de partnerlanden, dan zijn er, naar het oordeel van de AIV, dus
    nieuwe beleidsmogelijkheden om op in te spelen.
III.2     EU-OS-beleid en Nederlands OS-beleid
In deze paragraaf gaat de AIV nader in op de vraag hoe Nederland effectief gebruik kan
maken van het EU-OS-beleid voor de uitvoering van het Nederlandse OS-beleid (vraag 1.2).
In paragraaf II.3 is al betoogd dat verschillen van mening over de inhoud en de uitvoering
van het gemeenschappelijke beleid van de EU tussen de lidstaten en de Commissie (als uit-
voerend orgaan van de EU) eigenlijk niet mogelijk zouden moeten zijn. Immers, de lidstaten
en de Commissie zijn elk medeverantwoordelijk voor het gemeenschappelijk beleid van de
EU inzake OS. Ter illustratie hiervan het volgende. In deel I van de Consensus blijken in
totaal 34 toezeggingen zijdens de EU te zijn gedaan. In een overzicht van deze toezeggingen
van de hand van de Commissie staat bij elke toezegging vermeld: ‘dus ook van NL’
(Nederland).40
40 Zie European Commission, Annual Report 2007 on the European Community’s Development Policy and the
     Implementation of the External Assistance in 2006, Annex I EuropeAid Co-operation Office Indicators 2007,
     European Consensus, p. 1.
                                                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>Gegeven de gedeelde bevoegdheid op het terrein van OS is een bilateraal Nederlands OS-
beleid in principe wel degelijk mogelijk. Echter, op hoofdlijnen moet het niet afwijken van
het gezamenlijke EU-beleid waarvoor Nederland medeverantwoordelijk is. Bovendien stelt
het Hervormingsverdrag dat het gemeenschappelijk en het bilaterale beleid elkaar aanvul-
len en versterken. Anderzijds kunnen en zullen er (soms aanzienlijke) verschillen tussen de
EU en de lidstaten zijn op het terrein van de beleidsuitvoering van enerzijds het gemeen-
schappelijk en anderzijds het bilaterale beleid. Het gaat dan om verschillen in de selectie
van landen, sectoren en activiteiten bij de implementatie van het EU-, respectievelijk het
bilaterale beleid. Echter, deze verschillen in selectie moeten totstandkomen via coördinatie
en samenwerking tussen EU en lidstaten, leidend tot meer complementariteit en doel-
treffendheid (zie ook paragraaf II.3).
Om een dergelijke gang van zaken te bewerkstelligen denkt de AIV aan onder andere de vol-
gende mogelijkheden:
. Toekomstige beleidsnota’s, Memories van Toelichting, landenbeleidsplannen (die nu nog
    overwegend door de lidstaten zelf worden opgesteld) en ‘bilateraal beleidsoverleg’ (dat
    door de EU en de lidstaten afzonderlijk van elkaar wordt gevoerd) zouden meer dan tot
    nu toe gericht moeten zijn op de uitwerking, aanvulling en versterking van het EU-OS-
    beleid zoals dat is verwoord in bijvoorbeeld de Consensus en de Code of Conduct.41
. Het stimuleren van in EU-verband te formuleren maatregelen om de Partnership
    Commitments van de Paris Declaration te implementeren. De AIV denkt hierbij bijvoor-
    beeld aan de aanbevelingen van het OECD DAC Peer Review Netherlands van 12 septem-
    ber 2006. Van de in totaal 9 aanbevelingen hebben er 5-6 betrekking op het vaststellen
    en verhogen van de effectiviteit van de Nederlandse OS. Aanbeveling 7 is in dit opzicht
    bij uitstek relevant: ‘Netherlands is encouraged to move forward with its plan to develop
    an overall aid effectiveness strategy to better communicate how the Paris Declaration
    agenda is to be implemented at headquarters and in different partner country circum-
    stances, including fragile states’.
Deze aanbeveling spoort geheel met de aanbevelingen in het OECD DAC Peer Review
European Community 2007 inzake ‘aid effectiveness’,42 vooral met de aanbeveling: ‘The
Commission should continue to establish a simple and more integrated performance moni-
toring and reporting system and build capacity in the delegations in order to provide this
management information. Performance management reforms should be pursued by the
Community and Member States’ (p. 21).
III.3      De toegevoegde waarde van de EU
In deze paragraaf gaat de AIV nader in op de vraag op welke inhoudelijke terreinen de EU
voor Nederland toegevoegde waarde heeft (vraag 1.3).
In de European Consensus wordt in paragraaf 47 gesteld: ‘On behalf of the Community, the
Commission will aim to provide added value through the following roles.’ Vervolgens worden
in paragrafen 48 t/m 55 genoemd: ‘global presence; policy coherence; promoting best
practices; facilitating coordination and harmonization; delivery agent in case size and
41 Zie bijvoorbeeld regeringsnotitie ‘Naar een menswaardig bestaan: Een mensenrechtenstrategie voor het
     buitenlandse beleid’, Den Haag, 5 november 2007, en AIV, Reactie op mensenrechtenstrategie 2007, brief-
     advies nummer 12, Den Haag, november 2007.
42 OECD DAC op. cit, 2007, p. 14 en pp. 20-21.
                                                     30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>critical mass are important; promoting democracy, human rights, good governance, respect
for international law, transparency and anti-corruption; participation of civil society; raising
awareness and educating EU citizens about development’.
De AIV is het in principe eens met deze lijst van kenmerken, terreinen en activiteiten. Wel
wil hij in dit verband drie opmerkingen maken. Ten eerste: de genoemde kenmerken, terrei-
nen en activiteiten hebben alle te maken met de grote omvang van de EU ten opzichte van
die van elk van de lidstaten. Ten tweede: echter, om geloofwaardig te zijn in dit opzicht is
omvang misschien wel een noodzakelijke, doch geen voldoende voorwaarde. Hiervoor zijn
evenzeer nodig: adequate coördinatie van beleid tussen de Commissie en de lidstaten om
de EU als gezaghebbende partij op OS-terrein te doen optreden, almede voldoende effecti-
viteit en coherentie in haar opereren om dit gezag overtuigend te laten zijn (zie ook para-
grafen III.1.2 en III.1.3). Ten derde: ook al heeft of krijgt de EU op bovengenoemde terrei-
nen toegevoegde waarde, ook de lidstaten zullen daar een bepaalde rol willen en moeten
kunnen spelen. Op dit ogenblik ontbreken ten aanzien van dit punt nog de inzichten van de
Commissie en van Nederland (als lidstaat), hetgeen het de AIV onmogelijk maakt dit hoofd-
stuk nader in te vullen. De AIV beveelt derhalve aan, dat Nederland zijn positie bepaalt ten
aanzien van de complementaire rol van de EU op terreinen waaraan Nederland in zijn bila-
terale beleid prioriteit geeft.
III.4      Een meer politieke benadering van OS?
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de vraag hoe de mogelijkheden worden beoor-
deeld voor een meer politieke benadering van OS in EU-kader (vraag 1.4).
Om deze vraag te kunnen beantwoorden heeft de AIV zich eerst afgevraagd wat onder ‘een
meer politieke benadering van OS’ moet worden verstaan. Hiervoor is een aantal indicaties
te vinden in de Beleidsbrief aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2007 en in twee toe-
spraken van de huidige minister voor Ontwikkelingssamenwerking.43 Van deze drie laatste
bronnen is de toespraak ‘Engagement in Fragile States: A Balancing Act’ het meest uitge-
sproken. In deze toespraak worden in dit verband twee aspecten benadrukt: politieke ana-
lyse en conditionaliteit. Daarnaast is in het Verdrag van Cotonou ook aandacht besteed
aan deze problematiek.
III.4.1    Politieke analyse
Het eerste aspect betreft de oproep om meer aandacht en moeite te besteden aan: ‘a
comprehensive political analysis of the situation’ en in de toelichting ‘this is about identifying
political issues early on and getting them on the agenda’. In de toespraak ‘Democracy and
Development’ wordt dit toegespitst op: ‘more political analysis of the context which should
lead to a more political strategy for poverty reduction’. In de Beleidsbrief wordt onder meer
gesteld: ‘Ontwikkelingssamenwerking als katalysator voor ontwikkeling moet daarbij poli-
tieker worden met meer aandacht voor mensenrechten, vooral die van vrouwen, en een
geïntegreerde aanpak om conflicten te beslechten’ (p. 4).44 Verder staat daarin (p. 10)
43 Beleidsbrief aan de Tweede Kamer, Een Zaak van Iedereen, 16 oktober 2007; Engagement in Fragile States:
    A Balancing Act, Lecture by Bert Koenders, Minister for Development Cooperation, Netherlands, The Hague,
    2 October 2007; Democracy and Development, Lecture by Bert Koenders, Minister for Development
    Cooperation, Netherlands, The Hague, 13 September 2007.
44 Zie ook AIV, Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking, advies nummer 30, Den Haag,
    april 2003.
                                                       31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>onder andere het volgende te lezen: ‘Bevindingen moeten worden besproken en moeten
kunnen leiden tot andere of scherpere keuzes. Hiervoor is politiek debat over de inhoud
van de keuzes en de resultaten nodig. In Nederland, maar vooral ook in de partnerlanden’.
Wat betreft dit aspect is de AIV van mening dat een optreden in EU-kader zeker zal bijdra-
gen tot een completer beeld van de politieke achtergrond en dat dit bovendien politiek
meer gewicht in de schaal zal leggen. Met andere woorden: in dit opzicht is de AIV zeker
vóór een optreden in EU-verband. Ter illustratie van een dergelijke politieke analyse gaat de
AIV kort in op de relatie EU-ACS-landen.
De betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen, onder het Verdrag van Cotonou van 2000
(zoals herzien in 2005), laten een interessant voorbeeld zien van de institutionalisering van
de politieke dimensie in EU-OS. Titel II van het Verdrag van Cotonou formuleert een brede
politieke agenda voor de samenwerking en schrijft politieke dialoog voor over mensenrech-
ten; democratische beginselen; rechtsstaat en goed bestuur; milieu; gender; cultureel erf-
goed; migratie en massavernietigingswapens.45 Ook wordt ingegaan op onderwerpen als
vredesopbouw, conflictpreventie en -beslechting, het bevorderen van internationale gerech-
tigheid en de ‘fight against terrorism’,46 en het belang van een actieve en georganiseerde
‘civil society’ en private sector.47
Het Verdrag van Cotonou biedt aldus een concreet kader voor de algemene politieke dia-
loog. De mogelijkheden die dit kader biedt zouden echter intensiever, in meer landen en op
meer geïntegreerde wijze moeten worden benut. In de praktijk vindt politieke dialoog nog te
onregelmatig plaats en wordt hij te weinig ondersteund door stelselmatige politieke analyse
en monitoring van de situatie in het desbetreffende land.48 Ook worden maatschappelijke
actoren hierin nog te weinig betrokken. Nederland zou zich prominenter kunnen inzetten
om deze punten op termijn te verbeteren. Immers, effectieve algemene politieke dialoog
kan een doeltreffend middel zijn om de geloofwaardigheid van de EU als legitieme en
betrokken partner ten aanzien van de politieke dimensie van OS te vergroten.
In dit verband benadrukt de AIV echter wel het belang van analyses van effectiviteit, effi-
ciëntie, duurzaamheid en impact, en daarmede van methoden van beoordeling, evaluatie
en monitoring, voor een inhouds- en betekenisvolle politieke dialoog. Zoals ook uit de eerder
genoemde aanbevelingen van het OECD DAC Peer Review Netherlands 2006 blijkt, zijn soli-
de evaluaties en monitoring analyses de basis en daarmee een noodzakelijke voorwaarde
voor een politieke benadering. Zonder grondige beoordeling, evaluatie en monitoring
bestaat het risico dat een politieke dialoog uitloopt op een uitwisseling van niet onderbouw-
de standpunten. Het komt de AIV voor dat de minister om politieke redenen wil kunnen
optreden in landen en situaties waar dit volgens de gebruikelijke risicoafweging niet aan de
orde zou zijn. De sleutel daartoe is, naar het oordeel van de AIV, niet het minder relevant
maken van analyses en beoordelingen, maar juist het expliciet rekening houden met
45 Verdrag van Cotonou, artikelen 8(3) en 11(3). De beide laatstgenoemde onderwerpen, migratie en massav-
    ernietigingswapens, zijn overigens omstreden, vooral in de ACS-landen.
46 Ibidem, artikel 11.
47 Ibidem, artikel 10. Zie hiervoor ook AIV, Private sector ontwikkeling en armoedebestrijding, advies nummer
    50, Den Haag, oktober 2006.
48 Zie onder andere K. Arts, ‘Meeting the human rights commitment of the Cotonou Agreement: Political dialo-
    gue requires investment’, The ACP-EU Courier, No. 200, September 2003, pp. 21-23.
                                                        32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>verhoogde risico’s en het navenant aanpassen van de maatstaven voor effecten van OS-
interventies (door middel van risico/resultaat analyses).
III.4.2  Conditionaliteit
In de al eerder gemelde toespraken van de minister komt conditionaliteit als tweede aspect
van een meer politieke benadering van OS naar voren, ‘Our help is not unconditional’ zo
zegt de minister, maar ‘requires accountability: a development contract in which the reci-
pients are obligated to account for their decisions’. In ‘Een Zaak van Iedereen’ wordt ook
ingegaan op dergelijke ontwikkelingscontracten. Nederland – en andere donoren – bieden
meerjarige hulp voor ontwikkelingsprioriteiten in arme landen. Er worden afspraken
gemaakt op het gebied van goed bestuur, het betrekken van de lokale bevolking bij de
vaststelling van prioriteiten en controle op de uitvoering van beleid. Dit is geen nieuwe voor-
waarde vooraf, maar een verbreding van het begrip eigenaarschap, zoals in de Verklaring
van Parijs vastgesteld, aldus de Beleidsbrief. In dat verband vraagt de AIV zich echter wel
af of de partnerlanden het met deze interpretatie eens zijn. Volgens de minister zijn voor-
beelden van dergelijke contracten de ‘memoranda of understanding’ waarin gezamenlijke
donorinspanningen worden vastgelegd. ‘In de geest van de Verklaring van Parijs’ – nog
steeds de minister – ‘gaat het niet om bilaterale overeenkomsten, maar veeleer om vast-
legging van wederzijdse verplichtingen met verschillende partijen, toetsing daarvan en om
het feit dat partnerlanden elkaar op die verplichting kunnen aanspreken’. Deze benade-
ringswijze spreekt de AIV weliswaar aan, maar is niet direct te destilleren uit de Verklaring
van Parijs.
De meeste, zo niet alle verdragen die de voorwaarden voor samenwerking tussen de EU en
specifieke ontwikkelingslanden hebben vastgelegd, bevatten politieke conditionaliteits-
bepalingen in de vorm van clausules die mensenrechten, democratie en daaraan gerela-
teerde elementen tot ‘essentiële onderdelen’ van de samenwerking maken. Dit houdt in
dat inbreuken op deze elementen onder bepaalde voorwaarden, en na plaatsvinden van
een speciale politieke dialoog en de eventueel voorgeschreven consultatieprocedure,49
aanleiding kunnen geven tot (proportionele) tegenmaatregelen, waaronder opschorting van
hulp, met name geldt dat voor begrotingssteun. Op die wijze bieden deze samenwerkings-
verdragen in veel gevallen een uitgebreid en duidelijker normatief kader voor politieke con-
ditionaliteit. De consultatieprocedures voorafgaand aan het nemen van maatregelen naar
aanleiding van ernstige schendingen op ‘essentiële onderdelen’ hebben de laatste jaren
geleid tot grotere transparantie.
Wel geldt hier dat de praktijk weerbarstig is. Van toepassing van politieke conditionaliteit is
vrijwel altijd pas sprake bij zeer ernstige situaties. Vooral waar de EU wordt geconfronteerd
met regeringen (zoals Zimbabwe, Soedan en in ander verband ook Myanmar) die geen inte-
resse hebben in het aangaan van een politieke dialoog, bieden de bestaande procedures
de EU wel een forum om haar positie ten aanzien van de situatie in zo’n land kenbaar te
maken, maar zijn zij ontoereikend om op korte termijn veranderingen te bewerkstelligen.
Daarnaast komt het voor dat interne meningsverschillen tussen EU-lidstaten actie ophouden
of zelfs onmogelijk maken, of dat tegenmaatregelen niet consequent worden uitgevoerd.
De AIV sluit deze paragraaf af met een paar aanvullende opmerkingen:
. Naar het oordeel van de AIV is conditionaliteit in de EU-OS, een noodzakelijkheid. De
    formuleringen en bewoordingen van de algemene doelstelling van het Externe Optreden
    van de EU, waar OS een onderdeel van is, hebben een zodanige nadruk en getuigen van
49 Verdrag van Cotonou, artikelen 96 en 97 en Annex VII (2005).
                                                    33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>  een zodanig voornemen om resultaten te boeken ten aanzien van ‘wereldwijde versprei-
  ding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de
  EU ten grondslag liggen; de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeel-
  baarheid van de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de
  menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van
  de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht’ (zie
  paragraaf II.2), dat het niet stellen van voorwaarden in dezen aan eventuele partnerlan-
  den naar de mening van de AIV uitgesloten is. In misschien iets mindere mate geldt dit
  ook ten aanzien van de doelstellingen genoemd op de terreinen van internationale
  samenwerking (paragraaf II.2). De AIV is voorstander van duidelijke en heldere taal en
  afspraken in het kader van de desbetreffende conditionaliteit. Hij beschouwt in dit
  opzicht Paul Collier’s recente analyse en conclusie als volkomen juist en terecht:
  ‘External pressure is needed. And it is entirely legitimate’.50
. OS vereist niet alleen eigenaarschap, maar ook partnerschap. Dit maakt dat er bij OS
  sprake is van een tweezijdig belang en van tweerichtingsverkeer: van het partner- en van
  het donorland. Dit geeft een OS-relatie de kenmerken van een transactie, een begrip dat
  niet of nauwelijks lijkt af te wijken van het beoogde ‘development contract’.51
. De AIV wijst er verder op dat de aard van de conditionaliteit bepalend is voor het mogelij-
  ke succes dat men kan verwachten. Er lijkt overeenstemming te bestaan dat beleidscon-
  ditionaliteit in de praktijk al te vaak niet werkt. Conditionaliteit ten aanzien van goed
  bestuur (governance) lijkt daarentegen wel te werken.52 Het vervangen van ‘good gover-
  nance’ door ‘de intentie tot verbetering van goed bestuur’ leidt echter niet tot een bruik-
  baar en effectief conditionaliteitscriterium, zo blijkt uit de praktijk van het Nederlandse
  OS-beleid.53
. De AIV vraagt aandacht voor het feit dat Paul Collier, in het kader van het verbeteren van
  de kwaliteit van het bestuur in 58 landen in Afrika en Azië – ongeveer 70 procent van de
  ‘Bottom Billion’–, wijst op het belang van een mogelijke rol van de Commissie (als uit-
  voerder van de EU) bij het hanteren van politieke standaarden en voorwaarden voor het
  verbeteren van de kwaliteit van ‘governance’; dit in tegenstelling tot de mogelijkheden
  van en ervaringen met andere internationale instellingen.54
. In het kader van conditionaliteit vraagt de AIV ook aandacht voor de rol van en ervaring
  met algemene begrotingssteun. De mening van de Commissie (gebaseerd op een evalu-
  atie in de vorm van zeven landenstudies) is niet negatief: ‘The overall assessments by
  the country studies were clearly positive except in two cases’.55 In de recente evaluatie
  van het Nederlandse Afrikabeleid komt men tot een aanzienlijk kritischer oordeel.56 Deze
50 Paul Collier, op. cit. 2007, p. 110.
51 Zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur, Rapporten
   aan de regering nr. 58, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2001, pp. 66-67.
52 Zie Paul Collier, op. cit. 2007, pp. 110-111.
53 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006, Evaluaties No. 308, februari
   2008, p. 200.
54 Paul Collier, op. cit. 2007, p. 186.
55 EuropeAid, The Joint Evaluation of General Budget Support 1994-2004: Synthesis Brief, Brussels, 05-07-06.
56 Ministerie van Buitenlandse Zaken, op. cit. 2008, pp. 191-194.
                                                      34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>  vorm van hulp blijkt inderdaad te hebben geleid tot een effectievere ‘aid delivery’ en
  daardoor tot een betere aansluiting bij de ontwikkelingsinspanningen van het partner-
  land zelf, evenals tot meer harmonisatie in het gezamenlijke donoroptreden. Tegelijkertijd
  zijn mogelijke effecten op groei en armoedevermindering niet aangetoond; noch is er
  aangetoond dat die effecten er niet zijn. Het verschijnsel corruptie is een permanente
  bedreiging van deze vorm van hulp. Het in de praktijk gebruikte instrument van ‘track
  record’ wordt als niet goed hanteerbaar beschouwd.57
. Ten slotte wil de AIV nog enige aandacht besteden aan de rol van China in Afrika. Op dat
  continent is China als ‘concurrent’ van de EU en andere donoren, ogenschijnlijk zonder
  conditionaliteit,58 een steeds belangrijkere speler aan het worden. In een recent advies
  merkt de AIV in dit verband op dat naarmate de Chinese belangen in dit werelddeel toe-
  nemen, China meer en meer gebaat is bij een veilige en stabiele omgeving in Afrika. Dit
  gegeven biedt aanknopingspunten voor trilaterale samenwerking tussen Afrika, China en
  de EU. De AIV staat hierbij een pragmatische (zakelijke) benadering voor ogen. Meer dan
  op programma’s die zijn gebaseerd op algemene voorwaarden en principes dient de
  samenwerking gericht te zijn op de realisatie van concrete projecten die zoveel mogelijk
  rekening houden met de behoeften en wensen van de verschillende landen. Een gediffe-
  rentieerde benadering lijkt ook de meeste kans van slagen te hebben om vooral lokale
  omstandigheden in Afrikaanse landen te verbeteren.59
57 Voor een deels positieve, deels zeer kritische bespreking van dit IOB-evaluatierapport, met name inzake het
   ontbreken van een impactevaluatie van het gevoerde beleid, zie Jan Willem Gunning, Het Nederlandse
   Afrikabeleid 1998-2006, Internationale Spectator, Jaargang 62, nr 5, mei 2008, pp. 304-307.
58 Ten aanzien van dit gepercipieerde gebrek aan conditionaliteit zijn er tekenen dat de situatie aan het veran-
   deren is. Zie hiervoor: Ingrid d’Hooghe, ‘China en de Europese Unie: het strategisch partnerschap in het slop’,
   Internationale Spectator, Jaargang 61, nr 7/8, juli-augustus 2007, pp. 352-356, p. 355. Ingrid d’Hooghe, ‘De
   Olympische Spelen van Beijing als politiek instrument: twee kanten van de medaille’, Internationale
   Spectator, Jaargang 62 ,nr 3, maart 2008, pp. 127-130, p. 128.
59 Zie: AIV, Met het oog op China; Op weg naar een volwassen relatie, advies nummer 55, Den Haag, april
   2007, pp. 57-58 en p. 67.
                                                        35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>IV        Donorcoördinatie; de rol van de Commissie;
          meer hulp via de EU
In dit hoofdstuk gaat de AIV in op de deel- en subvragen 2.1. tot en met 4.2 als vermeld in
paragraaf I.2.
IV.1      De EU als ‘forum’ voor donorcoördinatie?
Eerst gaat de AIV nader in op de vraag in welke mate Nederland gebruik kan maken van de
EU als ‘forum’ voor donorcoördinatie en samenwerking ten aanzien van het OS-beleid
(vraag 2.1).
Op grond van zijn voorafgaande beschouwingen is de AIV van oordeel dat Nederland zoveel
mogelijk van dit forum gebruik moet maken. In dit verband verwijst de AIV allereerst naar
paragraaf II.8 waar de inhoud van de EU Code of Conduct in kort bestek is samengevat; ver-
volgens naar paragraaf III.2: hoe effectief gebruik te maken van het EU-OS-beleid voor het
Nederlandse OS-beleid; en tenslotte naar paragraaf III.1.4 inzake de voordelen van verdere
coördinatie tussen EU-OS en OS van de lidstaten.
In aansluiting hierop benadrukt de AIV allereerst dat taakverdeling ook niet-EU-donoren
moet omvatten. Daarnaast wil de AIV de volgende punten beklemtonen,60 waarbij in som-
mige gevallen enige overlapping met paragraaf II.8 niet kan worden vermeden:
. De voornaamste reden waarom Nederland gebruik moet maken van de EU als ‘forum’
   voor donorcoördinatie, is het feit dat de effectiviteit van OS aanzienlijk verhoogd kan wor-
   den door middel van vermindering van het aantal donoren dat zich bezighoudt met
   dezelfde soort van activiteiten binnen één land. Dat wil zeggen, via een verlaging van de
   transactiekosten.
. Het Hervormingsverdrag, en in mindere mate de voorgaande Verdragen, benadrukken in
   dezen complementariteit, versterking, coherentie en coördinatie.
. Uitgangspunt bij de Code of Conduct is, dat EU-hulp ter beschikking moet blijven om
   wereldwijd OS-activiteiten te blijven uitvoeren. Echter de EU moet net als individuele dono-
   ren beseffen dat specialisatie in alle sectoren, landen en instrumenten onmogelijk is.
. Taakverdeling moet gebaseerd zijn op:
    – eigenaarschap van het partnerland;
    – comparatieve voordelen (zie hiervoor paragraaf II.8);
    – een hanteerbaar aantal donoren per land en per sector.
. Deze taakverdeling moet resulteren in:
   – vermindering van het aantal sectoren per donor;
   – vermindering van het aantal donoren per sector;
   – een systeem van één ‘lead donor’ per sector voor beleidsdialoog en coördinatie;
   – een systeem van ‘gedelegeerde samenwerking’ (‘delegated cooperation’) buiten de
     sectoren waarop een donor zich concentreert.61
60 Zie hiervoor met name Holger Mürle, op. cit, 2007, en ook Arne Bigsten in André Sapir (ed.), op. cit,
    pp. 107-110.
61 Het gaat hierbij om een systeem waarbij een lidstaat een sector blijft steunen, maar niet meer zelf een
    beleidsdialoog voert met het partnerland, maar dat overlaat aan een ‘lead donor’.
                                                      36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>.  Op het terrein van EU-taakverdeling zijn al een paar belangrijke initiatieven genomen
   waar aansluiting bij gezocht zou moeten worden. Het gaat dan om de in de Code of
   Conduct genoemde ‘joint assistance strategy’ en de ‘EU joint programming processes’.
.  Men zou met een gezamenlijke aanpak van taakverdeling kunnen beginnen die alleen
   betrekking heeft op de toename van de beschikbare middelen vanaf een bepaald jaar.
.  Resultaten behaald bij ‘cross-country’ en ‘cross-sector’ taakverdeling vergemakkelijken
   het bepalen van resultaten ten aanzien van ‘in-country’ taakverdeling.
.  De mogelijkheden om OS-activiteiten te coördineren en harmoniseren hangen ook af van
   de omstandigheden in de desbetreffende partnerlanden. In navolging van het
   Department for International Development (DFID) in het Vereningd Koninkrijk is nu ook
   het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) begonnen met het groepe-
   ren van partnerlanden volgens drie profielen: versnelde MDG-bereiking, veiligheid en
   ontwikkeling, en brede relatie.62 Overigens zou een dergelijke classificatieprocedure in
   EU-verband gecoördineerd moeten worden.
Tot slot van deze paragraaf wenst de AIV te beklemtonen, dat taakverdeling die tot doel
heeft de effectiviteit van hulp te maximeren, slechts in zeer beperkte mate een technische
operatie is. De moeite die afzonderlijke landen hebben om zich te schikken in een breder
coördinatieverband, is vooral gelegen in het feit dat ontwikkelingssamenwerking een politiek
proces is. De keuze van landen en sectoren kent politieke connotaties vanwege de buiten-
landpolitieke en economische belangen die ermee zijn gemoeid. De belangen bestaan niet
alleen in donorlanden, maar ook in partnerlanden, en leiden veelal tot langdurige onder-
handelingen.
IV.2     Implementatie van afspraken door de lidstaten
In aansluiting op het voorafgaande gaat de AIV in deze paragraaf nader in op de vraag of
er binnen de andere 26 lidstaten voldoende politieke steun bestaat voor uitvoering van de
desbetreffende afspraken (vraag 2.2).
In reactie op deze vraag stelt de AIV allereerst vast, dat hij niet in de omstandigheid ver-
keert om zelf de bereidheid van de andere lidstaten te beoordelen om te komen tot sub-
stantiële implementatie van coördinatie, complementariteit, versterking en coherentie van
OS-beleid, zoals die in het Hervormingsverdrag is vastgesteld en waarvan de contouren zijn
te vinden in de Consensus en de Code of Conduct.
Het is weliswaar ‘conventional wisdom’ dat de (grote) lidstaten niet gauw bereid zullen zijn
om hun ‘onafhankelijkheid’ ten aanzien van OS op te geven. Dit kan echter evenzeer
opgaan voor andere lidstaten, en mogelijk in het bijzonder voor de nieuwe lidstaten, maar
dan meer ingegeven door onwennigheid ten aanzien van en onbekendheid met de meer-
waarde die de EU biedt.
In plaats van te speculeren over het gebrek aan goede wil bij anderen, lijkt het de AIV van
groter belang te zijn dat Nederland op lange termijn en zoveel mogelijk als lid van een
coalitie (met de Nordics, en liefst nog anderen) zich inspant om datgene wat is afgespro-
ken, alsmede wat dienstig lijkt te zijn voor de EU als geheel, te implementeren en hierbij
ook het voortouw neemt.
62 Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Een Zaak van Iedereen’, 16 oktober 2007, pp. 32-40.
                                                     37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>IV.3      Dialoog met partnerlanden
In deze paragraaf beantwoordt de AIV de vraag of nauwere EU-samenwerking op OS-gebied
mogelijkheden biedt om de dialoog met partnerlanden politieker te gebruiken (vraag 2.3).
Het antwoord op deze vraag is, zoals al eerder is gemeld, bevestigend, zonder enige twijfel.
Voor het waarom en hoe verwijst de AIV naar zijn reactie op de vraag 1.4, in het bijzonder in
paragraaf III.4.2 over conditionaliteit.
IV.4      De gevolgen van de Consensus en de Gedragscode voor de Commissie
In deze paragraaf gaat de AIV in op de vraag welke gevolgen de Consensus en de Gedrags-
code op termijn zouden moeten hebben voor de inzet van de Commissie (vraag 3.1).
Naar de mening van de AIV kan de Consensus het best worden beschouwd als een taak-
stellend kader voor EU-OS. Enerzijds bevat hij een gezamenlijke visie op ontwikkeling, uit-
mondend in een aantal doelstellingen en uitgangspunten ten aanzien van OS. Anderzijds
bevat hij een aantal richtlijnen voor de implementatie van de doelstellingen en toezeggingen
(zie ook II.8).
De Code of Conduct is veeleer een verzameling van doelstellingen en richtlijnen voor de
implementering van de Paris Declaration ter vergroting van de effectiviteit van OS en vooral
die van hulp. Als zodanig is de Gedragscode een eerste uitwerking van een van de vele
onderwerpen die in de Consensus aan de orde komen (zie paragraaf II.8). Een ander voor-
beeld van een dergelijke aanpak is het eerder genoemde initiatief van de Commissie inzake
beleidscoherentie (zie III.1.3).
Als mogelijke verdere consequenties, of misschien beter uitwerkingen van beleid die de
aandacht van de Commissie zouden moeten hebben, noemt de AIV;
. het verder uitwerken van en in praktijk brengen van een systeem van taakverdeling;
. het verder bevorderen van PCD (III.1.3);
. het verhogen van de effectiviteit van de EU-OS, in het bijzonder de EU-hulp: procedures,
   personeel, relaties met ‘civil society’, en dergelijke (III.1.2);
. het implementeren van de Partnership Commitments van de Paris Declaration, zoals
   geformuleerd in de OECD DAC Peer Reviews (III.2);
. het uitvoeren van gezamenlijke (EU) politieke analyses (III.4.1);
. het bereiken van een gezamenlijke (EU) aanpak van conditionaliteit (III.4.2);
. het volledig benutten van de mogelijkheden die het Hervormingsverdrag biedt om com-
   plementariteit, versterking, coherentie, door middel van vergaande coördinatie te bewerk-
   stelligen (II.2).
IV.5      De Commissie als ‘lead donor’?
In deze paragraaf gaat de AIV nader in op de vraag of de Commissie in meer ontwikkelings-
landen de rol van ‘lead donor’ op zich zou moeten nemen (vraag 3.2).
De AIV beschouwt dit niet als een principiële kwestie en adviseert om in dit opzicht pragma-
tisch te werk te gaan. Het belangrijkste is om spoedig tot voorlopige taakverdelingen te
komen waarbij de kwaliteit van de ‘lead donor’ niet in het gedrang mag komen. De
Commissie, maar ook de lidstaten, zullen ervan overtuigd moeten worden dat, om overeen-
stemming te bereiken, wijze zelfbeperking een noodzakelijke voorwaarde is. Hierbij zal goed
rekening moeten worden gehouden met de voorkeuren van het partnerland (IV.1).
                                                38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>IV.6       Comparatieve voordelen van de EU (i.c. de Commissie)
In deze paragraaf gaat de AIV nader in op de vraag of er bepaalde sectoren zijn waar de
EU/Commissie de rol van ‘lead donor’ zou moeten ambiëren en sectoren waar zij dat juist
niet zou moeten willen (vraag 3.3).
Voor de beantwoording van deze vraag verwijst de AIV allereerst naar paragraaf 71 van de
Consensus. Daarin staat: ‘…the Community will be active primarily in the following areas, a
number of which will be considered its comparative advantage’. Dan volgen er 9 sectoren
en thema’s die gezamenlijk een groot deel van de productieve en maatschappelijke activi-
teiten van een land beslaan.63 Toch is de AIV van mening dat dit niet inhoudt dat de EU in
dit opzicht buitensporige ambities zou koesteren. Allereerst zijn in deze lijst niet genoemd:
de financiële sector, de industriële sector en de gezondheidssector (met uitzondering van
HIV/Aids). Bovendien zijn er binnen sommige sectoren, zoals bijvoorbeeld landbouw, zoveel
mogelijkheden tot verbijzondering dat er nog vele mogelijkheden lijken te zijn om tot aan-
vaardbare taakverdelingen te komen. Verder is in dit opzicht relevant dat toen de AIV tijdens
de eerder genoemde gesprekken met ambtenaren van de Commissie (zie paragraaf II.5) dit
onderwerp ter discussie stelde, de Commissievertegenwoordigers stelden dat deze geselec-
teerde sectoren en thema’s gezien moesten worden als een menu waaruit gekozen kan
worden en niet als exclusieve domeinen bestemd voor de EU als ‘lead donor’.
Zijn er nu, gegeven het bovenstaande, sectoren en thema’s waar de Commissie de rol van
‘lead donor’ zou moeten ambiëren en anderzijds waar zij dat juist niet zou moeten willen?
De AIV is van mening dat de Commissie op terreinen waar zij een exclusieve bevoegdheid
heeft in ieder geval de ‘lead donor’ moet zijn. Bijvoorbeeld: internationale handel; dit geldt
dan tevens voor het daarmee verbonden terrein van regionale integratie, waar een dergelij-
ke rol voor de Commissie voor de hand ligt en waar zij grote ervaring heeft, evenals op het
terrein van ‘aid for trade’. Voor mogelijke andere terreinen verwijst de AIV naar paragraaf
III.3, waar acht kenmerken, terreinen en activiteiten genoemd zijn waarop de EU, respectie-
velijk de Commissie, een toegevoegde waarde voor zich claimt, alsmede op de opmerkin-
gen die de AIV daar over deze claims maakt.
IV.7       Het EU-aandeel van de hulp
In deze paragraaf gaat de AIV nader in op de vraag of Nederland zich ervoor moet inzetten
dat het deel van de ontwikkelingshulp dat via de Gemeenschap wordt besteed, op termijn
gaat stijgen (vraag 4.1).
In het licht van de voorgaande beschouwingen lijkt het de AIV voor een lidstaat als
Nederland aanbevelenswaardig om het deel van de EU-ontwikkelingshulp op termijn te
laten stijgen, indien de verwachting bestaat dat dit zal leiden tot positieve resultaten in de
partnerlanden. Daarmee kan dan ook het gewicht van de EU op OS-terrein in de wereld wor-
den vergroot, een bijkomend argument.
De termijn waarop men dit beziet is hier van belang. Immers, tot 2013 liggen de EU-bijdra-
gen aan OS vast, enerzijds via de EU-begroting die gebonden is aan de plafonds per grote
63 In de Consensus worden genoemd: 1. Handel en regionale integratie, 2. Milieu en duurzaam beleid ten
     aanzien van natuurlijke hulpbronnen, 3. Infrastructuur, communicatie en transport, 4. Water en energie,
     5. Plattelandsontwikkeling, territoriale planning, landbouw en voedselzekerheid, 6. Bestuur, democratie,
     mensenrechten en steun voor economische en institutionele hervormingen, 7. Conflictpreventie en fragiele
     staten, 8. Menselijke ontwikkeling, 9. Sociale cohesie en werkgelegenheid.
                                                           39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>uitgavencategorieën die in de zogenaamde ‘Financiële Perspectieven’ 2006-2013 zijn gede-
finieerd, anderzijds in de omvang van het Europees Ontwikkelings Fonds (zie paragraaf II.5).
De relatieve positie van de EU in OS-middelen zal in de komende jaren in ieder geval afne-
men, aangezien de lidstaten zich tot vergroting van hun aandeel in ODA hebben verplicht.
Dit is echter geen argument om op termijn de EU-ODA te verhogen; daarvoor moeten inhou-
delijke argumenten de doorslag geven.
Intussen heeft de EU een ‘review’ van haar hele financiële huishouding geëntameerd, waar-
bij alle uitgavencategorieën aan de orde kunnen komen. Over de Nederlandse inzet in de
materie heeft de AIV in advies nummer 58 van december 2007 geadviseerd.64 Daarin
wordt gepleit voor een verschuiving, van landbouw- en structuuruitgaven voor rijkere
landen, naar andere beleidsterreinen, onder meer buitenlanduitgaven. Over de vraag of, en
op welke termijn, deze ‘review’ tot resultaten zal leiden, en wanneer die geïmplementeerd
zullen kunnen worden, is op dit moment geen enkele uitspraak te doen. Dus ook niet, of
dat nog vóór 2013 effect in de OS-sector zou kunnen hebben.
Daarvan dus abstraherend, stelt de AIV vast dat tot 2013 hoofdzakelijk de thans geopende
mogelijkheid van co-financiering van EU-activiteiten door lidstaten een zekere verhoging van
de door de EU bestede OS-middelen kan teweegbrengen. Uit gesprekken met de DG
EuropeAid, de heer Richelle, heeft de AIV de indruk gekregen dat het dan om relatief
beperkte bedragen zou gaan, maximaal enkele honderden miljoenen euro jaarlijks. In dit
verband geeft de AIV in overweging om zulke co-financiering met de Commissie bij
Algemene Budgetsteun toe te passen, mits hierbij rekening wordt gehouden met de door de
AIV eerder genoemde kritische kanttekeningen (zie paragraaf III.4.2). Dit zou bij voorkeur
samen met andere lidstaten moeten plaatsvinden. Een van de positieve gevolgen hiervan is
dat de EU-vertegenwoordiger in de desbetreffende beleidsdialoog een groter politiek
gewicht krijgt.65
Over de vraag, of na 2013 in de nieuwe ‘Financiële Perspectieven’, mede als gevolg van
bovengenoemde ‘review’, substantiële verhoging van EU-OS zullen worden opgenomen, is
thans ook geen uitspraak mogelijk. Ook kan nog geen oordeel worden gegeven of dat dan
gewenst zou zijn. Naar de mening van de AIV zal in dit verband van belang zijn, hoe succes-
vol de donorcoördinatie verloopt en welke rol de co-financiering daarin zal spelen om een
effectiever beleid te bereiken. Blijkt dit (in bepaalde sectoren) het geval te zijn, dan kan
Nederland (zie de inleidende alinea) de verwachting koesteren dat positieve resultaten in
de partnerlanden langs deze weg bereikt kunnen worden en zich voor een verhoging van
het EU-aandeel van de hulp inzetten.
IV.8      Implicaties voor Nederland
In deze paragraaf signaleert de AIV een aantal implicaties die in de toekomst aan de orde
kunnen komen ten aanzien van het beleid, de organisatie en andere terreinen (vraag 4.2).
In de voorafgaande paragraaf is opgemerkt, dat het deel van de ontwikkelingshulp dat via
de EU wordt besteed inderdaad na 2013 zou kunnen stijgen. Vóór 2013 zal het volume van
64 Zie: AIV, De financiën van de Europese Unie, advies nummer 58, Den Haag, december 2007.
65 De Europese Commissie heeft plannen geopenbaard om in tien Afrikaanse landen te gaan werken met MDG-
    contracten, waarbij budgetsteun voor zes jaar wordt gegarandeerd. Omdat deze voornemens zich in een
    beginstadium bevinden, heeft de AIV zich nog geen goed oordeel kunnen vormen over deze ontwikkeling.
                                                      40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>deze hulp – niet het aandeel in de totale hulp – al kunnen stijgen ten gevolge van co-finan-
ciering. Van het grootste belang hierbij – zowel bij co-financiering als eventuele stijging van
het deel van de hulp dat via de EU wordt besteed – zal zijn of de desbetreffende lidstaat, in
casu Nederland, op zijn minst de verwachting heeft dat dit zal leiden tot positieve resulta-
ten voor de partnerlanden.
Indien het via de EU bestede aandeel van de hulp substantieel zou stijgen zal, naar ver-
wachting van de AIV, het gemeenschappelijk beleid een belangrijker rol gaan spelen. Dit
heeft waarschijnlijk tot gevolg dat de nadruk meer zal gaan liggen op de beleidsvorming op
het niveau van de Unie, in het bijzonder bij de Commissie, dan op de bilaterale beleidsvor-
ming bij het DGIS. Ook wat betreft de beleidsuitvoering verwacht de AIV in het geval van
zulk een substantiële verschuiving, een concentratie van activiteiten bij de Commissie en
tevens in de partnerlanden. Een en ander zal dan ongetwijfeld implicaties voor de BZ-orga-
nisatie moeten gaan hebben. Werkzaamheden gericht op bilaterale activiteiten zullen in
omvang gaan afnemen en die gericht op Brussel zullen toenemen.
Anderzijds kunnen activiteiten van lidstaten gericht op het bijdragen aan beleidsvorming en
beleidsuitvoering in EU-verband in omvang toenemen. De invloed van een land als
Nederland zal dan afhangen van de kwaliteit van deze bijdragen en van de wijze waarop
binnen de Commissie dergelijke bijdragen gecoördineerd en verwerkt worden. Ook op dit
laatste kan en moet Nederland invloed uitoefenenen. Echter om effectief invloed te kun-
nen (blijven) uitoefenen, moet de organisatie van BZ/OS daarop ook zijn ingericht.
                                              41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>V         De EU: veiligheid en ontwikkeling
In dit hoofdstuk gaat de AIV in op de vierde deelvraag als vermeld in hoofdstuk I. Volgens
het schema van paragraaf I.2 valt deze uiteen in vier subvragen: 5.1 t/m 5.4.
Naar het oordeel van de AIV zijn de vragen 5.1 en 5.2 zozeer met elkaar verweven, dat hij
tot een gezamenlijke behandeling besloten heeft. De vraagstelling luidde als volgt: dient de
EU een prioritair forum te zijn voor activiteiten op het snijvlak van ontwikkeling en veiligheid,
dat wil zeggen op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en
reconstructie? (vraag 5.1). Vraag 5.2 luidde: zou Nederland moeten kiezen voor de
Europese Unie als prioritair forum voor activiteiten op dit vlak?
V.1       Inleiding
In het voorgaande heeft de AIV de mogelijkheden van een effectiever OS-beleid van de EU
en haar lidstaten verkend, die uit recente vernieuwingen ter zake van dat beleid voortvloei-
en. Tevens heeft de AIV de aangegane verplichtingen met betrekking tot het ODA-volume
geanalyseerd. Hij heeft erop gewezen dat het niet om mechanische toepassing van afge-
sproken regels kan gaan, noch om ongedeelde EU-wijde deelname aan het proces van don-
orcoördinatie, doch veeleer om stapsgewijze realisering van dat proces in concrete situ-
aties, met de meest gerede partijen, via voortdurende onderhandeling. De AIV bepleit dat
Nederland dit proces zoveel mogelijk bevordert en er een actief aandeel in neemt, doch
met een kritisch oog voor de meerwaarde die daarmee bereikt wordt; meerwaarde die
beslissend is voor die deelname. Consensus en Code of Conduct vormen daarvoor een nut-
tig kader en een stimulans.
In dit hoofdstuk gaat het om nog veel complexere problematiek: het in beschouwing nemen
van de veiligheidspolitieke componenten bij de formulering van het OS-beleid. Daaraan zijn
gevoelige politieke aspecten verbonden. Dat kan namelijk slechts succesvol zijn als de lid-
staten en de EU zich vergaand committeren aan één beleidslijn, die gemeenschappelijk
wordt vastgesteld en in de uitvoering in het veld niet door afwijkende initiatieven wordt
ondergraven. Dat vergt dus een veel sterkere coördinatie en leiding dan uit de geleidelijke
toepassing van de Code of Conduct zal voortvloeien. In zo’n extreme situatie verliezen de
OS-doelstellingen uit de Consensus, en de aanpak daarvan, zoals eigenaarschap, inschake-
ling van locale maatschappelijke krachten respectievelijk locale volksvertegenwoordigers,
constante aandacht voor mensenrechten, genderproblematiek, en dergelijke, geenszins
hun betekenis. Maar de mogelijkheid om daarop met gericht beleid direct invloed uit te
oefenen, versmalt naarmate de veiligheidssituatie verslechtert en de staatsstructuur frag-
menteert in rivaliserende groeperingen, tribaal of anderszins. Armoedebestrijding met de
klassieke middelen wordt dan vrijwel onmogelijk, en de beleidskeuze dringt zich op of, en
hoe, doelgericht ingrijpen met politionele of zelfs militaire middelen effectief kan zijn om te
verhoeden dat de fragiele situatie zich ontwikkelt tot een neerwaartse spiraal die in een uit-
zichtloze toestand eindigt.
Dat de regering in haar OS-beleid bijzondere aandacht wil besteden aan conflictgebieden
en fragiele staten66 is de AIV gebleken uit de uitvoerige beschouwing, die minister
Koenders in oktober 2007 in een rede voor het NGIZ en het ISS aan deze uitdagingen
66 In dit advies wordt overwegend gesproken over fragiele staten. De AIV hanteert overigens ook de term ‘falen-
    de staten’ als omschreven in zijn advies nummer 35.
                                                     42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>gewijd heeft. Bovendien heeft de minister in de beleidsbrief ‘Een zaak van iedereen’ aan-
dacht aan deze problematiek geschonken (pp. 15-21, 36-38).67 Tegen deze achtergrond
beantwoordt de AIV hieronder de regeringsvragen over deze problematiek.68
V.1.1      Verband veiligheid en ontwikkeling
Met betrekking tot de hier aangesproken relatie tussen ontwikkeling en veiligheid meent de
AIV dat er minder sprake is van een ‘snijvlak’ dan van een steeds nauwere verwevenheid
als gevolg van ingrijpende veranderingen op veiligheidsgebied. Nieuwe dreigingen, zoals
terrorisme, georganiseerde misdaad, illegale immigratie en drugshandel, hebben de
scheidslijn tussen interne en externe veiligheid doen vervagen. Oorlogen tussen staten
doen zich thans weinig meer voor (hoewel in Afrika nog een voorbeeld te vinden is in het
conflict tussen Ethiopië en Eritrea) en de aandacht gaat nu voornamelijk uit naar de facto-
ren binnen staten die goed bestuur onmogelijk maken en kunnen leiden tot het falen van
de staat in zijn verplichting tot bescherming van zijn burgers.69
Het gaat hier om driekwart van het armste miljard mensen, vooral in Afrika en Centraal
Azië,70 die leven in landen waar nu of recentelijk een burgeroorlog wordt of werd gevoerd,
veelal tegen een achtergrond van diepe armoede, het uitblijven van groei en een ongelijke
verdeling van en strijd om de opbrengsten van een waardevolle grondstof. Ook potentieel
meer welvarende landen kunnen als gevolg van onbeperkte machtsuitoefening van een
overheersende groep belanden in een neerwaartse spiraal. Kenmerkend is dan het ont-
staan van een ‘conflict trap’ waaruit een land zich niet op eigen kracht kan bevrijden.
Conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie hebben in dit kader een
extra accent en relevantie gekregen, waarbij de vraag wie organisatorisch een effectieve
bijdrage daaraan kan leveren van het allergrootste belang is. Het gaat hier derhalve om
een vraagstuk, dat zich overal ter wereld kan voordoen.
De AIV constateert een internationale consensus dat ontwikkeling en veiligheid nauw met
elkaar verbonden zijn, vooral in crisissituaties die kunnen leiden tot fragiele of zelfs falen-
de staten, waarin de mensenrechten op grote schaal worden geschonden, als de wereld
lijdzaam toeziet. Zonder veiligheid geen ontwikkeling; zonder ontwikkeling op den duur
geen veiligheid; zonder respect voor de mensenrechten geen van beide. Dit is onderkend in
het document ‘In Larger Freedom’ van SG-VN Kofi Annan en in de ‘World Summit Outcome’
van de aansluitende VN-top 2005: ‘…development, peace and security, and human rights
67 Inmiddels heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken besloten een aparte eenheid op te zetten die zich op
    deze problematiek zal concentreren.
68 In de European Consensus wordt overigens ook uitvoerig ingegaan op deze rol: zie paragrafen 37, 89 en 101.
69 Na statistische analyse van de uitgebreide databank van de University of Michigan, brengt Paul Collier hier-
    over te berde in zijn publicatie, The Bottom Billion, op. cit. 2007, pp. 17-26: Het risico van burgeroorlog hangt
    voornamelijk af van: de mate van armoede (laag inkomen per hoofd van de bevolking), het tempo van econo-
    mische groei (geringe groei leidt eerder tot burgeroorlog) en de mate van afhankelijkheid van de uitvoer van
    natuurlijke hulpbronnen (olie, goud, diamanten et cetera). Niet significant (maar soms wel aanwezig) zijn fac-
    toren als: politieke repressie, inkomensongelijkheid, historische situatie en etnische (religieuze) verschillen.
70 Paul Collier, op.cit. 2007, pp. 3-8.
                                                          43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>are interlinked and mutually reinforcing’.71 Tijdens deze top is ook het concept van ‘Responsi-
bility to Protect’ aanvaard. Dit benadrukt dat de primaire verantwoordelijkheid voor het
beschermen van burgers bij de eigen regering berust. In tweede instantie heeft echter ook de
internationale gemeenschap de verantwoordelijkheid om in te grijpen. Dit verband was ook al
verwoord in de ‘European Security Strategy’72 die door Hoge Vertegenwoordiger Solana is
opgesteld en in december 2003 door de EU-lidstaten is aanvaard. Voorts heeft, geïnspireerd
door het OECD DAC, het begrip ‘Security Sector Reform’ (SSR) ingang gevonden, dat nu
beschouwd wordt als een mainstream onderdeel van succesvolle ontwikkeling.
Het verband tussen veiligheid en ontwikkeling is ook in Nederland meer en meer op de
voorgrond gekomen. Zo besloot de Nederlandse regering in 2003 tot oprichting van het
Stabiliteitsfonds, waarin het eerdere Vredesfonds is opgegaan.73 ‘Vrede en stabiliteit zijn
een noodzakelijke voorwaarde voor ontwikkeling’, zo motiveerde de toenmalige regering dit
initiatief. In de EU vond een parallelle ontwikkeling plaats: de ‘Financiële Perspectieven
2007-2013’74 omvatten sinds 2005 een speciale uitgavencategorie ‘Stabiliteitsinstrument’.
De adviesaanvraag wijst er terecht op dat de rechtsbasis voor die uitgaven in het EU-OS-
beleid ligt.
Tot slot vestigt de AIV nog de aandacht op de conclusies van de GAERC van 19 november
2007 die allen betrekking hebben op de relatie veiligheid en ontwikkeling.75 De belangrijk-
ste van deze conclusies zijn de volgende:
. De Raad is van mening dat het erkennen van en rekening houden met de relatie veilig-
   heid en ontwikkeling zal leiden tot meer beleidscoherentie op het terrein van het Externe
   Optreden van de Unie, waarbij tegelijkertijd erkend wordt dat de activiteiten en verant-
   woordelijkheden van diegenen die op deze terreinen een rol spelen complementair maar
   specifiek zijn (zie paragrafen V.1.2 en V. 3.1).
. De Raad herinnert eraan dat de EU over een groot aantal instrumenten beschikt die bij-
   dragen aan ontwikkeling en armoedevermindering, alsmede aan het voorkomen en
   beheersen van conflicten, en aan het tot stand brengen van vrede in ontwikkelingslan-
   den (zie paragraaf V.1.3).
. De Raad erkent de belangrijke rol van de VN en andere internationale en regionale orga-
   nisaties inzake de relatie veiligheid, ontwikkeling en mensenrechten (zie paragrafen
   V.1.1, V.1.2, V1.3 en V.3.2).
71 UN Doc. A/59/2005, In Larger Freedom; Towards Development, Security and Human Rights for All, maart
     2005; ‘World Summit Outcome’, UN Doc. A/RES/60/1, oktober 2005. Zie ook: AIV, De hervormingen van de
     Verenigde Naties: het rapport Annan nader beschouwd, advies nummer 41, Den Haag, mei 2005.
72 European Union, A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussel, 12 december
     2003;
73 Op het terrein van de positie van vrouwen in (post)conflictsituaties heeft Nederland beleid neergelegd in het
     Nationaal Actieplan 1235. Het actieplan verbindt de terreinen van ontwikkeling, veiligheid, diplomatie en
     maatschappelijke actie die zich richten op conflictpreventie, vredesonderhandelingen en wederopbouw.
74 Council of the European Union, Financial Perspectives 2007-2013, Brussel, 12 December 2005, 15975/05.
75 General Affairs and External Relations Council, Conclusions of the Council and the Representatives of the
     Governments of the Member States Meeting within in the Council on Security and Development, Council of
     the European Union, Brussels, 20 November 2007, 15097/07.
                                                         44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>.  De Raad benadrukt de rol van OS bij het voorkomen van conflicten waarbij vooral dia-
   loog en samenwerking met ‘civil society’ (inclusief NGO’s), lokale overheden en de priva-
   te sector van belang zijn (zie paragraaf V.1).
.  De Raad heeft ten aanzien van de verwevenheid van veiligheid en ontwikkeling een aan-
   tal pragmatische activiteiten geïdentificeerd om de beleidscoherentie op dit terrein te
   bevorderen. Het gaat hier om: strategische planning, Security Sector Reform, partners-
   hips met regionale en sub-regionale organisaties, alsmede de rol van humanitaire hulp
   bij het vergroten van veiligheid (zie paragrafen V.1.1, V.1.2, V.1.3 V.3.1 en V.3.2).
V.1.2     Geïntegreerde benadering
De beleidsdoelstellingen van Nederland en de EU liggen dus in elkaars verlengde. In de
‘Evaluatie Stabiliteitsfonds 2004 en 2005’ van februari 200776 wordt de EU dan ook
genoemd als multilateraal forum voor geïntegreerde vredesmissies, evenals in de notitie
‘Wederopbouw na gewapend conflict’77 van juni 2005. Een dergelijke geïntegreerde benade-
ring houdt een gelijktijdige en coherente inzet van zowel politieke, militaire, ontwikkelings-
gerelateerde en diplomatieke instrumenten in. Deze ontwikkeling spoort met de eerdere
adviezen van de AIV en de CAVV over ‘Falende Staten’78, en over ‘Preëmptief Optreden’79,
uitgebracht in 2004. Ook in het advies ‘Nederland en crisisbeheersing’80 werd al in 2004 op
de capaciteiten van de EU ter zake gewezen.
De AIV kan zich nog geheel vinden in de conclusie van het advies ‘Falende Staten, een
wereldwijde verantwoordelijkheid’: voor een succesvol beleid ter zake ‘zijn coalities noodza-
kelijk die zich voor de langere termijn willen binden, in samenwerking met de staten in de
regio van de falende staten. Nederland kan alleen in een sterk coalitieverband voorstellen
in bovenstaande zin helpen vormgeven en er succesvol aan bijdragen. Het eerst aangewe-
zen forum om een dergelijk beleid te bevorderen is de EU […]’. In het onderhavige advies
betrekt de AIV nadrukkelijk ook de VN en de NAVO in zijn beschouwing. In het advies
‘Nederland en crisisbeheersing; drie actuele aspecten’, had de AIV al de noodzaak van een
geïntegreerde benadering benadrukt. Tevens werd in dit advies op de organisatorische en
financiële belemmeringen gewezen, die toen – en, moet men constateren, voor een niet
gering deel ook nu nog – de realisering van een dergelijk geïntegreerd beleid in de weg
stonden. De AIV beziet de EU daarbij in samenhang met de VN en de NAVO: ‘voor een land
als Nederland is investeren in een daadkrachtige EU ook een hoofdweg om bij te dragen
aan een effectieve VN, alsmede aan een constructieve beleidsdialoog met de VS, die het
beraad binnen de NAVO completeert en faciliteert.’ Dit uitgangspunt uit zijn advies nummer
53 van 2005 (‘Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN’) hanteert de AIV ook hier.
Wel benadrukt de AIV dat ‘eerst aangewezen forum’ en ‘hoofdweg om bij te dragen aan
een effectieve VN…… die het beraad binnen de NAVO completeert en faciliteert’ niet
inhoudt dat de EU in alle omstandigheden een prioritair forum zou zijn voor activiteiten op
dit vlak (zie ook paragraaf V.1.3).
76 Bart Klem en Georg Frerks, Evaluatie Stabiliteitsfonds 2004-2005, februari 2007.
77 Ministeries van Buitenlandse Zaken, van Defensie en van Economische Zaken, Notitie Wederopbouw na
    gewapend conflict, juni 2005.
78 AIV, Falende staten, een wereldwijde verantwoordelijkheid, advies nummer 35, Den Haag, mei 2004.
79 AIV, Preëmptief optreden, advies nummer 36, Den Haag, juli 2004.
80 AIV, Nederland en crisisbeheersing; drie actuele aspecten, advies nummer 34, Den Haag, maart 2004.
                                                       45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>In juli 2006 verscheen, na de Kamerbrief/notitie ‘Wederopbouw na gewapend conflict’81
met de nadruk op een geïntegreerde aanpak, de al eerdere genoemde notitie ‘Sterke men-
sen, zwakke staten’. Deze laatste notitie noemde het bijdragen aan vrede, veiligheid en stabi-
liteit door conflictpreventie en -beheersing als eerste onder de vijf terreinen met bijzondere
prioriteit voor armoedebestrijding en beschouwde dit als een noodzakelijke voorwaarde om
voortgang te kunnen boeken op andere terreinen; dat kon niet altijd zonder een militaire bij-
drage.82
De instelling van het Nederlandse ‘Stabiliteitsfonds’ als geïntegreerde benadering van
vrede, stabiliteit en ontwikkeling werd in het OESO DAC ‘Reference Document: Security
Sector Reform and Governance’ van 200583 genoemd als voorbeeld van ‘good practices’,
samen met de Britse ‘Global and Africa Conflict Prevention Pools’.84 De eerder genoemde
evaluatie van het Stabiliteitsfonds was in zijn algemeenheid kritisch positief; wel constateer-
den de auteurs te weinig samenhang en ambitie voor conflictpreventie. Het Nederlandse
stabiliteitsfonds richtte zich vooral op post-conflict wederopbouw waarbij in de praktijk het
meeste geld aan ontwapening, demobilisatie en re-integratie van oud-strijders in de Congo
werd besteed, alsmede aan SSR in het Grote Merengebied, en in mindere mate in de Hoorn
van Afrika en Afghanistan.
Een interessante aanbeveling uit deze evaluatie (nr. 15) luidt dat men problemen ten aan-
zien van lokale partijen en contexten niet uit de weg moet gaan, ook niet in beoordelings-
memoranda, daar deze dwingen tot een kritische reflectie op ontwikkelingsdogma’s en een
zeer benodigd bewustzijn van de lokale context. De AIV ziet hierin een extra argument voor
een multilaterale aanpak op basis van een gezamenlijke beoordeling. Onderling afwijkende
beoordelingen door afzonderlijke donoren van wat de mogelijkheden tot verbetering van
een complexe situatie zijn met veiligheidspolitieke middelen, en van welke partijen in een
fragmenterende samenleving bereid en in staat zijn om aan zulk een verbetering bij te dra-
gen, vormen een recept voor mislukking.
Nederland – en het Vereningd Koninkrijk – zullen dus, naar de mening van de AIV, hun mid-
delen van het Stabiliteitsfonds en de vergelijkbare Britse fondsen zoveel mogelijk in strikte
coördinatie met andere betrokken donoren – waarvan er nog veel te weinig over dergelijke
fondsen beschikken – moeten inzetten.
De wereldwijde omvang en de urgentie van de problematiek van fragiele staten werden
door minister Koenders in zijn rede van oktober 2007 (‘Engagement in fragile states: a
balancing act’) als volgt geïllustreerd: ‘Depending on the definition used, there are estima-
ted to be around thirty-five fragile states in the world…Human rights and the international
order are one reason why fragile states should top the world’s agenda. International deve-
lopment is another…Home to a tenth of the developing world’s population, they have
81 Kamerstuk 30 075, nr. 1, d.d. 22 maart 2005.
82 Afrika notitie: Sterke mensen, zwakke staten, Kamerstuk 29 237, nr. 1, pp. 31-32.
83 OESO DAC Reference Document: Security Sector Reform and Governance, 2005.
84 Er zijn twee Conflict Prevention Pools van het UK Department for International Development: The Global
     Conflict Prevention Pool, A Joint UK Government Approach to Reducing Conflict, August 2003 en The Africa
     Conflict Prevention Pool, A Joint UK Government Approach to Preventing and Reducing Conflict in Sub-
     Saharan Africa, September 2004.
                                                       46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>accounted over the past few years for almost a third, not only of its extreme poverty, but
also of its infant mortality and primary school drop-outs. And when development fails to
take off, the seeds of war germinate.’ Met deze uitspraak is naar de mening van de AIV de
intense verwevenheid van OS met veiligheid in dit tijdsgewricht glashelder geïllustreerd.
Wat de EU als internationale actor op dit complexe terrein betreft, wijst de adviesaanvraag
zelf reeds op haar rol, speciaal in Afrika, in de afgelopen jaren. Op dat continent is sinds de
omvorming van de Organisatie van Afrikaanse Eenheid tot de Afrikaanse Unie (AU) in 2001
een ontwikkeling gaande waarbij de AU in toenemende mate gaat opereren als regionale
veiligheidsorganisatie. Dit valt samen met de groei van de rol van de EU op het terrein van
vrede en veiligheid, blijkens de 3700 man sterke ‘EUFOR’-missie in Oost-Tsjaad en het
Noordoosten van de Centraal Afrikaanse Republiek, die vluchtelingen uit Darfur moet
beschermen en waaraan Nederland zestig militairen gaat bijdragen. In die context is inmid-
dels ook samenwerking tussen de EU en de AU tot stand gekomen. De grootste militaire
EU-uitzending – en uitdaging – ooit. Terugblikkend dient zeker het buitengewoon positieve
optreden in het slepende conflict in Atjeh genoemd te worden. Dit tot dusver meest succes-
volle voorbeeld van Europees diplomatiek optreden werd mogelijk door een gelukkige
samenloop van factoren: zorgvuldige en geheime voorbereiding, samenwerking met de
‘Association of Southeast Asian Nations’ (ASEAN), een regeringswisseling in Jakarta, een
massaal hulpprogramma na de schok van de tsunami, en een voor Indonesië acceptabel
kader voor het optreden van internationale monitors die naar beide zijden in het conflict
werkzaam waren. Een unieke combinatie van factoren, die op het juiste moment werd benut.
V.1.3      EU, VN en NAVO
De Europese Unie bezit met haar drie ‘pijlers’ en financiële instrumenten meer dan enige
andere internationale organisatie in potentie de combinatie van middelen om veiligheid en
ontwikkeling met elkaar te verbinden.85 Verondersteld de benodigde politieke wil, bieden de
mogelijkheden en inzet van de lidstaten en van de EU zelf op OS-gebied, zoals in de voor-
gaande hoofdstukken besproken, gecombineerd met de middelen van het GBVB, hierboven
geschetst, in principe gerede mogelijkheden voor geïntegreerd optreden. Helaas is de
onderlinge afstemming tussen deze pijlers nog onvoldoende, hetgeen recent bleek bij de
concepten voor SSR die achtereenvolgens door de Europese Commissie en het Raads-
secretariaat zijn opgesteld. Het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB), onderdeel
van de Tweede Pijler, richt zich voornamelijk op de conflictfase, terwijl de Eerste Pijler, en
daarbinnen de Europese Commissie – wegens de afbakening van haar competentie – haar
financiële middelen beperkt tot stabilisatie en reconstructie. Tussen deze drie fasen valt
echter geen scherp onderscheid te maken: reeds tijdens een crisisbeheersingsoperatie zal
stabilisatie en reconstructie moeten worden voorbereid. De AIV benadrukt de noodzaak van
betere afstemming tussen de pijlers en wijst erop dat een structurele beleidsintegratie
mogelijk wordt wanneer na ratificatie van het Hervormingsverdrag de functies van de Hoge
Vertegenwoordiger en van de vice-president/Commissaris voor Externe Betrekkingen
samengevoegd zullen worden. In paragraaf V.3.3 zal de AIV daar nader op ingaan.
Mondiaal gezien, zou de meest wenselijke aanpak van ontsporende conflictsituaties zijn dat
regionale veiligheidsorganisaties in hun eigen regio de eerste verantwoordelijkheid op zich
nemen. In dit verband roept de AIV opnieuw zijn advies nummer 45 in herinnering, waarin
werd geadviseerd dat de EU de steun aan de opbouw van (sub)regionale vredescapaciteit
85 De AIV is zich ervan bewust dat met het inwerkingtreden van het Hervormingsverdrag de drie pijlers- con-
    structie ophoudt te bestaan. Desalniettemin blijven er twee regimes bestaan: unanimiteit, met name voor het
    GVBV, en gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming.
                                                       47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>verder intensiveert. Hoewel in Afrika aanzetten daartoe zijn gegeven, is de wereld daar nog
ver van verwijderd. De effectiviteit van VN-operaties is de laatste jaren ontegenzeggelijk toe-
genomen en wanneer eenmaal een vredesmacht is geformeerd doet de besluitvorming qua
snelheid niet onder voor die van NAVO of EU. De VN is echter voor operaties, en zeker die in
het hogere geweldsspectrum met gecombineerde wapensystemen, afhankelijk van een
beperkt aantal landen en organisaties, die in staat zijn robuuste mandaten met de noodza-
kelijke snelheid uit te voeren. Afgezien van de ‘Shirbrig-conceptie’,86 die slechts eenmaal
werd toegepast, wordt evenmin beschikt over een tevoren geformuleerde eenheid die snel
ter plaatse kan zijn. De Europese operatie Artemis in de Ituri provincie van de Congo was
een goed voorbeeld van snel optreden dat de tijd overbrugde die de VN nodig had om een
vredesmacht te formuleren.
De NAVO blijft voor grotere operaties met gevechtseenheden de meest geschikte organisa-
tie, voornamelijk door een goed functionerende planning en commandovorming in geïnte-
greerde hoofdkwartieren en algemeen aanvaarde ‘standing operating procedures and rules
of engagement’. De NAVO is daarbij uiteraard afhankelijk van de bereidheid van de bondge-
noten om deel te nemen aan risicovolle operaties die het kader van collectieve verdediging
in enge zin te buiten gaan, terwijl het ontbreken van gezamenlijke financiering een te groot
beslag op de middelen van een klein aantal landen legt dat deze bereidheid wel bezit.
Ook de EU moet in staat worden geacht te kunnen ingrijpen in conflicten waarbij geweld
niet kan worden vermeden. Gelet op het feit dat de eenheden, die de EU ter beschikking
worden gesteld, primair van bataljonssterkte zijn en de constatering dat het de EU ont-
breekt aan essentiële middelen op strategisch niveau zoals bijvoorbeeld in de inlichtingen-
sector, betekent dat de EU zich in relatie tot het geweldsniveau beperkingen moet opleg-
gen. Daarbij heeft de EU het voordeel over een aanmerkelijke dosis ‘soft power’ te beschik-
ken, met name ook op het gebied van OS. Anderzijds zou een operatie zoals thans onder
NAVO-leiding in Afghanistan plaatsvindt de capaciteit van de EU te boven gaan. In dit speci-
fieke geval zou de effectiviteit van de operatie zeer worden bevorderd wanneer de EU meer
steun zou verlenen aan de Provinciale Reconstructie Teams, die belast zijn met weder-
opbouw. Zoals de EU volgens de ‘Berlijn+’-formule een beroep kan doen op de NAVO, zou
de NAVO civiele steun aan haar operaties moeten kunnen inroepen bij de EU. Hoewel de EU
over het meest complete spectrum aan instrumenten beschikt, blijft de vraag in hoeverre
men feitelijk bereid en in staat is deze ‘soft power’ in te zetten voor het bereiken van stabili-
satie en doelmatige reconstructie. Dit probleem hangt samen met het vraagstuk van condi-
tionaliteit dat eerder in dit advies is behandeld en waarnaar hier wordt verwezen. Ook onwil
van grote donoren om zich te laten coördineren kan een obstakel voor een effectief beleid
vormen. Dit is extra actueel in een reconstructiefase in ruime zin (dus inclusief SSR) waarin
sturing van buitenaf noodzakelijk lijkt teneinde terugval in het oorspronkelijke conflict te
voorkomen.
Het succes en de draagwijdte van het optreden van de EU ten aanzien van de eerder gede-
finieerde verwevenheid zal dus afhangen van de intensivering van de thans nagestreefde
donorcoördinatie enerzijds, en de beleidsintegratie tussen de EU-pijlers anderzijds. Slaagt
men daarin, dan beschikt de EU ‘in huis’ over een spectrum aan voorhanden instrumenten,
die men in geen ander bestaand verband aantreft. De EU is voor dit soort activiteiten daar-
om in potentie een gerede partij, namelijk een kader dat niet tevoren geformeerd behoeft te
worden, waarin de spelers elkaar kennen en voortdurend over OS-beleid beraadslagen, en
86 De Standby High-Readiness Brigade (SHIRBRIG) is een Deens initiatief geassocieerd met de VN met het
     doel om ‘standby’ machten voor vredesoperaties te creëren.
                                                      48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>dat dus rechtstreeks aangesproken kan worden en, mits tot snelle besluitvorming in staat,
over een breed terrein handelend kan optreden.
Het OECD/DAC Peer Review European Community van 2007 wijst er op dat ‘Currently, not
one document outlines a Commission strategy for conflict and fragile states programming’.
Daarover merkt de AIV op dat het hier niet gaat om de Europese Commissie op zichzelf,
maar om de gezamenlijkheid van de lidstaten én de pijlers van de EU. De AIV acht het van
groot belang en urgent dat deze gezamenlijkheid een coherente strategie voor fragiele en
falende staten gaat uitwerken en toepassen. Het Portugese Voorzitterschap heeft in 2007
in zake dit streven naar betere coördinatie en afstemming een studie laten verrichten door
het ECDPM onder de titel ‘An Adequate EU Response Strategy to Address Situations of
Fragility and Difficult Environments’.87 Deze studie is een waardevolle analyse van de
belemmeringen en traagheden die het uitwerken van een geïntegreerd beleid tussen de lid-
staten en de beide pijlers van de EU tot nu toe in de weg staan. De AIV heeft tevens met
voldoening kennisgenomen van het ‘Issues Paper’88 dat de Europese Commissie heeft
opgesteld, waarin wordt opgeroepen tot een brede discussie over een ‘EU response to
situations of fragility in developing countries’.89 Dat specifieke politieke aandacht wordt
besteed aan het uitwerken van een EU-beleid en instrumenten voor fragiele situaties in
ontwikkelingslanden acht de AIV van groot belang en urgent. De AIV bepleit dan ook actie-
ve Nederlandse ondersteuning van dit proces.
Uiteenlopende conditionaliteiten ten aanzien van overheidsinstanties en andere spelers op
het politieke veld – onder ‘normale’ omstandigheden al een bron van zwakte – moeten dan
plaats maken voor een gezamenlijke benadering van alle donoren in alle fasen van de
interventie, van crisisbeheersing tot stabilisatie en reconstructie. Ten tweede zal een crisis-
cel moeten worden ingericht die alle aspecten van de operatie aanstuurt en een ‘contribu-
antencommissie’ die gezamenlijke bindende besluiten kan nemen. Ten derde zal zoveel
mogelijk moeten worden samengewerkt met regionale organisaties en andere donoren en
spelers die het streven naar stabilisatie ondersteunen.
Maar ook een voldragen EU-strategie en -instrumentarium op dit gebied betekent niet dat
de EU overal en in alle gevallen het eerst aangewezen forum moet zijn. De EU kan, noch
moet, de verantwoordelijkheid voor conflictbeheersing overal ter wereld op zich nemen, of
zelfs delen. Een ander forum of coalitie van gelijkgezinden kan in een bepaald geval beter
gelegitimeerd en geëquipeerd zijn, al of niet met EU-deelneming. Het is onmogelijk daar-
over op voorhand algemene uitspraken te doen, behalve dat de EU kansrijk lijkt in gebieden
waar zij een bijzondere positie en verantwoordelijkheid heeft, zoals in de ACS-landen.
De AIV heeft derhalve een genuanceerd oordeel over de vraag of Nederland expliciet zou
moeten kiezen voor de Europese Unie als een prioritair forum voor activiteiten op de nauw
met elkaar verbonden terreinen OS en veiligheid. Mits er sprake is van intensivering van de
87 ECDPM, Study for the Portuguese Presidency of the EU - An Adequate EU Response Strategy to Address
    Situations of Fragility and Difficult Environments, 9 juli 2007.
88 European Commission, Towards an EU Response to Situations of Fragility in Developing Countries –
    Engaging in Difficult Environments for Long-term Development – Issues Paper, juli 2007.
89 Tijdens de bijeenkomst van de Raad van november 2007 is op dit terrein beleid geformuleerd. Een van de
    aanbevelingen was om door middel van proefprojecten ervaring op te doen met de Europese respons op
    dergelijke situaties. Inmiddels is een proefproject inzake Burundi in voorbereiding; Nederland speelt daarbij
    een actieve rol.
                                                          49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>donorcoördinatie alsmede van beleidsintegratie tussen de EU-pijlers, heeft de EU wel dege-
lijk de beschikking over een spectrum aan instrumenten voorhanden, die men in geen
ander verband aantreft. 90 Echter, de AIV benadrukt tegelijkertijd, dat dit niet inhoudt dat de
EU overal en in alle gevallen het eerst aangewezen forum voor activiteiten op het gebied
van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie. Ook de VN en de
NAVO zijn, afhankelijk van de omstandigheden, gerede partijen voor deze activiteiten.
V.2        Het bilaterale beleid van Nederland
In deze paragraaf gaat de AIV nader in op de vraag van de minister met betrekking tot
mogelijke gevolgen voor het eigen Nederlandse bilaterale beleid ter zake, indien gekozen
zou worden voor de EU als prioritair forum voor activiteiten ‘op het snijvlak van ontwikkeling
en veiligheid’ (vraag 5.3).
Naar het oordeel van de AIV, is deze vraag in het voorgaande al grotendeels beantwoord.
Immers, hierboven is al gesteld dat Nederland niet in alle gevallen expliciet moet kiezen
voor de EU als eerst aangewezen forum. In algemene zin is dit ook het uitgangspunt in het
huidige bilaterale beleid van Nederland. In dat beleid zijn naar de mening van de AIV dan
ook geen grote veranderingen noodzakelijk.
Dit laat onverlet dat in dit advies een aantal probleemgebieden wordt beschreven, die een
effectief optreden bijvoorbeeld ten aanzien van fragiele staten in de weg staan. Volgens de
AIV zal Nederland in zijn bilaterale beleid adequate aandacht moeten besteden aan deze
gebieden. Voorop staat dat Nederland groot belang heeft bij een vitaal ‘multilateraal bouw-
werk’. Om bij de in dit hoofdstuk behandelde veiligheidsproblematiek tot een benadering
van een oplossing te komen, zullen de diverse internationale fora beter moeten leren
samenwerken, rekening houdend met de sterke en zwakke punten die elk van deze organi-
saties kent en die hiervoor zijn benoemd. Dat betekent in de praktijk, dat, zoals hiervoor
aangegeven, in de ene situatie een EU-optreden de voorkeur kan verdienen en in een andere
bijvoorbeeld een NAVO-optreden. De AIV is daarom van mening dat voor Nederland een
grote flexibiliteit in het denken is vereist. Dit dringt temeer omdat de AIV verwacht dat in de
toekomst het optreden van ‘coalities van gelijkgezinden’ aan belang gaat winnen, waarvan
de samenstelling van tevoren veelal moeilijk valt te voorspellen. Nederland zou in dit kader
een belangrijke rol kunnen spelen, door in de komende tijd bij te dragen tot een versterking
van de Trans-Atlantische band. Immers, wanneer het aankomt op crisisbeheersingsoperaties
in een politiek en militair instabiele situatie zijn Europa en de Verenigde Staten in hoge
mate op elkaar aangewezen. De AIV wil dan ook benadrukken dat hoewel de EU zonder
twijfel als een hoofdweg moet worden gekozen, het beleid van Nederland in de toekomst
nadrukkelijk een veelzijdig karakter dient te behouden.
In dit advies wordt ook uitvoerig ingegaan op de problemen die binnen de EU spelen. Het
antwoord op de laatste vraag van dit hoofdstuk houdt zich daarmee bijvoorbeeld bezig.
Naast de brede internationale context is Nederland gehouden zijn beleidsprioriteiten op
deze probleemgebieden te richten.
Ten slotte is de AIV van mening dat, in aanvulling op het hiervoor gestelde, het van belang
blijft dat Nederland met een aantal ontwikkelingslanden, ook op het terrein van veiligheid,
90 In dit verband wil de AIV verwijzen naar de conclusies van de GAERC van 19 en 20 november 2007, waar ook
     een aantal uitdagingen worden geformuleerd voor een effectief EU-beleid in fragiele situaties. (Zie voetnoot
     nr. 75, alsmede Kamerbrief inzake verslag informele bijeenkomst EU-ministers voor
     Ontwikkelingssamenwerking d.d. 21 en 22 september 2007).
                                                       50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>een sterke bilaterale band onderhoudt om daardoor in directe zin bij te dragen aan duurzame
groei en ontwikkeling.
V.3       Beleidscoherentie tussen EU-pijlers en tussen EU en de lidstaten ten aanzien van
          fragiele staten
In deze paragraaf reageert de AIV op de vraag van de minister hoe de beleidscoherentie
tussen de verschillende EU-pijlers, alsmede tussen de EU en nationale inspanningen ten
aanzien van fragiele staten verbeterd kan worden (vraag 5.4).
V.3.1     Integratie van beleid: de 3-D benadering
In paragrafen V.1.2 en V.1.3 is uitvoerig de noodzaak toegelicht om te komen tot een geïn-
tegreerde aanpak van internationaal optreden. Van begin af aan dienen naast militair
optreden terstond voorbereidingen te worden getroffen voor de post-conflict fasen van
respectievelijk ontwapening van strijdende partijen, gevolgd door rehabilitatie van de strij-
ders (conform het concept van ‘disarmament, demobilisation and rehabilitation’), stabilisa-
tie van de situatie en vervolgens verbetering van de kwaliteit van het bestuur en hervor-
ming en democratisering van de veiligheidssector in ruime zin. Nederland heeft een derge-
lijk beleid samengevat in de woorden ‘Defence, Diplomacy and Development’, die naar het
oordeel van de AIV in zoverre aanvulling verdienen dat ‘Defence’ moet worden verstaan als
militair optreden in vredesoperaties, en ‘Diplomacy’ het gehele palet van stabiliserende
maatregelen dient te omvatten. In dit advies gaat de AIV niet uitgebreid in op deze proble-
matiek, omdat op het moment van afronden van dit advies een aparte adviesaanvraag
over dit onderwerp wordt voorbereid.
V.3.2     Gezamenlijke operaties in EU-verband
Op zichzelf is het niet noodzakelijk dat alle lidstaten meedoen aan elke operatie, of – in het
EU jargon – aan ieder gemeenschappelijk optreden. Het lanceren van een operatie vergt
echter, zowel binnen EU als NAVO, unanimiteit in de besluitvorming. Binnen de EU kan dit
vereiste formeel met ‘constructieve onthouding’ van minder dan een derde van de lidstaten
worden verzacht.91 Voorts voorziet het Hervormingsverdrag dat ter ratificatie voorligt uit-
drukkelijk dat de EU (met unanimiteit) de uitvoering van een ‘gemeenschappelijk optreden’
kan opdragen aan een kleinere groep. Ten slotte wordt voorzien in een ‘Permanent gestruc-
tureerde samenwerking’ tussen een groep lidstaten die beschikken over grotere militaire
vermogens en de wil hebben nauwere verplichtingen jegens elkaar aan te gaan. Verwacht
wordt dat President Sarkozy tijdens het Franse EU-voorzitterschap in de tweede helft van
2008 hiertoe nadere voorstellen zal doen.
Het kenmerk van deze nieuwe vormen van ‘coalities van gelijkgezinden’ is dat zij uitdrukke-
lijk binnen de EU zijn geplaatst, maar het probleem van unanimiteit bij de kernbeslissing
over het ondernemen van een operatie blijft bestaan. Dat probleem bestaat evenwel in alle
organisaties die op intergouvernementele leest geschoeid zijn. Alleen de Veiligheidsraad
van de VN kan bij meerderheid besluiten, mits de permanente leden geen gebruik maken
van hun veto.
Bij alle genoemde organisaties ontbreekt een duidelijke strategie die in geval van een crisis
terstond kan worden omgezet in feitelijk optreden. De VN treedt gewoonlijk pas op als een
crisis in geweld is uitgemond. De NAVO heeft een strategisch concept dat dateert uit 1999,
dus nog van voor de terroristische aanvallen in de VS van 11 september 2001 en de huidige
91 Constructieve onthouding werd voor het eerst toegepast door Cyprus in 2008 bij het besluit een EU-
    contingent politie en justitiële ambtenaren naar het (voorwaardelijk) onafhankelijke Kosovo te sturen.
                                                        51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>operaties in Irak en Afghanistan. De Europese Veiligheids Strategie van december 2003
was een verdienstelijke poging om de belangrijkste dreigingen te formuleren op een wijze
die ook aansloot op het denken in de NAVO en de VS, maar er met de nadruk op ‘effectief
multilateralisme’ een eigen Europese toon aangaf. Die lijst van terrorisme, massavernieti-
gingswapens en falende staten in samenhang met georganiseerde misdaad is intussen
nog onvoldoende uitgewerkt. Wel werden, zoals vermeld in paragraaf V.1.3, twee concep-
ten opgesteld: één van het Raadssecretariaat onder de Hoge Vertegenwoordiger Solana
(gericht op de conflictfase) en één van de Europese Commissie voor stabilisatie en civiele
maatregelen. Beide concepten zijn zeker zinnig, maar hadden beter tot één gezamenlijke
visie van de EU als geheel kunnen worden samengevoegd. Dat moet alsnog geschieden.
V.3.3      Vooruitzichten ten aanzien van meer coherentie van beleid
Nu het Hervormingsverdrag van de EU waarschijnlijk in de loop van dit jaar door Nederland
geratificeerd zal worden, komt de mogelijkheid van een meer samenhangend beleid van de
EU als geheel naderbij. De EU krijgt rechtspersoonlijkheid, de pijlerstructuur verdwijnt, ook
al blijft de besluitvorming op onderdelen verschillend. Voor het GBVB en GVDB blijft, zoals
reeds opgemerkt, het vereiste van unanimiteit bestaan. De belangrijkste institutionele her-
vorming is de personele unie tussen de Hoge Vertegenwoordiger (HV) voor het GBVB en de
vice-president van de Europese Commissie belast met externe betrekkingen. De nieuwe
functionaris zal de Raad van ministers van buitenlandse zaken voorzitten en zijn plaatsver-
vanger van het Politiek en Veiligheids Comité. Hiermede verdwijnt de paradoxale situatie
dat de HV belangrijke competenties heeft, maar nauwelijks toegang tot een eigen begro-
ting, terwijl de RELEX-commissaris, als lid van de Commissie die dat wel heeft, alleen com-
petent is voor de moeilijk definieerbare civiele aspecten van crisisbeheersing. Er komt een
Europese diplomatieke dienst, bestaande uit medewerkers van Commissie, Raad en de
lidstaten, in plaats van de huidige talrijke en wereldwijde vertegenwoordigingen van de
Commissie en de veel geringer in aantal zijnde missies van de HV. Daarnaast krijgt de
Europese Raad een semi-permanente voorzitter voor 21/2 jaar, en eenmaal herbenoembaar.
Deze functionaris zal zich concentreren op de afwerking van de agenda van de Europese
Raad (hopelijk op basis van een meerjarenprogramma opgesteld door de Europese
Commissie en goedgekeurd door de Raad en door het Europese Parlement) en zal de EU
vertegenwoordigen ‘op zijn niveau’, dat wil zeggen bij de topontmoetingen met de presidenten
van de VS, Rusland, China, et cetera.
Op dit moment wordt al gespeculeerd over de uitwerking van deze vernieuwingen. Veel zal
afhangen van goede persoonlijke betrekkingen tussen de presidenten van de Europese
Raad en van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger. Vooral rijst de vraag hoe de HV
zich verhoudt tot de andere Commissarissen die verantwoordelijk zijn voor onderwerpen
die ook buitenlandspolitieke aspecten hebben, zoals handel, ontwikkelingssamenwerking,
energie, en immigratie, en tot de president van de Commissie, die geacht wordt de algeme-
ne coördinatie te verzorgen. Na 2014 zal de Commissie met een derde worden ingekrom-
pen, maar het is zeer onwaarschijnlijk dat de Commissaris voor buitenlandse handel aan
gewicht zal inboeten, gezien zijn exclusieve competentie. Hetzelfde kan, ondanks de
gedeelde bevoegdheid, ook gelden voor OS, en wel wegens het politieke belang van het
onderwerp. Zoals vermeld in paragraaf II.5 heerst hierover onzekerheid. Zoals bekend worden
OS-onderwerpen tegenwoordig in de GAERC besproken. Tot nu toe is er, naar het oordeel
van de AIV, geen enkele reden om bezorgd te zijn dat in deze Raad het belang van OS
tekort wordt gedaan, gezien het grote politieke belang dat daaraan in de meeste – en
belangrijke – lidstaten wordt toegekend.
Al met al verwacht de AIV dat de EU met deze nieuwe architectuur beter in staat zal zijn ten
opzichte van de ontwikkelingslanden een coherent beleid te voeren en in het bijzonder in
                                               52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>de beleidsdialoog, zoals voorzien in het Cotonou-verdrag maar ook elders toegepast, meer
gewicht in de schaal te leggen. Hiermede zal de aanzienlijke hoeveelheid ‘soft power’ waar-
over de EU reeds beschikt, beter kunnen worden aangewend en in ieder geval beter dan
door de lidstaten afzonderlijk. Bovendien zal gezamenlijk optreden voorkomen dat de lid-
staten tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld.
V.3.4     Coherentie en financiering
Het uitvoerig analyseren van de mogelijkheden en wenselijkheden om te komen tot een
coherent beleid in het kader van een geïntegreerde benadering van veiligheid en ontwikke-
ling heeft, naar de mening van de AIV, weinig zin, indien niet tegelijkertijd aandacht wordt
gegeven aan de financiële implicaties, die beschouwd kunnen worden als een noodzakelijke
voorwaarde voor het realiseren van een dergelijk beleid.
De AIV verwijst in dit geval wederom naar zijn advies: ‘De Financiën van de Europese Unie’.92
Op EU-niveau is voor militaire missies en missies met militaire implicaties het ATHENA-instru-
ment opgezet. Dit houdt in dat specifieke kosten van deze missies uit een gemeenschappe-
lijk budget worden betaald. Dit budget wordt per missie volgens een overeengekomen ver-
deelsleutel naar rato van het BNI door de lidstaten gedragen. De ATHENA-middelen dekken
echter slechts een beperkt deel van de kosten van dergelijke missies, hetgeen betekent dat
het merendeel daarvan gedragen wordt door de lidstaten die aan zo’n operatie deelnemen.
Deze laatste kosten drukken dus op de nationale budgetten. Daarnaast zijn op nationaal
niveau de eerder genoemde Britse fondsen en het Nederlandse Stabiliteitsfonds relevant.
Echter, deze zijn tot nu toe uitzondering in het
EU-landschap.
In EU-verband zijn voor civiele componenten van dergelijke missies als financieringsbronnen
beschikbaar: het Instrument for Stability (II.5), het EDF (II.5) en middelen uit het GBVB. In het
AIV advies nummer 58 stelt de AIV terecht dat een dergelijke versnippering van instrumenten
en middelen, bestemd voor activiteiten op het terrein van veiligheid en ontwikkeling, het
gevaar in zich bergt van gebrek aan effectiviteit, efficiëntie en van onvoldoende afstemming,
samenhang en flexibiliteit. Dit hangt onder andere samen met het feit dat deze instrumenten
onder verschillende besluitvormingsregimes (deels intergouvernementeel, deels communau-
tair) vallen, en met het verschil tussen ODA en niet-ODA-fondsen, hetgeen overigens weer
afhankelijk is van de locatie waar ODA-fondsen gebruikt worden.
In dit verband pleit de AIV in advies nummer 58 voor de periode na de huidige Financiële
Vooruitzichten 2013 ten faveure van (aanbeveling 13):
. een communautaire financiering van alle onderdelen;
. een verruiming van de middelen voor het Externe Beleid;
. het leggen van de prioriteit bij het verhogen van het non-ODA-deel van de middelen, met
    bijzondere aandacht voor de rol van de EU op het gebied van conflictpreventie, crisisbe-
    heersing en stabiliteitsbevordering en wederopbouw, zonder dat dit ten koste gaat van
    de ODA-uitgaven.
Ook in het huidige advies wordt deze aanbeveling krachtig ondersteund. Echter, zelfs als de
lopende ‘review’ van de EU-financiën tot dit door de AIV bepleite resultaat leidt, zal dat pas
na 2013 een oplossing bieden. In afwachting daarvan is er volgens de AIV alle aanleiding
voor Nederland en het Verenigd Koninkrijk om daartoe in staat zijnde andere lidstaten aan
te moedigen het Britse en Nederlandse voorbeeld te volgen door het instellen van soort-
gelijke fondsen als het Stabiliteitsfonds en de Britse equivalenten.
92 AIV, De Financiën van de Europese Unie, advies nummer 58, Den Haag, december 2007, pp. 29-32.
                                                    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>VI       Conclusies en aanbevelingen
Op grond van de in de eerdere hoofdstukken vervatte beschrijvingen en analyse heeft de
AIV een aantal conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Zij bieden naar het
oordeel van de AIV goede handvatten voor de Nederlandse standpuntbepaling ten aanzien
van het Europese OS-beleid. In de visie van de AIV moeten de hieronder weergegeven
punten hun weerslag krijgen in het totaal van het beleid.
Met betrekking tot het functioneren en het beleid van de Europese Unie:
Er bestaat de neiging de nationale ontwikkelingssamenwerking af te zetten tegen de
Europese. Hierbij verliest men evenwel uit het oog dat Nederland en de overige EU-lidsta-
ten deelnemers zijn in de uitvoering van het Europese OS-beleid door de Commissie en dit
beleid als zodanig meebepalen. Ontwikkelingssamenwerking is een gedeelde bevoegdheid,
dat wil zeggen dat er een gemeenschappelijk beleid is, dat de lidstaten niet belet tevens
hun eigen OS-bevoegdheid uit te oefenen. Wel moeten het OS-beleid van de EU en dat van
de lidstaten elkaar aanvullen en versterken; coördinatie tussen beide moet zo de doel-
treffendheid van het beleid als geheel verhogen. Ook is er sprake van een (inspannings)ver-
plichting om te komen tot beleidscoherentie. Verschillen van mening inzake de inhoud en
de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid van de EU tussen de lidstaten en de
Commissie (als uitvoerende instantie van de EU) zouden dan ook eigenlijk niet mogen voor-
komen. In de praktijk kan deze situatie echter wel degelijk optreden als een lidstaat zich
wenst te onttrekken aan het bij meerderheidsbesluitvorming tot stand gekomen gezamenlij-
ke beleid.
Het internationale politieke gewicht van de Europese Unie op OS-terrein is toegenomen en
de Europese instellingen hebben hun gewicht in de schaal weten te leggen in de VN-discus-
sies over de vergroting van de ontwikkelingshulp (Monterrey), het formuleren van de
MDG’s, en bij meer recente toezeggingen van de G-8 om de ODA aanzienlijk te verhogen
(waaronder een verdubbeling van de hulp aan Sub-Sahara Afrika tot 2010) en schulden te
verlichten.
.  De AIV beveelt derhalve aan om, zoals ook het OECD DAC Peer Review European
   Community 2007 voorstelt, de gemeenschappelijke strategie van de Consensus uit te
   werken in een aantal operationele beleidsdocumenten, zodat ook ten aanzien van speci-
   fieke beleidsterreinen en thema’s de EU met één stem spreekt en daarmee meer gezag-
   hebbend is.
.  In navolging van eerdere adviezen, beveelt de AIV de regering aan om de voordelen en
   de toegevoegde waarde van de Europese Unie voortdurend bij de burger te blijven bena-
   drukken en uit te leggen.
Met betrekking tot de consequenties van de recente versterkingen en vormgeving van het
EU-ontwikkelingsbeleid voor Nederland:
De praktijk zal nog moeten uitwijzen in hoeverre, na de uitbreiding van de EU, de recente
versterkingen en hervormingen van de EU-OS, zoals de toename van het aantal lidstaten,
de totstandkoming van de Consensus en de Gedragscode, administratieve hervormingen
van de Europese Commissie, de hergroepering van de financiële instrumenten van de EU,
het deconcentratiebeleid, en de kwalitatieve verbetering van het monitoring- en evaluatie-
                                             54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>beleid van de Commissie tot een grotere effectiviteit leiden. Duidelijk is wel, dat deze ont-
wikkelingen consequenties hebben.
Uit studies blijkt dat er de laatste jaren wel degelijk sprake is van een verbetering van de
effectiviteit van het ‘aid delivery process’. In navolging hiervan stelt de AIV vast dat de EU
in de laatste vijf jaar op verscheidene terreinen, waaronder armoedebestrijding, effectiviteit
en delegatie naar het veld, duidelijke vooruitgang heeft geboekt. De EU-OS kan en moet
echter in een aantal opzichten verbeteren.
Ook wat betreft PCD is de EU duidelijk beter gaan functioneren. Het bevorderen van PCD
speelt niet tussen de lidstaten en de EU, maar binnen de lidstaten en binnen de EU.
Realiseren van meer en betere PCD vormt naar de mening van de AIV een belangrijke bij-
drage tot een effectiever OS-beleid.
De AIV is van mening dat binnen het kader van de in het Hervormingsverdrag geformuleer-
de systeem van gedeelde bevoegdheden en coördinatie tussen de EU en de lidstaten de
Gedragscode de aangrijpingspunten biedt voor een betere werkverdeling en daarmee ver-
hoogde complementariteit en lagere transactiekosten van de hulp. Een serieuze inspan-
ning te dien aanzien zal kunnen leiden tot snellere groei en armoedevermindering in de
partnerlanden.
Naar het oordeel van de AIV is conditionaliteit in de EU-OS een noodzakelijkheid. Immers,
de formuleringen en bewoordingen van de algemene doelstelling van het Externe Optreden
van de EU (waarvan OS een onderdeel is) hebben een sterke nadruk en getuigen van een
zodanig voornemen om resultaten te boeken ten aanzien van wereldwijde verspreiding van
de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de EU ten
grondslag liggen, dat de OS-relatie met partnerlanden deze beginselen niet mag veronacht-
zamen. Hierbij moet echter rekening worden gehouden met het feit dat de aard van condi-
tionaliteit bepalend is voor het mogelijke succes dat te verwachten is. Met beleidsconditio-
naliteit is terughoudendheid geboden; conditionaliteit ten aanzien van goed bestuur past
echter zeer wel in een volwassen, zakelijke relatie.
.  Nederland moet zich met kracht blijven inzetten voor verdere verbeteringen van de
   EU-OS.
.  Ook als de Europese Unie op bepaalde terreinen een toegevoegde waarde heeft ten
   opzichte van de afzonderlijke lidstaten, zullen de lidstaten een bepaalde rol willen en
   moeten kunnen spelen. De AIV beveelt derhalve aan, dat Nederland zijn positie bepaalt
   ten aanzien van de complementaire rol van de EU op terreinen waaraan Nederland in
   zijn bilaterale beleid prioriteit geeft.
.  Om politiek debat over de keuzes en resultaten van OS, in Nederland en in de partner-
   landen te bevorderen, zal wat betreft de AIV een optreden in EU-kader zeker bijdragen
   aan een completer beeld van de politieke achtergrond. Een gecoördineerd optreden van
   de EU in een partnerland zal kunnen leiden tot een betere en breder gedragen politieke
   analyse, wat de effectiviteit van de samenwerking, speciaal ook van begrotingssteun,
   kan verhogen. Een zodanig optreden zal tevens het politieke debat in Nederland helpen
   verdiepen en het draagvlak voor de hulpinspanning kunnen vergroten. Het Verdrag van
   Cotonou biedt momenteel al een concreet kader voor algemene politieke dialoog. De
   mogelijkheden van dit kader moeten echter intensiever, in meer landen en op meer
   geïntegreerde wijze worden benut.
                                                 55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>.  De AIV begrijpt dat de minister om politieke redenen wil kunnen optreden in landen en
   situaties waar dit volgens de gebruikelijke risicoafweging niet aan de orde zou zijn. De
   sleutel daartoe is, naar het oordeel van de AIV, niet het minder relevant maken van ana-
   lyses en beoordelingen, maar juist het expliciet rekening houden met verhoogde risico’s
   en het navenant aanpassen van de maatstaven voor effecten van OS-interventies.
Met betrekking tot donorcoördinatie, de rol van de Commissie en het EU-aandeel van hulp:
De Consensus moet worden beschouwd als een taakstellend kader voor EU-OS. De Code of
Conduct is een verzameling van doelstellingen en richtlijnen hoe de Paris Declaration te
implementeren, om zodoende de effectiviteit van OS te vergroten, waar mogelijk in nauwe
samenwerking met andere donoren ter plaatse.
De AIV is van oordeel dat, met inachtneming waar mogelijk en dienstig van de door de
Paris Declaration beoogde algemene donorcoördinatie tussen alle donoren en spelers,
Nederland zoveel mogelijk gebruik moet maken van de EU als specifiek forum voor onder-
linge coördinatie. De voornaamste reden hiervoor is het feit dat de effectiviteit van OS aan-
zienlijk verhoogd kan worden door middel van vermindering van het aantal donoren dat
zich bezighoudt met dezelfde soort activiteiten binnen één land, waardoor transactiekosten
kunnen worden verminderd.
Taakverdeling is slechts in zeer beperkte mate een technische operatie, die tot doel heeft
de effectiviteit van hulp te maximeren. De moeite die afzonderlijke landen hebben om zich
te schikken in een breder coördinatieverband is vooral gelegen in het feit dat ontwikkelings-
samenwerking een politiek proces is. De keuze van landen en sectoren kent politieke con-
notaties vanwege de buitenlandpolitieke en economische belangen die ermee zijn
gemoeid. De belangen bestaan niet alleen in donorlanden maar ook in partnerlanden en
bepalen veelal de onderhandelingen.
Nauwere EU-samenwerking op het gebied van ontwikkelingssamenwerking biedt zonder
twijfel mogelijkheden om de dialoog met partnerlanden een meer politieke inhoud te
geven.
.  De AIV acht het van groot belang dat Nederland zich op lange termijn en zoveel mogelijk
   als lid van een coalitie (Nordics, en liefst nog anderen) inspant om datgene wat is afge-
   sproken in de European Consensus en de Code of Conduct, alsmede wat dienstig lijkt te
   zijn voor de EU als geheel, te implementeren en hierbij ook het voortouw neemt.
.  In de visie van de AIV moet de Commissie niet per definitie in meer ontwikkelingslanden
   de rol van ‘lead donor’ op zich nemen. Wel moet zij ‘lead donor’ zijn op terreinen waar zij
   een exclusieve bevoegdheid heeft, zoals op het gebied van internationale handel. De AIV
   adviseert voor overige terreinen om pragmatisch te werk te gaan. Het belangrijkste is om
   spoedig tot voorlopige taakverdelingen te komen waarbij de kwaliteit van de ‘lead donor’
   niet in het gedrang mag komen. De Commissie, maar ook de lidstaten, zullen er van
   overtuigd moeten worden dat, om overeenstemming te bereiken, wijze zelfbeperking
   noodzakelijk is. Hierbij zal goed rekening moeten worden gehouden met de voorkeuren
   van het partnerland.
.  De AIV beveelt aan, dat Nederland het deel van de hulp dat bestemd is voor besteding
   door de EU op termijn laat stijgen, indien de verwachting bestaat dat dit zal leiden tot
   positieve resultaten in de partnerlanden. Daarmee kan als bijkomend argument dan ook
   het gewicht van de EU op OS-terrein in de wereld worden vergroot. Op grond van de
                                                 56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>    afspraken vastgesteld in de ‘Financiële Perspectieven 2006-2013’ zijn echter tot 2013
    geen grotere bestedingen via de EU mogelijk. Co-financiering is in dezen wel, zij het een
    beperkte, mogelijkheid. Een dergelijke verhoging is natuurlijk afhankelijk van de ver-
    wachtingen van de lidstaten dat dit bijdraagt aan een betere gang van zaken in de part-
    nerlanden.
.   Bovengenoemde aspecten zullen ongetwijfeld implicaties voor de BZ-organisatie moeten
    gaan hebben. Werkzaamheden gericht op bilaterale activiteiten zullen in omvang gaan
    afnemen en die gericht op Brussel zullen toenemen. Om effectief invloed te kunnen (blij-
    ven) uitoefenen, moet de organisatie van BZ/OS daarop ook zijn ingericht.
.   De AIV constateert dat, naarmate het via de EU bestede aandeel van de hulp zal stijgen,
    dit gevolgen zal hebben voor de beleidsvorming op niveau van de Unie, de beleidsuitvoe-
    ring en de concentratie van activiteiten bij de Commissie en in partnerlanden. De AIV
    meent dat dit Nederland noopt om tijdig de gevolgen hiervan te analyseren, en te antici-
    peren op de consequenties ervan voor onder andere: de benodigde kennis en expertise
    van het ambtelijk apparaat; de focus die Nederland zelf in zijn activiteiten wil aanbren-
    gen en de uitvoeringscapaciteit die deze focus vergt.
Met betrekking tot de EU: veiligheid en ontwikkeling:
De AIV is van oordeel dat er sprake is van een steeds nauwere verwevenheid tussen veilig-
heid en ontwikkelingssamenwerking als gevolg van ingrijpende veranderingen op veiligheids-
gebied. Nieuwe dreigingen zoals terrorisme, georganiseerde misdaad, illegale immigratie en
drugshandel hebben de scheidslijn tussen interne en externe veiligheid doen vervagen.
Voor een succesvol beleid ten aanzien van fragiele en falende staten zijn in het kader van
een geïntegreerde benadering coalities noodzakelijk die zich voor de langere termijn willen
binden, in samenwerking met de staten in de regio van deze falende staten. Nederland
kan alleen in een sterk coalitieverband voorstellen helpen vormgeven en er succesvol aan
bijdragen. Het eerst aangewezen forum om een dergelijk beleid te bevorderen is de EU.
Echter, ook de NAVO beschikt ter zake over de nodige (militaire) capaciteiten en blijft voor
grotere operaties met gevechtseenheden de meest geschikte organisatie. De AIV beziet de
capaciteiten van de EU op dit gebied daarom in samenhang met die van andere daartoe
gerede partijen en spelers, zoals de NAVO, en zeker ook met die van de VN, waarvan een
mandaat in ernstige situaties bovendien nodig is om een operatie te legitimeren.
De AIV heeft een genuanceerd oordeel over de vraag of Nederland expliciet zou moeten
kiezen voor de Europese Unie als een prioritair forum voor activiteiten op de nauw met
elkaar verbonden terreinen OS en veiligheid. Mits er sprake is van intensivering van de
donorcoördinatie alsmede van beleidsintegratie tussen de EU-pijlers, heeft de EU wel dege-
lijk de beschikking over een spectrum aan instrumenten voorhanden, die men in geen
ander verband aantreft. Echter, de AIV benadrukt tegelijkertijd, dat dit niet inhoudt dat de
EU overal en in alle gevallen het eerst aangewezen forum voor activiteiten op het gebied
van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie. Ook de VN en de
NAVO zijn, afhankelijk van de omstandigheden, gerede partijen voor deze activiteiten. Dit
standpunt van de AIV houdt in dat in het huidige Nederlandse bilaterale beleid geen grote
veranderingen nodig zijn zodat dit beleid zijn veelzijdige karakter kan behouden.
Nu het Hervormingsverdrag van de EU waarschijnlijk in de loop van dit jaar geratificeerd zal
worden, zijn de vooruitzichten voor een meer coherent beleid van de EU ten aanzien van
activiteiten op het vlak van ontwikkeling en veiligheid verbeterd. De AIV verwacht dat de EU
                                                57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>met de nieuwe architectuur die gepaard gaat met dit Hervormingsverdrag, beter in staat zal
zijn ten opzichte van de ontwikkelingslanden een coherent beleid te voeren en met name
in de beleidsdialoog, zoals voorzien in het Verdrag van Cotonou, maar ook elders toege-
past, meer gewicht in de schaal te leggen.
.  De Europese Unie bezit met haar drie ‘pijlers’ en financiële instrumenten meer dan
   enige andere internationale organisatie in potentie de combinatie van middelen om vei-
   ligheid en ontwikkeling met elkaar te verbinden. De AIV benadrukt de noodzaak van
   betere afstemming tussen de pijlers en wijst er op dat een structurele beleidsintegratie
   mogelijk wordt wanneer na ratificatie van het Hervormingsverdrag de functies van de
   Hoge Vertegenwoordiger en van de Vicepresident/Commissaris voor Externe
   Betrekkingen samengevoegd zullen worden.
.  Dat specifieke politieke aandacht wordt besteed aan het uitwerken van een EU-beleid en
   instrumenten voor fragiele situaties in ontwikkelingslanden acht de AIV urgent en van
   groot belang. De AIV bepleit dan ook actieve Nederlandse ondersteuning van dit proces.
.  De AIV beveelt, tot slot, aan om aandacht te geven aan de financiële implicaties van een
   coherent beleid in het kader van een geïntegreerde benadering. In dit kader verwijst de
   AIV naar zijn recente advies inzake ‘De Financiën van de Europese Unie’, vooral naar
   aanbeveling nr. 13, waar de prioriteit gelegd wordt op het verhogen van de non-ODA mid-
   delen voor extern beleid. In afwachting van de fundamentele hervorming van de EU-
   financiën die daarvoor nodig is, bepleit de AIV dat Nederland samen met het Verenigd
   Koninkrijk daartoe in staat zijnde andere lidstaten aanmoedigt om de voorbeelden van
   het Nederlandse Stabiliteitsfonds en de vergelijkbare Britse fondsen te volgen teneinde
   op korte termijn de nodige financiële middelen voor zulk beleid te genereren.
                                              58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Bijlagen</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>Bijlage I</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Buitenlandse
. Zaken

Mdm?” ”

In de laatste jaren is er in algemene zin sprake geweest van een kwaliteitsslag in de
hulp van de Commissie, die geresulteerd heeft in afbouw van stuwmeren door snellere
besteding met naar rato minder menskracht. Sinds 2007 bestaat voor lidstaten de
mogelijkheid van medefinanciering.

Voor de duidelijkheid zij vermeld dat het bij de huidige Europese
ontwikkelingsagenda niet gaat om verschuiving van competenties naar Brussel, maar
primair om meer samenwerking tussen de lidstaten onderling en de lidstaten en de
Gemeenschap.

De EU heeft zich in het laatste decennium ook ontwikkeld tot een belangrijke speler op
het snijvlak van ontwikkeling en veiligheidsbeleid. De Unie beschikt thans over een
breed instrumentarium op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing,
vredesopbouw en reconstructie. Daarbij valt te denken aan het Stabiliteitsinstrument,
de Afrika Vredesfaciliteit en het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB).

Tot voor een aantal jaren placht er in brede kringen, ook in Nederland, twijfel te
bestaan over het Europese ontwikkelingsbeleid. De Commissie werd gezien als een
weinig effectieve 16° donor zonder bijzondere toegevoegde waarde. De
ontwikkelingen van de laatste jaren hebben geleid tot een herbezinning ten aanzien van
samenwerking op ontwikkelingsgebied in EU-kader. Inmiddels wordt het potentiële
belang van het EU-kader voor de Nederlandse inzet op OS-gebied meer erkend.
Nederland heeft zelf ook actief bijgedragen aan bovengenoemde ontwikkelingen op
EU niveau, onder meer tijdens het Nederlandse voorzitterschap in 2004. Op politiek
gebied is er sprake van brede steun voor deze agenda getuige soms intensieve
discussies in beide Kamers van de Staten-Generaal. Tegelijkertijd zijn er vragen over
de gevolgen van deze ontwikkelingen.

Tegen deze achtergrond verzoekt de regering de AIV de mogelijke consequenties van
deze ontwikkelingen voor het Nederlandse OS-beleid te verkennen.

Vragen aan de AIV
De hoofdvraag die de regering graag beantwoord zou willen zien is:

Wat zijn mogelijke consequenties van de recente versterking en vormgeving van het
EU ontwikkelingsbeleid voor Nederland? Hoe kan Nederland effectief gebruik maken
van het EU ontwikkelingsbeleid voor de uitvoering van het Nederlandse OS-beleid?
Op welke inhoudelijke terreinen heeft de Unie voor Nederland toegevoegde waarde?
Hoe worden de mogelijkheden van een meer politieke benadering van
ontwikkelingssamenwerking in EU-kader ingeschat?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Buitenlandse
. Zaken

EN) Madam)”

Deelvragen betreffen de volgende onderwerpen:

* [n welke mate kan Nederland gebruik maken van de EU als forum voor
donorcoördinatie en samenwerking t.a.v. het ontwikkelingsbeleid, nu de EU met de
Europese Consensus een goed beleidskader biedt voor het OS-beleid van lidstaten
en Commissie en de EU Gedragscode een krachtige impuls aan werkverdeling
tussen (EU) donoren geeft in lijn met de Parijse Agenda? Is er voldoende politieke
steun binnen de andere 26 lidstaten voor uitvoering van de betreffende afspraken?
Biedt nauwere EU samenwerking op OS-gebied mogelijkheden om de dialoog met
partnerlanden politieker te gebruiken?

Mede vanwege de afspraken over verhoging van de hulp van de lidstaten naar 0.7%
BNP in 2015, zou de EU nu bij uitstek in staat kunnen zijn om internationaal een
effectief en invloedrijk OS-beleid neer te zetten. Moet Nederland deze potentiële
meerwaarde van EU-samenwerking honoreren en van verdere versterking van het EU
OS beleid een bijzonder aandachtspunt maken voor de komende jaren? |
Zal de Europese Consensus in de praktijk voldoende politieke worden gedragen binnen
de EU, zowel bij meerdere grote lidstaten en nieuwe lidstaten als de Commissie? Hoe
wordt de implementatie van de “EU gedragscode voor werkverdeling in
ontwikkelingsbeleid’ ingeschat? Zal deze richtinggevend worden voor EU-donoren en
werkelijk leiden tot aanzienlijke verbetering van de effectiviteit van de hulp? Welke
consequenties moet Nederland daaraan verbinden? Biedt nauwere EU samenwerking
op OS-gebied mogelijkheden om de dialoog met partnerlanden politieker te gebruiken,
bijvoorbeeld op het gebied van goed bestuur, corruptie, gender, fragiele staten?
Welke inhoudelijke terreinen komen het eerst voor nauwere samenwerking in EU
kader in aanmerking? Hoe en in welke mate kan Nederland hiervan gebruik maken
voor de Nederlandse (bilaterale) hulp? En hoe kan de EU gebruik maken van
Nederland?

Biedt het EU kader een goede basis voor het betrekken van de “niet-like-minded”
landen bij de Parijs agenda? Of is het bredere OESO/DAC kader daar beter geschikt
voor? Is een specifiek EU-harmonisatieproces wenselijk, gezien het feit dat in
ontwikkelingslanden meer donoren actief zijn dan alleen de EU, en dat
harmonisatieprocessen betrekking hebben op alle donoren (ook Wereldbank, VN-
organisaties)?

* Welke consequenties zouden de Europese Consensus en de EU Gedragscode op
termijn moeten hebben voor de inzet van de Commissie? Dient de Commissie in
meer ontwikkelingslanden de rol van “lead donor” op zich te nemen? Zijn er
bepaalde sectoren waar zij dat juist zou moeten ambiëren en sectoren waar zij dat
niet zou moeten willen?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Buitenlandse
- Zaken

VEN) Aad) 777

De Commissie is de enige Europese speler die in alle ontwikkelingslanden aanwezig
is. Anders dan veel lidstaten, wordt de Commissie vaak gezien als een neutrale speler
zonder koloniaal verleden. De kwaliteit van de assistentie lijkt steeds beter te worden,
de Commissie loopt mede voorop in de uitvoering van de Parijs agenda. Een leidende
rol voor de Commissie kan kosteneffectief zijn. In sectoren zoals infrastructuur,
transport, regionale samenwerking en handel zou de Commissie de natuurlijke lead
donor kunnen zijn.

Tegelijkertijd heeft de Commissie kritiek gekregen op haar ambitie om in vrijwel
iedere sector ergens actief te zijn: door verzet van de Commissie, deels ingegeven door
de opstelling van het Europese Parlement, legt de Europese Consensus nauwelijks
beperkingen op aan de Commissie. Wel is de Commissie in de discussie over de
Gedragscode een duidelijke voorstander gebleken van beperking van het aantal
sectoren waarin EU donoren (incl. Commissie) per partnerland actief zijn. Zijn er
bepaalde sectoren waarop de Commissie zich specifiek zou moeten concentreren? In
welke sectoren is de toegevoegde waarde van de Commissie het grootst?

* Zou Nederland zich ervoor moeten inzetten dat het deel van de ontwikkelingshulp
dat via de Gemeenschap wordt besteed op termijn gaat stijgen? Zo ja, welke
implicaties heeft dit voor keuzes die gemaakt moeten worden: beleid, BZ-
organisatie, andersoortig?

Terwijl de totale ODA van de lidstaten in de komende jaren sterk stijgt, zal het
relatieve aandeel van de Gemeenschap/Commissie in de EU hulp onder gelijkblijvend
beleid flink dalen: de stijging naar 0,7% geldt immers alleen voor de lidstaten. De
vraag is of dit gewenst is en of het effectief is. De kwaliteit van de EG hulp (via
EuropeAid) is de afgelopen jaren verbeterd en de Commissie kan in staat worden
geacht een groter hulpprogramma adequaat uit te voeren. Is het wenselijk dat er sprake
is van een Commissie, die een steeds kleinere donor wordt in verhouding tot de
lidstaten, onder de aantekening dat het aantal lidstaten (in het licht van het bestaande
toetredingsperspectief) nog verder zal toenemen?

Onder de huidige financiële perspectieven liggen de ODA uitgaven op EG-niveau voor
de periode tot 2013 op hoofdlijnen vast. In de 2008 EU review van de financiële
perspectieven, zouden de lidstaten echter kunnen besluiten om hun ODA contributies
onder de financiële perspectieven 2013-2020 te verhogen. Lidstaten zouden daarnaast
gebruik kunnen maken van de nieuwe mogelijkheden tot medefinanciering met de
Commissie'.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Buitenlandse
Zaken

ON) Maarn 277

e Dient de EU een prioritair forum te zijn voor activiteiten op het snijvlak van
ontwikkeling en veiligheid, dwz op het gebied van conflictpreventie,
crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie?

De EU lijkt een comparatief voordeel opgebouwd te hebben op dit terrein. Het is de
Europese Unie die via de Afrika Vredesfaciliteit de belangrijkste ondersteuner
geworden is van de AMIS-operatie van de Afrikaanse Unie in Soedan. Er hebben in
DR Congo reeds twee militaire vredesoperaties plaatsgevonden. Daarnaast heeft de EU
de afgelopen jaren meer dan tien civiele missies op het gebied van Politie en Rule of
Law opgezet in verschillende ontwikkelingslanden. Ook steunt de EU het SSR proces
(Security Sector Reform) in DR Congo met een speciale missie. Onder de nieuwe
Financiële Perspectieven is er een apart Stabiliteitsinstrument gekomen met als
rechtsbasis art. 179 EG Verdrag (i.e. een ontwikkelingsrechtsbasis). De EU zet
Speciale Vertegenwoordigers in onder het GBVB voor conflictpreventie, -beheersing
en -oplossing (bijvoorbeeld Grote Meren, Soedan). In de EU Afrika strategie staat .
steun aan fragiele staten centraal.

Zou Nederland expliciet moeten kiezen voor de Europese Unie als prioritair forum
voor activiteiten op dit vlak? Heeft dat gevolgen voor het eigen Nederlandse bilaterale
beleid terzake? Hoe kan de coherentie van beleid tussen de EU pijlers, maar ook m.b.t.
EU en nationale inspanningen verbeterd worden, bijvoorbeeld ten aanzien van fragiele
staten?

Ik zie met belangstelling uit naar uw spoedige advisering.

Bert Koenders
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                                                                              Bijlage II
Lijst van geraadpleegde personen
-  Mw. M.S. Alguadis
   Coopération Internationale pour la Développement et la Solidarité
-  Drs. Th. J.A.M. de Bruijn
   Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie
-  Dhr. J. van Elst
   Raadssecretariaat van de Europese Unie/ACS Samenwerking/Ontwikkeling, Brussel
-  Dr. P. Engel
   Directeur European Centre for Development Policy Management
-  Drs. L.P.M. van Geel
   Plaatsvervangend hoofd van de Permanente Vertegenwoordiging bij de Organisatie
   voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, per augustus 2007
-  Drs. T. O. Genee
   Ministerie van Buitenlandse Zaken, hoofd DGIS/CE
-  Drs. H. Hendrix
-  Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directie Afrika
-  Dhr. R. Hopster
   EuropeAid Co-operation Office, Brussel
-  Mw. R. Ketting
   Medewerker Directoraat-Generaal Externe Betrekkingen van de Europese Commissie,
   Brussel
-  Mw. W. Libon-van der Wal
   Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie Afdeling
   Ontwikkelingssamenwerking, Brussel
-  Dhr. J. Molnàr
   Medewerker Directoraat-Generaal Externe Betrekkingen van de Europese Commissie,
   Brussel
-  Dhr. J. J. Moran
   Directeur Azië, Directoraat-Generaal Externe Betrekkingen van de Europese
   Commissie, Brussel
-  Mw. F. Moreau
   Hoofd van de Eenheid Toekomstgerichte Studies en Beleidscoherentie, Europese
   Commissie, Brussel
-  Dhr. Th. Peters
   Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie, Hoofd Afdeling
   Ontwikkelingssamenwerking
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>- Dr. B. Petit
  Afgevaardigde Directoraat-Generaal Ontwikkeling,, Europese Commissie, Brussel
- Dhr. S. Polycandriotis
  Medewerker, Directoraat-Generaal Externe Betrekkingen van de Europese Commissie,
  Brussel
- Mr. J. N. M. Richelle
  Directeur EuropeAid Co-operation Office, Europese Commissie, Brussel
- Dhr. L. Sarazin
  Medewerker EuropeAid Co-operation Office, Europese Commissie, Brussel
- Mw. L.G. van Schaik MA
  Instituut Clingendael, European Studies Programme
- Drs. J. Verheul
  Plaatsvervangend Permanente Vertegenwoordiging bij de Organisatie voor
  Economische Samenwerking en Ontwikkeling (tot augustus 2007) en Nederlandse
  vertegenwoordiging in het DAC
- Dhr. J. de Vries
  Cordaid
- Dhr. R. van der Woud
  Cordaid
- Dhr. R. Young
  EuropeAid Co-operation Office, Europese Commissie, Brussel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage III
Lijst van gebruikte afkortingen
ACS            Landen uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan
AIV            Adviesraad Internationale Vraagstukken
ASEAN          Association of Southeast Asian Nations
AU             Afrikaanse Unie
BNI            Bruto Nationaal Inkomen
CAVV           Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
CEI            Commissie Europese integratie
COS            Commissie Ontwikkelingssamenwerking
CMR            Commissie Mensenrechten
CNEO           Commissie Nederlandse en Europese Ontwikkelingssamenwerking
CVV            Commissie Vrede en Veiligheid
DAC            Development Assistance Committee
DEV            Directoraat Generaal Ontwikkeling
DCI            Development Cooperation Instrument (Instrument voor
               Ontwikkelingssamenwerking)
DG             Directoraat-Generaal
DGIS           Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking
DFID           Departement voor Internationale Ontwikkeling van het Verenigd Koninkrijk
EC             Europese Commissie
ECDPM          European Centre for Development Policy Management
ECHO           Directoraat Generaal Humanitaire Hulp van de Europese Commissie
EDF            European Development Fund (Europees Ontwikkelingsfonds)
EG             Europese Gemeenschap
EIB            Europese Investeringsbank
EIDHR          European Initiative for Democracy and Human Rights
ENPI           European Neighbourhood and Partnership Instrument (Europees
               Nabuurschapsbeleidsinstrument)
EOF            Europees Ontwikkelingsfonds
EP             Europees Parlement
EU             Europese Unie
EUFOR          European Union Force
EuropeAid      Europe Aid Co-operation Office
EVDB           Europese Veiligheids- en Defensiebeleid
FDI            Foreign Direct Investment (Directe Buitenlandse Investeringen)
GAERC          General Affairs and External Relations Council (Raad voor Algemene Zaken
               en Externe Betrekkingen)
GBVB           Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
GDP            Gross Domestic Product (Bruto Binnenlands Product)
GVDB           Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>HGIS     Homogene Groep Internationale Samenwerking
HV       Hoge Vertegenwoordiger
ICI       Instrument for Cooperation with Industrial countries
IfS      Instrument for Stability
IMF      Internationaal Monetair Fonds
INSC     Instrument for Nuclear Safety Co-operation
IPA      Instrument for Pre-Accession Assistance
ISS      Instituut voor Sociale Studies
MDGs     Millennium Development Goals (Millennium Ontwikkelingsdoelen)
NAVO     Noord Atlantische Verdragsorganisatie
NGIZ     Nederlands Genootschap voor Internationale Zaken
NGO      Niet-Gouvernementele Organisatie
NL       Nederland
OCT      Overseas Countries and Territories
ODA      Official Development Assistance
OECD      Organisation for Economic Co-operation and Development
         (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling)
OS       Ontwikkelingssamenwerking
PCD      Policy Coherence for Development
PRS      Poverty Reduction Strategy
PRSPs    Poverty Reduction Strategy Papers
RELEX    Directoraat Generaal Externe Betrekkingen
SG       Secretaris-Generaal
SHIRBRIG Standby High-Readiness Brigade
SSR      Security Sector Reform
VK       Verenigd Koninkrijk
VS       Verenigde Staten
VN       Verenigde Naties
WTO      World Trade Organisation (Wereldhandelsorganisatie)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000*
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004*
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004*
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
    september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
    december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
    aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
    politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
* Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
    Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
*** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003**
6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
7 Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
   Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, maart 2004
8 Briefadvies ‘DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
   Van impasse naar doorbraak?’, september 2004
9 Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?’, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
   interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
      Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>