<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter     Mr. F. Korthals Altes
Vicevoorzitter Prof.dr. W.J.M. van Genugten
Leden          Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You
               Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
               Prof.dr. A. de Ruijter
               Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
               Prof.dr. A. van Staden
               Lt-gen. b.d. M.L.M. Urlings
               Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
               Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris     Drs. T.D.J. Oostenbrink
               Postbus 20061
               2500 EB DEN HAAG
               telefoon 070 - 348 5108/6060
               fax 070 - 348 6256
               e-mail aiv@minbuza.nl
               www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden gecombineerde Commissie Europees Mensenrechtenbeleid
Voorzitters       Mw. prof.dr. K.C.J.M. Arts
                  Prof.mr. R. Fernhout
Leden             Mw. prof.dr. M.G.W. den Boer
                  Prof.mr. C. Flinterman
                  Mw. prof.mr. J.E. Goldschmidt
                  Mr. R. Herrmann
                  Drs. T.P. Hofstee
                  Mw. mr. C.F. Meindersma
                  Mw. prof.mr. W.M.F. Thomassen
                  Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
                  Prof.dr. J.W. de Zwaan (CEI)
Extern deskundige Prof.dr. R.A. Lawson
Secretaris        Drs. A.M.C. Wester
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
           Woord vooraf
I          De context         8
           I.1        Het mondiale krachtenveld          8
           I.2        Het Verdrag van Lissabon          10
           I.3        Nederland en de Europese samenwerking        13
II         Het historisch perspectief            17
           II.1       Van het Ontwerpverdrag voor een Europese Politieke Gemeenschap
                      tot het Verdrag van Lissabon         17
           II.2       Analyse en gevolgtrekkingen           25
           II.3       Conclusie       31
III        Mensenrechten in het externe optreden van de Europese Unie           33
           III.1      De instrumenten        34
           III.2      De EU-spelers       38
           III.3      De praktijk      41
           III.4      Voorwaarden voor effectiviteit         45
           III.5      EU-optreden in multilateraal verband      50
           III.6      Conclusie      55
IV         Coherentie tussen het interne en het externe mensenrechten-
           beleid van de Europese Unie             57
           IV.1       Het interne mensenrechtenbeleid van de EU: de stand van zaken  58
           IV.2       Een krachtiger intern mensenrechtenbeleid       61
           IV.3       Conclusie      64
V          Conclusies en aanbevelingen               65
           V.1        Algemeen       65
           V.2        De adviesvragen        67
Bijlage I        Adviesaanvraag
Bijlage II       Overzicht geraadpleegde personen
Bijlage III      Lijst met veelgebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
In december 2010 ontving de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) van de
minister van Buitenlandse Zaken een adviesaanvraag inzake de effectiviteit van het
Europees mensenrechtenbeleid. Hierin stelt de minister dat – naast daadkrachtig
optreden op nationale titel – een effectief en op maat gesneden mensenrechtenbeleid
van de kant van de Europese Unie van belang is om tegenwicht te bieden aan de druk
waaraan de naleving van mensenrechten internationaal blootstaat.
In de adviesaanvraag wordt aangegeven dat mensenrechten zijn verankerd in het
buitenlands beleid van de EU en dat ze ook intern een basisdoelstelling van de
Unie vormen. Voor de uitvoering van het externe mensenrechtenbeleid zijn diverse
instrumenten ontwikkeld, maar de grote uitdaging is volgens de minister gelegen
in het aanbrengen van coherentie tussen het interne en externe beleid. Ook op het
gebied van zichtbaarheid en slagkracht kan meer vooruitgang worden geboekt.
Het Verdrag van Lissabon biedt hiervoor aanknopingspunten. In hoeverre de hierin
voorziene institutionele veranderingen op afzienbare tijd zullen leiden tot een
effectiever EU-mensenrechtenbeleid valt volgens de adviesaanvraag te bezien. Als
een belangrijke stap in de goede richting wordt de toezegging genoemd van Hoge
Vertegenwoordiger Ashton om in 2011 een EU-mensenrechtenstrategie te presenteren.
In het kader van de bepaling van het Nederlandse standpunt inzake een EU-
mensenrechtenstrategie, wordt de volgende vraag aan de AIV voorgelegd:
Hoe kan het EU-mensenrechtenbeleid in het licht van het Verdrag van Lissabon
slagvaardiger, coherenter en zichtbaarder worden gemaakt?
Meer specifiek stelt de minister de volgende vragen:
1. Hoe kan het optreden van de Unie in internationale mensenrechtenfora (Verenigde
    Naties en ook Raad van Europa en Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking
    in Europa) worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van
    politiek- en stemgewicht?
2. Hoe kan de effectiviteit van de vele mensenrechteninstrumenten dusdanig worden
    vergroot dat zij integraal onderdeel uitmaken van het buitenlandbeleid van de
    Unie, en hoe kan maatwerk worden verbeterd?
3. Hoe kan de coherentie tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid worden
    vergroot?
4. Hoe kan de EU meer zichtbaarheid geven aan diens interventies op
    mensenrechtenterrein?
Het advies over deze vragen is voorbereid door een gemengde commissie onder
voorzitterschap van mw. prof.mr.dr. K.C.J.M. Arts (vanaf 14 maart 2011) en prof.mr.
R. Fernhout (tot 14 maart 2011). In de commissie hadden de volgende personen
zitting: mw. prof.dr. M.G.W. den Boer, prof.mr. C. Flinterman, mw. prof.mr. J.E.
Goldschmidt, mr. R. Herrmann, drs. T.P. Hofstee, mw. mr. C.F. Meindersma, mw. prof.
mr. W.M.F. Thomassen, mw. mr. H.M. Verrijn Stuart en prof.dr. J.W. de Zwaan. Prof.
dr. R.A. Lawson heeft als extern corresponderend lid bijgedragen aan de tekst van dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>advies. Het secretariaat werd gevoerd door mw. drs. A.M.C. Wester, daarin bijgestaan
door de stagiaires mw. M.A.C. Lucassen, mw. D. Zevulun MSc en mw. S. de Jong. Als
ambtelijke contactpersonen hebben gefungeerd: mw. drs. J.A. Alberda (DMH/MR),
mw. drs. K. Bubach (DIE-IN) en mr. I. van der Steen (DJZ/IR). In de periode van januari
tot juni 2011 is de commissie vijf keer bijeen geweest. Daarnaast heeft een aantal
leden van de commissie op 17 en 18 maart 2011 een bezoek afgelegd aan Brussel. In
bijlage II is een lijst opgenomen met de namen van mensen die bereid zijn geweest
hun visie op het adviesonderwerp met de AIV te delen. De AIV is de desbetreffende
personen zeer erkentelijk. Ook wil de AIV de medewerkers van de Permanente
Vertegenwoordiging bij de EU in Brussel – in het bijzonder drs. T. Peters en mw.
E.H.M. Sietses – hartelijk danken voor hun ondersteuning bij de organisatie van het
bezoek aan Brussel.
Bij het opstellen van het advies heeft de AIV ervoor gekozen eerst in een inleidend
hoofdstuk de context te beschrijven waarbinnen de adviesvragen dienen te worden
beschouwd. Daarna volgt een hoofdstuk over de historische achtergrond van het
huidige mensenrechtenbeleid van de Unie. Vervolgens zal in hoofdstuk III worden
ingegaan op mensenrechten in het externe beleid van de EU en in hoofdstuk IV op het
verband tussen het interne en het externe mensenrechtenbeleid van de Unie. Tot slot
volgt een laatste hoofdstuk met conclusies en aanbevelingen.
Voorafgaand aan het advies wil de AIV enkele algemene opmerkingen maken over de
adviesaanvraag en de wijze waarop de AIV heeft gemeend deze het best te kunnen
benaderen. De adviesaanvraag is gericht op het externe mensenrechtenbeleid van
de EU, maar stelt ook de vraag hoe de coherentie tussen het externe en het interne
mensenrechtenbeleid kan worden bevorderd. In dit advies staan de door de minister
gestelde adviesvragen – en daarmee het externe EU-beleid – centraal. Maar waar dit
relevant is, besteedt het advies aandacht aan zowel het externe als aan het interne
EU-mensenrechtenbeleid. Beide componenten zijn immers onlosmakelijk met elkaar
verbonden. Bovengenoemde vraag over coherentie tussen beide componenten
kan dan ook alleen goed worden beantwoord als het advies ook het interne
mensenrechtenbeleid voldoende belicht.
De adviesaanvraag suggereert dat het huidige mensenrechtenbeleid van de
EU verbetering dan wel versterking behoeft. Zonder dit te willen weerspreken,
constateert de AIV dat er geen meetinstrumentarium voorhanden is op basis waarvan
de effectiviteit van het mensenrechtenbeleid van de Unie eenduidig zou kunnen
worden vastgesteld. Waar mogelijk zal het advies desalniettemin aandacht besteden
aan de invloed en resultaten die kunnen worden toegeschreven aan EU-interventies
op het terrein van de mensenrechten, bijvoorbeeld in multilaterale fora zoals de VN-
Mensenrechtenraad. In algemenere zin heeft de AIV er echter voor gekozen om vooral
te kijken naar de belangrijkste voorwaarden voor het voeren van een goed en effectief
mensenrechtenbeleid: coherentie, consistentie en geloofwaardigheid. In de praktijk is
het bijzonder moeilijk om aan deze voorwaarden op het terrein van het buitenlands
beleid – en dat van de mensenrechten in het bijzonder – te voldoen. Recentelijk is
dat weer eens gebleken naar aanleiding van de ontwikkelingen in een aantal staten in
Noord-Afrika en het Midden-Oosten.1
1   Zie bijvoorbeeld: ‘Het gezag van Ashton lijdt onder “Egypte”. Kritiek buitenlandcoördinator EU omdat
    Brussel nog steeds niet met één mond praat’, NRC Handelsblad, 5-6 februari 2011.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Zoals uit de adviesaanvraag blijkt, worden in Europees verband diverse termen
gebruikt om mensenrechten aan te duiden. Vooral wanneer het gaat om extern beleid,
wordt meestal gerefereerd aan ‘de rechten van de mens’. In andere gevallen – met
name binnen het interne beleid – worden de termen ‘grondrechten’ of ‘fundamentele
rechten’ gebruikt.2 De AIV vindt dit onderscheid in beginsel weinig gelukkig, omdat
het een onwenselijke dichotomie suggereert. Zo zou de indruk kunnen worden
gewekt dat de rechten van de mens vooral gelden voor ‘anderen’ buiten de EU, terwijl
grondrechten en fundamentele rechten vooral van toepassing zijn op personen in de
EU-lidstaten. In dit advies gebruikt de AIV waar mogelijk dan ook de internationaal
gebruikelijke terminologie ‘rechten van de mens’ en wordt alleen gesproken van
‘grondrechten’ of ‘fundamentele rechten’ wanneer dit onvermijdelijk is.
Dit advies is door de AIV vastgesteld op 1 juli 2011.
2  De term ‘fundamentele rechten’ is afkomstig uit oude jurisprudentie van het Hof van Justitie van de
   Europese Gemeenschappen (HvJEG) (zie de arresten Stork (1959), Internationale Handelsgesellschaft
   (1969) en Nold (1974)), waarbij het steeds rechtspersonen waren die zich op bijvoorbeeld
   eigendomsrechten beriepen. Het Hof sprak in deze context over ‘fundamentele rechten’, wellicht omdat
   het conceptueel lastig werd geacht om hier van mensenrechten te spreken. Deze terminologie is blijven
   voortbestaan en wordt ook in het Verdrag van Lissabon gebruikt. Het onderscheid tussen mensenrechten
   en fundamentele rechten wordt echter ook wel gebruikt om de wettelijke aard te benadrukken van
   fundamentele rechten en het verschil tussen ‘morele’ mensenrechten en constitutionele fundamentele
   rechten. Zie voor dit laatste onder andere: Samantha Besson, ‘The European Union and Human Rights:
   Towards a Post-National Human Rights Institution?’, Human Rights Law Review 6:2 (2006), pp. 323-360,
   p. 324, noot 3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>I         De context
In het licht van het recentelijk in werking getreden Verdrag van Lissabon, maar ook tegen
de achtergrond van het huidige debat in Nederland over het belang van Europese samen-
werking, acht de AIV het zeer relevant om juist op dit moment de effectiviteit van het EU-
mensenrechtenbeleid onder de loep te nemen. Op beide zaken – het Verdrag van Lissabon
en het debat in Nederland – zal later in dit hoofdstuk nader worden ingegaan. Maar eerst
zal aandacht worden besteed aan de veranderende mondiale context waarbinnen het men-
senrechtenbeleid van de EU vorm dient te krijgen.
I.1       Het mondiale krachtenveld
Vanzelfsprekend wordt de effectiviteit van het EU-beleid op het gebied van de rechten van
de mens mede bepaald door de mondiale context. Idealiter zou dat beleid toegesneden
moeten zijn op veranderingen die in die mondiale context plaatsvinden.
Door de jaren heen zijn de rechten van de mens een grotere rol gaan spelen in de interna-
tionale betrekkingen. Dit vloeide onder meer voort uit het steeds sterkere en veelomvat-
tender normatieve kader ten aanzien van mensenrechten dat zowel op mondiaal als op
regionaal niveau tot stand is gekomen. Door ratificatie van onder meer regionale en VN-
mensenrechtenverdragen heeft het overgrote deel van de staten in de wereld zich
vrijwillig verbonden aan verplichtingen op het terrein van de mensenrechten. Mensen-
rechtenverdragen hebben ook verschillende formele toezichtprocedures in het leven
geroepen. Waar nodig, opportuun en mogelijk, vindt juridische afdwinging van verdragsver-
plichtingen plaats. In bredere zin creëerde bovenstaande ontwikkeling ook een algemene
basis voor staten om elkaar onderling aan te spreken op de naleving van mensenrechten,
inclusief een duidelijke plaats voor mensenrechten in buitenlands beleid en internationale
samenwerking. Met andere woorden, gaandeweg ontwikkelden mensenrechten zich tot
een gerechtvaardigde zorg van de internationale gemeenschap, zoals in de slotverklaring
van de VN-Wereldconferentie Mensenrechten in 1993 werd vastgelegd.3
Dit alles was een moeizaam proces waarvan de resultaten bij tijd en wijle fragiel bleken
te zijn. Desalniettemin bood dit proces een context waarbinnen het vanaf het midden van
de jaren zeventig van de vorige eeuw voor de hand lag dat de Europese Unie een extern men-
senrechtenbeleid ging ontwikkelen. Sindsdien is de context echter sterk veranderd4 en wordt
de Europese Unie steeds vaker met scherpe kritiek op haar mensenrechtenbeleid geconfron-
teerd. Recent heeft de European Council on Foreign Relations (ECFR) een analyse gemaakt
van de mondiale verschuivingen waarmee de EU momenteel van doen heeft en geadviseerd
over de wijze waarop de Unie haar mensenrechtenbeleid het beste zou kunnen aanpassen.5
3   De Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/24, 25 June 1993, verwijst in paragraaf
    4 naar ‘the promotion and protection of all human rights as a legitimate concern of the international
    community’.
4   Zie ook AIV, Het mensenrechtenbeleid van de Nederlandse regering. Zoeken naar constanten in een veran-
    derende omgeving, advies nummer 73, Den Haag, februari 2011.
5   Susi Dennison en Anthony Dworkin, Towards an EU Human Rights Strategy for a Post-Western World,
    European Council on Foreign Relations, Londen, September 2010, zie: <http://www.ecfr.eu>.
                                                     8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>In het algemeen constateert de ECFR dat in de periode na 1989, waarin de EU in haar
buitenlands beleid een centrale plaats gaf aan mensenrechten en democratisering, de EU
‘het tij mee had’. Vlak na het einde van de Koude Oorlog was er ruim baan voor een libe-
rale internationale orde waarbinnen het democratisch-kapitalistische model een legitiem
‘ontwikkelingsdoel’ leek te zijn. Tegen deze achtergrond kon de EU door middel van het uit-
breidingsproces democratisering en mensenrechten in de haar omringende landen bevor-
deren. Op mondiaal niveau bleek het mogelijk een instelling als het Internationaal Strafhof
van de grond te krijgen.
Ruim twintig jaar later is, volgens de ECFR, de economische en politieke positie van het
Westen echter danig verzwakt. Enerzijds is dit een gevolg van de financieel-economische
crisis die het westerse economische systeem in het hart heeft getroffen, terwijl veel op-
komende economieën relatief onaangetast zijn gebleven. Anderzijds komt dit door afbrok-
kelend internationaal aanzien, onder meer vanwege omstreden en moeizaam verlopende
militaire operaties in Irak en Afghanistan.
Door het economische succes en de groeiende assertiviteit van autoritair geregeerde lan-
den zoals China, is tegelijkertijd het veronderstelde verband tussen liberale democratie
enerzijds en sociale en economische ontwikkeling anderzijds in een nieuw daglicht komen
te staan. China en andere staten doorbraken tevens het traditionele westerse monopolie
op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en handel door steeds meer leningen, in-
vesteringen en handelsovereenkomsten beschikbaar te stellen aan ontwikkelingslanden.
In tegenstelling tot de EU stellen deze staten daarbij meestal geen normatieve voorwaar-
den ten aanzien van mensenrechten, democratisering of goed bestuur.
Volgens de ECFR komt daarbij dat een aantal belangrijke opkomende democratische lan-
den, zoals Brazilië, India en Zuid-Afrika, zich weliswaar formeel aan mensenrechten com-
mitteren, maar in de praktijk ook sterk voorstander zijn van het principe van niet-inmenging
in binnenlandse aangelegenheden. Deze landen staan wantrouwend tegenover wat door
hen wordt beschouwd als de ‘westerse agenda’ om nationale soevereiniteit (verder) onder-
geschikt te maken aan de verdediging van mensenrechten.
Deze veranderende machtsverhoudingen nopen de EU tot een herijking van haar mensen-
rechtenbeleid. Om relevant te blijven zou de EU volgens de ECFR:
- flexibeler en niet te defensief moeten opereren;
- open moeten staan voor samenwerking met nieuwe partners;
- per situatie haalbare doelen moeten identificeren; en
- beter aansluiting moeten zoeken bij tastbare behoeften van mensen in verschillende
     situaties en culturen.
Met betrekking tot het laatste punt bestaan er overeenkomsten met het AIV-advies van
2008 over de universaliteit van de rechten van de mens.6 Hierin stond het concept van
universaliteit als centrale waarde voorop. Tegelijkertijd stelde de AIV dat, om succesvol te
zijn, het Nederlandse mensenrechtenbeleid gebaseerd moet zijn op erkenning van cultu-
rele diversiteit, op een procesgerichte dialoog en op steun voor initiatieven van onderaf.
Voor zover het de EU betreft, tekent de AIV hierbij aan dat er uiteraard sprake is van een
substantieel gemeenschappelijk normatief kader, zoals vastgelegd in het Verdrag van
Lissabon.
6   AIV, Universaliteit van de rechten van de mens: principes, praktijk en perspectieven, advies nummer 63,
    Den Haag, november 2008.
                                                        9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>De AIV onderschrijft bovenstaande analyse van de European Council on Foreign Relations
in grote lijnen en zal deze waar mogelijk ook betrekken bij dit advies. Het mensenrechten-
beleid van de EU, en zeker de externe component ervan, komt niet in een vacuüm tot
stand. De wijze waarop de EU zich verhoudt tot de rest van de wereld en vice versa dient
steeds een belangrijk referentiekader te vormen.
I.2      Het Verdrag van Lissabon
De adviesaanvraag geeft aan dat het Verdrag van Lissabon ‘aanknopingspunten’ biedt om
vooruitgang te boeken met het externe mensenrechtenbeleid, in het bijzonder waar het
coherentie, slagkracht en zichtbaarheid betreft. In deze paragraaf komen de belangrijkste
nieuwe elementen uit het Verdrag van Lissabon aan de orde, voor zover het de rechten van
de mens betreft, zowel in het interne als het externe beleid van de Unie. In het volgende
hoofdstuk zullen deze elementen in een historische context worden geplaatst. Daarbij zal
nader worden ingegaan op de geleidelijke incorporatie van mensenrechtenelementen in de
EU, zoals deze zich sinds de tweede helft van de vorige eeuw heeft voltrokken.
Het Verdrag van Lissabon werd ondertekend in december 2007 en trad op 1 december
2009 in werking.7 Waar het gaat om het beleid inzake de rechten van de mens, bevat het
Verdrag drie leidende bepalingen. Deze zijn niet (geheel) nieuw ten opzichte van eerdere
verdragen,8 maar vanwege hun centrale belang wil de AIV ze hier toch noemen. Volgens
artikel 2 EU-Verdrag berust de EU op de waarden:
    Eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat
    en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot
    minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving
    die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaar-
    digheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
Artikel 3 (lid 1) omschrijft het algemene doel van de EU:
     De Unie heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te be-
     vorderen.
En in artikel 21 (lid 1, eerste deel) wordt gesteld dat:
    Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde versprei-
    ding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van
    de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de
    ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging
    van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de nale-
    ving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal
    recht.
Voorts bevat het Verdrag van Lissabon de volgende belangrijke nieuwe elementen:
7   Het Verdrag van Lissabon omvat het EU-Verdrag, het EU-Werkingsverdrag en een aantal Protocollen.
8   Soortgelijke bepalingen als in artikel 2 en artikel 21, lid 1, waren reeds opgenomen in bijvoorbeeld artikel
    6 en 11 van het Verdrag van Amsterdam.
                                                        10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>-  Het Handvest van de Grondrechten, in 2000 bij verklaring aanvaard door regerings-
   leiders in Nice, wordt juridisch bindend doordat het wordt gelijkgesteld aan de
   EU-Verdragen, zonder dat het hierin integraal is opgenomen.9 Het Handvest brengt een
   aantal uiteenlopende mensenrechtennormen samen, dat voorheen op verschillende
   andere plaatsen te vinden was. Het betreft zowel burger- en politieke rechten als sociale
   en economische rechten. Artikel 51(1) van het Handvest bepaalt dat het Handvest
   geen nieuwe bevoegdheden schept voor de organen van de Europese Gemeenschap,
   maar erop is gericht deze organen te verplichten om binnen de grenzen van het
   Handvest te handelen. Het Handvest is ook niet van toepassing op de activiteiten van
   lidstaten buiten de reikwijdte van het Gemeenschapsrecht.10
-  De EU treedt toe tot het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de
   Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM).11 Deze toetreding kan worden beschouwd
   als complementair aan de eigen, interne wetgeving. De situatie kan in zekere zin wor-
   den vergeleken met lidstaten die hun eigen constituties en constitutionele toetsing
   kennen en zich tegelijkertijd onderwerpen aan externe controles door organisaties als
   het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg. Hierbij moet
   worden aangetekend dat de primaire taak van het Hof van Justitie van de Europese
   Unie (HvJEU) niet ligt op het terrein van de mensenrechten. De complementariteit die
   toetreding van de EU tot het EVRM biedt, kan dus een relatief grote toegevoegde waar-
   de hebben. Daarnaast kan deze toetreding de coherentie en consistentie tussen de
   twee hoven (verder) vergroten, alsmede de rechtszekerheid binnen de EU in brede zin,
   aangezien zowel lidstaten als EU-instellingen in de toekomst gehouden zullen zijn aan
   dezelfde verplichtingen volgend uit het EVRM.12
-  Op het terrein van justitie en binnenlandse zaken zijn de voormalige artikelen 35
   EU-Verdrag (voormalige derdepijlersamenwerking) en 68 EG-Verdrag (Titel IV EG-Verdrag)
   ingetrokken. Het Hof krijgt volledige jurisdictie op het gebied van justitie en binnenlandse
   zaken, met één uitzondering. Deze betreft de rechtsgeldigheid of evenredigheid van opera-
   ties van de politie of andere instanties belast met wetshandhaving in een lidstaat respec-
   tievelijk de uitoefening – door de lidstaten – van hun verantwoordelijkheden ten aanzien
   van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veilig-
   heid. Gedurende vijf jaar zal een overgangsregime van kracht zijn. Dit heeft betrekking op
   de geldigheid van gewezen derdepijlerinstrumenten (politie- en strafrechtelijke samen-
9  Artikel 6(1) EU-Verdrag.
10 Zie: Kirsten Shoraka, ‘A background to the establishment of human rights in the law and policies of the
   European Union, Human Rights and Minority Rights in the European Union, New York, Routledge 2010,
   pp. 11-66, p. 48.
11 Artikel 6(2) EU-Verdrag.
12 Shoraka, supra noot 10, p. 51.
                                                     11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   werking) die gedurende die periode niet kan worden aangevochten.13 Op het terrein van
   de rechtspleging door het Hof zijn daarnaast twee wijzigingen te registreren met betrek-
   king tot prejudiciële procedures.14 De bepalingen op het terrein van justitie en binnen-
   landse zaken zijn in het Verdrag van Lissabon samengebracht onder het derde deel,
   titel V van het EU-Werkingsverdrag, ‘De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’. Onder
   deze titel vallen ook immigratie, asielbeleid en burgerlijk recht.15 Aangezien de onder
   titel V vallende beleidsterreinen belangrijke mensenrechtenaspecten hebben, heeft de
   volledige jurisdictie van het HvJEU op deze terreinen ook consequenties voor het
   (interne) mensenrechtenbeleid van de EU.
-  Elementen die niet specifiek van toepassing zijn op mensenrechten, maar op het bui-
   tenlands optreden van de EU in brede zin, betreffen een aantal nieuwe institutionele
   voorzieningen die de coherentie van het externe beleid zouden moeten vergroten.
   Belangrijk in dit verband is de benoeming van een Hoge Vertegenwoordiger voor het
   Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (HV), tevens vicevoorzitter van de
   Commissie, die toeziet op de samenhang van het externe optreden van de Unie.16 De
   Hoge Vertegenwoordiger wordt bijgestaan door een Europese Dienst voor Extern Optre-
   den (EDEO), die momenteel in oprichting is.17
-  Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) blijft grotendeels
   buiten de jurisdictie vallen van het HvJEU, een enkele uitzondering daargelaten. Artikel
   275 van het EU-Werkingsverdrag kent het Hof de bevoegdheid toe om uitspraken te
   doen inzake beroepen die worden ingesteld ‘betreffende het toezicht op de wettig-
   heid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of
   rechtspersonen’, die door de Raad zijn ingesteld op basis van GBVB-bepalingen. Hier-
   mee heeft het Hof jurisdictie gekregen over zaken waarin de rechten in het geding zijn
   van verdachten van terrorisme, of van (rechts-)personen die door EU-sancties worden
   getroffen.
13 In artikel 10 van Protocol nummer 36 is bepaald dat als overgangsmaatregel de bevoegdheden van het
   HvJEU ongewijzigd blijven voor handelingen van politiële samenwerking en justitiële samenwerking die
   voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld. Deze overgangs-
   maatregel houdt vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op. Als gevolg
   van deze overgangsmaatregel kan de Commissie ten aanzien van voormalige derde pijler-instrumenten
   gedurende vijf jaar geen infractieprocedure tegen in gebreke zijnde lidstaten beginnen. Gedurende deze
   periode zal de bevoegdheid van het Hof ten aanzien van dergelijke instrumenten dezelfde zijn als die ten
   tijde van de werking van artikel 35 VEU heeft gegolden.
14 Enerzijds is bepaald dat het Hof zo spoedig mogelijk uitspraak doet indien een verzoek voor een
   prejudiciële beslissing betrekking heeft op een zaak betreffende een gedetineerde persoon (artikel 267,
   vierde alinea, EU-Werkingsverdrag). Anderzijds heeft de zogeheten spoedprocedure voor prejudiciële
   procedures op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een juridische basis
   op verdragsniveau gekregen (artikel 23 bis van Protocol 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie
   van de Europese Unie).
15 Op het terrein van buitengrenzen, migratie en asiel had het Hof voor het Verdrag van Lissabon al
   jurisdictie.
16 Artikel 18 EU-Verdrag.
17 Artikel 27(3) EU-Verdrag.
                                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>-   Een ander punt dat niet specifiek gerelateerd is aan het mensenrechtenbeleid, maar
    daarvoor wel consequenties heeft (bijvoorbeeld als het gaat om de bevoegdheid tot het
    sluiten van verdragen), is de bepaling in artikel 47 van het EU-Verdrag dat de EU rechts-
    persoonlijkheid bezit.
Voor het externe beleid schept het Verdrag van Lissabon, door een aantal institutionele
hervormingen, dus basisvoorwaarden voor een coherent en effectief beleid van de EU. Dit
biedt uiteraard mogelijkheden voor een effectiever optreden op terreinen van buitenlands
beleid, die relevant zijn voor de rechten van de mens. De meest concrete – en vergaande –
vernieuwingen in het Verdrag van Lissabon liggen echter op het terrein van het interne
mensenrechtenbeleid van de Unie, met name door de bindende werking van het Handvest
en de toetreding tot het EVRM. Deze constatering is mede van belang met het oog op de
coherentie tussen het externe en het interne mensenrechtenbeleid van de EU, een onder-
werp waarop in hoofdstuk IV van dit advies uitgebreid zal worden ingegaan.
I.3       Nederland en de Europese samenwerking
Volgens de AIV moet de adviesaanvraag mede worden bezien in het kader van het debat
dat in Nederland wordt gevoerd over (verdere) integratie en samenwerking in Europees ver-
band. Er zijn op dit gebied twee tegengestelde tendensen te onderscheiden. Sinds het be-
gin van de 21e eeuw heerst er in Nederland een zekere ‘Europa-scepsis’. Het Nederlandse
‘nee’ tijdens het referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor
Europa in 2005 wordt vaak als culminatie hiervan opgevoerd. Maar diverse analyses hebben
aangetoond18 dat het hierbij om een langer en breder bestaand gevoel van onbehagen
over het voortschrijdende Europese integratieproces gaat, dat zich in de beleving van vele
Nederlandse burgers (en parlementariërs) in toenemende mate aan hun invloed onttrekt,
maar in de tussentijd wel steeds meer een stempel drukt op vrijwel alle aspecten van de
samenleving. ‘Het gevoel “over u, maar zonder u” leeft sterk bij het electoraat’, stelde een
studie uit 2006.19
Dit onbehagen vertaalt zich enerzijds in een toenemend accent op het Nederlandse
eigenbelang, oftewel what’s in it for us? De Nederlandse nadruk in Brussel op de netto-
betalerspositie van Nederland bij de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven
2006-2013, die nu wordt gecontinueerd, kan mede tegen deze achtergrond worden gezien.
Anderzijds uit dit onbehagen zich in een beduchtheid voor ‘overregulering’ en ongewenste
inmenging door ‘Brussel’, en een sterke neiging de eigen, nationale competenties te
willen behouden op uiteenlopende terreinen. Zo zette Nederland na het negatief verlopen
referendum in 2005, in Brussel sterk in op het subsidiariteitsbeginsel op terreinen als het
18 Zie onder meer: Peter van Grinsven, Mendeltje van Keulen, Jan Rood, ‘Over verkiezingen, politisering en het
    Nederlands Europa-beleid’, Clingendael CESP Paper, Den Haag, november 2006; ‘De Europese Grondwet:
    Postreferendum opiniepeiling in Nederland,’ Flash Eurobarometer 172, juni 2005 ; René Cuperus, ‘Why
    the Dutch voted no. An Anatomy of the new Euroscepticism in the old Europe’, Progressive Politics 4,
    no. 2 (Summer 2005): pp. 92–101.
19 Zie van Grinsven et al., ibid., p. 9. De desbetreffende constatering voerde naar de mening van de auteurs
    tot de vraag in hoeverre het mogelijk zou zijn om de betrokkenheid van burgers te versterken via politi-
    sering van Europa langs de band van de nationale politiek. De belangrijkste conclusie na het ‘nee’, was
    volgens de auteurs dat ‘het probleem … hem niet zozeer in de inhoud [zit], maar in de wijze waarop’.
                                                       13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>socialezekerheidsstelsel, pensioenen en de gezondheidszorg.20 Het huidige kabinet heeft
zowel in het regeerakkoord als in het gedoogakkoord21 aangegeven voornemens te zijn
een aantal Europese richtlijnen op het gebied van asiel- en migratie te heroverwegen en,
waar mogelijk, door heronderhandelingen aan te passen. Hierbij dient aangetekend te wor-
den dat de daadwerkelijke ruimte voor heronderhandeling waarschijnlijk beperkt zal blijken
te zijn. De desbetreffende richtlijnen staan immers niet op zich zelf maar maken deel uit
van het mensenrechtenacquis zoals vastgelegd in al bestaande verdragen, inclusief het
Verdrag van Lissabon en het daarin opgenomen Handvest van de Grondrechten.22
Het publieke debat dat sinds eind 2010 wordt gevoerd over de werkingssfeer van de juris-
prudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens past tevens in dit kader. De
kritiek naar aanleiding van enkele concrete zaken (met name op het terrein van immigratie
en asiel) dat het Hof in individuele zaken algemene normen zou concipiëren die de taak
van de rechter te buiten gaan,23 lijkt soms vooral ingegeven door angst dat de nationale
ruimte beperkt wordt. Op zich is het een goede zaak dat uitspraken van het EHRM kri-
tisch worden geanalyseerd en bestudeerd. Maar als kritiek op individuele zaken wordt
gebruikt als argument om de legitimiteit van het Hof en de betekenis van het EVRM in zijn
algemeenheid aan te tasten, kan de rechtsbescherming binnen Europa hierdoor in gevaar
komen.24
Naast de Europa-scepsis is er een tegengestelde beweging gaande. Steeds vaker blijkt
dat, om de verworvenheden van ruim een halve eeuw Europese integratie veilig te stellen,
juist op meer (politiek gevoelige) terreinen intensiever zal moeten worden samengewerkt.
De financieel-economische crisis heeft de lidstaten er noodgedwongen toe gebracht eens-
luidende en striktere maatregelen te overwegen op het gebied van begrotingsdiscipline,
20 Brief van de minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007,
    21 501-20, nr. 344. Op p. 6 van de brief wordt gesproken over ‘onze nationale sociale arrangementen en
    de kwaliteit van publieke voorzieningen’.
21 Vrijheid en Verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA, pp. 21-27; Gedoogakkoord VVD-PVV-CDA, 2010,
    pp. 4-10.
22 Willem van Genugten en Nicola Jägers, ‘Land veroveren gaat niet vanzelf: Over de permanente en inhe-
    rente spanning tussen internationaal recht en (internationale) politiek’, Nederlands Juristenblad, afl. 20,
    2011, p. 1318.
23 Thierry Baudet, ‘Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vormt een ernstige inbreuk op de demo-
    cratie’, NRC Handelsblad, 13 november 2010; Tom Zwart, ‘Geef dat mensenrechtenhof weerwerk’, NRC
    Handelsblad, 17 januari 2011; Stef Blok en Klaas Dijkhoff, ‘Leg het Europees Hof aan banden,’
    Volkskrant, 7 april 2011.
24 Zie onder andere: Rick Lawson, ‘Het mensenrechtenhof beschaaft Hongarije en Griekenland’, NRC
    Handelsblad, 25 januari 2011; Jenny Goldschmidt, ‘Houdt Grondwet in ere, heren politici’, Volkskrant,
    11 april 2011.
                                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>toezicht en handhaving.25 Betekenisvol is in dit verband ook de uitspraak van het EHRM
van 21 februari 2011 in de M.S.S.-zaak, waarin werd geoordeeld dat lidstaten asielzoekers
niet mogen terugsturen naar Griekenland zolang dat land zich schuldig maakt aan mensen-
rechtenschendingen in asielprocedures. Deze uitspraak heeft duidelijk gemaakt dat de toe-
passing van het interstatelijk vertrouwensbeginsel moet voldoen aan mensenrechtenstan-
daarden en dat het huidige gefragmenteerde Europese asielbeleid, waarbinnen lidstaten er
veelal naar streven om de Europese normen aan te passen aan de eigen nationale regels,
niet langer voldoet. In een redactioneel commentaar naar aanleiding van de M.S.S.-zaak,
stelde NRC Handelsblad op 24 januari 2011: ‘Wederom wordt Europa voor de keuze
gesteld: ga verder met integreren of accepteer dat de zaak uit elkaar valt.’
Het WRR-rapport van november 2010 over het Nederlands buitenlands beleid, Aan het
buitenland gehecht, betoogt onomwonden dat Europa voor Nederland ‘de meest domi-
nante arena voor samenwerking’ is. Het rapport stelt: ‘De “nieuwe” geopolitiek vereist een
krachtiger en eensgezinder Europa, dat “statelijk” kan optreden. Zonder een krachtiger
schakel Europa naar de rest van de wereld, overkomt ons die wereld. Een krachtiger Eu-
ropa in een veranderende geopolitieke wereld is derhalve ook een Nederlands belang. (…)
De EU is voor Nederland de dominante arena. De oude Nederlandse ambitie om de Unie
communautair te maken was heel wel verdedigbaar vanuit het Nederlandse belang als
kleinere mogendheid om niet te worden overheerst door de grotere buurlanden. (…) De
recentere Nederlandse ambitie om juist het omgekeerde na te streven was vanuit het
onbehagen in Nederland verklaarbaar. Maar het was en is ook een ontkenning van wat
Nederland is, namelijk een deel van de Europese werkelijkheid.’26
De meer Europagezinde instelling beperkt zich niet tot een klein deel van het politieke
establishment en een select deel van de Nederlandse bevolking. Uit onderzoek blijkt dat
de steun onder de Nederlandse bevolking voor de Europese integratie – ondanks de
scepsis – nog steeds relatief groot is. De Eurobarometer van voorjaar 201027 geeft aan
dat 69% van de Nederlandse ondervraagden het Nederlandse lidmaatschap van de Euro-
pese Unie een goede zaak vindt. Nederland steekt hierin positief af bij het gemiddelde in
25 In juni 2010 werd de Europese Raad het er bijvoorbeeld over eens dat een nauwere coördinatie van het
   economisch beleid dringend noodzakelijk was. De Europese Raad achtte het met name wenselijk dat: i)
   zowel het preventieve als het corrigerende deel van het Stabiliteits- en Groei Pact (SGP) met onder meer
   sancties zouden worden versterkt; ii) de hoogte en de ontwikkeling van de schuld en de algehele houd-
   baarheid van de overheidsfinanciën een prominentere rol zouden krijgen in het begrotingstoezicht; iii) alle
   lidstaten nationale begrotingsregelgeving en een middellangetermijn budgettair kader zouden krijgen die
   aansloten bij het SGP; en iv) dat de kwaliteit van statistische gegevens gewaarborgd zou zijn. In oktober
   2010 besloot de Europese Raad de begrotingsdiscipline verder aan te scherpen, het economisch toezicht
   te verbreden en de coordiniatie te verdiepen (doc. 25/1/10 REV 1, p. 1). In december 2010 besloot de
   Raad o.a. tot een beperkte Verdragswijziging om de instelling van een permanent Europees stabiliteits-
   mechanisme mogelijk te maken (doc. 30/1/10 REV 1, p. 1). Zie voor dit onderwerp ook AIV, De EU en de
   crisis. Lessen en leringen, advies nummer 68, Den Haag, januari 2010.
26 Aan het buitenland gehecht. Over verankering en strategie van Nederlands buitenlands beleid, Wetenschap-
   pelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam University Press, Amsterdam 2010, pp. 11, 85 en 98.
27 Public Opinion in the European Union, Standard Eurobarometer 73, augustus 2010.
                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>EU-landen, dat 49% bedraagt.28 Bovendien vindt 68% van de Nederlandse ondervraagden
dat Nederland heeft geprofiteerd van het EU-lidmaatschap (het gemiddelde binnen EU-
lidstaten is 53%).29
Het ligt niet in de lijn van dit advies om de sceptische en de meer Europagezinde bena-
dering verder te analyseren. Wel zal de AIV het bestaan van beide tendensen voor ogen
houden, in het bijzonder waar het gaat om de beleidsmatige aanbevelingen die later in dit
advies zullen volgen.
28 11% van de Nederlandse ondervraagden geeft aan het EU-lidmaatschap een slechte zaak te vinden (het
    gemiddelde in de EU-landen is 18%) en 19% goed noch slecht (het gemiddelde in EU-landen is 29%).
29 25% van de Nederlandse ondervraagden vindt dat Nederland niet heeft geprofiteerd van het EU-lidmaat-
    schap (het gemiddelde in EU-landen is 35%).
                                                  16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>II        Het historisch perspectief
Om de huidige staat van het EU-mensenrechtenbeleid goed te kunnen doorgronden, vindt
de AIV het zinvol zijn analyse te beginnen vanuit een historisch perspectief. Daartoe zal
eerst kort worden geschetst hoe de rechten van de mens in de afgelopen zestig jaar een
plaats hebben gekregen in de rechtsorde en het beleid van de Europese Gemeenschap
c.q. de Europese Unie. Dit historisch overzicht zal in het tweede deel van dit hoofdstuk op
een aantal punten nader worden geanalyseerd. Zowel de ambitie van de EG/EU om een
actief mensenrechtenbeleid te voeren, als de ambivalentie waarmee naar die ambitie is
gehandeld, zullen daarbij naar voren komen.
Historische beschouwingen over de Unie nemen in veel gevallen de Europese Gemeen-
schap voor Kolen en Staal (EGKS) en/of het Verdrag van Rome uit 1957 als uitgangspunt.
Dit ligt ook voor de hand. Immers, de EU zoals wij die tegenwoordig kennen heeft haar oor-
sprong in de vorming van de EGKS, opgericht in 1951 met het Verdrag van Parijs; en in de
Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) en de Europese Economische
Gemeenschap (EEG), beide opgericht in 1957. De periode tussen de instelling van de EGKS
en de aanvaarding van het Verdrag van Rome verdient echter ook aandacht, met name
vanwege de pogingen die destijds werden gedaan om een Europese Politieke Gemeen-
schap (EPG) tot stand te brengen. Hoewel deze pogingen uiteindelijk in 1954 strandden,
geeft een analyse ervan een vollediger beeld van het historisch perspectief waarbinnen
het mensenrechtenbeleid van de Unie moet worden geplaatst.30
II.1      Van het Ontwerpverdrag voor een Europese Politieke Gemeenschap tot
          het Verdrag van Lissabon
Begin jaren vijftig: pogingen tot oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap
In 1949 werd de Raad van Europa (RvE) opgericht. In 1950 kwam het EVRM tot stand.
Door de jaren heen is de RvE, inclusief het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
uitgegroeid tot een belangrijk en effectief forum voor de bescherming van mensenrechten
in Europa.
Lange tijd vond het economische integratieproces binnen Europa vrijwel separaat van deze
ontwikkelingen plaats. Sommige voorvaderen van de Europese Unie hadden dit echter
graag anders gezien. In 1952 gaf het zogeheten Comité d’études pour la constitution
europeénne (CECE), een groep van invloedrijke juristen, academici, activisten en politici die
de Europese integratie verder wilden bevorderen, de eerste aanzet tot de mogelijke oprich-
ting van een Europese Politieke Gemeenschap. Het voornaamste doel was aanbevelingen
te doen voor een Europese constitutie. De eerste van de negen resoluties die voortkwa-
men uit het werk van het CECE, noemde de bescherming van de constitutionele orde,
democratische instituties en fundamentele vrijheden als centrale doeleinden van zo’n
Gemeenschap. Artikel 7 van deze resolutie bepaalde dat lidstaten democratische instel-
lingen en fundamentele vrijheden dienden te respecteren en dat de nieuwe Gemeenschap
30 Zie ook Gráinne de Búrca, ‘The Road Not Taken: The EU as a Global Human Rights Actor’, American
    Journal of International Law, Vol. 105, 2011. De passage over de Europese Politieke Gemeenschap is
    mede op dit artikel gebaseerd.
                                                      17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>kon interveniëren als een lidstaat zich hieraan niet zou houden.31 In deze voorstellen
kreeg de Europese Gemeenschap dus een sterke rol toebedeeld bij het beschermen en
behouden van mensenrechten binnen de lidstaten. De ervaringen van WO II en de angst
voor het communisme klonken hierin duidelijk door.
Na ondertekening van het Ontwerpverdrag tot oprichting van een Europese Defensie
Gemeenschap (EDG) door Frankrijk, West-Duitsland, Nederland, België, Luxemburg en Italië,
verzocht de Consultatieve Assemblee van de RvE de zes betrokken overheden de EGKS de
opdracht te geven een plan op te stellen voor een Europese Politieke Gemeenschap. Een
Ad Hoc Assemblee van de EGKS, bestaande uit 87 politici uit de desbetreffende staten,
werd hiermee belast. Het Ontwerpverdrag ter oprichting van een EPG werd op 9 maart
1953 overhandigd aan de ministers van Buitenlandse Zaken van de zes staten.
De mensenrechtenartikelen van dat Ontwerpverdrag waren duidelijk beïnvloed door de
CECE-resoluties. Artikel 2 verklaarde dat de Gemeenschap tot algemeen doel had mensen-
rechten en fundamentele vrijheden in de lidstaten te beschermen. Artikel 3 stelde dat het
EVRM integraal onderdeel uitmaakte van het nieuwe Gemeenschapsstatuut. Artikel 104
voorzag in de mogelijkheid tot interventie door de Gemeenschap om de constitutionele
orde en democratische instituties binnen het territorium van een lidstaat te behouden.32
Het Ontwerpverdrag bevatte daarnaast een individueel klachtrecht bij het Hof van de
Gemeenschap in geval van schending van het EVRM door de Gemeenschapsinstellingen.
Dit is opmerkelijk, zeker gezien het feit dat een verplicht individueel klachtrecht pas sinds
1998 deel uitmaakt van het EVRM-systeem. Artikel 45 voorzag in jurisdictie van het Hof
van de Gemeenschap, maar stelde tevens dat deze rechtsmacht overging naar het EHRM
als het een geval betrof dat van belang werd geacht voor alle partijen bij het EVRM.
Uit de documentatie die voorhanden is met betrekking tot de totstandkoming en ontvangst
van bovenstaande artikelen, blijkt geen afkeuring of onenigheid. Integendeel, de ministers
van Buitenlandse Zaken van de zes lidstaten bleken bereid hun goedkeuring te hechten
aan de desbetreffende artikelen, met slechts enkele kleine wijzigingen.33 Hieruit blijkt dat
er brede steun bestond voor de oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap die,
respectievelijk: was gegrondvest op respect voor mensenrechten; bepalingen uit het EVRM
integreerde; voorzag in krachtige juridische handhaving; en waarbinnen een belangrijke
toezichthoudende en interventierol was weggelegd voor de Gemeenschap ten aanzien van
mensenrechtenaangelegenheden in de lidstaten.
31 ‘Should the Community Government establish that, in one Member State, the constitutional order,
    democratic institutions or man’s fundamental liberties have been seriously violated, without the
    constitutional authorities of this State being able or wishing to re-establish these, the Community may
    intervene…’ paragraaf 7 van de eerste resolutie ‘Preamble and General Proposals’ van de CECE, Brussel,
    November 1952.
32 Dit beginsel van interventie en de condities waaronder dit kon gebeuren behoefden wel voorafgaande
    unanieme goedkeuring van de lidstaten.
33 Gráinne de Búrca, supra noot 29, pp. 16-17.
                                                        18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Het Verdrag van Rome en stilte rond mensenrechten in de jaren zestig
Met het ter ziele gaan van het Ontwerpverdrag tot oprichting van een Europese Defensie
Gemeenschap in 1954, als gevolg van de Franse weigering tot ratificatie,34 verdween
echter ook het EPG-Verdrag van tafel. De zogeheten Messina-resolutie uit 195535 blies het
proces van Europese integratie nieuw leven in door het te richten op economische integra-
tie en de instelling van een gemeenschappelijke markt. In navolging hiervan werd in 1957
de Europese Economische Gemeenschap (EEG) opgericht. Om de kans op ontsporing van
dit nieuwe project te beperken, werd strikt de hand gehouden aan het Messina-mandaat.36
De afwezigheid van mensenrechtenbepalingen in de verdragen van 1957 moet mede in
deze context worden gezien. Ten tijde van het opstellen van de EEG- en Euratom-Verdragen
werd de eerdere visie van een nieuw Europees systeem dat een substantiële politieke rol
zou hebben bij de bescherming tegen mensenrechtenschendingen door of in de lidstaten,
of zelfs door de eigen nieuwe instellingen, terzijde geschoven ten behoeve van een beperk-
tere, pragmatische en stapsgewijze benadering van het Europese integratieproces.
Aan het ontbreken van mensenrechtenbepalingen lijkt geen weloverwogen inhoudelijke
beslissing van de opstellers van het EEG-verdrag ten grondslag te liggen volgens welke
mensenrechten niet relevant zouden zijn, of de RvE beter in staat zou zijn om mensenrech-
tenkwesties te overzien, zoals soms wordt gesteld. Er zijn geen gegevens die erop wijzen
dat de toezichthoudende en coördinatiemechanismen van de RvE werden gezien als sub-
stituut voor de functies van de EEG, ook niet op het terrein van mensenrechten.37 Dit blijkt
mede uit het feit dat de vraag naar de EEG’s eigen bemoeienis met mensenrechten en de
wens om vorm te geven aan een expliciete mensenrechtendimensie regelmatig op bleven
komen, ook in de beginfase van de Europese integratie.38
Zelfs tijdens het opstellen van het EEG-Verdrag werden nog enkele pogingen gedaan om
mensenrechtenkwesties een plaats te geven. Zo was er een Duits voorstel om (naar analo-
gie van artikel 3 van het EDG-Verdrag) een Verfassungsvorbehalt te maken. Dit kwam erop
neer dat de nieuwe Gemeenschap geen maatregelen mocht nemen die inbreuk maakten
op nationaal beschermde mensenrechten en vrijheden. Dit voorstel werd echter verworpen
vanwege het veronderstelde risico dat met een dergelijke clausule Gemeenschapswet-
geving onderworpen zou kunnen worden aan die van de lidstaten en dat daarmee de doel-
34 Deze Franse weigering werd vooral ingegeven door zorgen over verlies van soevereiniteit als gevolg van
    het EDG-Verdrag.
35 Deze resolutie werd aanvaard door de EGKS-ministers van Buitenlandse Zaken tijdens een bijeenkomst in
    Messina op 1 en 2 juni 1955.
36 Zie ook Paul-Henri Spaak, The continuing battle: memoirs of a European 1936-1966, Weidenfeld, Londen
    1971.
37 Dit wordt door velen verondersteld. Zie bijvoorbeeld Jan Willem Sap, Het EU-Handvest van de Grondrechten.
    De opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, p. 11. Er is echter geen bronnenmateriaal dat dit
    staaft. Zie Graínne de Búrca, supra noot 29, p. 20.
38 Graínne de Búrca, supra noot 29, p. 21. Zie bijvoorbeeld de Bonn Conferentie en het Fouchet Plan uit
    1961 (vooral ontwerp-artikel 2); de Commission Declaration on completion of the customs union uit 1968
    die opriep tot het werken aan een politieke unie; en het Davignon report on political union uit 1970.
                                                      19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>stellingen van de Gemeenschap zouden kunnen worden ondermijnd.39
Precies hetzelfde onderwerp werd een aantal jaren later opnieuw op de agenda gezet door
Duitse bedrijven die in nationaal beschermde rechten en vrijheden een beperkingsgrond
zagen voor de wetgevende activiteiten van de Commissie. In de zaak Stork (1959)40 oor-
deelde het Hof van Justitie echter dat de Hoge Autoriteit van de EGKS niet geautoriseerd
was om te beoordelen of haar besluiten al dan niet inbreuk maakten op beginselen van
Duits constitutioneel recht. In een soortgelijke zaak, Geitling (1960),41 verwierp het Hof
de relevantie van een fundamenteel recht in de Duitse grondwet, alsmede het argument
dat Gemeenschapsrecht een dergelijk recht zelfstandig zou kunnen beschermen. Uit deze
arresten, en het latere arrest in de zaak Scarlata (1965),42 bleek dat het Hof zich niet kon
vinden in de gedachte dat nationaal beschermde rechten een beperkingsgrond zouden
kunnen vormen voor de Commissie, en evenmin in het idee dat mensenrechten konden
worden beschouwd als algemene beginselen van Europees recht.
De jaren zeventig en tachtig: mensenrechten krijgen geleidelijk een plaats
In de daarop volgende periode gaf het Hof een belangrijke aanzet tot de incorporatie van
mensenrechten in de Europese rechtsorde. Deze ‘ommekeer’ kwam echter pas eind jaren
zestig met het drietal arresten Stauder (1969),43 Internationale Handelsgesellschaft
(1970)44 en Nold (1974).45 De uitspraken in deze zaken getuigden van nieuwe opvat-
tingen van het Hof over mensenrechten. Respect voor mensenrechten – geïnspireerd
door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en internationale
mensenrechtenverdragen – werd nu als onderdeel gezien van de algemene beginselen van
Gemeenschapsrecht. Het Hof verklaarde zich dan ook bereid zich te buigen over mogelijke
schendingen van deze rechten door de Gemeenschap.
De veranderende houding van het Hof kan worden verklaard op basis van de wens de
autonomie en de suprematie van het EG-recht te waarborgen46 en te vermijden dat het
EG-recht uiteindelijk ondergeschikt zou worden gemaakt aan het constitutionele recht van
de lidstaten. Dit verklaart ook de nadruk die het Hof legde op de autonome aard van de
betrokken rechten en op het feit dat zij konden worden beschouwd als algemeen Europees
van oorsprong.
39 Manfred Zuleeg, Fundamental Rights and the Law of the European Communities, 8 Common Mkt. L. Rev.
    446 (1971).
40 Arrest 1/58, Stork v. Hoge Autoriteit, 1959 E.C.R. 17.
41 Arresten 36, 37, 38 en 40/59, Geitling v. Hoge Autoriteit, 1960 E.C.R. 423.
42 Arrest 40/64, Scarlata e.a. v. Commissie, 1965 E.C.R. 215, 1966 E.C.R. 314.
43 Arrest 26/69, Stauder v. Stad Ulm, 1969 E.C.R. 419.
44 Arrest 11/70, Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel,
    1970 E.C.R. 1125.
45 Arrest 4/73, Nold v. Commissie, 1974 E.C.R. 491.
46 Dit is in lijn met het Costa Enel-arrest uit 1964: Arrest 6/64, Flaminio Costa v. ENEL, 1964 E.C.R. 585.
                                                      20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Bovenstaande arresten kunnen worden gezien als een keerpunt met betrekking tot de
plaats van mensenrechten binnen de rechtsorde van de Gemeenschap. Het ‘stilzwijgen’
dat in 1957 was ingezet, werd hiermee doorbroken. De vraag werd niet zozeer of de
Europese Gemeenschap zich met de bescherming van mensenrechten moest bezighou-
den, maar welke rol zij op dit terrein precies zou moeten spelen.
Daar kwam bij dat de EG, die primair was gericht op het vestigen van een gemeenschappe-
lijke markt en afstemming van het economisch beleid van de lidstaten, zich begin jaren ze-
ventig ook in toenemende mate ging bezighouden met haar externe rol en de wijze waarop
zij op het wereldtoneel opereerde. De mondiale oliecrisis en de economische problemen
waarvoor de EG daardoor werd gesteld, speelden hierbij een rol. Met de toetreding van het
Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken vond in 1973 bovendien de eerste uitbreiding
van de EG plaats.
Tegen deze achtergrond werden in 1970, bijna 20 jaar nadat het EPG-Verdrag roemloos ten
onder was gegaan, opnieuw voorzichtige stappen gezet in de richting van Europese poli-
tieke samenwerking. Dit resulteerde in 1973 in een Verklaring inzake Europese Identiteit,
aanvaard door de Europese Raad, waarin respect voor mensenrechten een fundamenteel
element van de Europese identiteit werd genoemd. Deze verklaring werd gevolgd door de
zogeheten Joint Declaration van 1977: een gemeenschappelijke verklaring over de rechten
van de mens van het Europese Parlement, de Raad en de Commissie.47
In de hierop volgende jaren nam de jurisprudentie van het Hof van Justitie op het terrein
van mensenrechten toe. Ook werden de reikwijdte en de betekenis van het gelijkheids-
beginsel in de loop der jaren uitgebreid. In het EEG-Verdrag (artikel 119) was al bij de in-
werkingtreding het beginsel van gelijke beloning van mannen en vrouwen opgenomen. Dit
kwam voort uit de noodzaak van het vermijden van concurrentievervalsing.48 Geleidelijk
aan werd echter naast onderscheid op grond van geslacht en nationaliteit ook onderscheid
op andere gronden (met name ras, leeftijd, godsdienst en handicap) op een per grond ver-
schillend aantal terreinen verboden. Daarbij raakte de economische functie steeds meer
op de achtergrond en kwam het fundamentele karakter van het verbod van ongelijke
behandeling centraal te staan.49
Een scala aan juridische en politieke initiatieven werd ontplooid om de rol van de EG met
betrekking tot mensenrechten verder te ontwikkelen. In dit verband kan onder andere wor-
den gedacht aan: de Europese Acte van 1986; de European Parliament Declaration on Fun-
damental Rights and Freedoms uit 1989; en het (niet-bindende) Community Charter of Fun-
damental Social Rights of Workers, eveneens uit 1989. Het Europees Parlement (EP), dat
47 In deze verklaring werd gesteld dat de EG-Verdragen waren gebaseerd op respect voor algemene rechtsbe-
    ginselen, waaronder mensenrechten, zoals erkend in de grondwetten van de lidstaten en in het EVRM, en
    dat de Gemeenschapsinstellingen deze rechten zouden respecteren. Hoewel de verklaring niet juridisch
    bindend was, droeg ze er wel toe bij dat mensenrechten steeds meer als een (mede)verantwoordelijkheid
    van de EG werden gezien.
48 Zie: Susanne Burri, Tijd delen, deeltijd, nationaliteit en gender in Europees- en nationaal rechtelijk perspectief,
    Kluwer, Deventer, 2000, p. 260.
49 Zie: Janneke H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, SDU Uitgevers, Den Haag 2002,
    Hoofdstuk 4, par. 1.1.2, Achtergrond en betekenis van het gelijkheidsbeginsel in het Europese recht,
    pp. 222-225.
                                                           21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>eind jaren zeventig meer invloed kreeg en vanaf 1979 rechtstreeks door de burgers werd
gekozen, profileerde zich in de jaren tachtig steeds actiever op het terrein van mensenrechten
en oefende in toenemende mate druk uit op de EG om haar rol op dit gebied verder vorm
te geven, constitutioneel en anderszins.
1992 – heden: consolidatie van mensenrechten in de rechtsorde en het beleid van de EG/EU
Pas in 1992, met het Verdrag van Maastricht, werd echter formeel erkend dat mensen-
rechten deel uitmaken van het EG/EU-recht.50 ‘Maastricht’ creëerde de (overkoepelende)
Europese Unie en voorzag deze van een pijlerstructuur. Artikel F(2) bepaalde dat de Unie
de fundamentele rechten, zoals vervat in het EVRM en de constitutionele tradities van de
lidstaten, zou respecteren als algemene beginselen van Gemeenschapsrecht.51 Artikel
130u(2) van het EG-Verdrag stelde dat het Gemeenschapsbeleid op het terrein van ont-
wikkelingssamenwerking bij moest dragen aan het algemene doel van ontwikkeling en
consolidatie van democratie en de rechtsstaat en van respect voor mensenrechten en
fundamentele vrijheden.52 Daarnaast bepaalde het Verdrag van Maastricht dat het Ge-
meenschappelijk Buitenlands- en Defensiebeleid onder meer democratie, de rechtsstaat
en respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden zou dienen te ontwikkelen en
te consolideren.53
Het Verdrag van Maastricht introduceerde ook het ‘burgerschap van de Unie’.54 Hoewel
de lidstaten met de introductie van het burgerschap van de Unie in essentie de bedoeling
hadden het acquis inzake het vrij verkeer van personen op het gebied van de interne markt
te codificeren, heeft het burgerschap ook betekenis gekregen op het gebied van mensen-
rechten, met name ten aanzien van het in het EVRM opgenomen recht op eerbiediging van
50 In de Europese Acte van 1986 werden mensenrechten weliswaar genoemd, maar slechts in de
    preambule.
51 Met dit artikel werd beoogd de door het HvJEG tot dan toe ontwikkelde doctrine te consolideren en vast
    te leggen dat mensenrechten zoals beschermd door het EVRM, een integraal onderdeel zijn van gemeen-
    schapsrecht.
52 Dit had vooral betrekking op de achtereenvolgende Verdragen van Lomé, die de ontwikkelingsrelatie van
    de EU met de ACS-landen (landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Zuidzee – veelal voormalige
    Europese koloniën) reguleerden.
53 Artikel J.1(2). Met betrekking tot de derde pijler, samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse
    zaken – in dit stadium vooral gericht op verdere integratie van de markt en met name op vrij verkeer van
    personen – werd in het Verdrag van Maastricht onder meer gesteld dat zaken van gemeenschappelijk
    belang moesten worden behandeld in overeenstemming met het EVRM en met in acht neming van de
    bescherming door lidstaten van personen die op politieke gronden werden vervolgd (artikel K.2(1) EU-
    Verdrag).
54 Zie artikel 20 en 21 EU-Werkingsverdrag. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een
    lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationaal burgerschap, maar niet in plaats
    daarvan. Het burgerschap geeft recht op vrij reizen en verblijven op het grondgebied van de lidstaten.
                                                        22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>privé-, familie- en gezinsleven.55
In december 1993 aanvaardde de Europese Raad de zogeheten ‘Kopenhagen-criteria’
voor toetreding.56 In 1997, in het Verdrag van Amsterdam, werd de post van Hoge Verte-
genwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid ingesteld. Tevens
werd een artikel opgenomen dat de EU in staat stelde wetgeving aan te nemen om dis-
criminatie tegen te gaan op een aantal terreinen binnen de Gemeenschapscompetenties
(artikel 13 EG-Verdrag). Met het Verdrag van Amsterdam werd ook het opschortingsmecha-
nisme geïntroduceerd (artikel 7 EU-Verdrag), dat het mogelijk maakte de rechten van een
lidstaat op te schorten als deze verantwoordelijk was bevonden voor serieuze, aanhoudende
mensenrechtenschendingen. Enkele jaren later – naar aanleiding van de Haider affaire57 –
werd artikel 7 in het Verdrag van Nice (2001) dusdanig geamendeerd dat ook situaties die
een risico van schendingen van mensenrechten inhielden, erdoor werden gedekt.
In 2000 aanvaardden de lidstaten, na een relatief korte onderhandelingsperiode, het EU
Handvest van de Grondrechten. Het doel was de al bestaande grondrechtenbescherming
in de EU te consolideren en transparanter te maken, door middel van een brede aanpak.58
Omdat de politieke wil ontbrak om het Handvest een juridisch bindende werking te geven,
had het Handvest in eerste instantie formeel slechts een politieke betekenis. In 2009,
met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, kreeg het een juridisch bindende
status.59 Uiteindelijk werd het Handvest niet integraal opgenomen in het Verdrag, hoewel
55 Het Hof van Justitie heeft in zijn jurisprudentie aan het burgerschap vergaande betekenis toegekend. Dit
    betreft onder meer de bescherming van bloedverwanten in opgaande lijn die staatsburger van een derde
    staat zijn en die de zorg hebben voor een minderjarig kind met de nationaliteit van een lidstaat van de
    Unie. Die bescherming omvat de toekenning, enerzijds, van een afgeleid verblijfsrecht en, anderzijds, van
    een arbeidsvergunning aan de betrokken onderdanen van derde landen. (Zie bijvoorbeeld het HvJEU-arrest
    van 8 maart 2011 in de zaak C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano tegen de Rijksdienst voor Arbeidsvoor-
    ziening). In het kader van deze jurisprudentie heeft het Hof mede verwezen naar het belang van artikel 8
    EVRM inzake het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven.
56 Volgens deze criteria moet een kandidaat-lidstaat om voor lidmaatschap in aanmerking te komen, beschik-
    ken over: a. stabiele instellingen om de democratie, de rechtsstaat, mensenrechten en respect voor min-
    derheden te garanderen; b. een functionerende markteconomie, plus de capaciteit om met competitieve
    druk en marktkrachten om te gaan; c. de bereidheid om de verplichtingen van het lidmaatschap (acquis
    communautaire) te aanvaarden, inclusief de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire
    Unie.
57 Na een verkiezingsoverwinning in 1999 trad in Oostenrijk de extreemrechtse partij FPÖ, onder leiding van
    Jörg Haider, toe tot een coalitieregering met de christendemocratische ÖVP. Dit leidde in januari 2000 tot
    een beleid van ‘diplomatiek isolement’ van Oostenrijk door de overige EU-lidstaten. De effectiviteit van dit
    beleid was omstreden en in september 2000 werd het opgeheven.
58 Zie voor de onderhandelingen over het Handvest: Monica den Boer en Cristina Poleda Polo, ‘Negotiating
    the Charter of Fundamental Rights. Novel Method on the Way to the Nice Treaty’, in Finn Laursen (Ed.),
    The Treaty of Nice: Actor Preferences, Bargaining and Institutional Choice, Leiden, Brill Academic Publishers
    2006, pp. 503-528.
59 Zoals in hoofdstuk I is aangegeven, is het Handvest bindend voor de instellingen, organen en instanties
    van de Unie alsmede voor de lidstaten, echter uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer
    brengen.
                                                       23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>een meerderheid van de lidstaten hiervan voorstander was. Met een kruisverwijzing in het
EU-Verdrag – artikel 6 (lid 1) – werd bepaald dat het Handvest dezelfde juridische status
heeft als de Verdragen.60 Op verzoek van het Verenigd Koninkrijk en Polen werd evenwel
een Protocol toegevoegd dat hen de mogelijkheid biedt van een opt out. In een later stadium
bedong Tsjechië dat dit Protocol eveneens op Tsjechië van toepassing zal zijn.61
Het Verdrag van Lissabon bevat voorts, zoals in het vorige hoofdstuk is uiteengezet, de
verplichting tot toetreding van de EU tot het EVRM. Het debat hierover was al in 1979 in-
gezet, toen de Europese Commissie voorstelde de EG te laten toetreden tot het EVRM.62
Doordat dit voorstel op weerstand stuitte van de lidstaten en van het HvJEG, duurde het
echter bijna dertig jaar totdat uiteindelijk tot EVRM-toetreding werd besloten.
De periode van grote verdragsmatige veranderingen ging gepaard met institutionele ontwik-
kelingen, mede gestimuleerd door het EP, dat in 1999 belangrijk aan invloed won als gevolg
van de co-decisieprocedure die met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam
van kracht was geworden.63 Sinds eind jaren negentig is het mensenrechteninstrumentarium
stapsgewijs verder uitgebouwd.64 Zo brengt de Europese Raad sinds 1998/1999 een
jaarverslag uit over mensenrechten. In 2002 werd een network of independent experts on
fundamental rights opgericht. In 2007 kwam er een Grondrechtenagentschap,65 ter
vervanging van het European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (dat in 1997
60 Het Handvest maakte aanvankelijk deel uit van het Europees Grondwettelijk Verdrag (als Deel II). Neder-
    land maakte echter, na de afwijzing van het Grondwettelijk Verdrag in een consultatief referendum in juni
    2005, tijdens de heronderhandelingen bezwaar tegen opneming van de tekst van het Handvest in de
    verdragen. Het was een van de Nederlandse voorstellen om het ‘constitutionele’ karakter van het Grond-
    wettelijk Verdrag zoveel mogelijk ongedaan te maken. Zie voor een analyse van het onderhandelingspro-
    ces: Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge, Cambridge University
    Press 2010, pp. 66-67.
61 De Europese Raad besloot het verzoek van Tsjechië te honoreren tijdens een bijeenkomst op 29-30
    oktober 2009. Zie: Presidency Conclusions of the Brussels European Council (29/30 October 2009),
    -doc. 15265/1/09/REV 1, Annex 1.
62 Zie: Memorandum on Accession of the Communities to the European Convention for the Protection of
    Human Rights and Fundamental Freedoms, Bulletin of the EC-S 2/1979; Commission Communication
    SEC (90) 2087, November 1990, On Community Accession to the European Convention for the Protection
    of Human Rights and Fundamental Freedoms and some of its Protocols. Het HvJEG stelde echter in 1996
    dat de EG niet bevoegd was om toe te treden tot het EVRM. Zie: Opinion on the Accession by the
    Communities to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms,
    2/94, E.C.R. 1996, I-1759.
63 De co-decisieprocedure geeft het EP de rol van medewetgever. De toepassing van de co-decisieprocedure
    werd door het Verdrag van Amsterdam uitgebreid tot onder meer de terreinen van het discriminatieverbod,
    milieu, sociaal beleid, ontwikkelingssamenwerking, vervoer, volksgezondheid en douanesamenwerking.
64 Dit werd mede geïnspireerd door een toonaangevend rapport uit 1998 van een Comité des Sages – bestaande
    uit Antonio Cassese, Catherine Lalumiere, Peter Leuprecht en Mary Robinson –, getiteld Leading by
    Example: A Human Rights Agenda for the European Union for the Year 2000, Florence 1998,
    zie: <http://www.iue.it/AEL>.
65 Zie: <http://www.fra.europa.eu>.
                                                        24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>was opgericht, als reactie op openlijk racisme en xenofobie in Europa). Het Grondrechten-
agentschap kreeg uiteindelijk wel een beperkter mandaat dan in eerste instantie was voor-
gesteld, mede door toedoen van Nederland.66 In hoofdstuk IV zal op dit punt verder worden
ingegaan. In 2010 werd de eerste Commissaris voor Justitie, Fundamentele Rechten en
Burgerschap (Viviane Reding) benoemd.
Ook het extern gerichte mensenrechteninstrumentarium kreeg in de afgelopen vijftien
jaar verder vorm. Mensenrechten en democratisering worden sinds 1996 geïntegreerd in
politieke dialogen met niet-EU-landen. Sinds 1995 worden in de meeste samenwerkings-
overeenkomsten van de EU met niet-EU-landen mensenrechtenclausules opgenomen. Na
de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice kwam er in 2005 een Persoonlijke Vertegen-
woordiger inzake Mensenrechten om de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken
en Veiligheidsbeleid te adviseren. Ook bestaat er inmiddels een aantal richtsnoeren op het
gebied van mensenrechten en humanitair recht.67 Sinds 2003 heeft het nabuurschapsbe-
leid van de EU, waarvan de bevordering van mensenrechten en democratisering belangrijke
onderdelen zijn, zich eveneens verder ontwikkeld, onder andere met behulp van een spe-
cifiek financieringsinstrument dat hiervoor sinds 2006 voorhanden is.68 Mensenrechten-
beleid en -activiteiten in derde landen werden van 1994 tot 2006 financieel ondersteund
via het European Initiative for Democracy and Human Rights. In 2007 werd dit instrument
vervangen door het European Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR).
Sinds 1992 heeft ook de jurisprudentie van het Hof in Luxemburg op het terrein van men-
senrechten een expansieve groei doorgemaakt. De desbetreffende zaken hebben niet
langer hoofdzakelijk betrekking op procedurele rechten of arbeidsaangelegenheden, maar
op een breed scala van onderwerpen, variërend van strafrecht tot gezinshereniging, privacy-
bescherming en terrorismebestrijding.
Al met al kan worden geconcludeerd dat de bescherming en de bevordering van mensen-
rechten een steeds centralere plaats zijn gaan innemen in het recht en het beleid van de
EU. De Unie beschikt inmiddels over een aanzienlijk juridisch en institutioneel instrumenta-
rium om haar rol op dit terrein te kunnen vormgeven.
II.2       Analyse en gevolgtrekkingen
Een analyse van bepaalde aspecten van het bovenstaande historische overzicht heeft de
AIV tot een aantal conclusies geleid, die van belang zijn voor een goed begrip van de stand
van het huidige mensenrechtenbeleid van de EU. Deze conclusies betreffen, achtereen-
volgens: de politieke steun in de jaren vijftig voor een sterk mensenrechtenregime; het
belang van externe factoren; de discrepantie in ambitieniveau tussen het interne en het
externe beleid; het spanningsveld tussen economische integratie en de bescherming van
mensenrechten; en de defensieve houding van de lidstaten.
66 Zie: <http://www.europanu.nl/id/vhgaiseklvyo/nieuws/eerste_kamer_maakt_eu_bureau?ctx=
    vh9xhyko17jn>.
67 Het betreft richtlijnen voor extern EU-beleid inzake: de doodstraf (1998), mensenrechtendialogen (2001);
    foltering (2001); kinderen en gewapende conflicten (2003); mensenrechtenverdedigers (2004); interna-
    tionaal humanitair recht (2005); de rechten van het kind (2007); geweld tegen vrouwen en de bestrijding
    van alle vormen van discriminatie van vrouwen (2008).
68 Dit is het Europees Nabuurschaps- en Partnerschaps Instrument (ENPI).
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>De politieke steun voor een sterk mensenrechtenregime in de jaren vijftig
Historische beschouwingen over de rol van de EG/EU betreffende mensenrechten gaan in
het algemeen uit van een geleidelijke ontwikkeling van een economische gemeenschap
waarin mensenrechten geen enkele rol speelden, tot een regionale organisatie die, aldus
artikel 2 EU-Verdrag, berust op ‘(…) eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, de-
mocratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging voor mensenrechten’.69 Een dergelijke
voorstelling van zaken verdient echter enige nuancering.
Op basis van het bovenstaande historische overzicht moet worden geconstateerd dat er in
de vroege jaren vijftig wel degelijk politieke steun was voor een sterk supranationaal men-
senrechtenregime. Het Ontwerpverdrag voor de Europese Politieke Gemeenschap uit 1953
voorzag in een krachtige toezichthoudende rol met betrekking tot de bescherming van
mensenrechten. Het EU-mensenrechtensysteem dat men in gedachten had was bovendien
integraal verbonden met het EVRM-systeem, inclusief een formele relatie tussen de twee
hoven. Verder was het EPG-raamwerk van 1953 zowel extern als intern gericht.
Het Ontwerpverdrag voor de EPG bevatte op het gebied van mensenrechten dus niet alleen
veel elementen die inmiddels zijn opgenomen in het constitutionele raamwerk van de
EU, maar was op deze punten ook zeer ambitieus. Desondanks konden deze voorstellen
rekenen op steun van de regeringen van de lidstaten, die op andere terreinen juist weinig
moesten hebben van supranationale politieke integratie. Dat deze elementen uiteindelijk
niet werden opgenomen in de EEG en Euratom-Verdragen van 1957, is deels terug te voe-
ren op een bewuste keuze voor een pragmatische, stapsgewijze benadering van de Euro-
pese integratie, waarin economische doelstellingen centraal stonden.
Het Verdrag van Maastricht uit 1992 kan in zekere zin worden beschouwd als een keer-
punt, omdat hiermee het beperkte verdragskader voor economische integratie formeel
werd verlaten ten behoeve van een opener en flexibeler streven naar politieke en constitu-
tionele integratie. Het idee van een politieke unie, waarvan in 1953 afstand was gedaan,
deed opnieuw opgeld. Maar de inzet van de EU op mensenrechtengebied zoals sinds
1992 vormgegeven, is meer geclausuleerd van aard dan in de voorstellen uit de jaren
vijftig. Zo is het toezicht op de lidstaten beperkt en wordt – zoals later in dit advies nog
uitgebreider aan de orde zal komen – de EU zelf in hoge mate gevrijwaard van controle op
naleving van internationale normen.
Een kanttekening is dus op haar plaats bij het vaak geschetste beeld dat mensenrechten
pas de laatste decennia een rol zijn gaan spelen in het denken over de EU en dat zich
sindsdien geleidelijk aan een krachtig mensenrechtenraamwerk ontwikkeld heeft dat de
vroege ontwikkelingsfase van de EG/EU geheel in de schaduw stelt. Het tegendeel hiervan
wordt ook wel bepleit: ‘A look at the regime drawn up in the 1950s (…) allows us to see
what it might look like when states are genuinely interested in creating a robust internal
machinery for human rights monitoring and protection.’70
69 Dit komt bijvoorbeeld naar voren in Kirsten Shoraka, supra noot 10, hoofdstuk 2, ‘A background to the
     establishment of human rights in the law and policies of the European Union’; en Samantha Besson, ‘The
     European Union and Human Rights: Towards a Post-National Human Rights Institution?’, Human Rights
     Law Review 6:2 (2006), pp. 323-360.
70 Gráinne de Búrca, supra noot 29, p. 49.
                                                      26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Het belang van externe factoren
Het historische overzicht laat ook zien dat de rol ten aanzien van mensenrechten die in de
loop der jaren werd voorzien voor de EG/EU, vaak (mede) een reactie vormde op externe
factoren. In de jaren vijftig hadden de lidstaten van de EGKS recent de verschrikkingen van
de Tweede Wereldoorlog doorstaan. De angst voor een terugval tot nationaal-socialisme,
fascisme of een andere vorm van repressie, vormde een reële zorg. Daarbij kwam het ri-
sico dat men zag in de Sovjet-Unie, zeker na de communistische omwenteling van
Tsjechoslowakije in 1948. Tegen de achtergrond van deze zorgen en de angst voor moge-
lijke instabiliteit in de regio, zijn de passages over mensenrechten in de resoluties van de
CECE en in het Ontwerp-EPG-Verdrag goed verklaarbaar.
De toenemende preoccupatie van de EG met haar externe profiel en de voorzichtige pogin-
gen vorm te geven aan politieke samenwerking begin jaren zeventig, vonden plaats in de
periode van de eerste oliecrisis en – mede als gevolg daarvan – een economische recessie
binnen de EG.
Het Verdrag van Maastricht uit 1992 en het feit dat mensenrechten hierin voor het eerst
een plaats kregen (met name op extern gebied), kunnen niet los worden gezien van de
grootscheepse geopolitieke veranderingen die de val van de muur tot gevolg had, in Oost-
Europa en elders. Het risico van groeiende instabiliteit aan de oostgrenzen van de EG
vroeg om een Gemeenschap die zich ook in politieke zin zou kunnen profileren en proble-
men in de directe buurlanden het hoofd zou kunnen bieden.
Dat het verdragskader uit 1992 hiertoe bij lange na niet afdoende was, bleek in de jaren
die volgden. In de periode 1992-1999 bleken Europese organisaties (de EU, maar ook de
OVSE) niet in staat te zijn – en de lidstaten deels niet bereid – om grootschalige mensen-
rechtenschendingen in Europa zelf (met name in de Balkan) te voorkomen. De instelling
van de post van een Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheids-
beleid in het Verdrag van Amsterdam in 1997 was een volgende poging om het buiten-
lands beleid van de Unie, en daarmee ook haar doelstellingen op het gebied van mensen-
rechten en democratisering, concreet vorm te geven.
In hetzelfde jaar werd de ‘opschortingsclausule’ opgenomen in het EU-Verdrag (artikel 7).
Dit gebeurde in een periode waarin de EU zich voorbereidde op een groot uitbreidings-
proces aan de oostgrenzen. Ook speelden zorgen over potentiële instabiliteit, ditmaal in
de nieuw gevestigde democratieën van de kandidaat-lidstaten, een rol. In dit licht kan de
aanscherping van artikel 7 EU-Verdrag in het Verdrag van Nice worden beschouwd als
uiting van bezorgdheid over de mogelijke opkomst van extreemrechtse partijen in Europa.
De totstandkoming van het Handvest van de Grondrechten, de Ontwerpgrondwet voor
Europa en het besluit om de EU te laten toetreden tot het EVRM, kunnen mede worden
gezien in het kader van de legitimiteitscrisis en de discussie over het democratisch tekort
van Europa, die werd gevoerd sinds begin jaren negentig.71 Hoewel het hier niet gaat om
externe factoren zoals boven geschetst, waren ook in dit geval de veranderingen in beleid
en institutionele structuur reactief en werden ze (deels) ingegeven door gebeurtenissen
die op zichzelf buiten het specifieke domein van de mensenrechten lagen.
71 Deze discussie werd mede gevoed door het collectieve ontslag van de Europese Commissie Santer in
    1999. Aanleiding hier voor was een verslag van een comité van onafhankelijke deskundigen over ver-
    meende gevallen van fraude, wanbeheer en nepotisme bij de Europese Commissie.
                                                    27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Dit alles maakt duidelijk dat de rol die de lidstaten de EU/EG in de loop van de tijd op het
terrein van mensenrechten toebedeelden, niet in een vacuüm tot stand kwam. Het is ze-
ker niet zo dat deze rol (hoofdzakelijk) terug te voeren is op de intrinsieke waarde die aan
mensenrechten en democratiseringsprocessen werd gehecht. Van minstens even groot, zo
niet groter, belang waren: zorgen over de democratische stabiliteit binnen de EU of aan de
buitengrenzen en angst voor een mogelijke terugval tot repressie en totalitarisme; de ge-
voelde noodzaak een groter stempel te drukken op mondiale ontwikkelingen; en de wens
de interne en externe legitimiteit van de Unie te vergroten.
Discrepantie in ambitieniveau tussen het interne en het externe mensenrechtenbeleid
Binnen het EG/EU-mensenrechtenregime zoals zich dat sinds de jaren zestig heeft ontwik-
keld, ligt het zwaartepunt op het externe beleid. Zo codificeerde het Verdrag van Maastricht
mensenrechten binnen het externe optreden (zowel onder de eerste als de tweede pijler),
terwijl voor het interne beleid uitsluitend een aantal algemene uitgangspunten op het gebied
van justitie en binnenlandse zaken (de derde pijler) werd opgenomen.
In 1999 werd het verschil in ambitieniveau tussen het externe en het interne beleid van
de EU aan de kaak gesteld in een invloedrijk artikel van Philip Alston en J.H.H. Weiler, die
hierover schreven:
     ‘In relation to its external policies, the irony is that the Union has (…) highlighted the
     incongruity and indefensibility of combining an active external policy stance with what
     in some areas comes close to an abdication of internal responsibility.’72
Dit probleem leeft tot op heden voort. Terwijl mensenrechten in het EU-Verdrag (artikel 21)
expliciet worden genoemd als een overkoepelend doel in alle externe relaties van de EU,
wordt voor het interne beleid de mensenrechtenrol van de EU beperkt tot die terreinen
waarop de EU competent is, met name anti-discriminatie en sociale insluiting. Dit is het
geval ondanks het feit dat de EU extern zeker niet meer competenties heeft dan intern.
Op belangrijke terreinen zoals vrijheid, veiligheid en justitie, en civiele en strafrechtelijke
samenwerking, zijn de lidstaten voornamelijk gericht op wederzijdse erkenning, het coör-
dineren en op elkaar afstemmen van nationaal recht en het beperken van transnationale
obstakels. Op het terrein van migratie wordt vooral aandacht besteed aan het beheersen
van migratiestromen en aan het versterken van grenzen.73 Ook op de bescherming van de
rechten van EU-burgers in de betrekkingen met derde landen, bijvoorbeeld als het gaat om
afspraken die de EU maakt (met name met de VS) in het kader van de bestrijding van ter-
rorisme, valt het nodige af te dingen.74
72 Philip Alston en J.H.H. Weiler, ‘An “Ever Closer Union” in Need of a Human Rights Policy: The European
    Union and Human Rights’, in Philip Alston e.a. (red.), The EU and Human Rights, Oxford, Oxford University
    Press 1999, p. 7.
73 Gráinne de Búrca, supra noot. 29, p. 38.
74 Weliswaar zijn hierbij mensenrechtenbepalingen van kracht, zoals onder meer bedongen door het Euro-
    pees Parlement in de SWIFT-zaak (zie: <http://www.montesquieu-institute.eu/9353000/1/j9vvhfxcd-
    6p0lcl/vigpgo5bo3wc?ctx=vi9bmsk8sprc>.), maar nochthans is er geen sprake van reciprociteit tussen
    de EU en de VS, en is het lastig transparantie te verkrijgen als het gaat om afwegingen van criteria als
    proportionaliteit en subsidiariteit.
                                                       28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Enerzijds vormen mensenrechten dus een belangrijk onderdeel van wat de EU als haar
internationale identiteit beschouwt en profileert de EU zich sterk als normatieve kracht op
dit gebied. Tegelijkertijd heeft de EU er moeite mee om de bewust gekozen committering
aan mensenrechten in haar interne beleid ook waar te maken. De vraag is of hierin op
basis van het nieuwe constitutionele raamwerk verandering zal komen. In hoofdstuk IV zal
nader op deze vraag worden ingegaan. Hier volstaat de AIV met de constatering dat het
verschil in ambitieniveau tussen het interne en het externe mensenrechtenbeleid van de
Unie geenszins een nieuw verschijnsel is, maar een constante factor in de ontwikkeling
van het mensenrechtenbeleid van de EU. Dit is nauw gerelateerd aan twee andere punten,
die hieronder aan de orde zullen komen: het spanningsveld tussen economische integratie
en mensenrechtenbescherming; en de defensieve houding van de lidstaten.
Het spanningsveld tussen economische integratie en bescherming van mensenrechten
De relatief ‘late’ en geleidelijke wijze waarop mensenrechten uiteindelijk hun weg vonden
in het EU-recht en beleid, heeft bij menig waarnemer de vraag opgeroepen of een EU die
primair is gericht op het streven naar economische integratie, wel adequaat aandacht kan
geven aan de bescherming en bevordering van de rechten van de mens.
De geschiedenis laat zien dat er een spanningsveld bestaat tussen beide doelstellingen,
waarbij het de vraag is of, en wanneer, aan overwegingen op het gebied van mensenrech-
ten de prioriteit wordt gegeven. Dit blijkt onder meer uit de uitspraken van het HvJEG in
zaken waarin beide aspecten aan de orde waren. Hoewel het Hof sinds het begin van de
jaren zeventig in haar uitspraken steeds vaker refereerde aan mensenrechten, draaide
het zelden een besluit terug op basis van mensenrechtenoverwegingen.75 Zo oordeelde
het Hof al in zijn eerste gezaghebbende zaak op dit gebied, de zaak Nold (1974), dat ‘de
aldus gewaarborgde rechten wel verre van als absolute prerogatieven te mogen worden be-
schouwd, in verband met de sociale functie der beschermde goederen en werkzaamheden
moeten worden bezien,’ waaruit volgde dat ‘bepaalde grenzen die hun rechtvaardiging vin-
den in de doelstellingen van algemeen belang welke de Gemeenschap nastreeft, moeten
worden in acht genomen zolang aan het wezen dier rechten geen afbreuk wordt gedaan.’76
Feit is dat het Hof hier sprak over het eigendomsrecht, een recht dat ook naar nationaal
recht en onder het EVRM aan beperkingen wordt onderworpen. Niettemin leidde menig
waarnemer uit deze en soortgelijke uitspraken af dat het Hof de vrije markt hoger aansloeg
dan mensenrechten.77 Zij meenden dat uit de jurisprudentie78 naar voren kwam dat het
75 Zie Kirsten Shoraka, supra noot 10, p. 53.
76 Arrest 4/73, Nold v. Commissie van de Europese Gemeenschappen, 1974 E.C.R. 491, r.o. 14.
77 Zie voor twee overzichten van de kritiek uit het midden van de jaren ’90 bijvoorbeeld: Rick A. Lawson,
    ‘Confusion and Conflict? Diverging Interpretations of the European Convention on Human Rights in
    Strasbourg and Luxembourg’, in Lawson & De Blois (red.), The Dynamics of the Protection of Human Rights
    in Europe [Essays in Honour of H.G. Schermers, dl. III] (1994), pp. 219-252.; J. Weiler & N. Lockhart,
    ‘Taking Rights Seriously: The European Court and its Fundamental Rights Jurisprudence’, in CMLRev.
    jrg. 32 (1995), pp. 51-94 en pp. 579-627.
78 Arresten 11/70, Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr und Vorratstelle für Getreide und
    Futtermittel, 1970 E.C.R. 1125; 4/73, Nold v. Commissie van de Europese Gemeenschappen, 1974
    E.C.R. 491; 44/79, Hauer v. Land Rheinland-Pfalz, 1979 E.C.R. 3727.
                                                      29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>HvJEG een beperktere interpretatie van mensenrechten voorstond dan het EHRM, moge-
lijkerwijs omdat in Luxemburg het gemeenschapsbelang voorop werd gesteld – terwijl het
doel van het EHRM is erop toe te zien dat de Verdragspartijen hun EVRM-verplichtingen
nakomen. Meer recente arresten79 wijzen er echter op dat het HvJEU (voorheen het HvJEG)
wel degelijk bereid is een prominente plaats toe te kennen aan mensenrechten.80 Interes-
sant is dat deze trend des te duidelijker waarneembaar is sinds de aanvaarding van het
Handvest van de Grondrechten.
Het spanningsveld dat zich aftekent in de uitspraken van het Hof, is ook in het mensenrech-
tenbeleid terug te vinden. Extern is de rol van de EU als beschermer van mensenrechten
sinds de jaren negentig flink gegroeid. Soms wordt wel gesteld dat de oorspronkelijke moti-
vatie voor die rol van de Unie op het gebied van de mensenrechten (mede) kan worden terug-
gevoerd op economische belangen. Dit zou bijvoorbeeld gelden voor de verdragen met de
ACS-landen, het uitbreidingsproces, de Kopenhagen-criteria en het EIDHR.81 In de uitvoering
van het beleid blijft de afweging tussen overwegingen van economische aard en mensenrech-
tenbelangen regelmatig problematisch, zoals ook in de volgende hoofdstukken aan de orde
zal komen.
De defensieve houding van de lidstaten
Met het Verdrag van Rome werd gekozen voor een stapsgewijze benadering van de Euro-
pese integratie, met als uitgangspunt een aantal specifieke economische doelstellingen.
Toen mensenrechten in de jaren zestig langzaam weer in beeld kwamen, was de motivatie
een andere dan in de vroege jaren vijftig. Het oogmerk was niet om een robuust mensen-
rechtenregime te creëren, waarbinnen de EG een krachtige toezichthoudende rol vervulde.
Zoals blijkt uit de arresten Stork, Geitling en Scarlata, werden mensenrechten (door met
name Duitse bedrijven) opnieuw op de agenda gezet om nationale verworvenheden te be-
schermen, de competenties van de EG in te perken en inmenging in het nationale beleid
van de lidstaten zoveel mogelijk te voorkomen.
Deze achtergrond is van belang voor het doorgronden van de trage ontwikkeling van het
interne EU-mensenrechtenbeleid en verklaart waarom het tot in de jaren negentig duurde
totdat hiervoor een solide verdragsbasis werd gelegd. Hoewel het constitutionele raam-
werk sindsdien een grote ontwikkeling heeft doorgemaakt, krijgt het interne beleid nog
altijd moeizaam vorm. De lidstaten geven er nog steeds de voorkeur aan het EU-mensen-
rechtenregime voor zover het van toepassing is op hun eigen beleid, zoveel mogelijk te
beperken.82
79 Zie bijvoorbeeld de arresten C-36/02, Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH v.
    Bundesstadt Bonn, 2004 E.C.R. I-9609; C-112/00, Schmidberger v. Oostenrijk, 2003 E.C.R. I-56959;
    gevoegde zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi en Yussuf Al Barakaat International
    Foundation v. Raad van de Europese Unie en Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2008
    E.C.R. I-6351.
80 Zie voor een beschrijving van deze ontwikkeling en voor de wijze waarop de uitspraken van het HvJEU zich
    verhouden tot die van het EHRM: Kirsten Shoraka, supra noot 10, pp. 50-62; en Rick A. Lawson, ‘Over
    laserguns, rode sterren en een voorzichtig ontluikende liefde tussen twee dames op leeftijd,’ in 55 jaar
    EVRM (speciale aflevering NJCM-Bulletin), 2006, pp. 146-162.
81 Zie Samantha Besson, supra noot 67, p. 345.
82 Ibid., p. 346.
                                                      30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Twee kanttekeningen zijn daarbij op hun plaats. Ten eerste is de positie van lidstaten met
betrekking tot het mensenrechtenbeleid van de EG/EU gedifferentieerd. Bijvoorbeeld toen
de status van het Handvest van de Grondrechten ter bespreking voorlag, verwelkomden
landen als Duitsland en Frankrijk incorporatie in het EU-Verdrag, terwijl Nederland,
Denemarken en Ierland daar tegenstander van waren. De kandidaat-lidstaten stonden
overwegend positief tegenover een bindende werking van het Handvest.83 Ook heden ten
dage staan lidstaten nog verschillend tegenover de werking van het Handvest.84
Ten tweede wordt de rol van de EU op mensenrechtengebied niet uitsluitend vormgegeven
door de overheden van de lidstaten. Zij zijn weliswaar belangrijke actoren, maar de ontwik-
keling die het EU-mensenrechtenregime sinds de jaren zestig heeft doorgemaakt, is het re-
sultaat van een dialectische spanning tussen verschillende spelers. Enerzijds pogen maat-
schappelijke organisaties, transnationale netwerken en supranationale actoren, zoals de
Europese Commissie, de instellingen en mechanismen ten behoeve van de bescherming
van de rechten van de mens vaak te versterken. Anderzijds bieden overheidsinstellingen in
veel gevallen juist weerstand tegen dit streven.
De dialectiek van enerzijds de terughoudendheid van de lidstaten en anderzijds de druk
vanuit maatschappelijke organisaties en instellingen, zoals de Europese Commissie en
het Europees Parlement kan in zekere zin succesvol worden genoemd. Uiteindelijk heeft
ze geresulteerd in een weliswaar moeizaam vormgegeven en gefragmenteerde, maar ook
geleidelijk sterkere, rol van de EU op het terrein van de rechten van de mens.
II.3      Conclusie
In tegenstelling tot het beeld dat vaak wordt geschetst, wijst de AIV erop dat in de vroege
jaren vijftig de politieke steun voor een sterk, supranationaal mensenrechtenregime groot
was. De stapsgewijze, pragmatische aanpak van de Europese integratie waarvoor een aan-
tal Europese landen later uiteindelijk koos, liet echter in eerste instantie geen ruimte voor
mensenrechten.
De rol die de EU/EG in de loop van de jaren op het terrein van mensenrechten is toebe-
deeld, blijkt in hoge mate beïnvloed te zijn door externe factoren, zoals zorgen over de de-
mocratische stabiliteit binnen de EU of aan de buitengrenzen; de gevoelde noodzaak een
groter stempel te drukken op mondiale ontwikkelingen; en de wens de interne en externe
legitimiteit van de Unie te vergroten.
Daarnaast signaleert de AIV een ‘historische scheefgroei’ tussen ambities op intern en
extern terrein. Waar de EU mensenrechten als een belangrijk onderdeel beschouwt van
haar internationale identiteit en zich sterk poogt te profileren als normatieve kracht op dit
gebied, heeft ze moeite om het commitment aan mensenrechten intern waar te maken. Dit
probleem is mede terug te voeren op het spanningsveld tussen economische integratie en
de bescherming van mensenrechten; en op de defensieve houding van de lidstaten. Beide
punten vormen constante factoren in de ontwikkeling van het mensenrechtenregime van
de EU sinds de jaren zestig.
83 Monica den Boer and Cristina Poleda Polo, supra noot 56.
84 Dit blijkt onder andere uit Protocol 30 dat op verzoek van het Verenigd Koninkrijk en Polen aan het
    Verdrag van Lissabon is gehecht (ook wel de ‘opt out’ genoemd) en waarbij Tsjechië zich later aansloot.
                                                      31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Duidelijk is dat de huidige periode, waarin het constitutionele raamwerk van de EU steeds
meer vorm krijgt, niet simpelweg kan worden gezien als een geleidelijk en gestaag proces
in de richting van steeds krachtigere bescherming. Veeleer is er sprake van een spannings-
veld tussen verschillende actoren, dat resulteert in een stapsgewijze ontwikkeling.
Stappen om het mensenrechtenregime te versterken gaan daarbij vaak gepaard met
pogingen in tegenovergestelde richting.
Tegen deze historische achtergrond is het niet verwonderlijk dat de rol van de EU op het
terrein van de rechten van de mens vaak ambivalent wordt genoemd. In de volgende
hoofdstukken zal de AIV nader ingaan op het huidige externe en interne mensenrechten-
beleid van de EU en op de vraag of en hoe ambivalentie binnen het bestaande mensen-
rechtenregime kan worden beperkt.
                                             32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>III       Mensenrechten in het externe optreden van de Europese Unie
Na de geleidelijke consolidatie van de juridische basis voor het externe mensenrechten-
beleid van de EU, is sinds de jaren negentig een uitgebreid instrumentarium gecreëerd om
de rol van de EU op dit gebied in te vullen.
Volgens het Jaarverslag van de Raad van mei 2010, getiteld ‘Mensenrechten en demo-
cratie in de wereld; verslag betreffende de acties van de EU: juli 2008 – december 2009’
staat de inzet voor mensenrechten en democratie centraal in de EU.85 In dit hoofdstuk
wordt geanalyseerd op welke wijze de EU aan dit uitgangspunt gevolg geeft in haar externe
beleid. Daarbij zal de AIV voor ogen houden wat de regeringsnotitie ‘Verantwoordelijk voor
vrijheid, mensenrechten in het buitenlands beleid’ van 5 april 2011 op dit punt stelt:
‘Nederland heeft er alle belang bij dat het buitenlandse mensenrechtenbeleid van de EU
een succes wordt. Inzetten op mensenrechten via de EU geeft niet alleen meer impact
aan het Nederlandse mensenrechtenbeleid, het leidt ook tot een efficiëntieslag: door een
goede taakverdeling binnen de EU wordt dubbel werk voorkomen en kunnen landen en
EU-instituties zich specialiseren op specifieke deelonderwerpen.’86
Deze passage geeft meteen duidelijk aan om welke redenen de lidstaten hun mensen-
rechtenbeleid tijdens de afgelopen decennia steeds meer via de EU zijn gaan voeren. De
voordelen hiervan laten zich vooral samenvatten onder de noemer ‘schaalvoordelen’.87
Collectieve in plaats van unilaterale actie heeft als voordeel dat het lidstaten in staat stelt
om tegen lagere (financiële en politieke) kosten en met minder risico’s buitenlands beleid
te bedrijven. De EU heeft daarnaast meer mogelijkheden dan de lidstaten afzonderlijk om,
bijvoorbeeld, op reguliere basis politieke/mensenrechtendialogen te voeren met een breed
scala aan derde landen. De invloed van de 27 lidstaten gezamenlijk is bovendien groter
dan die van de individuele staten apart. Zo hebben sancties een aanzienlijk grotere invloed
als ze door de EU worden afgekondigd, dan wanneer ze door een individuele lidstaat wor-
den opgelegd.
Tegenover deze schaalvoordelen staat het nadeel dat het voeren van een mensenrechten-
beleid via de EU als risico heeft dat de posities van lidstaten verwateren tot de minimum-
consensus. Dit geldt in het bijzonder wanneer het gaat om optreden in het kader van het
GBVB, waar besluitvorming veelal met unanimiteit plaatsvindt en waar een enkele lidstaat
een besluit dus kan blokkeren of in vergaande mate afzwakken.
In algemene zin tekent de AIV aan dat de verantwoordelijkheden van de Unie anders zijn
dan die van de lidstaten. De Unie kan alleen optreden, ook naar buiten toe, voor zover
zij uitdrukkelijk bevoegd is op het betreffende beleidsterrein.88 Zoals in hoofdstuk II ook
85 Raad van de Europese Unie, ‘Mensenrechten en democratie in de wereld; verslag betreffende de acties
    van de EU: juli 2008 – december 2009’, Brussel, 11 mei 2010, doc. 8363/1/10 REV 1, p. 9.
86 Regeringsnotitie Verantwoordelijk voor vrijheid: mensenrechten in het buitenlands beleid, 5 april 2011,
    gepubliceerd via <http://www.rijksoverheid.nl>, p. 16.
87 Zie ook: Kirsten Shoraka, supra noot 10, p. 70.
88 Zie Artikel 5, lid 1, EU-Verdrag.
                                                      33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>naar voren kwam, zijn de lidstaten er traditioneel terughoudend in geweest om de Unie op
mensenrechtenterrein teveel beleidsruimte, laat staan bevoegdheden, toe te kennen. Daar
waar de Unie niet bevoegd is, kunnen de lidstaten er wel voor kiezen om hun standpunten
af te stemmen en te coördineren, hetgeen bijvoorbeeld in VN-verband vaak gebeurt (in dat
geval wordt veelal gesproken van ‘EU-optreden’, terwijl het in feite gaat om gecoördineerd
optreden van de EU-lidstaten).
In dit hoofdstuk zal allereerst aandacht worden besteed aan het instrumentarium dat de
EU tot haar beschikking heeft om een extern mensenrechtenbeleid te voeren. Vervolgens
wordt ingegaan op de organisatie en capaciteit van de daarbij betrokken instellingen en op
de wijze waarop het beleid in de praktijk wordt uitgevoerd. Dan volgt een analyse van de
belangrijkste voorwaarden voor een effectief mensenrechtenbeleid. Tot slot komt het optre-
den van de EU in multilateraal verband aan de orde.
III.1     De instrumenten
De EU beschikt over een breed scala van instrumenten voor extern mensenrechtenbeleid.
Op preventief/ondersteunend gebied, maakt de Unie gebruik van richtsnoeren, mensen-
rechtenclausules, dialogen en consultaties, financiële steun en handelsinstrumenten. In
de meer reactieve sfeer heeft de Unie de beschikking over verklaringen en demarches,
sancties en GBVB-missies. Het onderstaande kader biedt een korte beschrijving van deze
instrumenten.
    Preventieve/ondersteunende instrumenten
    Richtsnoeren: Deze zijn gericht op de ondersteuning van derde landen bij
    de implementatie van hun verplichtingen op het gebied van internationale
    mensenrechten en humanitair recht. Ze bevatten een overzicht van concrete acties
    die zowel de EU als de lidstaten kunnen ondernemen, enerzijds op het niveau van
    Brussel en hoofdsteden, anderzijds op het niveau van de delegaties en posten ter
    plaatse. In totaal zijn er acht richtsnoeren, die deels zijn herzien in 2008/2009.
    Ze hebben betrekking op: het EU-beleid ten opzichte van derde landen inzake de
    doodstraf (1998); mensenrechtendialogen (2001); foltering (2001); kinderen en
    gewapende conflicten (2003); mensenrechtenverdedigers (2004); naleving van
    internationaal humanitair recht (2005); de rechten van het kind (2007); en geweld
    tegen vrouwen en de bestrijding van alle vormen van discriminatie van vrouwen
    (2008).
    Mensenrechtenclausules: Sinds 1995 bevatten de meeste overeenkomsten van de
    EU met derde landen een mensenrechtenclausule, waarin staat dat respect voor de
    rechten van de mens en democratie essentiële elementen van de overeenkomst
    zijn. Als een van de partijen zich hieraan niet houdt, kan de overeenkomst worden
    opgeschort of zelfs volledig opgezegd. In de praktijk gebeurt dit zelden. Hoewel
    deze clausules formeel meestal wederkerig zijn, worden zij in de praktijk alleen
    op de derde landen toegepast, en niet op de EU. De voorwaarden en procedures
    waaronder opschorting kan plaatsvinden zijn het meest duidelijk omschreven in het
    Verdrag van Cotonou, de kaderovereenkomst voor internationale samenwerking in
    2000 gesloten tussen de EU en een grote groep landen in Afrika, het Caraïbisch
                                               34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   Gebied en de Stille Zuidzee, de zogeheten ACS-landen.89 In totaal is de EU
   momenteel partij bij meer dan 50 internationale overeenkomsten waarin een
   mensenrechtenclausule is opgenomen90 en hebben 120 landen zo’n clausule
   geaccepteerd.91
   Dialogen en consultaties: Mensenrechtendialogen en -consultaties worden
   periodiek gevoerd met derde landen om de mensenrechtensituatie aldaar te
   bespreken. De rol van de samenwerking met de EU komt in dit verband ook
   aan de orde. Met de meeste ontwikkelingslanden en regionale organisaties
   worden dialogen gevoerd. Met zogeheten like-minded landen (zoals de VS,
   Nieuw-Zeeland en Japan), maar ook met de Russische Federatie en kandidaat-
   lidstaten houdt de EU mensenrechtenconsultaties (in plaats van dialogen).
   Dialogen maken gewoonlijk onderdeel uit van een Associatie-, Partnerschaps- of
   Samenwerkingsovereenkomst, maar kunnen ook daarbuiten plaatsvinden. In totaal
   voert de EU rond de 40 dialogen en consultaties.
   Financiële steun: de EU beschikt over een aantal mogelijkheden om financiële
   steun te geven aan activiteiten op mensenrechtengebied. Het belangrijkste
   instrument is het European Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR).
   Hiermee worden onafhankelijke nationale maatschappelijke organisaties
   gefinancierd die mensenrechtenschendingen in derde landen tegengaan.92 In
   totaal gaat het daarbij om rond de 150 miljoen euro per jaar. De fondsen worden
   voor het merendeel aangewend ter bevordering van burger- en politieke rechten,
   maar ook de inzet voor economische-, sociale- en culturele rechten wordt steeds
   meer ondersteund. Daarbij moet worden aangetekend dat onder de EU-begroting
   verreweg de meeste middelen voor het externe beleid zijn ondergebracht bij de
   geografische instrumenten. Ook binnen die middelen is meestal ruimte voor het
   ondersteunen van mensenrechtenactiviteiten. Een belangrijk voorbeeld is het
   Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), oftewel de financieringsbasis voor het Verdrag
   van Cotonou. Dat valt formeel buiten de EU-begroting, wordt door de Commissie
   beheerd en bevat een groot deel van de ontwikkelingsgelden voor de ACS-landen
   die via de EU worden uitgegeven. EOF-middelen kunnen onder meer worden
   ingezet ten behoeve van de bevordering van mensenrechten en democratisering in
   ACS-landen.
89 Artikel 96 Cotonou-verdrag voorziet specifiek in de mogelijkheid maatregelen te nemen wanneer een partij
   een essentieel element van de overeenkomst schendt, zoals de eerbiediging van de mensenrechten,
   democratische beginselen en de rechtsstaat, en schrijft een daarbij te volgen procedure voor.
90 Wolfgang Benedek, ‘EU Action on Human and Fundamental Rights in 2009’, European Yearbook on Human
   Rights, edited by Wolfgang Benedek, Florence Benoît-Rohmer, Wolfram Karl, Manfred Nowak, Vienna/Graz,
   Neuer Wissenschaftlicher Verlag 2010, pp. 87-108, op p. 98.
91 European Parliament resolution of 16 December 2010 on the Annual Report on Human Rights in the
   World 2009 and the European Union’s policy on the matter (2010/2202 (INI)), par. 114.
92 Interessant is in dit verband dat de Wall Street Journal kritiek heeft geuit op het feit dat er ook fondsen
   gaan naar organisaties die strijden tegen de doodstraf in de VS. Zie ‘Europe Hectors America: One reason
   it’s hard to take Europe seriously’, Wall Street Journal, 9 March 2011, p. 13.
                                                       35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>    Handelsinstrumenten: De EU kan ontwikkelingslanden extra handelsvoordelen
    in de vorm van gereduceerde importtarieven bieden als zij de VN-kernverdragen
    op het gebied van mensenrechten en arbeidsvoorwaarden hebben geratificeerd.
    Dit systeem is bekend als het ‘Generalised System of Preferences Plus’ (‘GSP+’).
    Mocht daar aanleiding toe zijn, dan kan een GSP+-status ook weer worden
    opgeschort. Dit gebeurde in 2010 met Sri Lanka vanwege problemen met de
    naleving van de VN-Verdragen inzake burger- en politieke rechten, tegen foltering
    en inzake de rechten van het kind.93 Het GSP+-systeem kent dus een combinatie
    van zowel een positieve als een negatieve reactie.
    (Uitsluitend) Reactieve instrumenten
    Verklaringen en demarches: Om zorg uit te spreken over de situatie in een
    bepaald land kan een (publieke) verklaring worden afgelegd. Meestal wordt dit
    gedaan door de Hoge Vertegenwoordiger of door het EP. Ook kan een demarche
    worden afgelegd, bijvoorbeeld door het hoofd van een EU-delegatie ter plaatse.
    Het ondernemen van demarches wordt niet altijd openbaar gemaakt.
    Sancties: In geval van serieuze mensenrechtenschendingen kan de EU
    uiteenlopende sancties opleggen, zoals een wapenembargo, reis- en
    visabeperkingen en de bevriezing van banktegoeden. De EU gaat hier bijvoorbeeld
    toe over ter uitvoering van een besluit van de VN-Veiligheidsraad, maar kan er
    ook op eigen kracht toe besluiten. De EU maakt steeds vaker gebruik van dit
    instrument, recentelijk nog naar aanleiding van situaties in een aantal landen in
    Noord-Afrika en het Midden-Oosten.
    Missies onder het GBVB: Het kan gaan om militaire missies zoals de EUFOR
    ALTHEA-missie in Bosnië-Herzegovina; politiemissies zoals EUPOL RD Congo; of
    missies gericht op de versterking van de rechtsstaat zoals EUJUST LEX-missie
    in Irak. Sommige missies hebben expliciet een mandaat op het gebied van
    mensenrechten, in andere zou in ieder geval voldoende aandacht moeten zijn voor
    mensenrechten en (de opbouw van) de rechtsstaat.
Onder lidstaten, NGO’s en de EDEO is er in het algemeen overeenstemming over de
toereikendheid van het huidige EU-mensenrechteninstrumentarium. Er lijkt weinig tot
geen behoefte te bestaan aan de ontwikkeling van nieuwe instrumenten.94 Wel is er
kritiek op het gebrek aan samenhang in het mensenrechtenbeleid. Er zijn geen criteria
aan de hand waarvan kan worden bepaald wanneer welk instrument zou moeten worden
ingezet voor welke doeleinden.95 Uit gesprekken is tevens gebleken dat er een noodzaak
wordt gevoeld om: sterker prioriteiten te stellen (mede met het oog op de beperkte capa-
citeit van de EDEO); de bestaande instrumenten te stroomlijnen en beter op elkaar af te
stemmen; voor zover mogelijk tot een duidelijke taakverdeling te komen tussen de ver-
schillende betrokken partijen; en – bovenal – implementatie te bevorderen, mede door
reguliere evaluaties en het verzamelen en uitwisselen van informatie over de toepassing
van de instrumenten.
93 EU Council Regulation no. 143/201, 15 February 2010.
94 Dit kwam duidelijk naar voren uit de gesprekken die zijn gevoerd in Brussel op 17 en 18 maart 2011.
95 Kirsten Shoraka, supra noot 10, p. 71.
                                                    36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>De mensenrechtenstrategie die de huidige HV, Baroness Catherine Ashton, heeft aange-
kondigd in de loop van 2011 te zullen presenteren zal wellicht een bijdrage leveren aan
het adresseren van bovenstaande punten. Deze strategie zou in ieder geval duidelijk moe-
ten maken hoe de Unie zich verhoudt tot het mondiale mensenrechtensysteem. Zoals in
het eerste hoofdstuk naar voren kwam, is immers de afgelopen decennia een krachtig nor-
matief raamwerk tot stand gekomen in de vorm van een uitgebreid stelsel van internatio-
nale verdragen, waaraan het overgrote deel van de VN-lidstaten zich heeft gecommitteerd.
Ook voor de EU dient dit het referentiekader te vormen, ook al is de Unie als zodanig
vooralsnog geen partij bij de meeste van deze verdragen. Het VN-Gehandicaptenverdrag is
onlangs wel als eerste VN-mensenrechteninstrument door de EU geratificeerd en wellicht
volgen er in de toekomst meer. De Unie zou een zeer wenselijke ondersteuning bieden aan
het mondiale mensenrechtensysteem als zij zou bevestigen dat ze zich gebonden acht aan
de negen kernverdragen van de VN op het terrein van de rechten van de mens96 en zich
gecommitteerd voelt aan het werk van de VN-Mensenrechtenraad (MRR), waaronder de
uitvoering van de Universal Periodic Review (UPR), en aan dat van de VN-Verdragsorganen.
De nieuwe mensenrechtenstrategie van HV Ashton zou tevens een algemeen kader kun-
nen scheppen voor het vormgeven van mensenrechtenstrategieën per land. Het EP heeft
hier herhaaldelijk om gevraagd en onder de lidstaten en binnen de EDEO bestaat hiervoor
steun. Deze landenstrategieën op het terrein van mensenrechten zouden integraal onder-
deel moeten uitmaken van een brede EU-strategie voor de betrekkingen met, en EU-
activiteiten in, het desbetreffende land. COHOM en de geografische werkgroepen zouden
de mensenrechtenstrategieën per land gezamenlijk kunnen opstellen. Binnen de EDEO
zouden zowel de mensenrechtenafdeling als de geografische afdelingen voor de uitvoering
verantwoordelijk moeten zijn. Zowel voor de EU als voor de lidstaten zouden de mensen-
rechtenstrategieën het kader moeten vormen voor het beleid en de inzet van instrumenten
ten aanzien van het desbetreffende land.
Met betrekking tot de financiële instrumenten, wijst de AIV op het belang van de onderhan-
delingen over de nieuwe financiële perspectieven (de meerjarenbegroting voor de periode
2013-2020). De komende tijd zal in dit kader ook de vraag aan de orde komen welke
instrumenten er op het terrein van mensenrechten en democratisering moeten worden in-
gezet, en of een specifiek mensenrechten- en democratiseringsinstrument zoals het EIDHR
nodig blijft. Gegeven de specifieke kenmerken van het EIDHR, dat op relatief korte termijn
inzetbaar is en deels ten goede komt aan onafhankelijke maatschappelijke organisaties
en deels aan onder meer verkiezingswaarneming, lijkt het de AIV van groot belang dat dit
instrument wordt gecontinueerd.97 Daarnaast zal erop moeten worden toegezien dat onder
96 Het betreft het Internationaal Verdrag inzake burger- en politieke rechten; het Internationaal Verdrag
    inzake economische, sociale en culturele rechten; het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmen-
    selijke of onterende behandeling of bestraffing; het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van
    discriminatie van vrouwen; het Verdrag inzake eliminatie van alle vormen van rassendiscriminatie; het
    Verdrag inzake de Rechten van het Kind; het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van de rechten
    van alle migrerende werknemers en hun gezinsleden; het Verdrag inzake de rechten van mensen met
    een handicap; en het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen
    verdwijningen.
97 Hierbij moet worden aangetekend dat de verantwoording van de besteding van middelen uit dit financie-
    ringsinstrument niet altijd optimaal is, maar dat tot op zekere hoogte ook niet kan zijn, omdat het werken
    met maatschappelijke organisaties zekere risico’s en onvoorspelbaarheid met zich meebrengt
    (‘Sometimes you might lose’, aldus een van de gesprekspartners in Brussel).
                                                       37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>de geografische budgetlijnen voldoende fondsen beschikbaar zijn voor mensenrechten en
democratiseringsprocessen. Dit geldt zonder meer voor Noord-Afrika en het Midden-Oosten
– zie ook het recent verschenen AIV-advies over deze regio98 –, maar is eveneens van be-
lang voor andere regio’s.
III.2     De EU-spelers
De Hoge Vertegenwoordiger en de EDEO
Binnen de EU is de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en het Veiligheids-
beleid, tevens vicevoorzitter van de Commissie, verantwoordelijk voor mensenrechten in
het externe optreden van de EU. De huidige HV Catherine Ashton heeft aan mensenrech-
ten gerefereerd als de ‘gold standard of foreign policy’ en de ‘silver thread that runs through
all of our external action’.99 Ashton wordt ondersteund door de Europese dienst voor
extern optreden (EDEO), die sinds december 2009 langzaam maar zeker vorm begint te
krijgen.
De aandacht die binnen de EDEO zal uitgaan naar mensenrechten en de capaciteit die
hiervoor beschikbaar zal zijn, zijn punten van zorg. Mensenrechten zijn uiteindelijk onder-
gebracht in een aparte afdeling, maar hier is de nodige discussie aan voorafgegaan over
de vraag of er wel een afzonderlijke afdeling noodzakelijk was. De directeurspositie van de
directie waaronder de afdeling valt (managing director global and multilateral issues), is nog al-
tijd vacant. Het is van groot belang dat deze wordt vervuld door iemand met kennis van men-
senrechten en humanitair recht. Daarnaast is het belangrijk dat ook op de geografische
directies expertise op het gebied van mensenrechten voorhanden is. Mainstreaming100
van mensenrechten binnen de EDEO als geheel behoeft specifieke aandacht. Er zou moe-
ten worden gewaarborgd dat te allen tijde mensenrechtenspecialisten betrokken zijn bij het
opstellen van verklaringen en documenten, zoals bijvoorbeeld in reactie op de recente ontwik-
kelingen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Ook zou erop moeten worden toegezien dat
de Speciale Vertegenwoordigers van de HV (op dit moment 11 in totaal, allen met een geogra-
fische focus) systematisch aandacht besteden aan mensenrechten en democratisering.
Daarnaast heeft het EP voorgesteld Speciale Vertegenwoordigers te benoemen op een
aantal thematische mensenrechtenterreinen (mensenrechtenverdedigers, humanitair
recht, vrouwenrechten en kinderrechten).101 De AIV is van mening dat een dergelijk voor-
stel zorgvuldig moet worden beoordeeld. Speciale Vertegenwoordigers kunnen bijdragen
aan interne coherentie, bijvoorbeeld door beleidsvorming en het informeren van de rele-
vante comités van ambassadeurs (PSC en COREPER II). Ook kunnen zij externe zichtbaar-
heid vergroten door letterlijk ‘het gezicht’ te zijn van de EU op een specifiek terrein. Daar
98    AIV, Hervormingen in de Arabische regio; kansen voor democratie en rechtsstaat?, advies nummer 75,
      Den Haag, mei 2011.
99    Speech by Catherine Ashton, European Union High Representative for Foreign Affairs and Security Policy
      and Vice President of the European Commission, on the Annual Human Rights Report, at the European
      Parliament, Strasbourg, 15 December 2010, SPEECH/10/757.
100 Zie voor een definitie van ‘mainstreaming’: AIV, De Verenigde Naties en de Rechten van de Mens, advies
      nummer 38, Den Haag, September 2004, pp. 26 e.v.
101 European Parliament resolution of 16 December 2010, supra noot 89, par. 6.
                                                     38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>staat tegenover dat duplicatie van hetgeen reeds internationaal gebeurt, met name in
VN-verband, moet worden voorkomen. Een en ander tegen elkaar afwegend, lijkt het de AIV
op dit moment niet opportuun om diverse Speciale Vertegenwoordigers te benoemen. De
benoeming van een algemene Speciale Vertegenwoordiger voor Mensenrechten kan echter
wel toegevoegde waarde hebben en zou serieus moeten worden overwogen. Op die manier
kunnen de kansen op coherentie en consistentie van mensenrechten in het externe beleid
van de EU worden vergroot en zou de betrokkenheid van de Unie bij mensenrechtenvraag-
stukken zichtbaarder worden.
Ook de EU-delegaties in derde landen dienen voldoende mensenrechtencapaciteit en
-expertise voorhanden te hebben. Diverse gesprekspartners in Brussel uitten de zorg dat
hierin tot nu toe niet voldoende is voorzien en dat delegaties in bijvoorbeeld de
Noord-Afrikaanse regio het gevoel hebben mensenrechten en democratiseringsprocessen
‘over het hoofd te hebben gezien’. Niet alleen voldoende capaciteit maar ook training is
belangrijk. De AIV ondersteunt in dit verband krachtig de EP-oproep tot verplichte mensen-
rechtentraining voor EU-staf, inclusief hoofden van delegaties en EDEO-directeuren.102
De Raad
De Raadsorganen waarin het externe mensenrechtenbeleid aan de orde komen zijn COHOM,
de geografische en thematische werkgroepen, PSC, COREPER II en de Raad Buitenlandse
Zaken. COHOM, de werkgroep inzake mensenrechten die sinds 1987 bestaat, houdt zich
onder meer bezig met landenspecifieke situaties en thematische onderwerpen, de implemen-
tatie en actualisatie van de richtsnoeren, het verloop van de mensenrechtendialogen, en
zaken die spelen in multilateraal verband, zoals in de VN-Mensenrechtenraad.
COHOM is – in tegenstelling tot veel geografische en thematische werkgroepen – samen-
gesteld uit experts vanuit de hoofdsteden en komt gemiddeld eens in de maand in Brussel
bijeen. Deze constructie wordt alom als een probleem beschouwd voor het effectief func-
tioneren van de werkgroep. COHOM heeft nu niet de tijd, de capaciteit en de middelen om
zich te buigen over alle relevante mensenrechtenzaken. De werkbelasting is in de loop der
jaren flink gegroeid, hetgeen een hogere vergaderfrequentie noodzakelijk maakt. Daarnaast
is het – voor de coherentie van beleid en voor de integratie van mensenrechten in het werk
van de Raad – van belang dat nauwe afstemming en samenwerking plaatsvindt met andere
werkgroepen103 en dat er regulier contact is met de PSC- en COREPER-ambassadeurs.
Vooralsnog is er onder de lidstaten geen consensus over de vorming van een in Brussel
gevestigde COHOM (onder meer het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn hiertegen), maar
het lijkt erop dat het een kwestie van tijd is voordat het zover zal komen. De AIV vindt het
van belang dat het besluitvormingsproces hierover zoveel mogelijk wordt bespoedigd. Het
is positief dat er in de tussenliggende periode naar tijdelijke oplossingen wordt gezocht in
de vorm van het bijeenroepen van informele COHOM-vergaderingen en van bijeenkomsten
met mensenrechtencontactpunten van de Brusselse PV’s of de hoofdsteden. Ook het feit
dat er sinds januari 2011 een vaste COHOM-voorzitter is – die ook PSC-bijeenkomsten kan
bijwonen – is een stap vooruit.
102 Ibid., par. 5.
103 In dit verband moet ook worden gedacht aan coördinatie met de Werkgroep Grondrechten (met name
      waar het gaat om de mensenrechtenaspecten van intern beleid, bijvoorbeeld op het terrein van justitie
      en binnenlandse zaken).
                                                 39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Een ander punt van zorg dat duidelijk naar voren kwam uit de gesprekken in Brussel met
NGO’s en medewerkers van EDEO, is dat de lidstaten zich afzijdig opstellen nu de EDEO
in oprichting is. Het Verdrag van Lissabon heeft een einde gemaakt aan de door het voor-
zitterschap gedragen beleidsontwikkeling. Het roulerend voorzitterschap werd vaak als
een probleem beschouwd en het Verdrag van Lissabon zou hiervoor de oplossing moeten
bieden, maar zo simpel blijkt het in de praktijk volgens de gesprekspartners niet te zijn.
Een sterk voorzitterschap kon in een half jaar tijd veel werk verzetten. De HV, daarin onder-
steund door EDEO, heeft nu het voortouw, maar de capaciteit is (zeker in de oprichtings-
fase) beperkt. Samenwerking met de lidstaten blijft dus van belang, zowel in Brussel als
op het niveau van de vertegenwoordigingen in derde landen. Geopperd werd dat een taak-
verdeling tussen de EU en de lidstaten zou kunnen helpen (burdensharing). Bijvoorbeeld
op het terrein van de doodstraf, marteling, of gendergerelateerd geweld zouden bepaalde
lidstaten een voortrekkersrol kunnen spelen. Een andere suggestie die werd gedaan, was
de instelling van een pool van experts uit de lidstaten waaruit zou kunnen worden geput
voor specifieke expertise die de EDEO zelf niet in huis heeft, bijvoorbeeld ten behoeve van
specifieke mensenrechtendialogen. Bij mensenrechtendialogen die de EDEO voert, zouden
ook vertegenwoordigers van lidstaten ter plaatse aanwezig moeten zijn, om op de hoogte
te zijn en zich gebonden te voelen aan de afspraken die worden gemaakt. ‘Member States
have to come back, with their resources and their coordination. Currently we are going
backwards’ aldus een van de gesprekspartners in Brussel.104
Het Europees Parlement
Binnen het EP houdt de Subcommissie Mensenrechten (DROI) van de Commissie Buiten-
landse Zaken (AFET) zich bezig met het externe mensenrechtenbeleid van de EU. Het EP
is sinds decennia een groot pleitbezorger van de versterking van mensenrechten in het
externe optreden van de EG/EU. De mensenrechtenclausules in overeenkomsten met
derde landen zijn mede het gevolg van aanhoudende druk van het EP op dit terrein.105 Het
EP ziet (mede) toe op de wijze waarop het EIDHR wordt besteed en volgt de mensenrech-
tendialogen nauwgezet. Ook de inzet van de EU in de VN-Mensenrechtenraad wordt door
het EP actief gevolgd. Daarnaast laat het EP zeer regelmatig externe studies verrichten106
en neemt het veelvuldig resoluties aan over landensituaties of over individuele gevallen
(in 2009 waren dit er in totaal 38). Naar aanleiding van het Jaarverslag over mensenrech-
ten van de Raad, waarin ook een deel over de werkzaamheden van het EP is opgenomen,
neemt het EP jaarlijks een uitgebreide omnibusresolutie aan.107
Hoewel het EP zich altijd prominent heeft geprofileerd op het gebied van mensenrechten,
is het tot nu toe slechts een Subcommissie geweest die zich heeft beziggehouden met
mensenrechten in het externe beleid. Sommige EP-leden menen dat er na de volgende
EP-verkiezingen (in 2014) waarschijnlijk een volwaardige EP-Commissie mensenrechten zal
komen – temeer daar fractievoorzitters ook actiever worden op mensenrechtenterrein, dat
steeds meer als ‘Chefsache’ wordt beschouwd. Andere leden zijn terughoudender over de
vraag of dit inderdaad zal gebeuren.
104 Nicolas Beger van Amnesty International tijdens een gesprek op 18 maart 2011.
105 Wolfgang Benedek, supra noot 88, p. 98.
106 In 2009 ging het o.a. om de studies ‘Freedom of Religion and Belief and the Freedom of Expression’ en
      ‘Business and Human Rights in EU External Relations’.
107 Zie bijvoorbeeld: European Parliament resolution of 16 December 2010, supra noot 89.
                                                   40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Het EP is lange tijd vooral een ‘adviesorgaan’ geweest, dat zich, vanwege de beperkte
bevoegdheden, op een relatief vrijblijvende wijze bezighield met moreel-ethische kwesties
(waaronder ook de mensenrechten lange tijd werden begrepen, zij het ten onrechte). Met
de toegenomen bevoegdheden van het Parlement op uiteenlopende terreinen, is de vrijblij-
vendheid echter steeds meer aan het verdwijnen. Met de inwerkingtreding van het Verdrag
van Lissabon heeft het EP ook het recht gekregen verdragen met derde landen goed te
keuren. Dit betekent dat er wellicht regelmatiger dan in het verleden afwegingen zullen
moeten worden gemaakt tussen bepaalde aspecten van mensenrechtenbevordering en
economische-, politieke- en handelsbelangen. Wanneer het om handelsverdragen gaat, zal
dit snel kunnen resulteren in een spanningsveld tussen de Subcommissie mensenrechten
(die toeziet op mensenrechtenclausules) en de Commissie INTA (Internationale handels-
akkoorden). Het is evenwel van belang dat de weging van mensenrechten en andere aspec-
ten van het buitenlands beleid op evenwichtige wijze plaatsvindt. Alleen dan kunnen de
verdergaande bevoegdheden waarover het EP inmiddels beschikt, positief uitpakken voor
de plaats van mensenrechten in het externe beleid van de EU.
Het ‘spelersveld’ overziend, komt de AIV tot de conclusie dat zich een bepaald patroon
aftekent in de wijze waarop mensenrechten binnen de verschillende instellingen zijn onder-
gebracht. Zowel het EP, als de Raad en de EU als zodanig – bij monde van Hoge Vertegenwoor-
diger Ashton – kennen aan mensenrechten en democratiseringsprocessen een centrale
plaats toe binnen het beleid. Tegelijkertijd blijkt dat de organen die belast zijn met de uit-
voering van het beleid, hiertoe niet optimaal zijn uitgerust. Binnen het EP houdt een
Subcommissie zich met mensenrechten bezig. COHOM, de werkgroep mensenrechten van
de Raad, beschikt over beperkte capaciteit en middelen om zich van haar taak te kwijten.
En ook binnen de EDEO lijken de capaciteit en expertise op mensenrechtengebied voor-
alsnog ontoereikend voor de taken waarvoor de dienst zich gesteld ziet. De AIV signaleert
deze ‘institutionele zwakte’ en tekent daarbij aan dat deze niet bevorderlijk zal zijn voor
de uitvoering van het mensenrechtenbeleid in de praktijk, het onderwerp waarop in de vol-
gende paragraaf zal worden ingegaan.
III.3     De praktijk
Op welke wijze worden de mensenrechteninstrumenten die de EU tot haar beschikking
heeft in de praktijk toegepast en welke resultaten kunnen eraan worden toegeschreven?
Vooral de laatste vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. Het Jaarverslag van de
Raad108 bevat een goed overzicht van hetgeen er wordt gedaan en de publicatie ervan is
zonder meer zinvol, ook met het oog op de zichtbaarheid van het EU-optreden. Het verslag
is evenwel beschrijvend van aard en bevat geen analyse van de effectiviteit van het gevoer-
de beleid. Het Europees Parlement heeft verzocht om een evaluatie van de effectiviteit van
alle EU-instrumenten109 en het formuleren van specifieke benchmarks, maar vooralsnog
zijn er geen algemene evaluaties voorhanden. Mede op basis van de literatuur over speci-
fieke onderdelen van het mensenrechtenbeleid, tekent zich echter wel een zeker beeld af.
Als het gaat om landen waarin de EU succesvol is geweest in het beïnvloeden van ontwik-
kelingen op de gebieden mensenrechten en democratisering, wordt zonder uitzondering
het toetredingsbeleid genoemd: ‘Enlargement of the EU is, in itself, a form of EU foreign
policy. It puts the EU in a position to shape large parts of the applicant states’ domestic and
108 Raad van de Europese Unie, ‘Mensenrechten en democratie in de wereld, etc.’, supra noot 83.
109 European Parliament resolution of 16 December 2010, supra noot 89, par. 10 en 21.
                                                 41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>foreign policies.’110 De EU heeft van deze mogelijkheid tot beïnvloeding effectief gebruik
gemaakt en er met succes toe bijgedragen dat niet alleen staten als Spanje en Portugal,
maar vooral een groot aantal voormalige Oostblok-staten in relatief korte tijd de transitie
hebben gemaakt naar een democratisch regime waarin respect voor mensenrechten een
van de beginselen is. Dit kan niet los worden gezien van het feit dat de EU respect voor
mensenrechten en democratische beginselen in het kader van de uitbreiding naar het Oosten
als expliciete en centrale voorwaarde heeft gesteld voor hulp, handel en – uiteindelijk –
toetreding.111 ‘The EU is less concerned with protecting human rights within its member
states but has a major input on the human rights situation in candidate countries by
applying fairly strict political admission criteria’ stelt Manfred Nowak op dit punt.112
Studies over het EU-beleid ten aanzien van andere landen en regio’s laten een minder
rooskleurig beeld zien. Zo concludeert Karen Smith op basis van een analyse van het EU-
beleid met betrekking tot Birma, Cuba en Zimbabwe, dat de bilaterale relaties van de EU
met deze drie landen worden bepaald door de minimum-consensus en door inconsistent
beleid. Volgens Smith geeft dit aan dat de EU-lidstaten er niet in slagen overeenstemming
te bereiken over vergaande sancties die hun eigen belangen (politiek of economisch) zou-
den kunnen schaden.113 Ook het multilaterale beleid van de EU voor de desbetreffende
landen kenmerkt zich door inconsistenties. Wil de EU haar rol als ‘proactive cosmopolitan’
waarmaken, dan zal ze deze inconsistenties moeten aanpakken, aldus Smith, want ‘taking
a principled stance and then backtracking on it fundamentally damages the credibility and
legitimacy of its role’.
De conclusie die door Stefania Panebianco wordt getrokken op basis van een empirische
analyse van de rol van de EU als ‘norm exporter’ in het Middellandse Zeegebied, komt
hiermee overeen:
   ‘(…) although the EU tends to consider human rights and democracy (HRD) as distinct
   elements of its international identity and HRD promotion permeates the EU political
   rhetoric, the EU’s promotion of HRD seems more part of political discourse than a
   priority of international action. The impact the EU had on Med countries in terms of
   normative influence remains weaker than might be expected’.114
110 Kirsten Shoraka, supra noot 10, p. 78.
111 Ulrich Sedelmeier, ‘The EU’s role as promotor of human rights and democracy. Enlargement policy
      practice and role formation, in O. Elgström, M. Smith (eds), The European Union’s Roles in International
      Politics, New York: Routledge, 2006, pp. 118-135, op p. 121.
112 Manfred Nowak, ‘The Development of Human Rights in Europe’, in European Yearbook on Human
      Rights, edited by Wolfgang Benedek, Florence Benoît-Rohmer, Wolfram Karl, Manfred Nowak, Vienna/
      Graz, Neuer Wissenschaftlicher Verlag 2010, pp. 31-47, op p. 42.
113 Karen E. Smith, ‘The limits of proactive cosmopolitanism. The EU and Burma, Cuba and Zimbabwe’, in
      O. Elgström, M. Smith (eds), The European Union’s Roles in International Politics, New York: Routledge,
      2006, pp. 155-171, op p. 168.
114 Stefania Panebianco, ‘The constraints on EU action as a ‘norm exporter’ in the Mediterranean’, in
      O. Elgström, M. Smith (eds), The European Union’s Roles in International Politics, New York: Routledge,
      2006, pp. 136-154, op p. 150.
                                                      42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Het zogeheten Barcelona-proces, bedoeld om de relaties met de mediterrane landen in
een regionaal kader te plaatsen, is niet effectief gebleken om normen en waarden vanuit
de EU naar de desbetreffende landen over te brengen, aldus de auteur. De Barcelona-
Verklaring, de Euro-Mediterraanse Overeenkomsten en de politieke verklaringen binnen het
Euro-Mediterranean Partnership (EMP) gaan uit van steun van alle partners voor mensen-
rechten en democratisering. Er is echter een grote kloof tussen de officiële verklaringen
en de wijze waarop mensenrechten en democratische principes in praktijk zijn gebracht.
‘The EU cannot in the long run blindly accept that the leaders of the Med countries adhere
to common political documents and treaties and officially plead for democratic institutions
which are only formally recognized or partially implemented’, stelt Panebianco, met wat –
met de kennis van nu – een vooruitziende blik kan worden genoemd.115 Zij pleit ervoor om
financiële instrumenten in te zetten om democratische veranderingen af te dwingen
en controle-instrumenten te gebruiken om toe te zien op vooruitgang. Hiervoor is een
top-downstrategie essentieel. Het verschil in effectiviteit tussen het toetredingsproces en
het Barcelona-proces is zeer groot, zo signaleert Panebianco.
Ook over de toepassing van mensenrechtenclausules en mensenrechtendialogen door de
EG/EU kan een aantal conclusies worden getrokken. Zo blijkt er niet op uniforme wijze met
mensenrechtenclausules te worden omgegaan. Overeenkomsten die voor 1995 zijn geslo-
ten met landen als Canada, China en met de ASEAN werden niet ‘heronderhandeld’ om
de clausule op te nemen. In 1997 ondertekende de EU met Australië een minder formele
verklaring, omdat het land weigerde een mensenrechtenclausule op te nemen; hetzelfde
scenario werd gevolgd met Nieuw-Zeeland.116
Als er wel een mensenrechtenclausule in een overeenkomst is opgenomen, heeft dit vaak
nauwelijks consequenties. Eerder werd al gerefereerd aan mensenrechtenclausules in
partnerschapsovereenkomsten met de Noord-Afrikaanse landen. Deze zijn vrijwel nooit
ingeroepen. In het algemeen is de implementatie van mensenrechtenclausules een pro-
bleem, omdat niet altijd duidelijk is wanneer en hoe ze moeten worden ingeroepen, waar-
door ze relatief gemakkelijk selectief kunnen worden toegepast.
Zowel relevante literatuur als de meeste in Brussel gevoerde gesprekken geven aan dat
het Verdrag van Cotonou op het gebied van mensenrechtenclausules het best uitgewerkte
en meest effectieve kader heeft, zowel qua inhoud als procedure voor toepassing. Moge-
lijk kan dat door de EU en ACS-landen gezamenlijk ontwikkelde kader dan ook meer voor
andere samenwerkingsrelaties worden gehanteerd. Het Verdrag van Lomé IV uit 1989 (de
‘voorganger’ van het Verdrag van Cotonou) bevatte voor het eerst een volledige specifieke
mensenrechtenclausule. In latere verdragen werd deze verder uitgewerkt tot ‘essentieel
element’ van de overeenkomst. Niet nakoming van zo’n element kan tot ‘passende maat-
regelen’ leiden, inclusief opschorting van de samenwerking. Tenzij er sprake is van ‘speciale
urgentie’ kunnen zulke maatregelen alleen genomen worden nadat de betrokken partijen
elkaar via een voorgeschreven procedure117 hebben geconsulteerd. Een uitnodiging voor
zo’n consultatie dient met redenen te zijn omkleed. De maximale tijdsduur van de consultatie
115 Ibid., p. 151.
116 Zie Kirsten Shoraka, supra noot 10, p. 71 en Karin Arts, ‘Development Cooperation and Human Rights:
      Turbulent Times for EU Policy; in M. Lister (ed), New Perspectives on European Union Development
      Cooperation, Oxford: Westview Press, 1999, pp. 7-27, op p. 17.
117 Artikel 96 Verdrag van Cotonou.
                                                        43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>is voorgeschreven (zestig dagen). Na afloop van een consultatie maken beide partijen meest-
al hun bevindingen wereldkundig door middel van persberichten of andere media-uitingen.
Tegenwoordig publiceert de EU haar uitnodiging tot consultaties en Raadsbesluiten tot
‘passende maatregelen’ normaal gesproken in het Publicatieblad. Bij dat laatste geeft
zij vaak ook aan onder welke omstandigheden de ‘passende maatregelen’ weer ingetrok-
ken zullen worden. Ook wordt dit soort besluiten automatisch periodiek heroverwogen. De
optekening door de EU van de belangrijkste reden voor, en de hoofdlijnen van het verloop
van, de Cotonou-mensenrechtenconsultatie en eventueel genomen strafmaatregelen leveren
een belangrijke bijdrage aan zowel de transparantie als de zichtbaarheid van het geheel.
Desalniettemin laat ook de Cotonou-praktijk ten aanzien van de mensenrechtenclausule
nog veel te wensen over, zoals het EP118 en vele auteurs119 al hebben gesignaleerd. Er
wordt te vaak nog te weinig werk gemaakt van het vermijden van de negatieve werking van
mensenrechtenclausules via positieve ondersteuning. Met betrekking tot de inhoud van
de clausules heeft de EU tijdens de (her-)onderhandelingen van het Verdrag van Cotonou
bepaalde ACS-landen van zich vervreemd door grote politieke druk uit te oefenen om de
reikwijdte van de mensenrechtenbepalingen in dat Verdrag op te rekken in de richting van
(vooral) EU-interesses en -agenda’s, bijvoorbeeld op de terreinen van migratie, massaver-
nietigingswapens en de rol van het Internationaal Strafhof. Ook is er zowel in heden als
verleden sprake (geweest) van selectieve toepassing van de mensenrechtenclausules in
de ontwikkelingssamenwerking tussen de EU en ACS-landen. Zo is bijvoorbeeld nooit serieus
gesproken over handelssancties tegen Nigeria (ook niet in de jaren negentig, ten tijde van
het Sani Abacha-regime), hoewel de handel in olie voor Nigeria een zeer belangrijke bron
van inkomsten was – en nog steeds is.
Meer in het algemeen is de effectiviteit van mensenrechtendialogen aan discussie onder-
hevig. De ervaringen tot nu toe lijken bepaald te zijn door het feit dat kandidaat-lidstaten
en ACS-landen ‘demandeurs’ zijn. In de betrekkingen met deze landen is het voor de EU
dus relatief eenvoudig om druk uit te oefenen en zelfs eisen te stellen. In relatie met an-
dere landen is dat nauwelijks of niet aan de orde. Zo wordt de mensenrechtendialoog met
China al 15 jaar gevoerd, maar constateren onder meer het EP en de NGO-gemeenschap
dat deze geen zichtbare vooruitgang heeft opgeleverd.120 Ook de EU-dialoog met Rusland
wordt teleurstellend genoemd.121 De AIV wil hierbij aantekenen dat het op zichzelf al waar-
devol is dat met deze landen een dialoog wordt gevoerd over zaken die voorheen geacht
werden puur in de sfeer van de nationale soevereiniteit te liggen. Maar desalniettemin
moet worden geconstateerd dat mensenrechtendialogen vooral een effectief raamwerk
bieden als het niet-EU land bereid is zich te committeren. Waar dit niet het geval is,
118 European Parliament resolution of 16 December 2010, supra noot 89, par. 115.
119 Zie Kristen Shoraka, supra noot 10, pp. 34-37; en Karin Arts, Integrating Human Rights into
      Development Cooperation: The Case of the Lomé Convention, The Hague: Kluwer Law International,
      2000, en ’Political Dialogue in a “New” Framework’ in O. Babarinde and G. Faber, The European Union
      and the Developing Countries: The Cotonou Agreement, Leiden, Nijhoff, 2005, pp. 155-175.
120 European Parliament resolution of 16 December 2010, supra noot 89, par. 164.
121 Beide punten kwamen naar voren in gesprekken die in Brussel op 18 maart 2011 met NGO-vertegen-
      woordigers werden gevoerd. Voor een analyse van de relatie tussen de EU en Rusland wordt verwezen
      naar AIV, De samenwerking tussen de Europese Unie en Rusland: een zaak van wederzijds belang, advies
      nummer 61, Den Haag, juli 2008.
                                                    44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>sorteert het instrument in aangepaste vorm waarschijnlijk meer effect, bijvoorbeeld door
met concrete indicatoren van geboekte vooruitgang te werken.
Bovenstaande inventarisatie geeft uiteraard bij lange na geen volledig beeld van de resul-
taten van EU-interventies op mensenrechtenterrein. Wel blijkt dat de effectiviteit van het
EU-optreden op verschillende onderdelen ter discussie staat en dat door uiteenlopende
partijen een gebrek aan coherentie, consistentie en geloofwaardigheid wordt gesignaleerd.
Deze drie punten zijn essentiële voorwaarden voor effectief beleid. In de volgende para-
graaf zal hierop verder worden ingaan.
III.4    Voorwaarden voor effectiviteit
Coherentie
Voor zover het gaat om het externe mensenrechtenbeleid van de EU, onderscheidt de AIV
twee relevante vormen van coherentie: ten eerste coherentie van het EU-beleid zelf; en ten
tweede coherentie tussen het EU-beleid en dat van de lidstaten.
De kracht van de EU is dat ze een breed scala aan instrumenten voorhanden heeft om
vorm te geven aan haar externe beleid, variërend van politieke dialogen en diplomatieke
druk, tot handels- en visserijverdragen en ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast is de
Unie een economische en financiële speler van betekenis. In paragraaf 1 van dit hoofd-
stuk werd al een overzicht gegeven van het externe EU-mensenrechteninstrumentarium.
Het is van belang dat alle instrumenten die de EU tot haar beschikking heeft, in samen-
hang worden ingezet zodat ze elkaar – waar mogelijk – kunnen versterken.
Verdragsmatig is de basis voor een coherent extern mensenrechtenbeleid gelegd. Zo is er
het overkoepelende artikel 21 EU-Verdrag, waarin staat dat democratie en mensenrechten
leidende beginselen zijn voor het internationale optreden van de EU.122 En bijvoorbeeld op
het gebied van handel bepaalt artikel 205 van het EU-Werkingsverdrag, dat leidend is voor
het gemeenschappelijke handelsbeleid: ‘Het internationaal optreden van de Unie berust
(…) op de beginselen en is gericht op de doelstellingen van, en wordt uitgevoerd overeen-
komstig de algemene bepalingen van hoofdstuk I van titel V van het Verdrag betreffende
de Europese Unie.’ Hiermee wordt onder andere verwezen naar artikel 21.
Uiteindelijk komt het echter vanzelfsprekend vooral aan op de uitwerking en toepassing
van coherent beleid in de praktijk. Het betekent bijvoorbeeld ook dat de uitkomsten van
mensenrechtendialogen moeten worden geïncorporeerd in bredere politieke dialogen en in
Toppen (Summits) met de desbetreffende derde landen. Ook zal beter moeten worden ge-
keken naar de wijze waarop economische samenwerking en respect voor mensenrechten
zich tot elkaar verhouden in relaties met derde landen.
Het laatste punt houdt verband met het vraagstuk van conditionaliteit. Respect voor mensen-
rechten als voorwaarde voor hulp of economische betrekkingen, is een complex vraagstuk123
en de AIV is van mening dat hier behoedzaam mee moet worden omgegaan. Een positieve
benadering en het zoeken van de dialoog dienen altijd voorop te staan. Toch kan het van groot
122 Zie hoofdstuk I.
123 Lorand Bartels, Human Rights Conditionality in the EU’s International Agreements, Oxford, Oxford
      University Press, 2005.
                                                    45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>belang zijn om onder omstandigheden van grove en/of systematische schendingen van de
rechten van de mens, waarin het inzetten van andere instrumenten geen effect heeft gehad,
als noodmiddel gebruik te kunnen maken van (de dreiging met) opschorting van hulp of de
toepassing van economische of andere sancties. In het uiterste geval zouden in zo’n situatie
zelfs de betrekkingen geheel en al kunnen worden verbroken. De complexiteit van de keuzes
die zich hierbij voordoen, dient evenwel niet te worden onderschat. Mensenrechtenclausules
dienen voorts op een beredeneerde en op de concrete situatie toegesneden wijze te worden
toegepast. De AIV is van mening dat het in de huidige praktijk te vaak voorkomt dat er geen
gebruik wordt gemaakt van bestaande mensenrechtenclausules. Dit is niet bevredigend en
komt de geloofwaardigheid van het mensenrechtenbeleid van de EU niet ten goede.
Naast de mensenrechtenafdeling van de EDEO, waarbinnen specifieke expertise aanwezig
is, zal ook op geografische directies en terreinen zoals handel, ontwikkeling en energie,
kennis van mensenrechtenaangelegenheden voorhanden moeten zijn, zoals hiervoor al is
betoogd. Mensenrechten worden nu nog teveel beschouwd als het domein van een relatief
kleine groep experts. Zoals eerder al naar voren kwam, vereist coherentie van EU-beleid
mainstreaming van mensenrechten in de Brusselse gremia. Coherentie van EU-beleid ver-
eist ook een nauwe samenwerking tussen de Brusselse structuur en de EU-delegaties in
het veld en afstemming van het EU-optreden in Brussel met dat op multilaterale posten in
New York en Genève. De uitkomsten van de Universal Periodic Review die in de VN-Mensen-
rechtenraad wordt uitgevoerd, en de uitkomsten van de behandeling van landenrapportages
door VN-Verdragscomités kunnen worden gebruikt bij beslissingen over de allocatie van
EU-middelen. Omgekeerd kan datgene wat bilateraal aan de orde komt, in het multilaterale
systeem worden ingebracht.
Daarnaast is de tweede vorm van coherentie van belang, namelijk dat het optreden van de
EU en dat van de EU-lidstaten zo veel mogelijk met elkaar in overeenstemming zijn. Zo riep
de Commissie in een Mededeling uit 2001 op tot: ‘(…) greater consistency and coherence
between the European Community, other European Union and Member State activities, to
work for a transparant approach to human rights and democratisation, which is coherent
and consistent between countries and regions and avoids double standards and makes
use of all available instruments.’124 Diverse gesprekspartners in Brussel brachten naar
voren dat de lidstaten soms contrair handelen aan wat de EU doet of wordt geacht te
doen, of dat zij soms de EU ‘de kastanjes uit het vuur laten halen’ en in hun bilaterale
relaties met de desbetreffende landen een heel andere toon aanslaan. Hier gaat uiteraard
een zeer ambivalente boodschap vanuit naar derde landen. Dit ondermijnt de effectiviteit
van het EU-beleid. Dit zou ten dele kunnen worden ondervangen door beter in kaart te
brengen hoe het bilaterale mensenrechtenbeleid van de lidstaten eruit ziet en welke activi-
teiten worden ondernomen door posten van de lidstaten en EU-delegaties in derde landen.
Voor zover de AIV heeft kunnen overzien, bestaat een dergelijk overzicht nu niet. Wil het in
de toekomst binnen de EU daadwerkelijk tot een onderlinge taakverdeling komen, zoals
door de Nederlandse regering wordt bepleit (zie het begin van dit hoofdstuk), dan zal een
dergelijk overzicht, dat op reguliere basis wordt geactualiseerd, ook een eerste vereiste zijn.
124 COM, ‘The European Union’s Role in Promoting Human Rights and Democratisation in Third Countries’,
      252 final, 8 May 2001, Annex 2 (Action Points).
                                                     46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Consistentie
Bij consistentie gaat het vooral om een beredeneerde inzet en toepassing van het voor-
handen zijnde instrumentarium. Voorop dient te staan dat er geen eensluidend recept is
voor alle situaties en dat er ook geen wondermiddelen zijn die in alle gevallen direct ef-
fect hebben. Wel zou het EU-mensenrechtenbeleid sterker kunnen worden verankerd in de
krachtige ontwikkeling van het internationaal recht inzake de rechten van de mens, zowel
verdragsrechtelijk als gewoonterechtelijk. Op basis daarvan is nu wel algemeen aanvaard
dat staten een verantwoordelijkheid hebben om niet alleen de rechten van de mens van de
eigen bevolking te bevorderen en te beschermen, maar ook bij te dragen tot de bescher-
ming en bevordering van de rechten van de mens van de bevolkingen van andere staten.
Dit komt onder andere tot uiting in het beginsel van de Responsibility to Protect.125
Een dergelijk uitgangspunt brengt met zich mee dat het op puur politieke gronden meten
met twee maten of het klakkeloos volgen van de waan van de dag, kan worden vermin-
derd. Daarmee kan een bijdrage worden geleverd aan een versterking van de legitimiteit
en effectiviteit van het mensenrechtenbeleid.
Het benadrukken van de Responsibility to Protect als een belangrijk uitgangspunt van het
EU-mensenrechtenbeleid kan ook een basis zijn voor het duidelijker definiëren en het aan-
scherpen van bestaande beleidsinstrumenten, waardoor de kans op consistente uitvoering
van het beleid wordt verhoogd.
Een goed voorbeeld zijn de mensenrechtenclausules. Vaak wordt met een algemene for-
mulering volstaan, terwijl de clausules verder zouden kunnen worden gespecificeerd en
op specifieke landen zouden kunnen worden toegesneden. Tevens zou kunnen worden
gedefinieerd welke consequenties worden verbonden aan niet-naleving van de clausule.
Het Verdrag van Cotonou zou, zoals eerder gesteld, in deze tot voorbeeld kunnen strekken.
Diverse gesprekspartners in Brussel benadrukten het belang van goede afspraken voordat
akkoorden worden afgesloten. Als samenwerkingsakkoorden er eenmaal zijn, is er immers
geen garantie dat een daarin opgenomen mensenrechtenclausule daadwerkelijk wordt
ingeroepen. De kans hierop is echter wel groter als in het voortraject duidelijke afspraken
zijn gemaakt.
In dit kader wordt vaak opgemerkt dat voorkomen moet worden dat met twee maten wordt
gemeten. Zoals hiervoor al is gezegd, is de AIV van mening dat er geen ‘maat’ is die op
alle situaties past. De AIV is daarom voorstander van een op maat gesneden beleid voor
derde landen. De effectiviteit van instrumenten verschilt van land tot land. Wat in sommige
landen wel kan, is in andere landen niet mogelijk of zinvol. In China is bijvoorbeeld het
opleiden van vakbondsadvocaten effectief. Zij kunnen er op hun beurt toe bijdragen dat de
eigen wetgeving wordt gehandhaafd. Per land moet worden bekeken wat het meest effec-
tief – en haalbaar – is. In de per land opgestelde mensenrechtenstrategieën zou duidelijk
naar voren moeten komen voor welke instrumenten wordt gekozen en welke resultaten
hiervan worden verwacht. In dit verband is het essentieel dat de EU zich verder beraadt op
de vraag hoe ze het meest effectief kan omgaan met opkomende machten als China en
India, alsmede Rusland, en met de impact die deze landen hebben op de rest van de
wereld (zie tevens hieronder). Ook hier kan gebruikmaking van relevant materiaal dat in
VN-kader is gegenereerd, op basis van overeengekomen teksten, een nuttige rol spelen.
125 Voor meer informatie zie: AIV, Nederland en de Responsibility to Protect: de verantwoordelijkheid om
      mensen te beschermen tegen massale wreedheden, advies nummer 70, Den Haag, juni 2010.
                                                   47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Geloofwaardigheid
De effectiviteit van de EU op het gebied van mensenrechten staat of valt met de geloof-
waardigheid van het optreden. De mate van geloofwaardigheid hangt mede af van de
coherentie van het beleid en de consistente toepassing ervan. Daarnaast kan de EU haar
geloofwaardigheid volgens de AIV versterken door aan de volgende punten aandacht te be-
steden: het voeren van een geloofwaardig beleid ten aanzien van landen als de VS, China,
Rusland en Israël; oog hebben voor de beperkingen van een statelijke benadering en kri-
tiek van buitenaf; en de bereidheid een betekenisvolle dialoog te voeren.
Als zij elders geloofwaardig wil zijn, zal de EU ook een geloofwaardig buitenlands beleid
– waaronder mensenrechtenbeleid – moeten voeren respectievelijk ten opzichte van de VS,
China, Rusland en Israël. Dit beleid zou zowel de EU als de lidstaten moeten binden. Bij
het bestaande beleid zijn de nodige kanttekeningen te plaatsen. Voor Israël kan worden
gedacht aan de recente discussie die binnen de EU werd gevoerd over het opwaarderen
van het Associatieverdrag, in plaats van het opvoeren van een kritische mensenrechten-
dialoog over bijvoorbeeld het optreden van Israël in de laatste Gaza-oorlog. Wat betreft
de relatie met China is de EU er sinds 1989 niet in geslaagd om gezamenlijk en publie-
kelijk aan te geven onder welke voorwaarden het wapenembargo tegen China opgeheven
kan worden. En er zijn tot nu toe meer dan 130 uitspraken van het EHRM geweest tegen
Rusland (onder andere op het gebied van marteling, moord en gedwongen verdwijningen),
zonder dat de EU dit tot een – zichtbaar – onderdeel heeft gemaakt van haar Rusland-
beleid. Met betrekking tot de VS is het moeilijk om een volledig beeld van het EU-beleid
te krijgen, omdat een aantal mensenrechtendemarches geheim blijft. Duidelijk is in ieder
geval dat onder meer de situatie in Guantanamo Bay en andere maatregelen die de VS in
het kader van de strijd tegen het terrorisme hebben genomen, voldoende aanleiding geven
voor een kritische stellingname. Ook is bekend geworden dat Duitsland en Denemarken in
het voorjaar van 2010 een interne oproep hebben gedaan om te komen tot het formuleren
van een duidelijk beleid, met name op het gebied van mensenrechten in de VS, China en
Rusland. Dit initiatief kan mogelijk (mede) als aanknopingspunt dienen voor verdere be-
leidsvorming op dit gebied.
Een ander punt dat de EU moet onderkennen om geloofwaardig te kunnen zijn, is dat de
traditionele statelijke aanpak grenzen heeft en dat het beïnvloeden van beleid door het
leveren van kritiek van buitenaf steeds moeilijker wordt, mede vanwege de toegenomen
invloed en assertiviteit van veel opkomende machten en ontwikkelingslanden. De EU zal
zich moeten beraden op de vraag hoe met deze realiteit om te gaan. Het voeren van een
dialoog op basis van gelijkwaardigheid lijkt kansrijker te zijn, maar de vraag is hoe dit zich
verhoudt tot het eerder gesignaleerde conditionaliteitsvraagstuk. In veel gevallen zal het
uiteindelijk moeilijk zijn om iets te bewerkstelligen als een derde land niet bereid is mee te
werken. De uitdaging is dus om landen te overtuigen dat het in hun belang is mee te wer-
ken. Dit kan (behalve met ‘carrots and sticks’) mede door zaken aan de orde te stellen die
belangrijk zijn voor het desbetreffende land, bijvoorbeeld de economische-, sociale- en cul-
turele rechten. Uitwerking van mensenrechtenstrategieën per land kan hierbij behulpzaam
zijn, doordat deze kunnen worden gericht op zowel de specifieke situatie als de problemen
die de EU-delegatie ter plekke ervaart. Naast de op staten gerichte benadering lijkt het de
AIV raadzaam om verandering van binnenuit (bottom-up) meer te stimuleren. Mensenrech-
ten kunnen niet worden bevorderd zonder onafhankelijke maatschappelijke actoren, inclu-
sief vakbonden. Deze moeten dan ook worden ondersteund, ook door de EU. De EU-dele-
gaties zouden het werk van onafhankelijke NGO’s, maatschappelijke organisaties en media
in derde landen waar nodig en mogelijk bijvoorbeeld financieel kunnen ondersteunen. Ook
zouden ze deze organisaties kunnen consulteren over de te volgen strategieën en hen van
relevante informatie kunnen voorzien.
                                                48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Voorts zal de EU de bereidheid aan de dag moeten leggen tot het voeren van een echte
dialoog over mensenrechtenbeleid met derde landen. Als basis hiervoor zouden bijvoor-
beeld de VN-mensenrechtenverdragen kunnen dienen, waarbij de EU weliswaar geen partij
is (met uitzondering van het Gehandicaptenverdrag), maar de lidstaten wel. Dit betekent
dat de EU(-lidstaten) desgevraagd verantwoording zou(den) moeten kunnen afleggen over
schendingen en misstanden die binnen de EU plaatsvinden. Gedacht kan worden aan
bijvoorbeeld de situatie van de Roma, LHBT-rechten of het migrantenvraagstuk. Dit punt
kwam duidelijk naar voren in een gesprek op de Indonesische ambassade in Brussel,126
waarin de Indonesische gesprekspartners aangaven dat in hun visie de EU en Indonesië
kampen met soortgelijke problemen (fragmentatie en opkomst van extremisme) en van
elkaar zouden kunnen leren. Daarnaast werd rechtstreeks de vraag gesteld hoe de EU
omgaat met haar eigen mensenrechtenproblemen. Dit raakt uiteraard aan een gevoelige
kwestie, namelijk de vraag in hoeverre de EU in staat, en de lidstaten bereid, zijn interne
mensenrechtenvraagstukken aan de orde te stellen. In het volgende hoofdstuk zal hierop
uitgebreid worden ingaan, maar duidelijk is in ieder geval dat de geloofwaardigheid van het
externe mensenrechtenbeleid van de EU nauw verbonden is met de wijze waarop intern
met mensenrechten wordt omgegaan. Hierbij realiseert de AIV zich dat de situatie op het
terrein van mensenrechten in de EU over het algemeen genomen relatief gunstig afsteekt
bij die in sommige van de landen die de EU aanspreken op de mensenrechtensituatie bin-
nen de EU. Maar dat doet er niet aan af dat de EU er goed aan zou doen kritischer naar de
interne situatie te kijken en zich meer open te stellen voor kritiek van derde landen op dit
terrein.
Een punt dat vaak in één adem wordt genoemd met geloofwaardigheid, is zichtbaarheid.
De AIV is van mening dat, zoals veel gesprekspartners in Brussel ook naar voren brachten,
geloofwaardigheid en zichtbaarheid van het mensenrechtenbeleid niet altijd verenigbaar
zijn. Met zichtbaarheid moet behoedzaam worden omgegaan, omdat met publiciteit men-
senlevens gemoeid kunnen zijn en omdat een beleid van publieke confrontatie soms con-
traproductief kan werken. Besluitvorming hierover moet weloverwogen plaatsvinden. Hoge
Vertegenwoordiger Ashton heeft zich ertoe verbonden om, wanneer het mogelijk is, mensen-
rechtenverdedigers te ontmoeten als ze naar het buitenland gaat, maar strategieën voor
mensenrechtenverdedigers worden niet altijd bekend gemaakt vanwege het mogelijke risico
dat dit met zich meebrengt voor de desbetreffende personen. Hoewel over vrijwel iedere
EU-mensenrechtendialoog in de publiciteit wordt bericht, worden niet alle gegevens over
de dialoog naar buiten gebracht. Op zichzelf valt dit te rechtvaardigen, maar het resultaat
hiervan moet niet zijn dat voornamelijk over het proces wordt gerapporteerd en dat inhou-
delijke informatie per definitie buiten beschouwing wordt gelaten.127 De zichtbaarheid van
het mensenrechtenbeleid en van concrete acties is wel degelijk van groot belang, niet
alleen voor de geloofwaardigheid van het beleid, zowel binnen als buiten de EU, maar ook
vanwege de druk die uitgaat van publieke stellingname of activiteiten.
Tot slot moet worden opgemerkt dat de effectiviteit van het EU-mensenrechtenbeleid
vooral afhankelijk is van de politieke wil van de lidstaten. Het feit dat het GBVB (waaronder
veel mensenrechteninstrumenten vallen) niet supranationaal van karakter is, is in dit
126 Gesprek met medewerkers van de Indonesische ambassade in Brussel op 18 maart 2011.
127 In het voorwoord van World Report 2011: A Facade for Action stelt Human Rights Watch directeur
      Kenneth Roth: ‘(…) the EU seems to have become particularly infatuated with the idea of dialogue
      and cooperation, with the EU’s first high representative for foreign affairs and security policy, Catherine
      Ashton, repeatedly expressing a preference for “quiet diplomacy” regardless of the circumstances.’
                                                      49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>verband een complicerende factor: ‘Despite the fact that all Member States recognize that
an effective EU will always exert more power and influence than any of them could
individually, there is little appreciation of how irreconcilable the maintenance of national
authority in foreign policy is with a common foreign policy.’128
III.5      EU-optreden in multilateraal verband
Veel van wat in dit hoofdstuk aan de orde kwam, geldt evenzeer voor het bilaterale als het
multilaterale optreden van de EU, zeker waar het gaat om de voorwaarden voor effectief
beleid. Het optreden in multilateraal verband stelt de Unie daarnaast voor een aantal
specifieke uitdagingen. Een van de adviesvragen die aan de AIV zijn gesteld, luidt dan ook:
‘Hoe kan het optreden van de Unie in internationale mensenrechtenfora (VN en ook RvE
en OVSE) worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van politiek- en
stemgewicht?’
De AIV zal zich voor de beantwoording van deze vraag met name richten op de VN, omdat
de desbetreffende vraag daar bij uitstek aan de orde is. Als het gaat om de verhouding tot
de RvE en de OVSE, is er in plaats van ‘optreden in’ veelal sprake van samenwerking van
de EU met deze instellingen. Dat neemt niet weg dat hetgeen over de VN naar voren komt
mutatis mutandis ook kan worden toegepast op het EU-optreden in andere multilaterale
mensenrechtenfora.
Zoals in het begin van dit hoofdstuk al werd opgemerkt, is in VN-verband voor zover het
mensenrechten betreft veelal sprake van coördinatie van EU-lidstaten onderling, omdat het
geen bevoegdheden betreft die de lidstaten aan de EU hebben overgedragen. Desondanks
wordt in de praktijk toch meestal gesproken van ‘de EU’ en ‘EU-optreden’. Deze terminologie
zal de AIV hier dan ook gebruiken, ook al gaat het strikt genomen in de meeste gevallen
dus om gecoördineerd optreden van de EU-lidstaten.
Het optreden van de EU in VN-verband op het terrein van mensenrechten is de afgelopen
jaren kritisch onder de loep genomen door diverse auteurs en in het bijzonder door de
European Council on Foreign Relations. De ECFR heeft sinds 2008 ieder jaar een rapport
uitgebracht over het EU-optreden in met name de VN-Mensenrechtenraad. In het algemeen
komt uit de artikelen en rapportages een weinig rooskleurig beeld naar voren.
Zo wordt gesignaleerd dat de EU-lidstaten minder resoluties indienden in de MRR dan
tijdens de laatste jaren van de Mensenrechtencommissie het geval was.129 Als reden
hiervoor wordt opgevoerd dat de EU-lidstaten teveel oppositie en mogelijke ‘nederlagen’
trachten te vermijden door geen landenresoluties meer in te dienen. De lidstaten zouden
er bovendien vaker dan voorheen voor kiezen om consensus na te streven, bijvoorbeeld
door het vermijden van taalgebruik dat tot weerstand aanleiding zou kunnen geven.130
128 Kirsten Shoraka, supra noot 10, p. 72.
129 Karen Smith, ‘The European Union at the Human Rights Council: speaking with one voice but having
      little influence’, Journal of European Public Policy, 17:2, p. 232. De lijst van landenresoluties die de EU
      tijdens de laatste jaren van de Mensenrechtencommissie indiende, maar nu niet meer indient in de
      MRR, is vrij lang. Deze landenresoluties betreffen onder andere Wit-Rusland, Tsjetsjenië, Congo, Iran,
      Irak, Turkmenistan en Zimbabwe.
130 Ibid., p. 232.
                                                         50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Hierbij speelt volgens de auteurs een rol dat de EU-inzet er (mede) op gericht geweest
is om van de MRR een levensvatbaar en effectief VN-orgaan te maken. Dit streven naar
consensus gaat, aldus de auteurs, echter ten koste van de EU-ambities op het gebied van
mensenrechten. Gevoelige kwesties, zoals het aandringen op landenresoluties en speciale
zittingen, worden vermeden.131
Daarnaast wordt geconstateerd dat de EU-lidstaten moeite hebben met het beïnvloeden
van de MRR-agenda en de uitkomsten ervan. Dit wordt voornamelijk afgeleid uit kwanti-
tatieve gegevens, zoals het aantal keren dat ‘de EU’ is ‘weggestemd’. Zo waren de EU-
lidstaten bij de 70 stemmingen die plaatsvonden tijdens de eerste twaalf zittingen van
de MRR in 55 gevallen (d.w.z. 78,5%) in de minderheid. Tevens waren zij tijdens acht
speciale zittingen bij stemmingen in de minderheid. Zes daarvan hadden betrekking op
mensenrechtenschendingen door Israël en waren bijeengeroepen door de Organisatie van
de Islamitische Conferentie (OIC). Het vermogen van de EU om een groot aantal staten te
beïnvloeden wordt daarnaast als beperkt gezien. Over het algemeen sluit zich slechts een
kleine groep staten aan bij de EU.132 De EU is volgens analyses vooral geïsoleerd als het
gaat om kwesties die door de OIC en de Afrikaanse groep in stemming worden gebracht,
voornamelijk op het terrein van het Midden-Oosten en godsdienstlastering. De beperkte
invloed van de EU binnen de MRR werd tevens duidelijk tijdens de speciale zittingen over
Congo en Sri Lanka.133
Ook in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) is de invloed van de EU
volgens de ECFR tanende. De steun die de EU ontving van andere staten voor mensen-
rechtenkwesties, voting coincidence genoemd, is volgens de ECFR gedaald van 71% in
1998 naar 42% in 2009-2010. De voting coincidence van China en Rusland bedroeg in
2009-2010 (voor beide landen) 69%.134 Hoewel de EU wel in staat is om kwesties op de
agenda te plaatsen, zowel in New York als Genève, bepalen andere partijen in toenemende
131 Ibid., p. 236.
132 Ibid., p. 234. Het betreft meestal landen als Canada, Japan, Zuid-Korea, Zwitserland, en Oekraïne.
133 Karen Smith, supra noot 129, p. 234. Toen gevechten uitbraken in Oost-Congo in november 2008, riep
      Frankrijk, namens de EU, een speciale zitting bijeen om mensenrechtenkwesties te bespreken. De EU
      diende een resolutie in waarin het belang van samenwerking met het Internationaal Strafhof werd on-
      derstreept, en Congo werd opgeroepen om speciale rapporteurs op het gebied van marteling en buiten-
      gerechtelijke executies toe te laten. Onder druk van de Afrikaanse groep trok de EU deze resolutie echter
      in. De MRR nam uiteindelijk een resolutie aan die was ingediend door de Afrikaanse groep, waarin noch
      het Internationaal Strafhof, noch de speciale rapporteurs werden genoemd. In het geval van Sri Lanka,
      riepen EU-lidstaten een speciale zitting bijeen naar aanleiding van het neerslaan van de Tamil Tijgers
      door de regering, in het voorjaar van 2009. Sri Lanka diende echter een eigen resolutie in, waarin het
      zichzelf feliciteerde met het verslaan van de opstandelingen. Verschillende EU-amendementen werden
      afgewezen vanwege een ‘no-action motion’. De uiteindelijk aangenomen resolutie is zeer positief over
      de opstelling van de regering van Sri Lanka. Zie: UN Human Rights Council res. S11/1, Assistance to
      Sri Lanka in the promotion and protection of human rights, 27 May 2009.
134 Richard Gowan and Franziska Brantner, The EU and Human Rights at the UN – 2010 review, ECFR,
      London, September 2010, p. 3. De VS hadden in 1998 een voting coincidence van 75%, maar slechts
      40% in 2010. De voting coincidence van China bedroeg in 1998 ca. 40%; die van Rusland ca. 59%.
                                                       51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>mate de uitkomst van de besprekingen.135
Het hierboven geschetste beeld behoeft wel enige nuancering. Ten eerste mag niet over
het hoofd worden gezien dat de stemverhoudingen in de MRR anders zijn dan die in de
(oude) Mensenrechtencommissie.136 Dit betekent dat stemmingen ook anders uitpakken
en dat de EU in sommige gevallen behoedzamer moet opereren dan voorheen om het
gewenste resultaat te bereiken. Ten tweede zijn bovenstaande analyses vooral gebaseerd
op kwantitatieve gegevens en ontstaat hierdoor een onvolledig beeld. De aard en het be-
lang van de desbetreffende resoluties en stemmingen wordt immers niet meegewogen,
waardoor de inzet en de resultaten van de EU niet op inhoud worden geanalyseerd. Een
derde punt van aandacht is dat er in de meeste analyses relatief weinig aandacht is voor
de interne effectiviteit van de EU. Uit analyses blijkt dat deze interne effectiviteit is toege-
nomen. Dit is voornamelijk te zien in de MRR, waarin EU-lidstaten meer als een eenheid
optreden dan voorheen in de Mensenrechtencommissie het geval was. In veel verklarin-
gen en interventies spreken de EU-lidstaten met één stem. Dit duidt op een hoog niveau
van afstemming en coördinatie tussen de lidstaten onderling.137 Daarnaast zijn er aan
het gezamenlijk opereren van de EU-lidstaten ook andere voordelen verbonden, waarvan
het delen van kennis en (achtergrond-)informatie een belangrijk voorbeeld is. Ook worden
lidstaten die zich zelfstandig wellicht niet over bepaalde mensenrechtenkwesties hadden
gebogen, hier nu wel bij betrokken.
Dit alles neemt niet weg dat het ontegenzeglijk een grote uitdaging vormt voor de EU om
binnen de VN haar invloed te doen gelden en resultaten te boeken op mensenrechten-
gebied. Het probleem is deels terug te voeren op het feit dat de EU, als een grotendeels
supranationale organisatie, opereert in de multilaterale context van de VN, die overwegend
intergouvernementeel van karakter is. Als de EU-lidstaten consequent met (uitsluitend)
één stem zouden spreken, zou het individuele geluid van de 27 lidstaten verloren gaan,
hetgeen in de VN-context niet zonder meer winst oplevert. Op het terrein van mensenrech-
tenkwesties (die veelal onder het GBVB vallen) hebben de lidstaten in principe ook de
ruimte om te handelen in de nationale capaciteit. Zij kunnen zich bovendien in VN-verband
minder gebonden voelen om collectief te handelen als EU.138 Dit kan ertoe leiden dat de
135 Richard Gowan and Franziska Brantner, The EU and Human Rights at the UN – 2009 Review, ECFR,
      London, September 2009, p. 7.
136 De zetelverdeling in de Commissie Mensenrechten (totaal 53 zetels) was als volgt: Afrikaanse staten,
      15; Aziatische staten, 12; Oost-Europese staten, 5; Latijns-Amerikaanse staten en Caraïbische staten,
      11; en West-Europese en andere staten, 10. De zetelverdeling in de Mensenrechtenraad (totaal 47
      zetels) is: Afrikaanse staten, 13; Aziatische staten, 13; Oost-Europese staten, 6; Latijns-Amerikaanse
      staten en Caraïbische staten, 8; en West-Europese en andere staten, 7.
137 Karen Smith, supra noot 128, p. 229. Smith signaleert dat de EU slechts in drie gevallen te maken
      heeft gehad met split votes in de MRR. Deze hadden vooral betrekking op resoluties over kwesties
      gerelateerd aan het Midden-Oosten, en vonden plaats tijden de volgende zittingen: 1) de derde speciale
      zitting over mensenrechtenschendingen tijdens Israëlische militaire invallen in de Bezette Palestijnse
      Gebieden (Frankrijk onthield zich van stemming, terwijl andere lidstaten tegen stemden); 2) een regu-
      liere zitting in maart 2009, waarop werd gestemd over een soortgelijk onderwerp (sommige lidstaten
      onthielden zich van stemming; en andere stemden tegen); 3) de twaalfde speciale zitting in oktober
      2009 over oorlogsmisdaden tijdens de Gaza-oorlog in 2009.
138 Karen Smith, supra noot 128, p. 224.
                                                       52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>lidstaten juist niet met één stem spreken. Maar uiteraard wordt verdeeldheid van de EU
ook als een teken van zwakte gezien. Het vinden van een evenwicht is geen eenvoudige
opgave; het zoveel mogelijk coördineren van standpunten, maar waar mogelijk of wenselijk
ook het nationale geluid laten doorklinken (zoals nu in de praktijk ook vaak gebeurt), lijkt
de meest aangewezen weg.
Een andere verklaring voor het feit dat het moeilijk(er) is voor de EU om effectief te opere-
ren in de VN, is het veranderende internationale krachtenveld dat in het eerste hoofdstuk
werd geschetst. Het toegenomen zelfbewustzijn en de assertiviteit van staten als China,
India, Brazilië en Zuid-Afrika, maar ook van andere ontwikkelingslanden, is een factor om
terdege rekening mee te houden. De EU zal hierop adequaat moeten reageren, wil ze een
zekere machtspositie kunnen behouden. Dit wordt bemoeilijkt doordat binnen het VN-
systeem in het algemeen, en de MRR in het bijzonder, sprake is van een steeds verder
toegenomen polarisatie tussen het ‘Noorden’ en het ‘Zuiden’.139 Het Israëlisch-Palestijns
conflict vormt daarbinnen een constante ‘splijtzwam’, waarbij de ontwikkelingslanden grote
groepssolidariteit vertonen. Deze polarisatie staat flexibel optreden binnen en van de VN
in de weg, terwijl flexibiliteit juist nodig is om (mensenrechten)crises efficiënt het hoofd te
bieden.140 Bovendien maakt de polarisatie het moeilijk voor de EU om de meer gematigde
landen ervan te overtuigen zich aan haar kant te scharen, omdat hiermee bestaande ver-
houdingen worden doorbroken. Zo zullen staten die streven naar een permanente zetel in
de Veiligheidsraad (onder meer Brazilië, India en Zuid-Afrika) bijvoorbeeld niet snel geneigd
zijn de steun onder ontwikkelingslanden op het spel te zetten door partij te kiezen voor de
EU. Het opbouwen van regio-overstijgende coalities, waarin staten uit verschillende regio’s
gezamenlijk optrekken, is mede hierom moeilijk te realiseren.
Dit alles betekent echter niet dat de EU machteloos is. Zij kan de effectiviteit van het
eigen optreden in VN-verband wel degelijk bevorderen door op een aantal punten haar be-
nadering aan te passen. Zoals al vaak is gesignaleerd, zou de EU erop moeten toezien dat
het coördinatieproces van de 27 lidstaten, dat zeer arbeids- en tijdsintensief is, niet volle-
dig ten koste gaat van de outreach naar derde landen en andere regionale groepen. Dat is
nu (te) vaak nog wel het geval, waarbij de coördinatie als zodanig soms meer het einddoel
lijkt dan het behalen van het wenselijke resultaat in de VN.
Anders dan de VS is de EU weinig gericht op het lobbyen voor haar posities. Daarbij is een
punt dat zeker aandacht behoeft, het feit dat VN-gerelateerde mensenrechtenkwesties niet
of nauwelijks aan de orde komen in bilaterale relaties tussen de EU en derde landen. Het-
geen in Genève gebeurt, staat in hoge mate los van het externe optreden van de EU zoals
dat vanuit Brussel wordt aangestuurd.141 De EU ontbeert bovendien een duidelijke strate-
gie voor haar optreden in VN-verband. COHOM richt zich relatief weinig op het
139 Ibid., p. 235. De EU ondervindt vaak krachtig verzet van zuidelijke landen als Egypte, Pakistan, China,
       Zuid-Afrika, en Cuba, en in toenemende mate ook van Rusland.
140 Richard Gowan and Franziska Brantner, A Global Force for Human Rights? An Audit of European Power at
       the UN, ECFR, London, September 2008, p. 31.
141 Karen Smith, supra noot 129, p. 235. Deze kwestie is al langere tijd bekend. De Commissie heeft in
       2003 al aangegeven dat de bilaterale politieke dialogen die gevoerd worden door de EU, tevens de
       doelstellingen van de EU in de VN zouden moeten weerspiegelen. Zie: European Commission, ‘The
       European Union and the United Nations: the choice of multilateralism’, COM (2003) 526 final,
       10 September.
                                                      53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>identificeren van multilaterale doelen en op het formuleren van strategieën om deze doe-
len te behalen. De prioriteiten van de EU op het gebied van mensenrechten in de VN zijn
hierdoor niet altijd duidelijk.142 Deze gang van zaken bevordert de effectiviteit van de EU
niet. Meer communicatie en afstemming tussen Brussel, Genève, New York en de hoofd-
steden kan een belangrijke bijdrage leveren aan een strategisch, en daarmee waarschijn-
lijk effectiever, optreden van de EU in de VN. EU-initiatieven in zowel de MRR als de AVVN
kunnen op die manier ook beter worden ondersteund door krachtige bilaterale diplomatie,
bijvoorbeeld ten aanzien van landen als China en Rusland.143
In de MRR wordt de EU vaak verweten selectief te zijn en dubbele standaarden te hante-
ren.144 De UPR biedt op zichzelf een uitgelezen kans om te laten zien dat de EU-lidstaten
bereid zijn om zichzelf – ook onderling – aan kritiek bloot te stellen. ‘Lichte coördinatie’145
van de EU-lidstaten tijdens de voorbereiding van de UPR stelt de lidstaten in de gelegen-
heid om elkaars mensenrechtensituatie intern tegen het licht te houden.146 Dit zou echter
niet moeten leiden tot een onderlinge afspraak om geen vragen te stellen die aanpassing
van nationale wetgeving zou kunnen vereisen, zoals volgens analyses van het ECFR in het
verleden wel is gebeurd.147
Tot slot zal de EU, in de context van het hierboven geschetste delicate krachtenveld, moeten
investeren in de opbouw van nieuwe coalities. Er zullen nieuwe stimuli moeten worden ge-
creëerd voor derde staten om flexibiliteit te tonen en coalities aan te gaan die door
bestaande verhoudingen heen snijden. Dit vereist de ontwikkeling van nieuwe discussiefora
en een openheid tot dialoog. De EU-lidstaten zullen daarbij een grotere bereidheid aan de
dag moeten leggen om hun eigen tekortkomingen op mensenrechtengebied te adresse-
ren.148 Op dit laatste punt zal in het volgende hoofdstuk verder worden ingegaan.
142 Karen Smith, ibid., p. 237. Zie ook: ‘European Parliament Resolution of 14 January 2009 on the
       development of the Human Rights Council, including the role of the EU’, P6_TA (2009) 0021.
143 Zie: Richard Gowan and Franziska Brantner, The EU and Human Rights at the UN – 2009 Review, supra
       noot 134, pp. 7-8.
144 Karen Smith, supra noot 129, pp. 235-236. Zo heeft EU-wetgeving betreffende migratie niet alleen
       weerstand opgeroepen onder Latijns-Amerikaanse en Afrikaanse landen, maar tevens vanuit het VN-
       systeem zelf. De Hoge Commissaris voor Mensenrechten Louise Arbour heeft in een brief aan EU-verte-
       genwoordiger Kouchner de EU-terugkeerrichtlijn bekritiseerd en opgeroepen tot naleving van internatio-
       nale mensenrechten in EU-migratiebeleid. Zie: Richard Gowan and Franziska Brantner, A Global Force for
       Human Rights? An Audit of European Power at the UN, supra noot 139, p. 45.
145 Tijdens de UPR maakt de EU gebruik van ‘lichte coördinatie’. Dat wil zeggen dat het voorzitterschap
       niet namens alle 27 lidstaten spreekt, maar door middel van coördinatie tracht te bereiken dat lidsta-
       ten langs dezelfde lijnen interveniëren. Zie: Richard Gowan and Franziska Brantner, ibid.
146 Ibid., p. 62.
147 Ibid., p. 45.
148 Ibid., p. 58.
                                                        54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>III.6    Conclusie
Voor de EU-lidstaten heeft het voeren van een mensenrechtenbeleid via de Europese Unie
belangrijke schaalvoordelen. Hier staat tegenover dat er ook het risico aan kleeft van ver-
watering van beleid, daar waar dat beleid niet verder komt dan de minimumconsensus.
In de loop der jaren heeft de EU de beschikking gekregen over een breed scala aan instru-
menten voor het externe mensenrechtenbeleid, zowel van preventieve en ondersteunende
aard als van reactieve aard. Hoewel de EU op zich over voldoende adequate instrumenten
beschikt, is op de inzet ervan nog veel kritiek. Er is behoefte aan duidelijke prioriteitstel-
ling, meer samenhang tussen en meer systematische inzet van de beschikbare instrumen-
ten en aan bevordering van implementatie, mede door reguliere evaluaties en informatie-
uitwisseling.
De voor 2011 aangekondigde mensenrechtenstrategie van Hoge Vertegenwoordiger
Ashton zou hierin kunnen voorzien. Die strategie zou bovendien wenselijke steun bieden
aan het mondiale mensenrechtensysteem als de EU zou bevestigen dat zij zich gebonden
acht aan de kernverdragen van de VN en aan het werk van de VN-Mensenrechtenraad, in-
clusief de Universal Periodic Review. Naast de mensenrechtenstrategie zou de introductie
van specifieke landenstrategieën op het terrein van mensenrechten zinvol zijn. Deze strate-
gieën kunnen het specifieke kader bieden voor het beleid en de inzet van instrumenten en
middelen met betrekking tot het desbetreffende land.
Binnen het externe mensenrechtenbeleid zijn diverse EU-spelers actief. De Hoge Vertegen-
woordiger en de EDEO zijn daarvan de nieuwste en zij zijn hun rol geleidelijk aan het invul-
len. Het is van belang dat de EDEO, zowel in Brussel als op de delegaties in derde landen,
voldoende beschikking krijgt over kennis en capaciteit op het gebied van mensenrechten.
Het functioneren van de Raad zou sterk aan kwaliteit kunnen winnen, als COHOM zou wor-
den omgevormd tot een in Brussel gevestigde werkgroep en frequenter bijeen zou komen.
Door een versterking van de rol van de COHOM en meer capaciteit bij de EDEO, zou de
lacune die is ontstaan door het wegvallen van het roulerend voorzitterschap van de Raad,
kleiner kunnen worden. De daadkracht van het EP op het gebied van mensenrechten, zou,
zeker met de verworven rechten inzake goedkeuring van (handels)overeenkomsten met
derde landen, gebaat zijn bij de instelling van een volwaardige Commissie mensenrechten
(in plaats van de Subcommissie die tot nu toe bestaat).
De praktijk van het externe mensenrechtenbeleid van de EU laat een gemengd beeld zien.
De integratie van mensenrechten en democratisering in het toetredingsbeleid wordt alge-
meen gezien als een voorbeeld van succesvol en effectief optreden door de Unie. In de
betrekkingen met andere delen van de wereld valt echter nog veel aan te merken op de
wijze waarop het mensenrechtenbeleid in de praktijk vorm krijgt. Selectiviteit, inconsistentie
en het niet-systematisch gevolg geven aan mensenrechtenclausules en -procedures staan
effectief optreden regelmatig in de weg. Ondanks een aantal tekortkomingen, wordt de invul-
ling die met het Verdrag van Cotonou aan mensenrechtenaspecten wordt gegeven, zowel
inhoudelijk als procedureel, door velen wel positief beoordeeld. Deze invulling zou als
inspiratie c.q. voorbeeld kunnen dienen voor andere samenwerkingsrelaties van de EU met
derde landen. De ervaring leert wel dat mensenrechtendialogen of -consultaties meestal
alleen effectief zijn als de betrokken landen echt bereid zijn zich aan mensenrechten te com-
mitteren. In de betrekkingen met, bijvoorbeeld, China en Rusland, heeft de mensenrechten-
dialoog met de EU tot nu toe weinig opgeleverd en dient de vraag zich aan of er geen
andere modaliteiten zouden moeten worden gezocht.
                                               55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>De AIV onderscheidt drie algemene hoofdvoorwaarden voor een effectief EU-mensenrechten-
beleid: coherentie, consistentie en geloofwaardigheid. Coherentie betreft zowel samen-
hang binnen het EU-beleid zelf, als samenhang tussen het beleid van de EU en dat van de
lidstaten. Verdragsmatig is de coherentie binnen het EU-beleid voldoende gegarandeerd. In
de voorbereiding en uitvoering van het beleid is dit echter nog niet het geval. De coheren-
tie tussen het beleid van de EU en dat van de lidstaten dient ook te worden versterkt. Dit
kan onder meer worden bevorderd door in te zetten op betere wederzijdse informatiever-
schaffing.
Wat betreft de consistentie van het externe EU-mensenrechtenbeleid is het belangrijk dat
het ongegrond ‘meten met twee maten’ zoveel mogelijk vermeden wordt. Desalniettemin
is het voeren van een op maat gesneden beleid, met aandacht voor de concrete omstan-
digheden in een bepaald land of voor een bepaald thema, wél nodig om effectief te zijn.
Gebruikmaking van relevant materiaal dat in VN-kader is gegenereerd, kan zo’n op maat
gesneden aanpak van een basis voorzien.
Coherentie en consistentie zijn op hun beurt voorwaarden voor geloofwaardigheid. De EU
zal bovendien alleen geloofwaardig zijn in haar externe mensenrechtenoptreden als zij, en
de lidstaten, zich ook constructief kritisch opstellen tegenover belangrijke landen als de
VS, China, Rusland en Israël. Ook dient de EU te erkennen dat de traditionele statelijke
aanpak en het beïnvloeden van beleid door het leveren van kritiek grenzen heeft. Kansrij-
ker is het om verandering van binnenuit te stimuleren (bottom-up), en daarnaast een dia-
loog te voeren op basis van gelijkwaardigheid, waarbij de EU ook bereid moet zijn om in te
gaan op mensenrechtenproblemen binnen de eigen grenzen.
Multilateraal optreden, met name in VN-verband, stelt de EU voor specifieke uitdagingen.
Deze zijn deels terug te voeren op het feit dat de EU als (grotendeels) supranationale
organisatie opereert in een intergouvernementeel kader. Daarnaast compliceert het ver-
anderende internationale krachtenveld slagvaardig optreden van de EU en het sluiten van
regio-overstijgende coalities. Dit neemt niet weg dat de EU de effectiviteit van het eigen
optreden wel degelijk kan verbeteren, door meer tijd en aandacht te besteden aan, respec-
tievelijk: outreach naar derde landen; coördinatie tussen Brussel, Geneve, New York en de
hoofdsteden; een betere afstemming van bilateraal en multilateraal beleid; en de opbouw
van nieuwe coalities.
                                               56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>IV        Coherentie tussen het interne en het externe mensenrechten -
          beleid van de Europese Unie
Mensenrechten vormen een belangrijk onderdeel van wat de EU als haar internationale
identiteit beschouwt. De Unie profileert zich sterk als normatieve kracht op dit gebied, zo-
als uit het vorige hoofdstuk naar voren kwam. Tegelijkertijd is de vraag hoe de EU haar be-
wust gekozen externe committering aan mensenrechten intern waar maakt. Onder andere
maatschappelijke organisaties hebben veel kritiek op de mensenrechtensituatie binnen de
Unie, bijvoorbeeld als het gaat om de behandeling van Roma, het beleid op het terrein van
asiel en migratie, seksuele oriëntatie, detentie, of geweld tegen vrouwen en kinderen.149
Ook naar aanleiding van de medewerking die sommige lidstaten hebben verleend aan be-
paalde contraterrorismeactiviteiten, is de geloofwaardigheid van de Unie op mensenrech-
tengebied ter discussie gesteld.150 Voor de duidelijkheid is het goed om hierbij de kantte-
kening te plaatsen dat de kritiek maar ten dele het beleid van de EU(-instellingen) betreft.
Een deel van de kritiek heeft immers betrekking op het beleid dat de lidstaten zelf voeren.
Een en ander valt echter moeilijk los van elkaar te zien, en zal door velen – zeker door de
‘buitenwacht’ – als onlosmakelijk met elkaar verbonden worden beschouwd. Hieronder (zie
V.1) zal verder op dit punt worden ingegaan.
De relatie tussen het interne en het externe mensenrechtenbeleid van de EU is een veel-
besproken onderwerp. Het gebrek aan coherentie tussen beide wordt vaak genoemd als
een belangrijke factor die de geloofwaardigheid van de EU als internationale actor onder-
mijnt. Regelmatig wordt bepleit dat juist op dit punt veranderingen nodig zijn om de Unie
extern een sterke en effectieve rol te laten spelen. In een eerder geciteerd toonaangevend
artikel uit 1999 stelden Philip Alston en Joseph Weiler al:
    ‘At the end of the day, the Union can only achieve the leadership role to which it aspires
    through the example it sets to its partners and other states. Leading by example
    should be the Leitmotiv of a new European Union human rights policy.’151
In hetzelfde artikel spraken de auteurs van een element van schizofrenie binnen de EU bij
de benadering van het interne en externe mensenrechtenbeleid. In meer recente literatuur
wordt deze kwestie nog steeds als centraal probleem aangemerkt. Zo stelde Wolfgang
Benedek bijvoorbeeld: ‘A central challenge, which will become even more important in the
future, is (…) whether the EU will strive to give equal attention to the external dimension of
human rights promoted in the world and the internal dimension of the protection of
fundamental rights within the European Union.’152
149 Zie: Amnesty International, The EU and human rights: making the impact on people count, Londen/Brussel,
      2009; en Kristi Severance, France’s expulsion of Roma migrants: a test case for Europe, Migration Policy
      Institute (2010), <http://www.migrationinformation.org>.
150 Zie o.a.: Monica den Boer, ‘The EU and Counter-Terrorism: Human Rights in the Balance?’, in URIOS,
      The Law on Terror, Wolf Legal Publishers 2003, pp. 29-45.
151 Philip Alston en J.H.H. Weiler, supra noot 70, p. 7.
152 Wolfgang Benedek, supra noot 88, p. 108.
                                                     57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>In dit hoofdstuk zal aandacht worden besteed aan de vragen wat het gesignaleerde gebrek
aan coherentie tussen het interne en het externe mensenrechtenbeleid behelst; wat de
belangrijkste manco’s zijn van het interne mensenrechtenbeleid van de EU; en welke
mogelijkheden er zijn om deze (deels) weg te nemen. In het eerste deel van het hoofdstuk
wordt ingegaan op de bestaande situatie. In het tweede deel zal de vraag aan de orde ko-
men hoe het interne beleid van de EU zodanig kan worden versterkt dat er meer coheren-
tie ontstaat tussen het (beoogde) externe optreden en het interne beleid van de Unie op
het terrein van mensenrechten.
IV.1      Het interne mensenrechtenbeleid van de EU: de stand van zaken
Voor een verdere analyse van de problematiek is het van belang te omschrijven wat precies
moet worden verstaan onder ‘het interne mensenrechtenbeleid van de Unie’. In grote
lijnen zijn er twee onderdelen te onderscheiden. Ten eerste zijn er het recht, het beleid en
de handelingen van de EU en haar instellingen, lichamen en agentschappen. Ten tweede
is er het door de lidstaten gevoerde mensenrechtenbeleid. Dit laatste kan zowel de uitvoe-
ring van EU-recht betreffen, als de naleving van mensenrechten door de lidstaten in het
algemeen. Het beleid van de lidstaten, al dan niet ter uitvoering van EU-recht, dient naar
de mening van de AIV als onderdeel te worden beschouwd van het interne mensenrech-
tenbeleid van de EU, mede omdat dit door de buitenwacht als zodanig wordt gezien. De
wijze waarop derde landen tegen het functioneren van de EU aankijken, is voor het debat
over de relatie tussen het externe en het interne optreden van de Unie immers van groot
belang.
Het mensenrechtenbeleid van de EU, haar instellingen, lichamen en agentschappen
Voor zover het gaat om het beleid van de EU, valt op dat er verdragsmatig een onderscheid
bestaat tussen het externe en het interne mensenrechtenbeleid. Terwijl mensenrechten
in het EU-Verdrag (artikel 21) expliciet worden genoemd als een overkoepelend doel in
alle externe relaties van de EU, figureren deze niet of nauwelijks binnen intern EU-recht of
-beleid. Zoals al in hoofdstuk II werd gesignaleerd, zijn de lidstaten op belangrijke terreinen
zoals vrijheid, veiligheid en justitie, en civiele en strafrechtelijke samenwerking vooral
gericht op wederzijdse erkenning, en het coördineren en op elkaar afstemmen van natio-
naal recht. Op het terrein van migratie wordt meer aandacht besteed aan het beheersen
van migratiestromen en aan het versterken van grenzen dan aan mensenrechtenkwes-
ties.153 Diverse critici hebben erop gewezen dat EU-beleid op deze terreinen veeleer een
negatief dan een positief effect heeft op de rechten van de mens.154
Daarnaast is er een discrepantie tussen de bevoegdheden die de EU in de loop van de
tijd heeft gekregen en de verantwoording die zij aflegt op mensenrechtengebied. Enerzijds
heeft de EU op veel beleidsterreinen steeds meer bevoegdheden overgenomen van de
lidstaten. Anderzijds wordt zij – in tegenstelling tot de lidstaten – niet verantwoordelijk ge-
houden voor de wijze waarop mensenrechten in het geding zijn bij de uitoefening van deze
bevoegdheden. Het VN-Gehandicaptenverdrag uitgezonderd, is de EU tot op heden geen
153 Zie bijvoorbeeld Jari Pirjola, ‘European asylum policy: inclusions and exclusions under the surface of
      universal human rights language’, 11 European J. Migration & L. 347 (2009).
154 Zie bijvoorbeeld Amnesty International, Human rights dissolving at the borders? Counterterrorism and EU
      criminal law, Amnesty International EU Office, Brussel, 2005; en Catherine Teitgen-Colly, ‘The European
      Union and asylum: an illusion of protection’, 43 Common Mkt. L. Rev. 1503, 2006.
                                                      58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>partij bij internationale mensenrechtenverdragen. Het beleid van de Unie wordt dan ook
niet – zoals dat van de lidstaten – getoetst door regionale of internationale toezichthou-
dende (verdrags-)organen. De Universal Periodic Review van de VN-Mensenrechtenraad is
evenmin op de EU van toepassing. Daarmee ontstaat wat een accountability gap kan wor-
den genoemd. Terwijl de EU (terecht) verwacht dat derde landen zich houden aan het in-
ternationale mensenrechtenacquis en aanbevelingen van VN-verdragsorganen overnemen,
heeft de Unie zelf een uitzonderingspositie en opereert zij vrijwel autonoom ten opzichte
van het internationale mensenrechtensysteem. Dit is moeilijk te verenigen met de norma-
tieve mondiale rol die de EU op zich heeft genomen.
In dit verband kan ook worden opgemerkt dat het HvJEU zeer terughoudend is met het
verwijzen naar regionale en mondiale mensenrechteninstrumenten, het EVRM uitgezon-
derd. In de Kadi-zaak bijvoorbeeld,155 oordeelde het HvJEU dat bepaalde EU-besluiten, die
resoluties van de Veiligheidsraad – aanvaard onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest –
uitvoerden, een schending betekenden van rechten onder de rechtsorde van de Europese
Gemeenschap. Deze uitspraak vormde op zichzelf overigens wel een positief voorbeeld
van rechtsbescherming.
Het verband tussen het HvJEU en het EHRM is wel betiteld als ‘common supranational
diplomacy’156, maar deze wordt gekenmerkt door behoud van de autonomie en suprematie
van het HvJEU in EU-zaken. Ingevolge artikel 52, derde lid van het Handvest is het EVRM,
naast het EU-recht een rechtsbron voor het HvJEU. Wel laat dit artikel de mogelijkheid
open dat het HvJEU een ruimere uitleg geeft dan het EHRM. Op zijn beurt geeft het EHRM
met zijn ‘equivalent protection’-doctrine ruimte aan eigen beleidsvrijheid van de EU. Deze
doctrine komt erop neer dat, wanneer de mensenrechtenbescherming binnen de EU (via
het HvJEU) als gelijkwaardig kan worden beschouwd aan die binnen de Raad van Europa
(via het EHRM), het EHRM zich niet bevoegd acht om een eigen oordeel over die bescher-
ming te geven.157 Een en ander brengt voor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid
mee om de mensenrechtenbescherming binnen de Unie ook daadwerkelijk op peil te hou-
den. De relatie tussen de EU en het EHRM zal veranderen na de toetreding van de EU tot
het EVRM. Hierop zal in het tweede deel van dit hoofdstuk worden ingegaan.
Het mensenrechtenbeleid van de lidstaten
In de inleiding werd al een aantal voorbeelden genoemd van terreinen waarop de naleving
van mensenrechten binnen de EU-lidstaten onder druk staat, zoals seksuele oriëntatie,
detentie en (seksueel) geweld tegen vrouwen en kinderen. Een ander voorbeeld betreft de
gelijke behandeling van vrouwen, die in lang niet alle EU-lidstaten voldoende gewaarborgd
155 Joined Cases C-402/05 P & C-415/05 P, Kadi & Al Barakaat v. Council of the European Union and
      Commission of the European Communities, 3 C.M.L.R. 41, 2008.
156 Laurent Scheeck, ‘The supranational diplomacy of the European Courts: a mutually reinforcing
      relationship?’, in: The ECJ under siege: new constitutional challenges for the ECJ (Giuseppe Martinico
      and Filippo Fontanelli eds.), Ecfai University Press, 2009.
157 Bosphorus v. Ireland, E.C.R. 30 June 2005.
                                                        59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>is.158 Daarnaast kan in dit verband worden gedacht aan de recente M.S.S.-zaak, waarin
het EHRM vaststelde dat de behandeling van asielzoekers in Griekenland onmenselijk
is.159
Onder de lidstaten bestaat evenwel grote terughoudendheid om een duidelijke rol toe te
kennen aan de EU in relatie tot hun eigen mensenrechtenbeleid. Als voorbeelden gelden
de controverse rondom Frankrijks collectieve uitzetting van Roma in de zomer van 2010
en de reactie van Hongarije begin 2011 op de kritiek die er vanuit de EU werd geleverd op
een wetvoorstel om de media aan banden te leggen.160 Deze terughoudendheid blijkt ook uit
het verdragskader. Hoewel artikel 2 van het EU-Verdrag breed gedefinieerd is en artikel 6 EU-
Verdrag voorziet in toetreding van de EU tot het EVRM, wijst de fine print op reserves van de
kant van de lidstaten als het gaat om het beoordelen en reguleren van hun eigen activiteiten.
Zo beperkt artikel 51 van het Handvest de reikwijdte ervan, door te stellen dat het Handvest
alleen van toepassing is binnen de lidstaten als zij EU-recht implementeren.161
Artikel 7 EU-Verdrag (het ‘opschortingsartikel’) zou in potentie kunnen dienen als basis
voor een toezichthoudende procedure voor de naleving van mensenrechten in de lidstaten,
maar in de praktijk blijkt dit tot nu toe niet zo te werken. In eerste instantie wekten de
opname van dit artikel in het Verdrag van Amsterdam (1992) en de aanpassing ervan in
het Verdrag van Nice (2001) de indruk dat de lidstaten hun weerstand tegen een toezicht-
houdende rol door de EU op het gebied van mensenrechten hadden laten varen. Na de
amendering van artikel 7, werd op initiatief van het EP in 2002 een network of independent
experts on fundamental rights opgericht. Het netwerk bracht regelmatig de naleving van
mensenrechten binnen de lidstaten in kaart en presenteerde hierover jaarlijks rapporta-
ges. Het werd echter in 2007, met de oprichting van het Grondrechtenagentschap,
vervangen door een soortgelijk netwerk (FRALEX) dat uitdrukkelijk niet de taak kreeg om
158 Zo staat Frankrijk op de 46e plaats in het World Economic Forum’s 2010 gender equality report, na
      bijvoorbeeld Jamaïca en Kazachstan, en is 82% van de Franse parlementariërs van het mannelijk
      geslacht, zie: International Herald Tribune, 1 June 2011.
159 M.S.S. v. Belgium and Greece, E.C.R. 21 January 2011.
160 In augustus 2010 begon Frankrijk met de collectieve uitzetting van in Frankrijk aanwezige Roma, die
      voornamelijk uit Roemenië afkomstig waren. Dit kwam Frankrijk op veel kritiek te staan, onder andere
      van Eurocommissaris Reding en het Europees Parlement, omdat het beleid in strijd zou zijn met EU-
      recht. Frankrijk stelde zich echter op het standpunt dat het een nationale aangelegenheid betrof. Op 14
      september 2010 kondigde Reding aan een procedure bij het HvJEU te starten vanwege het uitzettings-
      beleid. Op 19 oktober 2010 liet Reding weten af te zien van verdere stappen tegen de Franse overheid,
      nadat Frankrijk de nationale wetgeving had aangepast aan de Europese regelgeving.
      Op 1 januari 2011, met de start van het Hongaarse voorzitterschap van de EU, werd in Hongarije een
      mediawet van kracht die beperkingen met zich meebracht voor de persvrijheid. Dit riep veel weerstand
      op binnen de EU, vanwege de strijdigheid met EU-recht. Hongarije legde dit in eerste instantie naast
      zich neer, maar stemde op 16 februari 2011 in met wijzigingen ten aanzien van de mediawet, zoals
      voorgesteld door Eurocommissaris Kroes. Op 7 maart werden de wijzigingen door het Hongaarse Par-
      lement goedgekeurd. Het Europees Parlement is echter nog niet tevreden over de bereikte resultaten.
      Naar aanleiding hiervan heeft Eurocommissaris Kroes besloten opnieuw naar de Hongaarse mediawet
      te zullen kijken.
161 Zie voor de achtergrond van artikel 51: Gráinne de Búrca, ‘The drafting of the EU Charter of
      Fundamental Rights’, 26 Eur. L. Rev. 214 (2001).
                                                        60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>systematische rapportages te verzorgen over het mensenrechtenbeleid van de lidsta-
ten.162 Evenmin gaat er een rechterlijke toetsing vooraf aan het besluit of artikel 7 EU-
Verdrag van toepassing is en een lidstaat zou kunnen worden aangesproken op het niet
naleven van de in artikel 2 EU-Verdrag opgenomen rechten. Het gaat uiteindelijk dus om
een politiek besluit pur sang, dat wordt genomen op het niveau van regeringsleiders, in de
Europese Raad – zonder dat hieraan enige vorm van systematische rapportage ten grond-
slag ligt.
De vraag is hoe bruikbaar artikel 7 hiermee in de praktijk is. Er kan een zekere preven-
tieve werking van uitgaan. Maar het is onduidelijk wanneer en hoe het artikel precies kan
worden ingeroepen. Daarnaast heeft de desbetreffende procedure dermate verstrekkende
gevolgen dat ze uitsluitend als uiterste redmiddel moet worden beschouwd. Oftewel: ‘the
heaviness of the procedure by these provisions and the potentially damaging consequences
of invoking them make them weapons of last resort. They will do little to reinforce the
protection afforded to individuals in concrete cases.’163
Het mandaat dat het in 2007 opgerichte Grondrechtenagentschap momenteel heeft, biedt
geen mogelijkheid om de bovenstaande lacune op te vullen. Dat mandaat beperkt zich
immers tot het bieden van ondersteuning en expertise aan relevante Gemeenschapsinstel-
lingen en de lidstaten bij het implementeren van Gemeenschapsrecht; het verzamelen,
publiceren en verspreiden van gegevens en onderzoek; het voorzien in relevante analyses;
en het bieden van advies aan de EU en de lidstaten. Artikel 3 van de Verordening waarmee
het Grondrechtenagentschap is opgericht, bevat bovendien een soortgelijke clausule als
die in het Handvest en bepaalt dat het Agentschap zich dient te beperken tot de imple-
mentatie van het EU-recht binnen de EU en de lidstaten.
Concluderend constateert de AIV dat wanneer wordt gesproken van incoherentie tussen
het interne en het externe mensenrechtenbeleid van de EU, in feite wordt gedoeld op het
verschil in ambitieniveau dat de EU op de twee terreinen aan de dag legt. De EU onder-
scheidt zich van veel andere internationale actoren door de openlijk en nadrukkelijk ver-
klaarde intentie om een normatief georiënteerd buitenlands beleid te voeren. Voor zover
het de situatie binnen de Unie betreft, legt de EU echter niet hetzelfde ambitieniveau aan
de dag.
IV.2      Een krachtiger intern mensenrechtenbeleid
Als het interne mensenrechtenbeleid van de EU wordt bekritiseerd, wordt door de lidsta-
ten soms als tegenargument naar voren gebracht dat problemen binnen de EU(-lidstaten)
van een andere orde zijn dan de grove of systematische mensenrechtenschendingen die
elders ter wereld plaatsvinden. Dit geldt echter zeker niet voor alle gevallen. In de M.S.S.-
zaak ging het bijvoorbeeld om schending van één van de belangrijkste mensenrechten
(core rights), namelijk het verbod op onmenselijke behandeling (artikel 3 EVRM). Maar ook
162 Zie: Gráinne de Búrca, supra noot 29, p. 30. De Raad van Ministers gaf wel een verklaring uit waarin
      stond dat de Raad ‘may seek the assistance of the Agency as an independent person if it finds it useful
      during a possible procedure under Article 7 TEU. The Agency will however not carry out systematic and
      permanent monitoring of Member States for the purposes of Article 7 TEU,’ <http://ec.europa.eu/
      justice_home/fjs/rights/fsj_rights_agency_en.htm>.
163 Commentaar van Anthony Arnull over het (toentertijd nieuwe) artikel 7, in: The European Union and its
      Court of Justice, Oxford, Oxford University Press 1999, p. 219.
                                                       61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>in andere gevallen dient de EU schendingen die plaatsvinden, te erkennen en de bereid-
heid aan de dag te leggen om oplossingen voor de situatie te vinden. Deze oplossingen
hoeven lang niet altijd te worden gezocht in grootscheepse hervormingen. Er zou al veel
gewonnen zijn met de wil van lidstaten om, op basis van het bestaande internationale
mensenrechtenkader, interne zaken in EU-verband bespreekbaar te maken, bijvoorbeeld in
een daaraan gewijde jaarlijkse bijeenkomst.
Waar het gaat om het mensenrechtenbeleid van de EU(-instellingen), kunnen aanvaarding
van het Handvest van de Grondrechten en de toetreding van de EU tot het EVRM een
grote stap vooruit betekenen. De lacune in verantwoording die hierboven werd geschetst,
kan hiermee voor een deel worden opgeheven omdat de EU-instellingen (evenals de EU-
lidstaten) hierdoor ter verantwoording kunnen worden geroepen voor mogelijke schendin-
gen van in het EVRM vervatte rechten. De AIV signaleert in dit verband het initiatief van de
Europese Commissie om een mensenrechten impact assessment te ontwikkelen op basis
van het Handvest van de Grondrechten. Dit initiatief verdient krachtige ondersteuning.164
Ook de publicatie, door de Europese Commissie, van een Jaarverslag over de toepassing
van het EU-Handvest van de Grondrechten (meest recent op 11 maart 2011)165, is zonder
meer positief; wellicht kan dit Jaarverslag zich in de toekomst verder ontwikkelen tot een
monitoringmechanisme voor de naleving van de in het Handvest vervatte rechten door
zowel de EU als de lidstaten.
Daarnaast, en zoals ook betoogd voor het externe mensenrechtenbeleid, pleit de AIV
ervoor dat de EU expliciet erkent dat zij als supranationale organisatie niet langer afzijdig
kan blijven van het bestaande internationale mensenrechtensysteem. Dit betekent niet dat
de EU zich onmiddellijk in nieuwe gecompliceerde toetredingsprocedures tot internationale
verdragen hoeft te begeven. Wel zou de EU duidelijk moeten maken dat zij zich gebonden
acht aan de VN-mensenrechtenverdragen. Ook zou moeten worden gezocht naar een ma-
nier om aanbevelingen en richtlijnen die voortkomen uit het VN-systeem, de RvE, de OVSE
en andere internationale mensenrechtenfora zo volledig en systematisch mogelijk te inte-
greren in alle beleidsterreinen van de EU. De oproep die hiertoe is gedaan door het EP166
onderschrijft de AIV van harte.
Dit impliceert bijvoorbeeld ook dat de EU de tenuitvoerlegging van arresten van het EHRM
zou moeten bevorderen als deze de EU raken. Dat betekent dat de al eerder genoemde
uitspraak van het EHRM dat asielzoekers niet mogen worden uitgezet naar Griekenland
wegens onmenselijke omstandigheden aldaar, de EU noopt tot het nemen van actie, om-
dat deze uitspraak raakt aan de kern van het EU-asielbeleid.
Voor zover het gaat om het mensenrechtenbeleid van de EU-lidstaten (al dan niet voort-
vloeiend uit EU-recht), constateert de AIV dat artikel 7 EU-Verdrag op zichzelf een basis
biedt om het beleid van de lidstaten kritisch te volgen. De reikwijdte van het artikel is niet
beperkt tot de toepassing van EG/EU-recht. Dit blijkt uit de formulering en is ook duidelijk
geworden door de werkzaamheden van het in 2002 ingestelde network of independent
164 Zie: Commission Report on the Practical Operation of the Methodology for a Systematic and Rigorous
      Monitoring of Compliance with the Charter of Fundamental Rights, COM (2009) 205 final (April 29,
      2009).
165 Zie: <http://www.ec.europa.eu/justice/news/intro/news_intro_eu.htm>.
166 European Parliament resolution of 16 December 2010, supra noot 89, par. 24.
                                                     62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>experts, dat de mensenrechtensituatie in de lidstaten in beeld bracht en evalueerde.
De ‘achilleshiel’ van het interne mensenrechtenbeleid van de EU is echter dat er op dit
moment geen monitoringmechanisme bestaat waarmee de situatie binnen de lidstaten in
kaart kan worden gebracht en, waar nodig, aan de kaak kan worden gesteld. Ook lijkt er
geen grote bereidheid te bestaan een dergelijk mechanisme in het leven te roepen. De AIV
meent dat deze situatie op den duur niet houdbaar is, temeer daar de EU het wel op zich
neemt om niet alleen kandidaat-lidstaten, maar ook derde landen waar ook ter wereld de
maat te nemen als het gaat om hun mensenrechtenbeleid.
De AIV pleit dan ook voor het zetten van stappen om verandering te brengen in deze situ-
atie. Zoals al eerder is aangegeven, kan in eerste instantie bijvoorbeeld worden gedacht
aan de instelling van een procedure die voorziet in regulier overleg waarbij het beleid van
de lidstaten en eventueel ook de EU-instellingen worden besproken. Dit overleg kan wor-
den gevoerd op basis van bestaande documenten, zoals aanbevelingen van VN-verdrags-
organen, de resultaten van de UPR en het Annual report on the supervision of the execution
of judgements of the ECHR. De Commissaris Grondrechten en de Werkgroep Grondrechten
zouden bij de voorbereiding van een dergelijk overleg een rol kunnen spelen en het verloop
ervan zou kunnen worden gepresenteerd in de vorm van een rapport, dat ook voor de bui-
tenwacht toegankelijk is. Hiermee zou zichtbaar gemaakt worden dat de EU ook binnen de
eigen organisatie en gelederen serieus aandacht besteedt aan mensenrechten.
Een eventuele mogelijkheid tot beleidsevaluatie op JBZ-gebied wordt geboden door het
zogeheten Stockholm Programma, een beleidsplan aangenomen door de Europese Raad
in december 2009, waarin de uitgangspunten van de EU op het gebied van de vrijheid van
de burger, veiligheid, justitie, asiel en immigratie voor vijf jaar zijn vastgelegd. Hierin is een
passage opgenomen waarin de Commissie door de Europese Raad wordt uitgenodigd met
voorstellen te komen over beleidsevaluatie op het gebied van de JBZ-samenwerking.167 De
tekst vervolgt dan: ‘De voorstellen moeten, indien nodig, voorzien in een mechanisme op
basis van beproefde methoden van wederzijdse beoordeling. De evaluatie moet periodiek
gebeuren, een efficiënt follow-up systeem omvatten en leiden tot een betere kennis van de
nationale systemen, zodat duidelijk wordt welke methoden goed werken en op welke hin-
derpalen de samenwerking stuit.’
Daarnaast vindt de AIV het wenselijk dat wordt bezien of het mandaat van het Grondrech-
tenagentschap dusdanig kan worden aangepast dat het agentschap kan worden omge-
vormd tot een Europees Mensenrechteninstituut volgens de Paris Principles.168 De AIV
acht het in ieder geval van belang dat het Agentschap een aanbevelingsrecht krijgt op het
gebied van mensenrechtenaangelegenheden in de lidstaten. Tot dat gerealiseerd is, kan
het agentschap door middel van rapportages aandacht blijven vragen voor mensenrechten-
problemen binnen de EU(-lidstaten). Bijvoorbeeld het rapport dat het agentschap begin
167 Doc. 17024/09 JAI 896 van de Raad van 2 december 2009, par. 1.2.5 (Evaluatie). Deze passage
      wordt wel gezien als reflex van een oorspronkelijk idee van de voormalige minister van Justitie Hirsch
      Ballin, die in de aanloop naar de opstelling van een nieuw beleidsmatig JBZ-programma van de EU,
      parallel aan de inwerkingtreding van het Lissabon-Verdrag, ijverde voor de instelling van een rechts-
      staatmonitor die de mensenrechtensituatie binnen de EU lidstaten zou moeten monitoren.
168 De Paris Principles werden in 1992 aanvaard door de VN-Mensenrechtencommissie (res. 1992/54) en
      in 1993 door de Algemene Vergadering van de VN (res. 48/143). Ze hebben betrekking op de status,
      het mandaat en het functioneren van nationale mensenrechteninstituten.
                                                       63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>2011 publiceerde over de situatie van migranten in Griekenland169 bevat veel waardevolle
informatie over een evident probleem dat zich momenteel binnen de Unie voordoet. De
AIV pleit ervoor het Grondrechtenagentschap te stimuleren dergelijke rapporten in de toe-
komst te blijven publiceren.
IV.3     Conclusie
De AIV stelt vast dat er een duidelijk verschil in ambitieniveau is tussen het externe en het
interne mensenrechtenbeleid van de EU. Onder het laatste wordt zowel het beleid van de
EU(-instellingen) als dat van de lidstaten verstaan (al dan niet ter uitvoering van EU-recht).
Terwijl de EU mensenrechten als overkoepelend doel van de externe betrekkingen heeft ge-
definieerd en zich extern sterk als normatieve kracht profileert, blijven de interne ambities
relatief bescheiden. Dit komt duidelijk naar voren uit het verdragskader, maar blijkt ook uit
het feit dat de EU vrijwel autonoom opereert ten opzichte van het internationale mensen-
rechtensysteem. Onder de lidstaten bestaat bovendien een grote terughoudendheid om de
EU een rol toe te kennen waar het gaat om het evalueren van hun nationale mensenrech-
tenbeleid.
De AIV meent dat deze situatie op den duur niet houdbaar is. Als de EU niet alleen kan-
didaat-lidstaten, maar ook andere derde landen waar ook ter wereld de maat wil nemen
als het gaat om hun mensenrechtenbeleid, zal zij ook de bereidheid aan de dag moeten
leggen om het eigen beleid en handelen kritisch tegen het licht te houden en waar nodig
bij te stellen. Aanvaarding van het Handvest van de Grondrechten en toetreding van de
EU tot het EVRM vormen stappen in de goede richting, omdat hierdoor ook EU-instellingen
ter verantwoording kunnen worden geroepen voor naleving van de in het Handvest en het
EVRM vervatte rechten. Daarnaast zou de EU er goed aan doen zich minder afzijdig op te
stellen van het internationale mensenrechtensysteem en aanbevelingen en richtlijnen die
voortkomen uit de VN en andere internationale mensenrechtenfora (beter) te integreren in
haar beleid.
Een groot probleem van het bestaande systeem, waar vooralsnog geen oplossing voor is
gevonden, is dat er geen mechanisme bestaat om de mensenrechtensituatie binnen de
lidstaten zelf in kaart te brengen en te bespreken. De instelling van een vorm van regulier
overleg, dat kan worden gevoerd op basis van bestaande rapportages van de VN en an-
dere instellingen, kan hierin verandering brengen. Op den duur zou naar de mening van de
AIV het mandaat van het Grondrechtenagentschap dusdanig moeten worden aangepast,
dat het agentschap kan worden omgevormd tot een Europees Mensenrechteninstituut vol-
gens de Paris Principles. Het agentschap zou in ieder geval een aanbevelingsrecht moeten
krijgen ten aanzien van mensenrechtenaangelegenheden in de lidstaten.
169 European Agency for Fundamental Rights, Coping with a fundamental rights emergency, The situation of
      persons crossing the Greek land border in an irregular manner, Vienna 2011.
                                                      64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>V        Conclusies en aanbevelingen
V.1      Algemeen
Recentelijk is een aantal belangrijke veranderingen opgetreden in de context waarbinnen
het EU-mensenrechtenbeleid tot stand komt. Op mondiaal niveau is de economische en
politieke positie van het westen verzwakt, onder andere door de financieel-economische
crisis van de afgelopen jaren. Tegelijkertijd stellen andere, relatief nieuwe, grote spelers op
het internationale toneel, zoals China, Brazilië, India en Zuid-Afrika, zich steeds assertiever
op, óók ten opzichte van wat door hen wordt beschouwd als de ‘westerse’ mensenrechte-
nagenda. Bovendien worden de EU-lidstaten zelf steeds vaker geconfronteerd met, én aan-
gesproken op, het voorkomen van mensenrechtenschendingen binnen de EU c.q. in eigen
land.
Zoals in hoofdstuk I is toegelicht, heeft het Verdrag van Lissabon, dat sinds 1 december
2009 van kracht is, een aantal institutionele basisvoorwaarden geschapen voor een co-
herent en effectief EU-mensenrechtenbeleid. Naast de gedetailleerde verdragsbasis voor
mensenrechten als waarden die de Europese Unie nastreeft, zoals mede vervat in het
Handvest van de Grondrechten, zijn de volgende aspecten daarbij vooral van belang: de
voorziene toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten
van de Mens; de benoeming van een Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buiten-
landse Zaken en Veiligheidsbeleid (tevens vicevoorzitter van de Commissie); en de oprich-
ting van een Europese Dienst voor Extern Optreden.
In Nederland is inmiddels een stevig debat gaande over nut en noodzaak van Europese
samenwerking. Hierbinnen onderscheidt de AIV twee tendensen: enerzijds een zekere
‘Europa-scepsis’, die zich vertaalt in een toenemende nadruk op het Nederlands eigen-
belang en een weerstand tegen inmenging vanuit Brussel. Het debat dat recentelijk is ont-
staan over de rol en relevantie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, past
ook in dit kader. Anderzijds blijkt steeds vaker dat, om de verworvenheden van ruim een
halve eeuw Europese integratie veilig te stellen, en waar mogelijk uit te bouwen, juist op
meer – en politiek gevoelige – terreinen zal moeten worden samengewerkt. Ook op financieel-
economisch terrein en het asiel- en migratiebeleid is dit noodzakelijk.
De verschuivingen in de mondiale verhoudingen, de veranderingen binnen de Europese
Unie, en het Nederlandse debat over de Europese samenwerking, maken het relevant om
juist op dit moment de effectiviteit van het EU-mensenrechtenbeleid aan een onderzoek te
onderwerpen.
Hoofdstuk II van dit advies laat zien dat uit de geschiedenis van de Europese integratie
zowel de ambitie naar voren komt om een actief mensenrechtenbeleid te voeren, als de
ambivalentie waarmee in de loop der jaren naar die ambitie is gehandeld.
De eerste voorstellen voor de oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap, ge-
daan in de vroege jaren vijftig, voorzagen in een Gemeenschap die tot algemeen doel had
mensenrechten en fundamentele vrijheden in de lidstaten te beschermen, op basis van
het EVRM als integraal onderdeel van het Gemeenschapsstatuut. Het Ontwerpverdrag ter
oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap bevatte zelfs een individueel klacht-
recht bij het Hof van de Europese Gemeenschap met betrekking tot schendingen van het
EVRM door gemeenschapsinstellingen.
                                               65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>Destijds bestond er brede steun voor deze voorstellen voor de oprichting van een Europese
Politieke Gemeenschap, waarin mensenrechten een kernwaarde zouden zijn voor zowel in-
tern als extern beleid, het EVRM geïntegreerd zou worden, en krachtige juridische handha-
ving mogelijk zou zijn. Vanwege de teloorgang van de plannen voor een Europese Defensie
Gemeenschap, verdwenen deze voorstellen echter uiteindelijk van tafel en ontwikkelde het
Europese integratieproces zich geruime tijd volgens een veel beperktere, vooral econo-
misch gerichte, pragmatische agenda.
Aan het eind van de jaren zestig en in de jaren zeventig werd de ommekeer op dit terrein
ingeluid door jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, die gaandeweg zou leiden
tot de incorporatie van mensenrechten in de Europese rechtsorde. De vraag werd toen niet
zozeer of de Europese Gemeenschap zich met de bescherming van mensenrechten moest
bezig houden, maar welke rol zij op dit terrein zou moeten spelen. Ook de politieke orga-
nen van de gemeenschap begonnen zich hierover uit te spreken, zoals de Europese Raad
in de Verklaring inzake Europese Identiteit van 1973, die respect voor mensenrechten tot
een fundamenteel element van die identiteit bestempelde. In 1977 volgde een eerste ge-
zamenlijke verklaring over de rechten van de mens van het Europees Parlement, de Raad
en de Commissie.
In het Verdrag van Maastricht (1992) werd uiteindelijk formeel erkend dat mensenrechten
deel uitmaken van het EG/EU-recht. Met name voor extern georiënteerde activiteiten, zoals
ontwikkelingssamenwerking en Gemeenschappelijk Buitenlands en Defensiebeleid, werden
de ontwikkeling en consolidatie van respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden
tot officiële beleidsdoelen verheven.
Met betrekking tot de interne dimensies van het mensenrechtenbeleid van de EU werd in
de daaropvolgende periode een aantal positieve stappen gezet. Zo werd een mechanisme
geïntroduceerd dat het mogelijk maakt de rechten van een lidstaat op te schorten als deze
verantwoordelijk wordt bevonden voor serieuze mensenrechtenschendingen of daartoe
risico loopt (artikel 7 Verdragen van Amsterdam en Nice). De aanvaarding van het Handvest
van de Grondrechten vormde een volgende belangrijke stap, al duurde het lang voordat
het Handvest een juridisch bindende status kreeg, werd het niet integraal opgenomen in
het Verdrag en biedt een Protocol de mogelijkheid van een ‘opt out’ aan enkele lidstaten.
Toetreding tot het EVRM werd al sinds 1979 besproken en uiteindelijk in het Verdrag van
Lissabon als verplichting opgenomen. In 2007 werd het Grondrechtenagentschap opge-
richt – echter zonder mandaat om de naleving van de mensenrechten intern, zowel door de
lidstaten als door EU-organen en -lichamen, onder de loep te nemen.
De historie overziend, valt op hoezeer – ondanks de bovengenoemde stappen – door de
jaren heen de externe mensenrechtenambities van de EG/EU los zijn komen te staan van
interne mensenrechtenambities. Steeds weer bleek er grote weerstand te bestaan, in het
bijzonder onder de lidstaten, om de EG/EU een rol van betekenis te laten spelen ter bevor-
dering en handhaving van mensenrechten binnen de Gemeenschap/Unie. Terwijl mensen-
rechten in het EU-Verdrag (artikel 21) expliciet benoemd zijn als overkoepelend doel van
alle externe betrekkingen van de Unie, wordt voor het interne mensenrechtenbeleid de rol
van de EU beperkt tot die terreinen waarop de EU specifiek competent is, met name anti-
discriminatie en sociale uitsluiting.
Hoewel de EU extern zeker niet meer competenties heeft dan intern, hebben mensenrech-
ten in de betrekkingen met niet-EU-landen sinds begin jaren negentig geleidelijk aan veel
systematischer en dwingender aandacht gekregen dan intern het geval is. Als duidelijke
voorbeelden gelden de ‘Kopenhagen-criteria’ voor de toetreding van nieuwe lidstaten, en
                                              66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>de mensenrechtenclausules in samenwerkingsovereenkomsten met niet-EU-landen, inclu-
sief mogelijkheden tot opschorting of zelfs verbreking van de samenwerking in het geval
van ernstige schendingen van mensenrechten. Sinds 1996 worden mensenrechten en
democratisering ook geïntegreerd in politieke dialogen met niet-EU-landen. Sinds 1994 is
er specifieke financiering ter ondersteuning van extern mensenrechtenbeleid, momenteel
in de vorm van het European Instrument for Democracy and Human Rights. Ook wordt de
stand van zaken ten aanzien van het externe mensenrechtenbeleid van de EU regulier in
kaart gebracht door middel van jaarlijkse rapportages van de Raad.
Het verschil in ambitieniveau tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid is een
constante factor in de ontwikkeling van het mensenrechtenbeleid van de EU. Waar de Unie
mensenrechten duidelijk als een belangrijk onderdeel beschouwt van haar internationale
identiteit, en zich zelfs als normatieve kracht op dit terrein probeert te profileren, heeft zij
duidelijk moeite om deze betrokkenheid bij mensenrechten intern waar te maken. Tegen
de bovengeschetste historische achtergrond is het niet verwonderlijk dat de rol van de EU
op het terrein van de mensenrechten vaak ambivalent wordt genoemd. Het spanningsveld
tussen verschillende betrokken actoren en belangen resulteert in een stapsgewijze ontwik-
keling, met wisselende resultaten.
Door de bestaande tekortkomingen en ambivalenties ondermijnt het huidige mensenrech-
tenbeleid van de EU de geloofwaardigheid van de Unie als internationale actor soms meer
dan dat het deze versterkt. Ook de aspiraties van de EU om mondiaal normatief leider-
schap uit te oefenen, worden erdoor ondergraven. Dit geldt des te sterker nu, zoals al
eerder geschetst, het gezag van het Westen tanende is en de assertiviteit van opkomende
machten en ontwikkelingslanden toeneemt.
Dit alles betekent volgens de AIV echter niet dat de EU haar ambities om mondiaal een
leidende rol te spelen op het gebied van mensenrechten zou moeten laten varen. Maar de
tijd is wel gekomen om de uitgangspunten, zoals vervat in het Verdrag, daadwerkelijk en
consequent in praktijk te brengen en het bestaande instrumentarium optimaal te benutten
en waar nodig aan te passen. Realiteitszin, een zekere bescheidenheid en oog voor haal-
baarheid dienen hierbij leidend te zijn.
In het kader van deze algemene beschouwing zullen in het tweede deel van dit hoofdstuk
de specifieke adviesvragen beantwoord worden.
V.2      De adviesvragen
Algemene vraag: Hoe kan het EU-mensenrechtenbeleid in het licht van het Verdrag van
Lissabon slagvaardiger, coherenter en zichtbaarder worden gemaakt?
1. Hoe kan het optreden van de Unie in internationale mensenrechtenfora (Verenigde Naties
    en ook Raad van Europa en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa)
    worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van politiek- en stemgewicht?
Bij de beantwoording van deze vraag heeft de AIV zich met name gericht op de VN, omdat
die vraag daar bij uitstek aan de orde is. Als het gaat om de verhouding tot de RvE en de
OVSE, is er in plaats van ‘optreden in’ immers veelal sprake van samenwerking van de
EU met deze instellingen. Dat neemt niet weg dat hetgeen over de VN naar voren komt
mutatis mutandis ook kan worden toegepast op het EU-optreden in andere multilaterale
mensenrechtenfora.
                                              67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>Multilateraal optreden, met name in VN-verband, stelt de EU voor specifieke uitdagingen.
Deze zijn naar de mening van de AIV onder meer terug te voeren op het feit dat de EU als
(deels) supranationale organisatie binnen de VN opereert in een intergouvernementeel ka-
der. Daarnaast compliceert het veranderende internationale krachtenveld een slagvaardig
optreden van de EU en het sluiten van regio-overstijgende coalities.
Dit neemt niet weg dat de EU de effectiviteit van het eigen optreden wel degelijk kan verbe-
teren. In dit kader beveelt de AIV de regering aan om er in EU-verband voor te pleiten meer
tijd en aandacht te besteden aan, respectievelijk:
   a. overleg met derde landen en lobby voor EU-voorstellen en standpunten;
   b. betere coördinatie tussen Brussel, Genève, New York en de hoofdsteden, om te komen
      tot een strategischer optreden van de EU in de VN en tot een betere afstemming van
      bilateraal en multilateraal beleid;
   c. en de opbouw van nieuwe (regio-overstijgende) coalities.
Een meer flexibele en minder defensieve opstelling zal waarschijnlijk meer steun voor EU-
standpunten opleveren onder derde landen dan de huidige nadruk op consensus die ertoe
leidt dat de EU vaak erg veel energie besteed aan interne coördinatie en minder aan ex-
tern overleg, en dat gevoelige kwesties, zoals landenresoluties of bepaald taalgebruik, die
tot weerstand aanleiding zouden kunnen geven, niet eens meer door de EU voorgesteld
worden.
Daarnaast kan de EU nog veel meer haar voordeel doen met de solide basis die het bin-
nen de VN ontwikkelde normatieve kader én de uitkomsten van VN-toezichtsprocedures
– zoals de Universal Periodic Review (UPR) van de Mensenrechtenraad (MRR) en de aan-
bevelingen door VN-Verdragscomités naar aanleiding van landenrapportages – bieden voor
zowel intern als extern mensenrechtenbeleid.
De Unie zou een zeer wenselijke ondersteuning bieden aan het mondiale mensenrech-
tensysteem als zij zou bevestigen dat ze zich gebonden acht aan de negen kernverdragen
van de VN op het terrein van de rechten van de mens en zich gecommitteerd voelt aan het
werk van de MRR, waaronder de uitvoering van de UPR, en aan dat van de VN-Verdrags-
organen.
2. Hoe kan de effectiviteit van de vele mensenrechteninstrumenten dusdanig worden
    vergroot dat zij integraal onderdeel uitmaken van het buitenlandbeleid van de Unie en
    hoe kan maatwerk worden verbeterd?
In de loop van de jaren heeft de EU de beschikking gekregen over een breed scala aan
instrumenten voor het externe mensenrechtenbeleid, zowel van preventieve en ondersteu-
nende aard als van reactieve aard. De AIV heeft, mede op basis van alle in Brussel gevoer-
de gesprekken, de indruk dat het voorhanden zijnde instrumentarium uitgebreid genoeg is.
Wel is er behoefte aan een duidelijke prioriteitstelling en aan meer samenhang tussen, en
systematische inzet van, de beschikbare instrumenten.
De voor 2011 aangekondigde mensenrechtenstrategie van Hoge Vertegenwoordiger
Ashton zou hierin kunnen voorzien. Naast de algemene mensenrechtenstrategie zou de
introductie van specifieke landenstrategieën op het terrein van mensenrechten zinvol zijn.
Deze strategieën zouden integraal onderdeel moeten uitmaken van een brede EU-strategie
voor de betrekkingen met, en EU-activiteiten in, het desbetreffende land. COHOM en de
geografische werkgroepen zouden de mensenrechtenstrategieën per land gezamenlijk kunnen
opstellen. Binnen de EDEO zouden zowel de mensenrechtenafdeling als de geografische
afdelingen voor de uitvoering verantwoordelijk moeten zijn. Zowel voor de EU als voor de
                                               68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>lidstaten zouden de landenstrategieën het kader moeten vormen voor het beleid en de
inzet van specifieke instrumenten.
Met betrekking tot de toepassing van de verschillende instrumenten, komt de AIV tot de
conclusie dat de praktijk een gemengd beeld laat zien. De integratie van mensenrechten
en democratisering in het toetredingsbeleid wordt algemeen gezien als een voorbeeld van
succesvol en effectief optreden door de Unie. In de betrekkingen met andere delen van de
wereld valt echter nog veel aan te merken op de wijze waarop het mensenrechtenbeleid in
de praktijk vorm krijgt. Selectiviteit, inconsistentie en het niet-systematisch gevolg geven
aan mensenrechtenclausules en -procedures staan effectief optreden in de weg. Ondanks
een aantal tekortkomingen, wordt de invulling die met het Verdrag van Cotonou aan men-
senrechtenaspecten wordt gegeven, zowel inhoudelijk als procedureel, door velen echter
positief beoordeeld. Deze invulling zou naar de mening van de AIV als inspiratie c.q. voor-
beeld kunnen dienen voor andere samenwerkingsrelaties van de EU met derde landen.
De ervaring leert wel dat mensenrechtendialogen of -consultaties vooral effectief zijn als
de betrokken landen gunsten van de EU kunnen verwachten – derhalve ‘demandeur’ zijn – en
om die reden bereid zijn zich aan mensenrechten te committeren. In de betrekkingen met,
bijvoorbeeld, China en Rusland, heeft de mensenrechtendialoog met de EU tot nu toe echter
weinig opgeleverd en acht de AIV de vraag aan de orde of het instrument in aangepaste
vorm niet meer effect sorteert, bijvoorbeeld door te werken met concrete indicatoren van
geboekte vooruitgang.
De AIV onderscheidt drie algemene hoofdvoorwaarden voor een effectief EU-mensenrech-
tenbeleid: coherentie, consistentie en geloofwaardigheid. Coherentie betreft zowel samen-
hang binnen het EU-beleid zelf, als samenhang tussen het beleid van de EU en dat van de
lidstaten. Verdragsmatig is de coherentie binnen het EU-beleid naar de mening van de AIV
voldoende gegarandeerd. In de voorbereiding en uitvoering van het beleid is dit echter nog
niet het geval. De coherentie tussen het beleid van de EU en dat van de lidstaten dient
volgens de AIV ook te worden versterkt. Dit kan onder meer worden bevorderd door in te
zetten op betere wederzijdse informatieverschaffing en door beter in kaart te brengen hoe
het bilaterale mensenrechtenbeleid van de lidstaten eruit ziet en welke activiteiten worden
ondernomen door posten van de lidstaten en EU-delegaties in derde landen. Voor zover de
AIV heeft kunnen overzien, bestaat een dergelijk overzicht nu niet. Wil het in de toekomst
binnen de EU daadwerkelijk tot een onderlinge taakverdeling komen, zoals door de Neder-
landse regering wordt bepleit, dan zal een dergelijk overzicht, dat op reguliere basis wordt
geactualiseerd, ook een eerste vereiste zijn.
In verband met de consistentie van het externe EU-mensenrechtenbeleid, beveelt de AIV
krachtig aan het ongegrond ‘meten met twee maten’ te vermijden. Desalniettemin is het
voeren van een op maat gesneden beleid, met aandacht voor de concrete omstandighe-
den in een bepaald land of voor een bepaald thema, nodig om effectief te zijn. Gebruikma-
king van relevant materiaal dat in VN-kader is gegenereerd, zoals UPR-documentatie of de
zogeheten ‘Concluding Observations’ van VN-Verdragscomités, kan zo’n op maat gesneden
aanpak van een basis voorzien.
Coherentie en consistentie zijn op hun beurt voorwaarden voor geloofwaardigheid. De EU
zal bovendien alleen geloofwaardig zijn in haar externe mensenrechtenoptreden als zij,
en ook de lidstaten, zich ook constructief kritisch opstellen tegenover landen als de VS,
China, Rusland en Israël. Daarnaast acht de AIV het van belang dat de EU erkent dat de
traditionele statelijke aanpak en het beïnvloeden van beleid door het leveren van kritiek
grenzen heeft. Kansrijker is het om enerzijds verandering van binnenuit te stimuleren
                                                69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>(bottom-up) en daartoe bij te dragen via ondersteuning van kritische mensenrechtenorgani-
saties en vakbonden; en anderzijds een dialoog te voeren op basis van gelijkwaardigheid.
Een positieve benadering dient hierbij voorop te staan. Als er echter sprake is van grove of
systematische schendingen van de rechten van de mens waarbij het inzetten van andere
instrumenten geen effect gesorteerd heeft, kan als noodmiddel gebruik worden gemaakt
van (de dreiging met) de opschorting van hulp of de toepassing van economische of an-
dere sancties.
Om effectief te kunnen zijn, is ook capaciteit van belang. Binnen het externe mensen-
rechtenbeleid zijn diverse EU-spelers actief. De Hoge Vertegenwoordiger en de EDEO zijn
daarvan de nieuwste; zij zijn hun rol geleidelijk aan het invullen. Het is van belang dat de
EDEO, zowel in Brussel als op de delegaties in derde landen, beschikking krijgt over vol-
doende kennis en capaciteit op het gebied van mensenrechten. De AIV raadt de regering
aan hierop krachtig in te zetten. Het functioneren van de Raad zou sterk aan kwaliteit
kunnen winnen, als de mensenrechtenwerkgroep COHOM zou worden omgevormd tot een
in Brussel gevestigde werkgroep en frequenter bijeen zou komen; een ander punt waarop
Nederland naar de mening van de AIV zou moeten (blijven) aandringen. Door een verster-
king van de rol van COHOM en meer capaciteit bij de EDEO, zou de lacune die is ontstaan
door het wegvallen van het roulerend voorzitterschap van de Raad, kleiner kunnen worden.
De daadkracht van het EP op het gebied van mensenrechten, zou, zeker met de verworven
rechten inzake goedkeuring van (handels)overeenkomsten met derde landen, gebaat zijn
bij de instelling van een volwaardige Commissie mensenrechten (in plaats van de Subcom-
missie die tot nu toe bestaat).
3. Hoe kan de coherentie tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid worden ver-
    groot?
Zoals aan het begin van dit hoofdstuk al werd geschetst, stelt de AIV vast dat er een dui-
delijk verschil in ambitieniveau is tussen het externe en het interne mensenrechtenbeleid
van de EU, waarbij onder het laatste zowel het beleid van de EU-instellingen als dat van
de lidstaten wordt verstaan (al dan niet ter uitvoering van EU-recht). Terwijl de EU mensen-
rechten als overkoepelend doel van de externe betrekkingen heeft gedefinieerd en zich ex-
tern sterk als normatieve kracht profileert, blijven de interne ambities relatief bescheiden.
Dit komt duidelijk naar voren uit het verdragskader, maar blijkt ook uit het feit dat de EU
vrijwel autonoom opereert ten opzichte van het internationale mensenrechtensysteem. Het
EU-beleid wordt bijvoorbeeld niet – zoals dat van de lidstaten – getoetst door regionale of
internationale toezichthoudende (verdrags-)organen. Onder de lidstaten bestaat bovendien
een grote terughoudendheid om de EU een rol toe te kennen waar het gaat om het evalue-
ren van hun nationale mensenrechtenbeleid.
De AIV meent dat deze situatie op den duur niet houdbaar is. Als de EU niet alleen kandi-
daat-lidstaten, maar ook andere derde landen waar ook ter wereld de maat wil nemen als
het gaat om hun mensenrechtenbeleid, zal zij ook de bereidheid aan de dag moeten leg-
gen om het eigen beleid kritisch tegen het licht te houden en waar nodig bij te stellen. Aan-
vaarding van het Handvest van de Grondrechten en toetreding van de EU tot het EVRM en
tot het VN-Gehandicaptenverdrag vormen stappen in de goede richting, omdat hierdoor ook
EU-instellingen ter verantwoording kunnen worden geroepen voor in het EVRM (en in het
Handvest en Gehandicaptenverdrag) vervatte rechten. Ook de publicatie door de Europese
Commissie van een Jaarverslag over de toepassing van het Handvest van de Grondrechten is
een positieve ontwikkeling. Daarnaast zou de EU er naar de mening van de AIV goed aan
doen zich minder afzijdig op te stellen van het internationale mensenrechtensysteem en
aanbevelingen en richtlijnen die voortkomen uit de VN en andere internationale mensen-
                                              70
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>rechtenfora (beter) te integreren in haar beleid. De AIV beveelt de Nederlandse regering
aan hier in EU-verband sterk voor te pleiten.
Waar het de relatie tussen de EU en het EHRM betreft, wijst de AIV specifiek op de
‘equivalent protection’-doctrine van het EHRM, die erop neerkomt dat wanneer de men-
senrechtenbescherming binnen de EU als gelijkwaardig kan worden beschouwd aan die
binnen de Raad van Europa, het EHRM zich niet bevoegd acht om een eigen oordeel over
die bescherming te geven. De AIV onderstreept dat een en ander een bijzondere verant-
woordelijkheid met zich meebrengt om de mensenrechtenbescherming binnen de EU ook
daadwerkelijk op peil te houden.
Een probleem van het bestaande systeem, waar vooralsnog geen oplossing voor is gevon-
den, is dat er geen mechanisme bestaat om de mensenrechtensituatie binnen de Unie en
de lidstaten zelf in kaart te brengen en te bespreken. De instelling van een vorm van regu-
lier overleg, dat kan worden gevoerd op basis van bestaande rapportages van de VN, de
Raad van Europa en andere instellingen, kan hierin verandering brengen. De Commissaris
Grondrechten en de Werkgroep Grondrechten zouden bij de voorbereiding van een dergelijk
overleg een rol kunnen spelen en het verloop ervan zou kunnen worden gepresenteerd in
de vorm van een rapport, dat ook voor de buitenwacht toegankelijk is. Hiermee zou zicht-
baar gemaakt worden dat de EU ook binnen de eigen organisatie en gelederen serieus
aandacht besteedt aan mensenrechten.
De AIV beveelt de regering aan voorstellen in deze richting te steunen of de mogelijkheid
te onderzoeken om deze – gezamenlijk met enkele gelijkgezinde landen – te initiëren. Op
den duur zou naar de mening van de AIV het mandaat van het Grondrechtenagentschap
dusdanig moeten worden aangepast, dat het agentschap kan worden omgevormd tot een
Europees Mensenrechteninstituut volgens de Paris Principles.
4. Hoe kan de EU meer zichtbaarheid geven aan diens interventies op mensenrechten-
    terrein?
Een punt dat vaak in één adem wordt genoemd met geloofwaardigheid van het externe
mensenrechtenbeleid, is zichtbaarheid. De AIV is van mening dat, zoals veel gesprekspart-
ners in Brussel ook naar voren brachten, geloofwaardigheid en zichtbaarheid van het men-
senrechtenbeleid niet altijd verenigbaar zijn. Met zichtbaarheid moet behoedzaam worden
omgegaan, omdat met publiciteit mensenlevens gemoeid kunnen zijn en omdat een beleid
van publieke confrontatie soms contraproductief kan werken. Besluitvorming hierover moet
weloverwogen plaatsvinden. Dit moet er echter niet toe leiden dat er voornamelijk over
processen wordt gerapporteerd en dat inhoudelijke informatie per definitie buiten beschou-
wing wordt gelaten. De zichtbaarheid van het mensenrechtenbeleid en van concrete acties
is wel degelijk van groot belang, niet alleen voor de geloofwaardigheid van het beleid, zo-
wel binnen als buiten de EU, maar ook vanwege de druk die uitgaat van publieke stelling-
name of activiteiten. In dit verband acht de AIV het zinvol te bezien of er in de mensenrech-
tenstrategie van de EU richtlijnen of criteria kunnen worden opgenomen die richting geven
aan het ‘zichtbaarheidsbeleid’ van de EU op het gebied van mensenrechten.
Mede met het oog op de vergroting van de zichtbaarheid van het EU-mensenrechtenbeleid,
heeft het EP voorgesteld Speciale Vertegenwoordigers te benoemen voor een aantal
belangrijke thema’s (mensenrechtenverdedigers, humanitair recht, vrouwenrechten en kinder-
rechten). De AIV is echter van mening dat dit voorstel het risico met zich meebrengt van
duplicatie van hetgeen er internationaal al gebeurt, met name in VN-verband, en van
verdere verbrokkeling en inconsistentie van beleid. Daarentegen vindt de AIV dat de
                                               71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>benoeming van een algemene Speciale Vertegenwoordiger voor Mensenrechten wel
voldoende potentieel heeft. Deze stap kan de kansen op coherentie en consistentie van
extern mensenrechtenbeleid van de EU vergroten en zou de betrokkenheid van de Unie bij
mensenrechtenvraagstukken zeker zichtbaarder maken. De AIV adviseert de regering dan
ook om voorstellen tot benoeming van een Speciale Vertegenwoordiger van de EU voor
Mensenrechten te steunen.
Hoewel de adviesvraag betrekking heeft op de zichtbaarheid van het externe beleid, wil
de AIV onderstrepen dat juist de zichtbaarheid van het interne mensenrechtenbeleid
substantieel kan bijdragen tot de externe geloofwaardigheid van de EU. Als, zoals eerder
aangegeven, de EU er bijvoorbeeld in zou slagen een vorm van regulier overleg in te stellen
over de mensenrechtensituatie binnen de Unie en de lidstaten en hierover te rapporteren
in de vorm van een openbaar toegankelijk en publieksvriendelijk verslag, zou hiervan een
zeer positieve impuls kunnen uitgaan naar derde landen die de EU verwijten hen wél, maar
zichzelf niet de maat te nemen. De AIV beveelt de regering aan ertoe bij te dragen dat juist
ook de zichtbaarheid van het interne EU-mensenrechtenbeleid wordt bevorderd.
5. Tot slot
Tot slot wil de AIV een paar opmerkingen maken over een vraag die weliswaar niet in de
adviesaanvraag is gesteld, maar er wel direct mee verbonden is, namelijk: dient Nederland
de komende jaren in toenemende mate in te zetten op het voeren van een extern mensen-
rechtenbeleid via de Europese Unie? In de mensenrechtennotitie die de regering in april
2011 presenteerde, werd hierover het volgende opgemerkt:
    ‘Effectiviteit vereist ook dat we per onderwerp bezien welk kanaal we inzetten om
    onze doelen te bereiken. Het credo is daarbij: multilateraal waar mogelijk, bilateraal
    waar nodig. Met het Verdrag van Lissabon en de aanstelling van een Hoge Vertegen-
    woordiger voor het buitenlands beleid is de EU als nooit tevoren in staat om een co-
    herent en krachtig mensenrechtenbeleid te voeren. Daarvan wil het kabinet optimaal
    gebruik maken, in aanvulling op de al bestaande instrumenten. In de communicatie
    en dialoog over mensenrechten gaat het erom dat het resultaat telt.’170
De AIV onderschrijft de ‘schaalvoordelen’ van extern optreden in EU-verband die eerder
in dit advies aan de orde kwamen en is ervan overtuigd dat optreden via de bandbreedte
van de EU – ook op mensenrechtengebied – in potentie een grote meerwaarde kan heb-
ben en in veel opzichten effectiever kan zijn dan bilateraal optreden. De AIV is dan ook van
mening dat het in principe logisch is om hierop in te zetten, ook al omdat het EU-Verdrag
hiertoe verplichtingen creëert.
Echter, de AIV benadrukt dat Nederland de rechten van de mens niet alleen via het ge-
meenschappelijk buitenlands beleid van de EU dient te bevorderen, maar ook door middel
van het eigen buitenlands beleid. Een overweging daarbij is dat, hoewel het EU-verdrags-
kader en het beschikbare instrumentarium op zichzelf een stevige basis bieden voor het
voeren van een krachtig extern EU-mensenrechtenbeleid, het hier in de praktijk lang niet
altijd van komt. Dit heeft te maken met gebrek aan coherentie en consistentie binnen
het externe EU-beleid en een gebrek aan samenhang tussen het EU-beleid en dat van de
lidstaten. Daarnaast is er een evident verschil in ambitieniveau tussen het externe en het
170 Regeringsnotitie Verantwoordelijk voor vrijheid: mensenrechten in het buitenlands beleid, 5 april 2011,
      gepubliceerd via <http://www.rijksoverheid.nl, p. 5>.
                                                      72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>interne mensenrechtenbeleid van de EU, hetgeen de geloofwaardigheid en de legitimiteit
van de EU als mondiale actor op het gebied van mensenrechten ondermijnt.
Nederland heeft mensenrechten en de bevordering van de internationale rechtsorde altijd
als een belangrijke pijler van het buitenlands beleid beschouwd – zeker sinds het verschij-
nen van de mensenrechtennota van 1979. De AIV beveelt in dat licht aan dat de regering
doelgericht blijft inzetten op het voeren van mensenrechtenbeleid via de EU, in gevallen
waarin dit effectiever lijkt te zijn dan bilateraal optreden. Ook het overlaten aan ‘partners
in de Europese Unie’ van speciale inzet op specifieke thema’s, zoals in de mensenrechten-
notitie van 2011 is aangegeven voor de onderwerpen ‘bescherming van etnische minder-
heden, de bestrijding van racisme en de bevordering van kinderrechten in het buitenlands
beleid’171, is alleen opportuun en acceptabel als inzet door die partners ook gegarandeerd
en van goede kwaliteit is én als er duidelijke redenen voor zijn.172 In dit verband is de
eerder gedane aanbeveling, om beter in kaart te brengen hoe het bilaterale mensenrech-
tenbeleid van de lidstaten eruit ziet en welke activiteiten worden ondernomen door posten
van de lidstaten en EU-delegaties in derde landen, van belang. Een gedocumenteerd en
regelmatig geactualiseerd overzicht van deze aspecten is een basisvereiste om te komen
tot de door de Nederlandse regering gewenste onderlinge taakverdeling.
Gegeven de voor de EU tot stand gebrachte institutionele structuur, zal er ook in de toe-
komst sprake blijven van een gemeenschappelijk buitenlands beleid van de EU én van een
buitenlands beleid van elk van de EU-lidstaten. De AIV acht de tijd op dit moment niet rijp
om in algemene zin te stellen dat waar het mensenrechten betreft, optreden via de EU de
voorkeur heeft boven bilateraal optreden. Dit zou wellicht in de toekomst kunnen veran-
deren, als een verdere versterking van het gemeenschappelijk optreden van de EU op het
terrein van de mensenrechten tot stand kan worden gebracht. Dit veronderstelt echter dat
in de institutionele structuur van de EU betere waarborgen worden opgenomen voor ade-
quate capaciteit en expertise op het gebied van mensenrechten; dat de praktijk van het
externe EU-mensenrechtenbeleid verbeteringen laat zien; en dat de lidstaten erin slagen over-
tuigend vorm te geven aan het interne mensenrechtenbeleid van de EU. Bovenal vereist dit
politieke wil van de kant van de lidstaten om mensenrechten daadwerkelijk een centrale
plaats te geven, zowel binnen het externe als het interne beleid van de Europese Unie.
171 Ibid., p. 6.
172 Bijvoorbeeld ten aanzien van kinderrechten zijn er vraagtekens te plaatsen bij het desbetreffende
      besluit, dat komt op een moment waarop de regering tegelijkertijd de werkzaamheden van een relatief
      groot aantal Nederlandse maatschappelijke organisaties ten aanzien van kinderrechten in de wereld
      ondersteunt via het Medefinancieringsstelsel 2010-2015 (MFS II). Door zelf geen speciale inzet meer
      te plegen op het dossier kinderrechten, met uitzondering van kinderarbeid, dat wel een speerpunt blijft,
      ontstaat wellicht een onwenselijke dichotomie.
                                                     73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>Bijlagen</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                                                       Bijlage I
Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum     november 2010
Betreft    Adviesaanvraag: effectiviteit van het Europees Mensenrechtenbeleid
Kenmerk   DMH/MR-561/10
Geachte voorzitter,
De universaliteit van mensenrechten staat internationaal steeds vaker ter discussie, hetgeen
de toch al beperkte naleving van de in verdragen vastgelegde mensenrechten verder onder
druk zet. Om hieraan tegenwicht te bieden is – naast daadkrachtig optreden op nationale
titel – een effectief en op maat gesneden mensenrechtenbeleid van de kant van de Europese
Unie van belang.
Mensenrechten zijn verankerd in het buitenlands beleid van de Unie. Daarnaast is
bescherming van mensenrechten niet alleen extern, maar ook intern een basisdoelsteling
van de Unie (zie o.a. art. 2 en art 3, lid 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie).
Voor de uitvoering van het externe mensenrechtenbeleid zijn diverse instrumenten ontwikkeld
– waaronder demarches, verklaringen, mensenrechtendialogen en -richtsnoeren, een
financieringsinstrument van de Commissie (EIDHR) en standaard mensenrechtenclausules
in akkoorden met derde landen. Een grote uitdaging ligt nog gelegen in het aanbrengen
van coherentie tussen het interne en externe beleid. Eveneens kan op het gebied van
zichtbaarheid en slagkracht meer vooruitgang worden geboekt.
Het Verdrag van Lissabon biedt hiervoor aanknopingspunten. Door de aanstelling van de
Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken, tevens vice-voorzitter van de Europese
Commissie, krijgt de Unie een duidelijker gezicht naar buiten toe. Daarbij is de Europese
Dienst voor Extern Optreden (EDEO) een belangrijke ondersteunende factor. Het Europees
Parlement zal er ook kritisch op toezien dat de Unie mensenrechten integraal meeneemt in
alle beleidsterreinen.
In hoeverre deze institutionele veranderingen ook op afzienbare tijd zullen leiden tot een
effectiever EU-mensenrechtenbeleid valt te bezien. Een belangrijke stap in de goede richting
is de belofte van Hoge Vertegenwoordiger Ashton aan het Europees Parlement om in 2011
een EU-mensenrechtenstrategie te presenteren. In aanloop hiernaartoe vindt onder het
Belgisch EU-voorzitterschap een discussie en evaluatie plaatsvinden over de versterking van
de inbedding van mensenrechten in het buitenlands beleid van de Unie. Deze evaluatie zal
met aanbevelingen van de lidstaten aangeboden worden aan de Hoge Vertegenwoordiger.
In het kader van de bepaling van het Nederlandse standpunt inzake een EU-
mensenrechtenstrategie, wordt de volgende vraag aan de Adviesraad voorgelegd:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>Hoe kan het EU-mensenrechtenbeleid in het licht van het Verdrag van Lissabon
slagvaardiger, coherenter en zichtbaarder worden gemaakt?
De volgende subvragen zijn daarbij relevant:
1. Hoe kan het optreden van de Unie in internationale mensenrechtenfora (VN en ook RvE
   en OVSE) worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van politiek-en
   stemgewicht?
2. Hoe kan de effectiviteit van de vele mensenrechteninstrumenten dusdanig worden
   vergroot dat zij integraal onderdeel uitmaken van het buitenlandbeleid van de Unie, en hoe
   kan maatwerk worden verbeterd?
3. Hoe kan de coherentie tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid worden
   vergroot?
4. Hoe kan de EU meer zichtbaarheid geven aan diens interventies op
   mensenrechtenterrein?
In het licht van de verwijten van derde landen, en ook van internationale organisaties als
de Raad van Europa, dat de EU dubbele standaarden hanteert, is de vraag hoe ambitieus
en slagvaardig de EU kan zijn. Het bevorderen van interne en externe coherentie in het
mensenrechtenbeleid is vitaal voor de geloofwaardigheid van dat beleid, temeer omdat
daarvoor – middels het Verdrag van Lissabon – ook de architectuur en instellingen in
het leven zijn geroepen, zoals de Commissaris Grondrechten en de Raadswerkgroep
Grondrechten (RWG FREMP).
Wij stellen het op prijs indien de Adviesraad ons over bovenstaande vragen en eventuele
daarmee samenhangende aspecten van advies kan dienen.
Mede namens de Staatssecretaris voor Buitenlandse Zaken,
Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                                                 Bijlage II
Overzicht geraadpleegde personen
Naam                         Functie / Organisatie
Mw. V. Arnault               Hoofd afdeling Mensenrechten en Democratie, Europese
                             Dienst voor Extern Optreden (EDEO)
Dhr. J.C. van Baalen         Lid Europees Parlement, Alliantie van Liberalen en Democraten
                             voor Europa (ALDE)
Dhr. N.J. Beger              Directeur Amnesty International European Institutions Office
Dhr. M. Berman               Lid Europees Parlement, Progressieve Alliantie van Socialisten
                             en Democraten (S&D)
Dhr. J. de Boer              Medewerker EU-uitbreiding en westelijke Balkan, Nederlandse
                             Permanente Vertegenwoordiging bij de EU (PV EU) in Brussel
Mw. I. Brands Kehris         Directeur van het bureau van de Hoge Commissaris voor
                             Nationale Minderheden, Organisatie voor Veiligheid en
                             Samenwerking in Europa
Dhr. W.G.J.M. van de Camp    Lid Europees Parlement, Europese Volkspartij (EVP)
Dhr. R. van Dijk             Medewerker Afrika, Caraïbisch Gebied en Stille Zuidzee, PV EU
Mw. A.K. Eneström            Ambassadeur van Zweden in het Politiek en Veiligheidscomité
                             van de EU (PSC)
Dhr. C. Fernandez Arias      Ambassadeur van Spanje in PSC
Mw. S. Hartanti Kustiningsih Ambassaderaad, Ambassade van de Republiek Indonesië in
                             Brussel
Mw. M. de Kwaasteniet        Ambassadeur van Nederland in PSC
Dhr. R. van Laak             Medewerker PSC en Relex, PV EU
Dhr. J. Legrand              Medewerker afdeling Multilaterale Relaties, EDEO
Mw. L. Leicht                EU directeur Human Rights Watch
Dhr. T. Peters               Hoofd afdeling Ontwikkelings-samenwerking, PV EU
Dhr. M. Popowski             Adjunct Secretaris-Generaal, EDEO
Dhr. M. Reynolds             Ambassaderaad, Permanente Vertegenwoordiging van het
                             Verenigd Koninkrijk bij de EU in Brussel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>Dhr. R. Rouwette             Promovendus aan de Universiteit van Utrecht op het gebied
                             van de effecten van Europeanisering voor het Nederlandse
                             buitenlandse mensenrechtenbeleid
Dhr. B. Scholts              Medewerker Maghreb en Midden-Oosten, PV EU
Mw. A. Sipilainen            Ambassadeur van Finland in PSC
Dhr. O. Skoog                Permanente Voorzitter PSC
Dhr. P. Sukiyantini Mustajab Ambassaderaad, Ambassade van de Republiek Indonesië in
                             Brussel
Dhr. S. Syarif               Eerste Ambassadesecretaris, Ambassade van de Republiek
                             Indonesië in Brussel
Dhr. G. Thery                Fédération Internationale des Droits de l’Homme (FIDH)
Dhr. R. Timans               Medewerker afdeling Mensenrechten en Democratie, EDEO
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                                                                                Bijlage III
Lijst met veelgebruikte afkortingen
ACS-landen           Landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Zuidzee
AFET                 Commissie Buitenlandse Zaken van het Europees Parlement
AIV                  Adviesraad Internationale Vraagstukken
ASEAN                Association of Southeast Asian Nations
AVVN                 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties
CECE                 Comité d’études pour la constitution europeénne
COHOM                Raadswerkgroep Rechten van de Mens van de EU
COREPER II           Comité van Permanente Vertegenwoordigers bij de EU
DROI                 Subcommissie Mensenrechten van het Europees Parlement
ECFR                 European Council on Foreign Relations
ECHR                 European Convention on Human Rights
EDEO                 Europese Dienst voor Extern Optreden
EDG                  Europese Defensie Gemeenschap
EEG                  Europese Economische Gemeenschap
EG                   Europese Gemeenschap
EGKS                 Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
EHRM                 Europese Hof voor de Rechten van de Mens
EIDHR                European Instrument for Democracy and Human Rights
EMP                  Europees-Mediterraan Partnerschap
ENPI                 Europees Nabuurschaps- en Partnerschaps Instrument
EOF                  Europees Ontwikkelingsfonds
EP                   Europees Parlement
EPG                  Europese Politieke Gemeenschap
EU                   Europese Unie
EUFOR ALTHEA         EU Force Althea Mission in Bosnië-Herzegovina
EUJUST LEX           EU’s Rule of Law Mission in Irak
EUPOL RD Congo       EU Police Mission and its Justice Interface in de Democratische
                     Republiek Congo
Euratom              Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
EVRM                 Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en
                     de Fundamentele Vrijheden
FRALEX               Fundamental Rights Agency Legal Experts
GBVB                 Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
GSP+                 Generalised System of Preferences Plus
HV                   Hoge Vertegenwoordiger (van de Unie voor Buitenlandse Zaken en
                     Veiligheidsbeleid)
HvJEG                Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>HvJEU        Hof van Justitie van de Europese Unie
HRD          Human Rights and Democracy
INTA         Commissie Internationale handel van het Europees Parlement
LHBT-rechten Rechten van lesbiennes, homoseksuelen, biseksuelen en
             transgenders
MRR          Mensenrechtenraad
NGO          Niet-gouvernementele Organisatie
OIC          Organization of the Islamic Conference
OVSE         Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
PSC          Politiek en Veiligheidscomité van de EU
PV           Permanente Vertegenwoordiging
SGP          Stabiliteits- en Groeipact
RvE          Raad van Europa
UPR          Universal Periodic Review
VN           Verenigde Naties
WRR          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 Europa inclusiEf, oktober 1997
 2 convEntionElE wapEnbEhEErsing: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DooDstraf En DE rEchtEn van DE mEns: recente ontwikkelingen, april 1998
 4 univErsalitEit van DE rEchtEn van DE mEns En culturElE vErschEiDEnhEiD, juni 1998
 5 Europa inclusiEf ii, november 1998
 6 humanitairE hulp: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 commEntaar op DE critEria voor structurElE bilatEralE hulp, november 1998
 8 asiElinformatiE En DE EuropEsE uniE, juli 1999
 9 naar rustigEr vaarwatEr: een advies over betrekkingen tussen turkije en de Europese unie, juli 1999
10 DE ontwikkElingEn in DE intErnationalE vEilighEiDssituatiE in DE jarEn nEgEntig:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 hEt functionErEn van DE vn-commissiE voor DE rEchtEn van DE mEns, september 1999
12 DE igc 2000 En Daarna: op weg naar een Europese unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 humanitairE intErvEntiE, april 2000**
14 EnkElE lEssEn uit DE financiëlE crisEs van 1997 En 1998, mei 2000
15 EEn EuropEEs hanDvEst voor gronDrEchtEn?, mei 2000
16 DEfEnsiE-onDErzoEk En parlEmEntairE controlE, december 2000
17 DE worstEling van afrika: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 gEwElD tEgEn vrouwEn: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEn gElaagD Europa: de verhouding tussen de Europese unie en subnationale overheden, april 2001
20 EuropEsE militair-inDustriëlE samEnwErking, mei 2001
21 rEgistratiE van gEmEEnschappEn op hEt gEbiED van goDsDiEnst of ovErtuiging, juni 2001
22 DE wErElDconfErEntiE tEgEn racismE En DE problEmatiEk van rEchtshErstEl, juni 2001
23 commEntaar op DE notitiE mEnsEnrEchtEn 2001, september 2001
24 EEn convEntiE of EEn convEntionElE voorbErEiDing: de Europese unie en de igc 2004,
   november 2001
25 intEgratiE van gEnDErgElijkhEiD: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 nEDErlanD En DE organisatiE voor vEilighEiD En samEnwErking in Europa in 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEn brug tussEn burgErs En brussEl: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese unie, mei 2002
28 DE amErikaansE plannEn voor rakEtvErDEDiging naDEr bEkEkEn: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 pro–poor growth in DE bilatEralE partnErlanDEn in sub–sahara afrika: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEn mEnsEnrEchtEnbEnaDEring van ontwikkElingssamEnwErking, april 2003
31 militairE samEnwErking in Europa: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEn brug tussEn burgErs En brussEl: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese unie, april 2003
33 DE raaD van Europa: minder en (nog) beter, oktober 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>34 nEDErlanD En crisisbEhEErsing: drie actuele aspecten, maart 2004
35 falEnDE statEn: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 prEëmptiEf optrEDEn, juli 2004**
37 turkijE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese unie, juli 2004
38 DE vErEnigDE natiEs En DE rEchtEn van DE mEns, september 2004
39 DiEnstEnlibEralisEring En ontwikkElingslanDEn: leidt openstelling tot achterstelling?,
   september 2004
40 DE parlEmEntairE assEmblEE van DE raaD van Europa, februari 2005
41 DE hErvormingEn van DE vErEnigDE natiEs: het rapport annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE invloED van cultuur En rEligiE op ontwikkEling: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 migratiE En ontwikkElingssamEnwErking: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE niEuwE oostElijkE buurlanDEn van DE EuropEsE uniE, juli 2005
45 nEDErlanD in DE vEranDErEnDE Eu, navo En vn, juli 2005
46 EnErgiEk buitEnlanDs bElEiD: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
   december 2005***
47 hEt nuclEairE non-prolifEratiErEgimE: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
   aanpak, januari 2006
48 maatschappij En krijgsmacht, april 2006
49 tErrorismEbEstrijDing in monDiaal En EuropEEs pErspEctiEf, september 2006
50 privatE sEctor ontwikkEling En armoEDEbEstrijDing, oktober 2006
51 DE rol van ngo’s En bEDrijvEn in intErnationalE organisatiEs, oktober 2006
52 Europa EEn prioritEit!, november 2006
53 bEnEluX, nut En nooDzaak van nauwErE samEnwErking, februari 2007
54 DE oEso van DE toEkomst, maart 2007
55 mEt hEt oog op china: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 inzEt van DE krijgsmacht: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 hEt vn-vErDragssystEEm voor DE rEchtEn van DE mEns: stapsgewijze versterking in een
   politiek geladen context, juli 2007
58 DE financiën van DE EuropEsE uniE, december 2007
59 DE inhuur van privatE militairE bEDrijvEn: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 nEDErlanD En DE EuropEsE ontwikkElingssamEnwErking, mei 2008
61 DE samEnwErking tussEn DE EuropEsE uniE En ruslanD: een zaak van wederzijds
   belang, juli 2008
62 klimaat, EnErgiE En armoEDEbEstrijDing, november 2008
63 univErsalitEit van DE rEchtEn van DE mEns: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 crisisbEhEErsingsopEratiEs in fragiElE statEn: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
   maart 2009
65 transitional justicE: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 DEmografischE vEranDEringEn En ontwikkElingssamEnwErking, juli 2009
67 hEt niEuwE stratEgisch concEpt van DE navo, januari 2010
68 DE Eu En DE crisis: lessen en leringen, januari 2010
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>69 samEnhang in intErnationalE samEnwErking: reactie op wrr-rapport ‘minder pretentie, meer
    ambitie’, mei 2010
70 nEDErlanD En DE ‘rEsponsibility to protEct’: de verantwoordelijkheid om mensen te
    beschermen tegen massale wreedheden, juni 2010
71 hEt vErmogEn van DE Eu tot vErDErE uitbrEiDing, juli 2010
72 piratErijbEstrijDing op zEE: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden,
    december 2010
73 hEt mEnsEnrEchtEnbElEiD van DE nEDErlanDsE rEgEring: zoeken naar constanten in een
    veranderende omgeving, februari 2011
74 ontwikkElingsagEnDa na 2015: millennium ontwikkelingsdoelen in perspectief, april 2011
75 hErvormingEn in DE arabischE rEgio: kansen voor democratie en rechtsstaat?, mei 2011
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
  1 briefadvies uitbrEiDing EuropEsE uniE, december 1997
  2 briefadvies vn-comité tEgEn foltEring, juli 1999
  3 briefadvies hanDvEst gronDrEchtEn, november 2000
  4 briefadvies ovEr DE toEkomst van DE EuropEsE uniE, november 2001
  5 briefadvies nEDErlanDs voorzittErschap Eu 2004, mei 2003****
  6 briefadvies rEsultaat convEntiE, augustus 2003
  7 briefadvies van binnEngrEnzEn naar buitEngrEnzEn - ook voor een volwaardig
    Europees asiel- en migratiebeleid in 2009, maart 2004
  8 briefadvies DE ontwErp-DEclaratiE inzakE DE rEchtEn van inhEEmsE volkEn.
    van impasse naar doorbraak?, september 2004
  9 briefadvies rEactiE op hEt sachs-rapport: hoe halen wij de millennium Doelen, april 2005
10 briefadvies DE Eu En DE banD mEt DE nEDErlanDsE burgEr, december 2005
11 briefadvies tErrorismEbEstrijDing in EuropEEs En intErnationaal pErspEctiEf,
    interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 briefadvies rEactiE op DE mEnsEnrEchtEnstratEgiE 2007, november 2007
13 briefadvies EEn ombuDsman voor ontwikkElingssamEnwErking, december 2007
14 briefadvies klimaatvEranDEring En vEilighEiD, januari 2009
15 briefadvies oostElijk partnErschap, februari 2009
16 briefadvies ontwikkElingssamEnwErking: nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
17 briefadvies kabinEtsformatiE 2010, juni 2010
*     Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**    Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
      Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
***   Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie
      voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>