<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN
  DE NOODZAAK VAN EEN SAMENHANGENDE AANPAK
                      No. 64, Maart 2009
 ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
       ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter     Mr. F. Korthals Altes
Vicevoorzitter Prof.dr. W.J.M. van Genugten
Leden          Mw. S. Borren MA
               Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You
               Mw. dr. P. C. Plooij-van Gorsel
               Prof.dr. A. de Ruijter
               Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
               Prof.dr. A. van Staden
               Lt-gen. b.d. M.L.M. Urlings
               Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris     Drs. T.D.J. Oostenbrink
               Postbus 20061
               2500 EB Den Haag
               telefoon 070 - 348 5108/6060
               fax 070 - 348 6256
               e-mail aiv@minbuza.nl
               www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>           Leden gecombineerde Commissie
              Crisisbeheersingsoperaties
Voorzitter       Lt-gen. b.d. M.L.M. Urlings
Leden            Drs. D.J. Barth
                 Dr. B.S.M. Berendsen
                 Mw. dr. I. Duyvesteyn
                 Dr. Ph.P. Everts
                 Prof.dr. W.J.M. van Genugten
                 Mw. prof.dr.ir. D.J.M. Hilhorst
                 Prof.dr. K. Koch
                 Sbn. b.d. R.M. Lutje Schipholt
                 Mw. dr. C.M. Megens
                 Mw. mr. C.F. Meindersma
                 Drs. J. Ramaker
                 Lt-gen. b.d. H.W.M. Satter
                 Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
Secretaris       Drs. J.M.D. van Leeuwe
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>         Inhoudsopgave
         Woord vooraf
I        Plaatsbepaling     8
         I.1     Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten      8
         I.2     Ambitie, nuchterheid en bescheidenheid         11
         I.3     Samenwerking en samenhang           14
         I.4     De definitiekwestie      16
II       De complexe werkelijkheid       18
         II.1    Theorie en praktijk van de samenhangende aanpak         18
         II.2    Het lokale domein: elke situatie is uniek      20
         II.3    Duurzame armoedebestrijding, humanitaire hulp en reconstructie    27
         II.4    Het internationale domein       29
         II.5    Voorkeur voor procesbenadering vanuit beperkt
                 aantal doelstellingen      35
III      De Nederlandse invulling van ‘meer samenwerking en samenhang’         37
         III.1   Samenwerking en samenhang op verschillende manieren mogelijk      37
         III.2   De organisatie in Nederland      38
         III.3   Opmerkingen bij de departementale samenwerking          40
         III.4   De samenwerking met NGO’s en het bedrijfsleven        45
         III.5   De financiering van activiteiten op het snijvlak van veiligheid
                 en ontwikkeling      47
IV       Het verwachtingsniveau       49
         IV.1    Het begrip verwachtingsniveau        49
         IV.2    Het verwachtingsniveau is niet realistisch      50
         IV.3    Een realistischer verwachtingspatroon        51
         IV.4    Helderheid in de samenleving over doelen van operaties       54
         IV.5    Reconstructie of stabilisatie     55
V        Conclusies en aanbevelingen        56
         V.1     Bescheidenheid en nuchterheid moeten boventoon voeren          56
         V.2     Mogelijkheden voor verbetering        58
         V.3     Versterking van de samenwerking en samenhang in
                 het Nederlandse domein        60
         V.4     Tot slot    67
Bijlage I        Adviesaanvraag
Bijlage II       Overzicht gebruikte afkortingen
Bijlage III      Overzicht geraadpleegde personen en instanties
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Dit advies volgt op de adviesaanvraag van de regering over de ‘Verenigbaarheid van
politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen in crisisbeheersingsoperaties’ van
13 juni 2008 (zie voor de adviesaanvraag bijlage I). Hierbij is ook de vraag van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal betrokken over de relatie tussen humanitaire
hulp en reconstructie zoals aan de orde kwam tijdens het 3D-debat tussen de
regering en de Eerste Kamer op 3 juni 2008.
In eerdere adviezen heeft de AIV al geadviseerd dat voor wederopbouw na een
gewapend conflict een geïntegreerde benadering nodig is. Dit houdt een
‘gelijktijdige en coherente inzet van politieke, militaire, ontwikkelingsgerelateerde
en diplomatieke instrumenten’ in, aldus de AIV in zijn advies over Nederland en de
Europese ontwikkelingssamenwerking uit mei 2008.1 Het verzoek in de nieuwe
adviesaanvraag aan de AIV om deze samenhangende aanpak te toetsen aan zowel
recente literatuur en onderzoek als aan best practices in Nederland en uit de
internationale praktijk, beschouwt de adviesraad tevens als een uitnodiging om
zijn eerdere adviezen op dit gebied verder uit te werken.
De AIV ontkomt niet aan de indruk dat bij de formulering van de adviesaanvraag
de ervaringen van Nederland in Afghanistan en de problemen die zich daarbij
voordoen een belangrijke rol hebben gespeeld. Dat dit advies verhoudingsgewijs
meer aandacht besteedt aan de Nederlandse missie in Afghanistan moet dan ook
niet alleen worden bezien in het licht van de grote politieke en operationele
belangen die daar voor Nederland op dit moment op het spel staan, maar vooral in
het licht van de mogelijkheid uit deze operatie, ondanks haar in veel opzichten
specifieke karakter, lessen te trekken voor de ontwikkeling van een meer
samenhangende aanpak, zowel in Nederland als internationaal.
In haar adviesaanvraag heeft de regering de volgende negen concrete vragen
gesteld:
1. Hoe verhouden de politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen van complexe
     operaties zich in de praktijk en in de theorie tot elkaar? In hoeverre zijn deze
     doelen te verenigen in een samenhangende aanpak?
2. Hoe zou een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven moeten
     worden?
3. Op welke punten zou de huidige Nederlandse werkwijze in de praktijk mogelijk
     verbeterd kunnen worden?
4. Hoe realistisch is het verwachtingsniveau ten aanzien van verwezenlijking van
     de doelen van complexe2 crisisbeheersingsoperaties?
5. Hoe kan een realistischer verwachtingspatroon worden bevorderd?3
1  AIV-advies, Nederland en de Europese ontwikkelingssamenwerking, nummer 60, Den Haag, mei 2008,
   p. 45.
2  Onder ‘complexe operaties’ verstaat de AIV operaties of interventies waarbij alle elementen van een
   3D-concept aan de orde zijn.
3  In zijn eerdere advisering ‘Maatschappij en Krijgsmacht’ stelt de AIV immers dat het kabinet voor het
   begin van Nederlandse deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie zorg dient te dragen voor
   voldoende publieke steun (voetnoot behorende bij adviesaanvraag).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>6.   Is er – in dit verband alsmede bezien vanuit het antwoord op de centrale
     hoofdvraag – voldoende helderheid in de samenleving over de verschillende
     doelen van complexe operaties en over de onderlinge verhouding tussen die
     doelen?
7.   Is het woord ‘reconstruction’ in het concept ‘provincial reconstruction team’
     juist gekozen, of zou hier, mede met het oog op het verwachtingsniveau,
     bijvoorbeeld het woord ‘stabilisation’ beter op zijn plaats zijn geweest?
8.   In hoeverre dient in een geïntegreerde aanpak voorrang te worden gegeven aan
     de bevordering van veiligheid en stabiliteit, de bevordering van de
     democratische rechtsstaat, het respect voor de mensenrechten of het streven
     naar economische ontwikkeling?
9.   Is duurzame armoedebestrijding een op zichzelf staande doelstelling of kan
     deze ook worden geïntegreerd in de doelstellingen van een complexe
     crisisbeheersingsoperatie? Zo ja, hoe verhoudt deze doelstelling zich dan tot
     de overige doelstellingen van de operatie?
Hierbij is ook de vraag van de Eerste Kamer betrokken:
10. Kan de AIV in het 3D-advies ook ingaan op de relatie tussen humanitaire hulp
     en reconstructie?
In Hoofdstuk I, Plaatsbepaling, wordt eerst aangegeven wat wordt verstaan onder
crisisbeheersingsoperaties, de conflictcyclus en fragiele staten. Voorts wordt
ingegaan op het Nederlandse ambitieniveau op het gebied van
crisisbeheersingsoperaties (inbegrepen de bijdrage van ontwikkelingssamenwerking
aan dergelijke operaties) in relatie tot de gewenste bescheidenheid bij het
formuleren van (politieke) doelstellingen. Vervolgens wordt de noodzaak van
(inter)nationale samenwerking bij en samenhang van inspanningen in fragiele
staten onderstreept en wordt de vraag opgeroepen waarom met dit allang bekende
gegeven zo weinig is gedaan. Ten slotte wordt ingegaan op de vele begrippen die
worden gehanteerd en vaak tot verwarring leiden.
In Hoofdstuk II, De complexe werkelijkheid, wordt eerst aangegeven hoe theorie en
praktijk van de samenhangende aanpak zich tot elkaar verhouden (regeringsvraag 1).
Vervolgens wordt ingegaan op het lokale domein (het inzetgebied). Beklemtoond
wordt dat de situationele context van geval tot geval kan verschillen. In dit kader
wordt regeringsvraag 8 beantwoord en wordt ook ingegaan op het concept
counter-insurgency. Vervolgens wordt aangegeven wat in de context van
crisisbeheersingsoperaties, de relatie is tussen duurzame armoedebestrijding,
humanitaire hulp en reconstructie of wederopbouw (regeringsvraag 9 en vraag 10
(EK)). Een beschrijving van relevante internationale organisaties beklemtoont
vervolgens de complexe werkelijkheid. Tot slot volgt een oproep om bij inzet in
fragiele staten een stap-voor-stap benadering te volgen met realistische doelen.
In Hoofdstuk III, De Nederlandse invulling, staat regeringsvraag 3 centraal. Eerst
wordt beknopt de interdepartementale samenwerking bij enkele belangrijke
partnerlanden van Nederland in kaart gebracht. Voorts wordt de organisatie in
Nederland bezien en ook ingegaan op de samenwerking met NGO’s en het
bedrijfsleven. Tot slot wordt in dit hoofdstuk de financiering van activiteiten op
het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling beknopt beschreven.
In Hoofdstuk IV, Het verwachtingsniveau, wordt eerst ingegaan op regeringsvraag 4.
Achtereenvolgens worden voorts de regeringsvragen 5, 6 en 7 aan de orde gesteld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk V, Conclusies en aanbevelingen, kan tevens als samenvatting worden
gelezen. Daarin staat regeringsvraag 2 centraal en wordt een aantal concrete
aanbevelingen aan de Nederlandse regering gedaan hoe de praktijk van
crisisbeheersingsoperaties kan worden verbeterd.
Het advies is opgesteld door een gecombineerde commissie van de AIV bestaande
uit lt-gen. b.d. M.L.M. Urlings (voorzitter), drs. D.J. Barth, dr. B.S.M. Berendsen,
mw. dr. I. Duyvesteyn, dr. Ph.P. Everts, prof.dr. W.J.M. van Genugten, mw. prof.dr.ir.
D.J.M. Hilhorst, prof.dr. K. Koch, sbn. b.d. R.M. Lutje Schipholt, mw. dr. C.M.
Megens, mw. mr. C.F. Meindersma, drs. J. Ramaker, lt-gen. b.d. H.W.M. Satter,
mw. drs. M. Sie Dhian Ho. De commissie werd bijgestaan door de ambtelijke
contactpersonen mr.drs. J.J.P. Nijssen en drs. J.E. van Wieren namens het ministerie
van Buitenlandse Zaken en drs. M.W.M. Waanders namens het ministerie van
Defensie. Het secretariaat werd gevoerd door drs. J.M.D. van Leeuwe met hulp van
de stagiaires H. Honnef, S. van Hoof, mw. A. Wijers en mw. S. van Woerden.
Voor dit advies heeft de AIV gesproken met een groot aantal personen en heeft ook
een bezoek plaatsgevonden aan de Permanente Vertegenwoordiging (PV) van
Nederland bij de EU en aan de PV bij de NAVO in Brussel. In bijlage III is een
overzicht van geraadpleegde personen opgenomen. De AIV is hen zeer erkentelijk
voor hun inbreng.
Het advies is vastgesteld tijdens de vergadering van de AIV van 13 maart 2009.
In Memoriam
Bij aanvang van dit adviestraject overleed na een kort ziekbed op 29 september
2008 de beoogd voorzitter van de gecombineerde commissie Relus ter Beek,
voorzitter van de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV) en vicevoorzitter van de
AIV. De AIV herdenkt hem als een kundig bestuurder en amicale persoonlijkheid die
vanaf de oprichting van de AIV in 1998 veel voor de Adviesraad heeft betekend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>‘Als sterk, welvarend en vrij land hebben wij een belangrijke internationale verantwoorde-
lijkheid. Conflicten en noden in de wereld vergen een actieve opstelling van Nederland.
Samen met andere landen zijn wij drager van de internationale rechtsorde.’4
                                                                                             Troonrede 2006
I          Plaatsbepaling
I.1        Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten
Op verzoek van de regering richt dit advies zich op ‘[…] de in crisisbeheersings-
operaties gegroeide geïntegreerde aanpak, waarbij gedurende de gehele conflictcyclus
steeds hechter wordt samengewerkt tussen diplomatie, defensie en ontwikkelings-
samenwerking […]’.5 In navolging van de aanvraag worden complexe crisis-
beheersingsoperaties in dit advies in brede zin opgevat. Dat wil zeggen dat een
crisisbeheersingsoperatie politieke, civiele en militaire activiteiten omvat en in
overeenstemming met het internationale (humanitaire) recht beoogt bij te dragen aan
het voorkomen, het beheersen en oplossen van conflicten om in internationaal verband
vastgestelde politieke doelen te bereiken. In beleidsdocumenten en toespraken van de
regering wordt voor crisisbeheersingsoperaties ook wel de term vredesoperaties
gebruikt. De AIV hanteert ter wille van de eenduidigheid en omdat de term nu eenmaal
gangbaar is, in dit advies het begrip crisisbeheersingsoperaties.6
Er bestaat geen algemeen geldende blauwdruk voor de in de adviesaanvraag genoemde
conflictcyclus. Vaak worden drie fases onderscheiden die elkaar kunnen overlappen: de
interventiefase, de stabilisatiefase en de normalisatiefase (zie ter verduidelijking
figuur 1).7 Deze drie conflictfases kunnen worden voorafgegaan door preventieve
4   Den Haag, 19 september 2006.
5   Adviesaanvraag ‘Verenigbaarheid van politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen in
    crisisbeheersingsoperaties’, 13 juni 2008.
6   De NAVO hanteert een tweedeling van operaties: Artikel 5 en Non-Artikel 5 Crisis Response Operations
    (NA5CRO). In Nederland is de term NA5CRO vertaald in ‘crisisbeheersingsoperaties’. Deze kunnen weer
    worden onderverdeeld in enerzijds vredesondersteunende operaties (Peace Support Operations) zoals
    conflictpreventie, vredeshandhaving (in het kader van hoofdstuk VI van het VN-Handvest), vredesopbouw,
    vredesafdwinging (in het kader van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest), en anderzijds overige activiteiten
    en taken zoals humanitaire hulpverlening, extractie, evacuatie van non-combattanten en steunverlening
    aan civiele autoriteiten. De ervaring met internationale operaties in de afgelopen tien tot vijftien jaar heeft
    geleerd dat operaties niet meer strikt te onderscheiden zijn, bijvoorbeeld als louter vredeshandhavende,
    vredesafdwingende of humanitaire operatie. Vaak overlappen zij elkaar en vrijwel alle operaties zullen
    elementen in zich dragen van andersoortige operaties. Ook kan de veiligheidssituatie van het ene
    moment op het andere drastisch veranderen en de situatie in een deel van het land of gebied kan
    drastisch verschillen van die in een ander deel. Hoewel het onderscheid naar mandaat (Hoofdstuk VI of
    VII van het VN-Handvest) van kracht blijft, wordt vanwege genoemde ervaring meer en meer gesproken
    over conflictfases (interventie, stabilisatie, normalisatie, eventueel voorafgegaan door preventie). Deze
    worden in dit advies gehanteerd.
7   ‘Winning the Battle, Building Peace: Land Forces in present and future conflicts’, Centre de Doctrine
    d’Emploi des Forces, French Army, Parijs, 2007.
                                                          8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>maatregelen.8 In alle fases zijn zowel diplomatieke, militaire als civiele middelen van
belang, met accentverschillen per fase wat betreft de nadruk op de middelen. Ze zijn
– als het goed is – ingebed in het politieke proces dat is gericht op het realiseren van
politieke doelstellingen. De rol van diplomatie is dus onverminderd in elke fase van
belang.
In de interventiefase ligt de nadruk op het militair optreden. In deze fase zal veelal ook
sprake zijn van humanitaire hulpverlening. Als het militair optreden succesvol is, neemt
het geweldsniveau geleidelijk af en komt de operatie in de volgende fase.
In de stabilisatiefase verschuift het accent van voornamelijk militair optreden steeds
meer naar de inzet van alle ter beschikking staande middelen om de (politieke)
doelstelling van de missie te kunnen realiseren. In deze fase zal – zeker bij conflicten
zoals in Irak en Afghanistan – meestal geregeld ook (zwaar) gevochten moeten worden
om veiligheid tot stand te brengen. De inzet van militaire middelen en het effect ervan
dienen dus voortdurend afgestemd te zijn op de inzet en effecten van middelen op het
gebied van diplomatie en wederopbouw.
Figuur 1
                                Geweldsniveau
   TUSSENDOEL                                   EINDDOEL
   Interventie          Stabilisatie          Normalisering
De derde fase is de normalisatiefase. In deze fase ligt de nadruk op (duurzame)
ontwikkeling. De militaire inbreng in de operatie wordt in deze fase steeds verder
teruggebracht, uitmondend in een volledige terugtrekking.
Crisisbeheersingsoperaties hebben altijd een politiek doel. Op korte termijn kan dit de
indamming van de desbetreffende crisis zijn, zoals het bemiddelen bij de
totstandkoming van een politiek bestand tussen strijdende partijen en het toezien op
de naleving daarvan. In het uiterste geval kan zelfs worden ingegrepen als soevereine
staten er niet in slagen hun bevolking te beschermen. Dit concept van humanitaire
interventie is echter zeer omstreden en beladen.9
8  De AIV merkt op dat preventieve maatregelen vaak te weinig aandacht krijgen. Dit advies is evenwel
   gericht op de samenhangende aanpak bij de genoemde conflictfases.
9  Zie AIV/CAVV-advies, Humanitaire Interventie, nummer 13, Den Haag, april 2000 en AIV-advies,
   De hervormingen van de Verenigde Naties: het rapport Annan nader beschouwd, nummer 41, Den Haag,
   mei 2005.
                                                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Tijdens de VN-top in 2005 is in de slotverklaring voor het eerst het principe van de
responsibility to protect neergelegd.10 Met dit principe wordt in eerste instantie gedoeld
op de verantwoordelijkheid die de territoriale staat heeft om zijn eigen bevolking te
beschermen tegen genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuiveringen en misdrijven
tegen de menselijkheid. Daarnaast wordt echter ook beklemtoond dat de internationale
gemeenschap een verantwoordelijkheid heeft om bevolkingen te beschermen tegen
bovengenoemde grootschalige mensenrechtenschendingen en dat zij – als nationale
autoriteiten er duidelijk niet in slagen hun eigen bevolking te beschermen – zou kunnen
ingrijpen op basis van hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Responsibility to protect is
echter nog slechts een normatief concept en geen staand beleid, aldus de SG van de
VN.11 Het is dan ook niet eenvoudig om het concept te operationaliseren.12
De ervaring leert dat het fundament van een duurzame vrede wordt gevormd door ‘goed
bestuur’. Wat precies verstaan moet worden onder ‘goed bestuur’ is inzet van een
langlopend debat binnen de internationale gemeenschap. De bestudering van oorzaken
van interne conflicten geeft echter aan dat ‘goed bestuur’ in ieder geval de
voorwaarden moet scheppen om te kunnen voldoen aan de behoefte van alle
bevolkingsgroepen binnen een staat aan fysieke veiligheid, toegang tot het politieke
systeem, deelname in de economie en de vrijheid zich cultureel en religieus uit te
drukken. Duurzame vrede zal doorgaans pas na vele jaren kunnen worden bereikt.
Het militair instrument is niet ingericht voor taken als het op gang brengen van de
economie, het tot stand brengen van een functionerend politiek en rechtssysteem en
andere noodzakelijke instituties in het civiele domein. Toch blijkt in de praktijk vaak dat
militairen vanwege de veiligheidssituatie tijdelijk ‘civiele taken’ moeten uitvoeren. De
taak van militairen is echter in de eerste plaats om een voldoende veilige omgeving te
scheppen, zodat deze noodzakelijke taken in het civiele domein uitgevoerd kunnen
worden. Daarnaast richt de militaire bijdrage zich vooral op de opleiding en training van
militairen in het desbetreffende land en de advisering van de civiele autoriteiten over de
organisatie en verantwoordelijkheden van een ministerie van Defensie.
Wat betreft de langere termijn kunnen crisisbeheersingsoperaties alleen succesvol zijn,
als lokale instituties voor conflictbeheersing en -oplossing effectief functioneren en de
lokale bevolking een serieus perspectief op een beter bestaan wordt geboden. Ofwel:
‘Contemporary crisis management aims at a social, political, and economic transformation
to reach a comprehensive conflict resolution. The tasks today range from humanitarian
aid, physical protection of individuals, and ensuring the rule of law and the functioning of
political institutions to the establishment of stable and self-sustainable social and
economic structures’.13
10 VN-verklaring, Resolution-1674 on the Protection of Civilians in Armed Conflict, 2005.
11 Speech van de SG-VN Ban Ki-moon, Responsible sovereignty: International cooperation for a changed
    world, Berlijn, 15 juli 2008.
12 Responsibility to Protect heeft niet alleen betrekking op interventie maar ook op preventie en
    wederopbouw. Zie ook het binnenkort uit te brengen gezamenlijke advies van de AIV en de Commissie
    van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) over Transitional Justice.
13 Christian Mölling, ‘Comprehensive Approaches to international crisis management’, Center for Security
    Studies (CSS), Zürich, Vol. 3, Nr. 42, oktober 2008.
                                                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten
Fragiele staten zijn landen waar de centrale regering (indien aanwezig) niet in staat of
bereid is basisfuncties als armoedebestrijding, ontwikkeling, veiligheid en
mensenrechten te vervullen. Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten, waarbij
diplomatieke, civiele en militaire middelen worden ingezet, moeten deel uitmaken van
een breder (inter)nationaal beleid om deze staten te helpen zichzelf te ontwikkelen en
armoede te bestrijden, wat bijdraagt aan duurzame vrede. De AIV ziet dan ook een
duidelijke overlap tussen dit advies over crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten
en de recent door de regering aan de Staten-Generaal gestuurde strategie voor de
Nederlandse inzet in fragiele staten (hierna te noemen: fragiele statenstrategie).14
Verschillende ontwikkelingen hebben de afgelopen jaren het belang en de noodzaak van
crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten onderstreept. De nadruk in het
Nederlandse beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking is voor een deel
verlegd van hulp aan landen met een goed bestuur naar hulp aan en in fragiele staten.
Tegelijkertijd is de afgelopen jaren het beroep op Nederland toegenomen om ook op
militair gebied een inspanning te leveren in fragiele staten, vooral in het kader van de
waargenomen toegenomen dreiging van terrorisme en het belang van de handhaving en
bevordering van de internationale rechtsorde.
In de fragiele statenstrategie staat onder meer dat ‘Nederland en de internationale
gemeenschap kunnen bijdragen aan de veiligheid in fragiele staten door bijvoorbeeld
het uitzenden van internationale vredesmissies en het uitvoeren van programma’s op
het gebied van Security Sector Reform (SSR) en Disarmament Demobilization and
Reintegration (DDR)’. Voorts wordt opgemerkt dat ‘internationale crisisbeheersings-
operaties kunnen zorgen voor meer veiligheid en herstel van de rechtsorde. Ze kunnen
ook de basis leggen voor sociaaleconomische opbouw’.15
Niet toevallig, spreken zowel de voorliggende adviesaanvraag als de fragiele
statenstrategie over de wens om het geïntegreerde buitenlandse beleid van de
Nederlandse regering te versterken. Het bundelen van krachten voor vrede, veiligheid
en ontwikkeling is immers één van de doelstellingen uit het beleidsprogramma van het
kabinet Balkenende-IV.16 Daarom wordt in dit advies regelmatig naar de fragiele
statenstrategie van de regering verwezen.
I.2       Ambitie, nuchterheid en bescheidenheid
De Nederlandse ambities
Nederland heeft zijn internationale ambitie in de Grondwet vastgelegd: ‘De regering
bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde’.17 Hieruit spreekt duidelijk
14 De minister van Buitenlandse Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking mede namens de
    minister van Defensie, ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten, Strategie voor de Nederlandse inzet
    2008-2011’ (fragiele statenstrategie), Den Haag, november 2008.
15 Ibid, p. 7.
16 Doelstelling 1.2. uit het beleidsprogramma Kabinet Balkenende-IV 2007-2011, ‘Samen werken, samen
    leven’, Den Haag, 14 juni 2007.
17 Grondwet, Artikel 90. Artikel 97 van de Grondwet, die over de krijgsmacht gaat, spreekt over de
    ‘handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde’.
                                                      11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>ook een morele ambitie, die bijvoorbeeld ook tot uiting komt in het beleid van de
minister van Buitenlandse Zaken om het Nederlandse mensenrechtenbeleid aan te
scherpen. Nederland reserveert voorts als een van de zeer weinige landen in de wereld
0,8 procent van zijn Bruto Nationaal Product (BNP) voor Ontwikkelingssamenwerking.
De Commitment to Development Index 2008 merkt op dat Nederland op dit gebied een
voorbeeldrol vervult.18
De bijdrage van het ministerie van Defensie aan de internationale rechtsorde komt tot
uiting in de meer dan honderd missies waaraan kleinere of grotere aantallen
Nederlandse militairen sinds 1991 hebben deelgenomen of nog steeds deelnemen.19
Nederland wil in internationaal verband een proportionele bijdrage leveren en geen free
rider zijn. Ook andere ministeries als Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Justitie en Economische Zaken dragen met experts bij aan de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde.
Deze inspanningen zijn natuurlijk niet van eigenbelang ontbloot. Als zestiende economie
en negende exportnatie in de wereld is Nederland voor zijn welvaart en veiligheid ook
afhankelijk van de internationale rechtsorde. De regering onderstreept in haar strategie
over fragiele staten dat de Nederlandse inspanningen om de situatie aldaar te
verbeteren, ook worden ingegeven door ‘verlicht eigenbelang’.20 Instabiliteit in fragiele
staten kan immers leiden tot grensoverschrijdende criminaliteit, proliferatie van wapens,
vluchtelingenstromen, ziektes en terrorisme. Minister Verhagen karakteriseert deze
tweeledige aanpak van het buitenlands beleid in een recente toespraak als een ’beleid
met een morele oriëntatie en een realistische koers’.21
De AIV merkt daarbij op dat buitenlands beleid altijd dilemma’s en spanningsvelden
kent waarbij politieke keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen moeten worden
gemaakt en dat aan dergelijke keuzes altijd onaangename gevolgen verbonden zijn.
Hiervoor bestaan geen standaardoplossingen of -procedures. Van geval tot geval moet
een politieke afweging worden gemaakt afhankelijk van de dan geldende
omstandigheden. ‘Er gaat geen cent naar corrupte regeringen’, zei minister Koenders
bijvoorbeeld recent.22 Afghanistan is echter een van de meest corrupte landen ter
wereld en toch staat dat land in de top-negen van fragiele partnerlanden. Dit voorbeeld
staat niet op zichzelf. Dergelijke tegenstellingen binnen het regeringsbeleid zullen vaker
voorkomen. Immers: ‘In een veranderende wereld is het per definitie onmogelijk een
18 ‘Commitment to development Index 2008’, Centre for Global Development (CGD), 8 december 2008.
19 Dit varieert van enkele militairen in bijvoorbeeld Rwanda, Mozambique en Congo tot omvangrijke
    eenheden in onder meer Cambodja, Bosnië, Kosovo, Irak en Afghanistan. De missies lopen uiteen van
    humanitaire noodhulp (onder meer Pakistan), humanitaire interventie (onder meer Noord-Irak in 1991),
    stabilisatie en wederopbouw na een gewapend conflict (onder meer Bosnië) tot stabilisatie en
    (weder)opbouw tijdens een conflict (onder meer de huidige missie in Afghanistan).
20 Fragiele statenstrategie, 2008, p. 3.
21 Minister van Buitenlandse Zaken, Openingsrede Academisch Jaar Universiteit Leiden, ‘Veranderende
    wereld, vaste waarden: buitenlands beleid in de 21e eeuw’, 1 september 2008.
22 Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Lezing getiteld ‘Internationale Samenwerking 2.0: agenda
    voor armoedebestrijding’, 8 november 2008.
                                                       12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>vaste koers uit te zetten. Er zijn teveel onzekerheden, die ook de prioriteiten onzeker
maken. Geschipper is onvermijdelijk, en dat is op zichzelf een kunst.’23 Dit mag dan zo
zijn, maar naar het oordeel van de AIV vraagt afwijken van een (morele) standaard – als
het niet steunen van een corrupt regime – echter wel om toelichting en verantwoording.
Nuchterheid en bescheidenheid
Complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten zijn vooral zo moeilijk vanwege
voornoemde dilemma’s en spanningsvelden. Bij deze operaties speelt onder meer het
dilemma tussen enerzijds de veelal ambitieuze en veelomvattende politieke ambities en
anderzijds de praktijkervaringen, die tot nuchterheid en bescheidenheid dwingen. In dit
advies wordt een aantal van de vele dilemma’s en spanningsvelden die bij crisis-
beheersingsoperaties een rol spelen, in afzonderlijke kaders weergegeven.
In haar fragiele statenstrategie schrijft de regering: ‘Het einddoel is dat de overheid
voor de veiligheid van de bevolking kan zorgen, dat er sprake is van een functionerende
rechtsorde, de mensenrechten worden nageleefd en dat basisvoorzieningen worden
geleverd’.24 Vanzelfsprekend is dit een zeer lovenswaardig einddoel, maar
veranderingen op dit vlak gaan slechts langzaam en verlopen in de praktijk ondanks alle
goede bedoelingen vaak anders en minder vlot dan vooraf gedacht, zoals de praktijk
aantoont.25 Vredesopbouw na een gewapend conflict mislukt in meer dan 40 procent
van de gevallen binnen vijf jaar en in meer dan 50 procent van de gevallen binnen tien
jaar.26 In de overige gevallen verloopt dit proces over het algemeen veel trager dan
waarmee zelfs in het meest pessimistische scenario rekening werd gehouden.
In een tijd waarin al steeds grotere vraagtekens worden geplaatst bij de mogelijkheden
van grootschalige social engineering in eigen land, is het belangrijk deze lessen zeker
elders niet uit het oog te verliezen. In fragiele staten is er tenslotte nog minder dan
elders reden te geloven in de maakbaarheid van de samenleving. Oud-kamerlid Farah
Karimi schreef hierover: ‘Het verschil tussen wat we in de vergaderzaal [van de Tweede
Kamer] in Den Haag over een land als Afghanistan bespreken en wat in dat land zelf
gebeurt, is soms gigantisch’.27
Hoewel de ambitie om bij te dragen aan de internationale rechtsorde voor de AIV
onomstreden is, beklemtoont de Raad dat op het gebied van crisisbeheersings-
operaties in fragiele staten geen al te hoge verwachtingen moeten worden gekoesterd.
23 J.L. Heldring, ‘Verhagen in een veranderende wereld’, NRC-Handelsblad, 4 september 2008.
24 Fragiele statenstrategie, 2008, p. 6.
25 Zie bijvoorbeeld Bas de Gaay Fortman en Arie de Ruijter, ‘Van overkant tot overkant: Onderzoek naar aard
    en aanpak van de IOB-evaluatie van het Nederlands Afrikabeleid Bilateraal 1998-2006’, 18 oktober 2008,
    p. 2.
26 ‘The Human Security Brief’ 2006, nr. 4, <http://www.humansecuritybrief.info/>; Roy Licklider, ‘The
    Consequences of Negotiated Settlements in Civil Wars 1945-1993’, American Political Science Review,
    jaargang 89, nr. 3 (1995), pp. 681-690; Paul Collier, Anke Hoeffler and Mans Soderbom, (2006) Post
    Conflict Risks, Paper Centre for the Study of African Economies, Department of Economics, University of
    Oxford, <http://www.exlegi.ox.ac.uk/anke%20hoeffler.pdf>.
27 Farah Karimi, Slagveld Afghanistan, Nieuw Amsterdam Uitgevers, 2006, p. 23.
                                                       13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>De praktijk dwingt tot bescheidenheid. Het is al heel wat als in een door conflict
verscheurd land binnen vijf à tien jaar een bepaalde vorm van stabiliteit kan worden
bereikt, de rechtsorde kan worden verbeterd en ziekte en armoede kunnen worden
verminderd. Of en hoe vervolgens de ontwikkeling vorm zal krijgen hangt in hoge mate
af van de lokale autoriteiten, instituties en bevolking, waarbij buitenstaanders hooguit
de helpende hand kunnen toesteken. Deze noodzaak van nuchterheid en
bescheidenheid loopt als een rode draad door dit advies.
  Enerzijds bestaat het op zichzelf begrijpelijke politieke verlangen om bij crisis-
  beheersingsoperaties aansprekende en veelomvattende doelen te formuleren,
  anderzijds dwingt de praktijkervaring tot nuchterheid over de haalbaarheid daarvan
  en dus tot beperking.
I.3      Samenwerking en samenhang
Al in het begin van de jaren negentig, toen het tijdperk van de ‘moderne crisis-
beheersingsoperaties’ aanbrak, werd duidelijk dat vredesopbouw makkelijker gezegd
dan gedaan is. De noodzaak van meer samenwerking en samenhang diende zich aan.
Zo constateerde de toenmalige minister van Defensie Relus ter Beek tijdens zijn
gezamenlijke bezoek met de minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk aan
de Nederlandse eenheden in Cambodja in 1992 al, dat ontwikkelingssamenwerking en
defensie bij dergelijke operaties voortaan steeds meer met elkaar te maken zouden
krijgen.28
De overtuiging dat de verschillende ministeries bij crisisbeheersingsoperaties met
elkaar moeten samenwerken, zoals de adviesaanvraag onderstreept, is dan ook zeker
niet nieuw. Dit idee komt al jaren terug in de diverse Kamerbrieven en beleidsnotities:
vanaf de Herijkingsnota uit 199529 via de notitie ‘Wederopbouw na gewapend conflict’
uit 200530 tot de recente strategie over fragiele staten. Het is overigens weinig
verrassend dat de nationale discussie hierover min of meer parallel loopt met de
internationale ontwikkelingen en gedachtevorming in andere landen.
Zo verscheen al in 1992 het rapport An Agenda for Peace van de Secretaris-Generaal
van de VN Boutros Boutros-Ghali waarin staat dat: ‘Peacemaking and peace-keeping
operations, to be truly successful, must come to include comprehensive efforts to identify
and support structures which will tend to consolidate peace and advance a sense of
confidence and well-being among people’.31 Sindsdien is het belang van meer
samenwerking en een meer samenhangende aanpak in talloze internationale
vergaderingen en beleidsnota’s onderstreept. Ook de AIV is van mening dat
verbeteringen in die richting moeten worden gezocht.
28 Relus ter Beek, Manoeuvreren: herinneringen aan Plein 4, Uitgeverij Balans, 1996, p. 117.
29 Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘De Herijking van Buitenlands Beleid’, 1995.
30 Ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Economische Zaken, Notitie: ‘Wederopbouw na
    gewapend conflict’, juni 2005.
31 Report of the Secretary-General, An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and
    peace-keeping, A/47/277 - S/24111, 17 juni 1992.
                                                    14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Uitgangspunt bij de samenhangende aanpak is dat alle activiteiten die zijn gericht op
bevordering van veiligheid en ontwikkeling, op elkaar moeten worden afgestemd, ook al
kan er een verschil in fasering bestaan. Wederopbouw en (duurzame) ontwikkelings-
activiteiten kunnen slechts met succes worden uitgevoerd, wanneer in de samenleving
waarop zij zijn gericht, een minimum aan veiligheid is gegarandeerd en bovendien
gewerkt wordt aan de opbouw van de rechtsstaat. Het scheppen van een veilige situatie
is een taak die in de eerste plaats aan militairen toevalt. Maar een militaire
‘overwinning’ is nog geen politieke oplossing en iedere militaire ingreep heeft (vaak
verstorende) gevolgen voor de lokale politieke verhoudingen.
Daarom moeten vanaf het begin van een missie de mogelijkheden voor politieke,
sociale en economische ontwikkelingen worden verkend en benut. Het moet daarbij
gaan om de opbouw van een civiele samenleving met een goed bestuur en een mate
van rechtshandhaving die verdere sociale en economische ontwikkeling mogelijk
maakt.32 Daarbij moet recht worden gedaan aan lokale praktijken en gebruiken wat
betreft besluitvorming en legitimiteit. Als aan deze voorwaarden niet wordt voldaan, is
elke interventie tot mislukken gedoemd.
In een lezenswaardig overzicht van het Center for Security Studies (CSS) in Zürich
worden de kenmerkende recente veranderingen in crisisbeheersingsoperaties als volgt
samengevat:
•  Het aantal taken is toegenomen. Traditionele vredeshandhaving richtte zich vooral op
   de militaire beheersing van conflicten, terwijl huidige crisisbeheersing zich ook richt
   op sociale, politieke en economische factoren om een duurzame vrede te
   bewerkstelligen. De taken variëren van humanitaire hulp, de totstandbrenging van
   een veilige en stabiele leefomgeving, het bevorderen van respect voor de rule of law
   en staatsvorming tot het vormen van stabiele sociale en economische structuren.
•  De tijdlijnen van crisisbeheersingsoperaties zijn uitgebreid. Crisisbeheersing strekt
   zich tegenwoordig uit van (pogingen tot) conflictpreventie tot post-conflict
   management, waarbij elke fase zijn eigen dynamiek en complexiteit kent. Tussen de
   verschillende vormen/gedaanten zoals humanitaire hulp, vredeshandhaving en
   vredesopbouw is ook steeds meer overlap gekomen.
•  Het aantal betrokken actoren is enorm toegenomen. Dit komt deels doordat het
   aantal taken is toegenomen. Hiervoor zijn specifieke expertise en instrumenten
   nodig die slechts door verschillende (internationale) actoren kunnen worden
   geleverd. Ook worden lokale actoren in toenemende mate betrokken bij het streven
   naar veiligheid en wederopbouw. Deze komen voort uit de lokale overheid in al haar
   gedaanten, maar ook uit (vele) vertegenwoordigers van de lokale gemeenschap, de
   civil society.33
Door deze uitbreiding van taken, tijdlijnen en actoren en door de exponentieel
toegenomen interactie daartussen, is crisisbeheersing steeds ingewikkelder geworden.
Het CSS noemt dit complexity management. De noodzaak van ‘meer samenwerking en
samenhang’ wordt, zoals gezegd, al sinds de jaren negentig onderkend.34 De vraag
32 Joris Voorhoeve, ‘From War to the Rule of Law’, Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR),
   Verkenningen nummer 16, oktober 2007.
33 Christian Mölling, oktober 2008.
34 Ibid.
                                                    15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>dringt zich dan uiteraard op waarom met dat kennelijk algemeen gedeeld inzicht in de
loop der jaren zo weinig is gedaan. Hoofdstuk II gaat hierop nader in.
I.4       De definitiekwestie
Om invulling te geven aan de noodzaak tot ‘meer samenwerking en samenhang’ worden
de laatste jaren in het (inter)nationale spraakgebruik diverse termen gehanteerd,
waaraan echter door verschillende actoren als internationale organisaties, individuele
staten, departementen en NGO’s veelal uiteenlopende betekenissen worden toegekend
(Comprehensive Approach, Whole of Government Approach, Whole of Actors Approach to
Peacebuilding, 3D (naar de Engelse begrippen Diplomacy, Defence en Development),
geïntegreerde aanpak, gecoördineerde aanpak, coherente benadering, omvattende
benadering en samenhangende benadering). Men kan zich afvragen of het beleid
gediend is met deze steeds nieuwe begripsvorming. Zij wekt verwarring en kan zelfs tot
irritatie leiden tussen de diverse actoren.35 (Ook in de adviesaanvraag die tot dit advies
heeft geleid, worden drie samenwerkingsbegrippen door elkaar gebruikt:
a) samenhangende aanpak, b) geïntegreerde aanpak en c) 3D-benadering.)
Een voorbeeld van de conceptuele verwarring: ‘geïntegreerde aanpak’ betekent letterlijk
‘tot één geheel samenvoegen van de diverse instrumenten’. In de adviesaanvraag
gebruikt de regering onder meer de term geïntegreerde aanpak. Betekent het streven
van de Nederlandse regering om tot een geïntegreerde aanpak van haar buitenlands
beleid te komen, dat de betrokken (departementale) organisaties moeten worden
samengevoegd? Dat zal de regering waarschijnlijk niet bedoelen, maar wat dan wel?
Hoeven de organisaties niet te worden geïntegreerd, maar hoeft er ‘slechts’ te worden
gecoördineerd? Maar welke bewindspersoon krijgt die bevoegdheden dan?
Voor een goed wederzijds begrip en goede samenwerking tussen de diverse actoren is
het dus belangrijk dat de begrippen zorgvuldig worden gebruikt, dat over de toegekende
betekenis overeenstemming bestaat en dat naar deze betekenis vervolgens wordt
gehandeld. Als de definitie van geïntegreerd beleid letterlijk wordt genomen, is dit
slechts dan goed mogelijk als de activiteiten die in dat kader worden ondernomen, ook
deel uitmaken van één strategie die onder één hiërarchisch gezag valt. Maar van
geïntegreerd beleid is volgens de AIV echter ook sprake als er een gezamenlijk einddoel
of een gezamenlijke richting is, met een goed begrip van de rol die iedere afzonderlijke
speler heeft in het bereiken van dat doel (Unity of Effort). Coördinatie veronderstelt dat
één persoon of één instantie coördineert. Van belang is dan de vraag of de coördinator
zo nodig een doorslaggevende stem heeft. Zo niet, dan wordt coördinatie bij
uiteenlopende belangen al snel problematisch. Hoofdstuk III gaat hierop verder in.
Om misverstanden zoveel mogelijk te vermijden, gebruikt de AIV in het vervolg van dit
advies de neutralere begrippen ‘meer samenwerking en samenhang’ en ‘samenhangende
aanpak’. Termen als geïntegreerd en gecoördineerd beleid worden in dit advies alleen
gebruikt als de AIV dat ook werkelijk bedoelt te zeggen. In het verdere verloop van dit
advies zal de AIV de samenwerking tussen de diverse actoren nader duiden.
35 A. Jansen, ‘Geïntegreerd buitenlands beleid (3D) voorbij: contextspecifieke wederopbouw’, Internationale
     Spectator, Jaargang 62, nr. 4, april 2008, pp. 191-196.
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Term ‘3D-benadering’ roept vragen op
Nederland heeft voor de samenhangende aanpak bij crisisbeheersingsoperaties tot op
heden doorgaans de term ‘3D-benadering’ gebruikt naar de Engelse termen Diplomacy,
Defence en Development (Diplomatie, Defensie en Ontwikkeling). Het lijkt de AIV nuttig
hierbij wat langer stil te staan. Uit deze afkorting komt sterk naar voren dat
samenwerking op deze gebieden noodzakelijk wordt geacht om crisisbeheersings-
operaties succesvol uit te voeren. Ook spreekt hieruit het op zichzelf begrijpelijke
verlangen om uit communicatieve overwegingen een goed in het gehoor liggende term
als ‘3D’ te gebruiken.
De term ‘3D’ roept echter ook vragen op. Weliswaar suggereert de verwijzing naar ‘3D’
dus dat de diverse instrumenten in samenhang moeten worden ingezet, maar het is
onduidelijk wat precies met ‘3D’ wordt bedoeld. Zo omvat de D van Diplomacy veel
meer dan alleen maar diplomatie. In inzetgebieden gaat het om governance op
verschillende bestuursniveaus. Ook valt de P van politiek hieronder. Het politieke
proces, de belangrijkste factor bij crisisbeheersingsoperaties, dreigt zo ondergesneeuwd
te raken door het verlangen een pakkende marketingterm te gebruiken. De D van
Defense heeft vooral betrekking op het bevorderen van veiligheid.36
Ook achter de D van Development gaat een grote diversiteit schuil. Voor een succesvol
resultaat is immers niet alleen economische ontwikkeling nodig, maar (uiteindelijk) ook
ontwikkeling in de brede zin des woords, dus ook op sociaal gebied (mensenrechten,
gender), het bestuurlijke vlak en de rule of law. Behalve het ministerie van Buitenlandse
Zaken spelen hierbij dus in beginsel tevens andere ministeries, maar ook het
bedrijfsleven en NGO’s een belangrijke rol. Zij moeten daarom eveneens onlosmakelijk
deel uitmaken van de samenhangende benadering.
Ten slotte worden in het spraakgebruik vaak verschillende accenten gelegd in deze
complexe problematiek, waardoor de verwarring verder wordt bevorderd. Zo bleek
bijvoorbeeld tijdens het debat over de ‘3D-benadering’ op 3 juni 2008 tussen de Eerste
Kamer en de regering (in casu de ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en voor
Ontwikkelingssamenwerking) dat over de precieze betekenis van 3D vragen bestaan.37
Het is dan ook aannemelijk dat ook in de samenleving als geheel een onwenselijke en
wellicht vermijdbare onduidelijkheid heerst over het begrip ‘3D’ en met name over de
prioriteiten die in dit verband worden gesteld. Deze laatste constatering is vooral
relevant voor het antwoord van de AIV op de vragen in de adviesaanvraag over het
verwachtingsniveau bij crisisbeheersingsoperaties (zie hoofdstuk IV).
36 In bijvoorbeeld Afghanistan wordt gewerkt met drie ‘operatielijnen’: Governance, Development and
    Security.
37 Verslag van het beleidsdebat in de Eerste Kamer over de ‘3D-benadering’, 3 juni 2008.
                                                    17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>‘Het westen [is], bij al zijn inspanningen om de wereldorde te herstructureren, zowel een
groot deel van de oplossing als een groot deel van het probleem.’38
                                                                                       Kishore Mahbubani
II        De complexe werkelijkheid
II.1      Theorie en praktijk van de samenhangende aanpak
In het vorige hoofdstuk is gesteld dat de noodzaak van meer samenwerking tussen de
verschillende actoren en meer samenhang tussen de verschillende activiteiten al sinds
de jaren negentig wordt onderkend als antwoord op de weerbarstige praktijk van
crisisbeheersingsoperaties. Tegelijkertijd is de roep om meer samenwerking de laatste
jaren alleen maar luider geworden. Dit hoofdstuk gaat onder meer over de vraag hoe
het dan komt dat er de afgelopen jaren – vooral in internationaal verband – kennelijk
toch betrekkelijk weinig en in elk geval niet voldoende met dit inzicht is gedaan.
Regeringsvraag 1        Hoe verhouden de politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen van
                        complexe operaties zich in de praktijk en in de theorie tot elkaar? In
                        hoeverre zijn deze doelen te verenigen in een samenhangende aanpak?
In theorie zijn diplomatieke, militaire en ontwikkelingsdoelen niet strijdig met elkaar en
versterken zij elkaar slechts in het streven naar het door allen gedeelde politieke
einddoel van een crisisbeheersingsoperatie. In dit hoofdstuk zal blijken dat de praktijk
echter weerbarstig is. De AIV ziet bij regeringsvraag 1 een duidelijk verband met vraag
8, en in zekere zin ook met de vragen 9 en 10. Deze vragen hebben immers allemaal
betrekking op de functionele verhouding, hiërarchie en volgtijdelijkheid tussen de
politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen. Vanwege de overzichtelijkheid zullen deze
vragen in dit hoofdstuk achtereenvolgens aan de orde worden gesteld.
Drie hoofdzaken: het politieke einddoel, de aanpak en de benodigde middelen
Om te beginnen moet bij elk besluit over deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie
de politieke discussie steeds gaan over drie hoofdzaken: 1) het te bereiken einddoel
2) de samenhangende aanpak waarmee het doel zou kunnen worden bereikt en 3) de
middelen die nodig zijn om het gekozen einddoel te bereiken. Zo vatte de Britse
generaal b.d. Sir Rupert Smith in zijn standaardwerk The Utility of Force de problematiek
ook samen.39 Tussen deze drie zaken bestaat een duidelijke hiërarchie: het (politieke)
doel staat voorop en de aanpak, te weten de manier waarop de diplomatieke, militaire
en ontwikkelingsmiddelen worden ingezet en vervolgens de selectie van de in te zetten
middelen, staan ten dienste daarvan.
Een goede samenhang tussen deze drie aspecten is essentieel. Mislukking en
teleurstelling liggen in het verschiet als bijvoorbeeld de aanpak en de middelen niet op
het politieke einddoel aansluiten. Maar ook kan het doel te ambitieus of kunnen de
38 Kishore Mahbubani, De eeuw van Azië: een onafwendbare mondiale machtsverschuiving, Nederlandse
    vertaling, Nieuw Amsterdam Uitgevers, 2008, p. 19.
39 Rupert Smith, The Utility of Force: the Art of War in the Modern World, Pinguin Books Ltd London, 2005,
    pp. 210-217.
                                                       18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>beschikbare middelen te beperkt zijn. Tevens kunnen de instrumenten worden ingezet
zonder daarbij het politieke einddoel voor ogen te houden. Smith waarschuwt daarom:
‘one must avoid the trap of confusing activity with outcome’.40
Uit de vele officiële verklaringen blijkt dat alle lokale en internationale belanghebbenden
bij het begin van een operatie weliswaar de noodzaak van een samenhangende aanpak
voor het bereiken van het gestelde doel steeds weer nadrukkelijk onderschrijven.41 Die
verklaringen zijn echter vaak heel algemeen gesteld. Zo scharen alle deelnemende staten
zich bij aanvang van crisisbeheersingsoperaties in principe achter een VN-Veiligheidsraad--
resolutie waarin het (politieke) doel van de operatie wordt verwoord, maar dat wil nog niet
zeggen dat alle partners daaronder hetzelfde verstaan en/of er vervolgens dezelfde
invulling aan geven. In de praktijk stellen partners vaak verschillende politieke prioriteiten,
volgen zij een eigen aanpak en zijn zij in uiteenlopende mate bereid daarvoor middelen ter
beschikking te stellen. Dit kan ook omdat veel VN-resoluties bewust zo zijn opgesteld dat
iedereen daaraan, binnen zekere grenzen, een eigen invulling kan geven; anders zouden
ze immers nooit worden aangenomen.
Zo heeft iedereen, donoren en de gaststaat, zich in beginsel achter de Afghan National
Development Strategy (ANDS) geschaard. Hoe daaraan invulling te geven is echter, zo
blijkt in de praktijk, onderwerp van scherpe verdeeldheid. In Afghanistan proberen meer
dan zestig landen met sterk uiteenlopende visies een bijdrage te leveren. Ontwikkeling
is bovendien niet alleen een zaak van regeringen en verschillende overheids-
organisaties maar ook ondenkbaar zonder de hulp van vele lokale en internationale
non-gouvernementele organisaties (NGO’s en INGO’s).42
In de praktijk is dan ook sprake van een ingewikkeld netwerk van relaties tussen multi-
en bilaterale donors, VN-organisaties, NGO’s en private contractors. De complexe
omgeving in een crisisgebied met veel verschillende actoren wordt, behalve door
verschillen met lokale gebruiken, daardoor ook gekenmerkt door vaak grote culturele en
organisatorische verschillen tussen de civiele en militaire actoren, maar ook tussen de
verschillende civiele actoren onderling, zoals NGO’s, donoren, contractors, regionale
organisaties en de VN. Dit alles bemoeilijkt afstemming en overeenstemming over na te
streven doelen en de te volgen werkwijze. Dit blijkt ook uit het antwoord op vraag 10,
die verderop in dit hoofdstuk in samenhang met vraag 9 wordt beantwoord.
Deze complexe werkelijkheid speelt zich af in drie domeinen. Voor Nederland zijn dat:
A) het lokale domein ofwel het operatiegebied waarin Nederland met crisisbeheersings--
operaties actief is, B) het internationale domein waarvan Nederland deel uitmaakt en
C) het Nederlandse (binnenlandse) domein.43 In dit hoofdstuk worden het lokale en het
internationale domein toegelicht en in hoofdstuk III het nationale domein.
40 Ibid.
41 Zie bijvoorbeeld het verslag van de Noord-Atlantische Raad (NAR), 2/3 december 2008; of het
    Statement van de Donor Conferentie Afghanistan, Parijs, 12 juni 2008.
42 Het VN-ontwikkelingsprogramma (UNDP) schat dat er wereldwijd meer dan 37.000 van dergelijke
    organisaties zijn. Zie Report of the UN Secretary General on the UN Reform, p. 24,
    <http://ods-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/583/26/PDF/N0258326.pdf?OpenElement>.
43 Zie ook de ‘stand van zakenbrief Afghanistan’ van de regering van 20 juni 2008 waarin dezelfde
    driedeling tussen het operationele-, het internationale- en het Nederlandse domein wordt gebruikt.
                                                       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>II.2     Het lokale domein: elke situatie is uniek
Regeringsvraag 8        In hoeverre dient in een geïntegreerde aanpak voorrang te worden
                        gegeven aan de bevordering van veiligheid en stabiliteit, de
                        bevordering van de democratische rechtsstaat, het respect voor de
                        mensenrechten of het streven naar economische ontwikkeling?
Meer dan 2000 jaar geleden schreef Sun Pin:
    ‘Maar je zult nooit een winnende eigenschap van één bepaalde rangschikking vinden
    die je in staat stelt alle situaties te overwinnen. De behoefte om een rangschikking
    te bepalen is in principe dezelfde, maar welke rangschikking inderdaad zal
    overwinnen is altijd verschillend.’44
Ook de Nederlandse regering constateert in haar notitie ‘Wederopbouw na gewapend
conflict’ uit 2005 dat daarvoor geen algemeen geldende blauwdrukken bestaan, elke
situatie is uniek. Gangbaar in dit verband is de dubbelzinnige en op zich weinig
zeggende vaststelling dat geen blijvende veiligheid mogelijk is zonder ontwikkeling en
geen ontwikkeling zonder veiligheid. Een basisniveau van veiligheid is echter essentieel
voor de ontwikkeling van een staat.
De AIV sluit daarom in dit verband aan bij gedachten zoals die de laatste tijd ook door
anderen, bijvoorbeeld de Amerikaanse hoogleraar sociologie en internationale
betrekkingen Amitai Etzioni, zijn verwoord. In zijn recente boek Security First schrijft
deze dat op grond van het beginsel ‘leven voor alles’ in fragiele staten voorrang moet
worden gegeven aan basisveiligheid. Het gaat daarbij niet alleen om fysieke veiligheid,
maar ook om minimale voorzieningen op onder meer sociaaleconomisch gebied en op
het gebied van de mensenrechten en de rule of law. Daarbij verdient vooral ook de vaak
kwetsbare positie van vrouwen en meisjes aandacht.
Basisveiligheid gaat dus boven democratisering.45 Immers: ‘If we seek to democratize
the world, at least initially most of the world will resist or not cooperate – if we aim to
provide security for one and all, the majority of the nations and the citizens of the world
will share this goal’.46 De omgekeerde redenering, dat ontwikkeling vooraf moet gaan
aan basisveiligheid, klopt niet. Zonder een veilige basis kan immers geen ontwikkeling
plaatsvinden en ontwikkeling als zodanig verschaft geen veiligheid. Basisveiligheid
betekent niet dat alle dreigingen moeten zijn overwonnen, maar ze moeten wel op een
niveau worden gehouden waarop de samenleving kan functioneren en waarop
wederopbouw, inbegrepen de verbetering van de rechtsorde, kan plaatsvinden.
  Als het doel van de interventie is om allereerst een staat tot stand te brengen waarin
  basisveiligheid gegarandeerd is, dan zal deze vaak niet of slechts in beperkte mate
  democratisch zijn.
44 Sun Pin (circa 380-316 voor Christus), citaat opgenomen in: Sun Tzu, De kunst van het oorlogvoeren,
    Nederlandse vertaling: Kosmos-Z&K Uitgevers, Utrecht, 1994, p. 80.
45 Amitai Etzioni, Security First: For a Muscular, Moral Foreign Policy, Yale University Press, New Haven &
    London, 2007.
46 Ibid.
                                                       20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>De opbouw van lokale instituties verdient vanaf het allereerste begin aandacht. Zo is
voor het versterken van het niveau van veiligheid de opbouw of hervorming van de
veiligheidssector, Security Sector Reform (SSR) 47, essentieel. Bijzondere aandacht
verdienen hierbij de opbouw van politie, justitie en het rechtssysteem. Een verwante
activiteit is het DDR-proces (Disarmament, Demobilisation, Reintegration) dat op
verschillende momenten in de conflictcyclus kan worden ingezet. Vlak na beëindiging
van een gewelddadig conflict kan DDR worden gebruikt om de vaak grote aantallen
gewapende strijders te verminderen. Na verloop van tijd krijgt DDR een andere functie;
het wordt dan veel meer gebruikt als instrument in een bredere aanpak van de
veiligheid waarmee de omvang van veiligheidsorganisaties wordt teruggebracht tot de
aantallen die nodig zijn voor de uitoefening van de vastgestelde taken. Ook moet de
omvang in overeenstemming zijn met de beschikbare financiële middelen.
Bij de opbouw van veiligheidsinstituties is de structurele betaalbaarheid van deze
organisaties van groot belang. Zo legt de voorziene omvang, opbouw en instandhouding
van de Afghan National Army (ANA) een zodanig groot beslag op de (toekomstige)
begroting, dat langjarige internationale financiering onvermijdelijk zou zijn.48 De vraag
rijst dan hoe groot de kans is dat deze ook gegarandeerd blijft.
Who owns what
Uiteindelijk is het – zo luidt het principe – de lokale bevolking zelf die de prioriteiten
vaststelt en het tempo van veranderingen bepaalt en kan de interventiemacht alleen
maar de rol van katalysator spelen. Samenlevingen bouwen zichzelf op, zij worden niet
opgebouwd.49 Voor duurzame ontwikkeling is het noodzakelijk dat vredesopbouw een
lokaal draagvlak heeft, lokaal wordt uitgevoerd en dat lokale instituties worden
versterkt.50 Het principe van local ownership is dan ook een gevestigd paradigma, ook
als het gaat om crisisbeheersingsoperaties. 51
Toch ontstaan ook hier in de praktijk problemen, omdat het juist in fragiele staten bij
(delen van) de lokale bevolking of autoriteiten en machthebbers vaak ontbreekt aan de
47 Het doel van SSR is om de krijgsmacht, politie, justitie, inlichtingen- en veiligheidsdiensten, het
    rechtssysteem etc. in staat te stellen hun taken uit te voeren en controle over de veiligheidssector te
    waarborgen. De militaire bijdrage aan wederopbouw richt zich vooral op de opleiding en training van
    militairen in het betreffende land en de advisering van de civiele autoriteiten over de organisatie en
    verantwoordelijkheden van een ministerie van defensie. Voor de hervorming van andere
    veiligheidsinstituties is ook de ondersteuning nodig van politie, rechters, officieren van justitie en
    adviseurs op het gebied van het gevangeniswezen en douane.
48 Barnett R. Rubin en Ahmed Rashid, ‘From Great Game to Grand Bargain’, Foreign Affairs,
    november/december 2008.
49 Dorothea Hilhorst, Saving Lives or Saving Societies? Realities of Relief and Reconstruction, Wageningen
    Universiteit, 2007.
50 Hannah Reich, ‘Local Ownership in Conflict Transformation Projects’, Berghof Research Center for
    Constructive Conflict Management, 2006.
51 Nederland volgt hierbij de lijn van de OESO, zoals vastgelegd in de Paris Declaration (2005), die stelt dat
    partnerlanden zelf het leiderschap moeten nemen over hun ontwikkelingsbeleid en –strategie en
    ontwikkelingsactiviteiten dienen te coördineren.
                                                      21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>wil of aan de capaciteit tot vredesopbouw. Maar het steunen van bepaalde lokale
actoren en/of instituties door de interventiemacht betekent automatisch een externe
inmenging in een binnenlands probleem (conflict), waarbij weer andere groepen of
mensen worden uitgesloten. De keuze voor specifieke lokale partners reflecteert
bovendien de principes, waarden en belangen van de (westerse) buitenstaander:
politiek neutraal opereren is niet mogelijk.
Een ander kenmerk van een fragiele staat is dat de centrale overheid of de lokale
representanten daarvan vaak niet of nauwelijks een als legitiem erkend gezag bezitten,
en dat de feitelijke macht ligt bij andere netwerken en groepen die bijvoorbeeld zijn
georganiseerd op basis van cliëntelisme en patronage.52 Al die lokale actoren hanteren
hun eigen agenda en trachten hun eigen belangen te waarborgen.53 Men mag ervan
uitgaan dat gevestigde elites veranderingen die hun belangen aantasten, zullen
tegenwerken of alleen pragmatische samenwerking zullen zoeken. Ook de vaak alom
aanwezige en wijdverbreide corruptie frustreert rationele samenwerking en een strikte
toepassing van het local ownership principe.
De positie van vrouwen is vaak zeer kwetsbaar in fragiele staten. Zo gelden bijvoorbeeld
in delen van Afghanistan lokale tradities zoals het uithuwelijken van jonge meisjes en
het verschijnsel dat een vrouw kan worden weggegeven als genoegdoening voor een
misdaad. Hoewel deze praktijken volgens de Afghaanse en de islamitische wet
verboden zijn, is het moeilijk deze lokale tradities te bestrijden, vooral in afgelegen
gebieden.54 In veel conflicten, zoals in de Democratische Republiek Congo (DRC) en
Darfur en de nasleep daarvan, wordt verkrachting van vrouwen vaak als middel gebruikt
om de samenleving te ontwrichten. Deze oorlogsmisdaden tegen vrouwen bemoeilijken
het proces van wederopbouw.
In 2000 aanvaardde de Veiligheidsraad van de VN unaniem resolutie 1325 inzake
vrouwen, vrede en veiligheid, wat geldt als een belangrijke stap in de richting van de
erkenning van de rol van vrouwen bij het beheersen van conflicten, vredeshandhaving en
het consolideren van de vrede na conflicten.55 Meer aandacht voor (de specifieke
ervaringen van) vrouwen leidt, zo leert de ervaring, niet alleen tot rechtvaardiger, maar
ook tot meer effectieve wederopbouwprocessen. In de praktijk blijkt echter dat ondanks
alle goede bedoelingen van de internationale gemeenschap, de verbetering van de
positie van vrouwen in fragiele staten vaak een uiterst moeilijk en langzaam proces is.56
Vrouwen worden vaak wel als slachtoffer behandeld, maar niet als echte gesprekspartner.
Vrouwelijk leiderschap in lokale gemeenschappen speelt zich echter vaak achter de
schermen af. Het is van belang dat in de praktijk ook met deze vrouwelijke sleutelfiguren
wordt gewerkt en dat in de interventiemacht voldoende vrouwen zijn om deze contacten
te leggen.
52 Roel van der Veen, Afrika, van de Koude Oorlog naar de 21e eeuw, KIT-Publishers, 2002.
53 Zie bijvoorbeeld het boek van Ahmed Rashid over de opkomst van de Taliban in Afghanistan. Ahmed
    Rashid, Taliban, Uitgeverij Atlas Amsterdam, 2001.
54 ‘Traditie sterker dan vrouwenrechten in Afghanistan’, Reformatorisch Dagblad, 14 januari 2009.
55 Resolutie 1325 van de VN Veiligheidsraad, ‘Vrouwen, vrede en veiligheid’, 31 oktober 2000.
56 Zie bijvoorbeeld ‘Idea of Afghan Women’s Rights Start Taking Hold’, New York Times, 3 maart 2009.
                                                     22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>  Zowel vanwege respect voor mensenrechten als met het oog op ontwikkeling is
  aandacht voor de rechten en de positie van vrouwen noodzakelijk. De ervaring leert
  dat vrouwen effectief kunnen bijdragen aan conflictbemiddeling en dat hun stem,
  mits gehoord, politieke dialoog en vrede kan bevorderen. Maar het streven naar
  versterking van hun positie en rechten kan ook het wantrouwen in de motieven van
  de buitenlandse hulpverleners en het verzet tegen hun bemoeienissen aanwakkeren.
Het is moeilijk goed inzicht te krijgen in lokale machtsstructuren, ofwel in who owns
what. Als dat inzicht ontbreekt, kunnen conflicten door externe interventies juist
(wellicht onbedoeld) worden gevoed.57 Als bijvoorbeeld in een tribaal gebied een
waterpomp wordt geplaatst, kan dat de lokale machtsverhoudingen beïnvloeden.
Daarom is het essentieel goed inzicht te hebben in onder meer politieke verhoudingen,
maatschappelijke processen en de lokale cultuur. Een ander voorbeeld: het organiseren
van verkiezingen in een land zonder enige traditie op dat gebied, kan de problemen
onbedoeld juist verergeren en het tegenovergestelde bewerkstelligen van wat men wil
bereiken.
Het begrip ‘local ownership’ moet dan ook meer worden geproblematiseerd, het is
weliswaar een belangrijk uitgangspunt, maar biedt geen concrete handleiding voor de
oplossing van problemen. Als volledig invulling wordt gegeven aan het paradigma van
local ownership, is de kans groot dat de ontwikkelingen niet goed verlopen. Grijpt men
daarentegen te zeer in, dan kan dat zeer wel met neokolonialisme worden vergeleken:
de interventiemacht bepaalt dan wat er moet gebeuren (met wellicht de beste
bedoelingen).
Om in fragiele staten succesvol te interveniëren, moet vaak een precair evenwicht
worden gehandhaafd tussen enerzijds de lokale cultuur van het land en zijn
geschiedenis en anderzijds de cultuur, maar ook het mandaat, van de interventiemacht.
Er moet een situatie ontstaan waarbij de lokale actoren en instituties met de
interventiemacht en vredesopbouwers willen samenwerken, omdat ook zij veel te winnen
hebben bij de nieuwe situatie. Hier ontstaat echter een nieuw dilemma, omdat lokale
belangen en gedragingen haaks kunnen staan op internationale normen en waarden op
het gebied van bijvoorbeeld mensenrechten of westerse ideeën over good governance.
Als dit verschil niet kan worden overbrugd of hiervoor geen aanvaardbaar compromis kan
worden gevonden, is een crisisbeheersingsoperatie gedoemd te mislukken.
  Voor het slagen van duurzame vredesopbouw is local ownership een noodzakelijke
  voorwaarde. De belangen, normen en waarden van lokale machthebbers kunnen
  echter haaks staan op de internationale verdragen en de belangen, normen en
  waarden van de interventiemacht en de opbouwwerkers.
In dit licht laat zich de opmerking van de secretaris-generaal van de NAVO, Jaap de
Hoop Scheffer, verklaren toen hij onlangs in een ingezonden stuk in de Washington Post
opmerkte dat ‘The basic problem in Afghanistan is not too much Taliban; it’s too little
good governance. But we have paid enough, in blood and treasure, to demand that the
Afghan Government take more concrete and vigorous action to root out corruption and
increase efficiency, even where that means difficult political choices’.58
57 Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB), Dutch Humanitarian Assistance: an
   evaluation, van het ministerie van Buitenlandse Zaken, nr. 303, 2006.
58 SG-NAVO Jaap de Hoop Scheffer, ‘Afghanistan: We can do better’, Washington Post, 18 januari 2009.
                                                    23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Boven dit hoofdstuk is een citaat opgenomen van de voormalige diplomaat uit
Singapore Kishore Mahbubani uit het boek ‘De eeuw van Azië’. Daarin tracht hij ‘de
wereld te verklaren vanuit een niet-westerse optiek, zodat 900 miljoen mensen in het
Westen kunnen begrijpen hoe de overige 5,6 miljard mensen de wereld zien’.59 Ook
Mohammed Ayoob, een Moslim van Indiase afkomst, die werkzaam is als hoogleraar
aan de universiteit van Michigan in de VS, beklemtoont dat buitenlandse overheden en
hulpverleners zeer terughoudend moeten zijn met het projecteren van westerse ideeën
over staats- en sociaal-economische structuren op de fragiele staat.60 Paddy Ashdown,
de voormalig UN High Representative in Bosnië, is in zijn boek over zijn ervaringen
aldaar eveneens zeer kritisch over de vanzelfsprekendheid waarmee westerse ideeën
soms toch aan derde staten worden opgelegd: ‘When I arrived in Bosnia I found a young
group of committed, hard-working, highly talented international lawyers writing the new
criminal codes for the country based on English common law. Their product... had no
connection whatsoever with the established traditions of Balkan and ex-Yugoslav law, or
with the European legal system into which the country’s judicial structures were going to
have to fit’.61
Kortom, local ownership is niet te realiseren van buitenaf: ‘The demand for local
ownership, if viewed as a concrete project objective, in fact tends to hinder the
attainment of the goal of sovereignty of local actors in externally funded projects’.62 Elk
goed voornemen op dit gebied wordt immers bemoeilijkt door andere factoren en
tegenstrijdigheden, die er in de praktijk vaak toe leiden dat het Westen zich toch teveel
laat meeslepen in te ambitieus geformuleerde politieke doelen en teveel bemoeienis.
Het vinden van een manier waarop lokale actoren en instituties en internationale
actoren effectief samenwerken, is dan ook een van de grootste uitdagingen van
crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten.
Human Security en staatsvorming in fragiele staten
Hiervoor is al gesteld dat er een bepaalde mate van (basis)veiligheid nodig is, voordat
wederopbouw en ontwikkeling kunnen plaatsvinden. Het vestigen of het herstellen van
het geweldsmonopolie van de staat is voorwaarde voor staatsopbouw. Dit kan met
militair geweld gepaard gaan, want, zoals hiervoor al is beschreven, gevestigde
belangen van bijvoorbeeld lokale krijgsheren kunnen zich daartegen verzetten. Voor de
vorming van een stabiele staat kunnen dan ook maatregelen nodig zijn die – zeker op
korte termijn – wellicht de veiligheid van de betrokken staat dienen, maar afbreuk doen
aan de veiligheid van individuen of van gemeenschappen (human security).
59 Kishore Mahbubani, 2008, p. 18.
60 Mohammed Ayoob, ‘Humanitarian Intervention and International Society’, Global Governance, Vol. 7,
    2001, pp. 225-230.
61 Paddy Ashdown, Swords and Ploughshares: Building Peace in the 21st Century, Phoenix, 2008.
62 Hannah Reich, Local Ownership in Conflict Transformation Projects, Berghof Research Center for
    Constructive Conflict Management, 2006, p. 7; Zie ook: Timothy Donais, Empowerment or Imposition?
    Dilemmas of Local Ownership in Post-Conflict Peacebuilding Processes, University of Windsor, 2007.
                                                     24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Staatsvorming is vaak een zeer gewelddadig proces, maar in sommige gevallen vindt
een groei van onderaf plaats.63 Bij westerse landen heeft dit proces van staatsvorming
eeuwen geduurd. Bij externe interventies in fragiele staten wordt soms getracht allerlei
functies van de staat tijdelijk over te nemen, zoals het voorzien in orde en veiligheid.
Echter, terwijl de interventiemacht veiligheid en orde tracht te realiseren in een fragiele
staat, bestaat het gevaar dat zij tegelijkertijd het gezag van de aanwezige autoriteiten
ondermijnt.64 Hetzelfde probleem geldt voor NGO’s. Nemen die bijvoorbeeld de
staatsfunctie van de medische zorg op zich, dan kunnen zij tegelijkertijd de staat die zij
pogen te ondersteunen, verzwakken. Het is dan ook van groot belang dat de
interventiemacht en internationale NGO’s er alles aan doen om de lokale autoriteiten
en andere lokale actoren (zoals civiele-, religieuze-, vrouwen- en
mensenrechtenorganisaties) bij hun activiteiten te betrekken en te versterken, zodat ze
zelf verbeteringen in hun land kunnen bewerkstelligen.
Counter-insurgency
In conflicten zoals in Afghanistan en Irak, kan het lokale verzet tijdens de stabilisatie-
fase het karakter krijgen van een insurgency, waarbij de tegenstanders een combinatie
van subversie, guerrilla en terrorisme gebruiken om hun politieke doelen te bereiken.65
Vaak zijn de activiteiten van de tegenstanders verweven met criminele activiteiten, zoals
verbouw en handel in drugs of illegale mijnbouw en wapenverkoop.
Een insurgency plaatst de lokale bevolking bovendien voor het dilemma welke kant zij
moet kiezen: die van de insurgents of die van de autoriteiten die door de internationale
coalitie worden ondersteund. Vaak is het onzeker hoe lang de interventiemacht in het
land zal blijven. Deze keuze is dan ook niet eenvoudig, het leven kan er letterlijk van
afhangen.
  Vredesopbouw en ontwikkeling vereisen een langdurige betrokkenheid. Zonder die
  zekerheid zal de lokale bevolking zich niet durven verlaten op de internationale
  interventiemacht uit angst voor represaillemaatregelen van de insurgents. Langdurige
  aanwezigheid van de militaire interventiemacht kan er echter ook toe leiden dat deze
  als bezettingsmacht wordt gezien.
De counter-insurgency zal in de eerste plaats een politiek uitzicht op duurzame vrede
moeten bieden, omdat vrede met louter militaire middelen niet te winnen is.66 Zonder
dit uitzicht bestaat zelfs het gevaar dat de militaire vredesmacht een deel van het
63 Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization. New York: Simon & Schuster 1997. Charles
    Tilly, Coercion, Capital and European States, AD 990-1990, Oxford: Blackwell, 1990. Michael Mann, The
    Sources of Social Power, Vol. I and II, Cambridge: Cambridge University Press, 1986.
64 David Lake, Building Legitimate States after Civil Wars: Order Authority and Institutions, ‘Paper prepared for
    the Workshop on Building Peace in Fragile States’, University of California, 1-2 December 2006, 20; Jan
    Angstrom, ‘Inviting the Leviathan; external forces, war and state-building in Afghanistan’, Small Wars and
    Insurgencies, 19, 3, 2008, pp. 375-397.
65 M.W.M. Kitzen, ‘Westerse militaire cultuur en counter-insurgency’, Militaire Spectator, 3-2008, p. 128.
66 Headquartes Department of the Army, U.S. Field Manual 3-24. Counterinsurgency, december 2006.
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>probleem in plaats van een deel van de oplossing wordt.67 Bijvoorbeeld als men het
politieke einddoel uit het oog verliest of onvoldoende rekening houdt met het cruciale
belang van acceptatie door de lokale bevolking.
Counter-insurgency operaties zijn zeer complex en hebben te maken met een hoog
dreigingsniveau. In Irak en Afghanistan bijvoorbeeld, blijkt dat uit het veelvuldig gebruik
van Improvised Explosive Devices (IED’s). De militaire inzet vindt plaats te midden van
de bevolking waartussen de irregulier optredende tegenstanders zich verschuilen.
Rupert Smith noemt dit de war amongst the people.68 Van de militairen vraagt dit om
zeer terughoudend, professioneel optreden, omdat elke militaire actie grote (politieke)
gevolgen kan hebben. Het politieke doel is immers het winnen van de ‘wil’ (hearts and
minds) van de lokale bevolking, zodat die de kant van de lokale autoriteiten kiest. In het
verleden is echter herhaaldelijk gebleken hoe moeilijk het is dit doel met militaire
middelen te bereiken, onder andere omdat ‘It is difficult to apply military force to this
objective, since by its nature it is lethal, massive and tends to be arbitrary’. Ofwel, wat is
in dit geval de Utility of Force?’69
De aanwezigheid van voldoende grondtroepen is cruciaal om door middel van een
counter-insurgency een veilige omgeving te realiseren. Een belangrijk principe daarbij is
clear-hold-build: maak een gebied vrij van insurgents, houd het gebied onder controle en
begin met wederopbouw. Als er te weinig grondtroepen zijn zal het proces van
wederopbouw slechts langzaam op gang kunnen komen. Bij te weinig grondtroepen zal
ook de afhankelijkheid van luchtsteun vaak groot zijn, wat de kans op burgerslachtoffers
vergroot. Dit ondergraaft het zo belangrijke draagvlak voor de internationale
troepenmacht onder de lokale bevolking. De president van Afghanistan, Hamid Karzai, en
de hoogste vertegenwoordiger van de Verenigde Naties in Afghanistan, de Noor Kai Eide,
hebben het Westen in dit verband herhaaldelijk opgeroepen zeer grote terughoudendheid
in acht te nemen bij de inzet van het luchtwapen, omdat de internationale gemeenschap
anders het vertrouwen van de lokale bevolking zal verliezen.70
  De eerste opgave van een crisisbeheersingsoperatie is om een einde te maken aan
  geweld en de orde te herstellen, maar de daarvoor noodzakelijk geachte maatregelen
  kunnen, vooral door burgerslachtoffers, de steun vanuit de lokale bevolking juist
  ondergraven.
David Kilcullen stelt in dit verband dat de hedendaagse counter-insurgency, nog meer
dan vroeger, politiek is door de invloed van mondiale media, het toegenomen belang
van de publieke beeldvorming en de uitkomst van politieke processen in relatie tot
gebeurtenissen op het gevechtsveld.71 Iedere gevechtsactie zendt vrijwel onmiddellijk
67 Interview met oud NAVO-gezant Daan Everts, ‘Veel minder soldaten, en veel meer opbouw’,
    NRC-Handelsblad, 18 november 2008.
68 Rupert Smith, The utility of force: the art of war in the modern world, Knopf, januari 2007.
69 Ibid, p. 380.
70 Zie onder meer: ‘Afghans in hospital dispute U.S. account of raid’, International Herald Tribune,
    26 januari 2009.
71 David Kilcullen, Counterinsurgency Redux, 2006. Kilcullen, een voormalige Australische legerofficier,
    heeft naam gemaakt als deskundige op het gebied van counter-insurgency.
                                                        26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>een nieuw politiek signaal uit. Dit onderstreept nog eens het belang van goede
afstemming tussen politieke, civiele en militaire activiteiten én van strategische
communicatie. In hoofdstuk IV wordt nader op dit laatste aspect ingegaan.
II.3     Duurzame armoedebestrijding, humanitaire hulp en reconstructie
Regeringsvraag 9      Is duurzame armoedebestrijding een op zichzelf staande doelstelling of
                      kan deze ook worden geïntegreerd in de doelstellingen van een
                      complexe crisisbeheersingsoperatie? Zo ja, hoe verhoudt deze
                      doelstelling zich dan tot de overige doelstellingen van de operatie?
Vraag 10 (EK)         Kan de AIV in het 3D-advies ook ingaan op de relatie tussen
                      humanitaire hulp en reconstructie?
Duurzame armoedebestrijding ofwel het bereiken van duurzame ontwikkeling, die
zichzelf in stand houdt en versterkt, is het hoofddoel van ontwikkelingssamenwerking.
Bij duurzame ontwikkeling krijgen – als het goed is – alle aspecten aandacht, zowel
materiële zaken als voedsel, schoon water, onderdak, gezondheid en onderwijs, als
immateriële zaken als rechtszekerheid en rechtsbescherming, ook van vrouwen en
minderheden. Duurzame ontwikkeling maakt ook op verantwoorde wijze gebruik van de
beperkte milieugebruiksruimte en houdt rekening met de belangen van toekomstige
generaties.
In het vorige hoofdstuk is het antwoord op vraag 9 eigenlijk al gegeven, namelijk dat het
doel van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten is om veiligheid en stabiliteit te
bewerkstelligen, zodat humanitaire noden kunnen worden gelenigd en op den duur een
basis wordt gelegd voor duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Dit is ook de
teneur van de fragiele statenstrategie van de regering, waarin zoals gezegd staat, dat
voor het bereiken van de gestelde doelen het nodig kan zijn crisisbeheersingsoperaties
uit te voeren. Duurzame armoedebestrijding en crisisbeheersingsoperaties in fragiele
staten zijn dus onlosmakelijk met elkaar verbonden.
In humanitaire noodsituaties in fragiele staten staat niet duurzame armoedebestrijding
of ontwikkeling voorop, maar het onmiddellijk overleven van mensen en het herstel
van veiligheid. Bij dergelijke humanitaire en/of crisisbeheersingsoperaties ligt dus het
accent meer op het (onmiddellijk) lenigen van humanitaire nood en het terugdringen van
geweld op korte termijn. Doel is het bereiken van een situatie van voldoende veiligheid
en stabiliteit die ruimte biedt voor wederopbouw en verdere, meer duurzame
ontwikkeling. Hiertoe zal al vanaf het eerste begin zoveel mogelijk gebruik moeten
worden gemaakt van de bestaande lokale capaciteit. Doorgaans zal een deel van de
hulp worden ingezet voor versterking van de capaciteit van lokale (hulp)organisaties en,
voor zover mogelijk, van de lokale en centrale overheid, zodat die een eigen
verantwoordelijkheid op zich kunnen nemen bij het waarborgen van veiligheid en de
voorziening in basisbehoeften als voedsel, medische zorg, onderdak en vervoer.
Het is steeds de bedoeling dat noodhulp zo snel mogelijk overgaat in wederopbouw en
een begin, of herstel, van duurzame ontwikkeling. Gedurende een bepaalde periode
zullen de verschillende hulpvormen echter naast elkaar blijven bestaan. Uiteindelijk zal
dit, als het mogelijk is de veiligheid en stabiliteit over een voldoende lange periode
(vaak langer dan tien jaar) te waarborgen, kunnen uitmonden in een proces van
duurzame ontwikkeling. De betrokken overheid zal daarbij zelf in staat moeten zijn zorg
te dragen voor basisvoorzieningen en een fysieke infrastructuur. Daarin moet enerzijds
                                               27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>het private bedrijfsleven kunnen functioneren en zorgen voor economische groei en
werkgelegenheid en moeten anderzijds institutionele voorzieningen zorgen voor
rechtszekerheid en checks and balances in het landsbestuur, mede door de
aanwezigheid van een actief maatschappelijk middenveld.
Ook hiervoor geldt echter: dit is de theorie. In de praktijk stuit men vaak op wat ook wel
de kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw wordt genoemd. Daarbij slaagt men
er niet in de stap te maken van humanitaire hulp naar lokale ontwikkeling die zichzelf in
stand houdt. Voor dit probleem wordt al sinds de jaren negentig aandacht gevraagd,
waarbij overigens ook steeds wordt gewezen op de noodzaak van een geïntegreerde
benadering.72
De kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw komt specifiek aan de orde in de
fragiele statenstrategie van de regering, die ook als een antwoord van de regering op
een vraag van de Eerste Kamer (vraag 10) kan worden beschouwd. De formulering van
deze strategie volgde immers op het 3D-debat tussen de Eerste Kamer en de regering
op 3 juni 2008 bij welke gelegenheid Eerste Kamerlid de heer Vliegenthart (SP) deze
vraag aan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking Koenders stelde.73 In de
fragiele statenstrategie ziet de regering vooral een rol voor de UNDP weggelegd om
deze kloof te dichten. De AIV is echter van mening dat deze problematiek breder en
gecompliceerder is. Want behalve de aansluiting van de activiteiten van humanitaire
hulp en die van wederopbouw, waar de regering UNDP verantwoordelijk voor stelt, is er
ook het probleem van operatiemodellen en samenwerkingsstructuren. In humanitaire
noodsituaties wordt volgens humanitaire principes gewerkt. Hulp wordt vaak van
buitenaf aangereikt, heeft een top-down karakter en de financiering geschiedt veelal in
cycli van enkele maanden.
De inzet van militairen voor humanitaire hulpverlening tijdens crisissituaties is
vastgelegd in VN-richtlijnen.74 Volgens deze richtlijnen moet militaire betrokkenheid bij
humanitaire hulpverlening zeer beperkt zijn en is deze alleen daar gewenst waar civiele
partijen slachtoffers niet kunnen bereiken. Deze richtlijnen gaan uit van neutraliteit en
onafhankelijkheid van humanitaire hulp.
Bij de overgang van humanitaire hulp naar wederopbouw (in de stabilisatiefase) kunnen
militairen onbedoeld en ook onvoorbereid terechtkomen in een situatie waarbij zij in de
praktijk verantwoordelijk zijn voor het opzetten en begeleiden van het lokale civiele
bestuur.75 De situatie is dan vaak nog heel instabiel, het lokale bestuur functioneert
nog nauwelijks en civiele assistentie en ontwikkelings-NGO’s zijn nog goeddeels
afwezig. Voorbeelden daarvan zijn IFOR in Bosnië, KFOR in Kosovo en recenter ISAF in
72 AIV-advies, Humanitaire hulp, naar een nieuwe begrenzing, nummer 6, Den Haag, november 1998, p. 35.
    Zie ook IOB-evaluatie nr. 303, Dutch Humanitarian Assistance, juli 2006, p. 38.
73 Fragiele statenstrategie, 2008, p. 35; Zie ook het verslag van het 3D-debat, 3 juni 2008, p. 46 en
    p. 53.
74 ‘Guidelines for complex emergencies’, Military and Civil Defence Unit (MCDU), UN OCHA, 2003.
75 Thijs W. Brocades Zaalberg, Soldiers and Civil Power: Supporting or Substituting Civil Authorities in Modern
    Peace Operations, Amsterdam University Press, 2006.
                                                     28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Zuid-Afghanistan en meer in het bijzonder in Uruzgan in de periode 2006-2008.76 Zodra
die beginfase voorbij is, kan de rol van militairen op civiel gebied zich beperken tot
vormen van dienstverlening en herstelwerkzaamheden, maar louter met het oog op
force acceptance en force protection en niet met de bedoeling om (duurzame)
ontwikkeling op gang te brengen. De kerntaak van militairen is en blijft het zorgen voor
veiligheid en stabiliteit.
Ook internationale NGO’s (INGO’s) zien hun rol verschuiven in deze fase. Terwijl zij bij
humanitaire hulpverlening bijvoorbeeld vaak terughoudend zijn in het werken met lokale
autoriteiten, vooral wanneer deze rechtstreeks bij oorlogshandelingen betrokken zijn,
zullen zij zich in wederopbouwsituaties ten doel stellen lokale structuren, inclusief die
van de overheid, te helpen versterken. Anderzijds is het vaak onvermijdelijk, in ieder
geval tijdelijk totdat de overheid de taken kan overnemen, te blijven werken in parallelle
structuren om de lokale bevolking te steunen. De keerzijde is dat deze structuren de
legitimiteit en opbouw van een effectieve overheid kunnen ondermijnen, als de INGO’s
hier dominant blijven. ‘Je komt als hulpverlener altijd vrij gemakkelijk binnen. Het
probleem is: wanneer ga je weer weg?’77
   Hulpverleners willen in de wederopbouwfase werken met legitieme autoriteiten, maar
   anderzijds is het vaak onvermijdelijk tijdelijk te werken in parallelle structuren die de
   legitimiteit en opbouw van een effectieve overheid kunnen ondermijnen.
Humanitaire noodsituaties moeten ook in tijden van wederopbouw aandacht hebben,
wat vaak leidt tot een continuering van de aanwending van internationale noodhulp. Het
humanitair imperatief waakt er namelijk voor dat de leniging van onmiddellijke
(levensbedreigende) nood niet wordt uitgesteld tot lokaal voldoende responscapaciteit
voorhanden is. Het is van belang de noodhulp zo in te richten, dat normale markten en
inkomsten genererende activiteiten zoveel mogelijk blijven functioneren.
De kloof tussen noodhulp en wederopbouw betreft niet alleen de activiteiten maar ook
het hele stelsel van financiering en samenwerking daaromheen. Het dichten van de
kloof vereist ook hervorming op dat terrein en zal moeten leiden tot meer voorbereiding
op de wederopbouw ten tijde van de noodhulp, zoals het vroegtijdig inschakelen en
ontwikkelen van lokale capaciteiten. Het recept van ‘meer samenwerking en
samenhang’ om de kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw te dichten stuit in
de praktijk dan ook op beperkingen. Evenals bij andere aspecten van crisisbeheersings-
operaties, is sprake van een uiterst ingewikkelde, vaak ook onduidelijke en zeer
dynamische werkelijkheid, waarin velerlei belangen voortdurend om voorrang strijden.
II.4      Het internationale domein
Er is geen unity of command
Nederlandse ideeën en ambities over crisisbeheersingsoperaties worden per definitie in
internationaal verband vormgegeven – en beperkt. Het is weliswaar een gemeenplaats,
maar een die steeds herhaald moet worden: dé internationale gemeenschap bestaat
niet. In het internationale domein spelen soevereine staten – waaronder Nederland –
76 De voorbeelden IFOR en KFOR worden onderbouwd in Brocades Zaalberg, 2006.
77 Interview met Willem van der Put, ‘De Taliban waren goedwillende boertjes’, NRC-Handelsblad, 31 januari
     2009.
                                                    29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>met ieder hun eigen nationale belangen nog steeds de hoofdrol, en de acties van
internationale organisaties als de VN en de NAVO zijn veelal de grootste gemene deler
van de belangen van de lidstaten. Overigens zijn bijvoorbeeld ook de VS en de NAVO bij
crisisbeheersingsoperaties niet bereid hun militairen onder een senior VN-functionaris
te plaatsen en zo Unity of Command te vestigen. Daarom is er ook niet zoiets als dé
VN, dé EU en dé NAVO, hoewel het hier in beginsel wel over goed gedefinieerde
instellingen gaat met regels en richtlijnen en omschreven lidmaatschappen, uitvoerende
diensten, doelen en taken.78
Is het al moeilijk genoeg om senior VN-ambtenaren en militaire commandanten met één
mond te laten spreken, in de praktijk hebben de betrokken donorlanden, maar ook
individuele organisaties als NGO’s de neiging vast te houden aan hun eigen (nationale)
aanpak of taken, in plaats van zich aan te passen aan de situatie in het missiegebied.
Men zoekt dan naar de beste oplossing in hun eigen stovepipes met onvoldoende oog
voor de noodzakelijke Unity of Effort.79 Ten dele is dit ook onvermijdelijk vanwege de
binnenlandse krachten in de betrokken landen. Zo zei de directeur Policy Planning van
de NAVO, Jamie Shea, dat ‘each country should be allowed to formulate its own specific
goals within a comprehensive framework. This could help the parliamentary debate in
each country’.80
  Het is om verschillende redenen wenselijk om inzet in fragiele staten binnen een
  multilateraal kader vorm te geven, maar multilaterale inzet komt vaak langzaam tot
  stand en kent veel beperkingen.
Bij de onderstaande beschrijving van de betrokken internationale organisaties wordt
vooral ingegaan op tekortkomingen en het gebrek aan samenwerking. Dit neemt niet
weg dat de AIV wel degelijk oog heeft voor de positieve kanten van deze organisaties.
De Verenigde Naties
Wereldwijd zijn thans meer dan 90.000 militairen, politiefunctionarissen en waarnemers
actief in zeventien VN-vredesmissies.81 De VN heeft dus een groot belang bij een zo
goed mogelijke samenwerking tussen alle betrokkenen, waarbij er, zoals terecht steeds
wordt beklemtoond, een samenhang moet zijn tussen het politieke doel van de VN-
missie, de aanpak en de beschikbare middelen voor de missie.
De VN is als coördinator actief in een aantal landen, waaronder Afghanistan. In dit land
heeft de VN tot taak om de internationale hulp te coördineren.82 Maar amper drie
maanden na aanvang van zijn werk als VN-gezant constateerde de Noorse diplomaat
Kai Eide al openlijk dat in de praktijk weinig van deze afspraak terecht komt. ‘Wat voor
78 Zie ook Farah Karimi, 2006, p. 89.
79 Sebastiaan J. H. Rietjens, Netherlands Defense Academy, ‘Managing Civil-Military Cooperation’, Armed
    Forces & Society, Vol. 34, Nr. 2, 173-207, 2008, p. 22.
80 Citaat afkomstig uit het verslag van de bijeenkomst in Den Haag met Jamie Shea over ‘The road to
    NATO’s 60th anniversary summit’ op 19 november 2008: Atlantisch Perspectief, 2008 nr. 8, p. 29.
81 Zie <www.vn.org>, stand december 2008. Op deze site staat een uitvoerig overzicht van alle missies,
    inclusief bijbehorend mandaad, troepensterkte en deelnemende landen.
82 Zie bijvoorbeeld Statement van de Donor Conferentie Afghanistan, 12 juni 2008.
                                                     30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>machtsmiddelen hebben wij als VN, als de donorlanden in de praktijk niet bereid zijn
om onze coördinerende rol te accepteren?’ aldus de retorische vraag van Eide.83 In
december 2008 werd bekend dat de VN haar budget voor 2009 in Afghanistan gaan
verdubbelen, maar de praktijk moet uitwijzen of daarmee tevens hun coördinerende rol
wordt versterkt.
De macht van de VN is beperkt, want de bijna tweehonderd lidstaten maken in het
algemeen de dienst uit. Als het om crisisbeheersingsoperaties gaat, is vooral de
Veiligheidsraad van belang, vanwege de formele bevoegdheid om bindende besluiten te
nemen. Bínnen de VN strijden echter ook het Department of Political Affairs (DPA), het
Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), het Department of
Peacekeeping Operations (DPKO), de Peace Building Commission (PBC) en het United
Nations Development Programme (UNDP) met elkaar om voorrang.84
De problemen die de VN ontmoet bij het implementeren van de verschillende concepten
hebben vooral te maken met de omvang van de organisatie, de parallelle structuur van
de onderliggende organisaties en de beperkte controlemogelijkheden. Sprekend over de
VN als geheel merkte Kofi Annan op: ‘a separate review conducted late in 2005 by
external experts found major weaknesses in culture, management oversight and controls,
including outdated procurement processes…..a poor governance structure and lack of
sufficient resources.’ Hij sprak voorts over isolated silo’s – de gespecialiseerde agency’s
die niet met elkaar coördineren en soms zelfs niet eens communiceren – en ‘a
damaged culture which is seen as limiting creativity, enterprise, innovation and indeed
leadership itself’.85 Er is dus een duidelijk afstemmingsprobleem.
Om dit te verbeteren heeft de VN – onder de slogans ‘Delivering as One’ en ‘One UN’ –
wel initiatieven genomen om te komen tot een intra-agency comprehensive approach en
een Integrated Missions structuur.86 Het tweede basisprobleem, dat van de (nationale)
belangentegenstellingen, en de weigering om de coördinerende rol en/of het gezag van
de VN te aanvaarden, wordt daarmee echter niet weggenomen.
Hoewel de operationele capaciteiten van de VN dus beperkt zijn, vooral voor operaties
in het hoogste deel van het geweldsspectrum, vervullen zij wel een uiterst belangrijke
legitimerende rol voor crisisbeheersingsoperaties door de besluitvorming in de VN-
Veiligheidsraad. Dat is niet alleen van belang voor de handhaving van de internationale
rechtsorde, maar ook voor het verkrijgen van maatschappelijke steun voor operaties in
de betrokken landen (zie voor dat laatste aspect verder in hoofdstuk IV).
De Europese Unie
De EU draagt thans bij aan ongeveer twintig missies, waarvan overigens het merendeel
civiel is. Evenals de VN beschikt de EU over een breed scala aan militaire en civiele
instrumenten, onder meer op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en
83 ‘NAVO en VN hebben lange adem nodig in Afghanistan’, NRC-Handelsblad, 20 september 2008.
84 Christian Mölling, oktober 2008, p. 2.
85 A. Ghani and C. Lockhart, Fixing failed States: A Framework for Rebuilding a Fractured World, Oxford
    University Press, USA, 2008.
86 Zie bijvoorbeeld het rapport van de Secretary-General’s High-Level Panel van de VN, Delivering as One,
    9 november 2006.
                                                      31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>handelsbetrekkingen.87 Op papier zou de EU dus bij uitstek in staat moeten zijn om
een geïntegreerde benadering in de praktijk te brengen. In de praktijk komt hier echter
nog weinig van terecht. Ook de EU is immers niet sterker dan de 27 lidstaten toestaan
en besluitvorming op het politiek gevoelige terrein van het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) vindt in de praktijk alleen volgens het
consensusprincipe plaats.
Ook kampt de EU intern met een ingewikkelde bestuursstructuur die de samenwerking
bemoeilijkt.88 Zo valt ontwikkelingssamenwerking onder de Europese Commissie,
maar militaire missies ressorteren onder de bevoegdheid van de Raad van Ministers en
de Hoge Vertegenwoordiger.89 Zo kan het dus gebeuren dat bij sommige EU-missies
diverse vertegenwoordigers van de EU een rol spelen, en dat wreekt zich:
‘in Afghanistan zijn vertegenwoordigers actief van verschillende Europese organen die
niet goed samenwerken’, aldus de oud-vertegenwoordiger van de NAVO in Afghanistan,
Daan Everts.90 Dit alles bemoeilijkt de zo gewenste en met de mond beleden
geïntegreerde aanpak binnen de EU en zo kan de EU niet de (politieke) bijdrage aan de
versterking van de internationale comprehensive approach leveren die op grond van
haar economisch potentieel zou mogen worden verwacht.91
NAVO
Bij de NAVO is de belangstelling voor de comprehensive approach als gevolg van ISAF
sterk toegenomen. In Afghanistan heeft de NAVO in augustus 2003 een leidende rol op
zich genomen, wellicht zonder vooraf goed te beseffen dat ook de tijdige aanwezigheid
van civiele actoren op het gebied van diplomatie en wederopbouw bij stabilisatie-
operaties van cruciaal belang is. Geleidelijk aan is dit besef bij de NAVO echter
ontstaan. Zo onderstreepte de organisatie ook het belang van een comprehensive
approach tijdens de Riga-top in 2006. Maar pas tijdens de NAVO-top in Boekarest in
april 2008 presenteerde de NAVO een ‘gezamenlijke aanpak’, die tevens een verzoek
om meer steun aan andere organisaties als de VN en de EU inhield.
De meest vergaande vorm van samenwerking is de volledig geïntegreerde aanpak die
eigenlijk alleen goed mogelijk is bij unity of command. Als militaire organisatie met
hiërarchische structuren lijkt de NAVO in beginsel nog het meest aan deze voorwaarde
te voldoen, als het gaat om de militaire middelen. Ook hier is de praktijk echter
weerbarstig. Aan ISAF doen 41 landen mee (waarvan 26 landen deel uitmaken van de
NAVO), die zich allemaal achter de missie hebben geschaard. Maar de lead nations
87 Zie bijvoorbeeld Conclusions of the Council and the Representative of the Governments of the Member
    States meeting within the Councilon Security and Development, 14903/07, 14 november 2007, p. 3.
88 Zie bijvoorbeeld AIV-advies nummer 60, 2008, p. 47.
89 Zie voor meer informatie over de EU-pijlerstructuur: Europa Nu <http://www.europa-
    nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vh8ml7j9puxi>.
90 ‘Samenwerking in Afghanistan verbrokkeld’, Trouw, 6 februari 2008.
91 Volgens het nog niet aangenomen Verdrag van Lissabon zou de pijlerstructuur verdwijnen wat gunstig
    voor de interne coördinatie van de EU zou kunnen zijn. Er moet echter worden afgewacht of Lissabon op
    afzienbare termijn van kracht wordt en hoe de comprehensive approach binnen de EU dan in de praktijk
    gestalte krijgt.
                                                     32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>geven daaraan ieder op hun eigen, nationale, wijze invulling. Zo hebben deze landen
zich vooral gericht op een eigen provincie. Voorbeelden daarvan zijn: Nederland wat
betreft Uruzgan, Canada in Kandahar, en het Verenigd Koninkrijk in Helmand. Nederland
heeft overigens wel activiteiten ondernomen om te komen tot een regionale aanpak en
ook veel financiële steun aan de regering in Kabul gegeven.
Alle lead nations hebben Provincial Reconstruction Teams (PRT’s) in hun area of
responsibility gevestigd, maar die PRT’s zijn allemaal ‘spiegels van hun hoofdsteden’.
De nationale PRT’s verschillen van elkaar in vorm en in missie. Als zodanig zijn zij een
goed voorbeeld van de wijze waarop de diverse landen aan een gezamenlijk concept
toch een geheel eigen, nationale, invulling geven. Het voordeel is dat de landen het
terrein en de lokale bevolking leren kennen en militaire acties koppelen aan
ontwikkelingswerk. Volgens de SG-NAVO is echter het nadeel, dat de verschillende
benaderingen de effectiviteit ondermijnen en soms de solidariteit onder druk zetten92
(meer over PRT’s volgt in hoofdstuk IV). In operationele zin vormen voorts de zogeheten
nationale caveats (restricties bij operationele inzet) een beperkende factor die de
effectiviteit van het optreden (zeer) kan belemmeren. In totaal zijn binnen ISAF,
inbegrepen de PRT’s, 102 nationale caveats.93
Economische ontwikkeling en de rol van de Wereldbank
Zonder economische ontwikkeling vervalt elk uitzicht op duurzame ontwikkeling.94 De
Wereldbank vervult een belangrijke rol op het gebied van financiële en technische
ondersteuning van ontwikkelingslanden en is als zodanig onlosmakelijk verbonden met
elke samenhangende ontwikkelingsstrategie in fragiele staten. Een voorbeeld hiervan is
de centrale rol die de Wereldbank heeft gespeeld bij de opstelling van de Afghanistan
National Development Strategy (ANDS) die door de regering van Afghanistan en alle
donors is overgenomen.95
Een veelgehoorde kritiek op de Wereldbank luidt dat die te weinig oog heeft voor lokale
culturen en noden. Zo persisteerden de Wereldbank en de VN in 2002 in hun beslissing
dat in Afghanistan niet geïnvesteerd mocht worden in hoger onderwijs, en nauwelijks in
middelbaar en beroepsonderwijs, vanwege de focus van de Millennium-doelstellingen op
basisonderwijs. Thans wordt ook duidelijk hoezeer het land afhankelijk is van de
zogeheten Technical Assistance (TA) door internationale organisaties en NGO’s. Het
verzuim om daarbij (ook) voldoende te investeren in de opleiding van bijvoorbeeld
ambtenaren en toekomstige leiders is thans een ander groot probleem in het proces
van staatsvorming.96
92 Washington Post, 18 januari 2009.
93 Sebastiaan J. H. Rietjens, 2008, p. 238.
94 A. Ghani and C. Lockhart, 2008.
95 De Wereldbank geeft ook leiding aan een consortium van internationale donors (en is tevens mede
    financier) dat is gericht op een van de meest succesvolle programma’s in Afghanistan, het National
    Solidarity Program. Dit programma is gericht op de vorming van Community Development Councils in
    dorpen en gemeenschappen door het hele land. Deelname van vrouwen is verplicht gesteld.
96 A. Ghani and C. Lockhart, 2008.
                                                     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>NGO’s
Veel NGO’s en andere humanitaire organisaties hebben grote aarzeling om mee te doen
in een samenhangende aanpak, omdat hierdoor hun onafhankelijkheid en/of neutraliteit
in gevaar zou komen, bijvoorbeeld omdat hun activiteiten vereenzelvigd worden met het
militair optreden van een van de strijdende partijen. Humanitaire steun kan door de
strijdende partijen immers ook als een wapen worden gebruikt.97 Volgens internationaal
afgesproken beginselen over het verstrekken van humanitaire hulp dient de
humanitarian space van NGO’s te worden gerespecteerd en moeten ze vrij zijn om te
bepalen waar hulp wordt verleend, afhankelijk van de nood van mensen, los van
politieke of strategische overwegingen. Veelal gaat het hier om humanitaire NGO’s die
voorzien in basislevensbehoeften zoals voedsel en water.
Veel NGO’s zijn overigens betrokken bij wederopbouw en ontwikkeling op lange termijn
waar per definitie een politieke agenda aan ten grondslag ligt. De roep om humanitarian
space is dan minder relevant, alhoewel ook dan NGO’s de vrijheid moeten houden om
samen te werken met meer partijen dan alleen de gevestigde autoriteiten. Overigens
hangt de verhouding tussen militairen en NGO’s ook erg af van de lokale
omstandigheden. Zo bestond in DRC weinig spanning tussen NGO’s en militairen en in
Kosovo waren de relaties zelfs vanzelfsprekend. In het veld blijken coördinatie en
samenwerking dan ook vaak minder problematisch dan bij de bureaus in de hoofdsteden
en in internationale kaders, waar de institutionele belangen meer op de voorgrond treden.
Bij de wederopbouw en ontwikkeling van fragiele staten spelen NGO’s en private
uitvoerders die bereid en in staat zijn om op lokaal niveau te opereren en kennis
hebben van en ervaring met de lokale situatie en cultuur, een belangrijke rol. In de
praktijk gaan hulpgelden meestal rechtstreeks van de donoren en internationale
organisaties naar deze NGO’s en private uitvoerders. Het komt ook voor dat op deze
wijze een keten ontstaat van subcontracting met meerdere tussenlagen. Het risico
bestaat dat daardoor een deel van het beschikbaar gestelde geld wordt afgeroomd.98
Het grote aantal NGO’s dat bij hulpverlening is betrokken kan een effectieve coördinatie
moeilijk maken. Ondanks hoopvolle signalen van verbetering is het beeld van de hulp
via NGO’s nog steeds zeer verbrokkeld.99 Hulporganisaties hebben de neiging om
separate afspraken te maken met de verschillende ministeries van het ontvangende
land. Ook ontstaan vaak parallelle structuren voor het leveren van diensten. Op die
wijze kunnen NGO’s ook de oorzaak van verdeeldheid worden en zijn in dat geval eerder
een deel van het probleem dan van de oplossing.
Een belangrijke rol van internationale NGO’s is ook het versterken van een actief
maatschappelijk middenveld en het steunen van lokale organisaties zoals
onafhankelijke media, mensenrechten-, minderheids- en andere organisaties. Het aan
97 Linda Polman, De crisiscaravaan: achter de schermen van de noodhulpindustrie, Uitgeverij Balans, 2008.
98 Matt Waldman, ‘Falling short: aid effectiveness in Afghanistan’, Agency Coordinating Body for Afghan
    Relief (ACBAR), Advocacy series, maart 2008. Volgens dit rapport vloeit 40 procent van de donorgelden
    aan Afghanistan terug naar het donorland.
99 Zie bijvoorbeeld de lezing van minister Koenders voor Ontwikkelingssamenwerking, ‘Internationale
    Samenwerking 2.0: Agenda voor moderne armoedebestrijding’, 8 november 2008.
                                                     34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>banden leggen of vanuit de overheid controleren van dergelijke civiele krachten, werkt
tegen de (weder)opbouw van een rechtsstaat waarbinnen good governance niet alleen
betrekking heeft op de overheid, maar ook op de interactie met een actief
maatschappelijk middenveld met voldoende checks and balances. Wanneer
internationale NGO’s de lokale civiele organisaties echter meer domineren dan
faciliteren, ontstaat een legitimiteitsprobleem van die internationale NGO’s omdat die
het local ownership dan in de weg staan.
II.5      Voorkeur voor procesbenadering vanuit beperkt aantal doelstellingen
Aan het eind van dit hoofdstuk, waarin is ingegaan op de werkelijkheid van crisis-
beheersingsoperaties in fragiele staten, concludeert de AIV dat dit complexe processen
zijn met ‘messy partnerships, strategische allianties, uitdijende netwerken en coalities
met wisselende knooppunten’.100 De bekende econoom Easterly schreef in 2006 een
kritisch boek getiteld The White Man’s Burden – met een duidelijke knipoog naar het
beroemde gedicht van Rudyard Kipling uit 1899 – over de zijns inziens te grote ambities
van ontwikkelingshulp.101
De aanpak moet volgens de AIV dan ook niet uitgaan van een groot, vaag plan (grand
design), maar gericht zijn op concrete, hanteerbare (tussen)doelen en een helder inzicht
geven in de rollen en taken aan de militaire en civiele kant. De (tussen)doelen zullen
waar mogelijk moeten worden vastgesteld in overleg met lokale actoren. Daarbij moet
men zich niet vooraf op één benadering vastleggen, maar zo nodig bereid en in staat
zijn om gaandeweg via andere wegen het gestelde doel te bereiken.
De AIV wijst er in dit verband op dat hier een parallel ligt met zijn recente advies
‘Universaliteit van de rechten van de mens’ uit november 2008. Daarin staat:
‘Universaliteit van mensenrechten is te beschouwen als een hoeksteen van het
mensenrechtenbestel, maar is daarmee nog geen vaststaand gegeven of een
vanzelfsprekendheid. De AIV beschouwt universaliteit veeleer als de uitkomst van een
proces.’102 Mensenrechten kunnen niet alleen van bovenaf worden ‘opgelegd’ maar
moeten worden aangevuld met een bottom-up aanpak: ‘De Nederlandse regering doet
er dus goed aan zich te (blijven) realiseren dat het van bovenaf opleggen van
mensenrechtennormen waarvoor geen breed draagvlak bestaat soms wel effectief is,
maar zelden het gewenste effect op de lange termijn oplevert. Daarom moeten ook
middelen worden vrijgemaakt om druk van onderaf te stimuleren; wetgeving waarin
breed gedragen opvattingen tot uitdrukking komen, leidt namelijk tot grotere legitimiteit
en effectiviteit’.103 Ook staat in dat advies dat ‘het Nederlandse mensenrechtenbeleid,
100 Bas de Gaay Fortman en Arie de Ruijter, 2008, p. 3.
101 Rudyard Kipling, White Man’s Burden, 1899. <http://www.fordham.edu/halsall/mod/Kipling.html>;
      William Easterly, The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill
      and So Little Good, Penguin Press HC, 2006.
102 AIV-advies, Universaliteit van de rechten van de mens: principes, praktijk en perspectieven, nummer 61,
      Den Haag, november 2008, p. 8.
103 Ibid, p. 14.
                                                    35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>wil het succesvol zijn, gebaseerd dient te zijn op erkenning van culturele diversiteit, op
een procesgerichte dialoog en op steun voor initiatieven van onderaf’.104
Kortom, de nadruk bij crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten moet liggen op het
stap voor stap werken aan de ontwikkeling waarbij eerder in termijnen van tien jaar en
meer moet worden gedacht, dan in enkele jaren. Hoofdstuk III gaat in op de manier
waarop Nederland invulling tracht te geven aan het concept van ‘meer samenwerking en
samenhang’.
104 Ibid, pp. 36-37.
                                            36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>‘De uitdaging is om een zodanige cultuuromslag te realiseren, op zowel politiek als
ambtelijk niveau, dat gewerkt wordt aan een gezamenlijk product via departementale
bijdragen, in plaats van aan een departementsproduct via gezamenlijke bijdragen.’ 105
                                          Gemengde commissie ‘geïntegreerd buitenlands beleid’
III      De Nederlandse invulling van ‘meer samenwerking
         en samenhang’
III.1    Samenwerking en samenhang op verschillende manieren mogelijk
Regeringsvraag 3         Op welke punten zou de huidige Nederlandse werkwijze in de praktijk
                         mogelijk verbeterd kunnen worden?
In de vorige hoofdstukken is beklemtoond dat crisisbeheersingsoperaties in fragiele
staten zeer ingewikkeld zijn en dat geen eenduidige en uniforme aanpak mogelijk is. De
regering stelt echter dat een ‘geïntegreerde benadering’ nodig is. In hoofdstuk I bleek
echter al dat bij een precieze definiëring hiervan problemen kunnen ontstaan. Bij gebrek
aan duidelijkheid ontstaan ook problemen, omdat de diverse actoren ieder hun eigen
invulling kunnen geven aan de mate van samenwerking en samenhang.
In haar fragiele statenstrategie citeert de regering, niet voor het eerst, uitgebreid uit het
recente boek van Collier The Bottom Billion.106 Collier zegt onder meer: ‘The main
challenge is that these policy tools span various goverment agencies, which are not
always inclined to cooperate’. Of, in de woorden van Docters van Leeuwen: ‘Heel
fundamenteel is dat er voor zover mij bekend niet één overheidsinstelling is ontworpen
met het oog op samenwerking. Ze zijn allemaal ontworpen of ze op hun eentje door de
wereld moeten’.107 Collier stelt dan ook dat om beleid coherent te maken een whole of
government approach nodig is en hij vervolgt ‘To get this degree of coordination requires
heads of government to focus on the problem’.108
Voordat in dit hoofdstuk op de Nederlandse invulling van ‘meer samenwerking en
samenhang’ bij crisisbeheersingsoperaties wordt ingegaan, wordt eerst kort gekeken
naar de organisatie daarvan bij een aantal belangrijke partnerlanden van Nederland.
Het valt daarbij op dat elk land de aansturing van crisisbeheersingsoperaties op zijn
eigen manier organiseert, uiteenlopend van een vrij losse interdepartementale aanpak
tot een meer centraal gecoördineerde aansturing door de minister-president.
105 Gemengde commissie ‘Geintegreerd buitenlands beleid’ in het kader van het Programma Andere
      Overheid, Samenhangend internationaal beleid, 6 juni 2005, p. 11.
106 Paul Collier, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It,
      Oxford University Press, 2007, p. 12.
107 Docters van Leeuwen, ‘Populisme in politiek en journalistiek’, Kees Lunshoflezing, 10 december 2008.
108 Paul Collier, 2007, p. 13.
                                                    37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>• Verenigd Koninkrijk: het VK kent de zogenaamde Stabilisation Unit. Dit is een
    permanent samenwerkingsorgaan waarin de ministeries van Buitenlandse Zaken,
    Defensie en Internationale Ontwikkeling op het gebied van crisisbeheersings-
    operaties samenwerken en van een gezamenlijk budget gebruikmaken.109
    Ogenschijnlijk lijkt hiermee het coördinatieprobleem tussen de ministeries te zijn
    opgelost. Maar deze constructie heeft weer andere nadelen. Zo staat en valt deze
    benadering met een krachtige minister die politiek leiding geeft aan zo’n
    bestuurseenheid en deze eenheid bij moeilijke beslissingen ook rugdekking geeft
    naar de moederdepartementen. In het VK is niet één aparte minister belast met de
    aansturing van de Unit, als gevolg waarvan de moederdepartementen toch ruimte
    krijgen een eigen koers te varen. Maar een ontegenzeggelijk voordeel van de Unit is
    dat de diverse departementale vertegenwoordigers elkaar beter leren kennen en
    begrijpen. Bovendien organiseert de Stabilisation Unit regelmatig oefeningen waarbij
    de onderlinge samenwerking op de proef wordt gesteld. Daarbij worden ook
    buitenlandse waarnemers uitgenodigd.
• Canada: de grootschalige Canadese inzet in Afghanistan heeft een sterke impuls
    gegeven aan een andere nationale aanpak van crisisbeheersingsoperaties. In het
    kader van het politieke debat in Canada over de verlenging van de missie naar
    Afghanistan verscheen begin 2008 het zogeheten Manley-rapport.110 Daarin wordt
    een prominente rol aan de Canadese minister-president toegekend: ‘To ensure
    systematic and sustained political oversight and more effective implementation, a
    better integrated and more consistent Canadian policy approach should be led by the
    Prime Minister, supported by a special cabinet committee and a single full-time task
    force involving all key departments and agencies’. De Canadese regering heeft deze
    aanbevelingen uitgevoerd en de minister-president – vooralsnog uitsluitend voor de
    missie in Afghanistan – eerstverantwoordelijk gemaakt en een variant van de
    Stabilisation Unit opgericht.
• Verenigde Staten: voor de coördinatie van het Amerikaanse buitenlandse
    veiligheidsbeleid is de National Security Council (NSC) verantwoordelijk. Toch slaagt
    de NSC er door de dominante rol van de diverse betrokken departementen lang niet
    altijd in deze coördinatie inhoud te geven. Daarbij valt vooral de sterke positie van
    het Pentagon op, zeker onder het vorige presidentschap. Het is inmiddels een cliché,
    maar ook hier geldt dat het aantreden van een nieuwe regering wellicht kansen biedt
    om de samenwerking tussen de diverse Amerikaanse departementen te verbeteren.
• Duitsland: in Duitsland zijn geen vaste structuren zoals de Stabilisation Unit in het
    VK, ook is er geen centrale aansturing zoals in Canada. Wel is er regelmatig overleg
    over complexe missies op het niveau van de departementale staatssecretarissen
    van de Bondskanselier, Buitenlandse zaken en Defensie. Op ambtelijk niveau heeft
    wekelijks overleg tussen de betrokken ministeries plaats. Bij het ministerie van
    Defensie zijn voorts medewerkers van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelings-
    samenwerking geplaatst.
III.2     De organisatie in Nederland
Uit bovenstaand overzicht blijkt dat al deze belangrijke partners van Nederland de
nationale aansturing van crisisbeheersingsoperaties op hun eigen manier hebben
ingericht. Dit geeft al aan dat ook hiervoor kennelijk geen blauwdrukken bestaan; ieder
109 Paddy Ashdown, 2007.
110 Rapport van het Independent Panel on Canada’s Future Role in Afghanistan (Rapport Manley),
      januari 2008, p. 38.
                                                38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>land organiseert het op een wijze die het beste past bij de nationale omstandigheden.
Van alle partners komt de Nederlandse situatie overigens nog het meest met die in
Duitsland overeen.
In het Nederlandse coördinatiemodel staan bij een breed onderwerp als complexe
crisisbeheersingsoperaties twee zaken centraal: de betrokkenheid van alle Haagse
politieke spelers (de ministeries, de Staten-Generaal en de ministerraad) en de
departementale autonomie. Dat laatste wil zeggen dat ieder ministerie in beginsel
verantwoordelijk is en blijft voor zijn eigen beleidsterrein. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken heeft daarbij wel een coördinerende bevoegdheid.111 Dit is een beproefde
methode, aldus de recente evaluatie van het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2004.112
Naast de gesprekken tussen de (drie) betrokken ministers waarbij over complexe
missies wordt gesproken, vindt incidenteel overleg plaats tussen de minister-president
(MP), de (thans) twee vice-MP’s en de drie meest betrokken ministers. Op ambtelijk
niveau vindt de interdepartementale coördinatie van complexe crisisbeheersings-
operaties plaats in drie stuurgroepen (in verband met de leesbaarheid zijn de
ministeries in deze paragraaf afgekort):
• de Stuurgroep Veiligheidssamenwerking en Wederopbouw (SVW) met
    vertegenwoordigers van Buitenlandse Zaken (BZ) (voorzitter), Defensie (DEF),
    Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Economische zaken (EZ), Financiën
    (FIN) en Justitie (JUS), komt in beginsel één keer per kwartaal bijeen en stelt op
    strategisch niveau de Nederlandse Whole of Government aanpak op het gebied van
    veiligheid en wederopbouw vast;
• de Stuurgroep militaire operaties (SMO) met vertegenwoordigers van BZ (roulerend
    voorzitterschap met DEF), DEF en Algemene Zaken (AZ) is veel operationeler van aard
    en komt wekelijks bijeen om te spreken over lopende militaire operaties en/of over
    aanstaande missies. De SMO is de oudste en, ambtelijk gezien, ook de belangrijkste
    stuurgroep omdat daarin sleutelfiguren als de Commandant der Strijdkrachten
    (CDS/DEF) en de Directeur-Generaal Politieke Zaken (DGPZ/BZ) zitting hebben;
• de Stuurgroep Politie/Rule of Law met vertegenwoordigers van BZ (voorzitter), AZ,
    BZK, JUS, DEF, FIN en het openbaar ministerie (OM) functioneert in feite als een
    soort Stuurgroep Civiele Missies en vergadert sinds een jaar in de praktijk om de
    zes weken. Deze stuurgroep adviseert over deelneming aan politieoperaties en over
    uitzendingen in het kader van de Rule of Law.
Nederland heeft dus geen staande interdepartementale organisatie opgericht of
speciale bevoegdheden onder één coördinerende minister gebracht, zoals in sommige
andere landen wél gebeurde. Het kabinet ziet een coördinerende rol voor het ministerie
van BZ (dus niet de minister) bij de versterking van zowel de internationale
samenwerking als de interdepartementale samenwerking met DEF, OS, EZ, BZK, FIN en
JUS op het gebied van het geïntegreerd veiligheidsbeleid en de 3D-benadering.113
111 Kamerbrief over ‘Evaluatie SSR-pool Defensie’, 9 november 2007.
112 IOB-Evaluatie nr. 34, ‘Primus inter pares: een evaluatie van het Nederlandse EU-voorzitterschap,
      juli 2008’. De IOB komt in dit rapport overigens tot de conclusie dat de beleidscoördinatie op twee van
      de drie onderzochte dossiers niet effectief was (p. 15). In reactie hierop lieten de bewindspersonen van
      Buitenlandse Zaken in een brief aan het Parlement weten deze conclusies ‘deugdelijk noch bruikbaar’
      te vinden, 16 september 2008.
113 Evaluatie SSR-pool Defensie, 9 november 2007.
                                                      39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Mede door de Nederlandse missie in Afghanistan zijn er de afgelopen twee jaar
veranderingen geweest in de organisatie en de inrichting van de drie stuurgroepen. Zo
heeft de in 2005 aangekondigde uitbreiding van de SVW met BZK, FIN en JUS in 2008,
eindelijk, gestalte gekregen. Opvallend genoeg ontbreekt AZ in dit orgaan. De SMO is
eveneens in 2008 uitgebreid met een BZ-ambtenaar die vooral een OS-inbreng heeft.
Ook heeft BZ het permanente voorzitterschap van de SVW en van de Stuurgroep
Politie/Rule of Law waardoor de coördinatie beter ter hand kon worden genomen. Het
voorzitterschap van de SMO rouleert nog wel tussen BZ en DEF.
Deze Nederlandse aanpak past naadloos in de bestuurlijke (polder)cultuur: Niemand is
de belangrijkste, niemand heeft beslissende bevoegdheden, ‘we komen er samen uit’.
De vraag is echter, of dit de goede richting is en of het snel genoeg gaat.
III.3    Opmerkingen bij de departementale samenwerking
Mede op basis van een groot aantal interviews met betrokkenen (zie bijlage III) plaatst
de AIV een aantal opmerkingen bij de Nederlandse situatie. Hierbij past ook de
constatering dat de afgelopen jaren al stappen voorwaarts zijn gemaakt op het gebied
van interdepartementale samenwerking.
Er moet meer en beter worden samengewerkt
In diverse beleidsnotities van de regering, waaronder dus ook de fragiele
statenstrategie, wordt het belang van de ‘geïntegreerde aanpak’ onderstreept als dé
manier om complexe problemen aan te pakken. In hoofdstuk I is opgemerkt dat als
deze definitie letterlijk wordt genomen, dit pas goed mogelijk is als de activiteiten die in
dat kader worden ondernomen, ook deel uitmaken van één strategie die onder één
hiërarchisch gezag valt. Dat is echter niet het streven van de regering, die daarmee
aangeeft dat er gewoon meer en beter moet worden samengewerkt. Die conclusie van
de regering neemt de AIV over, als daaraan ook daadwerkelijk invulling wordt gegeven.
In Hoofdstuk V wordt aangegeven op welke wijze dit volgens de AIV gestalte kan krijgen.
Geen coördinerende bevoegdheden
Op politiek niveau is er voor crisisbeheersingsoperaties geen specifieke
bewindspersoon met coördinerende bevoegdheden. Weliswaar vervult het ministerie van
Buitenlandse Zaken in twee van de drie stuurgroepen zoals gezegd een coördinerende
rol, maar deze werkt slechts in zoverre als de andere ministeries bereid zijn te
aanvaarden. Zo wordt tussen de diverse ministeries al twee jaar met weinig resultaat
overlegd over een standaard regeling op basis waarvan ambtenaren van andere
ministeries, bijvoorbeeld politie- of landbouwpersoneel, naar missiegebieden kunnen
worden uitgezonden. Ook wordt al langere tijd tussen de ministeries overlegd over de
vorming van een algemene civiele expertpool als opvolger van de expertpools van de
verschillende ministeries, zonder dat hierover een concreet politiek besluit is genomen.
Beperkte uitzendbare civiele capaciteit en de vorming van één expertpool
De beperkte capaciteit om civiele ambtenaren uit te zenden naar ontwikkelingslanden in
het algemeen en naar landen waar crisisbeheersingsoperaties worden uitgevoerd in het
bijzonder, wordt al langer als een knelpunt gezien. Zo werd het Provincial Reconstruction
Team (PRT) in Uruzgan aanvankelijk nauwelijks door diplomaten en civiele experts
ondersteund. Daardoor werden militairen aanvankelijk noodgedwongen te veel met (de
voorbereiding van) wederopbouwtaken belast. Pas in maart 2009 is een diplomaat aan
het hoofd van het PRT gesteld. Dit knelt, omdat wederopbouw vooral een zaak van
                                             40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Buitenlandse Zaken is. Gedurende de operatie is het aantal diplomaten geleidelijk
uitgebreid en zal medio 2009 ongeveer twaalf personen omvatten.
Hoewel op dit punt is geleerd en verbetering optreedt, was er bij aanvang van de
operatie dus wel een probleem. Ook de ambassade in Kabul was bij het begin van de
operatie niet opgewassen tegen de extra taken die de grote Nederlandse bijdrage aan
ISAF met zich meebracht. Het daadwerkelijk invulling geven aan een samenhangende
aanpak in fragiele staten stelt andere eisen aan het (beleids)ministerie van
Buitenlandse Zaken. Het gaat daarbij vooral om een andere, meer op de operationele
praktijk gerichte mindset. Men moet in staat zijn om ook bij de aanvang van een missie
snel voldoende aantallen geschikte en ervaren diplomaten in te zetten. Behalve eigen
diplomaten, kunnen ook ingehuurde civiele experts worden ingezet. Een ruime
betrokkenheid van eigen diplomaten is evenwel essentieel.
In de huidige situatie beschikt een aantal ministeries over een eigen expertpool. Zo
beschikt het ministerie van Buitenlandse Zaken behalve over de eigen diplomaten
tegenwoordig ook over een kortemissiepool. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties beschikt over een pool met civiele politiemensen, het ministerie van
Justitie beschikt over een pool met juridische experts waaronder rechters en personeel
uit het gevangeniswezen, het ministerie van Financiën beschikt over een pool met onder
andere douane-experts. Een aparte categorie wordt gevormd door militaire of
gemilitariseerde experts van het ministerie van Defensie in de SSR-pool. Alle pools
kennen echter hun eigen specifieke juridische regelingen en bijzonderheden, die
vertragend werken als er behoefte is om snel een civiele expert uit te zenden.
In een rapport van het instituut Clingendael uit februari 2008 (rapport Biesheuvel),
wordt al geconstateerd dat deze uiteenlopende pools niet in staat zijn de gevraagde
kwaliteit en kwantiteit van specialistische ondersteuning te leveren.114 Biesheuvel
beveelt dan ook aan één expertpool te vormen die breder is dan alleen SSR, en alle
ontwikkelings- en veiligheidsaspecten betreft. De regering neemt deze aanbeveling
deels over in haar fragiele statenstrategie, maar zij beperkt zich daarin tot het
uitspreken van ‘het expliciete voornemen’ daartoe. Het besluit om deze pools samen te
voegen, aangevuld met externe deskundigen, is echter nog onderwerp van
interdepartementale discussies. Inmiddels is het ministerie van Buitenlandse Zaken
begonnen met de uitbreiding van de eigen kortemissiepool.
Capaciteiten van Defensie zijn ook beperkt
Zoals de inzet in Afghanistan aantoont, zijn ook de militaire capaciteiten van Nederland
voor expeditionaire operaties beperkt. Hoewel de Nederlandse krijgsmacht zich tot op
heden bijzonder goed heeft geweerd in zeer moeilijke omstandigheden, eist vooral de
grootschalige inzet in de provincie Uruzgan zijn tol. Er wordt een groot beroep gedaan
op het personeel en het materieel van met name de Koninklijke Landmacht en de
helikoptercapaciteit van de Koninklijke Luchtmacht, wat de reserves aantast. Hierbij
vraagt vooral ook de uitzenddruk voor het personeel aandacht. Om knelpunten in de
exploitatie op te lossen werd eerder besloten operationeel materieel af te stoten.115 De
114 ‘Analysing Options for Implementing an Inter-Departmental Security Sector Reform Approach in the
     Netherlands’, Instituut Clingendael, februari 2008, p. 2.
115 Minister van Defensie, ‘Beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar’, 18 september 2007.
                                                     41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>beperkingen van de krijgsmacht blijken ook uit het feit dat zij bij de uitvoering van de
operatie in Uruzgan voor bepaalde taken afhankelijk is van private militaire bedrijven.116
Zo is vanaf april 2009 de inhuur van een essentiële militaire capaciteit als onbemande
verkenningsvliegtuigjes (Remotely Piloted Vehicles, RPV’s) nodig.117
De staatssecretaris schrijft hierover in antwoorden op Kamervragen, dat het RPV-
peloton een jaar eerder om bezuinigingsredenen is ingekrompen.118 De minister van
Defensie stelt zich dan ook hard op, als het gaat om de beëindiging van de grote
militaire bijdrage aan de missie in Uruzgan in 2010. ‘En dan is de landmacht nog niet
direct klaar voor de volgende operatie’, aldus de minister.119 De minister van
Buitenlandse Zaken pleitte daarom al eerder voor een verhoging van het
Defensiebudget om de inzetbaarheid van de krijgsmacht te vergroten.120
Nederland zal naar verwachting ook in de toekomst veelvuldig gevraagd worden een
militaire bijdrage te leveren aan crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. Bij deze
operaties met veelal een irregulier optredende tegenstander is een grote behoefte aan
grondtroepen. De Amerikaanse Defensieminister Gates beklemtoonde in dit verband
onlangs nog eens het belang van een krijgsmacht die is ingericht voor inzet tegen een
irreguliere tegenstander: ‘the danger is not that modernization will be sacrified to fund
asymmetric capabilities, but rather that in the future we will again neglect the latter’.121
Vanaf begin meer samenwerken
Het streven van ISAF, waar de Nederlandse eenheden deel van uitmaken, is volgens de
Artikel 100-brief: ‘om als stabilisatiemacht op te treden en zo wederopbouw van het
land mogelijk te maken’. Deze brief stelt verder dat het ‘een missie met reële militaire
risico’s’ betreft.122 In de zomer van 2006, vond echter een ernstige escalatie van de
insurgency plaats en werd het allengs duidelijk dat wederopbouw een lange weg zou
zijn. Terugkijkend had de Nederlandse aanwezigheid bij aanvang van de missie meer in
het teken van (de voorbereidingen voor) langdurige wederopbouw moeten worden
geplaatst. Dit had ook tot uitdrukking moeten komen in het aantal diplomaten en civiele
experts dat aan de missie werd toegevoegd.
116 Zie AIV-advies, De inhuur van Private Militaire Bedrijven, nummer 59, Den Haag, december 2007.
117 Brief van de staatssecretaris van Defensie, ‘Inhuur luchtgrondwaarnemingscapaciteit’, 12 januari
      2009.
118 Staatssecretaris van Defensie, Antwoorden op vragen over inhuur Luchtgrondwaarnemingscapaciteit,
      21 januari 2009.
119 De minster van Defensie tijdens het AO op 22 januari 2009, NRC-Handelsblad, 23 januari 2009.
120 De minster van Buitenlandse Zaken, ‘Openingstoespraak Defensieverkenningen’, Julianakazerne,
      Den Haag, 16 december 2008.
121 U.S. Department of Defense, News Briefing with Secretary of Defense Robert Gates and Adm. Mullen
      from the Pentagon, Arlington, 31 juli 2008.
122 Zie Artikel 100-brief over Uruzgan, (Kamerstuk 27925, nr. 193), 22 december 2005.
                                                     42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Niet alleen diplomaten, zoals hiervoor genoemd, maar ook experts op gebieden als rule
of law, good governance, landbouw en onderwijs leveren een belangrijke bijdrage aan
wederopbouw. Deze experts waren aanvankelijk niet aan de missie toegevoegd en men
was afhankelijk van (internationale) NGO’s, die in Uruzgan, mede vanwege de
verslechterende veiligheidssituatie, echter nauwelijks in het gebied waren. De meeste
NGO’s verbleven in het noorden van Afghanistan.
De Artikel 100-brief die de regering bij de besluitvorming over deelname aan crisis-
beheersingsoperaties naar de Kamer stuurt, spitst zich tot heden vooral toe op de
militaire elementen van crisisbeheersingsoperaties en besteedt minder aandacht aan
de andere twee D’s. De Artikel 100-brief gaat ook niet uitgebreid in op de lokale
situatie in het inzetgebied, in ieder geval niet zo uitgebreid als van een civil assessment
(zie volgende alinea) mag worden verwacht.
Kennis van de situatie ter plekke
Een goed inzicht in de situatie in het operatiegebied en de regio (situational awareness)
is zeer belangrijk voor het beoordelen van de haalbaarheid en de vaststelling van
politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen. Voordat een besluit over deelneming aan
een crisisbeheersingsoperatie wordt genomen, moet er dus ook een civil assessment
(beoordeling van de maatschappelijke situatie in ruime zin) worden opgesteld, met
betrokkenheid van onder meer alle relevante ministeries, NGO’s en het bedrijfsleven.123
In het geval van Afghanistan werd deze, op zichzelf uitstekende, beoordeling echter pas
op 20 oktober 2006 naar de Kamer gestuurd, nadat deze zich reeds in grote
meerderheid achter het uitzendingsbesluit van de regering had geschaard. Bij het
recente besluit om met mariniers bij te dragen aan de EU-missie in Tsjaad is in het
geheel geen civil assessment naar de Kamer gestuurd. De Nederlandse bijdrage aan
deze missie had weliswaar een zeer beperkte doelstelling wat betreft omvang en
tijdsduur, maar dit maakt het civil assessment niet overbodig.
Interdepartementale samenwerking in drie stuurgroepen
Bij de eerdergenoemde interdepartementale stuurgroepen geldt allereerst dat goede
persoonlijke verhoudingen veel belangrijker zijn dan structuren, als het gaat om
onderlinge samenwerking. Toch spelen structuren daarbij wel een belangrijke rol. De
AIV plaatst de volgende kanttekeningen:
• Op het eerste gezicht zou de SVW het belangrijkste orgaan moeten zijn. Daarin zijn
    immers de meeste ministeries vertegenwoordigd en daarin moet over de
    strategische toekomstagenda van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten
    worden gesproken als onderdeel van de bredere thematiek ‘veiligheid en
    wederopbouw’. De praktijk laat zien dat hier nadrukkelijk ruimte voor verbetering is
    wat betreft inhoudelijke agendering, vergaderfrequentie en het niveau van
    vertegenwoordiging.
• Er is geen duidelijke taakafbakening tussen de drie stuurgroepen. Onderlinge
    samenwerking geschiedt vooral op informele basis.
123 In dit kader is onder meer het Schokland-initiatief ‘Kennisnetwerk Vrede, Veiligheid en Ontwikkeling’
      van belang. Het doel van het Kennisnetwerk is om via nieuwe samenwerkingsverbanden tussen de
      overheid, het maatschappelijk middenveld, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en academische
      instanties inzicht te verwerven voor effectieve en efficiënte inzet in fragiele staten.
                                                       43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>• BZ kent een matrixstructuur met onder meer regiodirecties (bijvoorbeeld Directie
    Europa) en themadirecties (bijvoorbeeld Directie Veiligheidsbeleid, DVB).124 Deze
    structuur werkt in de hand dat verschillende directies zich met dezelfde operaties
    bezighouden met inherente afstemmingsproblemen als gevolg. Zo valt ‘wederopbouw
    Afghanistan’ onder de in 2008 opgerichte Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV),
    terwijl de directie Azië en Oceanië (DAO) verantwoordelijk is voor de bilaterale
    contacten met Afghanistan en de DVB de eerstverantwoordelijke is voor militaire
    operaties, uitzendingen en missies. Vooral voor andere betrokkenen (zoals andere
    ministeries, NGO’s en bedrijfsleven) is een dergelijke structuur ondoorzichtig.
Ruim drie jaar geleden concludeerde de gemengde commissie ‘geïntegreerd buitenlands
beleid’ al dat interdepartementale afstemming ‘door velen nog steeds wordt gezien als
een te nemen horde. In coördinatievergaderingen wordt nog vaak pro domo gesproken.
In het verkeer tussen ministeries is vaak sprake van eigen domeinbeheer en het treffen
van schikkingen tussen deelbelangen. Daardoor ontbreekt het soms aan aandacht voor
selectie van strategische doelen’, aldus het eindrapport van deze gemengde
commissie.125
Ook de AIV heeft de indruk dat er nadrukkelijk ruimte voor verbetering is getuige het
voorbeeld van de totstandkoming van de fragiele statenstrategie. Deze strategie, die
oproept tot een ‘geïntegreerde aanpak’, is alleen in de begin- en de eindfase van de
totstandkoming in de interdepartementale SVW besproken. Uiteindelijk is de strategie
‘slechts’ ondertekend door de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelings-
samenwerking, mede namens de minister van Defensie. Om de nagestreefde
gezamenlijke aanpak te onderstrepen, was het volgens de AIV beter geweest als de
brief was verstuurd mede namens alle ministers die in de SVW zijn vertegenwoordigd.
De beantwoording van de Kamervragen over deze strategie is vervolgens uitsluitend
door de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking
ondertekend. Hier is sprake van een gemiste kans om daadwerkelijk invulling te geven
aan een gezamenlijke aanpak. In inzetgebieden bestaat in ieder geval een groot
draagvlak bij diplomaten, militairen en ontwikkelingswerkers voor een gezamenlijke
aanpak vanaf het departementaal niveau.
Dit beeld van de departementale samenwerking verdraagt zich niet met de ambitie van
de regering om een geïntegreerd buitenlands beleid te voeren. Geïntegreerd beleid
vraagt om sterke politieke aansturing, ook al is dit model in onze politieke cultuur
minder sterk ontwikkeld. In Nederland wordt weliswaar vaak opgemerkt dat ons land in
vergelijking met het buitenland al heel ver is, want in ons land zijn Buitenlandse Zaken
en Ontwikkelingssamenwerking al in één ministerie geïntegreerd. Hierbij wordt echter
over het hoofd gezien dat er wel twee ministers en een staatssecretaris aan het hoofd
van dit ministerie staan en dat de samenwerking in concreto nog steeds erg afhankelijk
is van de persoonlijke verhouding tussen de betrokken bewindslieden.
Rol van het ministerie van Algemene Zaken
Ook de relatief bescheiden positie van het ministerie van Algemene Zaken in de
ambtelijke structuren valt op. Deze beperkt zich nu tot één raadadviseur die
crisisbeheersingsoperaties ‘erbij’ doet. In het Nederlandse staatsrechtelijke bestel
hebben alle ministers hun eigenstandige politieke verantwoordelijkheid, maar in lijn met
124 Zie het organigram op <www.minbuz.nl>.
125 Gemengde commissie ‘geïntegreerd buitenlands beleid’, 6 juni 2005, p. 11.
                                               44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>wat de Raad voor het Openbaar Bestuur hierover in juli 2008 adviseerde, wordt bij
zwaarwegende besluiten over crisisbeheersingsoperaties zoals deelnemings- of
verlengingsbesluiten toch al snel naar de minister-president gekeken.126 ‘U moet naar
mij luisteren’, zei minister-president Balkenende daarom toen in januari 2009 politieke
onduidelijkheid ontstond over uitlatingen van ministers over een mogelijk langer verblijf
van Nederlandse militaire eenheden in Afghanistan.127
Ook bij ernstige gebeurtenissen zoals ongelukken of aanslagen in het inzetgebied, zal
de minister-president al snel de behoefte hebben om namens het kabinet een
standpunt in te nemen. Daarbij heeft het ministerie van Algemene Zaken vooral de
functie van early warning ten behoeve van de minister-president.
Culturele verschillen
In de diverse gesprekken tussen de AIV en deskundigen werd ook gewezen op de
cultuurverschillen tussen de diverse ministeries. Vooral de cultuurverschillen tussen
medewerkers van het ministerie van Defensie en de ontwikkelingsdeskundigen van het
ministerie van Buitenlandse Zaken sprongen daarbij in het oog. Als archetypisch
voorbeeld werd gesteld dat een militair zich vooral richt op outputsturing met meetbare
doelen op relatief korte termijn, terwijl een ontwikkelingsdeskundige zich vooral richt op
inputsturing met meer abstracte doelen op langere termijn. Recent heeft het ministerie
van Buitenlandse Zaken – overigens voor het eerst – concrete doelen geformuleerd op
het gebied van development bij de missie in Afghanistan.
Het belang van het bij elkaar brengen van verschillende culturen werd door een van de
geïnterviewden als volgt verwoord: ‘Het persoonlijk aspect kan niet genoeg beklemtoond
worden. Het vroegtijdig ‘snuffelen’ aan elkaar en het voeren van discussies is
broodnodig om de twee culturen bij elkaar te brengen.’ De AIV constateert overigens op
basis van gesprekken met deskundigen dat de afgelopen jaren de samenwerking
allengs is verbeterd en in het inzetgebied goed verloopt.
III.4     De samenwerking met NGO’s en het bedrijfsleven
De rol van NGO’s en andere maatschappelijke organisaties bij ontwikkeling in fragiele
staten is in het vorige hoofdstuk al aan de orde gesteld. In deze paragraaf wordt
aandacht besteedt aan de samenwerking met de Nederlandse overheid. Omdat het
ministerie van Buitenlandse Zaken zelf nauwelijks over uitzendbare OS-capaciteit
beschikt, is het voor de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid grotendeels op anderen
aangewezen. Zoals minister Koenders opmerkte, ontstaat vervolgens het probleem hoe
die ‘derde’ organisaties vervolgens worden aangestuurd en gecontroleerd.128
In dit kader valt op dat voor Afghanistan twee aparte overlegstructuren bestaan voor
overleg met NGO’s en het bedrijfsleven. Zo is het Afghanistan Platform opgericht voor
overleg tussen de overheid en NGO’s en dient de Werkgroep Economische
Wederopbouw Afghanistan (WEWA) voor overleg tussen de overheid en het bedrijfsleven
126 Raad voor Openbaar Bestuur (ROB), ‘Beter besturen bij rampen: een passende
      verantwoordelijkheidsverdeling bij rampenbestrijding en crisisbeheersing’, juli 2008.
127 ‘Premier corrigeert minister Defensie’, NRC-Handelsblad, 17 januari 2009.
128 Zie opmerking minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Verslag 3D-debat, 3 juni 2008.
                                                     45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>(over de WEWA volgt hieronder meer). Voor andere crisisbeheersingsoperaties bestaan
dergelijke gestructureerde overlegfora overigens niet. Naar aanleiding van de ervaringen
die met de wederopbouw van Afghanistan worden opgedaan, heeft het Parlement de
regering op 13 september 2008 in een motie (motie-Haverkamp) opgeroepen om een
permanent ‘platform Economische Wederopbouw na conflict op te richten, waarin alle
departementen ter zake, NGO’s en het bedrijfsleven zijn vertegenwoordigd, zodat
werkwijzen en instrumenten op elkaar worden afgestemd’.129
De rol van het bedrijfsleven
In het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende-IV staat onder meer dat
samenwerking met het bedrijfsleven groeiende aandacht heeft als het gaat om de
versterking van het geïntegreerde veiligheids- en ontwikkelingsbeleid.130 Zo
beklemtoonde minister voor Ontwikkelingssamenwerking Koenders de relatie tussen
economische groei en armoedebestrijding tijdens een recente toespraak: ‘It is impossible
to combat poverty effectively without economic growth. And economic growth is impossible
without the business community, because that is where growth is created’.131 Ook de
fragiele statenstrategie besteedt aandacht aan private sector ontwikkeling.
Zoals in een eerder AIV-advies wordt benadrukt, is voor economische groei de kwaliteit
van de binnenlandse instituties veruit het belangrijkst.132 Hierbij zijn onder meer
relevant: de kwaliteit van de rechtsstaat, politieke stabiliteit, effectiviteit van de publieke
sector en controle van corruptie. Dit bepaalt de kwaliteit van het investeringsklimaat, de
locatiespecifieke factoren die ervoor zorgen dat bedrijven kunnen investeren, groeien en
werkgelegenheid bieden, en dat burgers – ondernemers, werknemers, consumenten –
zich in alle opzichten kunnen ontplooien.
Een fragiele staat zoals Afghanistan kent een omvangrijke informele economie,
gekenmerkt door de afwezigheid van formele structuren, zekerheden en bescherming. De
economie wordt ook gekenmerkt door kleinschaligheid, lage productiviteit, gebrekkige
infrastructuur en vooral grote risico’s. Dit houdt in dat, tot daarin verandering is
gekomen, het internationale bedrijfsleven alleen of voornamelijk in het kader van
ontwikkelingssamenwerking actief zal zijn. Een dergelijke rol is echter essentieel om het
land tot groei en ontwikkeling te brengen. Het beleid zal zich hier vooral moeten richten
op het bevorderen van werkgelegenheid en (micro-)ondernemerschap, om zodoende
inkomen te verwerven. Ook is het van belang om onder andere door wet- en regelgeving
de overgang naar de formele economie te bevorderen. Voorts is het van belang dat
vooral in arme regio’s en in sectoren waar armen vooral actief zijn (landbouw), extra
wordt geïnvesteerd in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en financiële
sectorontwikkeling.
129 Motie-Haverkamp c.s., (Kamerstuk 31700 V, nr. 34), 3 november 2008.
130 Doelstelling 1.2. uit het beleidsprogramma kabinet Balkenende-IV 2007-2001, ‘Samen werken samen
      leven’, Den Haag, 14 juni 2007, p. 12.
131 Speech van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, The role of companies in poverty alleviation,
      10 september 2008. Zie ook Paul Collier, 2007, p. 11; of J. van Nederpelt, ‘Hoe ontwikkelingshulp in
      te zetten tegen armoede’, Internationale Spectator, september 2008, pp. 487-489.
132 AIV-advies, Private sector ontwikkeling en armoedebestrijding, nummer 50, Den Haag, oktober 2006.
                                                     46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Een beleidsverkenning van het instituut Clingendael van november 2007 over
economische wederopbouw in postconflict situaties constateert dat er ook een meer
structurele rol van het Nederlandse bedrijfsleven in postconflict gebieden moet komen
en dat het algemene wederopbouwbeleid meer vanuit een economisch perspectief
moet worden benaderd.133 In dit kader adviseerde Clingendael de regering een notitie
over economische wederopbouw in postconflict situaties op te stellen.
Overigens kunnen private sector actoren zelf ook een actieve bijdrage aan postconflict
wederopbouw leveren. Wat Afghanistan betreft, hebben vertegenwoordigers van het
Nederlandse bedrijfsleven eind 2007 onder de vlag van VNO-NCW de reeds genoemde
WEWA opgericht. Deze werkgroep richt zich onder meer op het opzetten van
landbouwketens in Uruzgan, de opleiding van bankpersoneel en het voorbereiden van
studies op het gebied van zonne-energie en de watersector. Bij het bevorderen van
groei en werkgelegenheid in vooral de landbouwsector is ook het ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) betrokken. Verder heeft Buitenlandse
Zaken in samenwerking met het ministerie van Economische Zaken in september 2008
voor Afghanistan het Fonds Economische Opbouw Uruzgan (FEOU) opgezet. Maar deze
speciale subsidieregeling bleef de eerste maanden ongebruikt.134
III.5     De financiering van activiteiten op het snijvlak van veiligheid en
          ontwikkeling
De buitenlandactiviteiten van verschillende ministeries worden gebundeld en in
samenhang bezien in de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). Binnen
de HGIS wordt onderscheid gemaakt tussen de uitgaven die voldoen aan de criteria voor
officiële ontwikkelingssamenwerking (Official Development Assistance, ODA) en andere
uitgaven (‘non-ODA’). ODA is gekoppeld aan (de ontwikkeling van) het Bruto Nationaal
Product (BNP). Zoals vermeld in Hoofdstuk I, reserveert Nederland 0,8 procent (2008)
van zijn BNP voor Ontwikkelingssamenwerking. Dit percentage wordt geheel besteed aan
ODA-uitgaven. Voor dit jaar is de raming 0,81 procent.135 Nederland is daarmee in
absolute bedragen de op vijf na grootste donor in de wereld.136
In de afgelopen jaren 2004 en 2005 is regelmatig discussie gevoerd over het
aanpassen van de ODA-criteria. In het Development Assistance Committee (DAC) van
de OESO hebben donoren menigmaal de relatie tussen veiligheid en ontwikkeling
onderkend.137 Veiligheid maakt immers deel uit van de uitdagingen op het gebied van
133 Mariska van Beijnum e.a., ‘Economische wederopbouw na gewapend conflict: een beleidsverkenning,
      Conflict research unit’, Instituut Clingedael, december 2007, p. 54.
134 Nieuwsbericht: ‘Koenders steunt investeringen Nederlandse bedrijven in Uruzgan’, ministerie van
      Buitenlandse Zaken, 11 september 2008; en Bedrijven blijven weg uit Uruzgan, NRC-Handelsblad, 20
      november 2008.
135 HGIS-nota 2009, 16 september 2008, p. 22.
136 OECD, 10 november 2008.
137 Zie bijvoorbeeld: ‘Security System Reform and Governance’, DAC Guidelines and reference series,
      OECD, Parijs, 2005.
                                                        47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>ontwikkeling en is nodig om armoedebestrijding effectief en duurzaam te maken.
Tegelijkertijd doet ontwikkeling veiligheid doorgaans toenemen, al garandeert zij deze
niet. Daarom kunnen ontwikkeling en veiligheid niet als geheel op zichzelf staande
beleidsterreinen met eigen doelstellingen en bijbehorend instrumentarium worden
gezien. In elke ontwikkelingssituatie moet de vraag gesteld worden of veiligheid een
factor vormt die duurzame armoedebestrijding kan beïnvloeden en of een geïntegreerde
aanpak langs de sporen veiligheid, bestuur en sociaal-economische ontwikkeling
wenselijk is.
In 2005 werden de ODA-criteria op het gebied van veiligheid en ontwikkeling voor het
laatst door de DAC aangepast. Toegevoegd als ODA-activiteit werden onder meer de
beheersing, voorkoming en vermindering van de verspreiding van lichte en kleine
wapens en activiteiten op het gebied van vredesopbouw en conflictpreventie. Sindsdien
is door de DAC besloten om de discussie over verdere aanpassing van de criteria niet
aan te gaan. Verruiming van de criteria zou een te groot risico met zich meebrengen dat
activiteiten die niet aan ontwikkeling gerelateerd zijn, wel uit ontwikkelingsgelden
gefinancierd gaan worden. Ook Nederland is thans niet bereid deze discussie te
heropenen.
Overigens staat het denken over de beleidsimplicaties van de breed gedeelde
conceptualisering van de relatie veiligheid-ontwikkeling én het vormgeven van effectieve
financieringsinstrumenten hiervoor, nog in de kinderschoenen. Een illustratie hiervan is
dat naast Nederland (Stabiliteitsfonds) slechts het Verenigd Koninkrijk (Conflict
Prevention Pool en het Stabilisation Aid Fund), Canada (Global Conflict Prevention Fund)
en in zekere zin de EU (African Peace Facility) over gemengde ODA/non-ODA fondsen
beschikken om ontwikkelingsrelevante veiligheidsactiviteiten ook daadwerkelijk over de
volle breedte van de veiligheidsketen te kunnen financieren.
Het Stabiliteitsfonds is in 2004 opgericht, als speciaal financieringsinstrument voor
activiteiten op het snijvlak van vrede, veiligheid en ontwikkeling. Het fonds kent geen
formele scheiding tussen de twee budgetten (ODA en non-ODA) bij de beoordeling van
activiteiten die voor financiering uit dit fonds in aanmerking komen. De omvang van het
fonds is bescheiden, maar het is de afgelopen jaren wel gegroeid van 60 naar 100
miljoen euro per jaar. Hiermee is een eerste, belangrijke stap gezet op weg naar een
flexibel en effectief financieringsinstrument voor activiteiten op het snijvlak van
veiligheid en ontwikkeling.
De AIV heeft eerder aandacht gevraagd voor de financiële implicaties van een coherent
beleid in het kader van een geïntegreerde benadering van veiligheid en ontwikkeling.138
In dit kader verwijst de AIV ook naar zijn recente advies inzake ‘De Financiën van de
Europese Unie’ waarin ook prioriteit wordt geven aan het verhogen van de non-ODA
middelen voor extern beleid, zonder dat dit ten koste gaat van de ODA-uitgaven.139
138 AIV-advies, nummer 60, mei 2008, p. 58.
139 AIV-advies, De Financiën van de Europese Unie, nummer 58, Den Haag, december 2007,
      aanbeveling nr. 13.
                                                  48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>‘Het valt mij daarom op dat wij soms denken dat wij in Afghanistan of in Sudan binnen
twee of drie jaar de ultieme Westerse democratie kunnen realiseren, met gezellige
mensen, waar de vrouw geheel geëmancipeerd is etcetera. Dat is echt een verkeerde
redenering. Ik vind dat wij ten aanzien van fragiele staten juist moeten uitgaan van first
things first en dat wij ook blij mogen zijn als de Westerse of een andere aanwezigheid
niet iets slechters oplevert in plaats van iets beters’ 140
                                                                                       Minister Koenders
IV         Het verwachtingsniveau
Regeringsvraag 4         Hoe realistisch is het verwachtingsniveau ten aanzien van
                         verwezenlijking van de doelen van complexe crisisbeheersings-
                         operaties?
IV.1       Het begrip verwachtingsniveau
‘Het verwachtingsniveau’ is zonder nadere specificatie een containerbegrip dat tot
verwarring kan leiden. Allereerst rijst de vraag: verwachtingsniveau bij wie? Gaat het
hierbij om de verwachtingen van de regering, het parlement, het grote publiek in
Nederland of in het inzetgebied, de media of enige combinatie daarvan?141 Uit de twee
vervolgvragen 5 en 6 van de regering (zie hierna) blijkt dat het volgens haar in dit
verband echter om ‘publieke steun’ en ‘de samenleving’ in Nederland gaat.
Het is echter de vraag of dit niet een te grote vereenvoudiging van het probleem is. Het
verwachtingsniveau onder de ‘burgers’ over een specifieke crisisbeheersingsoperatie
wordt immers grotendeels bepaald in wisselwerking met wat in dit verband over doelen
en resultaten door de regering, de volksvertegenwoordiging en de media wordt gezegd
en geschreven. Het één kan niet los van het ander worden gezien. De regering kan zo
het slachtoffer worden van verwachtingen die zij – en de politieke partijen die haar
steunen – eerder hebben gewekt.
Een tweede bron van verwarring is de relatie die men vaak legt tussen verwachtings-
niveau en (publieke) steun voor een operatie: politiek en maatschappelijk draagvlak, zo
men wil. Het verwachtingsniveau speelt daarbij slechts een beperkte en veelal indirecte
rol. In zijn eerdere advies over dit onderwerp (Maatschappij en Krijgsmacht) stelde de AIV
dat publieke steun voor militaire operaties door een beperkt aantal factoren wordt
bepaald: ‘De AIV adviseert de regering dan ook om steeds actief te streven naar een zo
groot mogelijk maatschappelijk draagvlak voor elke militaire operatie. Daartoe moet de
regering zich ten aanzien van bovenstaande vijf factoren – legitimiteit, belangen en
waarden, succes, leiderschap en kosten – duidelijk en onomwonden blijven uitspreken bij
haar besluiten over militaire operaties.’ 142
140 Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Verslag 3D-debat, 3 juni 2008.
141 Een dergelijke onduidelijkheid bestaat ook bij het begrip ‘draagvlak’. Zie AIV-advies, Maatschappij en
      Krijgsmacht, nummer 48, Den Haag, april 2006, p. 7.
142 AIV-advies nummer 48, 2006, p. 15. In dat advies wordt maatschappelijk draagvlak gedefinieerd als er
      voor een militaire operatie niet alleen parlementaire steun is, maar ook van een (absolute)
      meerderheid in de samenleving.
                                                      49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Wat de genoemde vijf factoren betreft, heeft het verwachtingsniveau vooral te maken
met de waarden en doelstellingen die men wil bereiken of verdedigen en de kans op
succes en heeft op die manier zijn (indirecte) invloed op de mate van politieke steun.
Het niveau kan hoog (of laag) zijn al naar gelang de wenselijkheid van de gekozen
doelstellingen, maar ook hoog (of laag) wat betreft de behaalde resultaten, of de
geschatte kans daarop.143 Uiteraard hangen beide samen. Bij beperkte doelstellingen
zal de kans van slagen veelal toenemen, en omgekeerd. Beleidsmatig maakt het echter
veel uit of men waargenomen discrepanties of spanningen ten aanzien van de
verwachtingen probeert op te lossen op het vlak van de (matiging van) de
doelstellingen of op dat van de (verwachtingen van de) kans van slagen.
De vraag ‘hoe realistisch is het verwachtingsniveau ten aanzien van verwezenlijking van
de doelen van complexe crisisbeheersingsoperaties?’ is overigens in zijn algemeenheid
niet te beantwoorden, noch wat in geval van een geconstateerde discrepantie moet
worden gedaan. Wel kan in dit verband worden gesteld – hiervoor is daaraan al de
nodige aandacht besteed – dat in het algemeen vraagtekens kunnen worden gezet bij
de geloofwaardigheid van het ideaal van de ‘maakbare samenleving’, zeker wanneer
men probeert van buitenaf diepgaande veranderingen tot stand te brengen in andere
samenlevingen. Voorts maakt het, zoals gezegd, beleidsmatig nogal wat uit of men bij
een geconstateerd gebrek aan realisme een oplossing zoekt in de vorm van matiging
van de doelstellingen dan wel van de verwachtingen ten aanzien van de kans op
succes bij de verwezenlijking daarvan, of de termijn waarop dat succes te verwachten
is. Ook de timing is van belang. Op welk moment – voorafgaande of tijdens de missie –
wordt over het verwachtingsniveau gesproken?
IV.2       Het verwachtingsniveau is niet realistisch
Minister Van Middelkoop concludeerde tijdens zijn toespraak bij de jaarlijkse themadag
van de AIV in 2007, dat het verwachtingsniveau ten aanzien van crisisbeheersings-
operaties niet realistisch is, overigens zonder daarbij op een specifieke operatie te
wijzen.144 Daarbij gaf ook deze minister dus zelf al antwoord op de hiervoor aan de AIV
voorgelegde vraag. Hij pleitte tijdens zijn toespraak, overigens zonder in details te
treden of aan te geven hoe dit zou moeten gebeuren, voor verlaging van het
verwachtingsniveau.
In zijn toespraak verwees de minister van Defensie naar de rol van het parlement en
de media. Volgens hem richten die zich bij een politiek besluit over de uitzending van
militaire eenheden teveel op de rechtsgrondslag daarvan en te weinig op de ‘veel
lastiger vraagstukken van doelverwezenlijking, gewenst eindbeeld en bijpassende
overdrachtsstrategie’.145 De nadruk op parlementaire steun en een toereikende
juridische grondslag voor een operatie doet ‘onze [regering en parlement] ogen sluiten
voor de weerbarstigheid, te verwachten teleurstellingen en traagheid, die een inherent
kenmerk zijn van militaire interventies’, aldus de minister toen.
143 Er is in de wetenschappelijke literatuur ook onenigheid over de vraag of voor de omvang van de
      publieke steun de reeds bereikte dan wel de verwachte toekomstige resultaten doorslaggevend zijn.
144 Minister van Defensie Van Middelkoop, openingstoespraak ‘Recente ervaringen met
      crisisbeheersingsoperaties’ op de AIV-conferentie ‘Naar een ander buitenland’, 1 juni 2007.
145 Ibid.
                                                    50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>De minister stelt dus zelf – en naar de mening van de AIV terecht – dat een deel van
het probleem van het te hoge verwachtingsniveau bij de politiek ligt. Die zou
onvoldoende aandacht aan de haalbaarheid van de specifieke doelen van crisis-
beheersingsoperaties besteden.
De AIV voegt daaraan toe dat men dan niet de samenleving een verwijt mag maken van
wat op politiek niveau kennelijk onvoldoende wordt onderkend. Overigens lijken er ook
andere discrepanties te kunnen bestaan tussen de doelstellingen die de regering
uitdraagt bij een specifieke missie en wat de samenleving daarvan denkt. Zo wordt in
het geval van Afghanistan gesteld dat het daar allereerst gaat om de verdediging van
eigen veiligheid (door het leveren van een bijdrage in de internationale strijd tegen het
terrorisme) en de wederopbouw vooral in functie daarvan moet worden gezien.146 De
toenmalige Duitse minister van Defensie Peter Struck verwoordde dit argument aldus:
‘Die deutsche Sicherheit wird auch Am HinduKusch verteidigt’.147 Maar als er hier sprake
is van een discrepantie met het verwachtingsniveau in de samenleving, geldt eerder
dat dit niveau te laag is dan te hoog. Volgens eigen opinieonderzoek van het ministerie
van Defensie hecht in Nederland maar slechts rond 10 procent van de bevolking geloof
aan de stelling dat onze veiligheid wordt gediend met de operatie in Afghanistan.148
Het is belangrijk dat de regering uitdraagt dat het altijd om een lange termijn
betrokkenheid zal moeten gaan. De politieke rationaliteit brengt evenwel met zich mee
dat doorgaans de neiging bestaat om instemming met een operatie te verkrijgen door
deze in de tijd te beperken (‘onze laatste man vertrekt in ...’) terwijl vervolgens druk zal
ontstaan om toch te blijven. Deze cyclus ondergraaft niet alleen de effectiviteit in het
inzetgebied maar uiteindelijk ook de geloofwaardigheid in het thuisland.
Het verwachtingsniveau onder de lokale bevolking
Bij deze vraag in de adviesaanvraag over het verwachtingsniveau valt op dat die zich
beperkt tot Nederland en daarmee voorbijgaat aan het verwachtingsniveau in het
operatieland zelf. Het winnen van de hearts and minds van de lokale bevolking is
immers cruciaal voor het welslagen van vredesondersteunende operaties, zeker die
waar sprake is van een insurgency.
IV.3      Een realistischer verwachtingspatroon
Regeringsvraag 5       Hoe kan een realistischer verwachtingspatroon worden bevorderd?149
Zoals hierboven is opgemerkt is het ‘maatschappelijk verwachtingsniveau’ voor
crisisbeheersingsoperaties mede bepalend voor het maatschappelijk draagvlak
daarvoor en sluit dit het meest aan bij de belangen en waarden, ofwel de doelen, van
146 Minister van Buitenlandse Zaken Verhagen, ‘We moeten meer investeren in defensie’, NRC-Handelsblad,
      1 september 2008.
147 Peter Struck, persconferentie in Berlijn, 5 december 2002.
148 ‘Monitor steun en draagvlak: publieke opinie missie Uruzgan’, ministerie van Defensie, september 2008.
149 In zijn eerdere advisering ‘Maatschappij en Krijgsmacht’ stelt de AIV immers dat het kabinet voor het
      begin van Nederlandse deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie zorg dient te dragen voor
      voldoende publieke steun.
                                                    51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>een crisisbeheersingsoperatie en het te verwachten of bereikte succes daarvan, dan wel
het ontbreken daarvan. Het verwachtingsniveau zal hoger zijn naarmate de betrokken
waarden en doelstellingen meer algemeen worden gedeeld en er meer successen
worden geboekt. Bij dat laatste waarschuwde de AIV in zijn advies uit 2006 overigens al
dat ‘de factor succes niet altijd even goed meetbaar is. Zeker bij crisisbeheersings-
operaties als in Afghanistan is dit meestal een zaak van lange adem’.150 Die
kanttekening verdient hier opnieuw te worden gemaakt.
  Als de kansen op succes van een operatie toenemen door een samenhangende
  aanpak van verschillende deeldoelstellingen wordt het moeilijker om succes te
  definiëren. (Meetbaar) succes is echter onmisbaar om de noodzakelijke publieke en
  politieke steun te behouden.
Als de diagnose van een onrealistisch verwachtingspatroon juist is, dan zijn er, zoals
hierboven al is gesuggereerd, in beginsel twee manieren om het probleem op te lossen:
1. Matiging van de doelstellingen of bijstelling daarvan in de loop van een operatie; en,
2. Voorlichting om duidelijk te maken hoe belangrijk het doel is en dat resultaat op
    korte termijn niet te verwachten is.
Beide zijn, om verschillende redenen, problematisch. Wat 1) betreft, lijkt er een
dilemma te bestaan – een van de vele die in dit verband om aandacht en keuzes
vragen – tussen enerzijds de noodzaak om, alvorens men aan een operatie begint, alle
betrokken partijen te verzamelen achter een samenhangend plan waarin allen zich
kunnen vinden (‘bezint eer ge begint’) en anderzijds de even grote noodzaak voldoende
soepel te zijn, zodat men kan improviseren en leren van ervaringen en tijdens het
proces dingen die niet werken kan vervangen door iets anders. Politiek gezichtsverlies
moet zonodig worden geaccepteerd. Anders blijft als enige argument om door te gaan
het fameuze woord uit de Eerste Wereldoorlog: we’re here because we’re here.
Wat 2) betreft, de AIV acht zich niet voldoende deskundig op het gebied van
communicatieadviezen. Het belang van strategische communicatie is evenwel duidelijk
zoals ook in hoofdstuk I is beklemtoond. Het probleem is echter dat de tegenstanders in
het inzetgebied, zoals Al Qaida en de Taliban in Afghanistan, ongestraft en ongehinderd
leugens kunnen rondstrooien zonder dat iemand hen stopt. De westerse wereld moet –
terecht – politieke verantwoording afleggen. Voor de Taliban is het primaire doel om in de
NAVO-landen de steun van de bevolking voor de inzet van hun krijgsmacht te
ondermijnen. Het doden van NAVO-militairen is voor hen van secundair belang en middel
om de steun van de bevolking voor de inzet van de krijgsmacht te ondermijnen.
In dat kader vragen vooral ook burgerslachtoffers bijzondere aandacht. Hoezeer in het
voorbeeld Afghanistan de ISAF-troepen ook proberen te voorkomen dat er burger-
slachtoffers vallen, helaas lukt dit niet altijd. Al Qaida en de Taliban spelen hier zeer
slim en zonder enige scrupules op in. Zij bevorderen bewust het ontstaan van burger-
slachtoffers omdat zij weten dat dit voor ISAF grote repercussies heeft. Zij zijn te slim
om burgers als menselijk schild te gebruiken, omdat ze weten dat ISAF dan niet
aanvalt, maar scheppen omstandigheden waarin burgers voor ISAF verborgen blijven en
150 AIV-advies nummer 48, 2006, p. 11. Zie bijvoorbeeld ook het interview ‘Over 25 jaar is succes
      pas duidelijk’ met de oud-commandant van de Task Force Uruzgan Kolonel Van Harskamp,
      NRC-Handelsblad, 16 augustus 2008.
                                                  52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>omkomen door vijandelijkheden. Ook schromen ze niet om zelf burgerslachtoffers te
maken en de schuld bij ISAF te leggen.151
Strategische communicatie, het corrigeren van de beeldvorming door de tegenstander,
is ook bij counter-insurgency operaties in het verleden een geweldige uitdaging
gebleken. Naar aanleiding van zijn ervaringen in de jaren vijftig in Algerije stelde David
Galula bijvoorbeeld: ‘If there was a field in which we were definitely and infinitely more
stupid than our opponents, it was propaganda.’152 Herhaaldelijk is ook in het verleden
door militairen (en anderen) wel – maar vaak ten onrechte – betoogd dat oorlogen niet
op het slagveld verloren gingen, maar door het falen van het door foute berichtgeving
misleide thuisfront.
Het lijkt de AIV duidelijk dat een regering bij het begin van een moeilijke operatie –
begrijpelijk – geneigd is vooral de positieve aspecten van de missie te benadrukken en
uit te gaan van rooskleurige verwachtingen in plaats van het omgekeerde. Zij zal –
terecht – weinig (politieke) steun verwerven als zij al bij het begin toegeeft aan een
moeilijke en misschien onhaalbare zaak te beginnen. Evenzeer is het begrijpelijk dat zij
er gaande een operatie de moed in wil houden en niet alleen het publiek maar ook
zichzelf wil overtuigen dat er licht gloort aan het eind van de tunnel. Maar het is evident
dat dat alles fnuikend kan zijn voor het onmisbare vertrouwen in de samenleving op een
goede afloop en het draagvlak in de samenleving kan doen eroderen als de
werkelijkheid weerbarstiger blijkt.
Aangezien veel berichten uit het inzetgebied (via journalisten en internet) de samenleving
bereiken, is het van belang dat er niet een te grote discrepantie bestaat tussen beeld en
werkelijkheid, anders wordt de legitimiteit van de missie ondergraven. Daarom zal de
regering op zijn minst van het begin af aan duidelijk moeten maken, dat het bereiken van
het politieke einddoel een langdurig proces kan zijn, waarbij zich ongetwijfeld ook
tegenslagen zullen voordoen en dat significante resultaten soms pas na jaren te
verwachten zijn. Daarbij moet zij uitdragen dat Nederland en andere landen waarmee in
crisisbeheersingsoperaties wordt samengewerkt wel bereid zijn zich voor een langere
periode te committeren zolang er een redelijk uitzicht bestaat op verbetering – en dat de
uiteindelijke vruchten van ‘ons’ werk pas door andere contingenten na ons, zullen
worden geplukt. Het dilemma is hier echter, hoe dat uitzicht op resultaat moet worden
gedefinieerd wanneer succes soms decennia lang op zich laat wachten. Het is overigens
niet ondenkbaar dat een mate van relativering zoals hier bepleit de aanvankelijke
publieke animo om aan een operatie te beginnen niet zal verhogen.
Hiervoor is al gesteld, dat het winnen van de hearts and minds van de lokale bevolking
cruciaal is voor het slagen van een counter-insurgency. De kern van een dergelijke
operatie is immers het isoleren van de insurgents van de lokale bevolking waarmee hun
natuurlijke ‘dekmantel’ vervalt. Die bevolking zal echter pas geneigd zijn afstand van de
opstandelingen te nemen, als het geboden alternatief of althans de verwachting ervan,
haar aantrekkelijker voorkomt.
151 De Britse chef defensiestaf Jock Stirrup tijdens een RUSI-lezing, 1 december 2008.
152 A Comprehensive Approach to modern Insurgency: Afghanistan and Beyond, Ambassador Eric Edelman,
      27 maart 2007. David Galula (1919-1969) was een Franse officier en vooraanstaand deskundige op
      het gebied van counter-insurgency.
                                                    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Maar ook hiervoor geldt dat de inspanning van Nederland zelf maar in beperkte mate
bepalend is voor het te behalen (politieke) doel, omdat Nederland immers doorgaans
deel uitmaakt van een coalitie. In een eerder advies stelde de AIV ook al dat het
handelen van één enkele contractor van een privaat militair bedrijf, de hele operatie in
gevaar kan brengen.153 Als men eigen fouten al zou kunnen uitsluiten, wat niet kan,
dan is Nederland voor het welslagen van de missie toch afhankelijk van de context
waarbinnen het optreden van partnerlanden en die van het gastland een belangrijk deel
uitmaken. In dit verband is vooral ook van belang dat alle coalitiepartners optreden
conform het internationale recht.
IV.4     Helderheid in de samenleving over doelen van operaties
Regeringsvraag 6        Is er – in dit verband alsmede bezien vanuit het antwoord op de
                        centrale hoofdvraag – voldoende helderheid in de samenleving over de
                        verschillende doelen van complexe operaties en over de onderlinge
                        verhouding tussen die doelen?
Men zou kunnen betogen dat in de samenleving altijd onvoldoende inzicht bestaat in de
ins en outs van complexe operaties, of het nu gaat over het onderwijs, de
gezondheidszorg, de financiële crisis of een operatie als Afghanistan. Voorzover de AIV
uit opinieonderzoek weet, zijn er ook geen aanwijzingen dat de steun achterblijft wegens
gebrekkig inzicht in de verschillende doelen van de operatie, maar gebeurt dit op grond
van geheel andere factoren/overwegingen.154 De vraag is overigens, net als de andere
vragen, algemeen geformuleerd, maar slaat kennelijk op het specifieke voorbeeld van
Afghanistan, de enige operatie waarbij Nederland op dit moment op grote schaal is
betrokken.
Anders dan bij eerdere (behalve Irak) en eveneens complexe vredesondersteunende
operaties, is er bij Afghanistan van meet af aan geen meerderheidssteun in de
samenleving geweest.155 De regering erkende dat feit maar meende dat dit gaandeweg
wel goed zou komen (zoals uiteengezet in de regeringsreactie op het AIV-advies
Maatschappij en Krijgsmacht).156 Dat gebeurde echter niet. Vermoedelijk (er is geen
hard bewijs voor) speelt daarbij een belangrijke rol dat de samenleving veronderstelt
dat de operatie in Afghanistan deel uit maakt van de zeer impopulaire oorlog in Irak.157
Bovendien is er het evenmin voldoende onderzochte omgekeerde free rider argument:
waarom moeten wij zo nodig de kastanjes uit het vuur halen als anderen hun deel (ook)
niet doen?
153 AIV-advies, nummer 59, 2007.
154 Zie voor een uitvoerig overzicht van de resultaten van publieke opinieonderzoek aangaande steun voor
     militaire operaties (waaronder Afghanistan): Philip Everts, Nederlanders en de wereld. Publieke opinies
     na de Koude Oorlog, Assen: Van Gorcum, 2008, hoofdstuk 5.
155 Ibid, p. 162-186 en (sinds 2006) de Monitor Steun en Draagvlak van het Ministerie van Defensie.
156 Minister van Defensie, regeringsreactie op AIV-advies Maatschappij en krijgsmacht, Den Haag, 23
     augustus 2006.
157 ‘The Strategic Advisors Group, Saving Afghanistan: An Appeal and Plan for Urgent Action’, The Atlantic
     Council of the United States, maart 2008.
                                                    54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Zoals de regering in een voetnoot bij de adviesaanvraag terecht opmerkt, adviseerde
de AIV in zijn eerdere Maatschappij en Krijgsmachtadvies dat de regering uit
politiek/morele overwegingen zou moeten streven naar de steun van de meerderheid in
de samenleving voor militaire operaties (en in geval van zware operaties zelfs van een
aanzienlijke meerderheid). In het voorliggend advies merkt de AIV voor de volledigheid
echter op, dat het ontbreken daarvan in het geval van Afghanistan, tot heden, niet tot
grote politieke problemen heeft geleid. Van georganiseerde oppositie, laat staan
protest is geen sprake. Ten aanzien van de slachtoffers geeft de samenleving zelfs blijk
van realiteitszin en lijkt menigeen kennelijk eerder te denken: ‘Triest, maar dat zijn de
risico’s van het beroep’.
Zo bezien lijkt deze opstelling bij Nederlanders de regering dus op het eerste gezicht
een comfortabele positie te verschaffen. Serieuze oppositie heeft ze immers niet te
vrezen. Op den duur kan zo echter een diepe kloof ontstaan tussen regering en
kiezers, waardoor voortzetting van een actief buitenlands beleid in gevaar wordt
gebracht. Alleen een als succesvol ervaren inzet van de Nederlandse expeditionaire
krijgsmacht verzekert hiervoor blijvende steun van de bevolking. De grote impact van
een gering of afbrokkelend draagvlak in de samenleving op het moreel van de militairen
in het inzetgebied, kan bovendien niet genoeg beklemtoond worden.
IV.5     Reconstructie of stabilisatie
Regeringsvraag 7     Is het woord ‘reconstruction’ in het concept ‘provincial reconstruction
                     team’ juist gekozen, of zou hier, mede met het oog op het
                     verwachtingsniveau, bijvoorbeeld het woord ‘stabilisation’ beter op
                     zijn plaats zijn geweest?
Dit is de enige vraag waarin in de adviesaanvraag een directe verbinding met een
Nederlandse specifieke crisisbeheersingsoperatie wordt gelegd, namelijk met
Afghanistan. Alleen daar zijn immers PRT’s actief. Het NAVO PRT-concept in Afghanistan
is gebaseerd op het uit de VS afkomstige model van Joint Reconstruction Teams. Het
doel van PRT’s is het voorzien in veiligheid, het steunen van de centrale regering en het
vergemakkelijken van wederopbouw. De toenmalige Special Representative van de
Secretaris-Generaal van de VN, Lakhdar Brahimi, refereerde aan de PRT’s als ‘second
best to a straightforward extension of ISAF, as we have been calling for ever since we
arrived in Kabul at the end of 2001’. De eerste PRT’s in Afghanistan zijn in december
2002 in het relatief veilige noorden opgericht. In die fase en in dat deel van het land
lag de keuze voor de term ‘reconstructie’ wellicht meer voor de hand dan thans in het
zuiden van Afghanistan.
Wat de vraag van de regering over de naamsverandering in relatie tot het verwachtings-
niveau betreft, merkt de AIV op dat het probleem van het draagvlak – als er al zo een
probleem is – niet kan worden opgelost door een public relations exercitie waarbij de
ene onduidelijke term door een andere, even onduidelijke, wordt vervangen. Het begrip
reconstruction draagt waarschijnlijk wel bij aan het – niet realistische – verwachtings-
niveau dat in een relatief korte periode aanzienlijke wederopbouw zou kunnen
plaatsvinden. Ook gaat het begrip voorbij aan de constatering dat in Afghanistan vooral
opbouw (construction) moet plaatsvinden. In die zin doet het begrip stabilisation meer
recht aan hetgeen in de gegeven tijdsperiode redelijkerwijs mogelijk is. Publicitair en
voor het draagvlak zal het echter niet veel uitmaken.
                                              55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>V        Conclusies en aanbevelingen
V.1      Bescheidenheid en nuchterheid moeten boventoon voeren
Dit advies gaat onder meer over meer samenwerking tussen alle betrokkenen en de
samenhang tussen alle activiteiten bij complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele
staten tijdens de gehele conflictcyclus. Dergelijke operaties omvatten politieke, civiele
en militaire activiteiten en beogen (in overeenstemming met het internationale
(humanitaire) recht) bij te dragen aan het voorkomen, het beheersen en oplossen van
conflicten om in internationaal verband vastgestelde politieke doelen te bereiken.
Voorbeelden van landen waarin thans complexe crisisbeheersingsoperaties
plaatsvinden zijn Afghanistan, Irak, de DRC en Soedan (Darfur). Deze operaties zijn
onder meer complex omdat de verschillende fases van het conflict niet duidelijk zijn
afgebakend en de veiligheidssituatie van het ene moment op het andere drastisch kan
veranderen.
Bovendien spelen crisisbeheersingsoperaties zich over het algemeen af in fragiele
staten waarin de centrale regering niet of nog maar nauwelijks functioneert. De AIV
onderkent dat een basisniveau van veiligheid essentieel is voor de ontwikkeling van een
staat, waaronder ook minimale voorzieningen op sociaal-economisch gebied en op het
gebied van mensenrechten. De nadruk moet in eerste instantie liggen op veiligheid en
stabiliteit en de opbouw van lokale instituties op het gebied van de rechtsstaat, en niet
op democratie en verkiezingen. Wil een crisisbeheersingsoperatie op langere termijn
succesvol zijn, dan zal zo snel als mogelijk ook een aanvang moeten worden gemaakt
met (weder)opbouw en duurzame ontwikkeling. Het inzicht dat dergelijke complexe
operaties de gelijktijdige betrokkenheid vergen van een groot aantal expertises op het
gebied van onder meer diplomatie, staatsvorming, rule of law, ontwikkeling en
veiligheid, dateert al van het begin van de jaren negentig. Paradoxaal genoeg, draagt
het toenemende aantal actoren ook weer bij aan de complexiteit van deze operaties.
De noodzaak van ‘meer samenwerking en samenhang’ als antwoord op de weerbarstige
praktijk van crisisbeheersingsoperaties wordt al sinds de jaren negentig onder de
aandacht gebracht van de internationale gemeenschap, bijvoorbeeld in VN-documenten en
wetenschappelijke literatuur. Talloos zijn de gezamenlijke verklaringen waarin wordt
aangedrongen op ‘meer samenwerking en samenhang’. Het recept werd soms ook wel in
de praktijk gebracht, bijvoorbeeld in Bosnië. Maar vooral door de ervaringen in
Afghanistan en Irak met crisisbeheersingsoperaties waarbij (weder)opbouw een
belangrijke rol speelt, wordt ‘meer samenwerking en samenhang’ als urgenter ervaren en
worden nieuwe begrippen zoals de 3D-benadering aantrekkelijk. Toch constateert de AIV
op basis van praktijkervaringen en literatuurstudie dat de roep om meer samenwerking
tussen de diverse betrokkenen vaak vergeefs is. Dit advies gaat onder meer in op de
vraag hoe het komt dat met dat algemeen gedeeld inzicht in de loop der jaren zo weinig is
gedaan. Met het verkregen inzicht worden aanknopingspunten voor verbetering zichtbaar.
Complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten zijn vooral zo moeilijk vanwege
de ingewikkelde dilemma’s die daarbij een rol spelen. Het kenmerk van dilemma’s is,
dat keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen moeten worden gemaakt en dat
aan dergelijke keuzes altijd onaangename gevolgen verbonden zijn. Het centrale
dilemma in dit rapport betreft het onderscheid tussen de veelal hoge ambities bij
crisisbeheersingsoperaties en anderzijds de praktijkervaringen, die juist tot
                                              56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>terughoudendheid nopen. De wereld is niet maakbaar, voorbeelden daarvan zijn zelfs te
zien in ons eigen, zeer ontwikkelde land. De gedachte dat een buitenlandse
interventiemacht elders in minder ontwikkelde landen de maatschappij wel naar zijn
beeld zou kunnen vormen, is een nog grotere illusie.
Bij de operatie in Afghanistan valt op dat de lead nations die een bijdrage aan ISAF
leveren, ieder hun eigen nationale invulling geven aan de crisisbeheersingsoperatie. Dit
is onder meer zichtbaar in de Provincial Reconstruction Teams. Vanuit het presidentiële
kantoor in Kabul levert dit welhaast een caleidoscopisch beeld op van de gezamenlijke
internationale inspanning. Op papier is er wel een hoge graad van samenwerking
binnen ISAF in de vorm van Unity of Command, maar in de praktijk wordt veel
speelruimte geschapen om daarbinnen eigen keuzes te maken. Dit is kenmerkend voor
vrijwel elke internationale interventie. ‘De internationale gemeenschap’ moet dan ook
vooral de hand in eigen boezem steken. In Afghanistan slaagt zij er nauwelijks in een
samenhangende aanpak tot stand te brengen. Internationale organisaties als de VN,
de NAVO en de EU werken zowel intern als onderling niet goed samen.
De ontwikkeling in een land moet vooral van de bevolking zelf komen. De internationale
gemeenschap kan ten hoogste een helpende hand reiken. Samenlevingen laten zich niet
bouwen, zij bouwen zichzelf. In dit advies is uiteengezet dat ook dat problematisch kan
zijn. Want wat als de lokale bewoners of instituties onmachtig of onwillig zijn om de
noodzakelijk geachte hervormingen ter hand te nemen? Moet dan toch worden
ingegrepen? Maar dat staat weer haaks op de gedachte van local ownership. Dit dilemma
kan leiden tot grote frustraties, zoals blijkt uit de opmerking van de Secretaris-Generaal
van de NAVO die publiekelijk verklaarde, dat in Afghanistan niet de opstandelingen het
probleem zijn, maar het gebrek aan goed bestuur. De AIV merkt op dat ook vrouwen, die
vaak louter als slachtoffer worden beschouwd, een positieve bijdrage kunnen leveren aan
de opbouw van goed bestuur. Vrouwelijk leiderschap in lokale gemeenschappen speelt
zich echter vaak achter de schermen af. Het is van belang dat in de praktijk ook met
deze vrouwelijke sleutelfiguren wordt gewerkt en dat in de interventiemacht voldoende
vrouwen zijn om deze contacten te leggen.
In dit advies wordt vervolgens beklemtoond dat er een spanning bestaat tussen
enerzijds de erkenning van de complexiteit van problemen en de daaruit voortkomende
noodzaak van een veelomvattende en samenhangende benadering en de inzet van vele
actoren en anderzijds de even duidelijke conclusie dat de problemen, zo er al een
oplossing is, veel tijd en inspanning vergen en succes dus twijfelachtig en pas op
termijn te verwachten is. Dit leidt tot een pleidooi niet teveel te verwachten (ten
aanzien van succes en tijdsduur) alsmede tot een pleidooi de doelstellingen niet te
hoog te stellen. Dat zijn twee verschillende zaken waarvoor in dit advies ook
verschillende begrippen worden gebruikt: het woord bescheidenheid wordt gebruikt als
tegenhanger van ambitieus in relatie tot doelstellingen en het woord nuchterheid wordt
gebruikt in relatie tot de kans van slagen.
De hoofdlijn van dit rapport is dat bescheidenheid en nuchterheid samen de boventoon
moeten voeren over, op zichzelf lovenswaardige, maar weinig realistische ambities zoals
een snelle democratisering van de fragiele staat. Daarmee geeft de AIV zijn antwoord
op het bovengenoemde centrale dilemma tussen enerzijds hoogstaande ambities en
anderzijds tot bescheidenheid nopende ervaringen. De AIV beseft dat de keerzijde van
deze keuze is dat het voor de regering in de besluitvormingsfase moeilijker wordt een
parlementair en maatschappelijk draagvlak voor nieuwe missies te krijgen. Maar
volgens de AIV weegt het belang van een realistisch beeld, dat teleurstellingen in een
                                                57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>latere fase moet voorkomen, op tegen dit nadeel dat door grotere communicatieve en
politieke inspanningen zal moeten worden weggenomen.
In zijn algemeenheid constateert de AIV naar aanleiding van de vraag hoe een
geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden, dat er
eerst en vooral haalbare politieke doelen moeten worden geformuleerd die rekening
houden met de specifieke omstandigheden in het inzetgebied. De aanpak moet niet
uitgaan van een groot, vaag plan (grand design), maar gericht zijn op concrete,
hanteerbare (tussen)doelen en een inzicht geven in de rollen van de diverse partners.
De (tussen)doelen zullen waar mogelijk moeten worden vastgesteld in overleg met
lokale actoren. Vanzelfsprekend zullen de middelen in de vorm van onder andere
‘politiek kapitaal’, budgetten, civiele experts en militaire eenheden daarbij moeten
aansluiten.
Daarbij bestaan geen algemeen toepasbare blauwdrukken. Crisisbeheersingsoperaties
in fragiele staten hebben dan ook meer weg van een kunst dan van wetenschap.158 In
de praktijk zal bij de uitvoering steeds moeten worden gezocht naar specifieke
oplossingen voor concreet ondervonden problemen en dilemma’s. Het criterium daarbij
moet niet zijn wat de ideale oplossing is, maar wat praktisch haalbaar is.
Uit deze constateringen volgt een aantal concrete aanbevelingen aan de Nederlandse
regering hoe de praktijk van crisisbeheersingsoperaties kan worden verbeterd. Voor de
leesbaarheid volgen de aanbevelingen zoveel mogelijk de volgorde van het advies.
V.2      Mogelijkheden voor verbetering
Regeringsvraag 2        Op basis van het antwoord op die centrale vraag wordt de adviesraad
                        verzocht een antwoord te geven op de vraag hoe een geïntegreerde
                        aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden.
Samenhang tussen politieke doelen, de aanpak en de middelen is vereist
In internationaal verband moet Nederland niet zonder meer instemmen met
hoogdravende politieke doelen als de voorgenomen aanpak en de beschikbare
middelen, gegeven de specifieke omstandigheden in het inzetgebied, daar niet mee
stroken. Nederland kan met het stellen van voorwaarden voor deelneming aan
crisisbeheersingsoperaties, invloed uitoefenen op het internationale beleid. Als
Nederland aan een crisisbeheersingsoperatie deelneemt, moet het voor zichzelf
vaststellen wat realistische (tussen)doelen zijn. Naarmate een crisisbeheersings-
operatie complexer en moeilijker is, moeten de doelstellingen navenant lager worden
gesteld, of de aanpak en de bijbehorende middelen moeten worden versterkt.
Doelstellingen bijstellen tijdens lopende operaties is politiek lastig. Toch kan dit nodig
zijn om een redelijke kans op succes te behouden. Tussen enerzijds ‘een goed
functionerende rechtsorde en volledige naleving van de mensenrechten’ als ambitieus
politiek doel en anderzijds ‘het handhaven van de status quo’ liggen doorgaans veel
tussendoelen.
158 ‘Failed states: fixing a broken world’, The Economist, 29 januari 2009.
                                                    58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Een insurgency kent veelal alleen een politieke oplossing
Wanneer een interventiemacht betrokken raakt bij een insurgency zoals in Afghanistan,
geldt dat de tegenstander in de meeste gevallen militair niet kan worden verslagen. Dit
beklemtoont het belang van een diplomatieke aanpak, waarbij de betreffende regio
rondom het desbetreffende land nadrukkelijk moet worden betrokken. In het voorbeeld
Afghanistan gaat het om de betrokkenheid van Rusland, China, India, Iran en natuurlijk
Pakistan. Overleg met tegenstanders maakt deel uit van een diplomatieke aanpak en is
allereerst een zaak van het land waar de crisisbeheersingsoperatie plaats vindt. Hierbij
moet wel een uitzondering worden gemaakt voor die strijdende elementen die uit zijn
op vernietiging van de westerse wereld. Met deze groeperingen zal geen dialoog
mogelijk zijn.
Local ownership is doorslaggevend maar niet maakbaar
Voor elke duurzame ontwikkeling is local ownership nodig. De interventiemacht kan
hooguit als katalysator voor ontwikkeling optreden. Daarbij moet prioriteit worden
gegeven aan het opbouwen van lokale instituties. In de praktijk kunnen echter problemen
ontstaan als de lokale krachten niet in staat of niet bereid zijn om (duurzame)
ontwikkeling op gang te brengen of als deze zich niet kunnen vereenzelvigen met de
internationale interventie en daarvan juist afstand nemen. In het meest extreme geval
kan dit zelfs in gewapend verzet uitmonden. Voor alles geldt ook hier, dat elke situatie
uniek is, maar bij elke interventie moet hiermee ten minste rekening worden gehouden.
Internationaal is duidelijke leiding nodig
Naarmate een crisisbeheersingsoperatie complexer is, zal de noodzaak van meer
samenwerking en samenhang in de vorm van een duidelijke aansturing groter zijn. Bij
missies in fragiele staten is een duidelijke, herkenbare civiele coördinerende rol van de
VN of, bij EU-missies, van de EU cruciaal. Nederland moet hierop bij crisisbeheersings-
operaties voortdurend aandringen. De civiele autoriteiten moeten gezag en vergaande
bevoegdheden hebben, zowel in hun contacten met de lokale autoriteiten als met de
verschillende deelnemers aan de crisisbeheersingsoperatie. In de praktijk zal echter
een sterke rol zoals Paddy Ashdown in Bosnië vervulde, lang niet altijd haalbaar zijn, al
was het maar omdat het legitieme gezag in het desbetreffende land zich daartegen
verzet. De Special Representative van de Secretaris-Generaal van de VN of van de EU
en de commandant van de internationale troepenmacht zullen in ieder geval met één
mond moeten spreken. Lokale machthebbers mogen niet in de gelegenheid zijn om de
deelnemers aan de interventiemacht tegen elkaar uit te spelen.
ISAF is een samenwerkingsverband van ruim veertig landen waarbij de lead-nations
binnen een gemeenschappelijk kader toch ieder hun eigen nationale invulling geven
aan de missie. Dit heeft niet alleen te maken met uiteenlopende nationale belangen of
de (on)wil om offers te brengen, maar ook met reële inhoudelijke onzekerheden over
hoe de problemen en dilemma’s het beste te lijf kunnen worden gegaan. Landen
maken daarbij hun eigen keuzes. Ook cultuurverschillen spelen een rol, tussen de
lokale bevolking en de interventiemacht, maar ook tussen de verschillende deelnemers
aan een interventiemacht onderling. Zo zijn de VS als grootste militaire macht ter
wereld eerder geneigd voor een militaire oplossing te kiezen – in ieder geval tot voor
kort – dan bijvoorbeeld Nederland dat traditioneel terughoudender met de inzet van
militair geweld omgaat.
                                             59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>Samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties moet voortdurend
worden bevorderd
Als kleiner land is Nederland nog meer dan de grotere landen gebaat bij goed werkende
internationale organisaties als de VN, de EU en de NAVO.159 De AIV adviseert in
navolging van zijn eerdere adviezen wederom dat Nederland, in casu het ministerie van
Buitenlandse Zaken, bevordert dat de samenwerking binnen en tussen de
internationale organisaties een stevige impuls krijgt.160 Dit in de wetenschap dat meer
samenwerking en samenhang noodzakelijk zijn bij complexe problemen die verbonden
zijn aan crisisbeheersingsoperaties. Vanzelfsprekend kan dit onder omstandigheden ook
een grotere inschikkelijkheid van Nederland vergen.
De internationale samenwerking kan op tal van punten worden verbeterd, bijvoorbeeld:
• Sinds 2005 kent de VN de Peace Building Commission (PBC), die onder meer als
    taak heeft de VNVR te adviseren over de comprehensive approach. Nederland is lid
    van de PBC. Tot op heden richt de PBC zich echter niet op de grote, politiek
    gevoelige operaties als Afghanistan en Irak, als het gaat om de toepassing en
    verbetering van de comprehensive approach. De PBC zou hiermee een begin kunnen
    maken door bijvoorbeeld te inventariseren wat daarvoor in een gegeven situatie als
    Afghanistan nodig is en welke de ervaringen op dat terrein zijn. Nederland kan
    daartoe als lid van deze commissie een aanzet geven.
• De EU kampt met een ingewikkelde bestuursstructuur die de interne samenwerking
    bemoeilijkt. Nederland moet binnen de EU dan ook blijven aandringen op nauwe en
    vroegtijdige samenwerking tussen de eerste en tweede pijler bij zowel civiele als
    militaire missies.
• Ook zou Nederland er in EU-verband voor kunnen pleiten dat EU-ontwikkelingsgelden
    niet steeds vijf jaar van te voren worden vastgelegd, maar dat meer flexibiliteit in dit
    EU-budget wordt ingebouwd, zodat bij een opkomende crisis sneller geld beschikbaar
    kan worden gemaakt.
• Op papier zijn de EU en de NAVO complementair aan elkaar. Waar de EU vooral sterk
    is op het gebied van soft power is de NAVO dat op het gebied van hard power. Maar
    in de praktijk stelt de samenwerking zeer teleur. Dit komt onder meer door de
    Turkije-Cyprus kwestie. Het gebrek aan samenwerking tussen de EU en de NAVO is
    in toenemende mate onhoudbaar en is ook op geen enkele manier aan het bredere
    publiek uit te leggen. Hierin moet verandering komen. De EU zou een veel
    substantiëlere bijdrage aan crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten moeten
    leveren dan thans het geval is. Daardoor zou de huidige discussie binnen de NAVO
    of deze organisatie zich voortaan – noodgedwongen – ook op civiele activiteiten
    moet richten, vanzelf minder relevant worden.
V.3      Versterking van de samenwerking en samenhang in het Nederlandse
         domein
Ook voor de Nederlandse werkwijze bestaan geen vaste sjablonen, in die zin dat er
geen ideale vormgeving van de Nederlandse ‘geïntegreerde’ aanpak bestaat die ook in
de dagelijkse (politieke) praktijk zou stand houden. Wel meent de AIV dat verbeteringen
mogelijk zijn van de huidige Nederlandse werkwijze. ‘Meer samenwerking en
samenhang’ moeten vooral ook in eigen huis beginnen.
159 Zie ook AIV-advies, Nederland in een veranderende EU, NAVO en VN, nummer 45, Den Haag, juli 2005.
160 Zie onder andere AIV-advies nummer 6, 1998, p. 35.
                                                  60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Missie moet vanaf eerste begin uitgaan van meer samenwerking en samenhang; dit
moet tot uiting komen in de Artikel 100-brief
Een belangrijke lesson identified van de missie in Afghanistan is voor Nederland, dat bij
een missie vanaf het allereerste begin meer moet worden samengewerkt. Zodra
Nederland een concreet verzoek ontvangt om aan een complexe missie mee te doen,
moet al in de aanloop naar een besluit zo mogelijk overleg tussen alle betrokkenen
plaatsvinden, dus ook met de betrokken ‘niet-3D’ ministeries, NGO’s en het bedrijfs-
leven. Daarbij moet ook aandacht uitgaan naar de samenhang tussen het politieke doel,
de aanpak en de beschikbare middelen. Dit moet in feite de doctrine zijn.
Op het moment dat de regering haar eventuele positieve besluit in de vorm van een
Artikel 100-brief naar de Kamer stuurt, moet hierin al een zo reëel en concreet mogelijk
beeld van de (mogelijke) samenwerking en samenhang worden gepresenteerd. Vooral de
civiele component moet (nog) duidelijker dan voorheen in de Artikel 100-brief worden
verwoord. Het is niet afdoende te stellen dát een missie een wederopbouwoperatie
wordt, ook de informatie over de civiele aspecten en militair-civiele samenwerking die
men op het oog heeft zowel in het operatiegebied als in Den Haag behoeft aandacht.
Dit stelt hoge eisen aan de coördinatiemechanismen tussen de departementen.
Overigens is voor een concrete bijdrage van Nederland aan een internationale
crisisbeheersingsoperatie niet per definitie een bijdrage op zowel politiek als militair als
ontwikkelingsgebied nodig. Zo zou Nederland bijvoorbeeld kunnen besluiten alleen een
militaire bijdrage te sturen in de wetenschap dat andere landen de civiele opbouw voor
hun rekening nemen, zoals de Nederlandse militaire bijdrage aan de EU-missie in
Tsjaad. Ook het omgekeerde is denkbaar. Nederland kan ook besluiten civiele expertise
te leveren aan lopende internationale crisisbeheersingsoperaties waaraan het niet
militair deelneemt, bijvoorbeeld op het gebied van watermanagement, landbouw of good
governance. Voorwaarde voor een goede en adequate bijdrage is wel dat Nederland ook
in dat geval steeds over een totaalbeeld van de internationale ‘samenhangende aanpak’
beschikt en het er enige zekerheid bestaat dat de geleverde bijdrage daaraan bijdraagt.
Situational awareness
De intensieve samenwerking tussen alle Nederlandse actoren (ministeries,
geïnteresseerde NGO’s, bedrijfsleven, etcetera) moet vanaf het allereerste begin,
voordat de operatie aanvangt, plaatsvinden. Voor aanvang van een missie is zeer goede
kennis van de lokale en regionale situatie nodig, neergelegd in de vorm van een civil
assessment dat zo mogelijk als onderdeel of bijlage van de Artikel 100-brief naar de
Kamer wordt gezonden. Die kennis is ook nodig om te voorkomen dat in die belangrijke
fase onderwerpen over het hoofd worden gezien, die dan al goed geregeld moeten
worden. Voorkomen moet ook worden dat deze beoordeling, zoals bij de missie in
Afghanistan, pas na geruime tijd, achteraf naar de Kamer wordt gestuurd. De AIV
realiseert zich terdege dat het opstellen van een civil assessment tijd kost. Maar zeker
voor de negen fragiele staten waaraan Nederland prioriteit geeft, kan dit al (ten dele)
worden voorbereid en kan de verkregen informatie worden gebruikt bij het formuleren
van het ontwikkelingsbeleid.
Een goede kennis van de cultuur in een ander land in brede zin is een van de
belangrijkste vereisten om succesvol te zijn in crisisbeheersingsoperaties in fragiele
staten. Dit is moeilijker dan het lijkt, het gaat verder dan het spreken van de taal of
talen, of het kennen van sociale en religieuze gebruiken. Om echt resultaat te kunnen
boeken en meer goed te doen dan kwaad, is het ook van belang de sociale
machtsstructuren te kennen die de samenleving informeel ‘besturen’ evenals de
                                              61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>intrinsieke motivatie van de tegenstander en de bevolking. Wat motiveert hen op
individueel en sociaal niveau? In welke mate wordt het conflict veroorzaakt door
religieuze, economische of ideologische motieven, of door andere?
Dit civil assessment moet een product zijn waaraan alle betrokkenen – voor zover de
vertrouwelijkheid het toelaat – meewerken: ministeries, Militaire Inlichtingen en
Veiligheidsdienst (MIVD), Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD), NGO’s,
bedrijfsleven en internationale contacten, ook in het lokale domein. Ook moet, zo nodig,
een beroep kunnen worden gedaan op kennisinstituten zoals universiteiten. Ook al gaat
de vereiste kennis van lokale omstandigheden als gezegd verder dan het spreken van
de taal, toch is er vooral grote behoefte aan mensen die de lokale taal of talen spreken
en de cultuur kennen.
De AIV beseft daarbij dat het nooit mogelijk is vooraf 100 procent zekerheid te hebben
over de lokale situatie, maar wel moeten bepaalde minimumeisen aan een dergelijk
document worden gesteld. Zo zouden lacunes in en onzekerheden bij het civil
assessment duidelijk moeten worden benoemd (natuurlijk zijn hier grenzen aan, men
kan geen lacune beschrijven als men niet weet dat die er is). In het inzetgebied zullen
de leemtes in de informatie verder moeten worden opgevuld en moet het assessment
voortdurend worden geactualiseerd.
Er moet dus enerzijds voldaan zijn aan de noodzaak van kennis en planning vooraf.
Maar anderzijds moet er ook het vermogen zijn om goed om te gaan met de
onvermijdelijke onzekerheden en de flexibiliteit die in elke operatie moet worden
‘ingebouwd’ om tijdens het proces aanpassingen aan te brengen.
Nederland moet internationaal eisen stellen (‘bezint eer ge begint’)
Er kan maar één keer ja worden gezegd tegen een internationaal verzoek om aan een
crisisbeheersingsoperaties deel te nemen. Het Toetsingskader is hierbij uiteraard een
belangrijke leidraad. In dat afwegingsproces zou Nederland ook moeten bezien of recht
wordt gedaan aan de samenhangende aanpak die Nederland voorstaat. Het verzoek
aan Nederland om deel te nemen aan een missie is ook het moment om internationaal
toezeggingen binnen te halen die nodig worden geacht voor een goede uitvoering van
de missie door Nederland. Heldere afspraken zijn nodig op gebieden als
inlichtingenuitwisseling, civiele en militaire sleutelposten, command and control en
zeker ook aflossing. In de praktijk zal er vaak een spanning bestaan tussen de
toezeggingen die Nederland wenst en de noodzaak tot samenwerking. Dat vereist ook
de bereidheid om zo nodig concessies te doen als de internationale samenwerking
daarmee is gediend. Een ‘stevige’ opstelling van Nederland in dit verband is echter
gewenst, vooral als concessies worden gedaan.
Overigens kan wel op verschillende momenten worden besloten niet langer deel te
nemen aan een missie, al dan niet van te voren aangekondigd, na onderhandelingen of
unilateraal. Ook dan kan worden onderhandeld over toezeggingen, maar de positie is
dan minder sterk dan bij aanvang van een operatie als de interventieorganisatie nog
moet worden vormgegeven.
Verdere professionalisering van de structuur nodig
Onmiskenbaar zijn de afgelopen jaren al de nodige stappen gezet in de richting van
meer en betere ‘Haagse coördinatie’ van crisisbeheersingsoperaties. Toch zijn verdere
verbeteringen op dit gebied noodzakelijk, zoals een verdere professionalisering van de
                                               62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>nationale coördinatie in Den Haag. Hiervoor werd al geadviseerd om de Artikel 100-brief
‘civieler’ te maken. De structuur moet dit bevorderen.
De AIV adviseert de regering de aandacht in eerste instantie te richten op maatregelen
die op korte termijn genomen kunnen worden waaronder een verdere versterking van de
structuur. De AIV stelt zich terughoudend op als het gaat om het doen van concrete
aanbevelingen om de structuur aan te passen in het besef dat samenwerken vooral ook
een mentale kwestie is. De AIV is echter wel van mening dat de samenwerking tussen
de departementen moet worden verbeterd.
Tussen Buitenlandse Zaken en Defensie wordt overigens wel goed samengewerkt in de
SMO waar ook het ministerie van Algemene Zaken aan deel neemt, maar in deze
stuurgroep zijn geen andere departementen vertegenwoordigd. Dit is wel het geval in de
SWV (BZ, DEF, JUS, BZK, FIN, EZ), die ‘op papier’ de beleidsmatige aspecten van
crisisbeheersingsoperaties bespreekt, maar in de praktijk daar maar beperkt invulling
aan geeft. Het feit dat Algemene Zaken niet in deze stuurgroep is vertegenwoordigd, is
veelbetekenend. Het is vooral de SMO met daarin ook de hoogste ambtenaren, die in
de praktijk de lijnen uitzet. Maar de SMO is een op militaire aspecten toegespitste
stuurgroep, die zich vooral met de operationele koers bezig houdt. De SVW zou zich
meer en vooral bezig moeten houden met de vraag hoe een crisisbeheersingsoperatie
op langere termijn tot een duurzame ontwikkeling leidt. Om die vraag goed te kunnen
beantwoorden moeten ook andere departementen metterdaad bij de samenwerking
worden betrokken.
Er zijn verschillende mogelijkheden om te komen tot een structuur met duidelijk
omschreven bevoegdheden, waarin alle spelers vertegenwoordigd zijn. De SMO kan
bijvoorbeeld maandelijks een strategisch overleg voeren met de andere departementen
(dit zou dan in feite het einde van de SVW betekenen). Ook kan de SVW meer
bevoegdheden krijgen en bijvoorbeeld maandelijks bijeen komen om naast het
algemeen strategische beleid ook alle lopende complexe crisisbeheersingsoperaties en
SSR missies op hoofdlijnen te bespreken aan de hand van rapportages van de SMO en
de stuurgroep Politie/Rule of Law. Dan zal wel voorkomen moeten worden dat er meer
bureaucratie ontstaat. Aan de SVW zou dan een vertegenwoordiger van Algemene
Zaken moeten worden toegevoegd. De SVW zou dan een volwaardige stuurgroep
‘samenhangende aanpak’ kunnen worden.
De SVW zou vooral ook aandacht moeten geven aan de fragiele staten waar Nederland
zich met prioriteit op richt, mede met het oog op een mogelijke toekomstige inzet in het
kader van een crisisbeheersingsoperatie. De Meerjarige Strategische Plannen (MJSP’s),
die tot stand komen met belangrijke inbreng van de ambassades, zouden hierbij als
uitgangspunt moeten dienen. Centraal moet daarbij de vraag staan: Wat willen we
bereiken en welke middelen zijn daarvoor nodig? De politieke ambities moeten ook
financieel worden vertaald. Goed uitgewerkte landenstrategieën zijn in dat verband
onontbeerlijk om betere keuzes te kunnen maken gegeven de altijd beperkte financiële
middelen.
Sterkere betrokkenheid Algemene Zaken gewenst
Onder eerbiediging van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid bepleit de AIV
de coördinerende en bemiddelende rol van de minister-president bij belangrijke en/of
spoedeisende aangelegenheden beter te benutten. Zo was het zeer ongewenst dat
begin 2009 door uitspraken van drie ministers politieke onduidelijkheid ontstond over
de mogelijke militaire bijdrage aan ISAF na 2010. Door een sterke betrokkenheid van
                                            63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Algemene Zaken bij het interdepartementaal overleg over voorbereiding en uitvoering
van crisisbeheersingsoperaties, kan de minister-president, wanneer dit vanwege
politieke urgentie of anderszins gewenst is, zich in het overleg voordoende knopen snel
doorhakken. Daarvoor is het wellicht nodig de ambtelijke ondersteuning van Algemene
Zaken op dit punt te versterken. Deze beperkt zich nu tot één raadadviseur die
crisisoperaties ‘erbij doet’. Zeker bij politiek-strategisch belangrijke en grootschalige
missies als in Afghanistan is het voorstelbaar dat de raadadviseur, eventueel tijdelijk,
extra ondersteuning krijgt.
Het overleg tussen de minister-president (MP), de twee vice MP’s, en de drie meest
betrokken ministers is bij uitstek geschikt om invulling te geven aan de grotere rol van
Algemene Zaken en daarmee de MP. Vooral bij crisisbeheersingsoperaties met grote
politieke en maatschappelijke gevolgen moet dit overleg vaker plaatsvinden.
Cultuurverschillen horen erbij, maar men kan elkaar (nog) beter leren begrijpen
De AIV merkt verder op dat verschillende respondenten in de bij het opstellen van dit
advies gevoerde gesprekken wezen op de cultuurverschillen tussen met name de
(Haagse) medewerkers van Buitenlandse Zaken die zich met OS bezighouden en
Defensiepersoneel. Deze verschillen zouden de samenwerking kunnen bemoeilijken. De
AIV erkent dat dergelijke cultuurverschillen bestaan, maar ziet dit ook als een logisch
en onvermijdelijk gevolg van de verschillen tussen de kerntaken die de onderscheiden
ministeries uitvoeren en die elk ook een eigen cultuur vergen. Die cultuurverschillen
zullen daardoor nooit geheel verdwijnen en dat is ook niet gewenst.
Wel moet de kennis van elkaars werkterrein en het onderlinge begrip verbeteren, zeker
als men bij complexe operaties moet samenwerken. Zo moeten in het operatiegebied
korte termijn doelstellingen (militair) en lange termijn doelstellingen
(ontwikkelingssamenwerking) op elkaar worden afgestemd. Vanaf het begin moet
worden nagedacht over de koppeling tussen civiele- en militair operationele planning.
Cultuurverschillen tussen de departementen mogen samenwerking nooit in de weg
staan. Dit zou kunnen worden verbeterd door bijvoorbeeld meer personeel uit te
wisselen en ook te oefenen onder ‘integrale omstandigheden’. Zo leert men elkaar
kennen en elkaars kennis en vaardigheden beter waarderen.
Militaire en civiele partners moeten met elkaar oefenen
Voorkomen moet worden dat in het inzetgebied samenwerkingsproblemen ontstaan, die
men wellicht had kunnen vermijden als men van te voren samen had geoefend. Voor
een goede samenwerking tijdens de missie moet vooraf aan teamvorming worden
gewerkt. Het is dus logisch en nodig dat de militaire en civiele partners regelmatig met
elkaar oefenen ter voorbereiding op specifieke operaties, maar ook als er geen lopende
operaties zijn. Zo zouden onder meer staftrainingen van brigades kunnen worden
opengesteld voor vertegenwoordigers van betrokken ministeries en NGO’s. Maar het
gaat ook om oefeningen in breder verband.
Zoals aangegeven, vormt in het VK de Stabilisation Unit de spil waar de
interdepartementale samenwerking om draait. Deze eenheid organiseert ook
internationale oefeningen waarbij volgens realistische scenario’s diverse aspecten van
crisisbeheersingsoperaties worden beproefd. De AIV adviseert de regering te bezien
waar in Nederland de coördinatie van opleiding en oefeningen in breder verband moet
worden ondergebracht en adviseert daarbij tevens naar het Britse voorbeeld te kijken.
                                               64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>Ook op opleidingsgebied is er duidelijk ruimte voor verbetering. Zo zou de Leergang
Topmanagement Defensie (geheel of gedeeltelijk) samen met cursisten van BZ
(inbegrepen OS) en andere ministeries gevolgd kunnen worden. Ook zou het
gedachtegoed van de samenhangende aanpak in het curriculum van de Nederlandse
Defensie Academie (NLDA) moeten worden opgenomen en kan gebruik worden gemaakt
van in ons land reeds beschikbare deskundigheid zoals het NATO Civil-Military
Co-operation Centre of Excellence (CCOE). Dit centrum beoogt onder meer de
samenwerking tussen civiele en militaire leden van PRT’s te bevorderen door
gezamenlijke training voor uitzending.
Vorming van één expertpool moet snel van start gaan
Nederland heeft nauwelijks uitzendbare operationele civiele capaciteit voor crisis-
beheersingsoperaties, bovendien is er vaak te weinig capaciteit op de posten. Om te
beginnen moet de beschikbare capaciteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken
om diplomaten voor dergelijke missies tijdelijk uit te zenden, beter worden benut.
Daarbij zijn de missies er zeer bij gebaat als de meest geschikte mensen worden
gestuurd, aldus ook Paddy Ashdown.161 Buitenlandse Zaken kan dit bevorderen door
een tijdelijke uitzending bij crisisbeheersingsoperaties als vereiste in het Management
Development (MD) traject van hogere BZ-ambtenaren op te nemen. De verwachting is
dat hierdoor de belangstelling voor dit soort functies dan vanzelf ook zal groeien.
Drie ministers (BZ, OS, DEF) dringen, samen in de fragiele statenstrategie, maar ook
onafhankelijk van elkaar in toespraken en in krantenartikelen, aan op een expertpool,
maar die komt nog steeds niet van de grond. De AIV is van mening dat deze pool van
snel uitzendbare civiele experts met verschillende achtergrond die bij crisisbeheersings-
operaties van belang zijn, zo snel mogelijk operationeel moet zijn, er is immers al veel
tijd verloren. Deze pool kan ook buiten de ministeries – extern – worden georganiseerd.
De AIV adviseert dat de regering spoedig een besluit ter zake neemt en een concreet
voorstel ter informatie naar de Tweede Kamer stuurt.
Militaire inzet vraagt om zorgvuldige afweging en financiering
Uitgaande van het huidige politiek geformuleerde ambitieniveau voor de krijgsmacht, is
de budgettaire situatie van de krijgsmacht – zoals eerder aangegeven in dit advies –
penibel. Militaire inzet moet evenwel met grote zorgvuldigheid plaatsvinden. Bij het
(ambtelijk) advies over een mogelijke bijdrage van Nederland aan een missie mag dus
nooit de overweging zijn dat dit een uitgelezen kans is om het defensiebudget te
verhogen, of omgekeerd, dat afzijdigheid onoverkomelijk gaat leiden tot (verdere)
ombuigingsaanslagen op de defensiebegroting.
Het is dan ook van belang dat budgetzekerheid in de toekomst niet alleen geldt voor
Ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor Defensie. Zeker voor de krijgsmacht die in
(zeer) risicovolle omstandigheden wordt ingezet is de noodzaak van een adequate
structurele financiering ook letterlijk van levensbelang. Hoewel de toekomstige omvang en
samenstelling van de krijgsmacht thans onderwerp van studie zijn in het kader van het
interdepartementale project ‘Verkenningen – Houvast voor de krijgsmacht van 2030’, acht
de AIV thans reeds een enkele opmerking op zijn plaats. De (toekomstige) financierings-
structuur zal in ieder geval onderscheid moeten maken tussen de kosten voor
instandhouding (inbegrepen opleiding en oefening) en de kosten voor daadwerkelijke
inzet. Wat betreft deze laatste budgetpost zal de HGIS toereikend moeten zijn voor de
161 Presentatie Paddy Ashdown op het ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag, 21 januari 2009.
                                                 65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>volledige financiering van crisisbeheersingsoperaties om te voorkomen dat de krijgsmacht
inteert op operationele capaciteiten.
Bij een verzoek tot deelname aan een crisisbeheersingsoperatie vereist een
verantwoorde inzet van de krijgsmacht – vooral met het oog op de uitzenddruk voor het
personeel – ook een zorgvuldige afweging wat betreft omvang en samenstelling van de
Nederlandse bijdrage alsmede de duur van de verplichting die wordt aan gegaan. Vooral
bij een omvangrijke bijdrage moet op enig moment aflossing door een ander land
plaatsvinden, al dan niet in combinatie met handhaving van een (sterk) uitgedunde
eigen bijdrage. Vooral het (tijdig) zekerstellen van aflossing vraagt bijzondere aandacht,
temeer omdat dit veronderstelt dat een ander land politiek bereid is een voorschot op
de toekomst te nemen.
De financiering van activiteiten op het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling
Gelet op het toegenomen belang van een samenhangende aanpak in fragiele staten
acht de AIV een verdere versterking en uitbreiding van flexibele financierings-
instrumenten voor activiteiten op het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling gewenst.
Het stabiliteitsfonds zou daarvoor moeten worden verhoogd. In OESO-verband wordt
pooled funding wel gezien als een belangrijk instrument om de ontwikkeling van
geïntegreerd beleid te bevorderen en meer budgetflexibiliteit te realiseren met
betrekking tot ODA en non-ODA activiteiten.162
Betere samenwerking met (humanitaire) NGO’s nodig met respect voor ieders rol
Voor het realiseren van humanitaire en wederopbouwhulp in fragiele staten zijn
NGO’s onontbeerlijk. Ook vervullen zij een belangrijke rol bij de opbouw van het
maatschappelijk middenveld. Het grote aantal NGO’s dat bij wederopbouw en
ontwikkeling in fragiele staten is betrokken, kan een effectieve coördinatie echter
bemoeilijken. Ondanks hoopvolle signalen van verbetering is het beeld van de hulp via
NGO’s nog steeds zeer verbrokkeld en kunnen parallelle structuren problemen
opleveren. Voor humanitaire NGO’s is het evenwel van belang dat zij hun
onafhankelijkheid en neutraliteit kunnen waarborgen.
De AIV constateert dat het onvermijdelijk is dat meningsverschillen tussen politieke,
humanitaire en militaire actoren over hun verschillende taken bestaan: hier ligt een
permanent spanningsveld. Samenwerking is evenwel nodig en soms zelfs onvermijdelijk,
bijvoorbeeld bij beveiliging of evacuatie. Samenwerking in een samenhangende aanpak
is vooral van belang om het nagestreefde doel van een missie te kunnen bereiken.
Hierbij is geen plaats voor vooroordelen, maar moet er worden samengewerkt met
respect voor ieders rol.
Het belang van economische wederopbouw in postconflict situaties behoeft
meer aandacht
Voor duurzame armoedebestrijding is economische groei nodig. Het lokale bedrijfsleven
is daarvoor cruciaal en moet daarbij worden geholpen. Ook het Nederlandse
bedrijfsleven kan hierbij een rol spelen. De Tweede Kamer heeft in dit verband in de
motie-Haverkamp opgeroepen om een permanent ‘platform Economische Wederopbouw
na conflict’ op te richten. De AIV neemt een eerdere aanbeveling van Instituut
Clingendael over, om een regeringsnotitie op te stellen over economische wederopbouw
162 ‘Whole of Government Approaches to Fragile States’, OECD, 2006,
      <http://www.oecd.org/dataoecd/15/24/37826256.pdf>.
                                                 66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>in postconflict situaties. Daarin kan dan ook op de motie-Haverkamp worden ingegaan.
Bij het opstellen van deze notitie zullen in ieder geval de SVW, het bedrijfsleven en
NGO’s moeten worden betrokken.
Heldere (strategische) communicatie is noodzakelijk
Het maatschappelijke verwachtingsniveau van crisisbeheersingsoperaties heeft vooral
te maken met de waarden en doelstellingen die men wil bereiken of verdedigen in
samenhang met de kans op succes. Om te voorkomen dat er een grote discrepantie is
tussen het verwachtingsniveau in de samenleving in Nederland en de feitelijke
successen in het inzetgebied, moet de communicatie door de regering over te behalen
(of reeds behaalde) resultaten helder zijn, in lijn met hetgeen de AIV hierover in dit
advies stelt. De samenleving moet een reëel beeld worden gegeven om de kans op
teleurstellingen kleiner te maken en om te voorkomen dat het uitgedragen beeld te
zeer afwijkt van het beeld dat in de samenleving bestaat.
Succes is een zaak van lange adem en bovendien moeilijk meetbaar. Dit stelt daarom
hoge eisen aan de communicatie over de waarden en doelstellingen die men wil
verdedigen of bereiken: ‘het is een moeilijke missie, maar het is toch heel belangrijk
dat we het doen omdat…’. Bij crisisbeheersingsoperaties met een hoog risicoprofiel
waarbij een groot politiek en maatschappelijk belang speelt, is het van belang dat ook
de minister-president een rol in de communicatie vervult. De centrale rol bij de
communicatie, zeker in de voorbereidingsfase, ligt echter bij de minister van
Buitenlandse Zaken. Hiermee wordt ook onderstreept dat crisisbeheersingsoperaties in
fragiele staten onder civiel (politiek) leiderschap worden uitgevoerd.
Zeker als sprake is van grootschalige militaire inzet, zoals in Afghanistan, krijgt het
militaire aspect in de media veelal de overhand. Voorkomen moet worden dat daardoor
de indruk ontstaat dat het daarbij gaat om een operatie met louter militaire doelen.
Altijd moet ook in de beeldvorming het politieke doel voorop staan. Dat neemt niet weg
dat de ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking op gezette tijden
eveneens een belangrijke communicatieve rol kunnen vervullen, onder meer afhankelijk
van de fase waarin de missie verkeert. Cruciaal is echter dat allen, de MP en de
betrokken ministers incluis, altijd met één mond spreken.
V.4      Tot slot
Verschillende ontwikkelingen hebben de afgelopen jaren het belang en de noodzaak
van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten onderstreept. De nadruk in het
Nederlandse beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking is voor een deel
verlegd van landen met een goed bestuur naar hulp aan, en in fragiele staten.
Tegelijkertijd is de afgelopen jaren het beroep op Nederland toegenomen om ook op
militair gebied een inspanning te leveren in fragiele staten, vooral in het kader van de
waargenomen toegenomen dreiging van terrorisme en het belang van de handhaving en
bevordering van de internationale rechtsorde.
Crisisbeheersingsoperaties zoals in Irak en Afghanistan worden gekenmerkt door een
hoog dreigingsniveau in het kader van een counter-insurgency optreden. Het zijn
voorbeelden van zeer complexe, risicovolle missies waarbij wordt gepoogd in een
samenhangende aanpak stabiliteit te bevorderen en een bijdrage te leveren aan
wederopbouw en op langere termijn aan duurzame ontwikkeling. Samenwerking en
samenhang alsmede bescheidenheid en nuchterheid zijn hierbij sleutelwoorden. Ook in
de toekomst zal naar verwachting een groot beroep worden gedaan op de Nederlandse
                                               67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>krijgsmacht om een bijdrage te leveren aan internationale coalities in het kader van een
samenhangende aanpak in fragiele staten in kwetsbare regio’s als Zuid-Oost Azië, het
Midden-Oosten en Afrika.
Er bestaat geen doctrine van een samenhangende aanpak. Het is meer een streven dat
is gegroeid uit het besef dat een hedendaags conflict niet langs één dimensie kan
worden opgelost. De problemen in fragiele staten hebben vaak te maken met falend
politiek leiderschap en een politieke cultuur van wijdverbreide corruptie. Er bestaat dan
ook geen westerse noch een bureaucratische oplossing voor staatsvorming in fragiele
staten, het proces zal altijd onvoorspelbaar, chaotisch en pijnlijk langzaam verlopen.
Goed leiderschap in de fragiele staat zelf, een ‘sociaal contract’ tussen bevolking en
overheid én een echt samenhangende aanpak door de internationale gemeenschap zijn
daarbij onmisbaar. De internationale gemeenschap moet zich er voortdurend rekenschap
van geven hoe onvolledig haar kennis is van het land in kwestie en hoe begrensd haar
mogelijkheden zijn. Ook mag de inherente kracht in samenlevingen in fragiele staten niet
worden onderschat, evenmin als de weerstand tegen druk van buitenaf.
Een van de belangrijkste conclusies van dit advies is, dat vanaf het allereerste begin
veel meer en beter moet worden samengewerkt om het recept van de samenhangende
aanpak een kans te geven. Als de internationale gemeenschap er niet in slaagt
complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten goed aan te pakken, zal dat de
legitimiteit en effectiviteit van haar inspanningen bij crisisbeheersing op termijn ernstig
ondermijnen. Het gevaar is dat op basis van teleurstellende resultaten van een
samenhangende aanpak tot nu toe, de neiging ontstaat maar niet meer aan dergelijke
operaties deel te nemen. Dat zou volgens de AIV om verschillende redenen zeer
ongewenst zijn. Het gaat hierbij om solidariteit én eigenbelang. In fragiele staten
worden immers de ontwikkeling en veiligheid van mensen bedreigd en de
mensenrechten op grote schaal geschonden. Ook leiden de problemen vaak tot
regionale instabiliteit, wat ook gevolgen heeft voor Nederland op het gebied van
grensoverschrijdend terrorisme, vluchtelingenstromen en internationale criminaliteit.
Nederland zal dus ook in de toekomst bereid moeten zijn een bijdrage te leveren aan
(complexe) crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. Wel moeten vanaf het begin
van een dergelijke operatie de dilemma’s duidelijker over het voetlicht worden gebracht.
Ook moet voortdurend worden duidelijk gemaakt waarom we daar zijn en waarom de
offers niet tevergeefs zijn. De Nederlandse, maar vooral ook de lokale bevolking,
hebben recht op een reëel beeld van de mogelijkheden en beperkingen.
De Nederlandse inbreng in Afghanistan, en vooral in Uruzgan, verdient in het perspectief
van een samenhangende aanpak en in een internationaal vergelijk, alle lof. Ons land
heeft de afgelopen jaren in materiële en vooral menselijke zin zeer veel geïnvesteerd en
gelet op het aantal slachtoffers ook een zware tol betaald. De AIV heeft diep respect
voor de wijze waarop in vaak zeer risicovolle omstandigheden op professionele wijze
invulling is gegeven aan de samenhangende aanpak in Afghanistan, en vooral in de
provincie Uruzgan, door militairen, diplomaten en ontwikkelingsorganisaties. Zeker ook
met het oog op al die inspanningen, is het van groot belang dat tijdig de balans wordt
opgemaakt van de Nederlandse bijdrage als ons land op 1 augustus 2010 zijn leidende
militaire verantwoordelijkheid in Uruzgan zal beëindigen. Het gaat dan vooral om het
zichtbaar maken van de bereikte resultaten, zowel voor de samenleving, voor al diegenen
die hun persoonlijke bijdrage hebben geleverd en niet in de laatste plaats voor de
nabestaanden van diegenen die omgekomen zijn bij het uitvoeren van hun taak.
                                              68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>Bijlagen</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                                                                                                  Bijlage I
ADVIESAANVRAAG
Ministerie van Defensie                                  Ministerie van Buitenlandse Zaken
Postbus 20701                                            Postbus 20061
2500 ES Den Haag                                         2500 EB Den Haag
Telefoon 070-3188188                                     Telefoon 070-3486486
Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum:              13 juni 2008
Kenmerk:            HDAB2008015661
Onderwerp:          Adviesaanvraag “Verenigbaarheid van politieke, militaire en
                   ontwikkelingsdoelen in crisisbeheersingsoperaties”
De afgelopen jaren is wereldwijd sprake van een steeds intensievere samenwerking
tussen militairen, diplomaten en experts op het terrein van ontwikkelingssamenwerking
in crisisbeheersingsoperaties. Tegen die achtergrond vraagt de regering de Adviesraad
Internationale Vraagstukken om een advies over enkele aspecten die van belang zijn
voor het behalen van de politieke, de militaire en de ontwikkelingsdoelen in complexe
operaties. Met deze adviesaanvraag wordt beoogd de in crisisbeheersingsoperaties
gegroeide geïntegreerde aanpak, waarbij gedurende de gehele conflictcyclus steeds
hechter wordt samengewerkt tussen diplomatie, defensie en ontwikkelings-
samenwerking (naar de Engelse termen ook wel ‘3D-benadering’ genoemd), te toetsen
aan inzichten uit de recente literatuur en onderzoek. De adviesaanvraag zou daarmee
een bijdrage kunnen leveren aan meer wetenschappelijke onderbouwing van genoemde
ontwikkeling in de Nederlandse en internationale praktijk.
In de ogen van de regering zou de adviesraad zich daarvoor allereerst als centrale
vraag moeten stellen hoe de politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen van crisis-
beheersingsoperaties zich in de praktijk en in de theorie tot elkaar verhouden. In
hoeverre zijn deze doelen te verenigen in een samenhangende aanpak? 1
Op basis van het antwoord op die centrale vraag wordt de adviesraad verzocht een
antwoord te geven op de vraag hoe een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk
vormgegeven zou moeten worden, en op welke punten de huidige Nederlandse
werkwijze in de praktijk in dit opzicht volgens de raad mogelijk verbeterd zou kunnen
worden. De raad wordt uitdrukkelijk verzocht zich daarbij te baseren op zowel recente
literatuur en onderzoek als op ‘best practices’ in Nederland en uit de internationale
praktijk.
1     Ref. de eerste van de tien aanbevelingen die voortkwamen uit het internationale seminar terzake dat
      in januari 2007 werd gehouden in Rotterdam, bijlage.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>Als afgeleide van deze centrale vraagstelling wordt de adviesraad verzocht zich te
richten op een aantal meer toegespitste vragen.
Allereerst houden die verband met het verwachtingsniveau in westerse samenlevingen
als de Nederlandse ten aanzien van crisisbeheersingsoperaties:
    -     Hoe realistisch is het verwachtingsniveau ten aanzien van verwezenlijking van
          de doelen van complexe crisisbeheersingsoperaties?
    -     Hoe kan een realistischer verwachtingspatroon worden bevorderd? 2
    -     Is er – in dit verband alsmede bezien vanuit het antwoord op de centrale
          hoofdvraag – voldoende helderheid in de samenleving over de verschillende
          doelen van crisisbeheersingsoperaties en over de onderlinge verhouding tussen
          die doelen?
    -     Is het woord ‘reconstruction’ in het concept ‘provincial reconstruction team’
          juist gekozen, of zou hier, mede met het oog op het verwachtingsniveau,
          bijvoorbeeld het woord ‘stabilisation’ beter op zijn plaats zijn geweest?
Vervolgens zijn er enkele vragen die verband houden met de verhouding tussen de
politieke, de militaire en de ontwikkelingsdoelen bij crisisbeheersingsoperaties:
    -     In hoeverre dient in een geïntegreerde aanpak voorrang te worden gegeven aan
          de bevordering van veiligheid en stabiliteit, de bevordering van de
          democratische rechtstaat, het respect voor de mensenrechten of het streven
          naar economische ontwikkeling?
    -     Is duurzame armoedebestrijding een op zichzelf staande doelstelling of kan
          deze ook worden geïntegreerd in de doelstellingen van een complexe
          crisisbeheersingsoperatie? Zo ja, hoe verhoudt deze doelstelling zich dan tot de
          overige doelstellingen van de operatie?
De regering zou het op prijs stellen het advies van de AIV uiterlijk in januari 2009 te
ontvangen, opdat met dit advies rekening kan worden gehouden onder meer in de
verkenningen naar de toekomst van de krijgsmacht (zie TK 2208, 31 243, nr. 6).
De Minister van Defensie                                  De Minister van Buitenlandse Zaken
E. van Middelkoop                                         drs. M.J.M. Verhagen
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
drs. B. Koenders
2     In zijn eerdere advisering ‘Maatschappij en Krijgsmacht’ stelt de AIV immers dat het kabinet voor
      het begin van Nederlandse deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie zorg dient te dragen
      voor voldoende publieke steun.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>RECOMMENDATIONS*
                                   for increased synergy between
                               defence, diplomacy and development
1. Agree on strategy: It is vital for partners – whether national governments or interna-
   tional organisations – to agree on joined-up strategies based on common goals. The
   shared goals of increasing security and sustaining development go hand-in-hand,
   and one cannot exist without the other. Ultimately, security and development policies
   should serve to create the conditions for peaceful politics to flourish, and this
   should guide strategy from the outset.
2. Integrate planning: Integrated planning between defence, foreign affairs and
   development ministries is crucial for the success of joined-up operations. Different
   governments and international organisations each have their own ways of integrating
   their planning procedures, particularly for operations. But in general, integrated
   strategic planning should be politically led from the highest level of authority.
3. Strive for flexibility regarding personnel and funding: More secondment of staff
   between different ministries and international organisations can greatly help to
   develop shared understanding of the synergy between defence, diplomacy and
   development. In addition, synergy can be improved by making political and
   development advisors cooperate closely with military commanders in the field, and
   by joint training of personnel from different departments. To support synergetic
   action, financial instruments need to be flexible in their setup and quickly
   disbursable.
4. Exchange lessons learned: Governments and international organisations usually
   undertake ‘lessons learned’ exercises after their operations (whether military or
   civil). Understandably, some of the information contained in these exercises is
   sensitive. However – wherever possible – government agencies and international
   organisations should share the lessons they have learned from their operations with
   each other.
5. Be as civilian as possible and as military as necessary: In the wide range from
   Civil-Military Cooperation (CIMIC) to facilitating reconstruction work by civilian
   organisations, soldiers today are called upon to perform non-military tasks, such as
*  These recommendations are based on the discussions during the seminar ‘JOINED FORCES: The Quest
   for Synergy between Defence, Diplomacy and Development’, held on 25 and 26 January 2007 in
   Rotterdam, the Netherlands. The Centre for European Reform and the Dutch Ministry of Foreign Affairs
   are jointly responsible for content and wording.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>   constructing schools and bridges. Although civilian actors are better placed for
   these tasks, sometimes conditions are such that only military actors can do the job.
   In general, governments should make a principle of using civilian actors as much as
   possible, and military forces only when necessary.
6. Diversify civilian input: ‘Defence, diplomacy and development’ do not cover all
     aspects of crisis management: the police, the judiciary and a wide range of other
     civilian expertise, from both governmental and non-governmental organisations,
     should also be an integral part of the planning process and of missions in the field.
     Policymakers should strive to share more information with these actors and to
     improve consultation and cooperation with them.
7.   Strive for complementarity between international organisations: Organisations
     like the UN, the EU, NATO and the World Bank all have complementary resources
     that are useful for joined-up operations. NATO, for instance, is a military alliance,
     whereas the EU has diplomatic, development and military resources. Even though
     many organisations have already successfully worked together in joined-up
     operations, they should work harder to share their ideas on how to bring their
     resources together.
8.   Engage in conflict prevention: Much of the focus on bringing together defence,
     diplomacy and development policies has been on post-conflict reconstruction. For
     a meaningful contribution to international security, policymakers should also find
     ways to jointly engage more proactively in preventive measures. International
     policies in this regard should aim to contribute to a secure and sustainable
     livelihood for the poor. These efforts range from addressing root causes of
     potential conflict and strengthening socioeconomic development to supporting
     reform of the security sector. Non-governmental organisations play an indispensable
     role in this.
9.   Step up public diplomacy: There are two aspects to public diplomacy that
     governments and international organisations should take into account. One is
     winning the ‘hearts and minds’ of the local population, crucial for the success of
     any joined-up operation. The other is that governments must ensure their own
     populations are kept informed about their operations abroad – and the joined-up
     nature of those missions – since public awareness is vital for sustaining political
     support for these missions.
10. Avoid stovepipes: Improving cooperation between defence, diplomacy and
     development is currently on the agenda in many different international
     organisations, with a variety of parallel processes as a result: the ‘Integrated
     Missions Planning Process’, the ‘Comprehensive Planning and Action’ and the
     ‘Whole of Government Approach’. To avoid stovepipes, these processes should be
     linked up and a shared set of definitions should be agreed upon. The
     recommendations at hand aim to serve as a catalyst for linking up these parallel
     tracks.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage II
Overzicht gebruikte afkortingen
3D           Diplomacy, Defence, Development
AIV          Adviesraad Internationale Vraagstukken
AIVD         Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
ANDS         Afghan National Development Strategy
AZ           Ministerie van Algemene Zaken
BNP          Bruto Nationaal Product
BO           Directie Bestuursondersteuning (BZK)
BRIC         Brazilië, Rusland, India en China als opkomende economieën
BZ           Ministerie van Buitenlandse Zaken
BZK          Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
C-PRT        Commandant Provincial Reconstruction Team
C-TFU        Commandant Task Force Uruzgan
CCOE         Civil-Military Cooperation Centre of Excellence
CDS          Commandant der Strijdkrachten
CIVCOM       Committee for Civilian Aspects of Crisis Management
CSS          Center for Security Studies
CVV          Commissie Vrede en Veiligheid (AIV)
DAC          Development Assistance Committee
DAO          Directie Azië en Oceanië (BZ)
DCB          Dienst Concernstaf en Bedrijfsvoering (BZK)
DDR          Disarmament Demobilization and Reintegration
DEF          Ministerie van Defensie
DEIA         Directie Europese en Internationale Aangelegenheden (BZ)
DGBEB        Directoraat-Generaal voor Buitenlandse Economische
             Betrekkingen (EZ)
DGIS         Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking (BZ)
DGPZ         Directoraat-Generaal Politieke Zaken (BZ)
DWH/NM       Directie Westelijk Halfrond/ Noord- Amerika (BZ)
DOPS         Directie Operaties (DEF)
DPA          Department of Political Affairs
DPKO         Department of Peacekeeping Operations
DRC          Democratische Republiek Congo
DVB          Directie Veiligheidsbeleid (BZ)
DVB/CV       Directie Veiligheidsbeleid/ Conflictpreventie, Vredesoperaties, Militaire en
             Civiele Samenwerking (BZ)
EFV          Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (BZ)
EK           Eerste Kamer
EU           Europese Unie
EZ           Ministerie van Economische Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>FIN      Ministerie van Financiën
GBVB     Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
HDAB     Hoofddirectie Algemene Beleidszaken (DEF)
HGIS     Homogene Groep Internationale Samenwerking
IED      Improved Explosive Device
IFOR     Implementation Force
IMF      Internationaal Monetair Fonds
INGO     Internationale Non- Gouvernementele Organisatie
ISAF     International Security Assistance Force
JUS      Ministerie van Justitie
KFOR     Kosovo Force
MilAd    Militair Adviseur
MIVD     Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst
MJSP     Meer Jaren Strategisch Plan
MP       Minister President
NAVO     Noord- Atlantische Verdragsorganisatie
NATO     North Atlantic Treaty Organization
NGO      Non-Gouvernementele Organisatie
NIMH     Nederlands Instituut voor Militaire Historie
NLDA     Nederlandse Defensie Academie
NSC      National Security Counsil
OCHA     Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
ODA      Official Development Assistance
OESO     Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OM       Openbaar Ministerie
OS       Ontwikkelingssamenwerking
OSAD     Ontwikkelingsadviseur
PBC      Peace Building Commission
PMV-NAVO Permanente Militaire Vertegenwoordiging bij de NAVO
PMV-EU   Permanente Militaire Vertegenwoordiging bij de EU
POLAD    Politiek Adviseur
PRT      Provincial Reconstruction Team
PSC      Politiek en Veiligheidscomité (EU)
PV-EU    Permanente Vertegenwoordiging bij de EU
PV-NAVO  Permanente Vertegenwoordiging bij de NAVO
PV-VN    Permanente Vertegenwoordiging bij de VN
PV-WEU   Permanente Vertegenwoordiging West-Europese Unie
RC       Regional Command
RPV      Remotely Piloted Vehicle
SG       Secretaris Generaal
SMO      Stuurgroep Militaire Operaties
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>SP   Socialistische Partij
SSR  Security Sector Reform
SVW  Stuurgroep Veiligheidssamenwerking en Wederopbouw
TA   Technical Assistance
TFU  Task Force Uruzgan
UN   United Nations
UNDP United Nations Development Programme
VK   Verenigd Koninkrijk
VN   Verenigde Naties
VNVR Veiligheidsraad van de Verenigde Naties
VS   Verenigde Staten
WEWA Werkgroep Economische Wederopbouw Afghanistan
WUR  Wageningen University and Research Centre
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                                                 Bijlage III
Overzicht geraadpleegde personen en instanties
NAAM                                FUNCTIE
Ambassade Duitsland
Ambassade Canada
Ambassade Verenigde Staten
Brig-gen. J.W. Beekman              Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij
                                    de EU (PV-EU) en PV-NAVO, Plaatsvervangend Hoofd
                                    Permanente Militaire Vertegenwoordiging bij de
                                    Europese Unie en NAVO Militaire Comitées
Drs. M.R.O. Bentinck                PV-EU, Plaatsvervangend Vertegenwoordiger Politiek
                                    en Veiligheidscomité, Comité voor Civiele Aspecten
                                    van Crisis Management (CIVCOM), Politiek en
                                    Veiligheidscomité (PSC), plaatsvervangend PV WEU
Dhr. P. van den Berg                Cordaid, Politiek adviseur noodhulp en wederopbouw
Drs. T. Bergsma                     Plan Nederland, Algemeen Directeur
Brig-gen. drs. A.J.A. Beukering     Ministerie van Defensie (MinDef), voormalig Militair
                                    Adviseur (MILAD) van de minister voor
                                    Ontwikkelingssamenwerking
Ambassadeur drs. J.F.L. Blankenberg Ministerie van Buitenlandse Zaken (MinBZ)
                                    ambassadeur in Kabul, Afghanistan
Sbn. M. Borsboom                    MinDef, Deputy Chief of Staff Stability, Hoofdkwartier
                                    ISAF, Afghanistan
Drs.ing. J. Bout                    VNO-NCW, voorzitter Werkgroep Economische
                                    Wederopbouw Afghanistan (WEWA)
Mw. mr. J.M.G. Brandt               MinBZ, Directeur-Generaal Internationale
                                    Samenwerking (DGIS)
Dr. T.W. Brocades Zaalberg          MinDef, Nederlands Instituut voor Militaire Historie
                                    (NIMH), wetenschappelijk medewerker
Drs. L.F.F. Casteleijn              MinDef, Hoofddirecteur Algemene Beleidszaken
                                    (HDAB)
Mr.drs. K.M. Davidse                MinBZ, Directeur Eenheid Fragiliteit en
                                    Vredesopbouw (EFV)
Mw. mr. C.M. Dijk                   Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-
                                    relaties (minBZK), senior beleidsmedewerker,
                                    Bestuursondersteuning / Internationale Zaken
Kol. S. Duine                       VNO-NCW, secretaris WEWA
Dhr. E. Eloho Otobo                 Verenigde Naties (VN), Director Strategic Planning
                                    van het Peacebuilding Support Office
Dhr. J. van Elst                    Raad van de Europese Unie, Principal Administrator,
                                    General Secretariat DG E, Development
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>Dr. S. Everts                    Raad van de Europese Unie, Special Councellor,
                                 Private Office SG/HR Javier Solana
Kol. H. Folmer                   EU Military Staff, Chief Operations Centre &
                                 Watchkeeping Capability Unit (OPSEN&WKC)
Mw. mr.drs. H.M.J. van der Gaag- MinBZ, Ontwikkelingssamenwerkingadviseur
Halbertsma                       (OSAD) van de minister van Defensie
Drs. R.E. de Groot               MinBZ, Plaatsvervangend Directeur-Generaal
                                 Politieke Zaken, (plv. DGPZ)
Drs. R.B.M. Grotenhuis           Cordaid, Algemeen Directeur
Lkol. R. Hamelink                MinDef, voormalig Commandant Provincial
                                 Reconstruction Team (PRT) in Uruzgan, Afghanistan
Kol. R. van Harskamp             MinDef, voormalig commandant Task Force Uruzgan
                                 (TFU) in Uruzgan, Afghanistan
Mw. drs. K.N. Jedema             Ministerie van Financiën (MinFin), Senior Inspecteur,
                                 Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting / Sectie
                                 Buitenlandse Zaken, Defensie en Economische
                                 Zaken
Gen-maj. J.H. de Jonge           MinDef, Voormalig plv. Commandant Regional
                                 Command South ISAF (RCS/ISAF), Afghanistan
Drs. J.J. Kleinrensink           Plan Nederland, Directeur Internationale
                                 Programma’s
Drs. K.J.R. Klompenhouwer        Raad van de Europese Unie, Civilian Operations
                                 Commander, General Secretariat, Civilian Planning
                                 and Conduct Capability Director
Kol. G.F. Koot                   MinDef, Voormalig C-PRT in Uruzgan
Drs. R. de Kort                  MinBZK, Coördinerend senior beleidsmedewerker,
                                 Internationale Zaken
Dhr. S. van Laar                 Cordaid, Project officer / researcher emergency aid
                                 and reconstruction sector
Dr. J. van der Lijn              Clingendael, Senior Research Fellow
Gen-maj. T. van Loon             MinDef, voormalig Commandant RCS/ISAF
Mr. M. Luijke                    Ministerie van Justitie (MinJus), Directie Europese
                                 en Internationale Aangelegenheden (DEIA)
Kol. K. Matthijssen              MinDef, voormalig C-TFU in Uruzgan
Drs. S. Messerschmidt            MinBZ, voormalig Politiek Adviseur (POLAD) van
                                 C-TFU in Uruzgan
Ambassadeur drs. R. Milders      PV-EU, Vertegenwoordiger Politiek en Veiligheids-
                                 comité, Permanent Vertegenwoordiger WEU
Drs. A.J. Molenaar               PV-EU, Defensieraad
Drs. P. Mollema                  MinBZ, Civiel vertegenwoordiger TFU
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>Mr. Z.K. Nagy                     NAVO, Head Multilateral Affairs, Political Affairs and
                                  Security Policy Division, Brussel
Mr.drs. J.J.P. Nijssen            MinBZ, Plv. afdelingshoofd Directie Veiligheidsbeleid
                                  / Conflictpreventie, Vredesoperaties, Militaire en
                                  Civiele Samenwerking (DVB/CV)
Mw. mr. S. Offermans              MinBZ, gedetacheerd bij Stabilisation Unit in het
                                  Verenigd Koninkrijk
Gen-maj. A.C. Oostendorp          MinDef, Directeur Operaties (DOPS)
Dhr. K.J.G. van Oosterom          Ministerie van Algemene Zaken (MinAZ),
                                  Raadadviseur Buitenlandse Zaken en Defensie
Lt-gen. drs. A.G.D. van Osch      PV-EU en PV-NAVO, Hoofd Permanente Militaire
                                  Vertegenwoordiging bij de Europese Unie en NAVO
                                  Militaire Comitées
Drs. T. Peters                    PV-EU, Hoofd Ontwikkelingssamenwerking en
                                  Voedselhulp
Drs. T. van der Plas              PV-EU, Hoofd Juridische & Institutionele Zaken
Dr. W.A.P. van der Put            HealthNet, Directeur
Lkol. W. Rietdijk                 MinDef, voormalig C-PRT in Uruzgan
Mr. D. Ruiz-Palmer                NAVO, Head Planning Section, Operations Division,
                                  Brussel
Ambassadeur drs. H.A. Schaper     PV-NAVO, Permanente Vertegenwoordiger bij de NAVO
Drs. D.P. Scherjon                VNO-NCW, Voormalig secretaris van het platform
                                  defensie-bedrijfsleven
Dr. J. Shea                       NAVO, Head Policy Planning
Prof.dr. J.G. Siccama             MinDef, Adviseur Kennis- en Strategiebeleid, HDAB
Mw. T. van Summeren               Ministerie van Economische Zaken (minEZ),
                                  Beleidsmedewerker, Directie Internationaal
                                  Ondernemen
Dr. ir. J.G. van Uffelen          Wageningen Universiteit (WUR), Coordinator Food
                                  Security Research Disaster Studies
Generaal P.J.M. van Uhm           MinDef, Commandant der Strijdkrachten (CDS)
Kol. G. van der Voet              MinBZ, MILAD bij de minister voor OS
Drs. M.W.M. Waanders              MinDef, senior beleidsadviseur, HDAB
Lkol. marns drs. A.J.E. Wagemaker MinDef, Hoofddocent vakgroep militaire weten-
                                  schappen / sectie internationale veiligheidsstudies
Dhr. H.J. Wegter                  PV-VN, staflid, New York
Drs. E.H. Wellenstein             MinBZ, Belast met organisatieverandering bij BZ
Drs. J.E. van Wieren              MinBZ, plv. hoofd / Coördinator cluster Veiligheid
                                  EFV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
    september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
    december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
    aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
    politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 NEDERLAND EN DE EUROPESE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
    belang, juli 2008
62 KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
* Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
    Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
*** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
7 Briefadvies ‘VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
   Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, maart 2004
8 Briefadvies ‘DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
   Van impasse naar doorbraak?’, september 2004
9 Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?’, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
   interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
14 Briefadvies KLIMAATVERANDERING EN VEILIGHEID, januari 2009
15 Briefadvies OOSTELIJK PARTNERSCHAP, februari 2009
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
      Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>