<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter		   Mr. F. Korthals Altes
Vicevoorzitter Prof.dr. W.J.M. van Genugten
Leden 			      Mw. S. Borren MA
			            Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You
			            Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
			            Prof.dr. A. de Ruijter
			            Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
			            Prof.dr. A. van Staden
			            Lt-gen. b.d. M.L.M. Urlings
			            Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
			            Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris  		 Drs. T.D.J. Oostenbrink
               Postbus 20061
               2500 EB DEN HAAG
               telefoon 070 - 348 5108/6060
               fax 070 - 348 6256
			            e-mail aiv@minbuza.nl
               www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>               Leden werkgroep Financiële Crisis
Voorzitter 		         Prof.dr. A. van Staden
Leden 		    		        Dr. W.F. van Eekelen
                      Prof.mr. P.J.G. Kapteyn
                      Prof.dr. L.B.M. Mennes
                      Mr. W.L.E. Quaedvlieg
                      Prof.dr. J.Q.Th. Rood
                      Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
                      Prof.dr. A. Szász
                      Mr. C.G. Trojan
Erelid AIV			         Dr. E.P. Wellenstein
Extern lid			         Drs. M. Bos (SER)
Corresponderend lid   Mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke
Secretaris 			        Mw. dr. D.E. Comijs
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
     Woord vooraf
I    De bevindingen van de AIV in vogelvlucht: conclusies en aanbevelingen   7
     I.1     Functioneren van de EU   7
             I.1.1   Een positieve balans   7
             I.1.2   Tekortkomingen crisispreventie   8
             I.1.3   Tekortkomingen crisismanagement   9
             I.1.4   Uitvoering opdracht   10
     I.2     Voorgestelde verbeteringen op korte- en middellangetermijn   10
             I.2.1   Het crisismanagement   10
             I.2.2   De instandhouding van de interne markt   11
             I.2.3   Terug naar de criteria van het SGP   12
             I.2.4   Het financieel toezicht   14
             I.2.5   Liftersgedrag   16
             I.2.6   Exitstrategie   17
             I.2.7   Externe vertegenwoordiging   19
     I.3     Visie op lange termijn   19
             I.3.1   De houdbaarheid van de EMU   19
             I.3.2   Het idee van een EU-noodfaciliteit   20
             I.3.3   Het idee van centrale financiering van begrotingstekorten   20
             I.3.4   De regels van besluitvorming   21
     1.4     De EU in de wereld   21
II   De EMU als kader van economisch en monetair beleid   24
     II.1    Inleiding   24
     II.2    De gestelde doelen   24
     II.3    De formele positie van de betrokken partijen en het
		           beleidsinstrumentarium   26
             II.3.1  Lidstaten   26
             II.3.2  Europese Raad   26
             II.3.3  Raad   27
             II.3.4  Commissie   27
             II.3.5  De Europese Centrale Bank   28
             II.3.6  De markt als bondgenoot   29
     II.4    De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon   30
     II.5    Beschikbaar instrumentarium   32
     II.6    Belang van effectieve coördinatie en open markten   33
     II.7    Conclusie   33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>III       De financiële crisis: oorzaak en gevolgen   35
          III.1   Inleiding   35
          III.2   Oorzaken en karakter crisis   35
          III.3   De gebeurtenissen in de Verenigde Staten   35
          III.4   Crisis en beleidsreacties in Europa   37
                  III.4.1   Steunoperaties bankwezen   37
                  III.4.2   Internationaal bankieren, nationaal toezicht   38
                  III.4.3   De Europese Commissie   38
                  III.4.4   Staatssteun in de financiële sector   39
                  III.4.5   Nadere centralisatie van prudentieel toezicht
                            door ESRB en ESFS   41
          III.5   Blijvende schade?   42
IV        Hoe is het instrumentarium tijdens de crisis toegepast?   45
          IV.1    Inleiding   45
          IV.2    De regels voor de interne markt en de rol van de Commissie   45
                  IV.2.1    Uitdagingen aan het mededingingsbeleid   45
                  IV.2.2    Staatssteun aan banken   45
                  IV.2.3    Optreden van de Commissie           46
          IV.3    Het Europees herstelplan en het crisismanagement   46
                  IV.3.1    Algemeen   46
                  IV.3.2    Het Europees antwoord   47
                  IV.3.3    Het crisismanagement   47
                  IV.3.4    De doorwerking van een belast verleden   48
                  IV.3.5    De open coördinatiemethode   48
          IV.4    De rol van de euro   48
                  IV.4.1    De euro vóór de crisis   49
                  IV.4.2    De euro tijdens de crisis   49
                  IV.4.3    Het optreden van de Europese Centrale Bank (ECB)   49
          IV.5    De eurozone en de verhouding tot niet-eurolanden   50
          IV.6    Extern: handelspolitiek   51
          IV.7    Coördinatie wereldwijd (G20, IMF)   53
          IV.8    Besluit: voorbereiden exitstrategie   54
Bijlage I		       Adviesaanvraag
Bijlage II        Lijst van afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 20 juli 2009 vroeg de regering aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken
(AIV) om advies uit te brengen over de Europese Unie (EU) en de financieel-
economische crisis. De gecombineerde commissie die het advies heeft opgesteld,
stond onder voorzitterschap van prof.dr. A. van Staden (AIV/CEI). Dr. W.F. van
Eekelen, prof.mr. P.J.G. Kapteyn, mr. W.L.E. Quaedvlieg, prof.dr. J.Q.Th. Rood,
prof.dr. A. Szász, mr. C.G. Trojan (uit de CEI) en prof.dr. L.B.M. Mennes (COS),
dr. E.P. Wellenstein (erelid AIV) en drs. M. Bos (SER, extern lid) maakten verder als
lid van deze commissie deel uit. Een waardevolle bijdrage aan het advies is geleverd
door mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke (CEI), die als corresponderend lid heeft
deelgenomen. Als ambtelijk contactpersoon trad op drs. T. Stoppels (werkzaam
bij Directie Integratie Europa/IN). Bijzondere erkentelijkheid is de commissie
verschuldigd aan prof.dr. J. Pelkmans (extern deskundige) en prof.mr. F.H.J.J.
Andriessen (erelid AIV) voor hun nuttige suggesties. Het secretariaat is gevoerd door
mw. dr. D.E. Comijs (secretaris CEI), die daarbij werd ondersteund door de stagiaires
mw. M. van Seeters, mw. A. de Boer, drs. J.J. van Blaaderen en dhr. D.A. Wegen.
In zijn adviesaanvraag (zie bijlage I) heeft de regering de AIV twee vragen
voorgelegd:
  - Is het huidige (juridische) beleidsinstrumentarium van de EU voldoende om in
     Europees verband de crisis te bestrijden? Is het instrumentarium toereikend om
     free-rider gedrag te voorkomen?
  - Bestaat er, gelet op de recente economische ontwikkelingen en de bijbehorende
     beleidsreactie, een noodzaak en mogelijkheid voor verbetering in de
     samenwerking in EMU-verband?
De opbouw van het advies is als volgt. In het eerste hoofdstuk geeft de AIV zijn
oordeel over beide vragen en behandelt hij in hoofdlijnen de brede thematiek
die daarmee is verbonden. Ook de aanbevelingen waarin het onderhavige advies
uitmondt, zijn voorop geplaatst. Aldus beoogt de AIV in kort bestek een bijdrage te
leveren aan het politieke debat over een aantal kwesties die prominent op de EU-
agenda staan.
In de daaropvolgende hoofdstukken II tot en met IV treft men een gedetailleerde
analyse aan van de onderliggende problematiek: de doelen van de Economische en
Monetaire Unie (EMU) alsmede het beschikbare beleidsinstrumentarium om deze
doelen te realiseren, de oorzaken en gevolgen van de financieel-economische crisis,
en de reacties van de EU-instellingen c.q. lidstaten op de crisis. Ook wordt aandacht
besteed aan de positie van de EU in mondiale samenwerkingsverbanden. De
beschouwingen in deze delen vormen de onderbouwing van het eerste hoofdstuk.
De AIV heeft het advies vastgesteld in zijn vergadering van 29 januari 2010.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I          De bevindingen van de AIV in vogelvlucht: conclusies en
           aanbevelingen
‘If politicians refuse to learn from the history of the recent financial crisis, they will
condemn all of us to repeat.’
                                                                                Paul Krugman1
I.1        Functioneren van de EU
I.1.1      Een positieve balans
De vraag van de regering of het huidige (juridische) beleidsinstrumentarium voldoende
is om in Europees verband de crisis te bestrijden is nauw verbonden met de meer
algemene vraag of de EU, vooral in het licht van het samenspel tussen Commissie en
lidstaten, adequaat op de financieel-economische crisis heeft gereageerd. Het antwoord
kan niet anders dan genuanceerd zijn. De verrichtingen van de Unie moeten immers
worden beoordeeld aan de hand van de ervaringen op verschillende relevante beleidster-
reinen (monetair, economisch, interne markt, financiële sector, handelspolitiek en extern
optreden). Op deze gebieden is er sprake van verschillende categorieën van bevoegdhe-
den tussen de EU en de lidstaten (en daarmee samenhangende ongelijke betrokkenheid
van instellingen) alsmede een beschikbaarheid van zeer diverse beleidsinstrumenten,
wisselend van ‘harde’ tot ‘zachte’.
Dit alles neemt niet weg dat belangrijke verworvenheden van ruim een halve eeuw
Europese integratie hun waarde juist in deze uitzonderlijk moeilijke crisisomstandigheden
hebben bewezen. De AIV heeft dan ook de overtuiging dat, mede dankzij de wijze
waarop de EU haar bevoegdheden heeft uitgeoefend, de economieën van de lidstaten er
aanzienlijk beter voorstaan dan zonder de Unie het geval zou zijn.
De gezamenlijke deelname van de EU en haar lidstaten aan de Wereld Handelsorganisa-
tie (WTO), het bestaan van de interne markt en van de Euro alsmede van de regulerende
bevoegdheden en coördinatiemechanismen die in EU-verband zijn ontwikkeld, hebben
een herhaling van de noodlottige gang van zaken in de jaren ’30 voorkomen. Met andere
woorden, dankzij de EU is er een dam opgeworpen tegen een terugkeer van de ernstige
ontsporingen van destijds, dat wil zeggen snel toenemend protectionisme en een reeks
van devaluaties met als doel concurrentievoordelen te bewerkstelligen.
Dit laat onverlet dat de staat van dienst van de EU gedurende de crisis naar de mening
van de AIV naast sterke kanten ook zwakke plekken vertoont. Tot de sterke kanten kun-
nen worden gerekend: de wijze waarop de Europese Centrale Bank (ECB) gestalte heeft
gegeven aan het monetaire beleid (in het bijzonder het discontobeleid en de creatie van
liquiditeiten om het onderling bankverkeer weer op gang te brengen) en de wijze waarop
de Commissie de goede werking van de interne markt en de regels voor de mededinging
heeft weten te handhaven.
1   In zijn column ‘Disaster and denial’, The New York Times, 13 December 2009.
                                                      7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Bij het optreden van de Commissie ten opzichte van de financiële sector dient men te
overwegen dat er, terwijl er een gedetailleerd kader voorhanden was voor reddingssteun
en herstructurering van bedrijven, geen vergelijkbaar raamwerk bestond voor crisissteun
aan financiële instellingen of het nationaliseren van banken. Sindsdien heeft de Com-
missie toetsingscriteria vastgesteld voor crisissteun aan banken, herkapitalisatie van
financiële instellingen, de behandeling van zogenaamde vergiftigde activa en het herstel
van levensvatbaarheid en herstructureringsmaatregelen in de financiële sector (zie hier-
na in paragraaf III.4.4). Ook heeft zij, om tegen te gaan dat de mededinging binnen de
interne markt zou worden gehinderd, beperkt of vervalst, compenserende eisen gesteld
voor de ontvangen staatssteun. In dit verband wenst de AIV zich niet uit te spreken over
de reikwijdte van de eisen tot splitsing van banken in een aantal concrete gevallen. Wel
meent hij dat de Commissie er per saldo in is geslaagd ook op de financiële markten
ernstige verstoringen van de concurrentieverhoudingen te voorkomen. De AIV wijst hier
als voorbeeld op de dramatische situatie waarin Ierland zich in oktober 2008 bevond.
Door tijdig in te grijpen heeft de Commissie weten te verhinderen dat het door de Ierse
regering inderhaast ingevoerde garantiestelsel alleen open zou staan voor Ierse banken
en niet voor buitenlandse banken met filialen of dochterondernemingen in Ierland. Zon-
der interventie van de Commissie zou op grote schaal een uitstroom van kapitaal bij de
laatste hebben plaatsgevonden.
Het oordeel over de taakvervulling van de Commissie ten aanzien van de bankinstel-
lingen betreft overigens een tussenstand. Banken hebben in zeer verschillende mate
staatssteun ontvangen; sommige zijn in feite genationaliseerd. Dat blijft risico’s inhou-
den voor het ‘gelijke speelveld’ van de banken in het werkgebied van de EU.2 Daarnaast
brengt de crisis een nieuwe herstructurering van de financiële sector teweeg, die ook het
mededingingsbeleid voor nieuwe opgaven stelt.
Zoals gezegd laat het functioneren van de EU niet alleen pluspunten maar ook minpun-
ten zien. Deze minpunten hebben zowel betrekking op crisispreventie, respectievelijk
het vooraf zorgen voor een voldoende crisisbestendigheid (zie paragraaf I.1.2) als op
crisismanagement, opgevat als het bestuurlijk vermogen de omvang en intensiteit van
een crisis te beheersen en de schadelijke gevolgen daarvan – economisch en sociaal –
zoveel mogelijk te beperken en te verzachten (zie paragraaf I.1.3).
I.1.2     Tekortkomingen crisispreventie
Kwetsbaar is de EU gebleken op het belangrijke gebied van het prudentieel toezicht
van de banken en andere financiële instellingen. De omstandigheid dat als gevolg van
de financiële integratie tientallen banken hun activiteiten op Europese schaal zijn gaan
ontplooien, terwijl de toezichthouders – die geacht werden hun activiteiten te controleren –
nationaal zijn gebleven, is als een ernstige tekortkoming te beschouwen. Deze scheve
situatie is tijdens de crisis als een groot probleem naar voren getreden. Achteraf kan
worden vastgesteld dat met het Financial Services Action Plan (FSAP) als gevolg van een
afzwakking van desbetreffende Commissievoorstellen een kans is gemist om tot een
effectief stelsel van regulering en toezicht te komen. Weliswaar leidde het plan in het
tijdvak 2000-2005 tot de vaststelling van een pakket van niet minder dan 43 richtlijnen
en verordeningen, maar deze regels bleken onvoldoende handvatten te bieden om de
(te) grote risico’s die financiële instellingen bleken te hebben genomen, te voorkomen
of de negatieve gevolgen ervan het hoofd te bieden. Met name faalde de naleving van
de regels inzake de kapitaaleisen (verhouding tussen eigen en vreemd vermogen, het
aanhouden van financiële buffers).
2   Zie: prof.dr. L.H. Hoogduin, ‘Voorbij de crisis’, ESB 95 (4576), 8 januari 2010, pp. 20-21.
                                                         8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>De uitdrukking light touch benadering, die door sommigen is gebezigd, is dan ook ten
aanzien van het FSAP op haar plaats. De AIV deelt het oordeel dat voor de relatief snelle
invoering van het FSAP de prijs is betaald van een veel te nauwe band tussen nationale
toezichthouders enerzijds en de hun regarderende financiële sector anderzijds.3 Het
FSAP weerspiegelde al te zeer de voorkeuren van financiële instellingen voor soepel toe-
zicht en van nationale toezichthouders voor behoud van de eigen soevereiniteit.
Daarnaast was de EU ook in macro-economisch opzicht slecht voorbereid op het uitbre-
ken van de crisis. In de eerste plaats doordat in de voorgaande jaren de spelregels van
het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) onvoldoende zijn gehandhaafd. Vóór het uitbreken
van de crisis waren begrotingstekorten en schuldposities in nogal wat lidstaten (te)
hoog. Dat heeft de budgettaire manoeuvreerruimte nadien – in de vorm van discretionair
beleid en het laten werken van de automatische stabilisatoren – beperkt.
In de tweede plaats is bij de oprichting van de EMU nagelaten een robuuste regeling te
treffen voor verdergaande begrotingscoördinatie om eventuele ernstige macro-economi-
sche onevenwichtigheden aan te pakken. Voor het compenseren van een aanzienlijke
macro-economische vraaguitval is de EU sterk afhankelijk van de medewerking van de
lidstaten. De lidstaten zijn immers – binnen de randvoorwaarden die het SGP stelt om
de houdbaarheid van de muntunie te waarborgen – verantwoordelijk voor hun eigen be-
grotingspolitiek. De begroting van de EU zelf is niet alleen veel te klein om als hefboom
voor crisisbestrijding te dienen, maar moet ook altijd in evenwicht zijn.
I.1.3     Tekortkomingen crisismanagement
Doordat de EU slecht was voorbereid op een financieel-economische crisis van deze
omvang, was zij in belangrijke mate aangewezen op improviserend reageren. Deels met
succes: hierboven is al gewezen op het monetaire beleid van de ECB en het staats-
steunbeleid van de Commissie. Maar de coördinatie van passende stimuleringsmaatre-
gelen door de lidstaten liet aanvankelijk veel te wensen over.
De Europese Commissie is een te afwachtende houding – samenhangend met een te
groot ontzag voor de grote lidstaten – verweten. Maar waar een effectieve beleidsreactie
zo sterk afhankelijk is van de actieve medewerking van de lidstaten, wil de AIV vooral
wijzen op het feit dat de eurogroep van ministers van financiën tijdens een beslissende
fase van de crisis onzichtbaar bleef. Dat is immers de plek bij uitstek om stimulerings-
maatregelen van lidstaten op elkaar af te stemmen. De eurogroep is in oktober 2008
wel bijeen geweest om afspraken te maken over een gezamenlijk actieplan ten aanzien
van de financiële markten, maar het initiatief hiertoe was genomen door de president
van het land dat toen met het voorzitterschap was belast, Nicolas Sarkozy. Opmerkelijk
was dat de groep voor de gelegenheid op het niveau van regeringsleiders had beraad-
slaagd, gedeeltelijk ook in aanwezigheid van Gordon Brown, de minister-president van
niet-euroland Groot-Brittannië. Dit illustreert het improviserend karakter van de reactie
van de EU. Ook anderszins is het uiteindelijk vooral aan de interventies van het Franse
EU-voorzitterschap te danken dat – mede op basis van voorstellen van de Commissie –
in december 2008 toch nog een Europees Economisch Herstelplan kon worden overeen-
gekomen. Op de keper beschouwd behelsde dit plan overigens niet veel meer dan een
samenvoeging van nationale beleidsplannen. De conclusie is onontkoombaar: de Euro-
pese coördinatie heeft zich meer achteraf dan vooraf voltrokken.
3   Aldus prof.dr. J. Pelkmans, De rol van de EU in de financiële en economische crisis, Instituut
    Clingendael, Den Haag, oktober 2009, p. 9.
                                                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Een oorzaak hiervan is de vage rolverdeling tussen de verschillende actoren. De be-
langrijkste spelers bleken te zijn: de Europese Raad (ER), het halfjaarlijks roulerende
EU-voorzitterschap, de ECB en de Europese Commissie. Toch zijn het vooral de ER en
speciaal zijn toenmalige voorzitter (president Sarkozy) geweest die de feitelijke verant-
woordelijkheid voor het crisismanagement hebben genomen.
I.1.4    Uitvoering opdracht
Ter uitvoering van zijn opdracht heeft de AIV zich bezonnen op stappen om de geschets-
te tekortkomingen zo veel mogelijk op te heffen. Hij heeft dit gedaan in de wetenschap
dat pleidooien voor verdragswijzingen of het wijzigen van bestaande instrumenten zeker
op korte termijn geen vrucht zullen dragen. Gezien de moeite waarmee het Verdrag van
Lissabon tot stand is gekomen, zal niemand zich voorlopig opnieuw aan een verdragswij-
ziging willen wagen. Het komt er dus op aan bestaande instrumenten zo goed mogelijk
te gebruiken en voorwaarden te scheppen waaronder lidstaten worden aangemoedigd
voor Europese oplossingen in plaats van nationale te kiezen, waar dat nodig en nuttig
is. Een aantal verbeteringen is overigens mogelijk zonder dat nieuwe verdragsteksten
worden geschreven. Daarbij is het zinvol een onderscheid te maken tussen maatregelen
die binnenkort of op korte- en middellangetermijn kunnen worden genomen en voorstel-
len of ideeën die pas op langere termijn kans van slagen hebben.
I.2      Voorgestelde verbeteringen op korte- en middellangetermijn
I.2.1    Het crisismanagement
De AIV acht het noodzakelijk snel afspraken te maken om te komen tot een versterking
van het crisismanagement van de EU. De les die toch kan worden getrokken is dat in
een crisissituatie het hoogste politieke niveau de besluiten moet nemen. Dit is in de
eerste plaats nodig om het vertrouwen in het financieel stelsel te herstellen. Daarnaast
is het vereist om onder de lidstaten voldoende steun te mobiliseren voor Europese
actie in de vorm van macro-economische stimuleringsmaatregelen, die dan door de
nationale overheden worden genomen. Deze maatregelen dienen te zijn gericht op het
compenseren van de uitval van de effectieve vraag. Hierdoor wordt ook de bedrijvigheid
in de private sector vergroot. Alleen de ER, die zich de laatste 10-15 jaar heeft ontwik-
keld tot het belangrijkste machtscentrum in de EU, lijkt het politiek gewicht te hebben
om in omstandigheden waar afzonderlijke lidstaten de neiging hebben zich naar binnen
te keren en hun belangen eng te definiëren, een doorbraak in de richting van effectieve
afstemming in EU-verband te forceren. Zijn politiek gewicht zal ook toenemen, doordat
bijvoorbeeld in de G20 samenwerking plaatsvindt op het niveau van staatshoofden en
regeringsleiders.
Om succesvol te kunnen zijn, zal de ER echter te allen tijde moeten kunnen steunen op
een daadkrachtige Commissie, die met overtuigende analyses en tijdige voorstellen tot
actie aanzet. De ER beschikt immers in het algemeen niet over de financiële en econo-
mische deskundigheid die de Commissie wel in huis heeft. Kortom, beide organen zijn
als het ware tot elkaar veroordeeld. Het vereiste samenspel zal gemakkelijker worden
nu de Commissie met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon met een vaste
voorzitter van de ER te maken krijgt, in plaats van iedere zes maanden met een andere.
De AIV kent in dit verband een belangrijke voorbereidende en diplomatieke rol toe aan
deze nieuwe figuur. Als vaste voorzitter verkeert hij in een sterke positie om bij een op-
komende crisis tijdig voorbereidingen te treffen voor één of meer bijzondere vergaderin-
gen van de ER. Even belangrijk is dat hij voortdurend beschikbaar is om, in het bijzonder
tussen de leiders van de grote landen, de onvermijdelijke compromissen te helpen
                                             10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>sluiten. De nieuwe structuur onder ‘Lissabon’ is ook van belang voor de relatie met en
de inbreng in de G20, die – als gezegd – functioneert op het niveau van staatshoofden
en regeringsleiders.
Een goed samenspel tussen de Permanente Voorzitter van de ER en de Commissievoor-
zitter is ook daarom van grote betekenis, omdat het Verdrag van Lissabon de bevoegd-
heden tussen de instellingen en hun respectieve voorzitters, belast met executieve
macht en externe vertegenwoordiging, slechts globaal afbakent.
Bij dit alles zou het goed zijn om aan artikel 121 uit het Verdrag van Lissabon, namelijk
dat de lidstaten hun economisch beleid als een aangelegenheid van gemeenschappelijk
belang beschouwen, handen en voeten te geven. Dat kan door politiek meer gewicht te
geven aan de periodieke toetsing door de Commissie van de – in hetzelfde verdragsarti-
kel genoemde – ‘globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de
Unie’. Aangezien het de ER is die kan concluderen dat de Raad op aanbeveling van de
Commissie richtsnoeren vaststelt, ligt het ook voor de hand dat dit orgaan ruimschoots
aandacht besteedt aan de uitkomsten van deze toetsing.
De hier geschetste uitgangspunten moeten op korte termijn vorm krijgen en zo efficiënt
mogelijk worden aangepakt om tot de beoogde versterking van het crisismanagement
van de EU te leiden.
De AIV beveelt de regering aan de gedachten over verbetering van het EU-crisismanage-
ment, die hierboven zijn ontvouwd, in te brengen in de daarvoor in aanmerking komende
overlegkaders (ER, Ecofin en eurogroep).
Overigens is niet alleen een goed Europees samenspel bij de invoering en toepassing
van stimuleringsmaatregelen geboden, maar ook bij de beëindiging van de maatregelen
die thans nog in werking zijn. Dit laatste komt aan de orde wanneer de economische
activiteit in de particuliere sector weer omhoog gaat. (Zie nader hierover paragraaf I.2.6).
I.2.2     De instandhouding van de interne markt
Zoals in het voorafgaande is gebleken hecht de AIV grote waarde aan het maximaal
verdedigen van de interne markt. De interne markt is immers van vitale betekenis. Dat
is bij uitstek zo voor de Nederlandse economie, aangezien meer dan de helft van het
nationaal inkomen wordt verdiend uit inkomsten van transacties met het buitenland.
Daarvan vertegenwoordigt de Nederlandse uitvoer naar de EU-partners ongeveer 80 pro-
cent van de totale exportwaarde van ons land. Vormen van staatssteun die zijn gericht
op de instandhouding van economische sectoren of bedrijven die op de lange duur ten
dode zijn opgeschreven, dienen met kracht te worden tegengegaan. Voor zover protecti-
onisme in de verhoudingen tussen de lidstaten onder druk van de crisisomstandigheden
is binnengeslopen, moet dit alsnog worden gecorrigeerd. De automobielsector, die aan
structurele overcapaciteit lijdt, is hier een voorbeeld van.
De AIV wil onderstrepen dat de Europese Commissie haar kerntaak van het effectief
handhaven van het mededingingsbeleid slagvaardig moet kunnen uitvoeren. Het is van
wezenlijk belang de rol van de Commissie en de inhoud van het mededingingsrecht ook
publiekelijk te steunen, juist wanneer naleving van de deze regels beperkingen oplegt aan
het eigen bedrijfsleven.
De AIV juicht het toe dat de voorzitter van de Europese Commissie, José Manuel Barroso,
aan de voormalige commissaris voor mededinging, Mario Monti, een opdracht heeft
                                               11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre> verstrekt een studie uit te brengen over de toekomst van de interne markt. Dit moet
 geschieden in samenhang met de vraag in hoeverre de concurrentieverhoudingen tussen
 de lidstaten worden verstoord bij een (mogelijke) wedloop in verlaging van tarieven op
 de vennootschapsbelasting en vermogenswinsten.4 Indien de conclusie mocht worden
 bereikt dat dit inderdaad het geval is, zou de AIV voelen voor fiscale harmonisatie in de
 vorm van een gelijke belastinggrondslag en minimumtarieven. Voorts heeft de financiële
 crisis het bijzondere karakter van de bankensector en de omvang van de daarmee
 verbonden systeemrisico’s aan het licht gebracht. Naar de mening van de AIV is het
 wenselijk dat de studie van Monti ook treedt in de vraag naar de juiste toepassing van
 mededingingsregels in een situatie van financiële instabiliteit.
 I.2.3                              Terug naar de criteria van het SGP
 Was in 2007 het begrotingstekort van de EU-lidstaten nog gemiddeld 0,8 procent en in
 2008 2,3 procent, volgens de meest recente ramingen zal het gemiddeld tekort over
 2009 op 7 procent uitkomen, in 2010 op 7,5 procent en in 2011 op (weer) 7 procent
 BBP.5 Alle landen die deelnemen aan de muntunie zijn in de afgelopen periode door de
 crisis gedwongen de budgettaire teugels zo te laten vieren dat bijna geen van hen meer
 in staat was de spelregels van het SGP, in het bijzonder de norm van een begrotings-
 tekort van maximaal 3 procent van het BBP, na te komen.6 De ernst van deze crisis
 rechtvaardigt zeker een beroep op de uitzonderingsclausule van het SGP. Maar het
 oplopen van de begrotingstekorten is in het bijzonder zorgelijk in die lidstaten waar de
 staatsschuldquote voor het uitbreken van de crisis de 60 procentgrens al had overschre-
 den. Onderstaande grafiek laat zowel de relatieve omvang van het begrotingstekort als
 de schuldpositie van de EU-lidstaten zien (verwachte uitkomsten 2009):
 Begrotingssituatie in de eurozone
                       120
                                                                                           Italië
                       110          Griekenland
                       100
                                                                                        België
                        90
                        80
EMU - schuld (% bbp)
                                                         Frankrijk                Eurozone               Duitsland
                                                                     Portugal
                        70                                                                         Oostenrijk
                                     Ierland                                                     Malta
                        60                                                  Nederland
                                                Spanje                                                   Cyprus
                        50
                        40                                                                                      Finland
                                                                                   Slowakije
                        30                                            Slovenië
                        20
                                                                                                                   Luxemburg
                        10
                         0
                             - 13    - 12      - 11   - 10   -9      -8    -7      -6      -5       -4     -3      -2     -1   0   1   2   3
                                                                                 EMU - saldo (% bbp)
 Bron: Najaarsnota 2009
 4                     In Nederland bestaat overigens geen belasting op vermogenswinsten.
 5                     Cijfers van de Europese Commissie, zoals vermeld in de Kamerbrief toekomst van het Stabiliteits- en
                       Groeipact, 23 november 2009.
 6                     Alleen Finland en Luxemburg zullen naar verwachting over het jaar 2009 beneden de 3 procent blijven.
                                                                                                 12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Tegen de vloedgolf van de financiële crisis was meer beschutting denkbaar, indien in
de jaren voorafgaand aan de crisis de afspraken beter waren nagekomen. Bijna geen
enkele lidstaat heeft de eis geëerbiedigd dat de overheidsfinanciën vrijwel in evenwicht
zijn of zelfs een overschot vertonen.7 De AIV stelt vast dat de criteria van het stabiliteits-
pact met betrekking tot het begrotingsbeleid van de lidstaten die deeluitmaken van de
eurozone, niet steeds zijn nageleefd. Daarbij kon bovendien de verdenking ontstaan dat
er een verschil in behandeling bestaat tussen de kleine lidstaten (die zich aan de regels
moeten houden) en de grote lidstaten (die zich meer kunnen permitteren).
Dit wordt bevestigd door een uitspraak van het Europees Gerechtshof in 2004. Het
betrof een zaak waarin de Commissie zich beklaagde dat de Raad ten onrechte geen
uitvoering had gegeven aan haar aanbevelingen om in te grijpen in het buitensporig
tekort van zowel Frankrijk als Duitsland.8 Het ging om tekorten in 2002 (Duitsland) en
2003 (Frankrijk). De Raad was tot de conclusie gekomen dat er in beide gevallen inder-
daad sprake was van een zodanig tekort. Beide landen gaven vervolgens echter geen
gehoor aan de aanbevelingen van de Raad om dit buitensporige tekort zo snel mogelijk
op te heffen. De Commissie beval de Raad vervolgens aan beide lidstaten opnieuw op te
dragen iets aan hun buitensporige tekort te doen. De Ecofin bereikte geen overeenstem-
ming over deze aanbeveling van de Commissie. De Raad besloot vervolgens om de bui-
tensporig tekortprocedure voorlopig op te schorten. Het Hof vernietigde het besluit van
de Raad om de buitensporig tekortprocedure op te schorten, wegens strijd met artikel
104 EG-Verdrag. Het Hof nam echter geen besluit over de eis van de Commissie dat de
Raad verplicht was om alsnog een besluit te nemen, indien de lidstaat blijft weigeren uit-
voering te geven aan de aanbeveling van de Commissie. Frankrijk en Duitsland kwamen
dus in deze zaak weg met het naast zich neerleggen van de aanbeveling van de Commis-
sie en de conclusie van de Raad dat er sprake was van een buitensporig tekort.
Door de slechte naleving van het Stabiliteits- en Groeipact is het voeren van een verant-
woord anticyclisch beleid onder de uitzonderlijke omstandigheden van de huidige crisis
aanzienlijk bemoeilijkt en wordt het uitvoeren van een doordachte exitstrategie een extra
uitdaging. Hierbij komt nog dat wanneer de EU haar eigen verplichtingen niet ernstig
neemt, haar mogelijkheden worden beperkt om mondiaal geloofwaardig mee te werken
aan crisispreventie. Daarvoor is immers nodig dat men zijn eigen huis op orde heeft.
Naar de mening van de AIV moet de les uit dit alles zijn dat de monetaire en met name
ook economische beperkingen die de EU-landen zichzelf opleggen strikter gehandhaafd
moeten worden. Het gebrek aan coördinatie van macro-economisch beleid is een wezen-
lijk risico voor de stabiliteit van de euro. De coördinatie zal daarom vroeg of laat strakker
moeten worden. Mogelijk zal dit niet zonder verdragswijziging kunnen.
Om deze redenen acht de AIV het noodzakelijk er alles aan te doen opdat de EU-landen
terugkeren op het spoor van een evenwichtige begroting. Daarbij zijn de lidstaten ver-
plicht de bestaande procedures voor buitensporige tekorten te volgen, in aanmerking
nemend de economische en budgettaire situatie op middellange termijn.
De AIV trekt uit de crisis de les dat begrotingsdiscipline wel noodzakelijk is, maar geen
voldoende voorwaarde voor gezonde financiële verhoudingen in een land. De gang van
7    Prof.dr. A. Szász, De euro: Poitieke achtergronden van de wording van de munt, Mets & Schilt, 2001,
     p. 278.
8    Zaak C-27/04, van 13 juli 2004, Commissie/Raad.
                                                      13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>zaken in Spanje en Ierland laat dit zien. Deze twee landen hadden voor de crisis een
evenwichtige begroting, maar werden niettemin geteisterd door het instorten van res-
pectievelijk een speculatieve onroerendgoedmarkt en een bankwezen dat over volstrekt
onvoldoende kapitaalbuffers beschikte.
De AIV pleit daarom voor uitbreiding van de criteria die moeten worden aangelegd om te
oordelen over de financieel-economische gezondheid van een land. Artikel 136 van het
Verdrag van Lissabon biedt hiervoor reeds een aantal aanknopingspunten. Verder valt ook
te denken aan het meewegen van het extern evenwicht (betalingsbalanspositie) van een
land en ontwikkelingen op de activamarkten. De uitbreiding van de toetsingscriteria mag
echter niet leiden tot een verslapping van de begrotingsdiscipline.
In dit verband vestigt de AIV ook nog de aandacht op de opvatting van de econoom
Jacques Pelkmans dat in de loop van de crisis de wenselijkheid van een strakker kader
voor budgettaire coördinatie naar voren is gekomen. Zo’n kader zou vooral in tijden van
ernstige macro-economische onevenwichtigheid van nut kunnen zijn.9 Op dit moment
bestaan er op EU-niveau geen bindende bevoegdheden op dit terrein. Desondanks zou
het volgens de AIV dringend gewenst zijn dat, zoals Pelkmans heeft voorgesteld, de
Commissie in de Raad, wanneer er sprake is van recessie, begrotingscoördinatie ten
aanzien van stimuleringsmaatregelen kan agenderen. Bij het ontbreken van expliciete
bevoegdheden in het Verdrag, zal de Commissie echter op dit punt afhankelijk blijven
van de bereidheid van de lidstaten tot medewerking.
I.2.4     Het financieel toezicht
Niet minder belangrijk is dat EU-toezicht op de markt van financiële diensten en kapitaal
binnen het nieuwe European System of Financial Regulators (ESFR) wordt versterkt.
De AIV beschouwt de voorstellen die de Commissie in aansluiting op het De Larosière-
rapport heeft gedaan, slechts als een eerste stap in de richting van waarlijk Europees
toezicht. Deze voorstellen behelzen oprichting van een European Systemic Risk Board
(ESRB) voor het macro-prudentieel toezicht en een Europees Systeem van Financiële
Toezichthouders (ESFT) voor het toezicht op afzonderlijke instellingen. Het ESFT is een
netwerk van nationale toezichthouders en Europese toezichthoudende autoriteiten. Nu
de nationale toezichthouders in het nieuwe systeem een belangrijke rol blijven spelen,
acht de AIV verdere centralisatie van het toezicht onontbeerlijk naast financiële integra-
tie en stabiliteit. Een binnen de interne markt geïntegreerd èn stabiel financieel systeem
laat zich niet verenigen met een overwegend nationale opzet van beleid en (micro-pru-
dentieel) toezicht.10
Geboden is dat de nieuwe regelgeving daadwerkelijk wordt geïmplementeerd. Hiertoe
behoort ook een reeks van technische voorstellen van de Commissie over de criteria
en het toezicht hierop. De AIV wijst op het gevaar van een slap compromis waardoor,
zoals eerder bij het FSAP, in het geval van een crisis de coördinatie van het toezicht op
de werking van grensoverschrijdende bancaire instellingen onvoldoende gewaarborgd is,
doordat de band tussen de nationale toezichthouders en de financiële sector te innig
blijft. De nationale toezichthouders blijven immers in het beoogde Europese stelsel van
toezicht een belangrijke rol spelen. Dat er grond is voor dit gevaar valt af te leiden uit de
9   Prof.dr. J. Pelkmans, a.w., p. 23. Zie ook: André Sapir (ed.), Memos to the new Commission, Brussels:
    Bruegel, pp. 23-24.
10 Schoenmaker D., Toekomst van de financiële sector in Europa, ESB, jrg. 94, nr. 4563S, pp. 69-74.
                                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>besluiten die de EU-Raad (Ecofin) begin december 2009 heeft genomen. Op aandrang
van Groot-Brittannië zijn de door de Commissie voorgestelde verordeningen over Euro-
pees toezicht zo gewijzigd, dat de mogelijkheden van lidstaten zich hieraan te onttrekken
zijn vergroot. Afgewacht moet worden hoe het Europees Parlement op de veranderde
voorstellen reageert. Waar er tekenen zijn van economisch herstel, lijkt de sense of
urgency (het gevoel dat grote haast is geboden) ook in de kring van Europese volksver-
tegenwoordigers snel te verminderen. Zij nemen hun tijd door maar liefst vijf rapporteurs
te benoemen. Behandeling wordt niet verwacht voor juni 2010.
Zoals gezegd, beschouwt de AIV de huidige voorstellen voor versterking van het toezicht
op financiële instellingen als een noodzakelijke, maar nog onvoldoende eerste stap. Ver-
dere integratie van het toezicht in EU-verband is nodig om gelijke tred te houden met de
mate van grensoverschrijdende integratie van de financiële instellingen en markten. Het
zou naar de smaak van de AIV vreemd zijn wanneer de EU bij de ontwikkeling van de me-
chanismen van toezicht achter zou gaan lopen bij de Verenigde Staten, waar inmiddels
op het terrein van de financiële regulering verreikende voorstellen zijn gedaan.11 Om het
doel van effectief prudentieel toezicht te bereiken zijn echter verschillende hindernissen
te overwinnen: politieke weerstanden tegen overdracht van bevoegdheden aan de EU,
een te enge interpretatie van de Meroni-doctrine en de kwestie van de lastenverdeling
(burdensharing) bij crisissteun aan banken. Deze punten worden hieronder toegelicht.
Vooreerst valt te verwachten dat het VK zijn zeer terughoudende opstelling niet zal verla-
ten ten aanzien van versterkt toezicht op financiële instellingen. Maar ook de Bondsrepu-
bliek blijft gekant tegen overdracht van bevoegdheden van nationale toezichthouders aan
Europese, ook om redenen ontleend aan de recente uitspraak van het Bundesverfas-
sungsgericht.12 Spanje vreest dat zijn eigen strikte nationale toezicht, dat meer crisisbe-
stendig is gebleken dan elders het geval was, in het geding komt.
Een andere hindernis voor de versterking van het toezicht vormt de zogenoemde
Meroni-doctrine van het Europese Hof van Justitie. Deze beperkt de mogelijkheid van het
overdragen van discretionaire bevoegdheden13 aan privaatrechtelijke instellingen. De
Commissie verwijst in de toelichting bij de huidige voorstellen naar recente rechtspraak
van het Hof (zaak C-217/04), die bepaalt dat op basis van artikel 95 een agentschap of
instelling kan worden opgericht voor het implementeren van harmonisatiemaatregelen op
voorwaarde dat de activiteiten nauw aansluiten bij het te harmoniseren terrein.
Naar de mening van de AIV laat de rechtsontwikkeling in de afgelopen decennia zien
dat er meer ruimte is voor delegatie van dergelijke bevoegdheden dan – veelal belang-
hebbende – beleidsmakers aannemen. De AIV herinnert eraan dat de Meroni-arresten
uit 1958 een oordeel bevatten over delegatie, in het kader van het EGKS-Verdrag, van
discretionaire bevoegdheden door de voormalige Hoge Autoriteit aan privaatrechtelijke
instellingen. Mede in het licht van de rechtsontwikkeling sindsdien, kan de boodschap
van deze arresten nu, in het kader van de EMU, niet meer zo worden uitgelegd dat uit-
11 Zie hierover nader Karel Lannoo, Comparing EU and US Responses to the Financial Crisis. ECMI Policy
    Brief, Brussel: CEPS, 2010.
12 BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats vom 30 Juni 2009,
    Zie: <http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html>.
13 Dat wil zeggen ‘bevoegdheden waarbij men naar eigen inzicht kan handelen’.
                                                  15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>sluitend delegatie van bevoegdheden in individuele gevallen is toegestaan. Ook regelge-
vende bevoegdheden kunnen worden gedelegeerd, mits zij nauwkeurig worden omschre-
ven en de uitoefening ervan strikt kan worden getoetst aan objectieve, door de Raad en/
of Commissie vastgestelde criteria.14 Zeker in het geval van delegatie aan een toezicht-
houder, die zijn taak op enige afstand van de politieke instellingen uitoefent, past het
niet zonder meer jurisprudentie toepasselijk te achten die zijn ratio voor een belangrijk
deel vond in de geheel andere institutionele verhoudingen binnen de EGKS.
Een overdracht van bevoegdheden is alleen onaanvaardbaar wanneer daarbij aan een
niet in het Verdrag voorziene instelling een beoordelingsvrijheid wordt toegekend waarbij
op grond van politieke waardeoordelen beleidskeuzes moeten worden gemaakt. De AIV
adviseert de regering deze opvatting te volgen in haar opstelling ter zake.
Een ander struikelblok vormt de kwestie van de verdeling van de kosten van toekomstige
grensoverschrijdende reddingsacties. Zonder een Europees vangnet zullen het toezicht
op financiële instellingen en het crisismanagement overwegend nationaal blijven. Dan
blijft een effectief en coherent EU-toezicht ter voorkoming van een volgende crisis buiten
bereik. (Op die kwestie wordt nog teruggekomen in paragraaf I.3.2).
I.2.5     Liftersgedrag
Tot de gewenste maatregelen op de korte termijn behoren ook acties om free-riding,
ofwel liftersgedrag, te bestrijden. Zoals in de hierop volgende hoofdstukken naar voren
komt, heeft zich liftersgedrag in de EU op diverse terreinen voorgedaan, zowel in het
budgettaire beleid van de lidstaten als in de wijze waarop met de verworvenheden van
de interne markt is omgesprongen. De door de verdragen geboden mogelijkheden tegen
liftersgedrag op te treden variëren van geval tot geval.
Dit betekent dat geen algemeen en ondubbelzinnig antwoord kan worden gegeven op de
vraag van de regering of het beschikbare instrumentarium toereikend is om liftersgedrag
te voorkomen.
Relatief sterk staat de Commissie bij ongerechtvaardigde staatssteun en andere inbreu-
ken op de regels voor de mededinging waar zij, als hoedster van de Verdragen en als
toezichthoudster, vanuit een onafhankelijke positie maatregelen tegen lidstaten kan ne-
men. Al eerder is uitgesproken dat de AIV van oordeel is dat de Commissie in dit opzicht
alle steun van de Nederlandse regering verdient. Landen die bezwijken voor de verleiding
van protectionisme, meestal onder druk van binnenlandse belangengroepen, trekken im-
mers wel profijt van de onbelemmerde toegang tot de interne markt, zonder de discipline
van deelneming aan de noodzakelijke herverdeling van productiefactoren en het gelijk
houden van het economisch speelveld. Het is dus zaak dat de Commissie ook daad-
werkelijk maatregelen kan nemen tegen alle vormen van protectionisme op de interne
markt. Ook moet de Commissie, met inachtneming van de beleidsregels uiteengezet in
de door haar gepubliceerde Mededeling betreffende het herstel van de levensvatbaar-
heid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector,15
toezien op het liquideren van staatssteun aan de banken, dit om weer terug te keren
naar zuivere concurrentieverhoudingen.
14 Voor een formulering in deze zin paragraaf 90, arrest in zaak C-154-155/04, Alliance for natural health,
    Jur. 2005, I-6541.
15 Zie: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:195:0009:0020:NL:PDF>.
                                                    16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Relatief zwak staan Commissie en Raad (in casu Ecofin) ten opzichte van lidstaten die
zich niet willen of kunnen onderwerpen aan de eis van sluitende begrotingen over de
gehele conjunctuurcyclus (zie hierover eerder paragraaf I.2.3). Deze landen hebben in de
afgelopen jaren geprofiteerd van de discipline die landen met een strak begrotingsbeleid
hebben opgebracht, terwijl zij zichzelf hogere overheidsuitgaven of lagere belastingen
veroorloofden, vaak wegens het veronderstelde risico van verkiezingsnederlagen.
Dankzij de betrachte discipline heerste er rust aan het monetaire front en bleef de infla-
tie in de buurt van het gestelde doel (2 procent). Landen met relatief grote begrotingste-
korten hebben aanvankelijk na de invoering van de euro meegelift met de goede reputa-
tie van financieel solide lidstaten, waardoor zij geen hogere rente behoefden te betalen
voor hun staatsleningen. Dit is dus een tweede voorbeeld van liftersgedrag.
Vervolgens zijn de financiële markten gaan reageren en werden landen die zich had-
den bezondigd aan buitensporige tekorten geconfronteerd met het betalen van hogere
rentepercentages. Na publicatie van alarmerende cijfers over het overheidstekort, die
gedeeltelijk waren verzwegen, kwam Griekenland eind 2009 weer in een financiële geva-
renzone.16
Uit cijfers die de Europese Commissie heeft gepubliceerd,17 blijken er ook grote verschil-
len te bestaan in de begrotingsstimulansen die afzonderlijke lidstaten ter bestrijding van
de crisis aan hun economieën hebben toegediend. Dit zou kunnen wijzen op een derde
voorbeeld van liftersgedrag. Over het algemeen staan de EU-instellingen betrekkelijk
machteloos tegenover lidstaten die vooral andere lidstaten de lasten van economische
herstelmaatregelen laten dragen en tegelijk willen profiteren van de weglekeffecten van
dergelijke maatregelen over de nationale grenzen.
In die gevallen waar de EU-instellingen niet met formele sancties kunnen reageren op
vormen van liftersgedrag, ligt het voor de hand maximaal gebruik te maken van informele
beïnvloedingstechnieken, zoals peer pressure (druk onder gelijken), collegiale toetsing,
publicatie van rang- en zwarte lijsten alsmede naming, shaming and praising. Publiciteit is
hier van wezenlijke betekenis. De AIV meent dan ook dat Nederland erop moet aandringen
dat ruimhartig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid die het Verdrag van Lissabon
biedt tot openbaarheid van de zittingen van de Raad.
I.2.6     Exitstrategie
Met exitstrategie wordt bedoeld het voorgenomen beleid om de monetaire c.q. de bud-
gettaire gevolgen van de kredietcrisis terug te draaien.
Bij het monetaire beleid betekent dit het intrekken van de tijdelijke speciale faciliteiten
die de ECB met het oog op de crisis heeft ingesteld, het ophogen van haar tarieven tot
een meer normaal peil en de liquiditeitsvoorziening terugbrengen tot wat onder normale
omstandigheden nodig is.
16 Zie het artikel ‘Greece faces ratings downgrade over its spiralling budget deficit’, Financial Times, 		
    8 December 2009. Door de president van de Duitse Bundesbank, Axel Weber, is al gezinspeeld op de
    mogelijkheid dat de ECB Griekse staatsobligaties gaat weigeren als onderpand voor leningen aan 		
    particuliere banken.
17 Europese Commissie 2009, a.w., pp. 67 en verder.
                                                    17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Bij het budgettaire beleid gaat het om aanpassing van de sterk opgelopen tekorten en
schulden van de overheid. Een deel van de stijging van het overheidstekort zal bij een
herstel van de groei automatisch verdwijnen. Maar dat is niet het geval bij tekorten die
een gevolg zijn van maatregelen die de overheid heeft getroffen, dan wel van de opgetre-
den groeiuitval die ook door groeiherstel niet ongedaan wordt gemaakt. Hierbij gaat het
om de vraag hoe, wanneer en in welk tempo, de aanpassingen moeten geschieden. Be-
gint men te vroeg, dan dreigt het economische herstel te worden geschaad, stelt men te
lang uit, dan dreigt verlies van vertrouwen in de voornemens van de regeringen waardoor
het herstel eveneens gevaar kan lopen.
De AIV meent dat de Raad van Ministers, op basis van voorstellen van de Commissie,
een gezamenlijke exitstrategie dient vast te stellen die de lidstaten in staat stelt terug
te keren naar de afspraken van het SGP. De procedure inzake buitensporige tekorten
biedt daarvoor de basis. Daarbij moet – met behulp van het instrument van de globale
richtsnoeren – rekening worden gehouden met de gevolgen van het beleid van individu-
ele lidstaten voor de EU als geheel. De globale richtsnoeren dienen daarnaast te bevor-
deren dat de noodzakelijke budgettaire consolidatie zoveel mogelijk gepaard gaat met
structuurversterkend beleid respectievelijk gerealiseerd wordt door herstel van duurzame
groei.18 De nieuwe Lissabon-strategie voor de periode 2010-2020 biedt voor een derge-
lijk beleid een goed kader.
De Sociaal Economische Raad (SER) heeft inmiddels in een uitvoerig en doorwrocht ad-
vies19 aangegeven op welke onderwerpen deze strategie zich moet richten. Hij oordeelt
dat de EU zich vooral tot doel moet stellen de arbeidsparticipatie en de arbeidsproducti-
viteit te verhogen. Het is gewenst innovatie en ondernemerschap te bevorderen via een
goede werking van de interne markt en een verdere verlaging van de administratieve las-
tendruk voor ondernemers. Verder dient de Europese kennisruimte te worden versterkt.
Het pleidooi van de SER om door verschuivingen in de EU-begroting meer middelen vrij te
maken voor het stimuleren van onderwijs en onderzoek, stemt overeen met aanbevelin-
gen die de AIV zelf in het recente verleden heeft gedaan.20 Daarbij kan in het kader van
een – op de toekomst gericht – economisch structuurbeleid ook subsidiëring van over-
heidswege worden geaccepteerd, indien deze ondernemers in staat stelt c.q. stimuleert
bij te dragen tot de ‘vergroening’ van de economie.21
De AIV beveelt de regering aan zich in te spannen voor het aanbrengen van een koppeling
van de exitstrategie aan nieuwe impulsen voor het primair nationaal gevoerde economisch
structuurbeleid binnen het raamwerk van de Lissabon-strategie. Bijzondere aandacht
verdienen daarbij ook de structurele onevenwichtigheden in het Euro-gebied en de risico’s
die daaruit voortvloeien voor de duurzaamheid van de interne markt/euro. In het bijzonder
18 Zie ook de voorstellen voor een European Sustainability Programme in: Memos to the New Commission,
     p. 23.
19 SER-advies, Europa 2020, De nieuwe Lissabon-strategie, Den Haag 2009.
20 Zie AIV-advies nummer 58, De financiën van de Europese Unie, Den Haag, december 2007. De tweede
    aanbeveling luidde: ‘De interne markt moet worden aangevuld met een Europese kennisruimte. Daarbij
    hoort een groter kennis- en innovatiebudget, p. 43.
21 Aldus ook Lord (Peter) Mandelson in een toespraak voor het Bruegel Instituut, Brussel, 6 november
     2009.
                                                     18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>de zwakkere Zuid-Europese landen (Club-med) staan voor de uitdaging hun economieën
ingrijpend te hervormen (arbeidsmarkt, productiviteit, enzovoort). Naarmate deze landen
daarin slagen, staan zij, maar ook de EU als geheel, er bij een volgende crisis veel sterker
voor. De beschikbaarheid van meer budgettaire ruimte en een meer flexibele economie
zijn te zien als noodzakelijke voorwaarden voor een succesvolle strategie van crisispreven-
tie en crisisbeheersing.
I.2.7     Externe vertegenwoordiging
De coördinatie van de EU- en eurolidstaten binnen de internationale financiële en econo-
mische organisaties en overleggroepen verdient op korte termijn alle aandacht. Gebrek
aan een goede onderlinge afstemming van de standpunten van de lidstaten doet afbreuk
aan de zwaarte van de totale Europese inbreng. In het voortraject naar het internationaal
overleg dient die afstemming binnen de EU plaats te vinden. De AIV meent dat de voor-
zitters van de Ecofin en eurogroep een bijzondere verantwoordelijkheid toekomt om in
nauwe samenspraak met de vaste voorzitter van de ER en de voorzitter van de Europese
Commissie (en de president van de ECB) een convergentie van standpunten en acties te
bevorderen. Als eerste aanzet tot stroomlijning van de externe vertegenwoordiging van
de EU en haar lidstaten op langere termijn zouden deze ook als woordvoerder van de EU
kunnen optreden in die gremia die het meest bij hun taakvervulling aansluiten.
De AIV beveelt de regering aan haar invloed in onder andere IMF, Wereldbank, FSF/FSB
en G20 maximaal aan te wenden om meer eenheid te bereiken in het externe optreden
van de Unie.
I.3       Visie op lange termijn
I.3.1     De houdbaarheid van de EMU
In antwoord op de vraag van de regering of, in het licht van de recente economische ont-
wikkelingen en de bijbehorende beleidsreacties, verbetering van de EMU-samenwerking
noodzakelijk en mogelijk is, wil de AIV het volgende opmerken. Het is wellicht gepast te
herinneren aan de gevleugelde woorden van – de in deze tijd weer veel geciteerde – John
Maynard Keynes: ‘in the long run we are all dead’. Toch meent de AIV dat de regering
niet mag verzuimen om, behalve zich in te zetten voor maatregelen op de korte- en mid-
dellangetermijn, ook een visie te ontwikkelen op de lange termijn.
Naar het oordeel van de AIV is het omwille van de levensvatbaarheid van de EMU in de
verdere toekomst onontkoombaar dat het stelsel van economic governance aanzienlijk
wordt versterkt.
Waar het EMU-project verre van geconsolideerd is, zou het uitblijven van versterkende
regelgeving tot onoverzienbare risico’s kunnen leiden. Daarmee is ook gezegd dat er
een ware noodzaak tot verbetering van de samenwerking is. Het beeld van de unsinkable
Titanic is niet geheel ongepast om de situatie waarin de EMU zich bevindt, te typeren.
De AIV wijst in dit verband op de hachelijke financiële positie van Griekenland, maar ook
van Portugal en Spanje. Veel van de onvolkomenheden die zijn gesignaleerd, kan men
toeschrijven aan de aard van de gekozen juridische constructie: men heeft een muntunie
willen verwezenlijken in combinatie met een minimum aan dwingende beperkingen ten
aanzien van het begrotingsbeleid van de lidstaten en met een al te vrijblijvende economi-
sche beleidscoördinatie.
Iets anders is of ook de mogelijkheid bestaat tot verbetering van de EMU-samenwerking.
Nogmaals: de AIV is zich ervan bewust dat het in deze tijd waar onder druk van de
                                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>heersende openbare mening de grenzen van de nationale soevereiniteit in Europa
scherp worden bewaakt, niet zinvol is voor de nabije toekomst een lans te breken voor
radicale voorstellen die wijzigingen in het Verdrag vereisen. Toch wil de AIV enige sug-
gesties inbrengen om een verdere discussie op gang te brengen. Hij voelt zich daarin
gesterkt door het programma van het huidige Spaanse voorzitterschap waarin ook wordt
gepleit voor versterking van de mogelijkheden lidstaten te binden aan het Europese
beleid.
I.3.2      Het idee van een EU-noodfaciliteit
Voor de langere termijn is het voor de vooruitzichten op realisatie van meer gecentra-
liseerd beleid ten aanzien van de financiële sector wenselijk dat in EU-kring concreet
wordt nagedacht over de vorming van een financiële faciliteit van de EU voor noodsitu-
aties. Hieruit zouden bij een acute crisis middelen kunnen worden vrijgemaakt om een
deconfiture van die banken die het gehele financiële systeem zouden kunnen ontregelen,
te voorkomen. Tegen de achtergrond van het bestaan van een financieel trilemma – de
onverenigbaarheid van financiële stabiliteit, een geïntegreerd financieel systeem als
onderdeel van de interne markt en het voortbestaan van nationaal beleid en toezicht – is
de AIV voorstander van zo’n faciliteit. Zonder een dergelijke voorziening is in feite
effectief Europees toezicht ondenkbaar. Zo’n voorziening is ook noodzakelijk om een
herhaling te voorkomen van de schadelijke gang van zaken die zich tijdens de huidige
crisis heeft voorgedaan: nationale regeringen die snel hun ‘eigen’ banken met geld van
de belastingbetaler uit de brand helpen, waarna deze maatregelen aan Europese regels
moeten worden getoetst, om vervolgens te moeten resulteren in pijnlijke beslissingen
tot herstructurering van bepaalde banken omdat anders de concurrentieverhoudingen
zouden worden verstoord. Genoemde EU-faciliteit zou buiten de EU-begroting vallen. De
financiering zou kunnen lopen via de Europese Investeringsbank (EIB) of kunnen worden
bereikt door middel van speciale EU-obligaties die door de lidstaten worden gedekt.22
Van groot belang is dat het beheer van de faciliteit, teneinde getouwtrek tussen lidsta-
ten te voorkomen, zoveel mogelijk in handen komt van onafhankelijke deskundigen. Als
voorbeeld mag in dit opzicht de ECB dienen.
De AIV raadt de regering aan de praktische mogelijkheden tot de oprichting van een EU-
noodfaciliteit om systeembanken tijdens een crisis overeind te houden, te onderzoeken.
I.3.3      Het idee van centrale financiering van begrotingstekorten
Als maatregel voor de lange termijn, die kan leiden tot een sterkere Europese greep op
het begrotingsbeleid van de lidstaten, verdient de stichting van een EMU-fonds voor de
centrale financiering van overheidstekorten overweging.23 De onderliggende gedachte is
dat de markt vaak onvoldoende of te traag reageert op verschillen in schuldposities van
lidstaten. Hierdoor zijn meer dan incidenteel de verschillen in rentetarieven te gering om
regeringen, in het vooruitzicht van hoge financieringslasten, te stimuleren begrotingste-
korten weg te werken, althans sterk te verminderen. De stichting van een EMU-fonds ter
financiering van overheidstekorten zou naar verwachting leiden tot een verlaging van de
transactiekosten van staatsobligatieleningen. Het fonds kan zichzelf dan financieren door
middel van de uitgifte van euro-obligaties en ander schuldpapier op de kapitaalmarkt.
22 De AIV is hier schatplichtig aan de ideeën van prof.dr. J. Pelkmans.
23 Deze constructie is onder andere bepleit door dr. W.W. Boonstra in zijn artikel ‘Het EMU-fonds:
    institutionele versterking door centrale financiering van overheidstekorten’, Internationale Spectator,
    september 2009, pp. 422-425.
                                                        20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Lidstaten die niet alleen lippendienst bewijzen aan de Europese begrotingsregels, maar
ook metterdaad deze regels willen respecteren, komen in aanmerking voor financiering
uit het fonds. Doordat ze bij het fonds tegen aantrekkelijker voorwaarden kunnen lenen
dan elders, bestaat de prikkel een verantwoord begrotingsbeleid te voeren dat de markt
bij een gefragmenteerde staatsobligatiemarkt lang niet altijd oplevert. Het onderhavige
fonds tast de budgettaire beleidsautonomie van lidstaten niet aan, maar verhoogt de
kosten van wanprestatie. Wel vereist is dat de parameters en de sancties tevoren zijn
vastgelegd.
De AIV wil ook het idee van een EMU-fonds voor de centrale financiering van overheids-
tekorten ter nadere bestudering bij de regering aanbevelen.
I.3.4    De regels van besluitvorming
Ten slotte wijst de AIV op een andere mogelijkheid het gezamenlijke begrotingsregime
te versterken. Het is de vraag of op lange termijn de besluitvormingsregels ten aanzien
van de procedure van buitensporige tekorten en speciaal het opleggen van sancties aan
lidstaten die in gebreke blijven, moeten worden veranderd. De AIV is geneigd deze vraag
bevestigend te beantwoorden. Thans is het zo dat alleen kan worden vastgesteld dat
een buitensporig tekort bestaat en daarop gebaseerde strafmaatregelen kunnen worden
genomen indien een gekwalificeerde meerderheid in de Raad zich daarvoor uitspreekt
(ex artikel 104 van het VEG).
Men zou zich ook kunnen indenken dat voorstellen van de Commissie zonder meer door
de Raad worden uitgevoerd, tenzij een gekwalificeerde meerderheid zich daartegen uit-
spreekt.
Een tussenstap zou kunnen zijn het vereiste van een versterkte meerderheid te vervan-
gen door de eis van een gewone meerderheid. In elk geval zouden nieuwe vormen van
sancties kunnen worden overwogen, in plaats van boetes bijvoorbeeld tijdelijke uitslui-
ting van structuurfondsen, kaderprogramma’s en landbouwsteun. Dit zou het voor lidsta-
ten die de begrotingsregels niet serieus nemen, moeilijker maken zich voortaan aan die
regels te onttrekken.
De AIV is overigens niet blind voor het feit dat men diepgaande politieke problemen niet
louter met technieken of veranderingen van regels kan oplossen. Regeringen moeten, al
dan niet door schade en schande, vooral zelf tot het inzicht komen dat zij de belangen
van hun landen op langere termijn schaden door zich buiten de kaders te plaatsen die in
Europees verband zijn overeengekomen. Zoals de bekende Amerikaanse columnist
Thomas Friedman onlangs schreef: ‘People do not change when we tell them they
should; they change when their context tells them they must’.24
I.4      De EU in de wereld
De crisis heeft de EU ook met de neus gedrukt op de tekortkomingen van de zoge-
naamde internationale architectuur, vooral op financieel gebied. Het was mede aan het
(Franse) EU-voorzitterschap te danken dat al eind 2008 de irrelevant geworden G8 de
facto werd vervangen door de G20, die nu (met meer dan 20 deelnemers, waaronder
ons land) regelmatig bijeenkomt op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders.
Alle belangrijke opkomende landen zijn in dit gezelschap vertegenwoordigd. Ook in het
24 Thomas Friedman, ‘This I believe’, The New York Times, 2 December 2009, p. A35.
                                                   21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>(weer in belang toegenomen) IMF en in de Wereldbank eisen deze machten grotere
zeggenschap op. Dat zal op termijn onvermijdelijk tot het inschikken van de westerse
deelnemers leiden, zowel de Europese als Noord-Amerikaanse. Het IMF heeft met nood-
kredieten voor (vaak kleine) landen een hoogst welkome stabiliserende rol gespeeld en
doet dat nog, soms in samenwerking met de EIB en de Europese Bank voor Herstel en
Ontwikkeling (EBRD). Ook op de langere termijn blijft het een onmisbare instelling.
Op monetair gebied geven de zogenoemde global imbalances aanleiding tot grote
bezorgdheid. Deze mondiale onevenwichtigheden lagen aan de wortel van de financiële
crisis. Ze hebben geculmineerd in met name steeds voortdurende grote tekorten op
de lopende rekening van de betalingsbalans van de één (VS) en steeds grotere reserve-
tegoeden in dollars bij de ander (China). Dit probleem kan alleen worden aangepakt
indien in de VS het niveau van de consumptie wordt verlaagd en dat van de besparingen
verhoogd, terwijl gelijktijdig een tegengestelde ombuiging in China wordt doorgevoerd.
Vanuit Europees perspectief vormen de positie van de Amerikaanse dollar en de daar-
aan gekoppelde munten van Aziatische landen een bijzonder punt van zorg. De concur-
rentiepositie van laatstgenoemden zal nog sterker worden dan nu al het geval is bij een
verdere daling van de dollarkoers tegenover de euro. De kans daarop is groot, gezien het
structurele Amerikaanse betalingsbalanstekort (waarnaar al eerder is verwezen) en het
feit, dat Amerika dit vooralsnog moeiteloos kan blijven financieren dankzij de omstandig-
heid dat de dollar een internationaal reservemiddel is. Als gevolg daarvan zijn de VS niet
onderworpen aan de beleidsdiscipline die voor andere landen geldt. Mocht daardoor de
weerstand bij de landen met betalingsbalansoverschotten tegen het verder vergroten van
hun dollarvoorraden in de toekomst sterk toenemen, dan is een koersval van de dollar
(hard landing) en een internationale crisis niet uit te sluiten. Die zou ook de EU weer
treffen.
De AIV beveelt dan ook aan dat Nederland zich tezamen met de andere EU-landen inzet
om in het kader van het IMF een gesprek op gang te brengen over de herinrichting van het
internationale monetaire stelsel. Doel daarvan is vergroting van de beleidsdiscipline die
voor ieder land zou moeten gelden, ook voor de VS. Alle landen dienen te worden aange-
sproken op hun belang bij evenwichtiger monetaire verhoudingen in de wereld.
De mogelijkheid dat de euro zich in de toekomst tot een internationale reservemunt
ontwikkelt zou daarbij wellicht een drukmiddel op de VS kunnen zijn. Dit zou een ontwik-
keling betekenen in de richting van een multicurrency stelsel,25 waarin het IMF zijn nu
al bestaande taak, toezicht uit te oefenen op het wisselkoersbeleid der lidstaten, meer
effectief uitoefent dan tot nu toe het geval was.
Behalve het vraagstuk van de wisselkoersen verdienen de ontwikkelingen in de wereld-
handel alle aandacht. Ondanks een zeker herstel in de loop van 2009, lag het volume
van de wereldhandel in oktober 2009 nog 13,2 procent onder het peil van april 2008.26
Deze noodlottige gang van zaken is het gevolg van de recessie, in combinatie met het
opdrogen van handelskrediet. In dit verband is het tegengaan van protectionisme op
wereldschaal niet alleen van eminent belang voor de EU als geheel, maar vooral ook
voor de Nederlandse economie, die immers sterk export afhankelijk is. Sinds het uitbre-
ken van de crisis zijn handelsbeperkende maatregelen toegenomen, maar met minder
25 Zie hierover: C. Fred Bergsten, ‘The dollar and the Deficits’, Foreign Affairs, November/December 2009.
26 Zie: <http://www.cpb.nl/nl/research/sector2/data/trademonitor.pdf>.
                                                     22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>intensiteit dan men had kunnen vrezen. WTO-regels en G20-afspraken hebben hiertoe
bijgedragen. Er is echter zeker geen aanleiding tot zelfvoldaanheid. De politieke krachten
in de wereld die aansturen op bescherming van de eigen markt, zijn doorgaans goed
georganiseerd.
Het is volgens de AIV van belang opkomend protectionisme te blijven beteugelen door
effectieve handhaving van de WTO-regels. De AIV is tevens van oordeel dat het meest ef-
fectieve politieke signaal in dit opzicht een spoedige afhandeling zou zijn van de slepende
Doha-onderhandelingsronde.
Ten slotte wenst de AIV wederom de bijzondere waarde van de G20 als mondiaal over-
legorgaan te onderstrepen. Zij is het meest aangewezen forum om de onderlinge afstem-
ming in het beleid van de economische hoofdrolspelers in eerste aanleg te bespreken.
Dit geldt bijvoorbeeld ten aanzien van bankentoezicht, ook om zodoende onverantwoor-
delijk bancair handelen aan banden te leggen. Maar ook de problematiek van het tijdig
beheersen van opkomende bubbles verdient daar aandacht. Het meest fundamentele
probleem waarover de G20 zich, naar men mag hopen, met succes zal buigen is dat van
de reeds eerder aangeduide problematiek van de global imbalances. Daarbij mogen de
problemen van de arme landen, die in menig opzicht de hardste klappen van de eco-
nomische crisis te verduren hebben, niet worden verwaarloosd. Besluiten van de G20
moeten worden uitgewerkt en uitgevoerd in de bestaande multilaterale instellingen: IMF,
Wereldbank, WTO en ook de OESO, indien deze met opkomende landen zou worden
uitgebreid. Voor de EU, als grote economische en financiële speler, is het van levens-
belang, op straffe van gemarginaliseerd te worden, zich zó te organiseren dat zij bij het
wereldberaad over dit soort onderwerpen met één overtuigende stem kan spreken.
                                               23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>II        De EMU als kader van economisch en monetair beleid
II.1      Inleiding
In dit hoofdstuk worden eerst de doelstellingen van de EU aangegeven, zoals deze zijn
vastgelegd in het EG-Verdrag.27 Daarna volgt een overzicht van de partijen (lidstaten en
EU-instellingen) die bij het beleid zijn betrokken. Wat zijn hun bevoegdheden en over
welke instrumenten beschikken zij? Ook wordt ingegaan op de veranderingen die het
Verdrag van Lissabon introduceert. Een uiteenzetting over het belang van effectieve coör-
dinatie van het beleid en van open markten vindt men in één van de slotparagrafen.
II.2      De gestelde doelen
De doelstellingen van de EMU zijn in titel VI van het Verdrag opgenomen. Artikel 98
bepaalt dat de lidstaten hun economisch beleid voeren teneinde bij te dragen aan de
doelstellingen van de Gemeenschap, zoals omschreven in artikel 2. Dit laatste artikel
stelt dat de Gemeenschap tot taak heeft een harmonische, evenwichtige en duurzame
ontwikkeling van de economische activiteit binnen de Gemeenschap tot stand te bren-
gen. Hiervan maken onder andere deel uit een hoog niveau van werkgelegenheid, duur-
zame en niet-inflatoire groei, een hoge graad van concurrentievermogen en convergentie
van economische prestaties. Om dit te bereiken stelt de Gemeenschap een interne
markt in en een economische en monetaire unie. Daartoe voeren de lidstaten en de
Unie een economisch en monetair beleid. Artikel 4, derde lid, bepaalt dat dit optreden
van de lidstaten en van de Gemeenschap de naleving impliceert van stabiele prijzen,
gezonde overheidsfinanciën en monetaire condities en een houdbare betalingsbalans.
De verplichtingen van de lidstaten hun overheidsfinanciën op orde te hebben is geregeld
in artikel 104 van het EG-Verdrag. Het eerste lid bepaalt dat de lidstaten buitensporige
overheidstekorten vermijden. De Commissie ziet erop toe dat de begrotingsdiscipline
wordt nagestreefd. Referentiewaarden waaraan lidstaten zich hebben te houden worden
nader omschreven in het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende de procedure bij
buitensporige tekorten.
De EMU is een twee-eenheid. Daarvan is het monetaire uniedeel het meest ondubbel-
zinnig gedefinieerd. De reikwijdte van de economische unie en de relatie ervan tot de
monetaire unie zijn veel complexer.28
De monetaire unie (artikel 105 en volgende van het EG-Verdrag) houdt in:
  - een gemeenschappelijke munt en één monetair beleid, gevoerd door een zelfstandige
    ECB, primair gericht op prijsstabiliteit;
  - een kader voor het beheersen van nationale overheidstekorten en -schulden.
De economische unie, inclusief het begrotingsbeleid (artikel 98-104 van het EG-Verdrag),
omvat onder meer:
27 In dit advies wordt uitgegaan van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met daarin opgenomen het
    Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zoals dat vigeerde bij het uitbreken van de crisis.
    In paragraaf II.4 wordt het Verdrag van Lissabon besproken.
28 Zie: WRR, Slagvaardigheid in de Europabrede Unie, rapport 65, Den Haag, 2003, pp. 45-48.
                                                     24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>  - de voltooiing van de interne markt inclusief een harmonisatie van maatregelen voor
    bescherming van werknemers, consumenten en milieu (negatieve en positieve
    integratie);
  - de (regelgebonden) coördinatie van het begrotingsbeleid van de lidstaten – op basis
    van het Verdrag en het SGP – die voor de houdbaarheid van de monetaire unie nood
    zakelijk is;
  - een gemeenschappelijk mededingingsbeleid;
  - een externe dimensie: de gemeenschappelijke handelspolitiek;
  - vormen van open coördinatie van nationaal beleid door globale richtsnoeren (op 		
    grond van artikel 98/99 van het EG-Verdrag).29
In het bijzonder op de financiële markten komt de wisselwerking tussen de economische
en de monetaire unie tot uitdrukking. In het vervolg van dit advies zal blijken hoe nauw de
samenhang is tussen het monetaire en het economische beleid. Niettemin zijn er in de
bevoegdheidsverdeling tussen het Europese niveau en het nationale niveau grote verschil-
len tussen het monetaire deel van de EMU en het economische, in het bijzonder waar het
gaat om het begrotingsbeleid van de lidstaten. In het onderstaande figuur worden de hoof-
delementen van zowel de economische als de monetaire unie overzichtelijk aangegeven:
Bron: WRR, Slagvaardigheid in de Europabrede Unie, rapport 65, 2003, p. 46.
29 Is nu artikel 121 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Zie voetnoot 36.
                                                    25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>II.3      De formele positie van de betrokken partijen en het beleids-
          instrumentarium
II.3.1    Lidstaten
Het Verdrag behandelt in titel VII de overheidsfinanciën als een onderdeel van het eco-
nomische beleid. Bij hun begrotingsbeleid zijn de lidstaten in hoge mate soeverein. Zij
mogen zelf de omvang en samenstelling van de staatsuitgaven bepalen en besluiten tot
verhoging of verlaging van belastingen, bezuinigingen of uitgaven enzovoorts. Wel zijn zij
gebonden aan de grenzen van het SGP. Dit houdt in dat het overheidstekort de 3 procent
niet mag overschrijden en dat de overheidsschuld onder de 60 procent van het BBP moet
blijven. De Europese Commissie ziet op de naleving van deze regels toe. Ook is het zo,
dat volgens artikel 98 de lidstaten hun economisch beleid als geheel als een aangele-
genheid van gemeenschappelijk belang dienen te beschouwen.
Het verbod op buitensporige tekorten wordt vervolgens in het SGP uitgewerkt. Hier is
bepaald dat de overheidsfinanciën vrijwel in evenwicht moeten zijn of zelfs een over-
schot moeten vertonen. Bij de aanvang van de crisis bleek dat de overheidsfinanciën
van verschillende lidstaten er niet alle even rooskleurig voorstonden. Critici wijzen erop
dat vrijwel geen enkel land de eis van begrotingsevenwicht heeft nageleefd, ook niet
vóór de crisis. Het feit dat men niet aan de eisen voldeed, is een politiek probleem. Op
papier heeft men de inperking van de soevereiniteit aanvaard, maar de implicaties hier-
van werden niet geaccepteerd. Dit wezenlijke probleem kan alleen fundamenteel worden
opgelost wanneer lidstaten, hetzij onder druk van de omstandigheden hetzij op basis van
voortschrijdend inzicht, hun nationale belangen zo gaan definiëren dat de (vermeende)
tegenstelling tot het gezamenlijke Europese belang wordt opgeheven. Als de EMU op po-
litiek terrein geen stappen kan ondernemen om verplichtingen te doen naleven, bedreigt
dit de monetaire unie fundamenteel en beperkt dit de mogelijkheden om mondiaal aan
preventie te werken. Met andere woorden, de EU kan geen mondiale rol spelen, als zij
niet in staat is om haar eigen afspraken na te komen.
De crisis noodzaakte de lidstaten bovendien om op grote schaal geld te steken in het
bankwezen en andere sectoren van de economie. Hierdoor zijn de tekorten van vrijwel
alle lidstaten fors toegenomen buiten de grenzen van het SGP. In sommige landen
kunnen deze tekorten leiden tot een serieuze bedreiging van de houdbaarheid van de
overheidsuitgaven. Griekenland is daarvan momenteel een markant voorbeeld.
II.3.2    Europese Raad
De ER, in 1974 in het leven geroepen als een informeel kader van Europees topoverleg
maar krachtens het Verdrag van Maastricht geformaliseerd tot een orgaan van de EU, heeft
zich geleidelijk aan ontwikkeld tot het belangrijkste centrum van politieke macht in de EU.30
De ER kan concluderen dat de Raad globale richtsnoeren moet vaststellen voor economisch
beleid van de lidstaten en de Gemeenschap (artikel 99, tweede lid, EG-Verdrag). Deze richt-
snoeren bestaan zowel uit macro-economische als micro-economische richtsnoeren.
De eerste richten zich vooral op het vergroten van de maatschappelijke welvaart via het
doorvoeren van evenwichtige en duurzame groei.31 De richtsnoeren hebben een sterk
overkoepelend karakter en de concrete uitwerking moet dan ook elders plaatsvinden.
30 Zie voor een nadere adstructie van deze stelling het boek van Jan Werts, The European Council, London:
     John Harper Publishing, 2008.
31 SER, a.w., p. 68.
                                                    26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>II.3.3   Raad
Op grond van artikel 99 van het EG-Verdrag stelt de Raad de hierboven vermelde richt-
snoeren vast voor het economisch beleid van de lidstaten en van de Gemeenschap. De
Raad ziet toe op de economische ontwikkeling in de lidstaten en op de overeenstem-
ming van het economische beleid met de globale richtsnoeren. De Raad kan, indien het
economisch beleid van een lidstaat niet overeenkomt met de globale richtsnoeren of de
EMU in gevaar brengt, de nodige ‘aanbevelingen’ tot die lidstaten richten en deze zelfs
openbaar maken. Het Verdrag voorziet echter niet in de mogelijkheid voor de Raad om
juridisch bindende maatregelen te nemen. Wel kan ingevolge Artikel 100 van het Verdrag,
de Raad in geval van ernstige moeilijkheden onder bepaalde voorwaarden bijstand aan
een lidstaat verlenen. Sinds 2005 zijn aan de globale richtsnoeren ook werkgelegen-
heidsrichtsnoeren toegevoegd. Tezamen vormen zij de zogenoemde geïntegreerde richt-
snoeren.32
Voor de thematiek die in dit advies wordt behandeld, is van alle sectorraden de Ecofin,
het orgaan van alle 27 ministers van Financiën, van grote betekenis. De ministers uit de
16 lidstaten die deelnemen aan de EMU vormen tezamen de eurogroep. Doel van deze
groep is de onderlinge samenwerking te bevorderen en in het bijzonder de doeleinden
van de muntunie veilig te stellen. De groep had geen formele status; met de inwerking-
treding van het Verdrag van Lissabon is dit inmiddels veranderd (zie paragraaf II.4).
II.3.4   Commissie
De Raad kan in het algemeen alleen handelen op voorstel van de Commissie. Ook voor
het te hulp schieten van een lidstaat in ernstige moeilijkheden is een voorstel van de
Commissie nodig. Artikel 104, tweede lid, van het EG-Verdrag wijst de Commissie aan
om toe te zien op de ontwikkeling van de begrotingssituatie in omvang van de overheids-
schuld in de lidstaten. Zij doet dit op grond van twee criteria:
  - of de verhouding tussen het voorziene feitelijke overheidstekort en het BBP een be-
    paalde referentiewaarde overschrijdt (3 procent BBP);
  - of de verhouding tussen overheidsschuld en het BBP een bepaalde referentiewaarde
    overschrijdt (60 procent BBP).
Vervolgens treedt de Commissie handelend op.
Indien een lidstaat niet voldoet aan één van beide of beide criteria, stelt de Commissie
een verslag op. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen de economische en budget-
taire situatie van de lidstaat op de middellange termijn. Dit kan de Commissie ook doen
indien zij – ook al is aan de criteria voldaan – van mening is dat er gevaar voor een
buitensporig tekort in een lidstaat aanwezig is. Het Economisch- en Financieel Comité
(artikel 134 van het VWEU) brengt advies uit over het verslag van de Commissie. Indien
de Commissie van oordeel is dat er in een lidstaat een buitensporig tekort bestaat of
kan ontstaan, richt zij een advies tot de betrokken lidstaat en brengt zij de Raad daarvan
op de hoogte. Op voorstel van de Commissie en rekening houdend met de opmerkingen
die de betrokken lidstaat eventueel wenst te maken, besluit de Raad, na een algehele
evaluatie, of er al dan niet een buitensporig tekort bestaat.
Wanneer de Raad besluit dat er sprake is van een buitensporig tekort stelt hij, op voor-
stel van de Commissie, de aanbevelingen vast die hij tot de betrokken lidstaat richt, op-
dat deze binnen een bepaalde termijn een eind maakt aan het tekort. In eerste instantie
worden deze aanbevelingen niet openbaar gemaakt. Eerst wanneer de Raad vaststelt
32 SER, a.w., p. 68.
                                              27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen
is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken. In artikel 124 staat ook nog
aangegeven hoe de Raad kan optreden – inclusief sancties – indien een lidstaat blijft
verzuimen uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de Raad. Als de lidstaat zich
niet voegt naar het besluit van de Raad, kan de Raad de volgende maatregelen treffen:
1. eisen dat de betrokken lidstaat door de Raad te bepalen aanvullende informatie
    openbaar maakt voordat hij obligaties en andere waardepapieren uitgeeft;
2. de EIB verzoeken haar beleid inzake kredietverstrekking ten aanzien van de betrok-
    ken lidstaat te herzien;
3. te eisen dat de betrokken lidstaat bij de Gemeenschappen een niet-rentedragend
    bedrag van passende omvang deponeert, totdat het tekort in de ogen van de Raad is
    gecorrigeerd;
4. boetes van passende omvang opleggen.
Vrijwel alle EU-lidstaten zullen hun tekorten moeten terugdringen om zodoende de over-
heidsfinanciën weer op orde te brengen. Gelet op de omvang van de huidige tekorten
lijkt vijf jaar een realistische termijn. Om dit proces op gang te brengen zal het SGP maar
van beperkt nut zijn. Deze regels zijn bedoeld om individuele zondaars te corrigeren,
maar niet de hele EU. De hoofdbepalingen staan met name in het Verdrag, thans het
VWEU. Vooruitlopend op wat nader in dit advies zal worden betoogd, meent de AIV dat
een geloofwaardig SGP vereist dat lidstaten een hoge prijs zullen moeten betalen als
ze zich niet aan de afgesproken regels houden. Bij de suggestie van het Centraal Plan-
bureau (CPB) om het Hof van Justitie van de EG de rol van arbiter te geven,33 tekent hij
aan dat men voorzichtig moet zijn politieke kwesties voor te leggen aan gerechtelijke
instanties. Om deze reden sluit dan ook het Verdrag het indienen van klachten in het
kader van de hier genoemde procedure van klachten tegen lidstaten uit.
Dat de bewuste regels zich op buitensporige tekorten richten en niet tegelijkertijd op
risico’s van een ongezonde bankensector is begrijpelijk en juist. Voor deze laatste pro-
blemen zijn andersoortige regels en toezicht nodig. Een op zichzelf gewenste regeling,
waarbij de Commissie de doelstellingen ten aanzien van de nationale begrotingen zou
moeten vaststellen, lijkt een brug te ver te zijn.
Bij alle aandacht die hierboven is gegeven aan de positie van de Commissie in de nale-
ving van het SGP, mag men echter niet over het hoofd zien dat economisch gesproken
de belangrijkste rol van de Europese Commissie het beschermen van de interne markt
is. De interne markt is ook een zeer belangrijke voorwaarde voor het versterken van het
concurrentievermogen van de EU als geheel. Hierop zal in het vervolg van het advies nog
nader worden ingegaan.
II.3.5     De Europese Centrale Bank
Artikel 105, lid 1 van het Verdrag bepaalt dat het hoofddoel van het Europese Stelsel
van Centrale Banken (ESCB) het handhaven van de prijsstabiliteit is. Dit doel is in de
praktijk geoperationaliseerd in een streefgetal op middellange termijn van iets minder
dan, maar dichtbij 2 procent inflatie per jaar. Onverminderd het doel van de prijsstabi-
liteit ondersteunt het Stelsel het algemene economische beleid in de Gemeenschap
teneinde bij te dragen tot de doelstellingen van de Gemeenschap. De fundamentele ta-
ken van het ESCB zijn: het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetair beleid van de
Gemeenschap, het verrichten van valutamarktoperaties, het aanhouden en beheren van
de officiële externe reserves van de lidstaten, alsmede het bevorderen van een goede
werking van het betalingsverkeer.
33 Casper van Ewijk en Coen Teulings, De Grote Recessie, Uitgeverij Balans, 2009, p. 146.
                                                  28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Het ESCB bestaat uit de ECB en de nationale centrale banken. De ECB heeft het alleen-
recht machtiging te geven tot de uitgifte van bankbiljetten binnen de Gemeenschap. De
onafhankelijkheid van de ECB is in het Verdrag gewaarborgd. Volgens artikel 108 is het
de Europese Centrale Bank niet toegestaan instructies te vragen aan dan wel te aan-
vaarden van instellingen of organen van de Gemeenschap, van regeringen van lidstaten
of van enig ander orgaan. Even belangrijk is dat de laatste zijn gehouden dit beginsel te
eerbiedigen.
II.3.6   De markt als bondgenoot
Een belangrijke hulp zal van de markt komen, die lidstaten met een te groot tekort een
hogere rente op hun staatsleningen berekent (spreads). Ook het CPB beschouwt de
markt als een bondgenoot van de toezichthouder. De bewakingsactiviteiten van aan-
deelhouders en obligatiebeleggers kunnen waardevolle informatie verschaffen aan de
toezichthouder. De voorwaarden waartegen zij bijvoorbeeld krediet willen verschaffen,
vertellen hoe zij de kredietwaardigheid van een bank beoordelen. Bovendien is het voor
een bank vaak eenvoudiger om de hard gedefinieerde maatstaven van de toezichthouder
te omzeilen, dan om de markt voor de gek te houden. De markt kan ook gebruikmaken
van ‘zachte’ informatie, die voor een toezichthouder onbruikbaar is.34
In een artikel van dr. W.W. Boonstra35 wordt voorgesteld om de euro te versterken door
een centrale financiering van overheidstekorten in de EMU. Dit betekent dat alle lidsta-
ten vrijblijvend hun begrotingsbeleid opstellen, met uitzondering van de wijze waarop
het tekort wordt gefinancierd. Ten aanzien van de financiering van het tekort geldt een
aantal beperkingen:
- Overheidstekorten mogen niet monetair worden gefinancierd. Dit is overigens een
    reeds door alle lidstaten onderschreven afspraak.
- Overheidstekorten mogen voortaan uitsluitend door tussenkomst van een nieuw
    opgerichte centrale financieringsinstelling worden gefinancierd, hierna aangeduid als
    het EMU-fonds.
Dit fonds financiert zichzelf door middel van uitgifte van obligaties en ander schuldpa-
pier op de financiële markten. Hierbij brengt het fonds de diverse overheden een tarief
in rekening dat bestaat uit zijn eigen financieringskosten plus een marge. Deze (posi-
tieve of negatieve) marge wordt bepaald aan de hand van de relatieve prestaties van de
betrokken lidstaat ten aanzien van de overheidsfinanciën. Landen die de spelregels van
het EMU-fonds overschrijden (bijvoorbeeld wel overgaan tot monetaire financiering of
in gebreke blijven met hun betalingen enzovoorts) moeten direct hard worden gestraft.
De genoemde auteur denkt hierbij aan het verwerven van financiële middelen vanuit de
Europese begroting en verlies van politieke invloed op het stemrecht bij de ECB. De be-
doeling is dat de kosten van slecht beleid, zoals een te snel oplopend overheidstekort,
terechtkomen bij de lidstaten zelf, zonder dat de andere landen juist met een lagere
of zelfs negatieve rentemarge worden geconfronteerd. Dit zal worden geregeld door de
financiële markten, die inmiddels duidelijk een verschil maken tussen de kwaliteit van
overheidsfinanciën in verschillende landen.
34 De Grote Recessie, a.w. p. 182.
35 Dr. W.W. Boonstra, Het EMU-fonds: institutionele versterking door centrale financiering van 			
    overheidstekorten, Internationale Spectator, 2009, pp. 422-425.
                                                    29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>II.4      De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon36
Nu het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie/Verdrag van Lissabon op
1 december 2009 in werking is getreden, is het relevant om te onderzoeken welke veran-
deringen dit Verdrag teweeg brengt in het monetaire en economische beleid van de Unie.
Om te beginnen bepaalt het VWEU dat het monetaire beleid voor de lidstaten die de
euro als munt hebben een exclusieve bevoegdheid voor de Unie is (Eerste deel, Titel 1,
artikel 3, lid 1, sub c). Dit is op zichzelf niets nieuws ten opzichte van de oude situatie,
waarbij ook sprake was van een volledige overdracht van bevoegdheden ten aanzien van
het monetaire beleid.
Artikel 5, lid 1, van het Verdrag bepaalt vervolgens dat de lidstaten hun economische be-
leid binnen de Unie coördineren. Daartoe stelt de Raad globale richtsnoeren vast. Deze
bepaling gaat verder dan de artikelen 98 en 99 van het EG-Verdrag waarin is bepaald dat
de lidstaten hun economische beleid beschouwen als een aangelegenheid van gemeen-
schappelijk belang. Uit de gekozen formulering in het VWEU kan een verplichting voor de
lidstaten worden afgeleid tot coördinatie van hun economische beleid.
Voor de eurolanden is deze verplichting nog sterker. Het eerder genoemde artikel 5,
lid 1 bepaalt namelijk in de derde volzin: ‘Voor de lidstaten die de euro als munt heb-
ben, gelden bijzondere bepalingen’. Deze specifieke bepalingen zijn terug te vinden in
hoofdstuk 4 (in de artikelen 136, 137 en 138). De Raad stelt maatregelen vast voor de
eurolanden. Deze maatregelen hebben als doel de versterking van de coördinatie en de
bewaking van de begrotingsdiscipline en houden tevens richtsnoeren in voor hun eco-
nomische beleid. De Raad beslist in deze met gekwalificeerde meerderheid. Een ander
belangrijk punt is dat alleen die lidstaten die de euro hebben ingevoerd, stemrecht heb-
ben over dit onderwerp.
De verschillen met het EG-Verdrag zijn dat de Raad – voor zover het gaat om het vast-
stellen van maatregelen ten aanzien van eurolanden – ook uitsluitend bestaat uit de
eurolanden. Ten tweede is de Raad niet meer afhankelijk van een aanbeveling van de
Commissie. Daarnaast is het nieuwe artikel 136 veel ruimer geformuleerd dan het oude
artikel 99 en biedt het de Raad veel meer discretionaire bevoegdheid om te bepalen
welke richtsnoeren hij nodig acht. Deze nieuwe bepalingen kunnen ertoe leiden dat de
coördinatie van het economische en monetaire beleid van de lidstaten veel gemakkelijker
zal plaatsvinden dan nu het geval is. Een derde verschil is dat artikel 100 van het
EG-Verdrag de Raad weliswaar de bevoegdheid verleende om voor de economische situ-
atie passende maatregelen te nemen, maar deze bevoegdheid relateerde aan ernstige
moeilijkheden bij de voorziening met bepaalde producten. In het VWEU krijgt de Raad
deze bevoegdheden zuiver in het kader van de versterking van de coördinatie, de bewa-
king van de begrotingsdiscipline en het veiligstellen van de positie van de euro in het
internationaal monetair stelsel.
De Raad krijgt ruimere bevoegdheden om de positie van de euro in het internationaal
monetair stelsel veilig te stellen. Artikel 138, lid 1, bepaalt dat de Raad besluiten
vaststelt houdende de gemeenschappelijke standpunten in de bevoegde internationale
36 Formeel dient voortaan te worden gesproken over twee verdragen: de nieuwe versie van het Verdrag
    betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU), waarin
    – met wijzigingen – het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is geïncorporeerd.
                                                       30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>financiële instellingen. Opnieuw bestaat de Raad hier alleen uit de eurolanden. De Raad
besluit met gekwalificeerde meerderheid na raadpleging van de ECB. Op dit moment is
de coördinatie van de standpunten van de lidstaten in internationale financiële instel-
lingen niet geregeld. Deze bepaling betekent dat in enige mate tegemoet wordt gekomen
aan de kritiek dat de euro in feite een munt zonder staat is. Natuurlijk is dat in letterlijke
zin nog steeds het geval, maar de positie van de euro wordt een kwestie van gemeen-
schappelijk belang.
Ook de economische coördinatie is voorts in het VWEU sterker aangezet. Artikel 121
van het Verdrag wijzigt het oude artikel 99 dat de Raad de mogelijkheid gaf om op aan-
beveling van de Commissie zich met aanbevelingen tot de lidstaten te richten waarvan
het economische beleid niet overeenstemde met de door de Raad vastgestelde richt-
snoeren.
Artikel 121 van het VWEU verschuift een deel van de bevoegdheden van de Raad naar
de Commissie. Wanneer blijkt dat het economische beleid van een lidstaat niet over-
eenkomt met de globale richtsnoeren of de goede werking van de economische en
monetaire unie in gevaar dreigt te brengen, kan de Commissie een waarschuwing tot de
betrokken lidstaat richten. Hiermee wordt de rol van de Commissie als hoedster van het
Verdrag versterkt. Bovendien wordt hiermee ook tegemoetgekomen aan de wens om het
economische en monetaire beleid enigszins te depolitiseren. Vaak wordt immers aan-
genomen dat de Commissie, veel meer dan de Raad, het belang van de Unie voor ogen
houdt, in plaats van het belang van een of meer individuele lidstaten.
In artikel 126 van het VWEU is onder andere bepaald dat de lidstaten buitensporige
overheidstekorten vermijden. In vergelijking met de bepalingen van het oude artikel 104
VEG wijzigt dit nieuwe artikel op één onderdeel de procedure voor vaststelling of sprake
is van een buitensporig tekort. In het oude artikel 104 van het EG-verdrag werd in lid 6
bepaald dat de Raad op aanbeveling van de Commissie bij gekwalificeerde meerderheid
besluit of er al dan niet een buitensporig tekort bestaat, waarna bij een positief besluit
tot vervolgstappen zou kunnen worden overgegaan (lid 7 t/m 12). Onder de bepaling van
artikel 104, lid 6 nam de desbetreffende lidstaat volwaardig deel aan de besluitvorming
ten principale inzake het al dan niet aanwezig zijn van een buitensporig tekort. Bij de
besluitvorming over de vervolgstappen was de stem van de vertegenwoordiger van de
betrokken lidstaat daarentegen uitgesloten. Onder de nieuwe bepalingen wordt echter
ook bij de vaststelling ten principale – niet meer op aanbeveling maar op voorstel van de
Commissie – van een buitensporig tekort niet langer rekening gehouden met de stem
van de desbetreffende lidstaat. Dit betekent dat ten opzichte van de oude procedure een
stap wordt overgeslagen, waarmee de positie van de Commissie wordt versterkt.37 De
onderhavige wijziging maakt het voor lidstaten minder eenvoudig om besluitvorming met
betrekking tot de vaststelling van een buitensporig tekort en het daarmee in gang zetten
van de toepasselijke procedures te bemoeilijken. Dit beschouwt de AIV als winst.
37 De positie van de Commissie wordt ook anderszins versterkt doordat zij op grond van artikel 121, lid 4
    van het VWEU een waarschuwing tot een lidstaat kan richten, indien het economisch beleid van deze
    lidstaat niet overeenkomt met de globale richtsnoeren of de goede werking van de EMU in gevaar dreigt
    te brengen.
                                                     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>II.5     Beschikbaar instrumentarium
Om haar doeleinden te verwezenlijken heeft de EU de beschikking over een gevarieerd
aantal instrumenten. In onderstaand schema zijn deze beknopt weergegeven.
De aard van de instrumenten wordt bepaald door de mate waarin bevoegdheden zijn
overgedragen en de daarmee samenhangende vormen van coördinatie. Men kan zich
een spectrum voorstellen waarbij aan het ene uiterste de beleidsterreinen staan waarop
de lidstaten alle bevoegdheden aan de EU hebben overgedragen. Het gaat hier bijvoor-
beeld om het monetaire beleid en het mededingingsbeleid. Aan de andere kant van het
spectrum staan beleidsterreinen die nog geheel tot de nationale bevoegdheid behoren.
Hiervan is het begrotingsbeleid het belangrijkste voorbeeld. Dit betekent dat de EU, om
de crisis te bezweren, allerlei verschillende instrumenten moest inzetten en te maken
had met verschillende soorten van nationale bevoegdheden.
Vormen van beleidsafstemming en de daarbij behorende beleidsinstrumenten
  Vormen van afstemming          Relevant sociaal-economisch   Beleidsinstrumenten
                                 beleidsterrein
  Volledige overdracht van       Monetair beleid               Geldmarktrentes
  bevoegdheden
                                 Mededingingsbeleid            Toezicht, handhaving en
                                                               sancties
                                 Handelspolitiek               Mandaat Europese
                                                               Commissie
  Regelgebonden coördinatie      Begrotingsbeleid lidstaten    ‘Benchmarks’, aanwijzingen
                                                               aan lidstaten, financiële
                                                               boete in buitensporige tekort-
                                                               procedure
  Open coördinatie               Economisch beleid en werk-    Globale richtsnoeren,
                                 gelegenheid                   ‘benchmarks’, nationale
                                                               strategierapporten, landen-
                                                               specifieke aanbevelingen,
                                                               aanwijzingen aan lidstaten
                                 Sociale bescherming en        Gemeenschappelijke
                                 integratie                    oriëntaties, ‘benchmarks’,
                                                               nationale strategierapporten,
                                                               ‘Progress’-programma
  Externe concertatie            ‘Governance’ van de wereld-   ‘Speaking with one voice’
                                 economie:
                                 G20, IMF
Bron: SER-rapport Advies Europa 2020 (p. 21), met gedeeltelijke aanpassing.
                                               32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>II.6      Belang van effectieve coördinatie en open markten
In bovenstaand schema worden verschillende vormen van coördinatie onderscheiden.
Dat rechtvaardigt een aparte bespreking van dit onderwerp. Waar de Europese econo-
mieën zo nauw met elkaar zijn verstrengeld, is het belang van een effectieve afstemming
van het economisch beleid van de lidstaten evident. Nationale regeringen zijn niet langer
in staat op eigen kracht de kerndoelstellingen van het economisch beleid, zoals duur-
zame economische groei, hoog niveau van werkgelegenheid en het behoud van intern
en extern evenwicht, te realiseren. Het belang van een goede coördinatie is extra groot
onder omstandigheden van een economische crisis. In een dergelijke situatie staan
regeringen aan de verleiding bloot de eigen economische problemen af te wentelen op
andere landen (beggar-thy-neighbour-beleid). Dit kan gebeuren door bevoordelings- en
beschermingsmaatregelen van de eigen economie, alsmede door een afwaardering van
de eigen munt. Uiteraard is dit laatste instrument niet meer voorhanden in de Europese
muntunie. Op andere plaatsen in dit advies wordt al ingegaan op de gevaren van vormen
van economisch protectionisme. Op deze plek volstaat op te merken dat de ervaring
leert dat beschermingsmaatregelen die het ene land neemt, worden vergolden met
soortgelijke maatregelen in andere landen, met als gevolg een contractie van de weder-
zijdse handel en dus verlies van welvaart. Het belang van een open markt is gelegen
in het klassieke argument van David Ricardo dat de comparatieve voordelen waarover
lidstaten beschikken slechts ten volle kunnen worden benut, indien zo weinig mogelijk
handelsbeperkingen bestaan. De schaalvoordelen die een open markt oplevert, zijn – naast
technologische vernieuwingen – een belangrijke bron van welvaartsgroei.
Behalve voor de externe slagvaardigheid van de EU (zie paragraaf IV.7) is een effectieve
coördinatie, bij voorkeur op basis van bindende afspraken, ook geboden om free-riding,
ofwel liftersgedrag te voorkomen. Van een dergelijk gedrag is sprake wanneer economi-
sche subjecten (individuen, groepen en landen) profijt trekken van collectieve goederen,
zonder zelf een (evenredige) bijdrage te leveren tot de kosten die moeten worden ge-
maakt (en niet opgebracht) om het goed tot stand te brengen. Vanuit het gezichtspunt
van de politieke economie is de EU te zien als een samenwerkingsverband waarin
collectieve actie wordt georganiseerd. De positieve effecten van gezamenlijk optreden
worden geschaad, indien landen niet solidair ten opzichte van elkaar zijn in het leveren
van passende bijdragen. Zoals op een aantal plaatsen in dit advies is te lezen, heeft
zich liftersgedrag binnen de EU op verschillende terreinen voorgedaan: op monetair
gebied wat betreft het profijt van stabiliteit en lage rentetarieven op staatsleningen door
landen met grote begrotingstekorten, op het gebied van de concurrentieverhoudingen
wat betreft het profijt van toegang tot de markten van partners door landen met eigen
beschermingsmaatregelen en op het gebied van de macro-economische crisisbestrijding
wat betreft het profijt van de externe effecten van stimuleringsmaatregelen door landen
die deze maatregelen slechts ten dele hebben genomen.
II.7      Conclusie
Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat het eurogebied niet goed is voorbereid op
een crisissituatie. Er zijn onvoldoende waarborgen geschapen opdat snel kan worden ge-
reageerd. Lidstaten hebben veel beleidsruimte en een centrale regie ontbreekt. Kern van
het probleem is de afwezigheid van een gezagsorgaan in het eurogebied dat budgettaire
en financiële beslissingen kan nemen in moeilijke tijden. In dit belangrijke opzicht brengt
het Verdrag van Lissabon geen wezenlijke verandering. Wel kan daarin sterkere verplich-
ting tot macro-economische beleidscoördinatie worden gelezen. Overigens moet duidelijk
zijn dat er grenzen zijn aan wat kan worden bereikt met ad hoc-coördinatie. De eurogroep
                                               33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>zou in beginsel in een effectief beslissingsorgaan kunnen transformeren, maar daarvoor
moet nog veel veranderen. Op het moment dat de crisis uitbrak was de eurogroep alleen
een informeel lichaam, dat voor de crisis slechts twee rollen speelde: de EMU-criteria
proberen af te dwingen en als ontmoetingsplaats fungeren waar problemen kunnen
worden besproken. Zoals nog zal blijken is sinds het begin van de crisis deze laatste
rol sterk verwaarloosd en heeft de ECB bijna in haar eentje leiding over het eurogebied
gehad. Weliswaar heeft het Verdrag van Lissabon ertoe geleid dat de eurogroep nu
een formele positie in de EU inneemt, maar dat betekent niet dat zij nu wel bevoegd is
beslissingen aan lidstaten op te leggen. Om die reden kan de euro niet alleen een munt
zonder staat worden genoemd, maar zelfs een geldeenheid zonder politieke leiding.
                                             34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>III      De financiële crisis: oorzaak en gevolgen
III.1    Inleiding
In dit hoofdstuk worden de achtergronden van de financiële crisis geanalyseerd, in com-
binatie met de steunoperaties die ten behoeve van noodlijdende banken zijn uitgevoerd.
Er wordt ook nader ingegaan op de problematiek van het prudentieel toezicht op het
financieel stelsel als geheel en de afzonderlijke bancaire instellingen. Na een behande-
ling van de beleidsreacties in Europa, worden ten slotte de gevolgen van de crisis in
ogenschouw genomen, onder andere met betrekking tot de schade aan de economische
groei en de werkgelegenheid.
III.2    Oorzaken en karakter crisis
De eerste tekenen van de crisis werden zichtbaar in Amerika in 2007. In de loop van de
tijd ontwikkelde de aanvankelijke hypotheekcrisis zich tot een bankencrisis met wereld-
wijde repercussies. Uiteindelijk liep de crisis uit op een wereldwijde economische crisis,
waarvan het einde voorlopig nog niet in zicht is. Over de oorzaken en het verloop van de
crisis bestaat in de literatuur brede overeenstemming. Zoals al eerder in dit advies is
gedaan, dient te worden gewezen op de asymmetrie in de economische situatie van de
Verenigde Staten en van China als grondoorzaak. Een andere belangrijke oorzaak van de
crisis was het opknippen van risico’s door banken, hetgeen wel tot het verbergen ervan,
maar niet tot het beter spreiden van die risico’s leidde. Hieronder volgt eerst een korte
uiteenzetting van de gebeurtenissen in de VS die uiteindelijk uitmondden in de economi-
sche crisis.38
III.3    De gebeurtenissen in de Verenigde Staten
In augustus 2007 stortte de huizenmarkt in de VS in. De rente was daar jarenlang zeer
laag geweest. Dit had velen de mogelijkheid geboden een huis te kopen, waardoor de
huizenprijzen tot onrealistische hoogte stegen. Medio 2006 werd de rente door een aan-
tal oorzaken verhoogd, om vervolgens snel te stijgen. Hierdoor konden veel Amerikanen
hun hypotheeklasten niet meer betalen. Door het overaanbod aan huizen daalden de
huizenprijzen. Bovendien bleven de banken achter met onafgeloste schulden waarvoor
de hypothecaire dekking ontoereikend was en de restschuld oninbaar.
De belangrijkste oorzaak waardoor het ineenstorten van de Amerikaanse hypotheekmarkt
leidde tot de huidige crisis, was het ‘opknippen’ van hypotheken door de banken. De
risico’s, zoals renteschommelingen of het risico van wanbetaling, werden doorverkocht
aan andere financiële partijen, zoals verzekeraars, investeringsfondsen en pensioenfond-
sen. Deze beschikten, anders dan de banken, wel over voldoende kapitaal om de risico’s
van hypotheken te dragen, maar konden ze zelf niet verstrekken. Vervolgens werden de
risico’s van allerlei soorten goede èn slechte hypotheken gecombineerd tot een homo-
geen financieel product met een afgebakend kredietrisico, de zogeheten
38 Europese Commissie, Economic Crisis in Europe, Causes, Consequences and Responses, in: European
    Economy 7, 2009, pp. 8-13.
                                                 35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>securitisatie.39 Aldus konden banken grote volumes aan hypotheken verstrekken. Omdat
na het doorgeven van de hypotheken nog slechts een klein stukje restrisico van elke
hypotheek op hun eigen balans stond, hoefden banken maar weinig kapitaal aan te hou-
den per hypotheek.40 Het probleem verergerde doordat banken ook zelf securitisaties
kochten. Hoewel het product was bedoeld om risico’s door te sluizen, kwam een groot
deel van verkochte risico’s via een omweg weer bij de banken terug. Banken hoefden
slechts een minimale hoeveelheid kapitaal aan te houden van de toezichthouder voor
het verzekeren van hun dochterondernemingen (‘schaduwbanken’).41
Ondanks hun hoge risico kregen dergelijke producten dikwijls een zogeheten triple A-rating,
wat aangeeft dat het zou gaan om uiterst betrouwbare producten die gemakkelijk te-
rugbetaald kunnen worden. De banken, maar ook andere financiële instellingen in de
Verenigde Staten, kwamen vervolgens in de problemen. De beurskoersen van financiële
instellingen daalden scherp. Vervolgens ontstond tussen banken onderling wantrouwen
en werden banken terughoudend in het onderling aan elkaar geld lenen; de interbancaire
geldmarkt droogde op. Het was voor banken onduidelijk welke bank alleen tijdelijk liquidi-
teitsproblemen had en welke bank geld wilde lenen om de verliezen op gesecuritiseerde
producten op te vangen. Dit had een directe weerslag op de reële economie, omdat
banken nu ook niet meer over geld beschikten om aan bedrijven te lenen. Bovendien
waren banken genoodzaakt om hun eigen balans op orde te brengen, bestaande lenin-
gen te verkopen of te beëindigen. Pas na het faillissement van de grote Amerikaanse bank
Lehman Brothers in september 2008 wordt de omvang van de crisis duidelijk en slaat de
paniek wereldwijd toe: de mondiale kredietcrisis is een feit. Inmiddels hebben overheden
wereldwijd de financiële sector met ruim 8.900 miljard dollar gesteund. Dit is ongeveer
vijftien keer het Nederlandse BNP.42
Het is van groot belang op te merken dat de markt van financiële producten onvoldoende
was gereguleerd. Het gebrek aan goede regulering gaf banken de ruimte om allerlei
soorten kredietinstrumenten te scheppen, zonder dat hier voldoende financiële mid-
delen van de banken zelf tegenover stonden (hoge leverage).43 Tevens dient te worden
opgemerkt dat de huidige crisis niet alleen een gevolg van het ineenstorten van de
Amerikaanse huizenmarkt is, maar dat er een groter macro-economisch probleem aan
de crisis ten grondslag ligt. Dit probleem wordt gevormd door de torenhoge tekorten op
de betalingsbalans van de VS. De VS hebben enorme bedragen geleend op de mondiale
financiële markten, met name van China. Op het hoogtepunt van de crisis absorbeerde
de VS ongeveer 70 procent van het spaargeld van de rest van de wereld.44 Hierdoor
konden de VS over voldoende geld beschikken om de producten uit Azië af te nemen en
aldus bij te dragen aan de grote economische groei in de Oost-Aziatische regio. Teneinde
39 De Grote Recessie, p. 20.
40 De Grote Recessie, p. 25.
41 De Grote Recessie, p. 28.
42 De Grote Recessie, p. 13.
43 NATO parliamentary assembly, 029 ESC 08 E-The Global Financial and Commercial Crisis, Implications
    for the Transatlantic Community of Nations, Simon van Driel (General Rapporteur).
44 Martin Wolf, The seeds of it’s own destruction, Financial Times, The Future of Capitalism, 2009.
                                                    36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>de zogenaamde global imbalances te redresseren, is het een vereiste dat de VS vanaf
nu meer gaan sparen en dat landen als China meer gaan uitgeven. Uiteindelijk zullen
Aziatische munten ten opzichte van de dollar in waarde moeten stijgen.
De wereldwijde beschikbaarheid van overmatige liquiditeit heeft geleid tot een snelle
stijging van de prijzen van aandelen.45 Dit gebeurt op drie manieren:
1. De stijgende wisselkoers van de euro ten opzichte van de dollar vermindert de inflatie
    die wordt geïmporteerd en maakt een minder strak monetair beleid mogelijk.
2. Investeerders lenen in een munt met een lage rente en investeren deze in munten
    met een hogere rente, waarbij ze het wisselkoersrisico negeren. Dit verklaart de
    ruime aanwezigheid van vreemde munten op Europese financiële markten.
3. De grote kapitaalstromen, die mogelijk waren gemaakt door de integratie van finan-
    ciële markten, werden naar de onroerendgoedmarkten in de diverse landen geleid.
    Hierdoor stegen de prijzen van onroerend goed en aandelen razendsnel, zonder dat
    consumenten werden geconfronteerd met een hoge inflatie.
III.4    Crisis en beleidsreacties in Europa
Het faillissement van Lehman Brothers liet zien hoe sterk de banken internationaal met
elkaar verweven zijn. Wereldwijd zagen regeringen zich genoodzaakt ‘hun’ grote banken
financieel te ondersteunen. Deels was dit noodzakelijk omdat de banken ‘giftige’ finan-
ciële producten in de boeken hadden, maar voor een belangrijk deel was de noodzaak
om steun te verlenen een gevolg van het feit dat banken elkaar geen geld meer uitleen-
den. De maatregelen volgden elkaar in hoog tempo op en van dag tot dag deden zich
nieuwe ontwikkelingen voor.
Er zijn specifieke maatregelen genomen ten aanzien van het bankwezen; maatregelen
om de economie van de lidstaten te ondersteunen, maatregelen om het geven van
bijzondere steun door lidstaten, die normaal gesproken niet mogelijk zou zijn onder de
mededingingsregels, toe te staan en monetaire maatregelen. Gedurende de crisis heeft
de ECB in kleine stapjes voortdurend de rente verlaagd om het voor banken zo aantrek-
kelijk mogelijk te maken om geld te blijven uitlenen.
III.4.1 Steunoperaties bankwezen
In diverse landen moesten banken door de overheid met grote bedragen worden ge-
steund of zelfs (tijdelijk) worden genationaliseerd. Op 7 oktober 2008 kwamen de
Europese ministers van Financiën een omvangrijk pakket steunmaatregelen overeen,
bestaande uit de deelneming in risicodragend kapitaal van banken en verzekerings-
maatschappijen, het garanderen van interbancaire leningen en het opkopen van illiquide
leningen. In september 2008 haalden grote bedrijven en financiële instellingen miljarden
euro’s van hun rekeningen bij Fortis weg. Om te voorkomen dat Fortis failliet ging, waren
de Nederlandse, Belgische en Luxemburgse overheid bereid € 11,2 miljard in de bank te
steken. De situatie veranderde doordat in de daarop volgende maand oktober de Neder-
landse staat alle Nederlandse bank- en verzekeringsactiviteiten van de Fortis Groep over-
nam voor een bedrag van € 16,8 miljard. De overige activiteiten zijn door de Belgische
staat overgenomen, met dien verstande dat de verzekeringsactiviteiten beursgenoteerd
zijn. Er gebeurde iets vergelijkbaars in Engeland met de hypotheekbank Northern Rock.
Op 14 september 2007 kondigde de Bank of England aan de hypotheekbank Northern
45 Europese Commissie, 2009 a.w., p. 12.
                                              37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Rock te zullen steunen met een noodkrediet, nadat de bank een verlies van 585 miljoen
pond had geleden en klanten massaal hun spaargeld wilden opnemen. Op 22 februari
2008 werd Northern Rock genationaliseerd.
De internationale verwevenheid van het bankwezen bleek duidelijk toen de in Nederland
actieve IJslandse Landsbanki (Icesave) bank ten onder ging. Op 6 oktober 2008 introdu-
ceert de IJslandse overheid nieuwe wetgeving die vergaand ingrijpen in de bedrijfsvoering
van nieuwe banken mogelijk maakt. Nederlanders proberen massaal hun tegoeden van
hun Icesave-rekening af te halen. Het ministerie van Financiën besluit de deposito-
garanties van de rekeninghouders in Nederland tijdelijk te verhogen tot € 100.000 per
persoon (dit was € 38.000). Nederland en IJsland voerden moeizame onderhandelingen
over een akkoord, dat de IJslandse regering ertoe zou verplichten het IJslandse deposito-
garantiestelsel ook op Nederlandse spaarders met Icesave-rekeningen toe te passen.
Door het besluit van de IJslandse president een referendum uit te schrijven, is de uitvoe-
ring van dit akkoord inmiddels op losse schroeven komen te staan.
Op 10 oktober 2008 stelde de Nederlandse overheid € 20 miljard beschikbaar voor de
versterking van het eigen vermogen van de financiële sector.46 In oktober 2009 rap-
porteren diverse grote partijen dat zij al leningen van de Nederlandse overheid terugbe-
talen. Zo laat verzekeraar Aegon op 29 oktober 2009 weten dat hij € 1 miljard aan de
overheid terugbetaalt. Daarnaast heeft ING aangekondigd € 5 miljard vervroegd te willen
terugbetalen. Anderzijds klopte ABN Amro in de tweede helft van november 2009 op-
nieuw bij de Nederlandse regering aan voor een steunbedrag van ditmaal € 4,4 miljard.
Een flink deel van dit bedrag was overigens bestemd voor de financiering van de door
de Staat opgelegde integratie met Fortis Bank Nederland. De laatste injectie bracht het
totale bedrag van staatssteun ten behoeve van ABN Amro en de andere bij de operatie
betrokken ondernemingen (Fortis Bank Nederland, ASR en FCI) op circa € 30 miljard.
III.4.2 Internationaal bankieren, nationaal toezicht
Het CPB stelt vast dat de banken weliswaar internationaal kunnen opereren, maar dat
de gevolgen nationaal zijn wanneer ze ten onder gaan.47 Dit blijkt bijvoorbeeld uit de red-
dingsoperatie rondom Fortis. België, Nederland en Luxemburg splitsten de bank langs
de nationale grenzen. Europese banken opereren, gelet op de kleinere Europese thuis-
markt, veel meer grensoverschrijdend dan Amerikaanse banken. Het is voor Europa dan
ook van extra groot belang het herstel van de bankensector voortvarend en in Europees
verband aan te pakken. Een Europese oplossing zal ook het strategisch gedrag van
nationale toezichthouders kunnen voorkomen, waarbij landen de problemen van eigen
banken bagatelliseren in de hoop herstelkosten te kunnen vermijden (het zogeheten
free-rider gedrag).48
III.4.3 De Europese Commissie
De Europese Commissie heeft in september 2009 een aantal voorstellen gedaan om
het prudentiële toezicht op de financiële instellingen te verbeteren. Meer en meer werd
duidelijk dat de regels voor toezicht op grensoverschrijdend opererende financiële instel-
lingen ontoereikend waren. Deze lacune is in februari 2009 vastgesteld door een com-
46 Zie: <http://www.fd.nl/artikel/10272804/overheid-steunt-financiele-sector-euro-20-mrd>.
47 De Grote Recessie, p. 185.
48 De Grote Recessie, p. 187.
                                                 38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>missie onder leiding van De Larosière.49
Tijdens de crisis is ook gebleken dat het FSAP te licht is.50 Aangezien een Verdragswijzi-
ging op korte termijn niet aannemelijk is, valt naar het oordeel van de AIV te hopen dat
de crisis wordt aangegrepen om het FSAP met kleine stapjes te verbeteren. Te nemen
maatregelen moeten vooral het probleem oplossen dat de financiële instellingen grens-
overschrijdend actief zijn, terwijl het toezicht hoofdzakelijk nationaal is geregeld. Van-
wege de politieke tegenstand heeft de Commissie niet besloten tot een daadwerkelijke
grensoverschrijdende toezichthouder, maar stelt zij voor de nationale toezichthouders te
laten samenwerken in een netwerk. Daarnaast zal de beoogde Europese autoriteit (zie
paragraaf III.4.5) ook regels aan de Commissie kunnen voorstellen en nationale toezicht-
houders kunnen dwingen zich aan de Europese regels te houden.
III.4.4 Staatssteun in de financiële sector
De Europese Commissie werd geconfronteerd met staatssteun aan financiële instellin-
gen in de lidstaten. Vaker was er sprake van steun met een zeer hoge urgentie. Sinds
oktober 2008 heeft de Commissie een viertal Mededelingen51 gepubliceerd op basis
waarvan steunmaatregelen in het kader van de crisis in de financiële sector worden
beoordeeld.52 De Mededelingen hebben betrekking op een scala van maatregelen, waar-
onder individuele steun, steun in de vorm van generieke programma’s, herkapitalisaties,
behandeling van afgewaardeerde activa of herstructurering van financiële instellingen.
De Commissie heeft met inachtneming van de beginselen, uiteengezet in deze Medede-
lingen, inmiddels meer dan honderd individuele beschikkingen aangenomen met betrek-
king tot reddingssteun en herstructureringssteun in de financiële sector.
Bij de aanvang van de crisis bracht een aankondiging van de Ierse regering dat slechts
zes Ierse banken zouden profiteren van een met spoed in het leven geroepen staatsga-
rantiesysteem, een onmiddellijke uitstroom van kapitaal bij niet begunstigde concurren-
ten uit andere lidstaten teweeg. Onder druk van de Commissie herzag de Ierse regering
haar aankondiging in die zin, dat toegang tot het garantiestelsel zou openstaan voor alle
banken met dochterondernemingen of filialen in Ierland met een merkbare aanwezigheid
in de Ierse economie. Onder meer deze ontwikkeling leidde tot de eerste Mededeling,
van 25 oktober 2008, over crisissteun, die de Commissie in staat stelde steunmaatre-
gelen zeer snel goed te keuren (soms zelfs binnen 24 uur) mits zij doelgericht waren, in
een redelijke verhouding stonden tot de doelstelling van de stabilisering van financiële
markten en voldeden aan enkele minimumeisen met het oog op de voorkoming van on-
wenselijke effecten op de mededinging. De maatregelen moesten met name:
  - niet discriminerend zijn;
  - beperkt zijn in de tijd;
  - voorzien in een eigen bijdrage van de financiële instelling;
49 Rapport van The High-Level Group on Financial Supervision in the EU. Chaired by Jacques de Larosière,
    Brussels, 25 February 2009.
50 Prof.dr. J. Pelkmans, a.w., p. 7.
51 Om misverstand te vermijden: het gaat hier om interpreterende beleidsregels (juridische akten), niet om
    inlichtingen.
52 Zie respectievelijk Pb EU C 270 van 25 oktober 2008, Pb EU C 10 van 15 januari 2009, Pb EU C 72
    van 26 maart 2009 en Pb EU C 196 van 19 augustus 2009.
                                                   39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>  - gedragsregels opleggen ter voorkoming van misbruik van overheidssteun; en
  - voorzien in een behoorlijk vervolg van de maatregelen in de vorm van sectoriële
     herstelmaatregelen of in het algemeen binnen zes maanden in te dienen individuele
     herstructureringsplannen.
De Mededeling is gebaseerd op de beginselen die ook ten grondslag liggen aan de alge-
mene regels voor reddings- en herstructureringssteun.
Toen de lidstaten zich steeds meer gingen richten op het geven van steun in de vorm
van herkapitalisatiemaatregelen, publiceerde de Commissie na diepgaand overleg
met de ECB en de lidstaten haar Mededeling van 5 december 2008. Deze Medede-
ling voorziet er onder meer in dat bij de beoordeling van herkapitalisatiemaatregelen
rekening wordt gehouden met het risicoprofiel van de begunstigde, het risico, ‘uitstap-
prikkels’ en een passend risicovrij referentierentepercentage. Daarnaast moeten de
herkapitalisatiemaatregelen op regelmatige tijdstippen worden doorgelicht: de lid-
staten moeten bijvoorbeeld zes maanden na invoering bij de Commissie een verslag
indienen.
De herkapitalisatie van banken zorgde weliswaar voor een kapitaalbuffer, maar onze-
kerheid over de waardering van zogenaamde impaired assets of ‘giftige activa’ leidde
ertoe dat een groot deel van deze buffer door banken werd gebruikt om voorzieningen
aan te leggen tegen toekomstige bijzondere verliezen door waardevermindering van
dergelijke activa (zoals de Amerikaanse subprime-hypotheken). Op 25 februari 2009
publiceerde de Commissie dan ook een volgende Mededeling inzake de behandeling
van aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa. Deze Mededeling voorziet
in een communautaire benadering van de afwaardering van dergelijke activa, die onder
meer gebaseerd is op transparantie, gemeenschappelijke waarderingsbeginselen, cer-
tificatie door erkende onafhankelijke deskundigen en validatie door toezichthouders.
Zij beoogt duidelijkheid te verschaffen opdat banken hun kapitaal kunnen gebruiken
voor het verstrekken van leningen in plaats van voorzieningen aan te houden in de
verwachting dat zij bepaalde verliezen zullen moeten compenseren. Wanneer een
passende waardering van giftige activa resulteert in een negatief eigen vermogen
of insolventie behoudens staatsinterventie, wordt aangenomen dat een ingrijpende
herstructurering noodzakelijk is. In zulke gevallen dient de omvang van noodzakelijke
compenserende maatregelen te worden onderzocht, bijvoorbeeld in de vorm van in-
krimping of afstoting van winstgevende bedrijfsonderdelen of dochterondernemingen,
of verbintenissen om commerciële uitbreiding op basis van de genoten voordelen in te
perken.
In haar laatste Mededeling, van 23 juli 2009, gaat de Commissie in op het herstel
van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in
de financiële sector in de huidige crisis. De Mededeling beklemtoont dat het voor het
uitstippelen van duurzame, toekomstgerichte strategieën nodig is dat banken hun
activiteiten aan een stresstest onderwerpen. Daarbij dient een diagnose te worden
gesteld van de sterke en zwakke punten van de bank, wat aanleiding kan geven tot
het herzien van het businessmodel van de bank, het identificeren en aanpakken van
probleemactiva, het afstoten van verliesgevende activiteiten of zelfs het overwegen
van overname door een levensvatbare concurrent of een liquidatie.
Banken die steun krijgen en hun aandeelhouders moeten de nodige verantwoordelijk-
heid dragen voor de manier waarop zij in het verleden hebben gehandeld en zoveel
mogelijk uit eigen middelen aan de herstructurering bijdragen. Dit houdt in het bijzon-
der in dat de staat een passende vergoeding dient te krijgen voor de verleende steun.
                                             40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Als de marktsituatie dit niet onmiddellijk toelaat, moet de verdeling van de lasten in
elk geval in een later stadium plaatsvinden.
Bovendien wordt in de Mededeling bekeken in hoeverre de concurrentie wordt ver-
stoord als gevolg van de staatssteun aan banken en worden maatregelen gepresen-
teerd om deze verstoring te beperken. Verstoringen kunnen optreden als een bank
doorgaat met haar onzorgvuldige of buitensporig riskante handelwijze en/of als haar
positie als marktdeelnemer wordt gehandhaafd ten koste van haar concurrenten. Bij
omvangrijke staatssteun kunnen structurele maatregelen nodig zijn, zoals afstotingen
(die in de huidige crisis over een aantal jaren gespreid kunnen zijn), of maatregelen
betreffende het gedrag van de instelling, zoals beperkingen inzake overnames of
agressieve prijs‑ en marketingstrategieën die met staatssteun worden gefinancierd. Bij
deze analyse wordt gekeken naar de nationale marktstructuren, zodat de integriteit en
de toegankelijkheid van de interne markt behouden blijven.
De Commissie heeft op basis van deze laatste Mededeling al een aantal beschikkin-
gen met betrekking tot herstructureringen aangenomen – bijvoorbeeld met betrekking
tot ING, KBC en Commerzbank – en andere worden nog beoordeeld.
In totaal bedroeg het maximale volume van de bedragen die onderwerp waren van de
crisismaatregelen die tussen oktober 2008 en oktober 2009 door de Commissie
werden goedgekeurd omstreeks € 3,632 miljard, hetgeen overeenkomt met 29 pro-
cent van het EU-27 BNP. De maatregelen die werden goedgekeurd in 2008 bedroegen
€ 3,361 miljard. Tussen januari en maart 2009 werden verdere reddings- en stabi-
lisatiemaatregelen goedgekeurd voor een totaal maximum bedrag van € 96 miljard.
Sinds april 2009 namen de lidstaten verdere steunmaatregelen aan voor een totaal
maximum bedrag van (slechts) € 175 miljard. Het ‘opnamepercentage’ (take up rate)
wordt gedefinieerd als het daadwerkelijk opgenomen bedrag ten opzichte van het
aangemelde, goedgekeurde bedrag. Het opnamepercentage van de crisismaatregelen
(veelal garanties) bedraagt ongeveer 33 procent. Voor herkapitalisaties is het onge-
veer 55 procent.53
III.4.5 Nadere centralisatie van prudentieel toezicht door ESRB en ESFS
Ter uitwerking van de voorstellen van het rapport-De Larosière heeft de Europese Com-
missie verschillende ontwerpregels op tafel gelegd:54
  - oprichting van de European Systemic Risk Board (ESRB) om de risico’s te beoordelen
    van het financiële systeem als geheel (macro-prudentieel toezicht);
  - versterking van het European System of Financial Supervisors (ESFS) voor het toezicht
    op individuele financiële instellingen (micro-prudentieel toezicht); het ESFS zal
53 Scorebord Staatssteun:
    Zie: <http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies-reports/2009-autumn-en.pdf>.
54 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Community macro prudential
    oversight of the financial system and establishing a European Systemic Risk Board, COM(2009)
    499 final; Proposal for a council decision entrusting the European Central Bank with specific tasks
    concerning the functioning of the European Systemic Risk Board, COM(2009) 500 final; Proposal for a
    Regulation of the European Parliament and of the Council, establishing a European Banking Authority,
    COM(2009) 501 final; Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council,
    establishing a European Insurance and Occupational Pensions Authority, COM(2009) 502 final; Proposal
    for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Securities and
    Markets Authority, COM(2009) 503 final.
                                                      41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>    bestaan uit een netwerk van nationale toezichthouders die zullen samenwerken met
    de Europese autoriteiten (gezamenlijk aangeduid als ESA’s of European Supervisory
    Authorities);
  - oprichting Banking Authority;
  - oprichting Insurance and Occupational Pensions Authority;
  - oprichting Securities Markets Authority.
De ESRB kan waarschuwingen geven en aanbevelingen uitvaardigen. Het is echter niet
mogelijk deze aanbevelingen verbindend te maken, omdat de ESRB geen rechtspersoon
is. In plaats hiervan is gekozen voor een meer politieke verplichting, uitgedrukt als comply
or explain. De voorstellen kunnen leiden tot sterker toezicht door middel van risicowaar-
schuwingen van de ESRB. Om geloofwaardige waarschuwingen te kunnen uitvaardigen,
krijgt de ESRB de toegang tot de hiervoor benodigde gegevens.
De ESFS krijgt bevoegdheden om bindende technische regels aan de Commissie voor
te stellen, het zogeheten single rule book. Daarnaast krijgt de ESFS de bevoegdheid om
te arbitreren tussen nationale toezichthouders wier bevoegdheden elkaar overlappen.
Als een nationale toezichthouder zich niet aan de uitspraak van de bindende bemidde-
ling houdt, kan de autoriteit maatregelen rechtstreeks opleggen aan de desbetreffende
marktpartij. Daarnaast kan de ESFS, als een nationale toezichthouder zich niet aan
geldende regels lijkt te houden, een aanbeveling aan de Commissie richten die deze in
een bindend besluit kan omzetten. Op alle beslissingen van de autoriteiten staat beroep
open bij een board of appeal, dat nog moet worden opgericht. De autoriteiten krijgen
specifieke bevoegdheden in noodsituaties, zodat er uniform wordt opgetreden binnen de
EU. Met de invoering van de ESFS houden de ‘niveau drie’-comités op te bestaan. Hun
taken zullen geheel worden overgenomen door de ESA’s. De ‘niveau twee’-comités gaan
op de huidige voet door.
Niet minder belangrijk is dat het pad wordt vervolgd van versterking van het EU-toezicht
op de markt van financiële diensten en kapitaal binnen het nieuwe European System of
Financial Regulators. Allereerst is het gewenst dat de nieuwe regelgeving wordt geïmple-
menteerd. Hiertoe behoort ook een reeks van technische voorstellen van de Commissie
met betrekking tot de wijze waarop en de standaarden volgens welke het toezicht wordt
uitgeoefend. In het eerste hoofdstuk heeft de AIV al geconstateerd dat de zogeheten
Meroni-doctrine in de praktijk een rem blijkt te vormen bij de besluitvorming in de EU
over de broodnodige centralisatie van prudentieel toezicht op financiële instellingen als
noodzakelijk complement van financiële integratie en stabiliteit.
III.5      Blijvende schade?
In 2008/2009 heeft de wereldeconomie de zwaarste recessie sinds de jaren dertig van
de vorige eeuw doorgemaakt. Gelukkig lijkt er nu een kentering op te treden, al weet
niemand natuurlijk hoe duurzaam en krachtig dit herstel zal zijn. Een belangrijke vraag
is of deze crisis zal leiden tot blijvende schade in termen van maatschappelijke welvaart
en werkgelegenheid. In dit verband wordt wel onderscheid gemaakt tussen een drietal
scenario’s, naar het voorbeeld van kredietcrises aan het begin van de jaren negentig van
de vorige eeuw:55
55 Zie uitgebreider: C. v. Ewijk en C. Teulings (2009) De Grote Recessie, het Centraal Planbureau over de
    crisis, hoofdstuk 4: Tijdelijke crisis, blijvende schade?
                                                         42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>  - Japan biedt het zwarte scenario, van langdurige stagnatie na de crisis;
  - het Finse scenario is grijs: na een aantal jaren heeft de economie het groeitempo van
    vóór de crisis weer te pakken, maar in de tussentijd is wel een aantal jaren economi-
    sche groei verloren gegaan;
  - het Zweedse scenario geeft reden voor optimisme: na afloop van de crisis versnelde
    het tempo van economische groei, waardoor het effect van de crisis op het nationaal
    inkomen per hoofd van de bevolking na een aantal jaren weer helemaal was wegge-
    werkt.
Hoe dan ook zullen de gevolgen van deze kredietcrisis nog een reeks van jaren merk-
baar zijn. Uit onderzoek naar een groot aantal financiële crises56 komt naar voren dat de
negatieve effecten van zo’n crisis gemiddeld nog negen jaar nadien voelbaar zijn.
Het bruto binnenlands product
De Nederlandse economie is in 2009 met zo’n 4 procent gekrompen. Het CPB verwacht
dat de economie in 2010 weer een groei van 1½ procent gaat vertonen. Vergeleken met
een trendmatig groeipad van 2 procent per jaar, zou de schade van de kredietcrisis voor-
lopig ruim 6 procent van het bruto binnenlands product (bbp) bedragen. Het zal lastig
zijn om die schade in zijn geheel goed te maken, vooral omdat deze kredietcrisis zich
wereldwijd heeft gemanifesteerd.
Werkgelegenheid
De gevolgen van de crisis zijn vooral pijnlijk voor degenen die daardoor hun baan verlie-
zen of niet aan het werk komen. De werkgelegenheid pleegt met een vertraging te rea-
geren op de ontwikkeling van de economie. Dat geldt zowel in tijden van economische
neergang als in tijden van herstel. In 2010 zal de werkloosheid nog verder toenemen,
naar ruim 10 procent in de EU als geheel en het werkgelegenheidsherstel zal een lange
reeks van jaren vergen. Tekenend is dat de werkloosheid zelfs in het ‘zonnige’ Zweedse
scenario tien jaar na het uitbreken van de crisis nog steeds 3 procentpunt hoger lag dan
voor de crisis. Juist bij een kredietcrisis moet rekening worden gehouden met een blij-
vend effect op de werkgelegenheid. Dat komt vooral door het achterblijven van investe-
ringen – niet alleen in productiecapaciteit maar ook in onderzoek en ontwikkeling. In de
nasleep van een kredietcrisis zijn banken extra terughoudend in hun kredietverlening.
Overheidsfinanciën
De overheden hebben de schok van de recessie voor een belangrijk deel opgevangen
door stimuleringsmaatregelen en het laten werken van de automatische stabilisatoren.
Daardoor zijn de overheidstekorten sterk opgelopen. Door herstel van economische
groei en het wegvallen van stimuleringsmaatregelen zal het tekort weer wat kunnen
teruglopen, zij het dat een langdurig hoge(re) werkloosheid de overheidsfinanciën zwaar
kan belasten. Daarnaast zien de Europese landen zich geconfronteerd met stijgende
kosten van pensioenen en dergelijke als gevolg van een ouder wordende bevolking. Door
de combinatie van extra uitgaven ten behoeve van de crisis, minder belastinginkomsten
en hogere pensioenuitgaven is er sprake van een stresstest voor de publieke financiën.57
56 Carmen M. Reinhart en Kenneth S. Rogoff, The Aftermath of Financial Crises, American Economic 		
    Review, Vol. 99, 2009, No. 2, pp. 466-472.
57 Anton Hemerijck,The institutional legacy of the Crisis of Global Capitalism, in: Aftershocks,
    AUP 2009, p. 15.
                                                     43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Inflatie
Naar verwachting zal de inflatie in de EU en de eurozone voorlopig gematigd blijven (1 tot 2
procent). Maar dit veronderstelt wel een goed getimede exitstrategie. Een blijvend expan-
sief monetair en budgettair beleid zou in combinatie met stijgende grondstoffenprijzen
bij economisch herstel tot forse inflatoire druk leiden. Het is daarom zaak het monetaire
en budgettaire beleid tijdig – en in samenhang – aan te passen. Daarbij moet een schat-
ting worden gemaakt van het verloop van het herstel na de crisis. Lijkt dit op een V (een
snel en krachtig herstel) of op een U (een trager herstel)? Het spreekt welhaast vanzelf
dat een economische ontwikkeling in een W-vorm, waarbij het herstel – zoals in de jaren
’30 van de vorige eeuw – al snel weer door een terugslag zou worden onderbroken,58
ook gelet op de negatieve gevolgen voor de positie van de arme landen, ten koste van
alles moet worden vermeden. Dat geldt te meer, nu de budgettaire ruimte om op een
tweede ‘dip’ te reageren al is opgebruikt bij de eerste neergang.
58 Zie hierover onder meer Loet Mennes, Keynes contra het Centraal Planbureau en het kabinet, ESB 94
    (4574), december 2009.
                                                 44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>IV       Hoe is het instrumentarium tijdens de crisis toegepast?
IV.1     Inleiding
In dit hoofdstuk wordt nagegaan welk gebruik tijdens de crisis is gemaakt van de
beleidsinstrumenten die in EU-verband op verschillende terreinen beschikbaar zijn:
het mededingingsbeleid, het macro-economisch beleid en de geldpolitiek. Daar-
naast is er aandacht voor het externe handelsbeleid van de EU, de vertegenwoor-
diging in internationale gremia en het belang van een goede coördinatie van het
beleid in wereldverband. Ten slotte treft men een bespreking aan van de formule-
ring van een exitstrategie.
IV.2     De regels voor de interne markt en de rol van de Commissie
IV.2.1 Uitdagingen aan het mededingingsbeleid
Overheden proberen het noodlijdende bedrijfsleven op allerlei manieren te helpen. Deze
overheidsbemoeienis vergroot het gevaar van protectionisme. Protectionisme kan al-
lerlei vormen aannemen, zoals staatssteun. In de loop van 2008 kwamen verschillende
landen sleutelindustrieën te hulp. In de Verenigde Staten klopten onder meer General
Motors, Chrysler en Ford aan bij de overheid. Vanaf eind 2008 werden General Motors
en Chrysler overeind gehouden met omvangrijke overbruggingskredieten van de Ameri-
kaanse overheid. In Europa worstelden regeringen met Opel, Renault en Peugeot-Citroën.
De Franse overheid steunde uiteindelijk zijn eigen autoproducenten met € 6 miljard.59
Pisani-Ferry en Sapir slaan dan ook de spijker op de kop wanneer zij schrijven dat
‘extensive state intervention to assist sectors in distress is creating tensions between the
logic of European economic integration and the logic of national political accountability’.60
Nationale belastingbetalers staan erop dat staatssteun terecht komt bij bedrijven in het
eigen land, wat een groot probleem kan opleveren wanneer deze bedrijven ook vesti-
gingen in andere landen hebben. De Europese mededingingsregels staan immers geen
discriminatie toe, ook als het gaat om het behoud van banen.
IV.2.2 Staatssteun aan banken
Zoals in het vorige hoofdstuk al aangegeven, zijn de overheden ook de banken massaal
te hulp geschoten. Vanwege de gevolgen voor de economie van een crisis van het finan-
ciële systeem, is het voor de overheid van groot belang om in tijden van crisis banken te
redden. Het CPB wijst erop dat deze garanties als nadeel hebben, dat banken hierdoor
risico’s kunnen nemen zonder dat ze de lasten hoeven te dragen als het misgaat. Over-
heidsgaranties nodigen banken uit om extra risico te nemen op kosten van de belas-
tingbetaler.61 Dit schept het veel besproken probleem van moral hazard. Hiermee wordt
bedoeld dat banken die steun ontvangen misschien juist meer risico nemen. In tijden
van crisis kunnen banken ‘buigen of barsten’ spelen met de overheid.
59 De Grote Recessie, p. 68.
60 Jean Pisani-Ferry and André Sapir in hun bijdrage aan de uitgave van het Bruegel Instituut Europe’s
    economic priorities 2010-2015, Brussels, september 2009, p. 11.
61 De Grote Recessie, p. 173.
                                                     45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>IV.2.3 Optreden van de Commissie
De rol van de Europese Commissie als ‘hoedster van de interne markt’ is uitvoerig
getest. Het ging hierbij zowel om staatssteun aan financiële instellingen in de lidstaten
als om staatssteun aan andere sectoren, of verkapte vormen van protectionisme. Voor
staatssteun aan niet-financiële sectoren zijn regels vastgelegd in een verordening.62 In
de meeste gevallen is duidelijk wanneer de lidstaten toegestane steun mogen verlenen.
De Commissie heeft bovendien de ruimte voor ‘kleine steunverlening’ vergroot van
€ 200.000 naar € 500.000. Ook zijn de voorwaarden voor gesubsidieerde garanties ver-
ruimd. In het vorige hoofdstuk (paragraaf III.4.1) is al aangegeven dat de Commissie op
de omvangrijke staatssteun aan banken heeft gereageerd met een viertal Mededelingen
die het kader vormen waaraan crisissteunmaatregelen worden getoetst. De Mededelin-
gen bouwen voort op bestaande regels en werken technische onderdelen uit. Zo worden
eisen gesteld aan de herkapitalisatie van financiële instellingen en de behandeling van
activa met een hoog en onbekend verliesrisico.63
Hoewel moeilijk te bestrijden valt dat de Commissie onder druk van de crisis heeft moe-
ten besluiten tot een versoepeling van de voorwaarden waaronder steun aan banken kan
worden verleend, heeft zij meer recent krachtig ingegrepen door duidelijk te maken dat
steunontvangende banken onderdelen van hun bedrijven dienen af te stoten indien zij de
concurrentieverhoudingen dreigen te verstoren. Prof. Pelkmans64 heeft dan ook naar de
mening van de AIV gelijk wanneer hij vaststelt dat de beeldvorming over de Commissie
niet strookt met haar feitelijke rol. In de media lijkt een beeld naar voren gekomen, waar-
bij lidstaten alle ruimte nemen om hun eigen industrieën te steunen. Hierbij wordt de rol
van de Commissie onderbelicht, terwijl zij in feite van doorslaggevend belang is geweest
voor het beschermen van de goede werking van de interne markt. De Commissie heeft
er uiteindelijk geen misverstand over laten bestaan dat zij geen bevoordeling van econo-
mische sectoren in bepaalde lidstaten duldt.
IV.3     Het Europees herstelplan en het crisismanagement
IV.3.1 Algemeen
De economieën van de EU verschillen onderling sterk. Deze verschillen hebben ertoe
geleid dat de landen in verschillende mate en in verschillende sectoren door de crisis
zijn getroffen. Dit is op zichzelf niet negatief. Wel problematisch is dat het formuleren
van een gecoördineerd beleid hierdoor bemoeilijkt wordt. Een tweede punt betreft het
probleem dat al diverse keren in dit advies is gesignaleerd, namelijk het vrijwel ont-
breken van instrumenten om op Europees niveau tot coördinatie van de afzonderlijke
economieën te komen. Coördinatie is een zaak van samenwerking tussen de lidstaten,
waarbij geen beslissende rol is weggelegd voor de Europese instellingen. Ook moet in
aanmerking worden genomen dat de EU-begroting geen stabilisatie-instrument kan zijn,
eenvoudig omdat ze in verhouding tot het gezamenlijk brutoproduct van alle lidstaten te
klein is (iets meer dan 1 procent). Met een jaarbedrag van ongeveer € 130 miljard is de
62 Verordening 800/2008, Pb EU L 214 van 9 augustus 2008.
63 Zie respectievelijk Pb EU C 270 van 25 oktober 2008, Pb EU C 10 van 15 januari 2009 en Pb EU C 72
    van 26 maart 2009.
64 Prof.dr. J. Pelkmans, a.w..
                                                   46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>begroting zelfs nog een stuk kleiner dan de rijksbegroting van Nederland.65 Bovendien
zijn tekorten op de EU-begroting niet toegestaan, hetgeen de ruimte voor economische
stimuleringsmaatregelen in een crisis verder beperkt.
In het hoofdstuk ‘Alle remmen los’ van de – meermalen aangehaalde – publicatie De
Grote Recessie gaan de CPB-auteurs66 in op de stimuleringsmaatregelen van verschillen-
de landen. De Amerikaanse regering voert een klassiek Keynesiaans stimuleringsbeleid,
om de vraaguitval te compenseren. Hiermee is 787 miljard dollar gemoeid tussen 2009
en 2012, zonder het geld mee te tellen dat is gestoken in de redding van de financiële
sector. Dit is zo’n 5,5 procent van het Amerikaanse BBP.
IV.3.2 Het Europees antwoord
Op basis van voorstellen van de Commissie nam de ER in december 2008 het Europees
Economische Herstelplan aan. Dit herstelplan bedroeg ongeveer anderhalf procent van
het BNP van de Unie.67 Aangezien de Europese lidstaten zelf beslissen over hun stimule-
ringspakketten, verschillen deze pakketten van land tot land. Gemiddeld geven Europese
landen 1,8 procent van hun BBP uit. Duitsland en Engeland geven respectievelijk 3,6 en
2,6 procent van het BBP uit. Frankrijk en Italië geven nauwelijks 1 procent uit, ver onder
het EU-gemiddelde. Ook Nederland zit, wat de discretionaire uitgaven betreft, duidelijk
onder het gemiddelde. Nederland behoort echter tot de grote groep Europese landen
die de economie via automatische stabilisatoren, zoals via uitkeringen, stimuleren. Deze
hebben een groot effect op de overheidsbegroting.
Binnen de grenzen van het mogelijke, dat wil zeggen een relatief kleine begroting die
altijd sluitend moet zijn, heeft de EU ook rechtstreeks (dus niet via de lidstaten) een bij-
drage aan de bestrijding van de crisis geleverd. Zo is ten laste van de EU-begroting een
herstelpakket opgesteld en aanvaard, dat voorziet in een versnelling van betalingen uit
de structuurfondsen, een openstelling van het zogeheten globaliseringsfonds voor bedrij-
ven die door de recessie zijn gedwongen grote aantallen werknemers te ontslaan (met
verlaging van de drempel naar 500 werknemers) alsmede de creatie van een nieuwe
microkredietfaciliteit. Daarnaast heeft de EIB haar uitleenvolume in 2009 verhoogd met
circa € 15 miljard. In paragraaf IV.5 wordt verder nog gewezen op de rol van de EU bij het
verstrekken van leningen aan enkele lidstaten buiten de eurozone.
IV.3.3 Het crisismanagement
Het crisismanagement van de EU in de tweede helft van 2008 heeft naar het oordeel
van de AIV geen overtuigende indruk achtergelaten. De indruk is ontstaan dat de Com-
missie teveel de kat uit de boom heeft gekeken. Hierbij is als belangrijke oorzaak
genoemd een beperkte rolopvatting van haar voorzitter en een zekere onderdanigheid
ten opzichte van de grotere lidstaten. De AIV is echter geneigd meer betekenis toe te
kennen aan de onzichtbaarheid van de eurogroep en een gebrek aan daadkracht van de
Ecofin. Dit laatste was trouwens het geval zowel voor als tijdens de crisis. Voor de crisis
hebben veel lidstaten begrotingstekorten veel te ver laten oplopen, zonder dat dit heeft
geleid tot reacties vanuit de Ecofin. Hierbij valt op dat in het verleden kleinere landen,
65 De verwachte inkomsten voor het rijk over 2010 bedragen 240 miljard, terwijl de uitgaven op 272 miljard
    worden geraamd (inclusief uitgaven volksverzekeringen, waarvoor een algemene premieplicht geldt).
66 Zie noot nummer 55.
67 Prof.dr. J. Pelkmans, a.w., p. 12.
                                                    47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>zoals Ierland, wel zijn gekapitteld door de Raad voor oplopende begrotingstekorten, maar
dat diverse grote landen, zoals Frankrijk, de huidige crisis ingingen met een nationale
schuld van meer dan 60 procent. Dit roept de verdenking op dat grote landen zich meer
kunnen veroorloven dan kleine lidstaten.
Ook stelt de AIV vast dat de crisis kennelijk te groot in omvang was dan dat deze alleen
door de ministers van Financiën van de eurogroep kon worden bezworen. Het was uit-
eindelijk de ER die als crisismanager de nodige knopen moest doorhakken. Dankzij het
doortastende Franse voorzitterschap in het najaar van 2008 kon nog enige coördinatie
worden bewerkstelligd van de extra uitgaven van de lidstaten, zij dat dit meer achteraf
dan vooraf was. Zoals in het eerste hoofdstuk van dit advies al is gebleken, verbindt de
AIV aan deze ervaring een belangrijke conclusie.
IV.3.4 De doorwerking van een belast verleden
Tijdens de crisis bleek het niet eenvoudig om binnen de groep van eurolanden overeen-
stemming te bereiken over het juiste macro-economisch beleid voor de eurozone als
geheel. Het behoeft nauwelijks betoog dat dit schadelijk is voor het vertrouwen in de
euro.68 Zolang lidstaten binnen de grenzen van het SGP blijven, kunnen zij zich beroepen
op budgettaire autonomie. Anderzijds houden de gemeenschappelijke richtsnoeren in
dat het macro-economisch beleid van lidstaten ook rekening moet houden met wat nodig
is voor het grotere geheel. Zoals in het tweede hoofdstuk is gesignaleerd gaat het Ver-
drag van Lissabon wat dit betreft een stapje verder. Het zou een rol van de Raad moeten
zijn, om de lidstaten geregeld aan de onderhavige verantwoordelijkheid te herinneren.
IV.3.5 De open coördinatiemethode
Een van de lessen die uit de crisis kan worden getrokken, is dat het economische beleid
zich niet alleen grotendeels binnen de formele competentie van de lidstaten bevindt,
maar dat nationale regeringen onder moeilijke omstandigheden maar in beperkte mate
afstand willen doen van hun autonomie. Dit leidt ertoe dat de Open Methode van Coördi-
natie (OMC) in feite het belangrijkste instrument is om toch tot een zekere convergentie
van beleid te komen. De AIV is het eens met de SER dat er aanleiding is deze methode
te verbeteren.69 De OMC is in EU-verband ontaard in een nogal plichtmatig en bureau-
cratisch proces. Dit valt te betreuren, omdat een goede Europese coördinatie voor de
lidstaten tot betere uitkomsten kan leiden. Een deel van de effecten van nationale stimu-
leringsmaatregelen lekt immers weg naar het buitenland, wat liftersgedrag kan uitlokken.
Het is waar dat de EU als geheel een relatief gesloten economie vormt. Daarom behoeft
men zich in EU-verband geen zorgen te maken over dergelijke weglekeffecten naar landen
buiten Europa. Dat neemt natuurlijk niet weg dat deze zorgen wel kunnen bestaan in de
relaties tussen lidstaten afzonderlijk.
IV.4     De rol van de euro
Hierboven is al verwezen naar de positie van de euro. In het rapport Weathering the
Storm70 evalueert het Brusselse Bruegel Instituut hoe de euro heeft gefunctioneerd voor
68 SER, 2009, a.w., p. 41.
69 SER, 2009, a.w., p. 73.
70 Weathering the Storm, Fair-weather versus stormy-weather governance in the euro area, Jean Pisani-Ferry
    en André Sapir, Zie: <http://www.bruegel.org/nc/publications/show/category/policy-contributions/		
    page/2.html>.
                                                   48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>en tijdens de crisis. Dit leidt tot een gemengd beeld.
IV.4.1 De euro vóór de crisis
Vóór de crisis heeft de euro over het algemeen geleid tot prijsstabiliteit. Dit ondanks
het feit dat het resultaat ten aanzien van de budgettaire discipline minder positief was.
Er waren echter twee tekortkomingen. Ondanks het uitgebreide mechanisme bleek het
moeilijk op te treden tegen landen die een excessief begrotingstekort hadden (zoals
Griekenland). Hieruit blijkt de beperkte effectiviteit van het stabiliteitspact. Ten tweede,
het budgettaire kader heeft geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat private
schulden in publieke schulden zouden kunnen veranderen wanneer de overheid private
instellingen zou redden. In de derde plaats geldt als een tekortkoming, zoals de SER
erop wijst, dat de macro-richtsnoeren geen aandacht besteden aan externe dimensie
van de euro.71 Dit is speciaal nadelig voor de landen die de euro wel als referentievaluta
hanteren, maar die niet tot de eurogroep behoren.
Tegelijk constateren de auteurs van het Bruegel-rapport dat Europa vooralsnog minder
effectief was in het aanpakken van de oorzaken van economische instabiliteit. Het meer-
genoemde artikel 99 van het EG-Verdrag biedt veel minder instrumenten om de econo-
mieën van lidstaten te coördineren, dan de bepalingen met betrekking tot budgettaire
tekorten. Deels kwam dit omdat ten onrechte werd gemeend dat budgettaire stabiliteit
vanzelf zal leiden tot macro-economische stabiliteit.
De voorlopige conclusie luidt dus dat, hoewel de euro heeft geleid tot prijsstabiliteit,
verschillende andere mechanismen ook al vóór het uitbreken van de crisis niet naar
behoren functioneerden.
IV.4.2 De euro tijdens de crisis
Toen de bankencrisis uitbrak, leek het er even op dat Europa niet in staat was deze te
coördineren en dat elk land afzonderlijk zou proberen zijn eigen bankensector te redden.
Op 12 oktober 2009 bracht het Franse voorzitterschap echter de regeringsleiders van
de landen van de eurogroep bijeen. Voor alle duidelijkheid: normaal gesproken vinden de
bijeenkomsten van de eurogroep plaats op het niveau van de ministers van Financiën.
Belangrijk was de aanwezigheid van de Britse premier Gordon Brown. Hiermee werd een
brug geslagen tussen de eurolanden enerzijds en één van de belangrijkste financiële
markten ter wereld anderzijds, namelijk de Britse. Dit is niet alleen van symbolisch be-
lang. De eurolanden hebben immers niet alleen gezamenlijke financiële belangen, maar
delen ook belangen met de andere EU-leden vanwege de interne markt voor financiële
diensten. In totaal werd een bedrag van € 2 biljoen toegezegd om de financiële sector te
steunen.
IV.4.3 Het optreden van de Europese Centrale Bank (ECB)
De ECB is alom geprezen voor haar optreden in de crisis. Toen de banken elkaar onder-
ling geen geld meer durfden te lenen, waardoor de crisis onmiddellijk oversloeg naar de
reële economie, stelde de ECB banken grote hoeveelheden liquiditeit ter beschikking.
Daarmee handelde zij in overeenstemming met haar verantwoordelijkheid als lender
of last resort. De banken zetten het door de ECB beschikbaar gestelde geld overigens
onmiddellijk op hun rekening bij de ECB in plaats van het in de economie te investeren.
Ook verlaagde de ECB de rente om het investeren van geld zo aantrekkelijk mogelijk te
maken. De rente is op het laagste punt gekomen sinds de aanvang van de Eurozone.
Daarnaast heeft de ECB een intensieve coördinatie met centrale banken binnen en
71 SER, 2009, a.w., p. 69.
                                             49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>buiten Europa gevoerd alsmede ondersteuning bij diverse crisissteunoperaties buiten de
eurozone zoals bijvoorbeeld in IJsland en Letland (zie nader volgende paragraaf). Boven-
dien is de ECB sterk betrokken bij de nieuwe financiële architectuur van de interne markt
van financiële diensten en kapitaal en bij het overleg rondom de G20, in het IMF en in
het wereldwijde stabiliteitsforum.
Ook de AIV is van mening dat de ECB gedurende de crisis goed gebruik heeft gemaakt
van haar bevoegdheden. Met name heeft het optreden van de ECB bijgedragen tot de
geloofwaardigheid van de bank. Om te beginnen heeft de ECB vóór het ontstaan van de
crisis weerstand geboden aan de druk van lidstaten om te veel geld te scheppen en de
rente onverantwoord te verlagen. Na het ontstaan van de crisis heeft de ECB echter niet
geaarzeld om meer liquiditeit te scheppen, toen dat noodzakelijk bleek te zijn. Hiermee
heeft de ECB een systeemcrisis afgewend en ervoor gezorgd dat de geldmarkten konden
blijven functioneren.
Het is van belang dat de geldschepping in het kader van een exitstrategie tijdig wordt
teruggedraaid. De geloofwaardigheid van de ECB is erbij gebaat dat dit weliswaar niet te
vroeg gebeurt, maar dat bij voorbaat vaststaat dát het zal gebeuren zodra het kan.
De AIV deelt de kritiek van het Bruegel Instituut dat het onvoldoende is alleen aandacht
te schenken aan het begrotingsbeleid van lidstaten. In de afgelopen crisis is gebleken
dat ook bijvoorbeeld in de onroerendgoedmarkten een zeepbel kan ontstaan. Dit be-
tekent dat meerdere aspecten van de monetaire en economische stabiliteit moeten
worden bezien, maar zonder het begrotingsbeleid te verwaarlozen. Het CPB adviseert
dan ook om het beleid meer te concentreren op de stabiliteit of houdbaarheid van de
overheidsfinanciën op de lange termijn, in plaats van rigide de hand te houden aan de
naleving van het SGP op korte termijn.72
Hierop aansluitend wordt in een recent IMF-onderzoek73 bepleit dat banken meer moe-
ten doen dan alleen de geldontwaarding tegen te gaan. Dit onderzoek richt zich op de
zeepbellen die er de afgelopen veertig jaar op de huizen- en aandelenmarkten zijn ge-
weest. Het uiteenspatten hiervan blijkt steeds te leiden tot crises, zoals de kredietcrisis.
Centrale banken zouden weinig of niets hebben gedaan om te voorkomen dat de zeep-
bellen ontstonden, omdat er geen inflatiedreiging was. Ook de ECB had er volgens de
IMF onderzoekers tijdig voor moeten zorgen dat er niet zoveel geleend kon worden. De
signalen dat een flinke groei van de kredietverlening tot economische problemen leidt,
lagen volgens de onderzoekers ook in Europa voor het oprapen. De reactie van de ECB
bij zulke signalen had het krapper maken van de geldmarkt moeten zijn. Door de rente
te verhogen, wordt krediet duurder en wordt het voor banken aantrekkelijker hun geld bij
een centrale bank te stallen, waardoor de geldhoeveelheid afneemt. De AIV is het eens
met de opvatting dat de ECB tijdig dient op te treden tegen de gevaren van excessieve
kredietverlening.
IV.5     De eurozone en de verhouding tot niet-eurolanden
Van de tien landen van Midden- en Oost-Europa die in 2004 respectievelijk in 2007 tot
de EU zijn toegetreden, maken alleen Slovenië en Slowakije deel uit van de eurozone. De
72 De Grote Recessie, p. 146.
73 Zie World Economic Outlook. Central Banks Should Move Beyond Price Stability, Washington: IMF,
    22 September, 2009.
                                                 50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>crisis heeft een einde gemaakt aan de periode van onstuimige economische groei die
vrijwel al deze landen na de val van de communistische regimes hebben doorgemaakt,
zij het dat zij niet in gelijke mate door het virus van de financieel-economische proble-
men zijn besmet. Relatief het zwaarst getroffen zijn de Baltische staten, Hongarije en
Roemenië. De Baltische staten en Bulgarije hebben een currency board ingevoerd, dit
wil zeggen dat zij proberen een vaste waarde van hun nationale munt ten opzichte van
de euro te handhaven. De landen met variabele wisselkoersen hebben een extra hoge
prijs moeten betalen voor het feit dat zowel particulieren als bedrijven vanwege de lage
rente op grote schaal geld hebben ingeleend in euro’s, zonder zich te bekommeren om
de koersrisico’s. Zo heeft de Hongaarse munt (de forint) ongeveer een derde van zijn
waarde verloren, terwijl ook andere munten hebben geleden onder de fluctuaties.74
De EU heeft een tweeledige strategie gevolgd om deze problemen op te lossen. Ener-
zijds heeft zij zelf, via de Commissie, aan landen als Letland, Hongarije en Roemenië mil-
jardenleningen verstrekt. Anderzijds heeft zij zich sterk gemaakt voor een nieuwe rol van
het IMF in de regio. Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat voor Hongarije een stand-by
IMF-lening van € 12,5 miljard is gecombineerd met een gefaseerde EU-steun ter grootte
van € 6,5 miljard. Ten aanzien van Letland is een ingewikkeld arrangement overeenge-
komen, waarbij niet alleen het IMF en de EU gezamenlijk optrekken maar waarbij ook vijf
EU landen en de Wereldbank een deel van de last op zich hebben genomen.75 Het laat
zich aanzien dat met deze internationale steun de ingrijpende aanpassingsmaatregelen
in de betrokken Midden- en Oost-Europese landen kunnen worden verzacht.
IV.6     Extern: de handelspolitiek
Wat betreft het tegengaan van protectie op de interne markt van de EU hebben de be-
staande regelingen op het gebied van staatssteun hun nut bewezen. De Europese Com-
missie heeft deze op slagvaardige en alerte wijze toegepast – zowel binnen als buiten de
financiële sector – en daarmee de interne markt gevrijwaard van concurrentievervalsing.
Ten aanzien van protectionisme op de wereldmarkt is vanaf het begin van de crisis de
druk om protectionistische maatregelen te nemen, groot geweest. Dit is ook aanleiding
geweest voor de G20 om de verplichting aan te gaan geen nieuwe belemmeringen in te
voeren voor investeringen en handel in goederen en diensten, geen nieuwe exportbelem-
meringen op te leggen of met de WTO-regels onverenigbare exportsteun toe te passen
(G20 Summit Declaration ‘The global plan for recovery and reform’, London, 2 April
2009). Bovendien werd de verplichting aangegaan beperkende maatregelen aan de WTO
te melden, waarbij de WTO tezamen met andere relevante internationale organisaties
de opdracht kreeg een en ander te monitoren en op kwartaalbasis publiekelijk te rap-
porteren. Ook de EU heeft vanaf begin 2009 elk kwartaal een rapport gepubliceerd over
protectionistische maatregelen op de wereldmarkt. De transparantie die deze publieke
rapportages bewerkstelligden, heeft het landen vrijwel onmogelijk gemaakt heimelijk hun
toevlucht te zoeken tot protectie. Inmiddels is over de onderhavige problematiek een se-
rie rapporten gepubliceerd, waaronder een gezamenlijk OECD/WTO/UNCTAD-rapport,76
74 Prof.dr. J. Pelkmans, a.w., p. 23.
75 Prof.dr. J. Pelkmans, a.w., p. 20.
76 WTO, OECD and UNCTAD, Report on G20 trade and investment measures, 14 September 2009.
                                                51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>alsmede een rapport van de particuliere organisatie Global Trade Alert.77
Het OECD/WTO/UNCTAD-rapport en het laatste Commissie-rapport concluderen dat er
tot dusverre geen indicatie is van ‘high intensity protectionism,’ vergelijkbaar met de
beggar-thy-neighbour policies van de jaren dertig van de vorige eeuw. Er is wel sprake
van policy slippage en het gevaar blijft bestaan dat landen toegeven aan protectionisti-
sche druk met name als gevolg van groeiende werkloosheid. Bovendien kan de crisis
ons opzadelen met niet levensvatbare industrieën en sectorale overcapaciteit. Het
Global Trade Alert-rapport is veel minder positief. Volgens dit rapport worden de G20-
verplichtingen stelselmatig geschonden en is er sprake van wijdverspreide schade ten
gevolge van protectionistische maatregelen.
Sinds het begin van 2009 zijn op wereldschaal enige honderden protectionistische maat-
regelen genomen. Douanerechten in tal van sectoren zijn verhoogd c.q. ingevoerd, er is
sprake van een striktere toepassing van sanitaire en fytosanitaire regels78 en techni-
sche handelsbarrières.79 De EU en de VS hebben opnieuw exportsubsidies in de zuivel-
sector ingevoerd, vrijwaringmaatregelen en anti-dumping maatregelen nemen toe. Ook
de maatregelen in het kader van de economische crisis kunnen concurrentievervalsende
elementen bevatten, zoals de beleidslijn van banken om kredieten aan de eigen econo-
mie te verlenen. Al deze maatregelen kunnen ook weer tegenmaatregelen uitlokken.
Dat neemt niet weg dat WTO-regels (en G20-afspraken!) effectief beperkingen hebben
opgelegd aan regeringen om toe te geven aan protectionistische druk. Daar komt bij dat
veel handelsbeperkende maatregelen niet per definitie onverenigbaar zijn met de WTO.
De conclusie van de AIV is dan ook dat in elk geval tot nu toe een dijkdoorbraak van
protectionisme, zoals die zich voordeed in de jaren ’30, is verhinderd. Men kan echter
niet ontkennen dat protectionistische maatregelen toenemen, dat de meeste hiervan
uitgerekend in G20-landen plaatsvinden en dat de toenemende werkloosheid de situatie
kan verergeren. Er is derhalve zeker geen aanleiding tot zelfvoldaanheid. Alertheid is
geboden, want het klimaat kan zo omslaan.
Het is van belang opkomend protectionisme te blijven beteugelen door nationale poli-
tici ervan te overtuigen dat protectionisme altijd als een boemerang werkt, door strikte
handhaving van WTO-regels (bijvoorbeeld door activering van de Market Access Strategy
van de EU), door voortzetting van de diverse monitoring-exercities en door peer pressure.
Het meest effectieve politieke signaal zou echter een spoedige afsluiting zijn van de
Doha-onderhandelingsronde, die nu zijn achtste jaar is ingegaan. Ondanks het tegenzit-
tend tij mag daarom geen houding ontstaan dat deze handelsronde een verloren zaak is.
77 Global Trade Alert, Broken promises, a G20 Summit report; zie ook: <http://www.globaltradealert.org/
    gta-analysis/broken-promises-g20-summit-report-global-trade-alert>.
78 Sanitaire en fytosanitaire maatregelen zijn op zichzelf legitieme eisen met betrekking tot de gezondheid
    van plant en dier die, indien hiervan misbruik wordt gemaakt, een handelsbarrière kunnen vormen.
79 Technische handelsbarrières zijn op zichzelf legitieme technische eisen die aan producten worden
    gesteld, maar die, indien hiervan misbruik wordt gemaakt, een handelsbarrière kunnen vormen.
                                                      52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>IV.7       Coördinatie wereldwijd (G20, IMF)
Deze crisis heeft naar de mening van de AIV eens te meer de vergaande mate van
mondiale financieel-, economische vervlechting onderstreept. Aanpak van deze crisis en
een vermogen om volgende crises te vermijden vereisen dan ook mondiale afspraken en
mondiale overlegstructuren. Die noodzaak is des te dwingender vanwege de fundamen-
tele onevenwichtigheden binnen het wereldeconomisch bestel en de herschikking die
zich in de wereldeconomische verhoudingen aftekent met de opkomst van de zogeheten
BRIC’s,80 China in het bijzonder. Door dit laatste is het in de visie van de AIV belangrijk
dat de G20 de plaats van de G7/8 heeft ingenomen en zich manifesteert als het lei-
dende gremium inzake mondiale economische, monetaire en financiële vraagstukken.
De besluiten genomen tijdens de G20-bijeenkomsten van in het bijzonder Londen en
Pittsburgh inzake onder andere versterking en hervorming van het IMF en de aanpak van
de mondiale economische onevenwichtigheden zijn in dit verband hoopgevend, maar zij
zijn tegelijkertijd in de visie van de AIV niet meer dan een eerste stap op weg naar een
structurele hervorming van de internationale financieel-economische architectuur (zie
ook hierna).
Deze problematiek kan niet los worden gezien van de externe vertegenwoordiging van
de EU/eurozone. Hiervoor is reeds geconstateerd dat de externe vertegenwoordiging
van de EU/eurozone gefragmenteerd is, hetgeen ten koste gaat van de mogelijkheden
van de Unie en haar lidstaten om op effectieve wijze invloed uit te oefenen op de mon-
diale besluitvorming. Gegeven de vooraanstaande positie van de Unie als financiële en
economische macht is adequate betrokkenheid bij deze besluitvorming cruciaal. De Unie
wordt tegelijkertijd geconfronteerd met het feit dat zij gemeten naar het aantal zetels in
G-7/8 en G20 en het gewicht van de lidstaten in het IMF en de Wereldbank oververte-
genwoordigd is. Hervorming van het mondiale systeem van financiële en economische
governance betekent dan ook in de visie van de AIV dat de lidstaten van de EU op
termijn zullen moeten inschikken, omwille van effectiviteit en legitimiteit van dit bestel.81
Idealiter betekent dit naar analogie van het wereldhandelsoverleg de instelling van een
uniforme EU-vertegenwoordiging in deze gremia, en uiteindelijk een enkele zetel van de
EU of het eurogebied.82 De AIV acht een dergelijke constructie echter pas op de langere
termijn mogelijk. Op de korte en middellange termijn dient het streven er dan ook op
gericht te zijn de EU- en euro-lidstaten binnen de internationale financiële en economi-
sche overlegkaders gecoördineerd te doen optreden. Dit vereist adequate afstemming
binnen de EU in het voortraject naar het internationale overleg. In de visie van de AIV ligt
80 Ingeburgerde afkorting voor de volgende combinatie van (opkomende) landen: Brazilië, Rusland, India en
    China.
81 Dit geldt ook voor de Verenigde Staten. Zo is het vetorecht waarover dit land binnen het IMF beschikt op
    termijn niet langer te handhaven. Zie onder andere: Jeroen J.M. Kremers, ‘Van een Amerikaans naar een
    gedeeld leiderschap bij het IMF en de Wereldbank’. In: Christen Democratische Verkenningen, jrg. 29,
    zomer 2009, pp. 275-280.
82 Zie onder andere: prof.dr. J. Pelkmans, a.w..; ook: Willem Molle, ‘Effectiever IMF vereist institutionele
    hervorming’. In: ESB, jrg. 94, 26 juni 2009, pp. 31-35. Dit zou in overeenstemming zijn met het
    beginsel dat Unie extern in de plaats treedt van de lidstaten op die terreinen waarvoor zij ook intern
    verantwoordelijkheid heeft. De complicatie is hier dat de Unie niet op alle terreinen en niet voor alle
    lidstaten in de plaats is getreden. Van dit laatste is de eurozone, waaraan niet alle lidstaten deelnemen,
    een voorbeeld.
                                                       53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>hier een bijzondere verantwoordelijkheid bij de voorzitters van de eurogroep en Ecofin in
nauwe samenspraak met de vaste voorzitter van de ER en de Europese Commissie (en
de ECB). Deze zouden ook op het hun aangaande niveau als woordvoerder van de EU
kunnen optreden; dit als eerste aanzet tot ‘rationalisering’ van de externe vertegenwoor-
diging van de Unie en haar lidstaten. De Nederlandse regering zou in de visie van de AIV
haar positie binnen onder andere IMF, Wereldbank, FSF/FSB en G20 maximaal moeten
aanwenden om zo een eenduidiger extern optreden van de Unie te bewerkstelligen.83
Wel zou Nederland zijn eigen zetel niet moeten opgeven voordat kan worden overgegaan
tot één enkele vertegenwoordiger van de EU in desbetreffende gremia.
IV.8      Besluit: voorbereiden exitstrategie
Het is van belang dat in Europees verband een exitstrategie wordt ontwikkeld die erop is
gericht de overheidssteun aan de markt geleidelijk ongedaan te maken en om een over-
gang te bewerkstelligen naar een meer stabiele financiële sector. In Duitsland, Frankrijk
en mogelijk andere landen zijn in dit opzicht ook andere markten (automobielsector) re-
levant. In dit verband zijn internationale samenwerking en zorgvuldige planning van groot
belang om verstoring van markten te voorkomen.
Bij het formuleren van een exitstrategie moet een onderscheid worden gemaakt tussen
het aankondigen en het uitvoeren ervan. Van groot belang is, dat ruim van te voren wordt
aangegeven dat maatregelen van tijdelijke aard zijn en op termijn zullen worden beëin-
digd. Dit geldt zowel voor (staatssteun)maatregelen van lidstaten, als voor maatregelen
van de ECB. Inmiddels heeft ECB-president Trichet duidelijk gemaakt dat faciliteiten die
verstrijken niet zullen worden verlengd.84
In de literatuur wordt erop gewezen dat het noodzakelijk is om een exitstrategie te ont-
werpen waarbij de overheden hun greep op de economie weer langzaam kunnen laten
verslappen.85 Voorkomen moet worden dat door de behoefte aan zekerheid de greep van
de overheid op financiële markten juist zal toenemen.86 Een te grote bemoeienis van
overheden met het bankwezen kan ertoe leiden dat financiële en economische overwe-
gingen worden vervangen door politieke.
Het is essentieel dat deze exitstrategie Europa-breed wordt gecoördineerd, omdat an-
ders de negatieve effecten op de economie nog groter kunnen zijn. Omdat er ook in het
Verdrag van Lissabon geen instrumenten zijn voorzien voor permanente economische
coördinatie, kan deze afstemming eigenlijk alleen op adhoc-basis plaatsvinden. Boven-
dien moet er rekening mee worden gehouden dat er conflicten kunnen ontstaan tussen
83 De AIV steunt dan ook het streven van de regering naar een eigen plaats in de G20 onder de
    voorwaarde dat deze dient om tot een meer gecoördineerd EU-optreden te komen. Eenzelfde overweging
    geldt ten aanzien van de Nederlandse positie binnen de mondiale financiële instellingen. Heroverweging
    daarvan is alleen acceptabel als uitvloeisel van een sterkere Europese vertegenwoordiging.
84 Jean-Claude Trichet, ‘Europe has mapped its monetary exit’, Financial Times, 3 September 2009.
    Zie ook het artikel ‘ECB to unwind support for banks’, Financial Times, 3 December 2009.
85 Memo’s to the new Commission, p. 22.
86 Martin Wolf, The seeds of its own destruction, in: The Future of Capitalism, Financial Times,
    12 May 2009, pp. 6-9.
                                                      54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>landen wanneer zij niet dezelfde prioriteiten stellen en niet hetzelfde denken over een
exitstrategie.
Daarnaast is het van kardinale betekenis dat lidstaten op termijn terugkeren naar de
normen van het SGP. Op dit moment zijn echter krachtige stimulansen van overheidswe-
ge nodig, totdat economisch herstel zichtbaar wordt. Ofschoon de AIV veel waarde hecht
aan een geloofwaardige exitstrategie, maant hij tot behoedzaamheid bij het stopzetten
van de stimuleringsmaatregelen zolang er geen duidelijke tekenen zijn van een opleving
van bedrijvigheid in de particuliere sector. De AIV sluit zich dan ook graag aan bij het
oordeel van IMF-topman Dominique Strauss-Kahn, dat ‘exiting too early is costlier than
exiting too late’.87 Dit mag echter in geen geval als excuus worden gebruikt om noodza-
kelijke saneringsmaatregelen op de lange baan te schuiven.
87 Zie zijn toespraak in Londen op 23 november 2009.
                                                 55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>Bijlagen</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Bijlage I</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Specifiek wat betreft de samenwerking in EMU-verband, kan onder meer Directie Integratie Europa
gecensteteerd worden dat de financieel-economische crisis heeft geleid tot

oplopende prijsverschillen voor de financiering van overheidsschuld. Verder heeft

tijdens het Franse EU-voorzitterschap voor het eerst een bijeenkomst op het Onze referentie

niveau van staatshoofden en regeringsleiders van de euro-lidstaten DIE 922/09
plaatsgevonden. Ook op het punt van samenwerking binnen de EMU ben tk

geïnteresseerd van de AIV te vernemen welke lessen er mogelijk te trekken zijn

en welke veranderingen tot verbeteringen zouden kunnen leiden.

Ten aanzien van de rol van het EU-voorzitterschap kan gesteld worden dat
President Sarkozy tijdens het Franse EU-voorzitterschap leiderschap heeft
getoond. Een sterk EU-voorzitterschap lijkt van belang als katalysator van de
besluitvorming. Een snelle invoering van het Verdrag van Lissabon zou ook
hieraan in de toekomst kunnen bijdragen. Schaduwzijde van het sterke Franse
EU-voorzitterschap was, volgens sommigen, de intergouvernementele tendens bij
financieel-economische onderwerpen. De grote landen traden immers duidelijk op
de voorgrond tijdens de bestuitvorming.

De regering stelt de AIV de volgende vragen:

* Is het huidige juridische} beleidsinstrumentarium van de EU voldoende
om In Europees verband de crisis te bestrijden? Is het instrumentarium
toereikend om free-rider gedrag te voorkomen?

* Bestaat er, gelet op de recente economische ontwikkelingen en de
bijbehorende beleidsreactie, een noodzaak en mogelijkheid vaar
verbetering in de samenwerking in EMU-verband?

Ik zie UW aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet.

</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                                                        Bijlage II
Lijst van afkor tingen
AIV		          Adviesraad Internationale Vraagstukken
BBP		          Bruto Binnenlands Product
CPB		          Centraal Plan Bureau
EBRD		         European Bank for Reconstruction and Development
ECB		          Europees Centrale Bank
Ecofin		       (EU) Raad Economische en Financiële Zaken
EGKS		         Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
EIB		          Europese Investeringsbank
EMU		          Economische en Monetaire Unie
ER		           Europese Raad
ESA’s		        European Supervisory Authorities
ESFT		         Europees Systeem van Financiële Toezichthouders (European System of 		
		             Financial Regulators)
ESFT		         Europees Systeem van Financiële Toezichthouders
ESRB		         European Systemic Risk Board
ESCB		         Europees Stelsel van Centrale Banken
EU		           Europese Unie
FSAP		         Financial Services Action Plan
FSF/FSB        Financial Stability Board
IMF		          Internationaal Monetair Fonds
OESO		         Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OMC		          Open Methode van Coördinatie
SER		          Sociaal Economische Raad
SGP		          Stabiliteits- en Groeipact
UNCTAD         UN Conference on Trade and Development
VEG		          Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
VK             Verenigd Koninkrijk
VWEU		         Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
WTO		          Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organization)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 Europa inclusief, oktober 1997
 2 Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 De doodstraf en de rechten van de mens; recente ontwikkelingen, april 1998
 4 Universaliteit van de rechten van de mens en culturele verscheidenheid, juni 1998
 5 Europa inclusief II, november 1998
 6 Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 commentaar op de criteria voor structurele bilaterale hulp, november 1998
 8 Asielinformatie en de europese unie, juli 1999
 9 Naar rustiger vaarwater: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 de ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 Het functioneren van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens, september 1999
12 de igc 2000 en daarna: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 Humanitaire interventie, april 2000**
14 enkele lessen uit de financiële crises van 1997 en 1998, mei 2000
15 een europees handvest voor grondrechten?, mei 2000
16 defensie-onderzoek en parlementaire controle, december 2000
17 de worsteling van afrika: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18	Geweld tegen vrouwen: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 een gelaagd europa: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 europese Militair-industriËle samenwerking, mei 2001
21 Registratie van gemeenschappen op het gebied van godsdienst OF overtuiging, juni 2001
22 De wereldconferentie tegen racisme en de problematiek van rechtsherstel, juni 2001
23 Commentaar op de notitie mensenrechten 2001, september 2001
24 Een conventie of een conventionele voorbereiding: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 Integratie van gendergelijkheid: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 nederland en de organisatie voor veiligheid en samenwerking in europa in 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 een brug tussen burgers en brussel: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 De Amerikaanse plannen voor raketverdediging nader bekeken: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 Pro–poor growth in de bilaterale partnerlanden in sub–sahara afrika: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking, april 2003
31 Militaire samenwerking in Europa: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies een brug tussen burgers en brussel: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 De Raad van Europa: minder en (nog) beter, oktober 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>34 Nederland en crisisbeheersing: drie actuele aspecten, maart 2004
35 Falende staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 Preëmptief optreden, juli 2004**
37 Turkije: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 De verenigde naties en de rechten van de mens, september 2004
39 Dienstenliberalisering en ontwikkelingslanden: leidt openstelling tot achterstelling?,
    september 2004
40 De Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 De invloed van cultuur en religie op ontwikkeling: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43	Migratie en ontwikkelingssamenwerking: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN, juli 2005
46 Energiek Buitenlands beleid: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
    december 2005***
47	HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
    aanpak, januari 2006
48 Maatschappij en Krijgsmacht, april 2006
49 Terrorismebestrijding in mondiaal en Europees perspectief, september 2006
50 Private sector ontwikkeling en armoedebestrijding, oktober 2006
51 De rol van NGO’s en bedrijven in internationale organisaties, oktober 2006
52 Europa een prioriteit!, november 2006
53	BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 Met het oog op China: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 Inzet van de krijgsmacht: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 Het VN-Verdragssysteem voor de Rechten van de Mens: stapsgewijze versterking in een
    politiek geladen context, juli 2007
58 De financiËn van de europese unie, december 2007
59 De inhuur van private militaire bedrijven: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 Nederland en de Europese Ontwikkelingssamenwerking, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN De EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
    belang, juli 2008
62 Klimaat, energie en armoedebestrijding, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
    maart 2009
65 Transitional Justice: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 Demografische veranderingen en ontwikkelingssamnewerking, juli 2009
67 HET NIEUWE STRATEGISCH CONCEPT VAN DE NAVO, januari 2010
*   Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
    Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
*** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1	Briefadvies uitbreiding Europese Unie, december 1997
2	Briefadvies VN-Comité tegen Foltering, juli 1999
3	Briefadvies Handvest Grondrechten, november 2000
4	Briefadvies over de toekomst van de Europese unie, november 2001
5	Briefadvies Nederlands voorzitterschap EU 2004, mei 2003****
6	Briefadvies Resultaat Conventie, augustus 2003
7	Briefadvies ‘Van binnengrenzen naar buitengrenzen - ook voor een volwaardig
   Europees asiel- en migratiebeleid in 2009’, maart 2004
8	Briefadvies ‘De Ontwerp-Declaratie inzake de Rechten van Inheemse Volken.
   Van impasse naar doorbraak?’, september 2004
9	Briefadvies ‘REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?’, april 2005
10	Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11	Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
   interim-advies over het folterverbod, december 2005
12	Briefadvies Reactie op de mensenrechtenstrategie 2007, november 2007
13	Briefadvies Een ombudsman voor ontwikkelingssamenwerking, december 2007
14	Briefadvies Klimaatverandering en Veiligheid, januari 2009
15	Briefadvies Oostelijk Partnerschap, februari 2009
16	Briefadvies Ontwikkelingssamenwerking: Nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie
      voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>