<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>  CRIMINALITEIT, CORRUPTIE EN INSTABILITEIT
                 een verkennend advies
                       No. 85, mei 2013
Adviesraad internationale vraagstukken
      Advisory Council on International affairs AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter     Mr. F. Korthals Altes
Vicevoorzitter Prof.dr. W.J.M. van Genugten
Leden          Mw. prof.dr. J. Gupta
               Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
               Mw. prof.dr. M.E.H. van Reisen
               Prof.dr. A. van Staden
               LGen b.d. M.L.M. Urlings
               Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
               Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris     Drs. T.D.J. Oostenbrink
               Postbus 20061
               2500 EB Den Haag
               telefoon 070 - 348 5108/6060
               fax 070 - 348 6256
               aiv@minbuza.nl
               www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden commissie nexus Criminaliteit, Corruptie en Instabiliteit
Voorzitter     Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Leden          Mw. prof.dr. M.G.W. den Boer
               Dr. N. van Dam
               Mw. mr.dr. B.T. van Ginkel
               Mw. prof.dr. M. de Goede
               Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin
               Gen.- maj. der mariniers b.d. mr. drs. C. Homan
               Prof.dr. E.J. Koops
               Dr. A.R. Korteweg
               Mw. dr. W. Verkoren
Secretaris     Drs. J. Smallenbroek
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Woord vooraf
Inleiding     8
I        Nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit   9
         I.1      Grensoverschrijdende criminaliteit      9
                  Kenmerken        9
                  Verschijningsvormen       11
                  Rol van Nederland       11
         I.2      Corruptie      12
                  Definitie     12
                  Functies in de samenleving     13
                  Effecten van corruptie     15
         I.3      Instabiliteit     17
         I.4      Nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit    19
                  Relaties tussen criminele samenwerkingsverbanden en de staat     19
                  Relaties tussen criminele netwerken en de lokale bevolking    20
                  Kwetsbaarheid van landen voor grensoverschrijdende misdaad       21
                  Conclusie      22
II       De profijtelijkheid van enkele vormen van grensoverschrijdende misdaad       24
         II.1     Mensenhandel         24
                  Het Chinese model       24
                  Het Slavische model (post Sovjet georganiseerde misdaad)     25
                  De Sinaï     25
                  Overeenkomsten en verschillen      26
         II.2     Afghanistan / heroïne       27
         II.3     Colombia / cocaïne       29
         II.4     Illegale wapenhandel       32
                  De keten van wapenhandel: productie en handel       32
                  Juridisch kader      34
         II.5     Democratische Republiek Congo / illegaal profijt van de
                  winning van grondstoffen       37
                  De keten      38
                  Maatregelen om profijt van krijgsheren te verminderen      38
                  Conclusie      41
         II.6     Meer aanknopingspunten voor beleid         44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>III Vier benaderingen voor bestrijding van de nexus criminaliteit,
    corruptie en instabiliteit   46
    III.1    Preventieve benadering       46
             III.1.1 Voorwaardenscheppende maatregelen              46
                     Bevorderen van de rechtsstaat     46
                     Sociaaleconomische ontwikkeling      49
             III.1.2 Intelligence      50
             III.1.3 Verstoring      51
    III.2    Strafrechtelijke benadering      52
                     Vormen van bilaterale en internationale samenwerking     53
                     Wederzijdse erkenning en harmonisatie        54
                     Beperkingen van de strafrechtelijke benadering     57
                     Inzet bijzondere middelen     58
    III.3    Bestuurlijke benadering      59
    III.4    Financiële benadering      62
                     Verdragen en internationale organisaties       64
                     Voorkomen van witwassen        66
                     Financieel opsporen     67
                     Vervolgen      68
                     Ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en
                     verbeurdverklaring van in beslag genomen vermogen       70
                     Beperkingen van de financiële benadering        70
                     Kritiek op het wereldwijde systeem tegen witwassen    73
    III.5    De nexus in instabiele staten     74
                     Obstakels voor bevordering van goed bestuur en de rechtsstaat 74
                     Economisch beleid     75
                     Een regionale benadering      77
    III.6    Conclusie      78
IV  Conclusies en aanbevelingen       81
                     Samenwerking op internationaal niveau         82
                     EU / Schengen      85
                     Samenwerking op nationaal niveau        86
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Bijlage I   Verschijningsvormen van grensoverschrijdende criminaliteit 88
            Vormen, omvang en gevolgen van grensoverschrijdende criminaliteit 88
            Mensen      88
            Mensenhandel        88
            Mensensmokkel        90
            Verdovende middelen         91
            Cocaïnehandel       92
            Heroïnehandel       93
            Synthetische drugs       93
            Cannabis      94
            Goederen      94
            Illegale wapenhandel       94
            Milieucriminaliteit     95
            Handel in namaakproducten       97
            Overige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit       98
            Maritieme piraterij      98
            Cybercrime      99
            BTW-fraude      100
            Witwassen, corruptie, documentfraude en geweld      102
Bijlage II  Adviesaanvraag
Bijlage III Overzicht van geraadpleegde personen
Bijlage IV  Gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
De AIV ontving in januari 2012 een adviesaanvraag over de nexus criminaliteit,
corruptie en instabiliteit (zie bijlage II). De AIV begon in juni 2012 met de
beantwoording, omdat voordien andere advieswerkzaamheden dienden te worden
voltooid. De AIV heeft een commissie ingesteld om het onderhavige advies voor te
bereiden met als voorzitter prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve (AIV, Commissie Vrede en
Veiligheid) en als leden mw. prof.dr. M.G.W. den Boer (Commissie Europese Integratie),
dr. N. van Dam (Commissie Vrede en Veiligheid), mw. mr.dr. B.T. van Ginkel (Commissie
Vrede en Veiligheid), mw. prof.dr. M. de Goede (Commissie Vrede en Veiligheid),
prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin (Commissie Mensenrechten), Gen.-maj. der mariniers b.d.
mr.drs. C. Homan (Commissie Vrede en Veiligheid), prof.dr. E.J. Koops (Commissie
Mensenrechten), dr. A.R. Korteweg (Commissie Vrede en Veiligheid) en mw. dr.
W. Verkoren (Commissie Vrede en Veiligheid). Als ambtelijke contactpersoon trad
op drs. G.W.F. Vigeveno. Het secretariaat werd gevoerd door drs. J. Smallenbroek,
ondersteund door de heren R. van Kampen, C. Rutting en A.L.M. van Nieuwland
(stagiairs). In bijlage III zijn de namen opgenomen van personen met wie de
commissie heeft gesproken. De commissie dankt hen voor hun bijdrage.
Dit advies is uitgebreid besproken in de vergadering van de AIV van 5 april 2013 en
definitief vastgesteld op 13 mei 2013.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Inleiding
De adviesaanvraag over de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit bestrijkt een breed
terrein. Elk van de drie begrippen is complex en de verbanden daartussen vergroten die
complexiteit. In de adviesaanvraag worden uiteenlopende aspecten van grensoverschrijdende
criminaliteit genoemd, waaronder de destabiliserende effecten in sommige landen, de greep
van criminelen op exploitatie van natuurlijke rijkdommen, de rol van en effecten op
ontwikkelingssamenwerking, Nederlandse inspanningen ter bestrijding van grensoverschrij-
dende criminaliteit en inspanningen van de EU en andere internationale organisaties. De
regering stelde de AIV diverse vragen over deze onderwerpen. Met de tijd en middelen die
de AIV heeft, heeft de AIV zich beperkingen moeten opleggen. Er zijn bovendien lacunes in
de (wetenschappelijke) kennis over de verbanden tussen grensoverschrijdende criminaliteit,
corruptie en instabiliteit en wat Nederland daartegen kan bijdragen. Het was daarom
noodzakelijk de beantwoording toe te spitsen. De AIV heeft zich vooral op de vraag gericht
hoe de profijtelijkheid van grensoverschrijdende criminaliteit kan worden verminderd. Dit
biedt een perspectief waarmee het zeer brede terrein vanuit één invalshoek kan worden
bekeken. Immers, vrijwel alle vormen van grensoverschrijdende criminaliteit hebben gemeen
dat criminelen hun opbrengsten willen benutten en een deel daarvan op een of andere wijze
in het economisch verkeer willen brengen. Kinderporno en terrorisme zijn daar relatieve
uitzonderingen op. Andere belangrijke methoden om de criminaliteit terug te dringen worden
minder uitvoerig behandeld. Dat kan desgevraagd in vervolgadviezen. Dit advies heeft
daarom het karakter van een verkenning van de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit.
In het eerste hoofdstuk zal de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit worden geschetst.
Eerst zullen de begrippen worden toegelicht en vervolgens worden enkele verbanden tussen
criminaliteit, corruptie en instabiliteit geschetst.
In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op enkele verschijningsvormen van grensoverschrij-
dende criminaliteit waarvan bekend is dat zij zeer profijtelijk zijn en die samenhang vertonen
met instabiliteit en corruptie. Achtereenvolgens zijn dit mensenhandel, drugshandel, wapen-
handel en illegaal profijt van grondstoffenwinning in de Democratische Republiek Congo.
Het derde hoofdstuk behandelt vier benaderingen voor de bestrijding van criminaliteit: de
preventieve, de strafrechtelijke, de bestuurlijke en de financiële. Bij elke benadering wordt
een aantal instrumenten genoemd voor de bestrijding van criminaliteit. Vervolgens wordt de
nexus in instabiele staten besproken.
In het laatste hoofdstuk volgen conclusies en aanbevelingen.
In het rapport worden diverse gegevens gepresenteerd, bijvoorbeeld over de geschatte omzet
of de vermoedelijke winst van bepaalde vormen van criminaliteit of aantallen misdrijven. De
AIV wil benadrukken dat uit de aard van criminaliteit volgt dat geen betrouwbare gegevens
beschikbaar zijn over het aantal misdrijven en de financiële baten. Criminaliteit speelt zich
immers zoveel mogelijk in het verborgene af. Niettemin heeft de AIV gemeend dat het nuttig
is om beschikbare cijfers te vermelden omdat zij een zekere indruk geven van de relatieve
omvang van verschijningsvormen van criminaliteit, waarbij voor ogen moet worden gehouden
dat het om ruwe schattingen gaat.
                                                  8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>I         Nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit
Het in kaart brengen van de verbindingen tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit is
geen gemakkelijke opdracht, maar terecht door de regering als een belangrijk vraagstuk
aangemerkt. Zoals uit de hierna volgende tekst zal blijken, voeden de drie kwesties elkaar
in sterke mate, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor zowel arme als rijke landen. Met
‘nexus’ bedoelen we een geheel van verbindingen, een nauwe band, die bepalend is voor het
voortbestaan dan wel het terugdringen van elk van deze drie onwenselijke verschijnselen.
Voor Nederland en Europa betekent de ‘nexus’ dat de bestrijding van misdaad, ook
dichtbij huis, bemoeilijkt wordt door het voortbestaan van de andere verschijnselen. Voor
ontwikkelingslanden, met name instabiele of fragiele landen, draagt de ‘nexus’ bij aan het
voortduren van conflicten en onrechtvaardigheid, onder meer omdat rebellen hun strijd
via criminele netwerken financieren en omdat corrupte en met criminaliteit geassocieerde
overheden aanleiding geven tot verzet. In veel gevallen gaan criminele trajecten die verband
houden met corruptie en instabiliteit gepaard met ernstige mensenrechtenschendingen
en humanitaire noodsituaties. De kosten in termen van menselijk leed kunnen nauwelijks
worden overschat.
I.1       Grensoverschrijdende criminaliteit
Hoewel grensoverschrijdende criminaliteit een fenomeen is dat al lange tijd bestaat, staat
het nog niet zo lang hoog op de internationale politieke agenda. Onder invloed van de
mondialisering en technische ontwikkelingen is het probleem in omvang toegenomen en
complexer van aard geworden. Dit was reden in 2000 de United Nations Convention against
Transnational Organized Crime (UNTOC, ook wel de Palermo Conventie genoemd) overeen
te komen, die in 2003 in werking trad. Er zijn nog vele andere verdragen en internationale
instellingen die specifieke vormen van grensoverschrijdende criminaliteit tot onderwerp
hebben.
Kenmerken
Grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit is een veelkoppig monster, waarvoor geen
internationaal overeengekomen definitie bestaat. Zelfs UNTOC bevat geen definitie. Artikel
2 onder a van dit verdrag definieert wat onder een georganiseerde criminele groep wordt
verstaan:
- een groep van drie of meer personen, die enige tijd bestaat;
- die handelt met als doel het plegen van minstens één misdaad waarop een gevangenis-
    straf van minstens vier jaar staat;
- met het doel direct of indirect een financieel of ander materieel voordeel te behalen.
UNTOC verplicht partijen bij het verdrag georganiseerde criminaliteit strafbaar te
stellen. De conventie is uitsluitend van toepassing op georganiseerde misdaad die een
grensoverschrijdend karakter heeft. Het grensoverschrijdende karakter van een misdaad kan
volgen uit verschillende aspecten, bijvoorbeeld doordat een misdrijf is gepleegd in meer dan
één staat, werd voorbereid in het buitenland, werd gepleegd door een samenwerkingsverband
dat internationaal opereert, of doordat een misdrijf internationale implicaties heeft. Verder stelt
UNTOC dat het doel van de groep financieel of ander materieel voordeel moet zijn; criminele
activiteiten die uitsluitend politieke doelen beogen – zoals terrorisme – vallen buiten het kader
van UNTOC. Feitelijk omvat deze omschrijving alle winstgevende criminele activiteiten met
internationale gevolgen. In dit advies wordt met grensoverschrijdende criminaliteit bedoeld
grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit zoals hierboven omschreven.
                                                 9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Nieuwe technologie en de (daaraan gerelateerde) mondialisering hebben een gunstiger
omgeving voor grensoverschrijdende criminaliteit gecreëerd.1 Communicatie- en transport-
mogelijkheden zijn verbeterd. Het verkeer van mensen, goederen, diensten, kapitaal en
informatie is zeer sterk gegroeid. Het wordt steeds moeilijker toezicht uit te oefenen op
deze aanzienlijke verkeersstromen, zodat illegaal verkeer grote kans heeft onontdekt te
blijven. De verbetering van transportmogelijkheden maakt het ook mogelijk slechts voor
enkele dagen naar Nederland te reizen, misdaden te plegen en weer te vertrekken. Mobiele
bendes zijn in opkomst.2 Zelfs de economische crisis in Europa blijkt voor sommige criminele
groepen een kans te zijn. Europol stelt dat de economische crisis niet heeft geleid tot een
toename van georganiseerde criminaliteit, maar wel in een verschuiving van activiteiten. Zo
worden niet langer alleen luxe goederen nagemaakt, maar ook dagelijkse producten zoals
schoonmaakmiddelen. Ondanks de economische crisis is illegale migratie niet afgenomen;
daarvoor zijn de ongelijkheden in de wereld nog te groot.3 De zwakte van de internationale
rechtshandhaving en van internationaal bestuur maakt de grensoverschrijdende criminaliteit
aantrekkelijk voor criminelen.
Grensoverschrijdende misdaad is in het algemeen zeer fluïde; hij past zich snel aan de
‘markt’ en aan de veranderende wetgeving aan. Grensoverschrijdende misdaad voltrekt zich
vaak in anonimiteit; er wordt gebruik gemaakt van façadeconstructies, valse identiteiten,
schimmige bedrijfsconstructies, et cetera. Daarnaast zijn criminele organisaties niet
altijd op één vorm van criminaliteit gericht, maar opereren zij op een veel breder terrein
(diversificatie). Grensoverschrijdende criminaliteit kan worden gepleegd door hiërarchische
georganiseerde bendes zoals de Italiaanse maffia, het Cali- of Medellínkartel, of de Japanse
Yakuza, maar kan ook worden gepleegd door een netwerk van vele actoren die zijn verspreid
over de gehele wereld, die op ad-hocbasis met elkaar samenwerken. Dergelijke netwerken
kunnen zeer flexibel opereren. Het internet en andere moderne technologieën maken
samenwerking over grote afstanden mogelijk. Het is niet langer noodzakelijk dat criminelen
die willen samenwerken, elkaar fysiek ontmoeten. Deze kenmerken van grensoverschrijdende
criminaliteit maken het een lastig grijpbaar fenomeen. Men spreekt daarom dan ook wel
van criminele samenwerkingsverbanden of netwerken in plaats van criminele groepen of
bendes.4
Terrorisme valt buiten het bestek van dit advies omdat het primair politieke doelstellingen
heeft, terwijl de meeste grensoverschrijdende criminaliteit primair een winstoogmerk heeft.
Niettemin kan er een verband tussen terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit
bestaan.5 Soms wordt terrorisme gefinancierd uit criminele activiteiten, zoals handel in
verdovende middelen of wapenhandel. In dat verband wordt bijvoorbeeld naar de Fuerzas
1   C.J.C.F. Fijnaut en L. Paoli, Organised crime and its control policies. European Journal of Crime, Criminal
    Law and Criminal Justice, 14(3), pp. 315-318.
2   M.G.W. den Boer, ‘New Mobile Crime’, in Peter Burgess (ed.), Handbook of New Security Studies,
    Routledge, 2010, pp. 253-262.
3   Europol, Serious and Organised Crime Threat Assessment, Den Haag, 2013, p. 10.
4   P.C. van Duyne en M. Levi, Drugs & Geld: Misdaadgeld-beheer en drugsmarkten in Europa, Wolf Legal
    Publishers, Nijmegen 2009, p. 67.
5   T. Makarenko, ‘The Crime-Terror Continuum: Tracing the Interplay between Transnational Organised Crime
    and Terrorism’, Global Crime, Vol. 6, No. 1 (February 2004), pp. 129-145.
                                                        10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) verwezen. Op den duur kan het politieke motief
daarbij op de achtergrond raken. Omgekeerd kunnen criminele organisaties zich bedienen
van politieke retoriek of terroristische middelen. Criminele organisaties doen dat niet om
materieel gewin te behalen of de politieke status quo te veranderen, maar bijvoorbeeld om
concurrenten uit te schakelen of misdaadbestrijders te intimideren.6 Zo pleegde de Italiaanse
maffia aanslagen op misdaadbestrijders om de opsporing en vervolging tegen te werken.
In burgeroorlogen komt het voor dat criminelen het gezagsvacuüm gebruiken om onder de
dekmantel van militaire strijd criminele activiteiten uit te breiden, zoals de Arkan Tijgers in
het voormalige Joegoslavië. Het onderscheid tussen criminele samenwerkingsverbanden en
terroristische organisaties is niet altijd scherp, men zou kunnen spreken van een continuüm
van terrorisme en georganiseerde misdaad. Criminele samenwerkingsverbanden en
terroristische groepen kunnen verschuiven op dit continuüm, waardoor het onderscheid tussen
de twee verwatert. Verder kunnen criminele en terroristische groepen allianties aangaan, ook
met politieke en religieuze stromingen. Dit advies gaat alleen in op illegale activiteiten met een
winstoogmerk.
Verschijningsvormen
In bijlage I is een overzicht opgenomen van diverse vormen van grensoverschrijdende
criminaliteit, dat niet uitputtend is. Het doel is zichtbaar te maken hoe divers het begrip
grensoverschrijdende criminaliteit is. Onder dit begrip vallen onder andere mensenhandel,
mensensmokkel, handel in verdovende middelen (heroïne, cocaïne, cannabis, synthetische
drugs), illegale wapenhandel, illegaal dumpen van schadelijk afval, illegale handel in
natuurlijke rijkdommen, handel in namaakproducten, maritieme piraterij, cybercrime (zoals
identiteitsdiefstal en verspreiding van kinderporno) en btw-fraude. Daarnaast zijn witwassen,
corruptie, documentenfraude en geweld op zich strafbaar in vele landen en tegelijk middelen
waarvan criminelen gebruik maken om misdaden te plegen en door te dringen in de legale
samenleving.
Rol van Nederland
Nederland is voor vrijwel alle vormen van grensoverschrijdende criminaliteit een
bestemmingsland, dat wil zeggen dat in Nederland vraag is naar illegale goederen of
diensten die worden geïmporteerd. Europol stelt dat Nederland tevens een vooraanstaande
rol speelt als transitland, namelijk in de doorvoer van diverse illegale goederen (drugs,
namaakgoederen, milieuafval) en diensten (bijvoorbeeld mensenhandel). Een recent
rapport van Europol en het European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction7 stelt
dat Nederland een belangrijke rol speelt in de doorvoer van cocaïne, dat het een bron en
exporteur is van cannabis, en dat Nederland het centrum vormt van de ecstasy-productie
en -uitvoer. Europol wijt dat aan de goede infrastructuur en de nabijheid van winstgevende
markten. Het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD, inmiddels opgegaan in de Nationale
Politie) stelt dat Nederland een transitmarkt is voor drugs, mensenhandel, mensensmokkel
en vuurwapens.8 Gezien de omvang van de handelsstromen die via de Nederlandse havens
en vliegvelden gaan, is het fysiek niet mogelijk alle goederen te controleren. Controle van
6   Zie bijvoorbeeld: P. Arlacchi, Mafia Business: the Mafia Ethic and the Spirit of Capitalism, Verso, New York,
    1986.
7   Europol and European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EU Drugs Markets Report:
    A Strategic Analysis, 31 January 2013. Zie: <https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/
    publications/att-194336-en-td3112366enc-final2.pdf>, geraadpleegd op 1 februari 2013.
8   KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 238.
                                                        11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>alle vracht in havens en op luchthavens zou tot onaanvaardbare vertragingen leiden in het
vrachtverkeer. Overigens is Nederland samen met het Verenigd Koninkrijk relatief succesvol
met de intercepties van drugstransporten.
I.2       Corruptie
Definitie
Onder het begrip corruptie vallen uiteenlopende verschijnselen, zoals omkoping, nepotisme,
verduistering of illegale financiering van verkiezingscampagnes. Landen hanteren verschillende
juridische definities voor specifieke vormen van corruptie. Wat in het ene land strafbaar
is, hoeft dat in een ander land (nog) niet te zijn. Een algemene definitie van corruptie
die wereldwijd toepasbaar is en die alle vormen van corruptie dekt, is dan ook moeilijk
te formuleren.9 In de meeste internationale overeenkomsten, zoals de United Nations
Convention Against Corruption, de Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials
in International Business Transactions van de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling (OESO)10 en de Criminal Law Convention on Corruption en de Civil Law Convention
on Corruption, beide van de Raad van Europa, treft men geen algemene definitie aan van
corruptie, maar operationele definities van vormen van corruptie. De genoemde internationale
overeenkomsten verplichten partijen bij de verdragen specifieke vormen van corruptie strafbaar
te stellen, zoals omkoping van nationale en buitenlandse functionarissen, verduistering,
wederrechtelijke toe-eigening en ambtsmisbruik.
Internationale organisaties zoals het UN Global Programme against Corruption, de Wereldbank
en UNDP hanteren een brede omschrijving voor corruptie: ‘misuse of entrusted power for
private gain’. Deze omschrijving dekt veel corrupte praktijken. De omschrijving omvat ook het
misbruik van bevoegdheden om niet-financiële voordelen te behalen. Omkoping, verduistering
en fraude leveren vaak financieel voordeel op, maar nepotisme en particularisme niet. Onder
deze definitie valt ook het misbruik van gezag om anderen voordeel te bezorgen; het hoeft
niet noodzakelijk om eigen voordeel te gaan. Deze omschrijving is daarnaast van toepassing
op anderen dan overheidsambtenaren. Zo maakt een personeelsfunctionaris van een bedrijf
die zijn positie gebruikt om een niet-gekwalificeerd familielid een baan te bezorgen, misbruik
van de hem of haar toevertrouwde bevoegdheid met een voordeel voor anderen. Verder valt
onder deze omschrijving gedrag dat in veel landen strijdig is met een maatschappelijke norm,
maar niet strafbaar is. Soms wordt gedrag wel als corrupt gezien, maar is het (nog) niet
strafbaar.
Een nadeel van de genoemde definitie is dat het woord misbruik verwijst naar een norm die
maatschappelijk of juridisch is bepaald.11 Verschillende samenlevingen hanteren andere
(maatschappelijke of juridische) normen. Er bestaan dan ook verschillen in opvatting over
9   Zie artikel I, lid 2, Explanatory report to The Criminal Law Convention on Corruption, Raad van Europa.
10 De OESO heeft onlangs de toepassing van de Conventie in Nederland geëvalueerd: OECD, Phase 3 Report
    on Implementing the OECD anti-Bribery Convention in The Netherlands, December 2012.
    Zie: <http://www.oecd.org/daf/briberyininternationalbusiness/NetherlandsPhase3ReportEn.pdf>,
    geraadpleegd op 27 februari 2013.
11 Voor een bespreking van definities van corruptie zie: J.A. Gardiner, ‘Defining Corruption’ en M. Philp,
    ‘Conceptualizing Political Corruption’, beide in A.J. Heidenheimer, M. Johnston (ed.), Political corruption,
    concepts and contexts, Transaction Publishers, New Brunswick (USA) and London 2009, respectievelijk
    pp. 25-40 en pp. 41-58.
                                                         12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>wat corruptie inhoudt en (derhalve) verschillen in de strafbaarstelling van gedrag. Dat kan
internationale samenwerking in de weg staan. Bovendien kunnen ook binnen dezelfde
samenleving maatschappelijke en juridische normen van deelgroepen verschillen. De inhoud
van het begrip corruptie is in de loop van de tijd veranderd, ook in Europa. Zo werden in
Europa tot aan het einde van de 18de eeuw diverse openbare ambten verkocht. Het ambt
werd in die tijd dan ook meer als een persoonlijk bezit gezien dan als een publieke taak.12
Dit voorbeeld laat ook zien dat deze omschrijving een scherp onderscheid veronderstelt
tussen publiek en privaat. Dat onderscheid was in het verleden in westerse landen niet
duidelijk en tegenwoordig is de grens tussen publiek en privaat in diverse landen nog niet
scherp getrokken, of is anders gedefinieerd dan in westerse landen. Als het onderscheid
tussen publiek en privaat – feitelijk of normatief – vrijwel afwezig is, dan kan het bestuur een
patrimoniaal karakter hebben. Bestuurders in patrimoniale regimes beschouwen hun functie
als persoonlijk bezit en delen middelen (bijvoorbeeld banen) uit als persoonlijke gunsten
aan loyale volgelingen. Dat komt ook nog voor in sectoren van ontwikkelde staten met een
functionerende rechtsstaat.
Vaak wordt onderscheid gemaakt tussen twee categorieën van corruptie: grand en petty
corruption. Grand corruption is een categorie waarbij (grote) bedrijven, andere instellingen
of personen (eenmalig) grote bedragen aan hoge politici of functionarissen betalen om
tenders voor contracten te winnen of andere zakelijke voordelen te behalen. Het gaat dan
om aanzienlijke bedragen, die moeten worden verborgen of witgewassen. Bij petty corruption
gaat het om kleine bedragen die aan lagere (uitvoerende) functionarissen moeten worden
betaald om een dienst ‘sneller’ geleverd te krijgen of toegang te krijgen tot diensten. Deze
vorm van corruptie vindt plaats in de dagelijkse uitvoering van bestaande wetten en andere
regels. Degenen die betalen zijn de bevolking en kleine organisaties. De ontvangers zijn
corrupte functionarissen die dagelijks contact hebben met het publiek en aan veel personen
een klein bedrag kunnen vragen. Deze inkomsten zijn meestal een aanvulling op hun
reguliere inkomen en worden dan ook vaak geconsumeerd in de formele economie. Er is
meestal geen noodzaak dit geld wit te wassen via ingewikkelde constructies.
Nederland scoort op de Corruption Perceptions Index 2011 van Transparency International
8,9 op een schaal van 0 (hoge corrruptie) tot en met 10 (geen corruptie). De index meet
niet het werkelijke niveau van corruptie, maar de perceptie van corruptie, zoals gemeten in
opiniepeilingen. Dat betekent dat Nederland wordt gezien als een land met weinig corruptie
in de publieke sector. In vergelijking met andere landen scoort Nederland goed; Nederland
staat op de zevende plaats van de index. Het blijft niettemin zaak alert te reageren op
corruptiemogelijkheden en deze effectief te bestrijden wegens het risico van machtsmisbruik
en ondermijning van deugdelijk bestuur.
Functies in de samenleving
Corruptie kan belangrijke functies vervullen in een samenleving. Door middel van corruptie
kunnen politici politieke steun verwerven en kunnen zakenlieden hun belangen proberen te
beschermen. Voor burgers kan het een overlevingsstrategie zijn.
Corruptie kan een middel zijn voor de politieke leiding van een land om publieke steun te
mobiliseren en te behouden; corruptie kan zo de politieke status quo versterken. Door
aanhangers te benoemen in functies kan een leider zijn achterban belonen, zeker indien
die functies mogelijkheden bieden om steekpenningen te vergaren. Ook kan een politieke
12 H. van den Heuvel, Moraal van de Macht: Historisch portret van de integriteit van de staat, Walburg Pers,
    Zutphen 2010.
                                                    13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>leider materiële gunsten verdelen onder een deel van zijn aanhangers. Deze materiële
gunsten kunnen gefinancierd zijn uit corruptie. Crouch beschrijft hoe onder Soeharto een
dergelijk patronagesysteem de stabiliteit op korte termijn in Indonesië bevorderde.13
De economische vooruitgang in Indonesië creëerde steeds weer nieuwe middelen en
mogelijkheden, waarmee aanhangers konden worden beloond. Zo konden nieuwe functies
worden gecreëerd in (nieuwe) staatsbedrijven, of handelsmonopolies worden geschonken
aan particuliere bedrijven. Veel particuliere bedrijven waren gelieerd aan militairen en
kregen een voorkeursbehandeling van de regering. Crouch stelt dat de meeste militairen in
Indonesië tijdens het bewind van Soeharto het gebruik van hun officiële functie om collega’s,
familieleden en vrienden – al dan niet tegen ‘commissie’ – te bevoordelen als normaal
beschouwden.14
De leden van een patronagenetwerk kunnen van mening zijn dat hun gedrag niet in strijd
is met een norm. Patronagesystemen zijn stelsels van sociale verplichtingen tussen
personen (bijvoorbeeld familieleden) waaraan men zich niet eenvoudig kan onttrekken.
Patronagesystemen zijn gebaseerd op een maatschappelijke norm om anderen in het
patronagenetwerk voordelen toe te spelen. De betrokken personen zien patronage meestal
niet als een vergrijp. Dit maakt het moeilijk – of zelfs onmogelijk – voor overheidsdienaren
zich onafhankelijk en neutraal op te stellen. Hun functie vereist dat zij alle burgers gelijk
behandelen op basis van onpartijdige, neutrale criteria, terwijl hun netwerk verwacht dat zij
handelen op basis van persoonlijke overwegingen. Terwijl corrupt gedrag in strijd is met een
juridische norm, kan dat gedrag juist wel conform sociale verplichtingen zijn.15
Patronagenetwerken zijn gerelateerd aan cliëntelisme. Cliëntelisme is de uitwisseling
van middelen voor politieke steun. Het betreft geen eenmalige uitwisseling, maar een
persoonlijke relatie over langere tijd. De uitwisseling heeft betrekking op een breed scala
aan goederen en diensten. De uitwisseling hoeft niet gelijktijdig plaats te vinden, maar een
partij kan een prestatie leveren op een ander moment dan de tegenprestatie van de ander.
De relatie is gebaseerd op het vertrouwen dat beide partijen hun verplichtingen over een
langere periode zullen nakomen. Bovendien gaat het om een persoonlijke relatie tussen twee
ongelijke partijen, waarbij de patroon een sterkere positie heeft dan de cliënt. Vaak heeft
de cliënt geen keuze uit meerdere patronen en is de cliënt afhankelijke van zijn patroon. De
patroon heeft gewoonlijk meerdere cliënten en kan wel kiezen. Cliëntelisme komt vooral voor
in een context waarbij de toegang tot bepaalde goederen of diensten voor de cliënt primair
verloopt via de patroon. Andere bronnen zijn schaars, bijvoorbeeld omdat de overheid weinig
diensten levert.16
Patronage hangt ook samen met de structuur van een economie. Waar de staat afhankelijk is
van grondstoffenrijkdom (of ontwikkelingshulp) is sprake van een zogenoemde renteniers-
economie. In een markteconomie, zoals wij die kennen in westerse landen, verkrijgt de
overheid haar inkomsten voor een belangrijk deel uit belastingen, welke worden geheven over
13 H. Crouch, Patrimonialism and Military Rule in Indonesia, World Politics, Vol. 31, No. 4 (July 1979),
    pp. 571-587.
14 Idem, p. 577.
15 P. Chabal en J. Daloz, Africa Works, James Currey Publishers, Oxford 1999.
16 T. Hilgers, Clientelism and Conceptual Stretching: Differentiating among Concepts and among
    Analytical Levels, Theory and Society, Vol. 40, No. 5, (September 2011), pp. 567-588.
                                                       14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>de salarissen en winsten die voortkomen uit werk en ondernemerschap. In een renteniers-
economie bestaan inkomsten echter vooral uit zogenoemde rents en niet uit belastingen. Rents
komen voort uit grondstoffenrijkdom, buitenlandse hulp, of uit het manipuleren van prijzen door
de overheid. De overheid heeft de controle over zulke rents en is daarbij grotendeels onafhan-
kelijk van de economische activiteit van haar burgers.17 Voor burgers die hun rijkdom willen
vergroten is het zaak om toegang te krijgen tot deze rents. Dit maakt een regeringspositie een
waardevol bezit. Dat is één van de redenen waarom in grondstoffenrijke landen zoveel vaker
oorlogsgeweld voortkomt: de regering is een bron van rijkdom en daarmee inzet van conflic-
ten. Voor wie een regeringspost geen realistische optie is, is het zaak om connecties op te
bouwen met overheidsfunctionarissen. Deze connecties nemen meestal de vorm aan van
patronagenetwerken. Een rentenierseconomie hangt dus samen met zowel conflict als met
patronage. De opbouw van formele instituties als onderdeel van staatsopbouwstrategieën
in fragiele staten heeft in zo’n context vaak weinig effect. Dit leidt vaak tot een neo-patrimo-
niale situatie waarbij nieuwe bureaucratieën worden aangewend voor het distribueren van
inkomsten volgens een patronagelogica.
Neo-patrimonialisme is een mengeling van rationeel bureaucratische macht en controle op
basis van persoonlijke relaties door een patroon. De formele structuur is sterk vergelijkbaar
met een moderne bureaucratie, maar persoonlijke relaties tussen mensen bepalen in grote
mate de uitkomst van bureaucratische processen (beleid en beleidsbeslissingen). Het effect
is dat politieke en administratieve systemen persoonlijke en groepsbelangen dienen. Deze
gezagspatronen zijn moeilijk te doorbreken, omdat de staat gevangen is in een overeenkomst
tussen verschillende en rivaliserende delen van de elite over de verdeling van inkomsten,
waardoor de vrede bewaard blijft. Deze overeenkomst dient de belangen van de elite en
kan sociaaleconomische ontwikkeling belemmeren. Het vertrouwen van de bevolking in de
overheid kan daardoor op termijn worden ondermijnd. 18
Ook het introduceren van verkiezingen leidt meestal niet als zodanig tot werkelijke verandering.
Verkiezingen hebben in een dergelijke context enkel als functie om deze banden te
bestendigen. Burgers stemmen niet op basis van een afweging van beleid maar naar gelang
het patronagenetwerk waartoe ze behoren.
Bedrijven die de juiste politieke connecties hebben, verkrijgen daarmee een zekere mate van
zekerheid en voorspelbaarheid die ze nodig hebben. Conflicten kunnen worden voorkomen
of opgelost door een beroep te doen op de beschermheer. In landen met een zwakke
rechtsstaat kan het voor een bedrijf een goede strategie zijn om zich onder de bescherming
van een politicus te plaatsen, in ruil voor bijdragen aan zijn politieke activiteiten. Tegelijk is
evident dat dergelijke praktijken de markt verstoren. Niet de concurrentie op prijs of kwaliteit
geeft de doorslag voor het voortbestaan van een bedrijf, maar de mate waarin het de juiste
politieke connecties heeft.
Effecten van corruptie
Er zijn veel studies gedaan naar de effecten van corruptie, waarvan de meeste zijn
uitgevoerd in ontwikkelingslanden. In een synthesestudie concluderen Ugur en Dasgupta
17 M. Dauderstädt, A. Schildberg (ed.), Dead Ends of Transition: Rentier Economies and Protectorates,
    Campus, Frankfurt, New York 2006.
18 L. Anten, I. Briscoe, M. Mezzera (Clingendael Conflict Research Unit); The Political Economy of State-
    building in Situations of Fragility and Conflict: from Analysis to Strategy, The Hague, January 2012,
    pp. 12-13.
                                                           15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>dat corruptie een negatieve invloed heeft op economische groei, maar dat deze invloed
verschilt tussen landen en in de tijd. Deze verschillen hangen onder andere af van het
niveau van sociaaleconomische ontwikkeling en de kwaliteit van bestuurlijke instituties.19
Zij verwijzen naar diverse studies, waaruit blijkt dat corruptie de inzet van gekwalificeerde
medewerkers verstoort, eigendomsrechten onzekerder maakt, de uitslag van verkiezingen
kan beïnvloeden en buitenlandse investeringen kan afschrikken.20 In uitzonderlijke gevallen
kan corruptie wel een positieve bijdrage aan economische groei leveren, namelijk als een
krachtige centrale politieke leiding economische groei nastreeft en (corrupte) ambtenaren en
lokale politici worden afgerekend op hun bijdrage aan economische vooruitgang.21 Ten slotte
verwerpen Ugur en Dasgupta op grond van onderzoek de stelling dat corruptie zou helpen
bureaucratische belemmeringen te overwinnen en zodoende kan bijdragen aan economische
groei. Zij verwerpen die stelling, met name omdat dit voordeel niet opweegt tegen het nadeel
van verstoring van de markt.22
UNDP heeft veel gepubliceerd over de relatie tussen armoede en corruptie. UNDP stelt dat
corruptie en armoede correlatie vertonen, maar dat impliceert niet noodzakelijk dat het een
de oorzaak is van het andere. Wel zou armoedebestrijding hand in hand moeten gaan met
corruptiebestrijding. UNDP noemt de volgende effecten van corruptie:23
1. Corruptie verergert armoede, omdat het de prijs van dienstverlening verhoogt en de
    kwaliteit aantast, en belemmert economische groei;
2. corruptie heeft een disproportioneel nadelig effect op vrouwen;
3. corruptie ondermijnt ontwikkeling in landen die rijk zijn aan natuurlijke hulpbronnen;
4. corruptie bevordert conflict en is een obstakel voor vrede;
5. corruptie ondermijnt de levering van humanitaire hulp en wederopbouwhulp;
6. corruptie is verbonden aan georganiseerde misdaad;
7. corruptie draagt bij aan mensenrechtenschendingen, want een corrupte rechterlijke macht
    tast het beginsel van een eerlijk proces aan;
8. corruptie bevordert een antidemocratische omgeving, omdat corruptie de legitimiteit van
    de overheid sterk kan aantasten.
Bovendien brengt corruptie schade toe, bijvoorbeeld aan benadeelde concurrenten, aan
werknemers en aan partijen in een rechtsgeschil. Daarom schrijft de Civil Law Convention
on Corruption van de Raad van Europa van 1999 (namens het Koninkrijk der Nederlanden in
2007 ondertekend en bekrachtigd) voor dat de wetgeving dient te voorzien in erkenning van
claims tot schadevergoeding.
Corruptie heeft uiteenlopende effecten. Corruptie kan de politieke status quo versterken en
in zekere zin stabiliserend werken, namelijk voor zover ze de ontwikkeling van tegenwichten
in het politieke systeem verhindert. Soms vervult corruptie politieke, sociale of economische
19 M. Ugur, N. Dasgupta (EPPI-Centre University of London), Evidence on the Economic Growth Impacts of
    Corruption in Low-income Countries and beyond: a Systematic Review, London, August 2011, p. 87.
20 Idem, pp. 53-55.
21 Idem, p. 57.
22 Idem, pp. 57-58.
23 UNDP, Corruption and Development: Anti-Corruption Interventions for Poverty Reduction, Realization of the
    MDGs and Promoting Sustainable Development, New York 2008, pp. 10-12.
                                                      16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>functies in de samenleving, als onderdeel van bredere patroon–cliëntrelaties die aan mensen
een zekere stabiliteit en bescherming kunnen bieden. Dit is zeker van belang wanneer de
overheid deze zaken niet wil of kan garanderen. Dat wil echter nog niet zeggen dat corruptie
een goede zaak is. Het verstoort de markteconomie, versterkt ongelijkheid (zo kan toegang
tot diensten beperkt zijn tot mensen met goede connecties) en werkt misdaad in de hand.
De vraag is echter hoe, gezien de geschetste complexiteit van het fenomeen, corruptie het
beste kan worden tegengegaan. Het ondersteunen van anticorruptie-instellingen en het in
bredere zin bevorderen van rechtsstatelijkheid zijn van belang, maar meestal niet genoeg. Het
is ook noodzakelijk te kijken naar de maatschappelijke inbedding van corruptie en de sociale
functies die corruptie en patronage vervullen. Waar patronagenetwerken een informeel sociaal
vangnet vormen, is het zaak om de overheid te ondersteunen bij het ontwikkelen van een
formeel vangnet, dat toegankelijk is voor iedereen. Dit heeft tot dusverre nog weinig aandacht
gekregen. Daarnaast kan werkgelegenheid de economische afhankelijkheid van mensen van
hun patroon verminderen. Dit wordt in hoofdstuk III nader toegelicht.
I.3        Instabiliteit
Hieronder worden begrippen toegelicht die kunnen vallen onder de noemer van instabiliteit:
fragiliteit, failed state, criminalisering van de staat, predatory state en ungoverned spaces.
Het International Network on Conflict and Fragility van de OESO definieert fragiele staten
als staten met een zwakke capaciteit om de meest basale functies van het besturen van
een bevolking en een territorium uit te voeren, waardoor zij niet in staat zijn wederzijdse en
constructieve relaties met de samenleving te ontwikkelen: A fragile state has a weak capacity
to carry out basic functions of governing a population and its territory, and lacks the ability to
develop mutually constructive and reinforcing relations with society. As a consequence, trust
and mutual obligations between the state and its citizens have become weak. 24 Het gaat
dus om twee aspecten: de capaciteit van de staat en de politieke legitimiteit van de staat,
in de zin van acceptatie en vertrouwen.25 In een formeel juridisch legitieme staat kan dat
vertrouwen ontbreken. De ultieme vorm, of consequentie, van fragiliteit is een zogenoemde
failed state.26 Hierbij wordt Somalië vaak als voorbeeld genoemd, omdat hier het gezag van
de centrale autoriteiten al vele jaren ontbreekt. Peters en Schrijver omschrijven een falende
staat als een staat die niet in staat is (grote delen van) zijn grondgebied te beheersen
en de veiligheid van zijn burgers te waarborgen, omdat de staat zijn monopolie op geweld
heeft verloren. Vanwege het verlies van het geweldsmonopolie kan de staat niet langer
de interne rechtsorde handhaven en zijn bevolking openbare diensten leveren dan wel de
voorwaarden daartoe scheppen.27 In deze definitie is het vermogen tot het handhaven van
het geweldsmonopolie het centrale element.
24 OECD, Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility: Policy Guidance, DAC Guidelines and
    Reference Series, OECD Publishing, Paris 2011, p. 21.
25 L. Anten, I. Briscoe, M. Mezzera (Clingendael Conflict Research Unit); The Political Economy of State-
    building in Situations of Fragility and Conflict: from Analysis to Strategy, The Hague, January 2012,
    pp. 12-13.
26 G. Helman, S. Ratner, Saving Failed States, Foreign Policy, Vol. 89, Winter (1992-1993), pp. 3-20;
    R.I. Rotberg, State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Brookings, Washington D.C., 2003.
27 P. Peters en N. Schrijver, een Multilaterale Aanpak van het Probleem van Falende Staten, Internationale
    Spectator, Vol. 58, No. 7/8 (juli-augustus 2004), pp. 356-360.
                                                           17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Overigens gaat het zo-even aangehaalde citaat uit van de vaker gehoorde aanname dat de
staat voorheen wel goed functioneerde (‘trust and mutual obligations have become weak’).
Echter, in veel delen van de wereld heeft de staat nooit een grote legitimiteit onder de
bevolking gehad en is de bestuurskracht tot op heden relatief zwak. De staatsvorming is
in grote delen van de wereld beslissend beïnvloed door koloniale machten. Omdat burgers
vaak niet veel van de regering kunnen verwachten (of zich zelfs door de regering bedreigd
voelen), spelen informele instituties een belangrijke rol in de levens van mensen. Dit kunnen
traditionele instituties zijn (zoals chiefs en tribes), milities, religieuze organisaties, maar ook
de eerder genoemde patronagenetwerken. Roberts schrijft dat deze netwerken een ‘pre-state
social functionality’ belichamen en dat ze ons eraan herinneren dat ‘the state is a quite
recent, artificial, and socially constructed intervention in human organisation’.28
Bayart spreekt van criminalisering van de staat. Daarvan is sprake als het geweldsmonopolie
van de staat wordt ingezet voor illegale activiteiten ten behoeve van privaat gewin.29 Voor
criminalisering van de staat bestaan verschillende begrippen, zoals predatory state en state
capture. Personen, bedrijven of criminele organisaties kunnen door omkoping proberen
beslissingen over gunning van aanbestedingen of verlening van vergunningen te beïnvloeden,
maar kunnen ook een stap verder gaan en beleid en wet- en regelgeving in hun voordeel
wijzigen. Men spreekt dan van state capture. Als politici hun invloed primair aanwenden om
private economische voordelen te behalen, dan spreekt men van een roofstaat (predatory
state).
Gebieden waar het staatsgezag feitelijk afwezig is – vaak zijn dit grensgebieden – worden
met verschillende begrippen aangeduid, zoals black hole, of ungoverned space. Een
zogenoemd black hole is een gebied waar het centrale gezag erg zwak is en criminele
groeperingen min of meer ongestoord kunnen opereren. Dergelijke gebieden worden ook
wel aangeduid met ungoverned spaces.30 De termen black hole en ungoverned space zijn
echter misleidend, omdat er in dergelijke gebieden wel degelijk een vorm van bestuur is,
bijvoorbeeld door traditionele leiders, door krijgsheren of door criminele organisaties. Een
relevanter concept is hybrid political orders.31 Voor de huidige analyse is het van belang dat
niet-statelijke of hybride machtsstructuren vaak niet in staat (en ook niet bereid) zijn om alle
vormen van criminaliteit te voorkomen, op te sporen en te vervolgen. Criminelen kunnen dan
straffeloos opereren in en vanuit dergelijke gebieden.
28 D. Roberts, ‘The Superficiality of Statebuilding in Cambodia: Patronage and Clientelism as Enduring Forms
    of Politics’, in R. Paris & T. Sisk (eds.), The Dilemmas of Statebuilding: Confronting the Contradictions of
    Postwar Peace Operations, Routledge, London, New York 2009, p. 154.
29 J. Bayart, The Criminalization of the State in Africa, James Currey Publishers, Bloomington 1999,
    pp. 25-26.
30 S. Patrick, ‘Weak States and Global Threats: Fact or Fiction?’, The Washington Quarterly, Vol. 29, Spring
    (2006); R.D. Lamb (Office of the Deputy Assistant Secretary of Defense for Policy Planning), Ungoverned
    Areas and Threats from Safe Havens, January 2008. Zie ook: <http://www.cissm.umd.edu/papers/files/
    ugash_report_final.pdf>, geraadpleegd op 27 februari 2013.
31 V. Boege, A. Brown, K. Clements, A. Nolan, ‘On Hybrid Political Orders and Emerging States: What is
    Failing – States in the Global South or Research and Politics in the West?’ in Michele Fischer and Beatrix
    Schmelzle (eds.) Building Peace in the Absence of States: Challenging the Discourse on State Failure,
    Berghof Research Centre for Constructive Conflict Management, Berlin 2009.
                                                         18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>De voorgaande begrippen worden vaak losjes gebruikt; zo worden roofstaten vaak failed
states genoemd, terwijl ze allesbehalve zwak zijn. Wat zij gemeen hebben, is dat zij niet
voorzien in basisvoorzieningen voor de bevolking.
I.4       Nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit
In de vorige paragraaf is een aantal begrippen genoemd en omschreven die aangeven in welke
mate de staat daadwerkelijk gezag uitoefent over (delen van) zijn territorium. Dat is een
belangrijke factor voor de aard van de relaties tussen criminele samenwerkingsverbanden
en de staat. In deze paragraaf zullen mogelijke relaties tussen criminelen en de staat
kort worden besproken, alsmede mogelijke relaties tussen criminele netwerken en de
lokale bevolking. Ook komt aan de orde welke factoren een land kwetsbaar maken voor
grensoverschrijdende criminaliteit. Corruptie is vrijwel altijd een factor in de relatie tussen
criminelen en staten en in de kwetsbaarheid van landen voor grensoverschrijdende
criminaliteit.
Relaties tussen criminele samenwerkingsverbanden en de staat
De relatie tussen criminelen en de staat kan uiteenlopende vormen aannemen. Rachel Locke
onderscheidt drie strategieën die criminele samenwerkingsverbanden kunnen hanteren ten
aanzien van de overheid: faciliteren, infiltreren en confronteren. Criminelen kunnen door
middel van corruptie hun illegale activiteiten faciliteren, zij kunnen de overheid infiltreren of
ze kunnen de overheid gewelddadig confronteren.32
Corruptie is een belangrijk middel om grensoverschrijdende criminaliteit te faciliteren.
Door douaneambtenaren om te kopen kunnen drugstransporten en mensenhandel worden
gefaciliteerd. Ook kunnen criminelen door middel van omkoping proberen politieonderzoek
of vervolging te voorkomen of vonnissen te verzachten. Corruptie verlaagt de risico’s en
kosten voor criminele samenwerkingsverbanden. Het United Nations Office on Drugs
and Crime (UNODC) constateert dat de financiële armslag van sommige georganiseerde
misdaadbendes zo groot is, dat zij in staat zijn in sommige landen grote delen van het
ambtenarenapparaat om te kopen.33
Door infiltratie van de overheid kunnen criminelen controle krijgen over delen van het
staatsapparaat. Als criminelen invloed hebben op opsporing en vervolging, krijgen ze bijna
vrij spel in dat land. Ook al worden verkiezingen gehouden en zijn er rechtbanken, in feite is
er dan geen sprake van een democratische rechtsstaat. Het onderscheid tussen criminele
netwerken en staatsapparaat vervaagt. Infiltratie ondermijnt het democratische proces en
kan op termijn ook de legitimiteit van de staat aantasten. Zoals besproken kan infiltratie
leiden tot state capture, waardoor het overheidsapparaat in dienst komt te staan van de
doelen van criminele organisaties. Criminele netwerken kunnen hun aanzienlijke middelen
gebruiken om de politiek te beïnvloeden door gerichte bijdragen aan politici, partijen, media
en politieke campagnes. Deze processen waren duidelijk zichtbaar in Colombia, zoals zal
blijken uit de casusbeschrijving in hoofdstuk II.
32 R. Locke (International Peace Institute) Organized Crime, Conflict and Fragility: a New Approach, IPI,
     New York, July 2012.
33 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment, Wenen 2010,
     p. 221.
                                                      19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Criminele samenwerkingsverbanden kunnen zo machtig worden, dat ze de staat niet meer
proberen te omzeilen, maar direct confronteren. Dit kan ook plaatsvinden in regio’s waar
waar het staatsgezag relatief goed ontwikkeld is. De financiële armslag van georganiseerde
criminele samenwerkingsverbanden kan vele malen groter zijn dan die van de rechtshand-
havingsdiensten. Deze groepen kunnen overheidsdienaren bedreigen of vermoorden. Daarbij
vallen dan soms ook doden onder de burgerbevolking. Confrontatie tussen criminele groepen
en de staat kan ontaarden in buitensporig geweld. De situatie in Mexico is daarvan een
goed voorbeeld. Sinds 2006 zouden daar circa 50.000 doden zijn gevallen als gevolg van
drugsgerelateerd geweld.
De genoemde strategieën – faciliteren, infiltreren en confronteren – zijn relevant in gebieden
waar de staat nog daadwerkelijk enig gezag uitoefent. Er zijn echter ook gebieden waar
traditionele leiders, criminele netwerken of krijgsheren de dienst uitmaken, zoals hiervoor
besproken. In hoeverre criminele bendes vrij spel hebben, hangt onder andere af van de
mate waarin traditionele leiders of krijgsheren bereid en in staat zijn om tegen criminele
bendes op te treden. Criminele netwerken kunnen tegelijk actief zijn in een ungoverned space
en samenwerken met de staat, die elders wel gezag uitoefent.
Soms is er een wisselwerking tussen zwak staatsgezag, politiek verzet tegen de centrale
regering, illegale exploitatie van grondstoffen en binnenlandse conflicten. Gewapende
opstandelingen trekken in sommige gevallen profijt van economische activiteiten in regio’s waar
zij de dominante machtsfactor zijn. Zij kunnen zich door afpersing een deel van de opbrengsten
van de grondstoffen toe-eigenen, waarmee zij hun macht kunnen uitbreiden. De regering
van het land mist dan belastinginkomsten, terwijl krijgsheren de opbrengsten van criminele
activiteiten onder meer benutten om wapens en munitie te kopen. Zoals aan het begin van dit
hoofdstuk werd aangegeven draagt die situatie bij aan voortduring van het conflict, hetgeen
vaak gepaard gaat met mensenrechtenschendingen en groot menselijk leed.
Relaties tussen criminele netwerken en de lokale bevolking
In fragiele en post-conflictstaten zijn het zoals gezegd vaak niet-statelijke actoren die
tegemoet komen aan de basisbehoeften van de bevolking, en deze actoren krijgen in de
loop van de tijd vaak een publiek karakter. Het theoretische onderscheid tussen staat
en maatschappelijk middenveld wordt in zulke omstandigheden kunstmatig.34 Kerntaken
van de overheid, zoals het bieden van veiligheid, lokale rechtspraak en belastingheffing,
worden opgenomen door alternatieve instituties.35 Deze arrangementen kunnen door lokale
mensen zelf opgezet zijn, zoals wanneer mensen milities vormen om in hun veiligheid te
voorzien. Maar ze kunnen ook zijn ingesteld door krijgsheren of rebellengroepen, externe
hulporganisaties, delen of overblijfselen van de officiële overheid, of een mix van deze.
34 W. Verkoren en M. van Leeuwen, ‘Civil society in Fragile Contexts: Global Discourse, Local Reality’,
     International Peacekeeping, 2013, forthcoming, Special Issue on ‘Peacebuilding Plans and Local
     Reconfigurations: Frictions between Imported Processes and Indigenous Practices’.
35 Zie bijvoorbeeld K. Menkhaus, ‘Governance without Government in Somalia; Spoilers, State Building, and
     the Politics of Coping’, International Security, Vol. 31, No. 3 (winter 2006-2007), pp. 74-106;
     T. Raeymaekers, K. Menkhaus and K. Vlassenroot, ‘State and non-state Regulation in African Protracted
     Crises: Governance Without Government?’, Africa Focus, Vol. 21, No. 2 (February 2008), pp. 7-2.
                                                           20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Voorbeelden hiervan vinden we in conflictgebieden in Afrika,36 Latijns Amerika,37 Zuid-Azië38
en Centraal-Azië.39 Ook al is de staat in zulke gebieden nauwelijks aanwezig, toch opereren
lokale instituties zelden geheel los van de overheid. Lokale overheden en informele
machtsstructuren zijn op complexe wijzen met elkaar verbonden.40 Zo zijn er vele analyses
van Afrikaanse politieke systemen waarbij wordt uiteengezet hoe patrimoniale verhoudingen
zich mengen met de formele bureaucratie, zoals eerder is besproken. Uit het voorgaande
blijkt ook dat de relatie tussen criminele netwerken en de lokale bevolking verschillend kan
zijn. Soms is de bevolking slachtoffer van de aanwezigheid van criminele netwerken. Waar de
overheid niet aanwezig is en de criminele netwerken voorzien in bepaalde basisbehoeften,
kan de lokale bevolking de criminele netwerken tolereren of zelfs steunen. In het eerste
geval zal er onder de bevolking een zekere bereidheid zijn om de overheid te steunen in de
bestrijding van criminele netwerken, in het tweede geval is dat onwaarschijnlijk.
Kwetsbaarheid van landen voor grensoverschrijdende misdaad
Volgens Briscoe41 verklaart een aantal factoren de kwetsbaarheid van landen voor grens-
overschrijdende misdaad. Landen waar grondstoffen aanwezig zijn of die een afzetmarkt
vormen voor illegale goederen of diensten, zijn intrinsiek aantrekkelijk voor criminele
netwerken. Briscoe wijst erop dat grensoverschrijdende misdaad binnenlandse partners
vereist. In sommige landen zijn lokale criminelen, gewapende groepen, politici, zakenlieden of
ambtenaren bereid samen te werken met buitenlandse criminele samenwerkingsverbanden,
omdat ze daarmee hun eigen doelstellingen kunnen bevorderen. Lokale actoren kunnen dus
zelf actief samenwerking met criminelen zoeken. Zij worden dan deel van een grens-
overschrijdend crimineel netwerk, maar de criminaliteit is voor hen slechts een middel
om een ander (politiek) doel te bereiken, namelijk vergroting van hun machtsbasis. De
samenwerking met lokale actoren biedt de criminele organisatie in dat land een grotere
bescherming. De kans op dergelijke symbiotische samenwerking is groot in landen met
politieke en institutionele fragmentatie, ongelijkheid en maatschappelijke atomisering.
Immers, in landen met politieke en institutionele fragmentatie bestaan concurrerende elites,
die banden met criminelen kunnen gebruiken om sterker te staan tegenover concurrenten.
36 C. Lund, ‘Twilight Institutions; Public Authority and Local Politics in Africa’, Development and Change,
    Vol. 37, No. 4 (July 2006), pp. 685-705; K. Vlassenroot and T. Raeymaekers, ‘New Political Order in the
    DR Congo? The Transformation of Regulation’, Africa Focus, Vol. 21, No. 2 (2008), pp. 39-52.
37 E.D. Arias and D.M. Goldstein (eds.), Violent Democracies in Latin America, Durham NC, Duke University
    Press 2010.
38 N. Vandekerckhove, ‘We are Sons of the Soil’; ‘The Endless Battle over Indigenous Homelands in Assam,
    India’, Critical Asian Studies, Vol. 41, No. 4 (2009) pp. 523-548.
39 J. Goodhand, ‘From War Economy to Peace Economy? Reconstruction and Statebuilding in Afghanistan’,
    International Affairs, Vol. 58, No. 1 (2004), pp. 155-174.
40 V. Boege, ‘On Hybrid Political Orders and Emerging States: What is Failing – States in the Global South
    or Research and Politics in the West?’; D. Roberts, ‘The Superficiality of Statebuilding in Cambodia:
    Patronage and Clientelism as Enduring Forms of Politics’, in Roland Paris and Timothy D. Sisk (eds.), The
    Dilemmas of Statebuilding: Confronting the contradictions of postwar peace operations (London and New
    York: Routledge, 2009), pp. 149-170.
41 I. Briscoe, Norwegian Peacebuilding Resource Centre, NOREF report: What makes Countries Vulnerable to
    Transnational Organized Crime? Oslo, September 2011.
                                                         21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>De inkomsten uit illegale activiteiten kunnen bijvoorbeeld behulpzaam zijn bij het versterken
van de eigen patronagenetwerken, waarmee ze binnenlandse politieke steun kunnen
genereren. Ongelijkheid is een gunstige omgeving voor grensoverschrijdende misdaad als
ongelijkheid verbonden is aan diepe ontevredenheid over de overheid en marginalisering
van bepaalde groepen. In een dergelijke situatie kan de bevolking meer sympathie voelen
voor criminele netwerken dan voor de staat, zeker wanneer deze bepaalde maatschappelijke
activiteiten ondernemen. Maatschappelijke atomisering houdt in dat individuen niet geneigd
zijn zich te laten leiden door maatschappelijke belangen en zich op zichzelf terugtrekken
als er grote maatschappelijke problemen zijn. Op lokaal niveau is er dan voor criminele
netwerken veel ruimte om het maatschappelijke en politieke leven te beheersen. Als er een
wederzijds voordelige samenwerking is tussen lokale elites en criminele netwerken, dan
is dat een sterk argument voor deze elites om het bestuur zwak te houden. Dat is immers
noodzakelijk om te blijven profiteren van de samenwerking.
Conflictgebieden worden gekarakteriseerd door een oorlogseconomie. In een oorlogseconomie
is de formele (belastbare) economie meestal erg klein. Handel en diensten zijn vaak moeilijk
in een conflictsituatie. De toch al belangrijke grondstoffenwinning neemt vaak aan relatief
belang toe, maar vaak slagen rebellen erin zich een deel van de opbrengsten toe te eigenen.
De informele economie is zeer groot; te midden van onveiligheid en onzekerheid vallen
mensen terug op landbouw voor eigen gebruik en op kleinschalige handel op de zwarte markt.
Daarnaast bloeit de criminele economie in instabiele regio’s. Een derde onderdeel van de
oorlogseconomie is de ‘internationale hulpeconomie’.42 Tot slot overstijgen oorlogseconomieën
meestal nationale grenzen. Literatuur over hedendaagse oorlogen benadrukt het groeiende
belang van schaduweconomieën: grensoverschrijdende netwerken van grijze of zwarte handel
in levensbehoeften, wapens, grondstoffen, drugs en mensen. Deze schaduweconomieën
manifesteren zich vooral in grensgebieden. Het ingewikkelde karakter van hedendaagse
conflicten kan niet worden verklaard zonder deze dimensie in ogenschouw te nemen.43
Internationale criminele netwerken kunnen alleen opereren in staten als er een minimum aan
infrastructuur aanwezig is.44 Zij moeten immers de beschikking hebben over functionerende
communicatiekanalen, logistieke infrastructuur en (informele) financiële instellingen, om
illegale goederen te kunnen importeren of exporteren.
Conclusie
In dit hoofdstuk is ingegaan op de vraag van de regering hoe de AIV de in de adviesaanvraag
geschetste problematiek van criminaliteit, corruptie en instabiliteit beoordeelt. Concluderend
kan gesteld worden dat de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit een zeer complexe
zaak is. Criminaliteit en corruptie hebben grote negatieve gevolgen en kunnen instabiliteit
verergeren. Andersom kan instabiliteit een voedingsbodem vormen voor corruptie en
42 B. Kamphuis, ‘Economic Policy for Peacebuilding’ in: G. Junne en W. Verkoren (eds.), Postconflict
    Development: Meeting New Challenges, Lynne Rienner Publishers, Boulder 2004.
43 M. Duffield, Global Governance and the New Wars: The Merging of Development and Security, Zed Books,
    London 2001; M. Kaldor, New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Polity Press, Oxford
    1999; R. Devetak, ‘Globalization’s shadow: An introduction to the globalization of political violence’, in:
    R. Devetak en R. Hughes (eds.), The Globalization of Political Violence: Globalization’s Shadow, Routledge,
    New York, London, 2008.
44 S. Patrick, ‘Weak states and global threats, fact or fiction?’, the Washington Quarterly, Vol. 29, No. 2
    (Spring 2006), p. 39.
                                                      22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>criminaliteit. Maar corruptie en criminaliteit kunnen ook sociale functies vervullen, juist in
fragiele staten waar de staat de veiligheid en het welzijn van burgers niet garandeert. Om de
kwetsbaarheid van landen voor criminele netwerken te verminderen is bevordering van de
opbouw van de rechtsstaat een belangrijk langetermijnoogmerk in de relaties van Nederland
met instabiele, fragiele en zwakke staten. Echter, de opbouw van een rechtsstaat is in deze
contexten niet zomaar mogelijk. Aandacht is ook nodig voor het creëren van alternatieven
voor geweld, criminaliteit en corruptie.
Criminaliteit en corruptie vormen ernstige belemmeringen voor de sociaaleconomische en
politieke ontwikkeling van ontwikkelingslanden. De opbouw van een goed functionerende
rechtsstaat moet dan ook een belangrijk oogmerk zijn in de relaties van Nederland en
van de EU als geheel met ontwikkelingslanden, in het bijzonder in de samenwerking
met zwakke en fragiele staten. In het verlengde hiervan is het van groot belang in de
nationale en internationale ontwikkelingsinspanningen meer aandacht te besteden aan
de opbouw van politie en justitie in deze landen. Meer specifiek wordt aanbevolen aan de
ontwikkelingslanden die de bron zijn van criminaliteit die Nederland bereikt, technische
assistentie en trainingen te geven, die deze landen beter in staat stellen deze criminaliteit
aan te pakken en met de Nederlandse politie en justitie daartoe samen te werken.
                                                23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>II        De profijtelijkheid van enkele vormen van grens-
          overschrijdende misdaad
In dit hoofdstuk worden de ketens van enkele vormen van grensoverschrijdende misdaad
besproken. Daarbij komt aan de orde welke actoren betrokken zijn en hoe geldstromen
lopen. Getracht wordt te verduidelijken hoe de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit
een rol speelt in de bestrijding van grensoverschrijdende misdaad. Onderstaande
beschouwingen zijn bedoeld als illustraties van diverse misdaadketens; zij zijn geen
evaluaties van bestaand beleid.
II.1      Mensenhandel
Mensenhandel en mensensmokkel zijn gerelateerd, met het verschil dat mensen die zijn
gesmokkeld aan het eind van hun reis vrij zijn, terwijl slachtoffers van mensenhandel
langdurig dan wel permanent worden uitgebuit. Mensensmokkel en mensenhandel lopen in
elkaar over als gesmokkelde personen hun schulden aan smokkelaars moeten afbetalen
door arbeid in slechte werkomstandigheden te verrichten, vaak in een land waar ze illegaal
verblijven. Dat is een patroon dat bij Chinese mensenhandel veel voorkomt.
Shelley zet uiteen dat de werkwijze van mensenhandelaren uit verschillende regio’s sterk
uiteenlopen. Mensenhandelaren uit China, de voormalige Sovjet-Unie en de Balkan opereren
verschillend. Chinese smokkelaars gebruiken in het algemeen weinig geweld, terwijl de
meeste andere mensensmokkelaars en handelaren dat wel doen. Shelley onderscheidt
zes modellen.45 Zij concludeert dat er geen strategie bestaat die effectief is tegen alle
modellen. Zo vergroot een lage status en gebrek aan opleiding van vrouwen in het algemeen
hun kwetsbaarheid voor mensenhandel, maar Russische mensenhandelaren blijken juist
een voorkeur te hebben voor jonge, beter opgeleide vrouwen, omdat de vraag naar beter
opgeleide prostituees in westerse landen groot is.46 Van de zes modellen voor mensenhandel
worden hieronder twee besproken, namelijk het Chinese model en het Slavische model.
Zowel uit China als uit Slavische landen worden slachtoffers van mensenhandel in Nederland
aangetroffen. Voorts wordt mensenhandel in de Sinaï besproken, een situatie die in 2009
ontstond, vlak vóór de verschijning van het boek van Shelley.
Het Chinese model
Het Chinese model is meestal een mengeling van mensensmokkel en mensenhandel. Dit
ambigue karakter van Chinese mensenhandel in Nederland komt ook naar voren in een
rapport van het KLPD en de Universiteit van Amsterdam. Dit rapport stelt dat met name
de schuldenlast die voortkomt uit de migratie de migranten extra kwetsbaar maakt voor
uitbuiting en misbruik.47 De slachtoffers melden zich vaak zelf bij een mensensmokkelaar.
Zij worden naar een land gesmokkeld waar ze een betere toekomst hopen op te bouwen.
45 L. Shelley, ‘Human Trafficking: A Global Perspective’, Cambridge University Press, Cambridge, 2010,
    pp. 112-138.
46 Idem, p. 132.
47 M. Bottenberg (Dienst Nationale Recherche) en M. Janssen (Universiteit van Amsterdam), De positie van
    Chinese masseuses in de Chinese beautybranche in Nederland, bijlage bij Tweede Kamer 28638 nr. 93,
    p. 42.
                                                      24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Het perspectief van een beter bestaan is de drijfveer voor de slachtoffers; zij hoeven niet
misleid te zijn. De reis wordt gefaciliteerd door omkoping van ambtenaren, documentfraude,
of door de slachtoffers te verbergen in een internationaal transport. De mensensmokkelaar
organiseert de reis tot en met het land van bestemming en financiert alle kosten. De
slachtoffers bouwen daardoor een schuld aan de smokkelaar op, die ze aflossen door een
tijd illegaal te werken in het land van bestemming. Aangezien zij niet of nauwelijks worden
betaald en vrijwel altijd in omstandigheden werken die in strijd zijn met de lokale wetgeving,
is sprake van uitbuiting en van mensenhandel. Nadat zij hun schuld hebben afgelost,
worden zij meestal vrijgelaten. De slachtoffers zien zichzelf vaak niet als slachtoffer; zij zijn
geneigd het contract met de smokkelaar/handelaar na te komen en zullen hun familie en
vrienden wellicht zelfs aanraden dezelfde weg te bewandelen. Chinese mensensmokkelaars/
handelaars behoeven daarom vrijwel geen inspanningen te verrichten om nieuwe slachtoffers
(klanten) te werven; zij melden zich zelf bij de mensenhandelaar. De mensenhandelaar heeft
er belang bij geen geweld te gebruiken, omdat dat toekomstige klanten kan afschrikken. Dat
is ook niet nodig, omdat het slachtoffer de uitbuiting ziet als betaling voor geleverde diensten.
De mensensmokkelaar/handelaar beheerst gewoonlijk de hele keten van rekrutering tot en
met levering van illegale arbeid aan bedrijven in rijkere landen. Het slachtoffer blijft gedurende
de hele keten onder controle van dezelfde mensenhandelaar. De winst kan aanzienlijk zijn en
wordt vaak in de streek van herkomst geïnvesteerd. De winst moet daartoe van het land waar
het slachtoffer naar toe is gesmokkeld, worden overgebracht naar het land van herkomst. Dat
gebeurt vaak via informele banken.
Het Slavische model (post Sovjet georganiseerde misdaad)
Groepen die dit model hanteren functioneren in de Slavische gebieden van Rusland, in de
Baltische staten en in Moldavië. De kenmerken van dit model zijn misleiding en geweld
in een keten van criminele groepen. De mensenhandelaren rekruteren slachtoffers door
misleiding, bijvoorbeeld door zich voor te doen als arbeidsbemiddelingsbureau. Daarmee
rekruteren zij mensen die in een kwetsbare positie verkeren en op zoek zijn naar een beter
inkomen. De mensenhandelaren gebruiken extreem veel geweld om de slachtoffers te
dwingen tot prostitutie of dwangarbeid. Vrouwen worden vaak doorverkocht aan criminele
groepen in aangrenzende geografische regio’s, die op hun beurt de vrouwen ook verkopen
aan andere groepen. Er ontstaat daarmee een keten van groepen, die mensen aan elkaar
verkopen, en een geldstroom in omgekeerde richting onderhouden. Soms exploiteren de
Russische groepen zelf vrouwen in West-Europa. Ook in dit model wordt de reis gefaciliteerd
door omkoping van ambtenaren, documentfraude of door de slachtoffers te verbergen in een
internationaal transport. Een deel van de verdiensten wordt besteed aan een luxe levensstijl,
daarnaast wordt een deel van de opbrengst gerepatrieerd en witgewassen via import-
exportbedrijven.
De Sinaï
In een studie over mensenhandel in de Sinaï beschrijven Van Reisen, Estefanos en Rijken48
hoe vluchtelingen uit Eritrea, Ethiopië en Sudan worden ontvoerd en gegijzeld in de Sinaï,
nadat zij herhaaldelijk zijn doorverkocht aan mensenhandelaren. Zij worden vaak gemarteld
en alleen vrijgelaten na betaling van losgeld door familieleden. De grote meerderheid van de
slachtoffers is afkomstig uit Eritrea. Zij verlaten het land zonder uitreisvisum. Smokkelaars
helpen mannen, vrouwen en kinderen de grens over te steken. Anderen verlaten het land op
legale wijze. Leden van een lokale stam (Rashaida) en Eritrese en Sudanese grenswachten
dragen de slachtoffers na het passeren van de grens over aan mensenhandelaren. Ook
48 M. van Reisen, M. Estefanos en C. Rijken, Human Trafficking in the Sinai: refugees between life and death,
    Brussel/Tilburg, september 2012.
                                                  25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>komt het voor dat vluchtelingen in de omgeving van het vluchtelingenkamp Shagarab
worden ontvoerd, bijvoorbeeld als ze brandhout zoeken. De meeste slachtoffers worden
herhaaldelijk doorverkocht aan mensenhandelaren, totdat ze terechtkomen bij bedoeïenen
in de Sinaï. Vanuit de Sinaï worden familieleden gebeld om losgeld te eisen. Om de druk
op de familieleden te verhogen worden de slachtoffers tijdens de telefoongesprekken
zwaar gemarteld. Omdat de slachtoffers herhaaldelijk zijn doorverkocht voor steeds hogere
bedragen, eisen de bedoeïenen vaak een hoog losgeld. Familieleden moeten soms al hun
bezittingen verkopen om het losgeld te kunnen opbrengen. Het losgeld wordt meestal
overgemaakt via mobiele telefoons of elektronische overmakingen. Slachtoffers worden
overigens niet altijd vrijgelaten na betaling van losgeld. Ook komt het voor dat slachtoffers
bezwijken onder de martelingen of worden gedood om andere gevangenen te terroriseren.
Vrouwen kunnen seksueel misbruikt worden. Velen worden na vrijlating niet toegelaten tot
Egypte of Israël.
Er zijn vele factoren die deze vorm van mensenhandel (gevolgd door gijzeling) veroorzaken,
die elk samenhangen met andere complexe problemen. De nexus criminaliteit, corruptie
en instabiliteit komt duidelijk naar voren. De situatie in Eritrea is een belangrijke oorzaak
van deze vorm van mensenhandel. De meeste slachtoffers zijn afkomstig uit Eritrea en
voelden zich gedwongen het land te verlaten. De instabiliteit in de regio drijft mensen
ertoe te vluchten en maakt hen kwetsbaar voor mensenhandelaren. De onveiligheid rond
vluchtelingenkampen en corruptie van grenswachters maken de ontvoeringen mogelijk.
Omdat Egypte niet in staat is recht en orde te handhaven in de Sinaï, kunnen bedoeïenen
daar mensen vasthouden, martelen en losgeld voor hun vrijlating eisen. In het gebied van
de Hoorn van Afrika tot en met de Sinaï is het bestuur zwak, waardoor criminele netwerken
ruimte hebben.
Overeenkomsten en verschillen
In de drie geschetste modellen is sprake van mensenhandel, maar er zijn belangrijke
verschillen. Chinese slachtoffers van mensenhandel zullen zich meestal niet zelf melden bij
de autoriteiten. Het is zelfs de vraag of ze bereid zijn mee te werken aan een strafrechtelijk
onderzoek. Een opmerkelijk kenmerk van het Chinese model is dat alle deelnemers aan
de keten (mensenhandelaars, slachtoffers en uitbaters van slachtoffers) belang hebben bij
deze constructie. Dat maakt het moeilijk in de keten in te grijpen. De markt kan wel worden
verstoord door in de bestemmingslanden te controleren op illegale arbeid. Daarnaast kunnen
de slachtoffers illegaal het land zijn binnengekomen, zodat ook bestrijding van illegale migratie
effect kan hebben op mensenhandel. Slachtoffers van Russische handelaren zullen zichzelf
wel als slachtoffer zien en vaak zwaar getraumatiseerd zijn, maar angst kan hen weerhouden
mee te werken aan opsporing en vervolging van mensenhandelaren. Vrijgelaten slachtoffers
van mensenhandelaren in de Sinaï worden zelden beschermd door de autoriteiten in Egypte
of Israël. De drie geschetste modellen verschillen verder in de mate van vrijwilligheid waarin
de slachtoffers meewerken, Chinese slachtoffers werken meestal mee aan de smokkel en
de mensenhandel, met uitzondering van gevallen waarin zij worden gedwongen tot prostitutie.
Slavische mensenhandelaren misleiden hun slachtoffers aanvankelijk en gebruiken in
latere fasen van het proces grof geweld. In het derde model is geen sprake van vrijwilligheid
of misleiding, maar begint de mensenhandel met ontvoering van personen. Alleen in het
derde geval is er een duidelijke relatie met instabiliteit. In het Chinese model is er geen
verband met instabiliteit. Integendeel, het is waarschijnlijk dat de repatriëring van winsten
van mensenhandelaren naar China in de vorm van buitenlandse investeringen bijdragen
aan economische ontwikkeling en maatschappelijke stabiliteit. Slachtoffers van Chinese en
Slavische mensenhandelaren ontvluchten armoede en zijn daarom vatbaar voor suggesties dat
zij elders een beter leven zouden kunnen opbouwen. De slachtoffers van mensenhandelaren in
de Sinaï proberen voor het merendeel te ontsnappen aan de politieke situatie in hun land, dat
                                                 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>ligt in een instabiele regio met zwakke staten. Deze staten ontberen capaciteit om hun burgers
te beschermen.
II.2       Afghanistan / heroïne49
In Afghanistan is heroïnehandel nauw verweven met de politieke structuur. Na de invasie
van Afghanistan in 1979 door de Sovjet Unie stelden de Verenigde Staten en de Sovjet Unie
in het kader van de Koude Oorlog wapens en geld beschikbaar aan partijen en groepen
die hun kant kozen in het conflict. Hierdoor konden krijgsheren lokale machtsmonopolies
opbouwen, die de traditionele structuur van de Afghaanse samenleving ondermijnden. Na
de ontbinding van de Sovjet Unie en de terugtrekking van Russische steun een jaar later,
kregen andere mogendheden – met uitzondering van Pakistan en Iran – minder belangstelling
voor Afghanistan en droogde de stroom wapens en geld op, maar de binnenlandse strijd
werd voortgezet. Lokale krijgsheren moesten andere inkomstenbronnen zoeken en heffing
van ‘belastingen’ op de verbouw van papavers, op de productie van opium, op transporten
en op heroïnelaboratoria werd een belangrijke inkomstenbron. In die periode slaagden
de taliban erin vrijwel heel Afghanistan onder controle te krijgen. Naar aanleiding van de
vliegtuigkapingen en aanslagen op de Twin Towers en op het Pentagon op 11 september
2001 vielen de Verenigde Staten Afghanistan binnen en hervatten zij de steun aan sommige
krijgsheren die het opnamen tegen de taliban. Opnieuw kwam een stroom wapens en geld
op gang, die krijgsheren in staat stelde hun posities te versterken. Ondanks de inspanningen
van de NAVO, de VN en bilaterale donoren die beogen land en staat op te bouwen, is het
gezag van de centrale regering nog steeds zwak, en hebben lokale machthebbers (vooral
krijgsheren) een sterke positie. Om hun steun te behouden heeft de regering hun hoge
posities aangeboden, terwijl sommigen betrokken zijn bij heroïnehandel, daarvan profijt
trekken of betrokken zijn bij grove schendingen van de mensenrechten. Het gezag van
de regering over het platteland is nooit groot geweest en dat bleef zo. De regering is
onvoldoende in staat de bevolking te voorzien van diensten, zoals onderwijs, gezondheidszorg
en – in sommige gebieden – veiligheid. Het geweldsmonopolie is in delen van Afghanistan
niet in handen van de centrale regering. In deze context stellen de inkomsten uit de
heroïnehandel lokale elites in staat zichzelf te verrijken en hun machtsbasis in hun gebied
te houden door middel van patronage. De taliban kunnen inkomsten uit ‘belastingheffing’
benutten om hun militaire activiteiten te financieren. Omdat geostrategische overwegingen
sinds 1979 de hoogste prioriteit genieten van buitenlandse actoren, heeft de bestrijding
van heroïnehandel onvoldoende aandacht gekregen. Dat heeft ertoe bijgedragen dat de
papaverteelt en de heroïnehandel zo’n grote vlucht hebben kunnen nemen.50
In Afghanistan is er dus een groot verschil tussen de formele instituties en de feitelijke
machtsverhoudingen. Terwijl er formeel een politiek model is dat sterk lijkt op een
democratische rechtsstaat, is het politieke leiderschap sterk gefragmenteerd. Er is een
gedecentraliseerde machtsstructuur, waarbij diverse spelers over gewapende groepen
beschikken. Patronage speelt een grote rol bij het handhaven van de stabiliteit. Controle
over de regering biedt toegang tot nationale en internationale middelen, daarnaast zijn de
49 J.H. Watkins, E.P. MacKerrow en T. Merrit, Simulating the Afghanistan-Pakistan Opium Supply Chain,
     Los Alamos National Laboratory, July 2010.
50 J. Goodhand, Corrupting or consolidating the peace? The drugs economy and post-conflict peacebuilding
     in Afghanistan, International Peacekeeping, Vol. 15, No. 3, June 2008 en M. Nicoletti, Opium production
     and distribution: poppies, profits and power in Afghanistan, Theses and dissertations paper 74, DePaul
     University, 2011, pp. 12-33.
                                                         27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>inkomsten uit heroïnehandel een voeding voor patronagestelsels. Effectieve bestrijding van
de heroïnehandel zou dan ook politieke gevolgen kunnen hebben in Afghanistan. Sommige
spelers hebben banden met buitenlandse regeringen. Dat alles maakt de politieke situatie in
Afghanistan uitermate gecompliceerd.
Afghanistan produceert ongeveer 95% van de wereldwijde productie van opium. De helft
van de opiumproductie komt uit de provincie Helmand. Of een boer ervoor kiest om opium
te verbouwen hangt niet alleen af van de financiële opbrengst, maar ook van andere
factoren. In sommige delen van Afghanistan wordt geen papaver verbouwd omdat het klimaat
ongeschikt is of omdat er te weinig water is. De papaverteelt is arbeidsintensief en sommige
boeren kunnen zich niet veroorloven seizoenarbeiders in te huren. De arbeidskracht die in
het gezin beschikbaar is, limiteert de oppervlakte die met papaver kan worden ingezaaid.
Sommige grootgrondbezitters en handelaren geven alleen krediet aan kleine boeren als
ze papavers verbouwen. De grootgrondbezitter of de handelaar eist dan het recht op de
oogst tegen een lage prijs te kopen.51 Als boeren krediet nodig hebben om überhaupt iets
te kunnen verbouwen, kan een dergelijk aanbod zeer aantrekkelijk zijn in het licht van de
hoge opbrengsten. Het doorbreken van deze afhankelijkheidsrelatie door het aanbieden
van alternatieve bronnen van krediet zou deel kunnen uitmaken van een strategie voor de
bestrijding van papaverteelt in (delen van) Afghanistan. Van belang is de verbouw van andere
gewassen te stimuleren, maar dit wordt geremd door de lage prijzen.
UNODC stelt dat het jaarinkomen van boerenhuishoudens die papaver verbouwen aanzienlijk
hoger is (USD 3.933) dan van boeren die dat niet doen (USD 2.279), ook al hebben ze
ongeveer evenveel land.52 UNODC concludeert daaruit dat armoedebestrijding geen afdoende
instrument is voor de vermindering van papaverteelt. In vele gebieden zijn er echter geen
alternatieve economische activiteiten die meer opbrengen dan papaverteelt. Op korte termijn
zal economische ontwikkeling niet leiden tot dergelijke activiteiten, maar op de lange termijn
zou dat wel het geval kunnen zijn. Ontwikkelingssamenwerking kan op lange termijn bijdragen
aan bestrijding van de papaverteelt in Afghanistan.
De opium wordt verkocht aan handelaren, die de opium leveren aan laboratoria. Daar wordt
de opium gekookt met enkele chemische stoffen, die illegaal moeten worden ingevoerd.
Het product is bruine heroïne, die gerookt kan worden. Soms ondergaat de heroïne verdere
bewerking, zodat de witte, injecteerbare heroïne wordt geproduceerd. De waarde is dan enorm
gestegen. De laboratoria betalen ‘belasting’ aan de taliban of ambtenaren voor bescherming
van de transporten naar de grens. In grote delen van Afghanistan zijn er vele mogelijkheden om
ongezien de grens over te steken en indien nodig kan worden geprobeerd de grensbewaking
om te kopen. Opium die naar het noorden wordt gesmokkeld, wordt soms geruild tegen
wapens. Kyrgyzstan en Kazakhstan hebben beide fabrieken voor AK 47-machinegeweren.
Na export wordt de opium of heroïne doorverkocht aan andere handelaren, totdat deze de
consument bereikt. Handelaren maken in dit deel van de keten kosten voor arbeid, transport
en omkoping. De straatwaarde van een kilo heroïne in Nederland bedroeg in december 2012
tussen € 20.000 en € 40.000.53 De grootste waardevermeerdering vindt plaats na export
51 D. Macdonald & D. Mansfield, Drugs and Afghanistan, in: Drugs: education, prevention an policy, Vol. 8,
    No. 1, 2001, pp. 1-6.
52 UNODC, discussion paper: is poverty driving the Afghan opium boom?, March 2008.
53 Zie: <http://www.trimbos.nl/onderwerpen/alcohol-en-drugs/heroine/heroine-algemeen/prijs>,
    geconsulteerd op 5 december 2012.
                                                    28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>van de opium of heroïne uit Afghanistan, dus het profijt valt vooral toe aan de handelaren.
UNODC benadrukt in diverse rapporten dat papaver vooral wordt verbouwd in gebieden
waarover de regering weinig controle heeft. Dat zou de suggestie kunnen wekken dat de
papaverteelt sterk zou verminderen als de regering wel controle zou hebben over het hele
land. Diverse auteurs wijzen er echter op dat ook Afghaanse politici en hoge ambtenaren
economische belangen hebben bij de papaverteelt en heroïnehandel.54 Ook UNODC stelt
dat de georganiseerde misdaad verweven is met de staat en de opstandelingen; ‘Whether
protecting the cultivation of opium or sponsoring trafficking of contraband, crime appears to be
a primary survival strategy for many government officials and insurgents’.55 De mogelijkheid om
profijt te trekken van de opiumhandel maakt sommige overheidsfuncties zeer aantrekkelijk. Er
zijn dan ook berichten dat tienduizenden dollars worden betaald om benoemd te worden op
een overheidsfunctie met een maandsalaris van enkele tientallen dollars, maar die kunnen
worden gebruikt om smeergeld te eisen van opiumboeren, opiumhandelaren of laboratoria.56
De heroïnehandel corrumpeert de hele staat en een groot deel van het land.
Er is dus een breed scala van politieke, sociaaleconomische, landbouwkundige en
klimatologische factoren van belang voor de analyse van de productie van opium en heroïne
in Afghanistan. Dit onderstreept nogmaals dat een effectieve strategie een geïntegreerde
strategie moet zijn, die gebaseerd is op inzicht in alle relevante factoren van de keten.
II.3      Colombia / cocaïne
Cocaïne wordt met chemische middelen gemaakt uit de blaadjes van de cocaplant. In de
eerste fase ontstaat cocapasta, in de tweede fase cocaïne. Consumenten kopen meestal
cocaïne die is vermengd (‘versneden’) met andere stoffen, zodat de prijs en de zuiverheid
uiteenlopen. Eén blad van de cocaplant bevat erg weinig werkzame stof; duizend kilo
bladeren levert ongeveer twee kilo cocaïne op.
Het klimaat in de Andes is zeer geschikt voor de cocaplant, vandaar dat alle cocaïne
afkomstig is uit Colombia, Peru en Bolivia. Hier wordt specifiek ingegaan op de situatie in
Colombia,57 de grootste producent van cocaïne. De export van cocaïne vanuit Colombia groeide
snel in de jaren zeventig van de vorige eeuw, toen de vraag in de VS steeg. Aanvankelijk
kochten de Colombiaanse producenten cocapasta van lokale boeren, produceerden cocaïne in
laboratoria en verkochten hun waar vooral aan Cubaanse smokkelaars. Vanaf het midden van
de jaren zeventig van de vorige eeuw namen Colombiaanse criminele groepen de groothandel
54 New York Times, Is Afghanistan a narco-state?, 27 July 2008; A. Lieven, Afghanistan: an unsuitable
    candidate for state building, in: Conflict, Security & Development 7: issue 3, October 2007, p. 485.
55 UNODC, Addiction, crime and insurgency, The transnational threat of Afghan opium, October 2009, p. 105.
56 J. Goodhand, Corrupting or consolidating the peace? The drugs economy and post-conflict peacebuilding
    in Afghanistan, International Peacekeeping, Vol. 15, No. 3, June 2008, p. 412 en UNODC Addiction, crime
    and insurgency, The transnational threat of Afghan opium, October 2009, p. 139.
57 K. Michel, Mexico and the Cocaine epidemic: the new Colombia or a new problem? Zie: <http://www.hsdl.
    org/?view&did=11060>, A. Camacho Guizado, Plan Colombia and the Andean Regional Initiative; the ups
    and downs of a policy, zie: <http://www.kus.uu.se/CF/sem041202/Camacho.pdf>. A. López-Restrepo,
    A. Camacho-Guizado, From smugglers to drug-lords to ‘traquetos’: changes in the Colombian illicit drugs
    organizations. Zie: <http://kellogg.nd.edu/faculty/research/pdfs/LopeCama.pdf>.
                                                          29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>in de VS over van de Cubanen en in sommige steden ook de distributie aan consumenten.
Zij deden dat door Colombianen in te zetten die eerder naar de VS waren geëmigreerd. Deze
gebruikten extreem geweld tegen de Cubanen. Op deze wijze slaagden de Colombiaanse
‘kartels’ erin de bedrijfsketen verticaal te integreren en een groot deel van de winst zelf op te
strijken.
Zaitch heeft onderzoek gedaan naar de toegevoegde waarde in de verschillende schakels
van de keten in 1995.58 R.T. Naylor en hij stellen dat de grootste winst wordt gemaakt in het
laatste deel van de keten, tussen groothandel in het bestemmingsland en de consument.
Verticale integratie van de bedrijfsketen is dus zeer aantrekkelijk voor de exporteurs in
Colombia.
Het Medellínkartel onder leiding van Pablo Escobar koos aanvankelijk infiltratie en
state-capture als strategie. Zijn kartel kocht politici, ambtenaren en politiemensen om.
Escobar slaagde er zelfs in om in 1982 verkozen te worden tot lid van het parlement.
Dat stuitte op weerstand en hij werd weer afgezet. Er werd gediscussieerd over een
grondwetsherziening, die uitlevering aan de VS mogelijk zou maken. Escobar schakelde
over op een strategie van confrontatie. Hij liet de minister van Justitie vermoorden en
ontketende een terreurcampagne, die ook vele slachtoffers eiste onder de burgerbevolking.
Door de terreurcampagne kreeg Escobar steeds meer vijanden in binnen- en buitenland.
Vanwege de terreur kwam er geen grondwettelijke mogelijkheid om Colombianen uit te
leveren. De meeste terreurdaden bleven onbestraft, waardoor een klimaat ontstond van
straffeloosheid en het vertrouwen in het recht verder verminderde. De VS veranderden
hun beleid; naast pogingen drugstransporten te onderscheppen aan de grenzen van de
VS, stelde de Amerikaanse regering miljoenen dollars beschikbaar voor de bestrijding van
drugsgerelateerde criminaliteit in Colombia, waaronder de inzet van militaire middelen. Ook
werd de Colombiaanse regering onder zware druk gezet om de kartels actief te bestrijden.
Escobar werd gevangen gezet in zijn eigen luxe gevangenis, van waaruit hij zijn zaken kon
blijven regelen. Hij ontsnapte, maar kwam in 1993 om het leven in een vuurgevecht met de
politie. Dat luidde het eind in van het Medellínkartel.
Het Calikartel koos vanaf het begin voor een strategie van infiltratie en samenwerking. Het
hield een laag profiel en de leiders probeerden zich voor te doen als gewone zakenlieden. Zij
trachtten geen politieke posities te verwerven. Het Calikartel profiteerde van de ondergang
van het Medellínkartel en kon de cocaïnehandel vrijwel geheel monopoliseren. De vraag
was immers niet verminderd. De ondergang van dit kartel werd ingeluid toen bekend werd
dat het kartel USD 3,5 miljoen aan het verkiezingsfonds van presidentskandidaat Samper
had geschonken en ook de verkiezingen van tientallen andere politici had gesteund. Hoewel
corruptie niet ongebruikelijk was, leidde dit tot grote publieke verontwaardiging. Samper
had vanwege de publieke verontwaardiging en de druk van de VS geen andere keus dan
daadkrachtig op te treden tegen het Calikartel. Midden jaren negentig van de vorige eeuw
was ook dit kartel vrijwel uitgeschakeld. De plaats van de twee grote kartels werd ingenomen
door honderden kleine criminele organisaties.
De Colombiaanse verzetsbeweging FARC was een van de organisaties die profiteerde van
de ondergang van de kartels; dit was een onbedoeld neveneffect van de bestrijding van de
drugskartels. Vanaf het midden van de jaren zeventig, toen de vraag naar cocaïne groeide,
58 T. Naylor, Wash-out: a critique of follow-the-money methods in crime control policy, Crime, Law & Social
    Change, Vol. 32, No. 1 (1999), p. 25, D. Zaitch, Trafficking cocaine, Colombian drug entrepreneurs in the
    Netherlands, Kluwer Law International, Den Haag/Londen/New York, 2002, pp. 46-47.
                                                       30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>gingen steeds meer boeren cocaplanten verbouwen en begon de FARC ‘belastingen’
te heffen op productie en transport van cocapasta. De FARC dwong de handelaren ook
om hogere prijzen te betalen aan de boeren en beschermde de aanplant van boeren
tegen vernietiging door drugsbestrijders. Dat leverde hun sympathie op onder de lokale
boerenbevolking. Het Calikartel accepteerde de belastingheffing, maar het Medellínkartel
besloot met de FARC de confrontatie aan te gaan. Het Medellínkartel richtte daartoe een
paramilitaire organisatie op, die erin slaagde grote gebieden waar coca werd verbouwd te
veroveren op de FARC, iets waartoe de strijdkrachten niet in staat waren gebleken. Door de
ondergang van het Medellínkartel verdween de sterkste vijand van de FARC, die daardoor
een grotere greep kreeg op de cocaïneproductie en -handel. De FARC genereerde daarmee
zeer aanzienlijke inkomsten. Dat werd nog versterkt doordat de productie in Peru en Bolivia
afnam als gevolg van het beleid van de regeringen van die landen. De productie verplaatste
zich naar Colombia, met name naar gebieden onder controle van de FARC. De Colombiaanse
president Pastrana startte onderhandelingen met de FARC, maar zijn opvolger Uribe brak
die af en bestreed de FARC met steun van de VS. Dat was gedeeltelijk succesvol, maar
vergrootte de ruimte voor de extreemrechtse paramilitaire milities, die waren verenigd in de
United Self-Defense Groups of Colombia. Deze groepen waren veelal voortgekomen uit de
paramilitaire groepen van de drugskartels, maar waren na de ondergang van de grote kartels
een eigen leven gaan leiden. Ook zij ontleenden een groot deel van hun financiering aan
afpersing van cocaïnehandelaren en andere vormen van illegale belastingheffing, alsmede
aan bijdragen van grootgrondbezitters. De VS verklaarden de United Self-Defense Groups of
Colombia in 2001 tot een terroristische organisatie. Uribe startte vredesonderhandelingen
met de United Self-Defense Groups of Colombia, die tot demobilisatie van duizenden
paramilitairen leidden.
De cocaïnehandel en de wijze waarop deze de binnenlandse situatie beïnvloedde, hebben de
mensenrechtensituatie in Colombia ernstig verslechterd. Veel mensen werden het slachtoffer
van crimineel en politiek geweld. Straffeloosheid was een lange periode de norm.
Doordat de Colombiaanse kartels aanzienlijk aan macht inboetten en het transport van
cocaïne naar de VS vooral over land plaatsvond, konden Mexicaanse criminele organisaties
greep krijgen op een deel van de keten. Deze organisaties waren eerder in dienst van de
Colombianen, maar konden nu een groter deel van de winst opeisen. Dit leidde echter tot
een strijd over territorium in Mexico tussen verschillende Mexicaanse bendes, waarbij ook
paramilitaire organisaties werden ingezet.
Door betere controle van smokkelroutes naar Europa over zee en door de lucht in het
Caraïbisch Gebied, verlegden smokkelaars de routes naar Europa via West-Afrika. In een
aantal West-Afrikaanse landen werkten Zuid-Amerikaanse drugsbendes samen met hoge
functionarissen en militairen, zodat het staatsapparaat soms kon worden ingezet voor
de doorvoer van cocaïne naar Europa. Vanaf 2007 beschuldigden hoge functionarissen
in Guinee-Bissau militairen van betrokkenheid bij drugshandel. Zo werden militairen
gearresteerd die honderden kilo’s verdovende middelen bij zich hadden en zorgden militairen
ervoor dat geconfisqueerde verdovende middelen verdwenen. In 2009 werden de legerleider
en de president vermoord, waarna de drugshandel zich verplaatste. Ook in Guinee en
Gambia was een verwevenheid tussen overheidsambtenaren en drugsbendes waar te
nemen.59 Drugshandelaren kozen zwakke staten in West-Afrika, waar ze de overheid relatief
gemakkelijk konden infiltreren.
59 UNODC, The Transatlantic Cocaine Market, Research Paper, April 2011, pp. 42-57.
                                                  31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>De bestrijding van cocaïneproductie en handel heeft enkele belangrijke onbedoelde effecten
gehad. In de eerste plaats heeft de bestrijding van de cocaïnehandel de binnenlandse
politieke verhoudingen in Colombia sterk beïnvloed. De bestrijding van de twee grote
kartels versterkte de positie van de FARC. Nadat de FARC het doelwit werd van bestrijding
van cocaïnehandel, profiteerden paramilitaire organisaties. In de tweede plaats heeft het
oprollen van de twee grote kartels vermoedelijk de concurrentie tussen Mexicaanse bendes
versterkt en bijgedragen aan de explosie van geweld in dat land. In de derde plaats zijn de
handelsstromen niet verminderd, maar wel verplaatst. De verschuiving van transportroutes
naar Europa via West-Afrika heeft in West-Afrika bijgedragen aan de criminalisering van
staten. Een effectieve, geïntegreerde internationale strategie ontbreekt tot op heden.
II.4     Illegale wapenhandel
De illegale handel in vuurwapens richt zich op twee doelgroepen. De ene doelgroep bestaat
uit criminelen, die vuurwapens gebruiken om een misdaad te plegen of om zichzelf te
beschermen. Deze handel is over het algemeen kleinschalig. De andere doelgroep wordt
gevormd door rebellengroepen en terroristische organisaties. Daarbij gaat het om grotere
partijen wapens.60 Illegale wapenhandel komt overal op de wereld voor, maar de vraag naar
illegale wapens is het hoogst in gebieden die worden geteisterd door gewapend conflict,
geweld en georganiseerde misdaad. Omgekeerd dragen wapens en munitie bij aan verhoging
van het geweldsniveau in dergelijke gebieden. Soms worden de wapens betaald met de
opbrengst van illegaal geëxploiteerde grondstoffen of van drugshandel, soms in natura.
Illegale wapenhandel en instabiliteit gaan vrijwel altijd samen. Illegale wapenhandel is
meestal een integraal element van de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit.
In de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit spelen nucleaire, bacteriologische en
chemische wapens zelden een rol. Deze blijven daarom verder buiten beschouwing. Binnen
de categorie conventionele wapens wordt gewoonlijk onderscheid gemaakt tussen enerzijds
kleine en lichte wapens en anderzijds grotere wapens. Kleine en lichte wapens zijn draagbaar
en kunnen door een of enkele personen worden bediend. Deze wapens zijn zeer geschikt
voor rebellenbewegingen, omdat ze relatief goedkoop zijn en gemakkelijk te bedienen, ook
door kindsoldaten.
Aangezien er weinig technologische vernieuwingen zijn ten aanzien van kleine vuurwapens en
het duurzame goederen zijn, worden zij weinig vervangen. Slechts ongeveer 1% van het totale
aantal kleine vuurwapens dat in omloop is, wordt jaarlijks vervangen. Wapens hebben dus een
levensduur van decennia, maar de inzetbaarheid hangt af van de vraag of voldoende munitie
verkrijgbaar is. Munitievoorraden moeten steeds worden vernieuwd. De handel in munitie
is daarom van even groot belang als de handel in wapens. Nadat een conflict is beëindigd,
verkopen handelaren de gebruikte wapens aan strijdende partijen in een ander conflict.
De keten van wapenhandel: productie en handel
Slechts een klein deel van de wapens wordt op illegale wijze gemaakt. Illegale productie
vindt plaats op drie manieren: amateurs kunnen wapens ambachtelijk produceren (bijvoorbeeld
originele modellen namaken), productie van bestaande modellen in wapenfabrieken die niet
over de licentierechten beschikken, of fraude met cijfers van legale productie.61
60 Zie: <http://www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/illicit-trafficking.html>.
61 Zie: <http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/G-Issue-briefs/SAS-IB2-Scraping-the-barrel.pdf>.
                                                  32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Het grootste gedeelte van wapens dat illegaal wordt verhandeld, is echter ooit legaal
geproduceerd.62 Legaal geproduceerde wapens kunnen op verschillende manieren in
de illegaliteit terechtkomen. In het algemeen is de keten kort: de wapens worden legaal
geproduceerd, belanden bij een handelaar die ze – al dan niet met medewerking van corrupte
ambtenaren – doorverkoopt aan een illegale bestemming.
Stohl onderscheidt negen manieren waarop wapens in de illegaliteit terecht kunnen komen,
die elkaar overigens niet uitsluiten.63 De eerste is ontduiking van een wapenembargo.
Staten, handelaren of particulieren kunnen een internationaal, regionaal of nationaal embargo
ontduiken. Er zijn vele voorbeelden van schendingen van VN-wapenembargo’s.64 Sommige
landen bevoorraden rebellenbewegingen in derde landen uit geostrategische overwegingen,
ook al is dat in strijd met het internationaal recht.
De tweede is omleiding van wapens door middel van omkoping van ambtenaren of
frauduleuze documenten. Corrupte ambtenaren staan export of doorvoer toe naar een land
dat niet aan de voorwaarden voldoet van relevante regelgeving of beleid. Het kan daarbij
gaan om frauduleuze export: op papier worden de wapens dan geëxporteerd naar legitieme
buitenlandse afnemers, waarbij wordt voldaan aan geldende exportvoorwaarden. Op het
enduser certificate wordt niet de werkelijke klant vermeld. Export vindt in eerste instantie
plaats naar een legale bestemming en de wapens worden van daaruit doorgevoerd naar
een illegale eindbestemming. Corrupte autoriteiten in het land dat staat vermeld op het
enduser certificate, laten zich bijvoorbeeld omkopen en geven een valse verklaring af over
de eindbestemming. Daarnaast kunnen douaneambtenaren zich laten omkopen om illegale
export door te laten. Verder kunnen de ladingpapieren een valse lading aangeven. Vanwege
het grote volume aan lading in de meeste (lucht)havens is de kans op ontdekking klein.
Door onvoldoende bewaking en slecht beheer van wapenopslagplaatsen kunnen wapens
worden ontvreemd en in het illegale circuit terechtkomen. Dit is de derde manier. De
ineenstorting van de Sovjet-Unie, Albanië en Joegoslavië heeft veel bijgedragen aan de
illegale wapenhandel. Grote hoeveelheden vuurwapens en munitie werden in de Oost-
Europese staten overtollig. Een deel daarvan werd uit slecht bewaakte opslagplaatsen
illegaal naar de rest van de wereld geëxporteerd. Deze grote stroom werd vermoedelijk
gefaciliteerd door corruptie.
Een vierde manier is door een overval op wapenopslagplaatsen tijdens perioden van
instabiliteit. Zo lijken opstandelingen in Syrië vliegtuigen en helikopters van de Syrische
luchtmacht neer te schieten met buitgemaakte luchtdoelraketten. Westerse landen zouden
bevreesd zijn dat dergelijke raketten uit Syrische legerbases en wapendepots in handen
zouden kunnen vallen van Al Qaida.65
62 R. Stohl, fighting the illicit trafficking of small arms, SAIS Review Vol. XXV No. 1 (Winter-Spring 2005), p. 61
    en C.J.C.F. Fijnaut, De bestrijding van illegale vuurwapenhandel: Het beleid van de Verenigde Naties en de
    Europese Unie, Justitiële verkenningen, 34(4), pp. 9-28.
63 Idem, zie ook A.C.M. Spapens, Trafficking in illicit firearms for criminal purposes within the European Union,
    European Journal of Crime, Criminal Law and Justice, 2007, pp. 359-381.
64 G. Lamb, Beyond ‘shadow-boxing’ and ‘lip service’, the enforcement of arms embargoes in Africa, ISS paper
    135, Pretoria, April 2007.
65 Volkskrant, Assad raakt luchtoverwicht kwijt, 30 november 2012, p. 15.
                                                           33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>In de vijfde plaats kunnen wapens in andere handen vallen door onzorgvuldig beheer.
Uiteindelijk kunnen deze wapens in het illegale circuit terechtkomen. Ten zesde kunnen
soldaten wapens verkopen om extra inkomsten te genereren. In de zevende plaats kunnen
wapens van particuliere eigenaren worden gestolen.
De achtste manier is smokkel van wapens van een land waar wapens legaal kunnen worden
gekocht naar een land waar wapenbezit illegaal is. Een vorm is smokkel van enkele wapens
per keer met personenauto’s en bestelbusjes. Deze smokkel vindt op kleine schaal plaats
en vooral op aanvraag door afnemer. Het grootste gedeelte van illegale wapens in Mexico en
Zuid-Amerika is op deze manier vanuit de Verenigde Staten gesmokkeld.66
Doordat weinig controles plaatsvinden aan de binnengrenzen van het Schengengebied is het
betrekkelijk eenvoudig om wapens te vervoeren door Schengenlanden. Dit gebeurt veelal met
personenauto’s, bestelbusjes of vrachtwagens. Smokkel naar het Verenigd Koninkrijk (geen
Schengenland) loopt enigszins anders; smokkelaars maken gebruik van verborgen ruimtes in
voertuigen. De illegale vuurwapenhandel binnen de EU is over het algemeen vooral een vorm
van criminele dienstverlening.67
Ten slotte kunnen volgens Stohl wapens op ambachtelijke wijze worden gemaakt, bijvoorbeeld
uit alarmpistolen of uit gedecommissioneerde wapens. Dergelijke alarmpistolen zijn in
veel EU-landen legaal te verkrijgen. In de praktijk worden gedecommissioneerde wapens in
vele landen niet vernietigd, maar verkocht. Er is dan een kans dat ze in het illegale circuit
terechtkomen.
Zoals uit bovenstaande opsomming blijkt, is niet alleen regulering van handel belangrijk om
illegale handel tegen te gaan, maar ook goed beheer van wapenvoorraden, ontwapening
na een conflict, vernietiging van overtollige wapens en markering van vuurwapens, zodat
hun herkomst is na te gaan. Deze maatregelen kunnen helpen voorkomen dat legaal
geproduceerde wapens naar het illegale circuit worden omgeleid. Dit zijn aanknopingspunten
voor beleid, die terug te vinden zijn in het UN Programme of Action.
Juridisch kader
Er waren tot voor kort weinig internationale juridische normen voor het legaal bezit en de
legale handel in conventionele wapens. Er is een aantal verdragen dat het bezit, gebruik
of de opslag van en de handel in specifieke wapens verbiedt of aan banden legt, zoals
Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons
Which May Be Deemed to Be Excessively Injurious or to Have Indiscriminate Effects, het
tweede protocol bij dat verdrag (Protocol on Prohibitions or Restrictions on the Use of
Mines, Booby-Traps and Other Devices), het vierde protocol bij hetzelfde verdrag (Protocol
IV on Blinding Laser Weapons), de Convention On The Prohibition Of The Use, Stockpiling,
Production And Transfer Of Anti-Personnel Mines And On Their Destruction en de Convention on
Cluster Munitions.68 Het doel van deze verdragen is om het menselijk lijden als gevolg van
66 Zie: <http://www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/illicit-trafficking.html>.
67 A.C.M. Spapens, De logistiek en aanpak van illegale vuurwapenhandel binnen de EU-landen, in: Illegale
    wapenhandel, Justitiële Verkenningen 4 - 08, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum,
    juli 2008, p. 69.
68 M. Brozska, Monitoring and verification of the arms trade and arms embargoes, Disarmament Forum,
    2010, No. 3, p. 29.
                                                     34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>gewelddadige conflicten te beperken. Daartoe worden het gedrag van de strijdende partijen,
alsmede de keuze van strijdmiddelen en strijdmethoden verdragsrechtelijk ingeperkt.69
Het Protocol against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, their Parts and
Components and Ammunition bij het UNTOC verplicht staten illegale productie en illegale
handel in vuurwapens en munitie strafbaar te stellen, maar laat het aan de partijen bij het
protocol over om te bepalen in welke gevallen productie en handel illegaal zijn.
Daarnaast kan de VN-Veiligheidsraad onder hoofdstuk VII van het Handvest van de VN voor
een specifieke regio en actoren een wapenembargo instellen. De lidstaten van de VN moeten
deze maatregelen uitvoeren. Echter, zonder adequate regelgeving en instituties kunnen
lidstaten een wapenembargo niet handhaven. De VN-Veiligheidsraad stelt gewoonlijk een
sanctiecommissie in voor het toezicht op een specifiek wapenembargo die gebruik maakt
van informatie aangeleverd door de lidstaten. Ook regionale organisaties zoals de EU of de
Afrikaanse Unie stellen wel wapenembargo’s in.
In meer algemene zin hebben staten de verplichting de soevereiniteit van andere staten
te respecteren en af te zien van geweld tegenover andere staten. Daaruit vloeit voort
dat staten worden geacht zich te onthouden van leveringen van wapens aan staten of
groeperingen die de soevereiniteit van een andere staat willen ondermijnen, zoals terroristen
of rebellenbewegingen. Diverse mensenrechtenverdragen bevatten bepalingen die de export
van wapens (indirect) beperken, zoals het recht op leven, het verbod op marteling en het
verbod op gedwongen verhuizing. In gevallen waarin exporterende staten kunnen vermoeden
dat export van wapens zal bijdragen aan schendingen van de vrede en veiligheid, of aan
schendingen van mensenrechten, is export van wapens illegaal onder internationaal recht,
ook als het nationale recht zich niet tegen export van wapens verzet.
Verder kwam in 1998 het Wassenaar Arrangement tot stand, waarbij de partijen
overeenkwamen informatie uit te wisselen over hun export van conventionele wapens,
met name verleende en geweigerde exportvergunningen. Verder biedt het Wassenaar
Arrangement een forum voor de bespreking van risico’s van wapenexporten voor de vrede,
veiligheid en stabiliteit in specifieke gebieden. Het Wassenaar Arrangement stelt geen
normen voor wapenexport en laat de beslissingen over verlening van vergunningen over aan
nationale staten.
In het kader van het UN Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade
in Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects (PoA), dat dateert van 2001, worden staten
opgeroepen om handel in kleine wapens te reguleren, maar het programma geeft geen
inhoudelijke criteria voor het afgeven of weigeren van exportvergunningen. Verder roept het
programma op fabricage van wapens te reguleren en individuele wapens van merktekens te
voorzien, zodat hun oorsprong getraceerd kan worden. Legaal geproduceerde wapens hebben
merktekens en nummers. Aan de hand van deze nummers is de fabrikant van een wapen
meestal te herleiden tot de fabrikant. Andere aspecten van het actieprogramma betreffen
goed beheer van wapenvoorraden en vernietiging van illegale wapens.
In EU-verband zijn stappen gezet om wetgeving van lidstaten ten aanzien van vuurwapenbezit
door burgers te harmoniseren, zoals het categoriseren van vuurwapens, met als effect
meer uniformiteit in vergunningsplichtigheid tussen de verschillende lidstaten. Ook vindt
69 Zie: <http://www.icrc.org/eng/war-and-law/weapons/overview-weapons.htm>, geconsulteerd op 29 maart
    2013.
                                                  35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>er meer politiële samenwerking plaats. Er bestaan echter nog steeds grote verschillen in
nationale wapenwetgeving tussen de lidstaten. De bestrijding van illegaal vuurwapenbezit
in de EU vindt vooral plaats op het nationale niveau. Voor de uitvoer van wapens is de
Verordening van de Raad tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de
uitvoer van producten en technologie voor tweeërlei gebruik (EG nr. 1334/2000) relevant,
die in het bijzonder procedurele aspecten tussen lidstaten harmoniseert. De EU kent een
Gemeenschappelijk Standpunt inzake wapenexport, dat acht toetsingscriteria noemt, maar
deze wordt door de lidstaten verschillend geïmplementeerd.70
Een individu heeft een wapen illegaal in bezit als hij of zij daarvoor niet de vereiste
vergunningen heeft volgens het recht van het land waar hij of zij zich bevindt. Dat geldt ook
voor leden van gewapende groepen, zoals terroristen, opstandelingen of criminele groepen.
Handel in wapens is illegaal als deze worden verkocht zonder dat aan wettelijke vereisten is
voldaan, zoals een exportvergunning.
Recent is een stap gezet ten aanzien van de regulering van de handel in conventionele
wapens, onderdelen en munitie. De Algemene Vergadering van de VN heeft op 2 april 2013
de verdragstekst aangenomen voor een wapenhandelsverdrag. 154 staten stemden voor,
23 onthielden zich van stemming en Noord-Korea, Iran en Syrië stemden tegen.71 Volgens
deze tekst is de export van wapens verboden indien dat strijdig is met een resolutie van de
Veiligheidsraad onder hoofdstuk VII van het Handvest van de VN, of in strijd is met een verdrag
waarbij de staat partij is, dan wel indien export zou bijdragen aan genocide, misdaden tegen
de menselijkheid, oorlogsmisdaden, ernstige inbreuken op de Geneefse Conventies van 1949,
aanvallen op burgers of aan andere oorlogsmisdaden zoals gedefinieerd in internationale
overeenkomsten waarbij de staat partij is. De exporterende staat moet bij de beslissing
om export te autoriseren meewegen of de export zou kunnen bijdragen aan bedreiging
van vrede en veiligheid of aan schendingen van het internationaal humanitair recht of van
mensenrechten, dan wel kan bijdragen aan terrorisme of grensoverschrijdende misdaad.
Export van munitie en onderdelen moet ook aan deze criteria worden getoetst, maar de overige
bepalingen van het verdrag gelden niet voor munitie en onderdelen. Het gaat onder andere
om het delen van informatie, voorkomen van omleiding en de regulering van handelaren en
van doorvoer. Partijen bij het (toekomstige) verdrag moeten deze verplichtingen ook naleven
bij export naar landen die geen partij zijn bij het verdrag. Het verdrag staat open voor
ondertekening vanaf 3 juni 2013 en zal in werking treden 90 dagen nadat de vijftigste staat
het verdrag heeft geratificeerd. Staten die het verdrag hebben ondertekend worden geacht
zich aan het verdrag te houden, ook als het nog niet in werking is getreden.
Een belangrijk verschil tussen wapenhandel en de meeste andere vormen van criminaliteit
is dat wapenhandel vaak politieke belangen dient, in het bijzonder de geopolitieke belangen
van grootmachten. Staten hebben er meestal belang bij wapenhandel niet aan regels te
binden en soms bestaande regels niet na te leven, terwijl het meestal wel in hun belang is
andere vormen van grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden. Dat is een reden waarom
regulering van wapenhandel moeilijk tot stand te brengen was en lastig te handhaven zal zijn.
De effectiviteit van het VN-wapenhandelsverdrag zal mede worden bepaald door de vraag of
de belangrijkste exporteurs van conventionele wapens, onderdelen en munitie het verdrag
zullen ratificeren.
70 M. Bromley, The Review of the EU Common Position on Arms Exports: prospects for strengthened controls,
    Non-proliferation papers, No. 7, January 2012.
71 United Nations General Assembly A/67/L.58.
                                                   36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>II.5      Democratische Republiek Congo / illegaal profijt van de winning van
          grondstoffen
De situatie in de Democratische Republiek Congo (DRC) vormt een goede illustratie van de
nexus tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit. Het bestuur van het land is zwak en een
groot deel van de bevolking leeft in armoede. Een kleine en deels corrupte elite profiteert
van de natuurlijke rijkdommen van het land.
Na het eind van de Koude Oorlog kreeg de toenmalige president Mobutu minder steun van
westerse landen en nam het binnenlandse verzet tegen zijn bewind toe. De rebellenleider
Laurent Kabila greep in 1997 de macht in Congo, gesteund door een interventie van Rwandese
en Oegandese troepen. Slechts kort daarna keerde een Tutsibeweging uit Oost-Congo zich
tegen Kabila, gesteund door Rwanda. In de jaren daarna waren de meeste buurlanden van
de DRC militair actief in de DRC, waarbij Angola, Zimbabwe en Namibië de regering steunden
en andere landen militaire steun gaven aan rebellenbewegingen. Vooral het oosten van de
DRC kampt dus al decennia met gewapende conflicten, buitenlandse inmenging, armoede,
grootschalige en zeer ernstige mensenrechtenschendingen en corruptie. De strijd in de
DRC heeft al miljoenen mensenlevens gekost. Gebrekkige discipline onder regeringstroepen
(inclusief muiterij) en de aanwezigheid van krijgsheren in Oost-Congo, van wie sommige worden
gesteund door buurlanden, dragen sterk bij aan de instabiliteit. De situatie in de DRC is dus
uitermate complex. Hieronder zal echter uitsluitend aandacht worden geschonken aan de
samenhang tussen de winning van grondstoffen en de instabiliteit in Oost-Congo.
De DRC kent een enorme rijkdom aan natuurlijke grondstoffen zoals tin, tantaal (uit coltan),
wolfraam en goud. De (illegale) handel in grondstoffen voedt al meer dan een decennium
gewapende conflicten in de DRC, doordat gewapende groepen (krijgsheren, maar ook illegaal
opererende eenheden van het regeringsleger) zich een deel van de opbrengst van de
exploitatie van de mijnen weten toe te eigenen. Krijgsheren kunnen daarmee hun militaire
inspanningen financieren. Zij eigenen zich een deel van de opbrengst toe door bijvoorbeeld
‘belasting’ te heffen op erts dat mijnwerkers hebben gedolven, op transporten van erts of bij
handelaren, maar ook wel door overvallen op de bevolking van een gebied dat niet onder hun
controle is of op mijnen die zich daar bevinden. Zolang krijgsheren aanzienlijke inkomsten
kunnen ontlenen aan de grondstoffenhandel zal het conflict aanhouden. Als effectieve
maatregelen kunnen worden genomen om deze inkomsten sterk te verminderen, kan het
voor de krijgsheren moeilijker worden hun militaire inspanningen voort te zetten. Echter,
als krijgsheren vervolgens andere bronnen van inkomsten aanboren, zal regulering van de
grondstoffenhandel de instabiliteit in het gebied niet doen verminderen. Stabiliteit is een
noodzakelijke – maar geen voldoende – voorwaarde voor sociaaleconomische ontwikkeling
en het bestrijden van misstanden, zoals de schendingen van mensenrechten en de slechte
arbeidsomstandigheden in de mijnen.
Als voorbeeld wordt hieronder de situatie van tinhandel beschreven, omdat de Nederlandse
regering ter zake een initiatief heeft genomen.72 Belemmeren dat krijgsheren profijt kunnen
trekken van de exploitatie van tin is slechts één mogelijke beleidsmaatregel, die op zichzelf
de situatie in de DRC niet zal veranderen. Een dergelijk beleid zou wel deel kunnen uitmaken
van een zeer breed scala aan andere interventies, gericht op verbetering van de complexe
situatie in de DRC.
72 Hiervoor is gebruik gemaakt van: R. de Koning, Conflict minerals in the Democratic Republic of the Congo,
    Stockholm International Peace Research Institute policy paper 27, Stockholm, June 2011 en van diverse
    publicaties van de International Crisis Group.
                                                    37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Niet alleen krijgsheren trekken illegaal profijt van de winning van grondstoffen. Sommige
eenheden van het regeringsleger heffen illegaal belastingen bij mijnwerkers, op erts-
transporten en bij eigenaren van mijnen. Zij worden eveneens beschuldigd van (grootschalige)
schendingen van mensenrechten, zoals verkrachtingen en dwangarbeid. Deze illegale
belastingheffing draagt niet bij aan de politieke instabiliteit, maar is een vorm van corruptie.
Omdat het leger een onmisbaar instrument is voor de regering, hebben commandanten een
sterke positie tegenover de overheid, die ze kunnen misbruiken voor zelfverrijking en om
zichzelf te beschermen tegen juridische maatregelen. Ook sommige overheidsambtenaren
zijn hierbij betrokken, zodat een deel van de overheidsbureaucratie is gecorrumpeerd.73
De keten
De mijnbouw in het oosten van de DRC vindt plaats in grote mijnen, die bestaan uit
kleine putten waar mijnwerkers met de hand erts delven. Er is sprake van ambachtelijke
mijnbouw, zonder inzet van grote machines. De mijnwerkers verkopen het erts per zak aan
handelaren, die meestal een legale status hebben onder Congolees recht. Het erts wordt
via een systeem van tussenhandelaren geleverd aan smelterijen, die tin produceren. Deze
smelterijen bevinden zich in het buitenland. Er zijn weinig smelterijen die erts uit de DRC
verwerken. Vervolgens wordt het tin verkocht aan bedrijven voor de productie van bijvoorbeeld
elektronica. Aan het eind van de keten bevindt zich de consument.
De groothandelaren zijn de laatste schakel in de keten op Congolees grondgebied, waardoor
zij feitelijk de toegangspoort tot de internationale markt vormen. Het grootste gedeelte van de
export van erts loopt via deze groothandelaren. Zij beschikken over het algemeen over nauwe
banden met politici. Hoewel de groothandels vaak beweren geen weet te hebben van de
herkomst van ingekochte grondstoffen, is dit volgens Global Witness hoogstonwaarschijnlijk.
Deze bedrijven zijn in handen van Congolese zakenlieden met jarenlange ervaring in de
mijnbouw. Vaak vragen de groothandelshuizen juist naar de precieze herkomst van de
mineralen, om zich een oordeel over de kwaliteit van het erts te kunnen vormen.74 Zij hebben
echter geen belang bij grotere transparantie.
Maatregelen om profijt van krijgsheren te verminderen
In de loop der tijd zijn diverse pogingen ondernomen om te verhinderen dat krijgsheren profijt
trekken van de winning en export van grondstoffen in het oosten van de DRC. Daartoe zijn
diverse initiatieven ondernomen, die met de inwerkingtreding van de Amerikaanse Dodd-Frank
Wall Street Reform and Consumer Protection Act (de Dodd-Frank Act) een grote impuls kregen.
Deze wet kent een aantal bepalingen, die beogen de transparantie te vergroten ten aanzien
van activiteiten van bedrijven. Section 1502 van de Dodd-Frank Act75 verplicht alle bedrijven
die genoteerd zijn aan Amerikaanse beurzen om openbaar te maken of zij conflictmineralen
(met name coltan, tin, wolfraam of goud) uit de DRC of de buurlanden gebruiken. Als dat
het geval is, moeten deze bedrijven een rapport indienen waarin zij beschrijven in welke
producten deze metalen zijn verwerkt en of de opbrengsten van deze metalen al dan niet
hebben bijgedragen aan het conflict in de DRC. Producten mogen het label ‘DRC conflict free’
dragen indien daarin geen metalen zijn verwerkt afkomstig uit de DRC, waarvan de opbrengst
van de winning ten goede is gekomen aan gewapende groepen in de DRC of de buurlanden.
Dit artikel is alleen van toepassing op de DRC en zijn buurlanden, op specifieke metalen en
houdt geen verbod in. Het artikel laat het aan de consument over al dan niet producten aan
73 Global Witness, ‘Faced with a gun, what can you do?’, July 2009.
74 Zie: <http://www.globalwitness.org/sites/default/files/pdfs/report_en_final_0.pdf>, pp. 56-58.
75 Zie: <http://www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf>, pp. 838-843.
                                                    38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>te schaffen die metalen bevatten, waarvan de opbrengsten van de winning wellicht heeft
bijgedragen aan het voortduren van een gewapend conflict.
Section 1504 van de Dodd-Frank Act76 verplicht olie- en gasmaatschappijen en mijnbouw-
bedrijven die zijn genoteerd aan Amerikaanse effectenbeurzen, om alle betalingen die ze
doen aan buitenlandse statelijke actoren openbaar te maken. Bedrijven moeten per land
en per project aangeven hoeveel zij buitenlandse regeringen hebben betaald. Daardoor
zal duidelijkheid ontstaan welke inkomsten regeringen hebben uit de exploitatie van deze
natuurlijke rijkdommen in hun land en het wordt daarmee moeilijker deze inkomsten te
verduisteren. Er is geen verplichting betalingen aan krijgsheren of andere (gewapende)
groepen openbaar te maken.
In juli 2010 werd de Dodd-Frank Act van kracht. Hierdoor ontstond bij producenten van
eindproducten de behoefte zekerheid te verkrijgen over de herkomst van grondstoffen om
hun reputatie te beschermen. Voor grondstoffen uit de DRC moest vaststaan dat krijgsheren
geen profijt hadden getrokken van de winning van deze grondstoffen. De wet droeg de
Amerikaanse Securities and Exchange Commission op nadere regels te stellen. Die nadere
regels zijn in augustus 2012 vastgesteld.
In december 2010 publiceerden diverse organisaties aanbevelingen voor dergelijke
duediligencerichtlijnen. Due diligence houdt in dat bedrijven zorgvuldigheid betrachten, in dit
geval ten aanzien van de inkoop van grondstoffen, met name om duidelijkheid te verkrijgen
of de winning ervan op een of andere wijze heeft bijgedragen aan voortzetting van een
conflict of (daarmee gepaard gaande) mensenrechtenschendingen. Dat veronderstelt dat kan
worden nagegaan uit welke mijn de grondstoffen afkomstig zijn en dat het bedrijf voldoende
zekerheid heeft of strijdende partijen al dan niet voordeel hebben gehad van de winning
van de grondstoffen. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
publiceerde richtlijnen voor due diligence, die waren ontwikkeld in samenwerking met niet-
gouvernementele organisaties en bedrijven. In dezelfde maand publiceerde de UN Group
of Experts on the DRC eveneens aanbevelingen voor richtlijnen voor due diligence door
importeurs, verwerkers en consumenten van grondstoffen uit Oost-Congo, nadat deze groep
al eerder algemene aanbevelingen in deze richting had gedaan. De VN-Veiligheidsraad nam
deze aanbevelingen over en riep staten op de aanbevelingen in de praktijk te brengen.77
Een van de initiatieven om de transparantie in de keten te vergroten en de inkomsten van
krijgsheren uit de mijnbouw in Oost-Congo te verminderen, werd genomen door de VN-vredes-
missie in de DRC.78 In een poging te verhinderen dat krijgsheren profiteren van de grond-
stoffenhandel heeft deze handelscentra voor erts opgericht. De handel in grondstoffen zou
vooral daar moeten plaatsvinden, zodat beter toezicht mogelijk is. Daarnaast worden lokale
politiemensen opgeleid, die mijnen en transportroutes kunnen bewaken, en houden burgers
toezicht in mijnen. Zodoende wordt getracht illegale belastingheffing te voorkomen in de
mijnen en op de handelsroutes. Bovendien wordt elke zak met grondstoffen die de mijn
verlaat gelabeld, zodat er een administratieve mogelijkheid is de herkomst van grondstoffen
na te gaan.
76 Zie: <http://www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf>, pp. 845-848.
77 VN-Veiligheidsraad, S/RES/1952(2010).
78 R. de Koning, ‘Conflict minerals in the Democratic Republic of the Congo’, Stockholm International Peace
    Research Institute policy paper 27, Stockholm, June 2011, p. 35.
                                                     39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>In de handelscentra heft de overheid belasting over alle zakken erts die zijn verzameld door
geautoriseerde waarnemers. Daarnaast vindt controle op vergunningen van mijnwerkers
en groothandelaars plaats en wordt door middel van proeven de waarde van het erts
vastgesteld en de prijs ervan bepaald. De zakken worden dan weer opnieuw gelabeld en
verkocht aan groothandelaars, die de export verzorgen.79 Dit systeem traceerde de herkomst
vanaf de mijn tot en met de exporteur, maar het sloot niet uit dat exporteurs erts verkochten
dat niet afkomstig was uit de handelscentra opgericht door de VN. Exporteurs konden erts
uit verschillende mijnen vermengen en op de internationale markt brengen. Verder was het
ook nog mogelijk dat krijgsheren belastingen zouden heffen op transporten.80
In 2009 startte het International Tin Research Institute, een samenwerkingsverband van
tinsmelterijen, een project om de herkomst van tinerts na te kunnen gaan. Aanvankelijk
gebeurde dat door standaardisering van documenten die het erts volgden van de mijn
tot en met exporteurs. Ook in dit systeem hadden smelterijen onvoldoende zekerheid of
gecertificeerd erts al dan niet was vermengd met niet-gecertificeerd erts. De smelterijen
ondervonden internationaal kritiek dat zij (indirect) krijgsheren financierden. Twee grote
smelterijen besloten daarop in het geheel geen tin uit het oosten van de DRC meer
te importeren. Dat had ernstige onbedoelde gevolgen; het leidde namelijk tot hoge
werkloosheid onder mijnwerkers. In 2010 werd de procedure aangevuld door zakken erts
vanaf de mijn tot en met de exporteurs te labelen.
Van september 2010 tot maart 2011 gold een mijnbouwverbod in Oost-Congo, dat was
ingesteld door de Congolese regering. Hierdoor lag de officiële mijnbouw nagenoeg stil.
Begin 2011 ontbrak het echter nog aan nadere regelgeving van de Dodd-Frank Act. Hierdoor
bestond nog steeds onduidelijkheid over de vraag of geïmporteerd tin aan de eisen van
de wet voldeed. Mede daardoor was evenmin duidelijk of bestaande mechanismen voor
due diligence zouden voldoen aan de eisen van de Securities and Exchange Commission.
Vooruitlopend op de nadere regelgeving besloten bedrijven verenigd in de Electronics Industry
Citizenship Coalition per 1 april 2011 geen grondstoffen meer te kopen afkomstig uit Oost-
Congo.81 Zij vreesden schade aan hun imago als zij beschuldigd zouden worden indirect
het geweld in Oost-Congo te financieren. Als gevolg van de voortdurende onzekerheid over
herkomst van tinerts kwamen de mijnbouw in Oost-Congo en de export van grondstoffen
niet op gang na afloop van het verbod (maart 2011) dat was ingesteld door de Congolese
regering. In november 2011 vaardigde de regering van de DRC regelgeving uit langs de lijnen
van de VN-werkgroep en de OESO. Op basis daarvan werden de vergunningen van twee
Chinese exportbedrijven geschorst; zij mochten tijdelijk geen tinerts exporteren.
Als reactie op de Dodd-Frank Act hebben meer afnemers van grondstoffen zich aangesloten
bij het Electronics Industry Citizenship Coalition en partnerorganisatie Global e-Sustainability
Initiative. Zij hebben het Conflict-Free Smelter Assessment Program ontwikkeld. Dit mechanisme
ziet toe op het deel van de keten tussen exporteurs (groothandelaren) en de smelterijen,
waarmee een ontbrekend deel van de keten werd gedekt. Een onafhankelijke derde partij
evalueert de inkoopactiviteiten van een smelterij en bepaalt of de ingekochte grondstoffen
79 Zie: <http://www.crisisgroup.org/en/regions/africa/central-africa/dr-congo/derriere-le-probleme-des-
     minerais-des-conflits.aspx>.
80 Zie: <http://www.globalwitness.org/sites/default/files/library/Congo’s%20minerals%20trade%20in%20
     the%20balance%20low%20res.pdf>, p. 12.
81 Zie: <https://icglr.org/spip.php?article1>.
                                                   40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>de status ‘DRC conflict free’ verdienen. Daarnaast bieden de Electronics Industry Citizenship
Coalition en partnerorganisatie Global e-Sustainability Initiative modellen aan om bedrijven te
assisteren in duediligenceprocessen.82
De hiervoor genoemde initiatieven zien telkens op een deel van de keten van de mijn tot
en met het eindproduct en kenden enkele tekortkomingen, waardoor bedrijven onvoldoende
zekerheid kon worden geboden over de herkomst van tin. De Nederlandse regering heeft
het initiatief genomen alle partijen bij elkaar te brengen in de Pilot Conflict Free Tin Initiative
(CFTI). Deze pilot beoogt de duediligencemaatregelen in de gehele keten te integreren en een
certificeringssysteem te creëren dat voor bedrijven wel voldoende zekerheid biedt over de
herkomst van erts en grondstoffen. Het hoofddoel van de pilot CFTI is de instabiliteit in Oost-
Congo te verminderen door de inkomsten van krijgsheren aan te tasten. Nederland heeft
een belangrijke rol gespeeld in het bijeenbrengen van belanghebbende partijen (industrie,
autoriteiten DRC, NGO’s) en heeft financiering beschikbaar gesteld. CFTI is geïnspireerd op
het ‘Solutions for Hope Project’ een initiatief van Motorola. Het is een soortgelijk pilotproject
voor conflictvrij coltan uit Katanga, in het Zuiden van de DRC.
CFTI onderscheidt zich van het initiatief van het International Tin Research Institute door
te werken met een geavanceerder identificatiesysteem, dat is ontwikkeld door de Duitse
geologische dienst. Deze dienst stelt voor elke mijn de unieke samenstelling van het erts vast
en deze wordt geregistreerd in een database. Naast een administratieve controle op herkomst
van erts door middel van labels, kan de herkomst van zakken erts ook steekproefsgewijs
worden herleid via de geologische samenstelling van het erts. Daarmee kan nauwelijks worden
gefraudeerd. Daarnaast versterkt de Amerikaanse NGO PACT de lokale capaciteit om toezicht
te houden op de certificering. Deze NGO betrekt het Congolese maatschappelijk middenveld,
de industrie en de Congolese overheid bij het initiatief om de lokale capaciteit te bevorderen.83
Als dit systeem afnemers voldoende zekerheid kan bieden over de herkomst van tin, kan de
tinproductie weer op gang komen en kunnen mijnwerkers weer een inkomen verdienen, terwijl
de opbrengsten voor krijgsheren uit de exploitatie van tin aanzienlijk zullen verminderen. Het
systeem richt zich echter niet (direct) op het voorkomen van mensenrechtenschendingen,
waaronder de slechte arbeidsomstandigheden in de mijnen.
Conclusie
De Dodd-Frank act heeft ertoe geleid dat producenten die tin verwerken zekerheid willen
hebben over de herkomst van het tin dat ze inkopen; die tin moet gewonnen zijn zonder dat
krijgsheren daarvan financieel voordeel hebben gehad. Fabrikanten van eindproducten vrezen
reputatieschade als ze consumenten geen zekerheid kunnen geven over de herkomst van
grondstoffen. Daarmee is druk ontstaan vanuit het eind van de keten.
Het doel van dit mechanisme is niet om de krijgsheren te verdrijven uit bepaalde gebieden,
maar om de tin uit mijnen waarvan krijgsheren profijt trekken, onverkoopbaar te maken,
zodat belangrijke inkomstenbronnen van krijgsheren opdrogen. Zij kunnen dan militair
worden verzwakt. Tegelijk leidt deze benadering tot werkloosheid onder mijnwerkers.
Zij hebben dan geen inkomen meer en vervallen tot diepe armoede. Parallel aan een
duediligencemechanisme, dat kan leiden tot werkloosheid en armoede onder de lokale
bevolking, zou een beleid gevoerd moeten worden gericht op armoedebestrijding.
82 Zie: <http://www.conflictfreesmelter.org/documents/Conflict-FreeSmelterFAQ.pdf>, p. 4.
83 Zie: <http://www.pactworld.org/cs/who_we_are/what_we_do>.
                                                  41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Verder hangt de effectiviteit van deze benadering niet af van de kwaliteit van het bestuur
in de DRC. Het eind van de keten (producenten van eindproducten en consumenten) is de
drijvende kracht en daarom hebben lokale factoren minder invloed op de vormgeving van het
mechanisme en criteria voor due diligence. Overigens kan dat ook als een nadeel worden
gezien, omdat het lokale ownership daardoor wordt aangetast. De belangrijkste rol van de
Congolese regering in het hierboven beschreven mechanisme is certificering van mijnen.
Het is onwaarschijnlijk dat de regering mijnen zal certificeren waar krijgsheren economische
belangen hebben, maar het is wel mogelijk dat de regering, onder druk van commandanten,
mijnen certificeert waarvan eenheden van het regeringsleger financieel voordeel hebben.
Het mechanisme kan deze vorm van afpersing en corruptie niet effectief bestrijden en
evenmin de mensenrechtenschendingen die gepaard gaan met de illegale activiteiten van
legereenheden.
Dergelijke mechanismen kosten geld. In eerste instantie moet financiering beschikbaar
zijn om betrokken partijen bij elkaar te brengen en tot afspraken te komen. Daarna moet
geld beschikbaar komen om het ontworpen mechanisme te financieren. Deze kosten
drukken uiteindelijk op de prijs van de grondstoffen. Dat kan ertoe leiden dat de prijs niet
meer concurrerend is. Het bedrijfsleven ziet dat nogal eens als bezwaar tegen dergelijke
mechanismen. Om een geïntegreerd systeem voor due diligence op gang te brengen heeft de
Nederlandse regering financiering beschikbaar gesteld in het kader van de pilot CFTI.
Een van de methoden waarmee krijgsheren profijt trekken van de winning van erts is de
belastingheffing op transporten. Dat de herkomst van erts kan worden vastgesteld, zegt
niets over de vraag of krijgsheren transporteurs hebben afgeperst. Daarvoor is een specifiek
toezichtmechanisme nodig.
Een vergelijking met de handel in diamanten is illustratief voor de beperkingen van
certificeringsmechanismen. Het Stockholm International Peace Research Institute merkt op
dat een mechanisme, zoals hierboven beschreven, kan werken voor grondstoffen die alleen
in grote hoeveelheden een behoorlijke waarde vertegenwoordigen. De handel in diamanten
en in goud is met dit systeem moeilijker te certificeren. Kleine hoeveelheden goud en
diamanten zijn veel waard en kunnen door een individu gemakkelijk worden gesmokkeld naar
een ander land, waar deze worden vermengd met ‘schoon’ goud of ‘schone’ diamanten.
Verder is de bewerking van goud en diamanten kleinschalig, terwijl (wereldwijd) alle tinerts
moet worden verwerkt in een relatief klein aantal industriële smelterijen. Deze vormen een
flessenhals in de keten, waardoor controle goed is te organiseren.84 De bereidheid van
smelterijen om zich aan te sluiten bij een certificeringsmechanisme is essentieel voor de
effectiviteit van het systeem. Zolang er smelterijen zijn die bereid zijn niet-gecertificeerd erts
te kopen, kunnen krijgsheren voordeel blijven houden van illegale belastingheffing.
Ook de handel in ruwe diamanten is lange tijd een inkomstenbron van krijgsheren geweest.
Sommige partijen in de burgeroorlog in Sierra Leone kregen daaruit aanzienlijk inkomsten.
In 2003 werd het Kimberley Process Certification Scheme voor diamanten van kracht, een
samenwerkingsverband van regeringen, industrie en NGO’s. Bij dit certificeringsmechanisme
waren vrijwel alle landen aangesloten waar ruwe diamanten worden geproduceerd. De
aangesloten landen en bedrijven hebben zich verplicht alleen onderling te handelen in
diamanten die gecertificeerd ‘conflictvrij’ zijn. De certificaten worden uitgegeven door
nationale regeringen. In dit mechanisme speelt de kwaliteit van het lokale bestuur wel een
84 R. de Koning, Conflict minerals in the Democratic Republic of the Congo, Stockholm International Peace
    Research Institute policy paper 27, Stockholm, June 2011, p. 6 en p. 12.
                                                     42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>rol. Er zijn bovendien vervalste certificaten in omloop. Een van de initiatiefnemers van het
Kimberley Process Certification Scheme, Global Witness, besloot in december 2011 niet
langer deel te nemen. Global Witness stelt dat de deelnemende regeringen elkaar te weinig
ter verantwoording roepen, waardoor het Kimberley Process Certification Scheme niet effectief
is. Verder stelt Global Witness dat er geen onafhankelijke controle is op de keten van de
diamantindustrie, zodat niet met zekerheid kan worden gesteld dat de verkoop van bepaalde
diamanten niet bijdraagt aan de financiering van krijgsheren of regeringen die mensenrechten
schenden. Global Witness concludeert dat ‘voluntary schemes are not going to cut it in a
multi-polar world where companies and countries compete for mineral resources’.85
Naast tin en diamanten worden diverse andere natuurlijke rijkdommen in het Oosten
van de DRC geëxploiteerd. Krijgsheren kunnen ook daarvan profijt hebben. Een
certificeringsmechanisme voor tin is dus niet voldoende om de financiering van krijgsheren af
te snijden. Ook voor andere natuurlijke rijkdommen zouden vergelijkbare maatregelen moeten
worden genomen; voor coltan is er reeds een mechanisme.86
De Dodd-Frank Act is alleen van toepassing op bedrijven die aan Amerikaanse beurzen
zijn genoteerd. Aangezien zeer veel bedrijven een deel van hun productie afzetten op de
Amerikaanse markt via Amerikaanse bedrijven, kan de wet ook effect hebben op bedrijven
die niet aan Amerikaanse beurzen zijn genoteerd. Zo zouden ook enkele Chinese smelterijen
alleen erts willen kopen dat is gecertificeerd.87
De VN hebben geconstateerd dat een deel van het erts dat in de DRC wordt gedolven naar
Rwanda wordt gesmokkeld en van daaruit wordt geëxporteerd.88 Het is daarom relevant dat
de werking van section 1502 van de Dodd-Frank Act niet beperkt is tot de DRC, maar zich ook
uitstrekt tot de buurlanden van de DRC. Rwanda kent ook een certificeringsmechanisme, maar
er zijn aanwijzingen dat het toch nog mogelijk is Congolees erts te vermengen met Rwandees
erts en te exporteren.89 De regering van Rwanda wordt ervan beschuldigd rebellenbewegingen
in de DRC te steunen. In resolutie 2076 (2012) riep de VN-Veiligheidsraad de rebellenbeweging
M 23 op zich terug te trekken en veroordeelde hij externe steun aan M 23. Hoewel de resolutie
Rwanda niet met name noemt, werd in het persbericht over deze resolutie wel expliciet
verwezen naar Rwanda.90 Certificering zou de inkomsten van krijgsheren uit exploitatie van
natuurlijke rijkdommen kunnen aantasten, maar niet de steun van buitenlandse regeringen.
Certificering is dus niet voldoende om alle inkomsten van krijgsheren te laten opdrogen.
Illegale inkomsten van eenheden van het regeringsleger zijn hierboven buiten beschouwing
gebleven. Commandanten van reguliere eenheden van de strijdkrachten van de DRC kunnen
illegaal belastingen heffen en daarmee grote rijkdom verwerven. Een mechanisme zoals
85 Persbericht Global Witness van 5 december 2011; zie: <http://www.globalwitness.org/library/why-we-are-
    leaving-kimberley-process-message-global-witness-founding-director-charmian-gooch>.
86 Zie: <http://solutions-network.org/site-solutionsforhope/>, geraadpleegd 25 januari 2013.
87 VN-Veiligheidsraad, S/2012/843, para 208, p. 48.
88 VN-Veiligheidsraad, S/2012/843, para 176, p. 43.
89 VN-Veiligheidsraad, S/2012/843, para 169, p. 42.
90 Zie: <http://www.un.org/News/Press/docs/2012/sc10823.doc.htm>.
                                                     43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>hierboven beschreven geeft op dergelijke situaties geen afdoende antwoord. De nationale
regering bepaalt welke mijnen al dan niet schoon zijn, dat wil zeggen dat krijgsheren geen
profijt trekken van de winning van tin in die specifieke mijn. De regering kan op (binnenlands)
politieke gronden een mijn certificeren, terwijl eenheden van het regeringsleger daar illegaal
belasting heffen en mensenrechten schenden. Onafhankelijk toezicht op certificering,
bijvoorbeeld door het maatschappelijk middenveld, is van groot belang. Een alternatief is
certificering door een onafhankelijke partij.
Samenvattend kan worden gesteld dat certificering een bijdrage kan leveren aan de vergroting
van de stabiliteit, maar dat er ook kwetsbaarheden en nadelen zijn. Het is nog te vroeg om
een oordeel te vellen over de effectiviteit van certificering van de handel in tin en erts. De
integriteit van het certificeringsmechanisme is waarschijnlijk de meest kwetsbare schakel
in een land waar corruptie endemisch is. Overheden kunnen de ontwikkeling van dergelijke
certificeringsmechanismen ondersteunen door belanghebbende partijen (waaronder het
maatschappelijke middenveld) bij elkaar te roepen en financiering te bieden om initiatieven op
te starten. Certificering van grondstoffenhandel is geen oplossing voor alle problemen in de
DRC; het kan wel een element zijn van een breder beleid dat gericht is op vergroting van de
stabiliteit, bestrijding van corruptie en sociaaleconomische ontwikkeling.
II.6      Meer aanknopingspunten voor beleid
Uit de ketenbeschrijvingen blijkt dat voor elke vorm van grensoverschrijdende criminaliteit
uiteenlopende bedrijfsmodellen worden gehanteerd. Chinese mensenhandelaren en
Colombiaanse cocaïneproducenten hanteren een verticaal geïntegreerde keten. Dat wil
zeggen dat zij hun product beheersen tot en met het eind van de keten en zelf afleveren bij de
consument. Mensenhandelaren uit de voormalige Sovjet-Unie en Afghaanse opiumproducenten
doen dat niet. Zij leveren mensen en verdovende middelen aan handelaren in buurlanden,
die deze op hun beurt weer aan anderen verkopen. Er is geen verticaal geïntegreerde
bedrijfskolom, maar een systeem van tussenhandelaren. De mate van verticale integratie
heeft belangrijke gevolgen voor de verdeling van de opbrengsten en daarmee samenhangende
geldstromen. Afhankelijk van de vorm van criminaliteit en de wijze waarop deze tot uitvoering is
gebracht, leidt criminaliteit al dan niet tot accumulatie van kapitaal.
In een verticaal geïntegreerd model moet er uiteindelijk – dicht bij het bronland – een
aanzienlijke geldstroom zijn. Vaak gaat het daarbij om zulke grote bedragen, dat men zou
verwachten dat deze geldstromen zichtbaar zijn in het internationale geldverkeer. Regulering
van financieel verkeer kan daarom bijdragen aan de opsporing van grensoverschrijdende
misdaad die wordt uitgevoerd in een verticaal geïntegreerd model. Echter, indien geld niet
via het formele internationale financiële systeem, maar via informele banken of in baar
geld wordt overgebracht van het ene land naar het andere, zal regulering van financiële
dienstverleners niet effectief zijn.
Regulering van het financiële verkeer kan ook effectief zijn voor de opsporing en bestrijding van
grensoverschrijdende misdaad die niet verticaal is geïntegreerd, mits deze zeer winstgevend
is. Op zeer winstgevende illegale markten die niet verticaal zijn geïntegreerd, wordt de winst
gemaakt in het bestemmingsland en de winst blijft daar ook. Die winst hoeft niet in het
internationale geldverkeer terecht te komen, maar kan nationaal worden geconsumeerd of in
het nationale financiële systeem worden witgewassen. Dat laatste zou zichtbaar moeten zijn.
Als er een systeem is van vele tussenhandelaren en elke schakel slechts voldoende winst
maakt om in het eigen levensonderhoud te voorzien of op grote voet te leven, dan levert dat
geen grote (internationale) geldstromen op. Er is geen overschot dat wordt geïnvesteerd en
                                                  44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>moet worden witgewassen. Deze vormen van misdaad, die niet tot accumulatie van kapitaal
bij enkele personen leiden, laten weinig sporen na in het officiële bancaire verkeer.
Uit de beschrijvingen van de mensenhandel in de Sinaï, de heroïnehandel, de cocaïnehandel
en de winning van tin in de DRC is gebleken dat er een nauw verband is met de instabiliteit in
deze gebieden en illegale activiteiten. Enerzijds maakt de instabiliteit de illegale activiteiten
mogelijk. De grootschalige verbouw van papaver en coca is niet denkbaar in een land waarover
de centrale regering daadwerkelijk gezag kan uitoefenen. Anderzijds voeden de illegale
activiteiten de instabiliteit. Een deel van de opbrengst van de illegale activiteiten wordt immers
door krijgsheren gebruikt om de instabiliteit te laten voortduren. Het voortduren van de
instabiliteit stelt krijgsheren in staat hun macht en inkomsten te behouden. Illegale activiteiten
en instabiliteit voeden elkaar.
                                                 45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>III       Vier benaderingen voor bestrijding van de nexus
          criminaliteit, corruptie en instabiliteit
In dit hoofdstuk zal een inventariserende analyse worden gegeven van mogelijke
benaderingen om grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden en de instrumenten die
binnen elke benadering kunnen worden ingezet. De focus ligt hier op criminaliteitsbestrijding,
maar deze wordt steeds in het bredere kader van de samenhang met corruptie en instabiliteit
beschouwd. Vier benaderingen zullen worden besproken: de preventieve, de strafrechtelijke, de
bestuurlijke en de financiële. Deze vier sluiten elkaar niet uit en kunnen naast elkaar worden
toegepast. Aangezien de voor- en nadelen van de verschillende benaderingen en instrumenten
uiteenlopen, moet steeds een afweging worden gemaakt welke aanpak aanbeveling verdient.
Gelijktijdige inzet kan synergie opleveren. Daarmee wordt antwoord gegeven op de vraag van de
regering welke preventieve en flankerende maatregelen de strafrechtelijke benadering kunnen
aanvullen.
Met de preventieve benadering wordt bedoeld mogelijkheden om te anticiperen op misdaad,
nog voordat deze is gepleegd. In de strafrechtelijke benadering staat het straffen van
daders centraal. Soms worden daarbij bijzondere middelen ingezet, vanuit de krijgsmacht.
De bestuurlijke benadering richt zich op alle burgers. De financiële benadering richt zich
evenals de strafrechtelijke benadering op daders. Deze benadering heeft niet als oogmerk
het straffen van daders, maar het belemmeren of ontnemen van financieel gewin. Het
voorkomen en bestrijden van witwassen is het belangrijkste element van deze benadering.
De strafrechtelijke, de bestuurlijke en financiële benaderingen zijn (grotendeels) gebaseerd
op wet- en regelgeving.
Ten slotte wordt uiteengezet waarom bevordering van de rechtsstaat in instabiele landen zo
moeilijk is.
III.1     Preventieve benadering
De preventieve benadering omvat alle activiteiten die kunnen worden ondernomen voordat
een strafbaar feit is gepleegd. Deze benadering valt uiteen in drie categorieën, te weten
voorwaardenscheppend beleid (dat een ongunstige omgeving creëert voor criminaliteit), het
in kaart brengen van risico’s (met het oog op een goede informatiepositie) en verstoring
(ingrijpen vlak voor of tijdens het plegen van een misdrijf). De preventieve benadering is
in wezen geen zelfstandige benadering, maar ondersteunt met name de strafrechtelijke
benadering en de bestuurlijke benadering.
III.1.1 Voorwaardenscheppende maatregelen
In deze categorie kan onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten maatregelen: het
bevorderen van de rechtsstaat en het voeren van sociaaleconomisch beleid.
Bevorderen van de rechtsstaat
In hoofdstuk I is beschreven dat grensoverschrijdende criminaliteit gedijt in omgevingen
waar het bestuur zwak is. Sterke instituties vormen daarentegen een ongunstige omgeving
voor grensoverschrijdende criminaliteit. Van Dijk stelt dat de kwaliteit van instituties
verantwoordelijk voor handhaving van de rechtsstaat de kritieke factor is die de omvang van
georganiseerde misdaad bepaalt, terwijl de kwaliteit van deze instituties waarschijnlijk een
veel minder grote rol speelt bij het verklaren van de niveaus van ‘conventionele’ misdaad.
Hij meent dan ook dat het belang van effectieve politiekorpsen en een onafhankelijke,
                                                 46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>professionele rechterlijke macht nog wordt onderschat.91 Omgekeerd tast de aanwezigheid
van grensoverschrijdende criminaliteit meestal ook de kwaliteit van het bestuur aan, met
name door politie en justitie te corrumperen. Georganiseerde misdaad pleegt de integriteit
van politici en ambtenaren aan te tasten, beleid en bestuur in dienst te stellen van criminele
belangen en economische groei te ondermijnen.92
Er zijn diverse definities van (goed) bestuur. Een gezaghebbende omschrijving is die van
de Wereldbank. In een paper gepubliceerd door de Wereldbank omschrijven Kaufmann,
Kraay en Mastruzzi bestuur als de tradities en instituties via welke gezag in een land wordt
uitgeoefend.93 Dat omvat de volgende dimensies:
     a) het proces waarmee regeringen worden samengesteld en vervangen, alsmede het
           proces waarmee toezicht wordt uitgeoefend op regeringen;
     b) de capaciteit van regeringen om daadwerkelijk beleid te formuleren en uit te voeren;
     c) het respect van burgers en de staat voor de instituties die economische en sociale
           interacties reguleren.
Zij hebben de drie genoemde dimensies nader uitgewerkt in de volgende aspecten, die
samen een indicator vormen waarmee de mate van (goed) bestuur kan worden aangegeven:
Ad a)
• voice and accountability: percepties van de mate waarin burgers kunnen participeren
     in de samenstelling van de regering, alsmede vrijheid van meningsuiting, vrijheid van
     vereniging en vrije media;
• Political stability and absence of violence / terrorism: percepties van de kans op
     destabilisatie of omverwerping van de regering met ongrondwettelijke middelen, inclusief
     politiek gemotiveerd geweld en terrorisme;
Ad b)
• government effectiveness: percepties van de kwaliteit van overheidsdiensten, de kwaliteit
     van het ambtenarenapparaat en de mate van onafhankelijkheid van politieke druk,
     de kwaliteit van de beleidsformulering en uitvoering en de geloofwaardigheid van de
     betrokkenheid van de regering aan het beleid;
• Regulatory quality: percepties van de capaciteit van de regering om gezond beleid en
     regels te formuleren en uit te voeren, gericht op bevordering van ontwikkeling van de
     particuliere sector;
Ad c)
• Rule of law: percepties van de mate waarin actoren vertrouwen hebben in en zich
     houden aan de regels en instituties van de samenleving, in het bijzonder de kwaliteit van
     afdwinging van contracten, eigendomsrechten, politie en rechtbanken, alsmede de kans
     op misdaad en geweld;
• Control of corruption: percepties ten aanzien van de mate waarin wordt voorkomen
     dat publieke macht wordt gebruikt voor particuliere doelen, inclusief petty en grand
     corruption, alsmede voorkomen van state capture door elites en particuliere doelen.
91 J. van Dijk, Mafia markers: ‘Assessing Organized Crime and its Impact Upon Societies’, in Trends in
    Organized Crime, 10 (2007), pp. 46-47.
92 Idem, p. 54.
93 D. Kaufmann, A. Kraay, M. Mastruzzi, ‘The Worldwide Governance Indicators, Methodology and Analytical
    Issues’, Policy Research Working Paper 5430, World Bank, September 2010; Zie bijvoorbeeld ook het
    jaarlijkse rapport van Freedom House: Countries at the Crossroads, <http://www.freedomhouse.org/
    report/countries-crossroads/countries-crossroads-2012>.
                                                    47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Uit de genoemde aspecten blijkt dat deze auteurs een functionerende democratische
rechtsstaat beschrijven, wanneer zij van goed bestuur spreken. Deze operationalisering van
het begrip goed bestuur is gebaseerd op onderzoek naar factoren die van invloed zijn op de
effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking. Kaufmann, Kraay en Mastruzzi merken op dat
deze aspecten met elkaar samenhangen. Ze versterken elkaar en er is dan ook een positieve
correlatie tussen deze aspecten. Hoewel andere definities van (goed) bestuur mogelijk zijn
en ook op de gebruikte indicatoren een en ander valt af te dingen, geeft de definitie van de
Wereldbank en de indicatoren een beeld van hetgeen met goed bestuur wordt bedoeld.
Een van de genoemde aspecten is corruptiebestrijding. Bevordering van transparantie
is een belangrijke voorwaarde voor het voorkomen en bestrijden van corruptie. Als meer
informatie openbaar is over de inkomsten en uitgaven van overheden, dan bemoeilijkt
dat corruptie. Transparency International beoordeelt het functioneren van het National
Integrity System, het complex van instituten dat binnen een land transparantie behoort te
vergroten.94 Daartoe worden gerekend instituten zoals een rekenkamer, een kiesraad, een
ombudsman, een onafhankelijke rechterlijke macht, politie, een wetgevende vergadering,
media, maatschappelijk middenveld, politieke partijen en anti-corruptieorganisaties.
Dergelijke instituties vormen een stelsel van tegenwichten, dat voorkomt dat macht teveel
geconcentreerd raakt en functionarissen misbruik kunnen maken van hun ambt. Als deze
instituties functioneren in een samenleving met vrijheid van meningsuiting en persvrijheid,
dan kunnen zij transparantie bevorderen en zodoende bijdragen aan het voorkomen en
bestrijden van corruptie.
Een specifieke vorm van bevordering van effectieve instituties is Security Sector Reform (SSR).
SSR houdt in hervorming van leger, politie, douane en het justitiële systeem om de effectiviteit
van en democratische controle op deze diensten te vergroten. SSR is van groot belang om
een veilige omgeving te creëren. Daartoe richt SSR zich tevens op de professionalisering van
het personeel in de veiligheidssector, die ook ingeschakeld kan worden voor de bestrijding van
grensoverschrijdende criminaliteit. De Nederlandse krijgsmacht is op dat terrein ook actief. In
het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van oktober 2012 is vastgelegd dat vanaf 2014 jaarlijks
€ 250 miljoen van het budget voor Ontwikkelingssamenwerking wordt omgezet in een budget
voor Internationale Veiligheid om de inzet van de Nederlandse krijgsmacht voor vrede en
veiligheid in de wereld te kunnen blijven verzekeren.
Bovendien is goed bestuur ook een voorwaarde voor de toepassing van de strafrechtelijke,
de bestuurlijke en financiële benaderingen. Immers, de strafrechtelijke benadering
veronderstelt een functionerend opsporingsapparaat alsmede onafhankelijke en niet-corrupte
rechters. De bestuurlijke benadering veronderstelt een functionerend bestuursapparaat,
zonder corruptie. De financiële benadering veronderstelt dat de overheid en particuliere
instanties, met name financiële dienstverleners, de kennis en de capaciteit hebben om
relevante regels te stellen c.q. toe te passen. Dat is in vele landen van de wereld echter
geen vanzelfsprekendheid.
Versterking van de rechtsstaat en het bestuur is daarom een aangrijpingspunt voor de
bestrijding van grensoverschrijdende misdaad, corruptie en instabiliteit. Nederland heeft
belang bij goed bestuur in andere landen, omdat dit de internationale samenwerking in
de strijd tegen grensoverschrijdende misdaad ten goede zal komen. De meeste westerse
donoren voeren in het kader van ontwikkelingssamenwerking een beleid om de rechtsstaat
94 Voor een evaluatie van integriteitssystemen van 25 Europese landen zie: Transparency International;
    Money, Politics, Power: Corruption Risks in Europe, juni 2012.
                                                      48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>en goed bestuur in ontwikkelingslanden te bevorderen, mede met het oog op het
verbeteren van de effecten van ontwikkelingssamenwerking. Gebrekkig functioneren van
overheidsorganisaties kan het gevolg zijn van zwakke capaciteit, maar ook voortkomen uit
corruptie of betrokkenheid bij criminele netwerken. Als bij de politieke leiding van een land
de wil ontbreekt om het bestuur en de rechtsstatelijkheid te verbeteren, valt te betwijfelen of
goede resultaten kunnen worden behaald.
Sociaaleconomische ontwikkeling
Naast versterking van de rechtsstaat kan sociaaleconomische ontwikkeling een ongunstige
omgeving creëren voor criminaliteit. In hoofdstuk I is aangegeven dat er factoren zijn die
landen meer of minder kwetsbaar maken voor grensoverschrijdende criminaliteit. Er zijn ook
factoren die mensen kwetsbaar maken om slachtoffer of dader te worden van bepaalde
vormen van grensoverschrijdende criminaliteit. In landen met wijd verspreide armoede
kunnen criminele activiteiten voor burgers aantrekkelijk zijn, vooral als er nauwelijks legale
mogelijkheden zijn om in het levensonderhoud te voorzien. In Afghanistan en Zuid-Amerika
is geprobeerd boeren te overreden andere producten te telen dan respectievelijk papaver en
coca. Als mensen voldoende inkomen kunnen verwerven uit legale economische activiteiten,
en als zij beter geschoold en niet werkloos zijn, zullen zij minder geneigd zijn om zich in
het criminele circuit te begeven.95 Slachtoffers van mensenhandel zijn vaak misleid door
de hoop op een beter bestaan elders. Mensen die een minimum aan bestaanszekerheid
hebben, zullen minder geneigd zijn zich te laten misleiden door mensenhandelaren. Als
sociaaleconomische ontwikkeling leidt tot betere mogelijkheden om een redelijk inkomen te
verdienen, kan deze op langere termijn bijdragen aan bestrijding van bepaalde vormen van
grensoverschrijdende criminaliteit.
Hierbij is vooral van belang om de nadruk te leggen op de bevordering van werkgelegenheid
in de legale economie. Dit biedt mensen een alternatief voor illegale activiteiten, maar ook
voor geweld als overlevingsstrategie. Werkgelegenheid is van nauwelijks te overschatten
belang voor vergroting van de stabiliteit, omdat alleen betaald werk een alternatief kan
bieden voor hen, die voor hun overleving afhankelijk zijn geraakt van oorlog en instabiliteit.96
De achilleshiel van disarmament, demobilisation and reintegrationprogramma’s (DDR) is
dan ook dat re-integratie onmogelijk is wanneer er geen werk is.97 Daarnaast kan betaald
werk de afhankelijkheid van (corrupte) patronagenetwerken, die soms als sociaal vangnet
functioneren, verminderen. Voor werkgelegenheidscreatie kan actief overheidsbeleid nodig
zijn, bijvoorbeeld in de vorm van grote infrastructurele projecten en de stimulering van lokale
productie. Hiervoor is binnen het huidige ontwikkelingsbeleid vaak weinig ruimte, mede
vanwege de nadruk op een beperking van de rol van de overheid in de economie.
95 Zie bijvoorbeeld: UNDP, Global Programme Annual Report 2011: Strengthening the Rule of Law in Crisis-
    Affected and Fragile Situations, Denmark 2011; zie: <http://www.undp.org/content/dam/undp/library/
    crisis%20prevention/UNDP%20Rule%20of%20Law,%20Annual%20Report_web%202011.pdf>, geraadpleegd
    op 17 september 2012.
96 G. Junne and W. Verkoren (eds.), Postconflict Development: Meeting New Challenges. Lynne Rienner
    Publishers, Boulder 2005.
97 R. Willems, W. Verkoren, M. Derks, J. Kleingeld, G. Frerks and H. Rouw, ‘Security Promotion in Fragile
    States: Can Local Meet National?’, Peace Security and Development Network publication No. 30, 2010.
                                                      49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>III.1.2 Intelligence
Zoals eerder opgemerkt hebben mondialisering en technologische vernieuwingen nieuwe
mogelijkheden gecreëerd voor grensoverschrijdende criminaliteit. Dezelfde technologische
vernieuwingen hebben echter ook geleid tot nieuwe opsporingstechnieken. Tegenwoordig
wordt veel meer informatie verzameld en opgeslagen. Deze informatie is later weer
oproepbaar en sommige bedrijfstakken zijn verplicht informatie te bewaren ten behoeve
van opsporingsdiensten. Informatie kan bestaan uit verschillende soorten gegevens,
zoals financiële gegevens of videobeelden. Informatie uit verschillende bestanden kan
worden gekoppeld om risico’s in kaart te brengen en voor de opsporing en bestrijding
van (grensoverschrijdende) criminaliteit. Moderne technologie maakt het mogelijk grote
hoeveelheden informatie te doorzoeken en te analyseren op indicaties van criminele
activiteiten. In de praktijk blijkt de overheid echter onvoldoende in staat te zijn vergaarde
gegevens effectief te analyseren.98 Een keerzijde van de technologische ontwikkelingen
is dat informatie steeds beter kan worden afgeschermd en dat de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer steeds verder onder druk komt te staan.
Informatie en analyse worden steeds meer gebruikt voor de aansturing van operationele
activiteiten. Op basis van analyses van verzamelde informatie wordt bijvoorbeeld besloten
welke inkomende vluchten uitgebreider worden gecontroleerd of waar en op welk tijdstip een
controle op een snelweg plaatsvindt.
Veel opsporingsinstanties werken al met de methode van de risicoanalyse of de dreigings-
analyse. Bij Europol is bijvoorbeeld het instrument van de Organised Crime Threat Assessment
(OCTA)99 ontwikkeld, dat de kern vormt van het European Crime Intelligence Model. OCTA
brengt op basis van geanalyseerde en gevoelige informatie (intelligence) bepaalde zaken in
kaart, zoals een typologie van criminele organisaties, criminele markten, een geografische
analyse van de knooppunten van de georganiseerde misdaad in Europa (zogeheten hubs)
en trends en ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de zware en georganiseerde
grensoverschrijdende criminaliteit. Tussen 2011 en 2013 is een initiële Europese beleids-
cyclus in gang gezet op basis van de OCTA 2011.100 Mede op basis van OCTA zullen op hoog
politiek niveau prioriteiten worden vastgesteld voor de repressieve en preventieve aanpak van
de georganiseerde misdaad.101
Ook de Europese Grenswachtorganisatie Frontex werkt op basis van intelligence en
98    B.P.F. Jacobs en W.G.Teepe, Over vermogen en onvermogen, augustus 2007, zie: <http://www.cs.ru.
      nl/~wouter/papers/2007-jacobs-teepe-over-vermogen.pdf>, geraadpleegd 1 maart 2012.
99    Zie: Europol, OCTA 2011: EU Organised Crime Threat Assessment, 2011; zie: <https://www.europol.
      europa.eu/sites/default/files/publications/octa2011.pdf>, geraadpleegd op 17 september 2012.
100 Council of the European Union, Council conclusions on the creation and implementation of a EU policy
      cycle for organised and serious international crime, Brussels, 8 and 9 November 2010; zie: <http://
      www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/117583.pdf>, geraadpleegd op
      12 februari 2013.
101 Zie bijvoorbeeld project Harmony: ‘A Generic European Crime Intelligence Model: Bringing Together the
      Existing Instruments and Strengthening Europol’s Central Role’, Belgian Presidency of the Council of the
      European Union, 2010.
                                                       50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>risicoanalyse.102 Dit agentschap van de EU heeft onder meer samenwerkingsrelaties met
Europol en Interpol, onder andere met het oog op de samenstelling van intelligenceproducten.
Voorbeelden zijn risico- en dreigingsanalyses ten behoeve van een (grensoverschrijdende
operationele) aanpak van illegale migratie, mensensmokkel en mensenhandel.103
Aan het gebruik van intelligence ter voorkoming van strafbare feiten kunnen juridisch-ethische
nadelen kleven. Zo kunnen er fouten worden gemaakt met vals-positieven, dat wil zeggen
personen die aan een risicoprofiel voldoen, maar niet feitelijk tot de risicogroep behoren.
Verouderde of vervuilde databestanden kunnen eveneens tot fouten in de analyse en daarop
gebaseerde acties leiden. Ook kan een opsporingsambtenaar in een undercoveroperatie
mogelijk strafbare feiten uitlokken. Op dit terrein bestaat inmiddels uitvoerige internationale
wetgeving en jurisprudentie.104
Goede inlichtingen zijn nodig om internationale bedreigingen tegen staten en hun
samenlevingen en bedrijven in kaart te brengen. Die inlichtingen komen van nationale
diensten en internationale bronnen, met name bondgenoten in de strijd tegen criminaliteit.
Het gaat om politiële, civiele en militaire inlichtingendiensten. De Militaire Inlichtingen-
en Veiligheidsdienst en de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst zijn onder meer
verantwoordelijk voor de levering van informatie over netwerken en personen waarmee
dreigingen in verband met onder meer de georganiseerde criminaliteit kunnen worden
tegengegaan. Om tijdig cruciale informatie te verzamelen is wederzijds vertrouwen en
intensieve samenwerking nodig. Samenwerking tussen buitenlandse diensten werkt op basis
van wederkerigheid. Het is daarom van belang ook eigen capaciteit voor het vergaren van
intelligence te hebben, mede omdat hiermee de rechtmatigheid en de betrouwbaarheid van
intelligence getoetst kan worden.105
De AIV beveelt daarom aan de regering aan, het in 2012 geuite voornemen om de buitenland-
capaciteit van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst en het budget sterk in te
krimpen, te heroverwegen, omdat de voorgenomen omvangrijke budgettaire bezuiniging de
operationele capaciteit sterk zal aantasten.
III.1.3 Verstoring
In diverse landen, waaronder Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten,
wordt in toenemende mate de methode van verstoring gebruikt teneinde de uitvoering
van criminele of terroristische activiteiten te voorkomen, te ondermijnen of te frustreren.
Verstoring kan worden ingezet om de besteding en roulatie van illegaal verkregen gelden aan
te pakken, bijvoorbeeld door fiscale maatregelen, ontneming, confiscatie of bevriezing van
102 Frontex, Annual Risk Analysis 2012, Warsaw, April 2012, zie: <http://frontex.europa.eu/assets/
      Attachment_Featured/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf>, geraadpleegd op 17 september 2012.
103 Frontex, Frontex signs Working Arrangement with Interpol, zie: <http://www.frontex.europa.eu/news/
      frontex-signs-working-arrangement-with-interpol-0YZiMM>, geraadpleegd 17 september 2012.
104 Zie onder meer P. de Hert, ‘Europese Rechtspraak inzake dwangmiddelen, politietap, gevangenissen,
      politiegeweld, terrorisme, voorlopige hechtenis, anonieme getuigen, etc.’ in Vigiles, Tijdschrift voor
      politierecht, Vol. 2, No. 4 (1996), pp. 26-37.
105 Zie: B. van Ginkel, ‘Towards the intelligent use of intelligence: Quis custodiet ipsos custodes?’, ICCT
      Research paper, August 2012, zie: <http://www.icct.nl/download/file/ICCT-van-Ginkel-Intelligent-Use-of-
      Intelligence-August-2012.pdf>, geraadpleegd op 26 maart 2013.
                                                       51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>tegoeden (zie ook hieronder bij de ‘financiële benadering’).106 Steeds vaker is verstoring van
de zware georganiseerde misdaad, terrorisme en radicalisering gebaseerd op risicotaxatie,
dreigingsanalyse en inlichtingenwerk.107 Het wordt individuen die zich bezighouden met
vermeende criminele activiteiten, moeilijk gemaakt om te participeren in een crimineel
netwerk of een criminele markt. Mensen die opvallen wegens hun luxueuze levensstijl
(en die zich deze op basis van legale middelen niet zouden kunnen permitteren) kunnen
door politie en justitie nauwlettend worden gevolgd. Voorbeelden zijn het opereren van de
verkeerspolitie die verdachten van een strafbaar feit bij een verkeers- of alcoholcontrole aan
een algehele controle onderwerpen. Een ander voorbeeld is het onttrekken van reispapieren
en verzekeringen aan personen die verdacht worden van terroristische activiteiten; tevens
kunnen tegoeden worden bevroren. Ook kan verstoring betekenen dat een verdachte persoon
nadrukkelijk en regelmatig wordt onderworpen aan een surveillance of aan regelmatig bezoek
van de politie. Dit kan het geval zijn bij de verstoring van patronen bij woninginbraken.108
Verstoring kan een inbreuk van de persoonlijke levenssfeer met zich meebrengen en is als
middel dan ook uitsluitend geoorloofd als dit proportioneel wordt geacht met het oog op
de criminele of terroristische activiteiten die door verdachte in voorbereiding zijn. Ook kan
verstoring onbedoelde consequenties hebben: zo kan de route van de criminele activiteiten
zich verplaatsen, of wordt een crimineel die tijdelijk uit de roulatie is, vervangen door een
ander.
III.2      Strafrechtelijke benadering
De strafrechtelijke benadering beoogt de opsporing en vervolging van personen die grens-
overschrijdende misdaden plegen. Als een activiteit strafbaar is, is de strafrechtelijke
benadering essentieel. Soms zijn overheid en wetgever echter van oordeel dat de kosten van
de strafrechtelijke benadering van een specifieke kwestie niet opwegen tegen de resultaten
en de neveneffecten. Om die reden kan worden besloten activiteiten te gedogen of zelfs
te legaliseren. Zo werd in het jaar 2000 het bordeelverbod uit het Wetboek van Strafrecht
geschrapt en wordt legalisering ook wel bepleit voor gebruik en bezit van softdrugs. Dan
vervalt de noodzaak – en de mogelijkheid – om de strafrechtelijke benadering toe te passen.
Dan kan nog met bestuurlijke en financiële maatregelen gepoogd worden maatschappelijk
ongewenst gedrag te beperken. Als een activiteit niet (langer) strafbaar is, valt deze buiten
het bestek van dit advies. Er wordt hier dan ook niet verder ingegaan op de vraag of
legalisering van prostitutie en softdrugs verantwoord was c.q. zou zijn.
Internationale samenwerking is noodzakelijk omdat grensoverschrijdende criminaliteit zich
per definitie afspeelt in verschillende jurisdicties. De aard van een strafrechtelijk systeem, het
denkkader en de structuur zijn evenwel nationaal georiënteerd, zoals ook de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid constateerde. In Nederland en andere staten bestaat wegens
de historische gegroeide verschillen een zekere weerstand tegen internationalisering van
rechtshandhaving. Er kan echter een rechtshandhavingstekort ontstaan, wanneer criminaliteit
nationale grenzen overschrijdt en staten onvoldoende in staat blijken om adequate
106 Zie: Angela Veng Mei Leong, ‘The Disruption of International Organised Crime. An Analysis of Legal and
      Non-Legal Strategies’, Ashgate, Aldershot, 2007.
107 Zie: Martin Innes & James W.E. Sheptycki, ‘From Detection to Disruption: Intelligence and the Changing
      Logic of Police Crime Control in the United Kingdom’, International Criminal Justice Review, Vol. 14, 2004.
108 M. van den Hengst (Red.), ‘De Community of Intelligence over Woninginbraken’, Apeldoorn,
      Politieacademie, december 2012.
                                                        52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>gezamenlijke oplossingen te vinden.109
Verschillen tussen het materiële recht en procedurele recht van EU-lidstaten kunnen
samenwerking in de weg staan. Zo verschilt Nederland van andere landen ten aanzien van
geïnstitutionaliseerd gedogen en het ontbreken van minimumstraffen. Het Nederlandse
beleid ten aanzien van drugs, abortus en euthanasie zijn bekende voorbeelden. Verder wordt
in Nederland, althans in theorie, het strafrecht gezien als een uiterste middel, dat pas wordt
ingezet als andere benaderingen niet effectief blijken te zijn. Op het gebied van strafvordering
valt op dat de handhavingsautoriteiten een relatief grote wettelijke vrijheid hebben. De
Officier van Justitie kan een zaak seponeren op basis van het opportuniteitsbeginsel.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid concludeert dat strafrechtelijke stelsels
langzaam maar zeker loskomen van de puur nationale context. Internationale afspraken
kwamen tot stand op basis van vrijwillige deelname, waren vaak bilateraal en bij de uitwerking
ervan behielden de deelnemende landen veelal een zelfstandig toetsingsrecht. In het kader
van de EU komt geen federaal Europees strafrecht tot stand dat de invloed van het nationale
systeem vermindert. Het is immers gebouwd op het beginsel van wederzijdse erkenning,
waardoor de nationale strafsystemen uiterst belangrijk blijven. De Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid merkt op dat dit niet zonder meer gunstig is; het kan ook tot gevolg
hebben dat bepaalde problemen niet kunnen worden opgelost. Dat kan voor Nederland,
als relatief klein en open land een obstakel vormen. Nationale handelingsvrijheid kan het
lastiger maken grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden. Met de inwerkingtreding
van het Verdrag van Lissabon krijgt veel procedurele samenwerking een verplichtend
karakter, zoals vastgelegd in het Kaderbesluit Europees Arrestatiebevel en het Europees
Bewijsverkrijgingsbevel.
Vormen van bilaterale en internationale samenwerking
Vormen van internationale strafrechtelijke samenwerking kunnen worden geplaatst op een
continuüm van samenwerking tussen nationale overheden tot opsporing en vervolging op
internationaal niveau, waarbij de nationale soevereiniteit meer of minder met andere staten
wordt gedeeld.
Nederland heeft in het kader van de Raad van Europa en bilateraal met diverse landen
verdragen gesloten over bijvoorbeeld uitlevering van verdachten, wederzijdse rechtshulp,
overdracht van strafvervolging en overdracht van tenuitvoerlegging van straffen. Rechtshulp
betreft onder andere verzoeken om bewijsmateriaal te verkrijgen, getuigen te horen of op
andere wijze inlichtingen in te winnen die van belang zijn voor de opsporing en vervolging van
personen. Hierbij blijft de nationale soevereiniteit intact; elke staat handelt op basis van zijn
eigen rechtssysteem en past zijn rechtssysteem niet aan aan dat van andere staten.
Bilaterale strafrechtelijke samenwerking leidt echter niet altijd tot het gewenste resultaat.
In de eerste plaats is – althans in een rechtsstaat – voor rechtshulp een rechtsbasis
nodig, hetzij in het nationale recht, hetzij in verdragen, hetzij in beide. Naast bilaterale
verdragen bieden multilaterale verdragen, zoals die van regionale organisaties, zoals de
Raad van Europa, en van de VN, zoals de United Nations Convention against Transnational
Organized Crime (UNTOC) en de United Nations Convention against Corruption (UNCAC),
109 A. van den Brink, ‘Internationalisering en europeanisering van strafrechtelijke rechtshandhaving in
     Nederland’, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag, mei 2010;
     zie: <http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDF-webpublicaties/Internationalisering_en_
     Europeanisering.pdf>, geraadpleegd op 1 maart 2013.
                                                     53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>daarvoor mogelijkheden, maar niet in alle gevallen. In de tweede plaats moet naar het
recht van veel landen het feit in beide landen strafbaar zijn: het vereiste van dubbele
strafbaarheid. Binnen de EU is dat niet langer een harde eis. In de derde plaats moet
de ontvangende staat voldoende capaciteit hebben om aan het rechtshulpverzoek te
voldoen en daaraan prioriteit toe te kennen. Een zaak die in het verzoekende land prioriteit
geniet, hoeft in het ontvangende land geen prioriteit te hebben. Ten vierde kan in het
ontvangende land het verzoek politiek gevoelig liggen of kunnen personen betrokken zijn
die door middel van corruptie behandeling van het verzoek kunnen tegenhouden. Ten slotte
kan het verzoek worden afgewezen omdat de kwaliteit van de rechtsstaat en het respect
voor de mensenrechten in het verzoekende land onvoldoende worden geacht. Vanwege
de genoemde belemmeringen is het dus niet zeker dat deze vorm van samenwerking
het gewenste resultaat zal opleveren voor de verzoekende staat. In dat verband verdient
vermelding dat enkele gesprekspartners stelden dat Nederland in het algemeen te traag
op rechtshulpverzoeken reageert. Dat heeft tot gevolg dat andere landen Nederlandse
rechtshulpverzoeken een lage prioriteit toekennen. De AIV adviseert meer politie- en
justitiecapaciteit beschikbaar te stellen om aan internationale rechtshulpverzoeken te
voldoen. De Nederlandse autoriteiten mogen niet verwachten dat snel en adequaat op
Nederlandse rechtshulpverzoeken wordt gereageerd als Nederland zelf verzoeken van andere
landen traag beantwoordt.
In het kader van multilaterale organisaties kunnen verdragen worden gesloten voor de
bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Deze verdragen laten meestal zoveel
handelingsvrijheid voor de partijen bij het verdrag, dat de nationale soevereiniteit niet
in het geding is. Vrijwel alle multilaterale organisaties zijn actief bij de bestrijding op
vele terreinen van grensoverschrijdende criminaliteit, corruptie en instabiliteit. De EU
kent richtlijnen voor vrijwel alle verschijningsvormen van criminaliteit en bovendien
organisaties voor politiesamenwerking (Europol), voor justitiële samenwerking (Eurojust),
voor criminaliteitspreventie (European Crime Prevention Network, EUCPN), voor (financiële)
fraudebestrijding (Office européen de lutte antifraude, OLAF) en voor grensbewaking (Frontex).
Het Europees Parlement kent een Special Committee on Organised Crime, Corruption and
Money Laundering.110 De Raad van Europa kent programma’s, verdragen en instituties tegen
onder andere witwassen (onder andere Moneyval), tegen corruptie (Group of States against
corruption, GRECO), cybercrime en namaakproducten, en enkele verdragen voor internationale
strafrechtelijke samenwerking. De OESO houdt zich onder andere bezig met goed bestuur
en met corruptiebestrijding. De VN kent diverse gespecialiseerde organisaties die zich met
aspecten van grensoverschrijdende criminaliteit bezighouden, zoals UNODC, de International
Labour Organization, de World Intellectual Property Organization, die elk een of meerdere
verdragen en bijbehorende protocollen beheren, zoals UNCAC, UNTOC en de Basel Convention
on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal.
Wederzijdse erkenning en harmonisatie
Binnen de EU bestaat vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten, waardoor
de druk tot internationale samenwerking is toegenomen. Binnen het Schengengebied,
dat deels overeenkomt met de EU, zijn interne grenscontroles afgeschaft, maar de
nationale grenzen binnen de EU zijn nog steeds de scheidslijnen tussen verschillende
strafrechtstelsels. Opsporing en vervolging zijn nog grotendeels op nationaal niveau
georganiseerd; politie en justitie hebben nationale bevoegdheden en jurisdicties. In de
Schengen Uitvoeringsovereenkomst was reeds een aantal maatregelen voorzien, zoals
110 Voor het werkdocument van de commissie, zie: <http://www.europarl.europa.eu/committees/en/crim/
     working-documents.html#menuzone>.
                                                  54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>politiële en justitiële samenwerking tussen Schengenlanden, de oprichting van een
gezamenlijk databestand (het Schengen Informatiesysteem), verbetering van technische
mogelijkheden voor communicatie tussen politiekorpsen van verschillende landen, toestaan
van grensoverschrijdende achtervolging en dergelijke. Sinds de Schengenovereenkomst
in 1997 is geïntegreerd in het EU-Verdrag, is de versterking van de politiële en justitiële
samenwerking verschoven van het Schengenkader naar het EU-kader. Bovendien zijn in het
kader van het Verdrag van Prüm (2005) intussen weer verdergaande afspraken gemaakt,
bijvoorbeeld ten aanzien van de uitwisseling van biometrische gegevens tussen landen.
Zonder samenwerking tussen de Schengenlanden en de EU-landen zou het wegvallen van
grenscontroles al snel kunnen leiden tot een tekort aan rechtshandhaving. De samenwerking
tussen EU-lidstaten verloopt niet langer via diplomatieke kanalen, maar directe communicatie
tussen de contactpersonen van politiediensten en vervolgingsautoriteiten is nu mogelijk.
Lidstaten hebben minder mogelijkheden om verzoeken te weigeren in vergelijking met de
gebruikelijke samenwerking op basis van bilaterale verdragen, al worden verzoeken van
andere lidstaten wel getoetst aan nationale normen.
Een dergelijke vergaande vorm van samenwerking tussen landen vereist een zekere mate
van harmonisatie van wetgeving en/of wederzijdse erkenning van juridische normen en
beslissingen. Harmonisering van nationaal strafrecht en/of strafprocesrecht houdt in dat het
recht in verschillende landen steeds meer gelijk wordt. Harmonisatie kan worden nagestreefd
door middel van een verdrag, maar kan ook plaatsvinden door gelijktijdige nationale
wetgevingstrajecten. Voorbeelden van harmonisatie door middel van verdragen zijn onder
andere UNTOC en UNCAC. Staten kunnen ook een stap verder gaan door afspraken te maken
over de strafmaat. Harmonisatie van wetgeving kan internationale samenwerking bevorderen,
maar vergaande harmonisatie is uitzonderlijk, onder andere wegens culturele verschillen
tussen landen.
Harmonisering van procesrecht kan evenzeer op grenzen stuiten. Binnen de EU bestaan
bijvoorbeeld twee verschillende rechtssystemen: het commonlawsysteem (Verenigd Koninkrijk
en Ierland) en het civillawsysteem. Vergaande harmonisering kan het karakter van deze
systemen aantasten en daarmee het evenwicht tussen de belangen van de aanklager en
de waarborgen voor verdachten, dat in het procesrecht is vastgelegd. De cumulatie van
geformaliseerde normen in het geschreven recht van het civillawsysteem met de open
normen van het commonlawsysteem kan echter ook leiden tot onevenwichtigheid die
belemmerend werkt bij de vervolging en berechting.
Het Verenigd Koninkrijk heeft bij de onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon de
mogelijkheid gekregen om niet langer deel te nemen aan de politie- en justitiesamenwerking
binnen de EU. Het Britse parlement moet deze keuze uiterlijk juni 2014 maken.111 Indien
het Britse parlement de opt-out steunt, kan het Verenigd Koninkrijk nog wel deelnemen
aan onderdelen van de Europese samenwerking voor de bestrijding van criminaliteit, maar
het Verenigd Koninkrijk zal daarover met de EU moeten onderhandelen. Ook op andere
onderdelen bestaan er aanzienlijke verschillen in de strafprocesrechtelijke rechtsculturen en
tradities tussen verschillende EU-lidstaten.
In plaats van harmonisatie wordt ook wel gestreefd naar wederzijdse erkenning van
justitiële en politionele bevelen. Wederzijdse erkenning van juridische beslissingen houdt
111 H. Brady, Centre for European Reform, Cameron’s European ‘own goal’: Leaving EU police and justice
     cooperation, Londen, October 2012.
                                                  55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>in dat lidstaten de rechtskracht erkennen van elkaars arrestatiebevelen, besluiten tot
inbeslagneming, vonnissen en dergelijke. Dit is in de EU het leidende principe en overstijgt dus
specifieke strafzaken; staten maken dan onderling algemene afspraken om elkaar bij te staan
in strafzaken. Wederzijdse erkenning vereist dat de lidstaten voldoende vertrouwen in elkaars
rechtssysteem hebben, waaronder respect voor de mensenrechten en privacybescherming.112
Deze vorm van samenwerking is minder vrijblijvend dan rechtshulpverdragen en rechtshulp-
verzoeken, al houden staten het recht om geen medewerking te verlenen.
Binnen de Europese Unie bestaat het Europees Arrestatiebevel, dat op basis van wederzijdse
erkenning van rechtsbeginselen in bepaalde gevallen een snelle aanhouding en overdracht
van verdachten mogelijk maakt, zeker in vergelijking met de klassieke uitleveringsverdragen.
Een Europees bewijsverkrijgingsbevel113 en een Europees opsporingsbevel114 zijn of worden
binnenkort geïmplementeerd in de lidstaten van de EU, waardoor aan het verzoek van een
andere lidstaat gevolg gegeven moet worden. Tevens zijn de EU-kaderbesluiten in werking
getreden voor wederzijdse erkenning van juridische bevelen tot confiscatie of bevriezing van
financiële tegoeden.
Op grond van artikel 86 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
kan de Raad op basis van eenstemmigheid besluiten tot de oprichting van een Europees
Openbaar Ministerie ter bestrijding van criminaliteit die de financiële belangen van de
Unie schaadt. Dat artikel biedt ook de mogelijkheid de bevoegdheden van een Europees
Openbaar Ministerie uit te breiden tot bestrijding van ernstige criminaliteit met een
grensoverschrijdende dimensie. Dit artikel heeft een lange voorgeschiedenis. Al in 1976
probeerde de Europese Commissie de Europese verdragen zodanig te wijzigen dat een
gemeenschappelijke strafrechtelijke aanpak van fraude tegen de financiële belangen
van de EU mogelijk zou worden. Op verzoek van het Europees Parlement heeft de
Europese Commissie in de jaren negentig van de vorige eeuw onderzoek laten doen naar de
haalbaarheid van een regeling voor een strafrechtelijke aanpak van fraude tegen de financiële
belangen van de EU. In het onderzoeksrapport ‘The implementation of the Corpus Juris in het
Member States. Penal provisions for the protection of European Finances’ concludeerden de
auteurs dat traditionele mechanismen, zoals het assimilatiebeginsel (lidstaten bestrijden
inbreuken op Europees Recht even voortvarend als gelijksoortige inbreuken op nationaal
recht), intergouvernementele samenwerking (door middel van verdragen en internationale
overeenkomsten) en harmonisatie geen afdoende antwoord geven op financiële fraude
tegen de belangen van de EU. In plaats daarvan zou de strafrechtelijke handhaving moeten
geschieden door een uniforme regeling van materieel en formeel strafrecht door een
gecentraliseerd orgaan, een Europees Openbaar Ministerie. Met de totstandkoming van het
112 T. Obokata, Key EU principles to combat transnational organized crime, Common Market Law Review,
     Vol. 48, No. 3 (2011), pp. 801-828.
113 Kaderbesluit betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten
     en gegevens voor gebruik in strafprocedures; Kaderbesluit 2008/978/JBZ.
114 Raad van de Europese Unie, Interinstitutional File: 2010/0817 (COD), Brussels, 3 June 2010; zie:
     <http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st09/st09288-ad01.en10.pdf>, geraadpleegd op 17
     september 2012.
                                                      56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Verdrag van Lissabon werd een juridische basis gelegd voor een dergelijke aanpak.115 Vooral
ten aanzien van financiële misdrijven kan een Europees Openbaar Ministerie het tekort aan
prioritering in de lidstaten corrigeren en zorgdragen voor een meer effectieve en efficiënte
handhaving. De uitvoering van artikel 86 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie stagneert echter door meningsverschillen over de relatie met de nationale
autoriteiten. De AIV adviseert de regering te bevorderen dat van artikel 86 gebruik wordt
gemaakt en het Europese Openbaar Ministerie uitsluitend voor vormen van criminaliteit die de
financiële belangen van de Unie schaden, te belasten met de coördinatie van zaken die via de
nationale officieren van justitie voor de rechter worden gebracht.
De meest vergaande vorm van samenwerking is het sluiten van verdragen waarin staten de
opsporing en vervolging op mondiaal niveau aan internationale organisaties opdragen, waarbij
de nationale soevereiniteit wordt opgegeven. Dat vereist internationale consensus over de
definiëring van misdrijven; iets wat uitzonderlijk is. In de praktijk blijken verschillen in de
omschrijving van delicten, strafbaarheid, strafmaat en procesrecht te groot om tot dergelijke
juridisch bindende internationale afspraken te komen, zodat opsporing en vervolging vrijwel
altijd een nationale aangelegenheid is. Alleen ten aanzien van oorlogsmisdaden, genocide
en misdaden tegen de menselijkheid zijn onafhankelijke internationale tribunalen belast met
de (opsporing en) vervolging van misdaden. De bestaande algemene verdragen ten aanzien
verdovende middelen, grensoverschrijdende criminaliteit en corruptie (het VN-Drugsverdrag
van 1988, UNTOC en UNCAC) verplichten staten bepaalde misdrijven strafbaar te stellen.
De verdragen bevatten een algemene omschrijving van het delict dat strafbaar moet worden
gesteld, maar bevatten geen richtlijnen voor de strafmaat. Daarnaast bestaan diverse
verdragen, onder andere van gespecialiseerde VN-organisaties, die wel definities bevatten van
specifieke verschijningsvormen van grensoverschrijdende misdaad. In bijlage I worden daarvan
vele voorbeelden genoemd.
Beperkingen van de strafrechtelijke benadering
Diverse auteurs116 menen dat opsporing en vervolging van criminelen niet zonder meer
leidt tot minder criminaliteit. Grensoverschrijdende criminaliteit kan ook worden beschouwd
als een markt van vraag en aanbod. Als personen worden gearresteerd of criminele
samenwerkingsverbanden worden opgerold, verdwijnt een aanbieder van de markt. De vraag
naar illegale goederen en diensten blijft echter bestaan en de kans is groot dat andere
aanbieders de plaats innemen van opgerolde criminele samenwerkingsverbanden. Indien
opsporing en vervolging wel leiden tot minder aanbod van illegale goederen en diensten,
kan dat de prijs juist opdrijven en de winstmarges voor criminelen vergroten. Daardoor
zou de criminele activiteit aantrekkelijker kunnen worden. Naast opsporing en vervolging
zouden daarom ook maatregelen moeten worden genomen om de vraag te verminderen.
Dat kan door consumptie te verbieden of te ontmoedigen met bestuurlijke of financiële
maatregelen. Overigens zullen maatregelen die uitsluitend zijn gericht op de vermindering
van de vraag ertoe kunnen leiden dat criminelen andere illegale activiteiten gaan ontplooien.
115 Mr. W. Geelhoed, ‘Eurojust en het Europees Openbaar Ministerie’, in Strafblad, 2008, zie:
      <https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/15118/Eurojust%20en%20het%20
      Europees%20Openbaar%20Ministerie.pdf?sequence=2>, pp. 598-606, geraadpleegd op 25 maart
      2013 en A. Suominen, ‘Past, Present and the Future of Eurojust’, in Maastricht Journal of European and
      Comparative Law, volume 15, nummer 2 (2008), pp. 217-234.
116 M. Verkoren, G. Junne, I. Briscoe and E. Dari, Crime and Error: why we urgently need a new approach to
      illicit trafficking in fragile states, Clingendael Conflict Unit Policy Brief, No. 23, May 2012, p. 4; UNODC, The
      Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment, Wenen 2010, pp. 276-277.
                                                              57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>De bestrijding van criminele samenwerkingsverbanden en straffen van criminelen blijft om
die reden noodzakelijk.
Er is een risico dat een succesvolle nationale aanpak de criminaliteit verplaatst naar andere
landen of delen van de wereld, veelal naar regio’s waar de capaciteit van justitie en politie
minder goed ontwikkeld is. Zo heeft de introductie in 2003 van de ‘100% controle’ van
luchtreizigers vanuit toenmalige Nederlandse Antillen, Aruba, Venezuela en Suriname naar
Nederland er mede toe geleid dat sindsdien deze routes aanzienlijk minder werden gebruikt
voor de smokkel van drugs. Als gevolg daarvan werd meer cocaïne via West-Afrika en Trinidad
en Tobago naar de Europese markt vervoerd. Dat ging gepaard met een sterke verhoging
van het aantal moorden in Trinidad en Tobago.117 Overigens bleef de toenmalige Kustwacht
voor de Nederlandse Antillen en Aruba in die jaren aanzienlijke drugstransporten over zee
onderscheppen.118 Op nationaal niveau is het probleem dan wel sterk verminderd, maar
mondiaal is de grensoverschrijdende criminaliteit op hetzelfde niveau gebleven.
Een strafrechtelijke benadering adresseert niet de politieke of sociaaleconomische factoren
waarmee grensoverschrijdende criminaliteit verbonden kan zijn. Als de overheid en/of legale
particuliere organisaties niet in belangrijke behoeften van de bevolking kunnen voorzien,
zal de bevolking terugvallen op andere vangnetten, zoals de familie, de stam of wellicht
een criminele organisatie. Zo is in fragiele staten de overheid onvoldoende in staat de
bevolking te voorzien van basisbehoeften, zoals veiligheid, onderwijs en gezondheidszorg.
Als criminele organisaties daarin wel in zekere mate voorzien, kan de bevolking geneigd zijn
de aanwezigheid en activiteiten van criminele organisaties te tolereren. Een strafrechtelijke
benadering zal in dergelijke gevallen de gunstige omgeving voor criminaliteit niet aantasten
en mogelijk niet leiden tot vermindering van criminaliteit.
Inzet bijzondere middelen
Daar waar blijkt dat de civiele autoriteiten in kwantitatief of kwalitatief opzicht niet
beschikken over de juiste middelen of personeel, kan samenwerking met de krijgsmacht
plaatsvinden. De Nederlandse krijgsmacht, inclusief de Koninklijke Marechaussee, verricht
een variëteit aan activiteiten op het gebied van de bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit. Het primaat van de uitoefening van deze activiteiten ligt bij de civiele
autoriteiten.
De krijgsmacht beschikt voor bijstand aan politie en justitie over zoekteams. Deze teams
beschikken over gespecialiseerde apparatuur en vaardigheden, zoals een grondradar, die
het bijvoorbeeld mogelijk maakt tot enkele meters in de bodem te kijken en die verborgen
ruimtes kan ontdekken achter muren of in objecten, en onbemande vliegtuigen. Verder is er
de Defensie Duikgroep, die zoekopdrachten onder water kan uitvoeren, terwijl het Maritime
Intermediate Searchteam boten en havens kan doorzoeken. Deze maritieme eenheden worden
tevens ingezet bij bestrijding van piraterij en van drugshandel en bij handhaving van embargo’s.
Een ander gebied waarop de marine actief is, is het onderscheppen van drugstransporten over
zee. Ook worden op verzoek van Justitie regelmatig onbemande observatievliegtuigen boven
Nederland ingezet. Verder kunnen speciale eenheden hoger in het geweldsspectrum tegen
criminelen optreden, waar het geweldsniveau voor de politie te hoog is.
Het krijgsmachtdeel dat civiele autoriteiten het meest prominent bijstand verleent, is de
117 UNODC, Research paper: The Transatlantic Cocaine Market, Wenen april 2011, p. 53.
118 UNODC, Research paper: The Transatlantic Cocaine Market, Wenen april 2011.
                                                  58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Koninklijke Marechaussee met ruim 6.600 personen militair en civiel personeel. De inzet
van de Marechaussee richt zich voor ongeveer 20% op de krijgsmacht en voor 80% op de
nationale veiligheid, de civiele taak. Hoewel de Marechaussee als organisatie is ingedeeld
bij het ministerie van Defensie, heeft zij grotendeels politietaken. De bewaking van zowel de
Nederlandse grenzen als de grenzen van het Schengengebied (voor zover ook een Nederlandse
grens) worden uitgevoerd door de Koninklijke Marechaussee onder verantwoordelijkheid van
het ministerie van Veiligheid en Justitie. Personeel van de Marechaussee wordt ook ingezet
voor Mobiel Toezicht Veiligheid aan de grens met België en Duitsland.
De Nederlandse Kustwacht en de Kustwacht voor het Caraïbisch Gebied zijn behalve voor
bewaking van de grenzen van de territoriale zee tevens een instrument bij de bestrijding
van de internationale georganiseerde criminaliteit, in het bijzonder van de illegale handel
en het transport van verdovende middelen. Voorts heeft de Marechaussee teams voor
de bestrijding van onder andere drugs- en mensensmokkel aan de zuid- en oostgrens van
Nederland. Binnen de kustwacht voor het Caraïbisch Gebied draagt de Marechaussee bij aan
de versterking van de informatiepositie op dat gebied in Curaçao en op Sint Maarten.
III.3     Bestuurlijke benadering
De bestuurlijke benadering omvat alle instrumenten die de nationale overheid tot haar
beschikking heeft, met uitzondering van het strafrecht. Te denken valt aan belastingheffing,
subsidiëring, regelgeving, certificering en voorlichting. Hiervoor is opgemerkt dat opsporing
en vervolging niet noodzakelijk tot minder grensoverschrijdende criminaliteit leiden als de
vraag naar illegale goederen en diensten hoog blijft. Sommige bestuurlijke instrumenten
beïnvloeden de vraag wel. Terwijl de strafrechtelijke benadering zich (per definitie) richt op
criminelen, kan de bestuurlijke benadering zich ook richten op andere spelers.
In het kader van een bestuurlijke benadering kan de overheid of een particuliere organisatie
voorlichting geven aan (potentiële) daders, consumenten of slachtoffers. Voorbeelden zijn
voorlichtingscampagnes tegen sekstoerisme en drugs. De overheid kan bijvoorbeeld wijzen
op de strafbaarheid en schadelijke gevolgen voor de gezondheid of het gezinsleven van
consumptie van verboden goederen of diensten. In de praktijk is het lastig de voorlichting zo
vorm te geven, dat het gewenste effect wordt bereikt.119
Een aantal gesprekspartners gaf aan dat de indruk bestaat dat sommige beroepsgroepen
onderschatten in welke mate zij de georganiseerde (grensoverschrijdende) misdaad mogelijk
faciliteren. Er is te weinig besef bij banken, notariaat, advocaten en andere beroepsgroepen
dat criminelen hun diensten nodig hebben om misdaden te plegen en geld wit te wassen.
Ook is het besef niet groot van de aanzienlijke maatschappelijke schade die criminelen
met ‘slachtofferloze’ misdaad aanrichten, zoals fraude en corruptie. Voorlichting over
de potentiële faciliterende rol die dergelijke beroepsgroepen kunnen hebben en de
maatschappelijke schade die door deze facilitering wordt geleden, kan leiden tot scherpere
aandacht opdat eerder en beter op signalen wordt gereageerd.
Regulering biedt de mogelijkheid voorwaarden te stellen en toezicht uit te oefenen op
een bedrijfstak waar het risico op crimineel gedrag relatief hoog is. Daarmee kunnen
illegale praktijken en menselijk leed worden voorkomen. Regulering omvat normstelling,
uitvoering en handhaving. Regulering vereist een organisatie die toezicht houdt op de
119 Zie bijvoorbeeld: <http://www.hu.nl/OverDeHU/Nieuws/Voorlichting%20overheid%20leidt%20zelden%20
      tot%20gewenste%20effect.aspx>, geraadpleegd op 1 maart 2013.
                                                  59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>naleving van de regels. Als nadelen van dwingend opgelegde regels noemen Huisman en
Beukelman gebrekkige legitimiteit en mogelijk hoge kosten voor de bedrijfstak, wat de
bereidheid vermindert om de regels na te leven.120 Een voorbeeld van regulering van een
bedrijfstak waar risico’s bestaan op crimineel gedrag is de seksindustrie. In veel landen
is mensenhandel wel verboden, maar prostitutie niet. Volgens de International Labour
Organization (ILO) komt wereldwijd ongeveer 22% van de slachtoffers van mensenhandel
terecht in de prostitutie. Om te voorkomen dat mensen tot prostitutie worden gedwongen,
kan het wenselijk zijn de seksindustrie te reguleren. Zo moeten seksbedrijven in Nederland
een vergunning hebben en moeten sekswerkers zich registreren. De vergunningen zijn
verbonden aan voorwaarden. Regulering van de seksindustrie biedt mogelijkheden om
mensenhandel in de prostitutie tegen te gaan, al wordt de effectiviteit van de regelgeving in
twijfel getrokken.121
Regulering kan ook op internationaal niveau plaatsvinden. Een voorbeeld is het recent tot
stand gekomen verdrag voor de regulering van wapenhandel. In paragraaf II.4 is dit verdrag al
besproken.
Geopperd wordt dat de opstelling van gedragscodes een bijdrage zou kunnen leveren, als
het niet mogelijk zou zijn internationaal bindende afspraken te maken. Gedragscodes zijn
echter niet juridisch afdwingbaar. De naleving van internationale afspraken en gedragscodes
is problematisch vanwege de aard van de internationale rechtsorde. Aan internationale
organisaties wordt soms de bevoegdheid toegekend om toe te zien op de naleving van
internationale afspraken, maar internationale organisaties kunnen zelden naleving afdwingen
door sancties op te leggen. Staten zouden hun soevereiniteit deels moeten overdragen aan
een supranationale organisatie om internationale afdwinging mogelijk te maken. Daartoe zijn
staten zelden bereid. Gewoonlijk berust het toezicht op de naleving van verdragen dan ook bij
nationale staten. Wel kunnen staten diplomatieke of politieke maatregelen nemen om andere
staten tot naleving te bewegen. De EU is een van de weinige multilaterale organisaties met
supranationale bevoegdheden.
Certificering is een instrument om de herkomst, samenstelling, productiewijze of bestemming
van verantwoord voortgebrachte goederen en diensten te documenteren, als regulering van
de volledige handelsstroom niet mogelijk is. Het certificaat is gericht op de verbruiker, de
tussenhandel en de overheid. Zij kunnen door het certificaat legale, verantwoorde koop-
en verkoopbeslissingen nemen, of het nu gaat om tropisch hout, diamanten of wapens.
Het certificaat moet worden uitgegeven door een betrouwbare (onafhankelijke) instantie,
waarvan de medewerkers niet omkoopbaar zijn. Overigens is het niet noodzakelijk dat de
overheid betrokken is bij certificering van producten, ook particuliere partijen kunnen een
certificeringsmechanisme opzetten. In het vorige hoofdstuk is het voorbeeld van certificering
van tin uit de DRC besproken. Het voorbeeld geeft aan hoe complex de toepassing van dit
instrument in de praktijk is.
Een ander voorbeeld van bestuurlijke regelgeving is de Wet bevordering integriteitsbeoordelin-
gen door het openbaar bestuur (Wet Bibop). Op grond van deze wet kunnen bestuursorganen
(gemeenten, provincies en ministeries) de integriteit van houders en/of aanvragers van
120 W. Huisman en A. Beukelman, Invloeden op regelnaleving door bedrijven; inzichten uit wetenschappelijk
     onderzoek, Boom Juridische Uitgeverij, Den Haag, 2007.
121 Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Mensenhandel – 10 jaar Nationaal Rapporteur Mensenhandel in
     Nederland – Achtste rapportage van de Nationaal Rapporteur, BNRM, Den Haag 2010, pp. 30-34.
                                                   60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>vergunningen, gemeentelijke ontheffingen en subsidies zich laten adviseren door het landelijk
bureau Bibop. Bestuursorganen hebben de mogelijkheid om bepaalde subsidies of vergun-
ningen te weigeren of in te trekken, indien er een risico is dat strafbare feiten zullen worden
gepleegd of er een vermoeden van strafbare feiten is, zoals witwassen. Een dergelijke toetsing
is ook mogelijk voor gegadigden voor aanbestedingen; zij kunnen worden uitgesloten van de
aanbesteding. Overheden kunnen bepaalde opdrachten niet gunnen of een overeenkomst
ontbinden, indien door bedrijven niet, of niet meer, wordt voldaan aan de vereisten ten
aanzien van de betrouwbaarheid van het bedrijf of een persoon. Het landelijk bureau Bibob
kan bestuursorganen daarbij adviseren, nadat bestuursorganen eerst zelf onderzoek hebben
gedaan.
Grenscontrole kan een effectief middel zijn tegen grensoverschrijdende criminaliteit.
Illegale transporten van drugs, wapens en slachtoffers van mensenhandel kunnen worden
onderschept door effectieve controles. Europol waarschuwt dat ‘The Schengen area
provides a comfortable operating area for traffickers in human beings and will continue
to be exploited’.122 In Nederland zijn de Koninklijke Marechaussee en de douane belast
met de controle van personen en goederen aan de grenzen. Ook de politie vervult daarin
een taak, bijvoorbeeld in de vorm van samenwerking met buurlanden in het Europees
Politie Informatie Centrum of in Joint Hit Teams. In de Rotterdamse haven is een Hit and
Run Cargo Team actief, dat een samenwerkingsverband is tussen de Zeehavenpolitie, de
douane en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). Daarnaast heeft de douane
aldaar containerscanners in gebruik. Het internationale Container Security Initiative stelt
aanvullende eisen aan de proactieve screening van containers die naar de Verenigde Staten
vertrekken. Voorbeelden van internationale samenwerking zijn de grensoverschrijdende
politieteams, waarbij de Bundespolizei, Landespolizei, Marechaussee en politie samen
controles uitvoeren aan de landsgrens Nederland/Duitsland. Deze controles zijn gericht op
bestrijding van illegale migratie en grensoverschrijdende criminaliteit.
Aangezien de controle van personen bij de binnengrenzen van het Schengengebied en
de controle van goederen binnen de grenzen van de EU in beginsel zijn afgeschaft, vindt
controle op personen en goederen vooral plaats bij binnenkomst aan de buitengrenzen,
zoals luchthaven Schiphol. Frontex ondersteunt EU-lidstaten om de bewaking van de
buitengrenzen op het gewenste peil te brengen. De controles aan de buitengrenzen van
de EU zijn geharmoniseerd op grond van de Schengen Borders Code. Deze gezamenlijke
regelgeving maakt het nog steeds mogelijk voor lidstaten de controles aan de binnengrenzen
te herintroduceren, wanneer sprake is van een zware bedreiging van de openbare orde of
de binnenlandse veiligheid. Het is echter wel zo, dat zij de Europese Commissie 15 dagen
voorafgaand aan de voorgenomen herinvoering van de binnengrenscontrole moet informeren,
dat de maatregel niet langer dan zes maanden mag worden aangehouden, dat de maatregel
een laatste redmiddel is, en dat de Europese Commissie een besluit kan nemen over de
verlenging van een herinvoering van binnengrenscontroles. Bovendien is de Marechaussee
bevoegd niet-systematische controles uit te voeren aan de binnengrenzen, maar mag dat op
grond van de EU-afspraken niet permanent doen. De ‘spot-check’ clausule in de Schengen
Borders Code staat het de politie toe om voertuigen en personen staande te houden en
te onderzoeken. In het kader van mobiel grenstoezicht worden steeds vaker technische
middelen ingezet, zoals nummerbordherkenning door sensoren. In plaats van aan de grens te
wachten tot een misdadiger langs komt, kan op basis van een preventieve benadering in het
hele gebied gericht worden gezocht naar criminelen en criminele netwerken.
122 Europol, ‘Serious and Organised Threat Assessment’, Den Haag, 2013, p. 24.
                                                   61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Hoewel het Schengenverdrag nu onderdeel is van het EU-recht, betekent het lidmaatschap
van de EU niet automatisch dat de controles aan de nationale grenzen die geen buiten-
grenzen zijn, kunnen worden opgeheven. Roemenië en Bulgarije zijn sinds 2007 lid van de
EU, maar kunnen nog niet toetreden tot het Schengengebied, zolang een aantal lidstaten
zich daartegen blijft verzetten vanwege tekortkomingen in de rechtsstaat en ineffectieve
bestrijding van de georganiseerde misdaad en de corruptie.
Reizigers die de EU binnenkomen of verlaten met meer dan 10.000 euro in liquide middelen
(contant geld of verhandelbare instrumenten aan toonder, dan wel hetzelfde bedrag in andere
valuta), dienen dit bij de douane aan te gegeven.123 Deze verplichting vloeit voort uit de
EU-strategie voor de bestrijding van witwassen en de financiering van terrorisme. Indien men
nalaat dit aan te geven, kan het geld in bewaring worden genomen. De lidstaten moeten
in nationale wetgeving straffen vastleggen voor het nalaten van het doen van aangifte of
het doen van een onjuiste of onvolledige aangifte. Via de Financial Intelligence Units van de
lidstaten wordt informatie uitgewisseld, indien er aanwijzingen zijn dat de liquide middelen
verband houden met illegale activiteiten. Uit een onderzoek van de Europese Commissie
bleek dat deze verordening bevredigend wordt uitgevoerd door de lidstaten. Er zijn straffen
vastgelegd in nationale wetgeving en in de praktijk vinden inspecties plaats van reizigers,
bagage en voertuigen. Wel bleken in een aantal lidstaten tekortkomingen te bestaan ten
aanzien van de opslag van, de behandeling van en de toegang tot de informatie die is
verkregen door de aangifte van liquide middelen en waren de straffen aan de lage kant.124
De AIV bepleit harmonisatie van straffen voor het ontduiken van de meldplicht. Tevens
bepleit de AIV de invoering van meer steekproefcontrole op vervoer van contant geld aan de
binnengrenzen van de lidstaten van de EU. Politie, Koninklijke Marechaussee, douane en
de Financiële Opsporingsdienst kunnen hierin samenwerken met buitenlandse partners in
andere EU-Lidstaten.
De AIV beveelt bovendien aan steekproefsgewijze controles op mensenhandel, wapens,
juwelen, edele metalen en identiteitspapieren (waaronder ook arrestatie wegens belasting-
schulden en het innen van boetes) uit te breiden in nauwe samenwerking met de buurlanden.
III.4     Financiële benadering
De financiële benadering is gebaseerd op de veronderstelling dat een belangrijke drijfveer
van criminelen materieel voordeel is. De financiële benadering beoogt die voordelen te
verminderen. Maatregelen kunnen criminelen of corrupte personen belemmeren hun winsten
om te zetten in tegoeden of goederen in de legale economie (witwassen). De opbrengsten van
criminaliteit kunnen worden afgeroomd of in beslag worden genomen. Overheden, financiële
instellingen en bonafide handelaren kunnen ook maatregelen nemen om het financieel
verkeer van criminele netwerken te belemmeren. Informatie uit het financiële systeem kan
worden benut voor opsporing en vervolging. Financiële dienstverleners hebben de plicht
ongebruikelijke transacties te melden. De financiële benadering richt zich dus niet alleen op
criminelen en corrupte personen, maar bijvoorbeeld ook op financiële dienstverleners. In de
financiële benadering speelt het strafrecht een grote rol; er is dus aanzienlijke overlap tussen
de financiële benadering en de strafrechtelijke benadering, al hebben deze twee benaderingen
123 Verordening (EG) Nr. 1889/2005 van Het Europees Parlement en De Raad van 26 oktober 2005,
      betreffende de controle van liquide middelen die de Gemeenschap binnenkomen of verlaten.
124 Zie: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0429:FIN:EN:PDF>,
      geraadpleegd op 15 maart 2013.
                                                      62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>verschillende uitgangspunten; respectievelijk winst en straf.
Verschillende auteurs hanteren andere definities van illegale geldstromen. Geldstromen
kunnen illegaal zijn doordat de transactie zelf illegaal is, doordat het geld afkomstig is van
illegale activiteiten (misdaad, corruptie) of omdat niet aan alle verplichtingen is voldaan
(bijvoorbeeld het betalen van belastingen). UNODC concentreert zich op grensoverschrijdende
misdaad en besteedt weinig aandacht aan corruptie, een verschijnsel dat zich vaak
binnenslands afspeelt, maar waarvan de opbrengsten illegaal naar het buitenland kunnen
worden gesluisd. Andere auteurs, die meer vanuit een ontwikkelingsperspectief redeneren,
leggen juist veel nadruk op witwassen van opbrengsten van corruptie en de negatieve
gevolgen daarvan voor sociaaleconomische ontwikkeling. Sommige auteurs, zoals Baker
en anderen verbonden aan de NGO Global Financial Integrity, spreken van ongeoorloofde
(‘illicit’) geldstromen en rekenen daartoe ook belastingontwijking door multinationals. Door
het gebruik van kunstmatige prijzen in de boekhouding realiseren multinationals de winst
boekhoudkundig in een land waar de winstbelasting laag is, hetgeen Global Financial Integrity
ongeoorloofd acht. Global Financial Integrity stelt dat ontwikkelingslanden daardoor aanzienlijke
belastinginkomsten derven.125 Nederland kent een relatief lage vennootschapsbelasting, een
van de factoren waardoor Nederland een aantrekkelijk vestigingsland is voor multinationale
bedrijven. Ook realiseren sommige, elders gevestigde bedrijven, hun winst in Nederland, zodat
ze het lage tarief betalen. In dit advies wordt verder niet ingegaan op belastingontwijking,
omdat belastingontwijking niet illegaal is. Daarmee wordt niet bedoeld te zeggen dat het
ethisch verantwoord is. Belastingontduiking en belastingfraude zijn wel illegaal.
Aangezien het om illegale activiteiten gaat, bestaan er geen betrouwbare statistieken over de
omvang van illegale geldstromen en witwassen. UNODC stelt dat de omvang van financiële
transacties gerelateerd aan grensoverschrijdende criminaliteit in 2009 ongeveer 1,5% van
het mondiale BBP bedroegen, waarvan ongeveer 70% werd witgewassen. Verder stelt UNODC
dat – op basis van deze schatting van de omvang van illegale geldstromen – slechts 1%
van de illegale geldstromen wordt bevroren.126 Het KLPD stelt dat we volledig in het duister
tasten ten aanzien van de hoeveelheid geld die jaarlijks in Nederland wordt witgewassen,
maar toch stelt het KLPD dat het om miljarden gaat.127
Er is weinig betrouwbare kennis over de omzet en de winsten in criminele sectoren en
de hoeveelheden geld die worden witgewassen. Van Duyne en Levi merken op dat uit de
geschatte omvang van drugshandel in Nederland niet valt af te leiden hoeveel geld wordt
witgewassen in Nederland. Er is geen directe relatie tussen de winst of de omzet in een
criminele sector en de hoeveelheid wit te wassen geld. Een deel van de opbrengst wordt
immers gebruikt om dienstverleners (bijvoorbeeld voor vervoer en opslag) te betalen,
een ander deel gaat op aan het dagelijks levensonderhoud, omkoping en eventuele
rechtsbijstand.128 Op basis van gegevens over ontnemingen en vonnissen merken zij op
125 Global Financial Integrity, Illicit Financial Flows From Developing Countries: 2001-2010, Washington,
       December 2012.
126 UNODC, Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational organized
       crimes, Wenen, 2011, p. 5.
127 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 144.
128 P.C. van Duyne en M. Levi, Drugs & Geld, misdaadgeld-beheer en drugsmarkten in Europa, Wolf Legal
       Publishers, Nijmegen 2009, p. 120.
                                                          63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>dat over de omvang van indringing van crimineel geld in de formele sector geen duidelijke
uitspraken kunnen worden gedaan, maar dat indringing allerminst hypothetisch is.129 Zij
menen wel dat er een grote kloof gaapt tussen de grote bedragen die worden genoemd
door bijvoorbeeld UNODC en de feiten zoals die blijken uit vonnissen, in beslag genomen
tegoeden en goederen en geconstateerde investeringen van criminelen in de formele
economie.130
Verdragen en internationale organisaties
Een aantal verdragen verplicht staten maatregelen te nemen in het kader van de financiële
benadering. De belangrijkste zijn UNTOC, UNCAC, de Convention on Laundering, Search,
Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism van
de Raad van Europa en de Vienna Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and
Psychotropic Substances. Deze verdragen verplichten de partijen onder andere witwassen
strafbaar te stellen. Daarnaast vereisen deze verdragen dat de partijen een of meer van
de volgende maatregelen nemen om witwassen te voorkomen of te kunnen opsporen:
verplichting voor financiële instellingen en handelaren de boekhouding van alle transacties
minstens een aantal jaren te bewaren, verbod op het openen van een rekening zonder
de identiteit van de uiteindelijke belanghebbende te verifiëren, verplichting tot bijzondere
zorgvuldigheid (due diligence) voor financiële instellingen en handelaren ten aanzien van
politiek prominente personen, verplichting voor financiële instellingen en handelaren grote
en/of verdachte transacties te melden aan de overheid en de verplichting voor overheden
een systeem voor regulering en toezicht op te zetten.
Er zijn diverse internationale fora op dit terrein. Een van de belangrijkste is de Financial
Action Task Force (FATF). De FATF werd opgericht tijdens de G7-Top in 1989 en publiceerde
in 1990 veertig aanbevelingen voornamelijk gericht op het tegengaan van witwassen van de
opbrengsten van handel in verdovende middelen. In 1996 werd de werkingssfeer uitgebreid
naar andere vormen van misdaad en geleidelijk is de reikwijdte van de aanbevelingen
verder uitgebreid. Na de terroristische aanslagen op 11 september 2001 werden deze
aanbevelingen aangevuld met het voorkomen van financiering van terrorisme. In februari 2012
werden de aanbevelingen aangepast, geconsolideerd en vernummerd. De aanbevelingen
adresseren ook (via de bestrijding van witwassen) kwesties zoals non-proliferatie van
massavernietigingswapens (aanbeveling 7) en de wijze waarop financiële dienstverleners
moeten omgaan met politiek prominente personen (aanbeveling 12). Het gaat daarbij om
personen die (in het verleden) bekleed waren met prominente publieke functies. Omdat zij
deze publieke functies zouden hebben kunnen misbruiken voor zelfverrijking, moeten financiële
dienstverleners bijzondere zorgvuldigheid betrachten als zij diensten verlenen aan (voormalige)
hoogwaardigheidsbekleders. Hiermee is een expliciete link naar ‘grand corruption’ gelegd. Ook
op andere manieren besteedt de FATF aandacht aan corruptiebestrijding. Zo heeft de FATF
een rapport opgesteld over risicofactoren over het witwassen van opbrengsten uit corruptie.
Dit rapport is een aanvulling op een eerdere rapport van de FATF over witwassen en corruptie
(Laundering the Proceeds of Corruption, 2011). Verder doet de FATF onderzoek naar specifieke
methoden en technieken die gebruikt worden bij het witwassen van opbrengsten uit corruptie.
De FATF doet aanbevelingen aan leden en aan niet-leden. Hoewel slechts 36 landen lid zijn
van de FATF, waaronder de landen met de grootste financiële centra in de wereld, reikt het
gezag van de FATF veel verder; zusterorganisaties van de FATF (FATF-Style Regional Bodies)
hebben aanbevelingen van de FATF overgenomen, zodat de aanbevelingen feitelijk op ruim
129 Idem, p. 133.
130 Idem, pp. 115-152.
                                                 64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>180 landen van toepassing zijn. De EU heeft de FATF-standaard gebruikt als uitgangspunt voor
drie richtlijnen tegen witwassen, waarmee een verplichting ontstond voor de lidstaten om de
aanbevelingen van de FATF om te zetten in nationale wet- en regelgeving. Op dit moment wordt
gesproken over een Commissievoorstel voor de vierde witwasrichtlijn, op basis van de nieuwe
FATF-aanbevelingen uit februari 2012. De FATF kent een systeem van wederzijdse evaluaties
van leden. De FATF kan de leden oproepen financiële instellingen in hun land te verplichten
bijzondere zorgvuldigheid te betrachten bij zakelijke relaties en transacties met natuurlijke en
andere rechtspersonen in landen die duidelijk onder de maat presteren ten aanzien van het
voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering (aanbeveling 19). Dat kan ertoe leiden
dat zakelijke transacties met die landen vertraging opleveren of dat banken liever geen zaken
meer doen met rechtspersonen in die landen. Om die reden doen landen in het algemeen veel
moeite om hun wet- en regelgeving tegen witwassen en terrorismefinanciering voldoende op
orde te hebben, al zijn er belangrijke lacunes.
Het Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the
Financing of Terrorism (Moneyval) valt onder de Raad van Europa. Moneyval is de FATF-Style
Regional Body van Europa. Alle EU-leden die geen lid van de FATF zijn, zijn lid van Moneyval.
Deze landen worden op die manier onderworpen aan gelijksoortige evaluaties, op basis van
dezelfde FATF-standaard als de landen die wel lid zijn van de FATF. Daarnaast hebben ook de
Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds en diverse andere internationale organisaties
een mandaat om zich met deze aspecten van het financiële systeem bezig te houden.
De VN-Veiligheidsraad heeft de bevoegdheid in een bindende resolutie te besluiten tot de
bevriezing van financiële tegoeden van bepaalde personen, wanneer hij vaststelt dat deze
personen een verantwoordelijkheid dragen voor een inbreuk op de internationale vrede en
veiligheid. In de meeste gevallen gaat het om staatshoofden of regeringsleiders, ministers
en eventueel hun familieleden. Van een dergelijke inbreuk op de internationale vrede en
veiligheid kan sprake zijn wanneer de opbrengsten die behaald worden uit bijvoorbeeld
illegale handel in diamanten, hout of wapens, gebruikt worden om een intern conflict te
financieren of een regio te destabiliseren.
Bovendien zijn er diverse niet-gouvernementele organisaties die zich met illegale geldstromen
bezighouden of met het vergroten van transparantie inzake geldstromen, zoals Tax Justice
Network, Global Financial Integrity, Publish What You Pay, Global Witness, Transparency
International. Tax Justice Network en Global Financial Integrity richten zich op internationale
financiële stromen die samenhangen met belastingontwijking en belastingontduiking en
bezien deze kwesties vanuit het belang van ontwikkelingslanden. Publish What Your Pay is
een samenwerkingsverband van niet-gouvernementele organisaties die streven naar effectief,
transparant en verantwoordelijk beheer van olie, gas en minerale rijdkommen, zodat deze
middelen ten goede komen aan brede lagen van de bevolking. CORDAID en Oxfam NOVIB
zijn daarbij aangesloten, evenals Global Witness, dat onderzoek doet naar conflicten en
corruptie gerelateerd aan exploitatie van natuurlijke rijkdommen en campagne voert om deze
verschijnselen te bestrijden. Transparency International richt zich op corruptiebestrijding in
het algemeen.
Het Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) is een internationale organisatie waarin
landen met veel natuurlijke rijkdommen, donorlanden, tientallen grote bedrijven en niet-
gouvernementele organisaties samenwerken.131 EITI kent een bestuur en een permanent
secretariaat, dat rapporten publiceert over betalingen van aangesloten bedrijven aan
131 EITI, EITI Factsheet, Oslo 2013; zie: <http://eiti.org/files/EITI-Factsheet-English_2.pdf>, geraadpleegd
      op 25 februari 2013.
                                                       65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>regeringen en over betalingen aan aangesloten regeringen door het bedrijfsleven, voor
zover gerelateerd aan de exploitatie van natuurlijke rijkdommen. EITI heeft daarvoor een
methodologie ontwikkeld en landen die aan alle eisen voldoen, worden ‘EITI compliant’
verklaard.
Voorkomen van witwassen
Om te voorkomen dat opbrengsten van corruptie en criminele activiteiten in het bankverkeer
worden witgewassen is het onder andere noodzakelijk ondubbelzinnig vast te stellen wie
de eigenaar van een tegoed is. De FATF beveelt daarom onder andere aan dat financiële
instellingen worden verplicht de identiteit van klanten te verifiëren en deze informatie op te
slaan. In de praktijk blijkt dat deze aanbevelingen van de FATF nog niet overal tot uitvoering
worden gebracht. In een studie uitgegeven door de Wereldbank, ‘The Puppet Masters,
How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It’132,
zetten de auteurs uiteen op welke wijze rechtspersonen misbruikt kunnen worden voor het
witwassen van de opbrengsten van corruptie. Zij gaan daarbij ook in op de uitvoering van
vier aanbevelingen van de FATF. Twee daarvan betreffen de aanbeveling de identiteit van
een klant van een financiële instelling te verifiëren en een vergelijkbare aanbeveling voor
casino’s en onroerendgoedmakelaars. Volgens de auteurs heeft geen enkel land van de 159
onderzochte landen deze aanbevelingen volledig uitgevoerd. De aanbeveling voor financiële
instellingen werd door 41% in het geheel niet nageleefd. Voor de aanbeveling ten aanzien van
casino’s en onroerendgoedmakelaars is dat percentage zelfs 71. De twee andere onderzochte
aanbevelingen betreffen het vastleggen van informatie over uiteindelijke belanghebbenden
en personen die controle over een rechtspersoon hebben. Deze aanbevelingen zijn
uitgevoerd door respectievelijk 7% en 9% van de 159 landen, terwijl deze aanbevelingen door
respectievelijk 25% en 36% van de landen niet zijn omgezet in nationale regelgeving. De
overige landen kennen wetgeving die niet geheel voldoet aan de eisen van de aanbevelingen.
Hoewel de FATF een breed bereik heeft via de aangesloten landen en zusterorganisaties,
blijken de aanbevelingen niet altijd te worden omgezet in wet- en regelgeving. Vanwege deze
lacunes in het wereldwijde systeem tegen witwassen, kan het systeem naar het oordeel van
de AIV niet effectief zijn. Overigens plaatsen de auteurs van ‘The Puppet Masters’ daarbij
de kanttekening dat geen enkel systeem tegen misbruik van rechtspersonen waterdicht kan
zijn omdat van dienstverleners niet in alle gevallen kan worden verwacht dat zij diepgaand
onderzoek doen naar de uiteindelijke belanghebbenden. Volgens de auteurs is het vaststellen
van de uiteindelijke belanghebbende een complexe taak. De identificatie van de uiteindelijke
belanghebbende is sterk afhankelijk van de context en is meer een oordeel dan toepassing
van een juridische definitie. Van dienstverleners mag niet in alle gevallen worden verwacht
dat ze in staat zijn de vraag naar de uiteindelijke belanghebbende tot op de bodem uit te
zoeken. Niettemin is het van groot belang dat dienstverleners informatie verzamelen en
opslaan over de materiële en formele zeggenschap in rechtspersonen, omdat anders het
spoor in een strafrechtelijk onderzoek al snel doodloopt.
Bedrijven en personen die informatie doorgeven aan opsporingsinstanties lopen het risico
aansprakelijk te worden gesteld door verdachten. Als de private sector vrijwillig meewerkt,
bijvoorbeeld door melding van ongebruikelijke transacties, moeten ze gevrijwaard worden
van aansprakelijkheid. Tegenover de vrijwaring bij spreken staat de strafbaarstelling van
verzwijgen. Een actieve bijdrage van de particuliere sector vereist een cultuurverandering.
Daarnaast is er het strafrechtelijke instrument: als een bedrijf of persoon kennis heeft van
een misdrijf, is niet-melding soms strafbaar.
132 E. van der Does de Willebois e.a., The Puppet Masters: How the Corrupt Use Legal Structures to Hide
      Stolen Assets and What to Do About It, World Bank Publications, Washington 2011, appendix A.
                                                      66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>In het FATF-evaluatierapport van Nederland uit 2010133 wordt gesteld dat Nederland
kenmerken heeft die het land aantrekkelijk maken voor witwassers, namelijk een hoog
ontwikkeld financieel systeem, dat een grote variatie aan financiële producten aanbiedt en
nauw verbonden is met het internationale financiële systeem.134 De evaluatie constateerde
een aantal tekortkomingen in de Nederlandse wetgeving. Een aantal conclusies had
betrekking op de regels voor vaststelling van de uiteindelijke belanghebbende van
rechtspersonen en juridische constructies. Verder kritiseerde de FATF Nederland omdat
terrorismefinanciering niet expliciet strafbaar was, maar onder andere bepalingen van het
Wetboek van Strafrecht werd vervolgd. Een deel van de conclusies betrof de organisatie
en werkwijze van de Financial Intelligence Unit. Het betrof met name de organisatorische
inbedding en enige onduidelijkheid over het mandaat en de operationele onafhankelijkheid
van de Financial Intelligence Unit. Verder wordt in de evaluatie opgemerkt dat de reikwijdte van
het ambts- of beroepsgeheim dat de vertrouwensrelatie tussen financiële dienstverleners
(advocaten en notarissen) en cliënten beschermt, in Nederland te ruim was. Dat belemmerde
de mogelijkheden voor politie en justitie om goederen en tegoeden te traceren en om
internationaal rechtshulpverzoeken te beantwoorden. Naar aanleiding van deze evaluatie
is inmiddels de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft)
aangepast. Het gaat onder andere om uitbreiding van de verplichting van private partijen
(financiële instellingen, advocaten, notarissen, grootwarenhandelaren, casino’s) om meer
klantenonderzoek te doen (paspoortcontrole, nagaan transacties, risicoanalyse). Verder is een
wijziging van het Wetboek van Strafrecht bij de Tweede Kamer in behandeling die financiering
van terrorisme zelfstandig strafbaar stelt. Wijzigingen in de organisatie en werkwijze van de
Financial Intelligence Unit zijn mede gerelateerd aan de vorming van de Nationale Politie. Ten
aanzien van het beroepsgeheim van notarissen is het verschoningsrecht met betrekking tot
derdenrekeningen inmiddels opgeheven. Ten aanzien van andere aspecten van het beroeps- en
ambtsgeheim van advocaten en notarissen is de verantwoordelijke bewindspersoon in overleg
met de Tweede Kamer. Hierbij moet onder andere het openbare belang van bescherming
van vertrouwelijkheid in de relatie tussen advocaten en notarissen enerzijds en hun cliënten
anderzijds worden afgewogen tegen het belang van bestrijding van financieel economische
criminaliteit.
Voor witwassen is altijd de medewerking van financiële dienstverleners noodzakelijk;
het gedrag in deze sector is een van de factoren die de effectiviteit van het voorkomen en
bestrijding van witwassen bepaalt. De pakkans bij witwassen is gering, omdat vele organisaties
moeten samenwerken in de aanpak van witwassen en deze organisaties vaak te weinig kennis
en vaardigheden bezitten die noodzakelijk zijn voor de opsporing. Om daaraan het hoofd te
bieden is het Programma Financieel Economische Criminaliteit uitgevoerd en is inmiddels een
Expertisecentrum Financieel Economische Criminaliteit opgericht.
Financieel opsporen
Voor de opsporing van illegale geldstromen is de medewerking van het financiële systeem
noodzakelijk. Bij banken, notarissen en advocaten kan informatie berusten die kan wijzen
op illegale geldstromen. Soms gaat het om stukjes van een puzzel, die aanwijzingen
opleveren voor criminele handelingen. Relevante informatie die berust bij financiële
dienstverleners, moet daarom toegankelijk zijn voor opsporingsinstanties. De FATF heeft
133 FATF, Mutual Evaluation Report: Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, The
      Netherlands, Paris 25 February 2011; zie: <http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/
      mer/MER%20Netherlands%20full.pdf>, geraadpleegd op 1 maart 2013.
134 Idem, p. 23.
                                                     67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>daarvoor aanbevelingen opgesteld. Financiële dienstverleners hebben in vele landen de
plicht ongebruikelijke transacties te melden. Daarbij is de privacy van klanten in het geding,
dus moeten het belang van opsporing en het belang van privacy in wet- en regelgeving tegen
elkaar worden afgewogen.
Indien banken geen meldingsplicht hebben en niet gedwongen kunnen worden informatie
over tegoeden en transacties te delen met opsporingsautoriteiten, is een strafrechtelijk of
ontnemingsonderzoek via het financiële spoor nauwelijks mogelijk. Maatregelen gericht op
het voorkomen dat criminele netwerken het financiële systeem voor illegale doelen gebruiken
zijn daarom mede gericht op de vergroting van de transparantie van het financiële systeem.
Het Tax Justice Network spreekt in dit verband van een secrecy spectrum.135 Het gaat daarbij
niet om een zwart-wittegenstelling: financiële stelsels van landen ontberen in verschillende
mate transparantie. Tax Justice Network onderscheidt bovendien secrecy jurisdictions van
legitieme vertrouwelijkheid: ‘Financial secrecy occurs when there is a refusal to share this
information with the legitimate authorities and bodies that need it, in order to tax wealthy
taxpayers appropriately, for example, or to enforce its criminal laws’.
Tax Justice Network onderscheidt drie categorieën van geheimhouding. De eerste is
het bankgeheim (financiële dienstverleners delen geen informatie over klanten met
overheidsinstellingen of het is zelfs strafbaar informatie met derden te delen), de tweede
is de mogelijkheid rechtspersonen op te richten waarvan de eigendom, het functioneren
en het doel kunnen worden verhuld of zelfs geheim kunnen worden gehouden. Hiervoor is
al het rapport ‘the puppet masters’ geciteerd, waaruit blijkt dat de aanbevelingen van de
FATF ten aanzien van de vaststelling van de identiteit van klanten van financiële instellingen
slecht worden nageleefd. De derde categorie betreft de mate waarin landen actief informatie
inwinnen over rechtspersonen en bereid zijn informatie uit te wisselen met andere landen.
Tax Justice Network heeft een index opgesteld op basis van 15 indicatoren voor de mate van
geheimhouding die landen toelaten, die gerelateerd zijn aan de drie genoemde categorieën.136
Tax Justice Network constateert dat de mate van geheimhouding in de financiële sector
in de Nederlandse Antillen hoog is. In Europa scoren Zwitserland, Andorra, Monaco en
Jersey eveneens hoog op de financiële geheimhoudingsindex voor 2011. Deze organisatie
pleit voor grotere transparantie in de financiële sector, vooral om illegale geldstromen uit
ontwikkelingslanden naar rijkere landen te verminderen.
De AIV beveelt aan in het kader van de EU en de FATF erop aan te dringen dat landen al hun
mogelijkheden benutten secrecy jurisdictions volledig op te heffen. Landen moeten financiële
instellingen verplichten de persoonsgegevens van de houders van tegoeden zorgvuldig te
registeren, zodat voldoende zekerheid bestaat over de uiteindelijke belanghebbende.
Vervolgen
De laatste jaren is in vele landen een verschuiving zichtbaar in de bewijslast. In het verleden
moest voor elk te ontnemen bedrag een relatie aangetoond worden met een gronddelict
voordat het tegoed of de goederen in beslag kon worden genomen. Inmiddels is witwassen
135 Tax justice Network, Financial Secrecy Index, What is a secrecy jurisdiction?, 4 October 2011;
      zie: <http://www.financialsecrecyindex.com/documents/WhatIsASecrecyJurisdiction.pdf>, geraadpleegd
      op 1 maart 2013.
136 Tax Justice Network, Mapping Financial Secrecy, September 2009; zie: <http://www.secrecyjurisdictions.
      com/researchanalysis/kfsi/>, geraadpleegd op 17 augustus 2012.
                                                    68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>in veel landen een strafbare handeling en moet de eigenaar aannemelijk kunnen maken dat
zijn vermogen op legale wijze is verkregen. Als er sprake is van onverklaarbare rijkdom, zijn
de wettelijke mogelijkheden tot confiscatie groter dan in het verleden. Deze ontwikkeling is
gebaseerd op omkering van de bewijslast, waarbij verdachten moeten verklaren hoe zij hun
vermogen hebben verkregen. Hiermee wordt de onschuldpresumptie verlaten, het beginsel
dat iedereen onschuldig moet worden geacht tenzij het tegendeel is bewezen.
Het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en
psychotrope stoffen bepaalt onder andere ‘Elke Partij kan bepalen dat de bewijslast wordt
omgedraaid ten aanzien van de wettige oorsprong van vermeende opbrengsten of andere
voorwerpen die vatbaar zijn voor confiscatie, in de mate waarin zulks strookt met de
beginselen van haar nationale wetgeving en met de aard van de gerechtelijke en andere
procedures’.137 Veel landen hebben de omkering van de bewijslast opgenomen in hun
nationale wetgeving. Personen van wie tegoeden en goederen werden geconfisqueerd,
hebben in enkele gevallen een klacht ingediend bij het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens, omdat zij van mening waren dat omkering van de bewijslast in strijd is met
het recht op een eerlijk proces (artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens). Het Hof heeft echter geoordeeld dat dit niet het geval is. Zo betreft de zaak
Grayson & Barnham v. the United Kingdom twee separate klachten van twee Britten die
waren veroordeeld wegens handel in verdovende middelen. Het Hof achtte omkering van de
bewijslast in deze gevallen niet in strijd met het recht op een eerlijk proces, mede omdat de
autoriteiten aannemelijk hadden gemaakt dat elk aanzienlijke bezittingen had of had gehad,
de verdachten er vervolgens niet in waren geslaagd de legale oorsprong van deze bezittingen
aan te tonen en er bovendien voldoende procedurele waarborgen waren.138 De openbare
aanklager hoeft dus niet te bewijzen dat het vermogen en de inkomsten van de verdachte
afkomstig zijn uit misdaad, maar mag dat aannemen indien de verdachte er niet in slaagt de
wettige oorsprong van het vermogen en de inkomsten aan te tonen.
Het Verdrag van de Raad van Europa inzake het Witwassen, de Opsporing, de Inbeslagneming
en de Confiscatie van Opbrengsten van Misdrijven en de Financiering van Terrorisme bepaalt
in artikel 9 lid 5 dat een eerdere of gelijktijdige veroordeling ter zake van het gronddelict geen
voorwaarde is voor een veroordeling ter zake van het witwassen van geld. Een verdachte kan
dus veroordeeld worden voor witwassen, zonder dat de verdachte veroordeeld is voor het
misdrijf waarmee hij het vermogen illegaal heeft verkregen. Verder bepaalt artikel 9 lid 2 dat
niet hoeft worden bewezen dat de verdachte wist dat het vermogen dat werd witgewassen,
illegaal verkregen was. Die wetenschap mag worden afgeleid uit objectieve feitelijke
omstandigheden. Indien witwassen als zodanig strafbaar is volgens nationale wetgeving,
hoeft het gronddelict niet bewezen te worden om een verdachte die onverklaarbare rijkdom
bezit, te kunnen veroordelen wegens witwassen. Onder het Nederlandse recht moet het
Openbaar Ministerie bewijzen dat opbrengsten of goederen afkomstig zijn uit de opbrengsten
van misdaad, maar het Openbaar Ministerie hoeft het onderliggende strafbare feit niet te
bewijzen en evenmin de exacte opbrengst van de strafbare feiten aan te tonen.139
137 Artikel 5, Lid 7, Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en
      psychotrope stoffen.
138 EHRM, 23 september 2008, Grayson & Barnham v. the United Kingdom, Nos. 19955/05 and
      15085/06.
139 Zie bijvoorbeeld HR 13 juli 2010, LJN BM0787.
                                                      69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>Ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en verbeurdverklaring van in beslag
genomen vermogen
Goederen en tegoeden die zijn gefinancierd uit de winsten van criminele activiteiten
kunnen in beslag worden genomen als uitkomst van een strafrechtelijk proces. In sommige
landen kan ontneming ook plaatsvinden op grond van een civielrechtelijk proces. Een
belangrijk verschil tussen een strafrechtelijke procedure en een civiele procedure is dat
een strafrechtelijke procedure wordt beëindigd als de verdachte overlijdt, krankzinnig wordt
verklaard of vermist raakt, maar een civiele procedure niet. Ontneming door middel van een
civiele procedure kan in dergelijke gevallen wel worden doorgezet. In Nederland wordt de
relevante wetgeving wel aangeduid met ‘pluk ze’-wetten. Dat veronderstelt dat overheden in
staat zijn de tegoeden te lokaliseren en vast te stellen wie de eigenaar is; transparantie in de
financiële sector is dus een voorwaarde voor effectieve inzet van dit middel. Naast ontneming
en verbeurdverklaring kan een verdachte een transactie worden aangeboden, waarbij het te
betalen bedrag kan bestaan uit een boete, schadevergoeding en een ontnemingsbedrag. Als
de verdachte die transactie niet accepteert, wordt de verdachte strafrechtelijk vervolgd. Verder
kan de verdachte een ontnemingsschikking worden aangeboden, die niet in de plaats komt van
strafrechtelijke vervolging van het onderliggende strafbare feit. De ontnemingsschikking ziet
alleen op het afnemen van criminele winst en is geen straf.
Beperkingen van de financiële benadering
De financiële benadering kan alleen effectief zijn in de bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit als er voldoende strafrechtelijke samenwerking is en het financiële systeem
voldoende transparant is. Vooral het bestaan van secrecy jurisdictions is een knelpunt bij
de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. De financiële benadering tast de vraag
naar illegale goederen en diensten niet aan, maar grijpt alleen in op wat verdiend wordt
aan de aanbodzijde. Zolang de vraag naar illegale goederen en diensten blijft bestaan en
de pakkans laag is, kunnen criminelen maatregelen gericht op het afromen van winsten
beschouwen als een bedrijfsrisico of kostenpost, wat hen niet dwingt lucratieve illegale
activiteiten volledig te staken.
Maatregelen tegen witwassen of gericht op ontneming vereisen samenwerking tussen
vele organisaties: financiële instituten en handelaren moeten ongebruikelijke transacties
melden aan een meldpunt, het meldpunt moet bepalen of de ongebruikelijke transactie
moet worden gekwalificeerd als een verdachte transactie en indien dat het geval is, de
melding doorsturen aan de politie. De politie moet verder onderzoek doen en het Openbaar
Ministerie moet tot vervolging overgaan. Soms is ook de belastingdienst of douane er bij
betrokken. In sommige landen hebben deze instituten onvoldoende capaciteit om witwassen
te bestrijden dan wel tot ontneming over te gaan, of zijn zij daartoe niet bereid. Gebrek
aan bereidheid kan voortkomen uit een tekortschietende capaciteit, uit corruptie of uit
politieke invloed. Het kan zelfs voorkomen dat delen van de overheid geïnfiltreerd zijn door of
samenspannen met criminele netwerken. Ook kan gebrek aan bereidheid tot samenwerking
voortkomen uit economische motieven, bijvoorbeeld de bescherming van de inkomsten van
het nationale bankwezen, zoals in Zwitserland en Luxemburg. Overheidsorganen die tot taak
hebben witwassen te bestrijden, moeten voldoende onafhankelijk zijn. Als er sprake is van
grensoverschrijdende transacties, zal ook de medewerking van andere landen noodzakelijk
zijn. De rechtshulpprocedures die daarvoor nodig zijn, kunnen jaren kosten. Bovendien
kan internationale samenwerking worden belemmerd doordat staten verschillende lijsten
hanteren van gronddelicten.
Experts plaatsen kanttekeningen bij de theorie dat verminderen van winsten de beste manier
is om criminaliteit te verminderen. Deze theorie is gebaseerd op bepaalde veronderstellingen
die in twijfel kunnen worden getrokken. De eerste veronderstelling is dat professionele
                                                70
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>criminelen worden gemotiveerd door winstbejag. De motivatie kan ook liggen in andere
factoren, zoals aanzien onder vrienden vanwege gedurfde acties. De tweede veronderstelling
is dat ontneming zou kunnen verhinderen dat criminelen de formele economie infiltreren.
Afgezien van de vraag hoeveel de opbrengsten van criminelen daadwerkelijk bedragen, zou
het in de meeste gevallen niet schadelijk zijn voor de economie als criminelen investeren in
legale bedrijven, tenzij deze investeringen zouden worden gebruikt om illegale activiteiten te
ondersteunen. De derde veronderstelling is de opvatting dat het wegnemen van de opbrengst
criminele organisaties ertoe dwingt illegale activiteiten te staken. Een andere bende kan de
plaats innemen van de opgerolde groep.140
Een van de belangrijkste kritiekpunten van de financiële aanpak van criminaliteit zijn vragen
over de effectiviteit ervan. Het is de vraag of criminelen zich laten ontmoedigen door deze
aanpak, met name zolang er weinig alternatieve manieren van broodwinning bestaan (zoals
in fragiele staten). Daarnaast is er weinig bekend over de effectiviteit van meldingsregimes.
Meldingsplichtigen hebben vaak weinig zicht op wat er met hun meldingen gebeurt en of
die leiden tot succesvolle rechtszaken of ontnemingen.141 Een groot onderzoek in Groot-
Brittannië, dat een aantal jaar geleden werd uitgevoerd, stelde vast dat de samenwerking
tussen overheid en private bedrijven op dit vlak nog zeer tekortschiet. Kosten-batenanalyse
van het meldingsregime van verdachte transacties werpen ook vragen op over de effectiviteit
en efficiëntie van deze aanpak.142
Zoals hiervoor is vermeld, schat UNODC dat de omvang van financiële transacties
gerelateerd aan grensoverschrijdende criminaliteit in 2009 ongeveer 1,5% van het
wereldwijde BBP bedroeg. Andere schattingen zijn in dezelfde orde van grootte.143 Van
Duyne en Levi plaatsen kritische kanttekeningen bij schattingen van crimineel inkomen
van de FATF.144 Zij stellen dat het inkomen van vele (Nederlandse) criminelen voldoende is
om op grote voet te leven, maar dat er weinig overschiet om te investeren. Het criminele
inkomen kan dan grotendeels in baar geld worden aangehouden en worden uitgegeven voor
het dagelijkse levensonderhoud of voor de betaling van criminele dienstverleners, waardoor
deze financiële stromen nauwelijks te traceren zijn. De meeste criminelen zouden weinig
geld sparen om te investeren. Ook Naylor meent dat de typische criminele organisatie klein
is, instabiel en meestal weinig winst genereert. Zo wordt de grootste winst in de handel in
verdovende middelen gemaakt door de straathandelaren, waarvan er vele zijn en die zelden
zijn georganiseerd in grotere verbanden. Dat betekent dat het grootste deel van de winst
140 R.T. Naylor, Wash-out: a critique of follow-the-money methods in crime control policy, Crime, Law & Social
      Change, Vol. 32, No. 1 (1999), pp. 1-57.
141 KPMG, Global Anti-Money Laundering Survey, 2011; zie: <http://www.kpmg.com/nl/nl/
      issuesandinsights/articlespublications/pages/global-anti-money-laundering-survey-2011.aspx>,
      geraadpleegd op 1 maart 2013.
142 S. Lander, Serious Organised Crime Agency, Review of the Suspicious Activity Reports Regime, 2006;
      Algemene Rekenkamer, Bestrijden, Witwassen, Financieren, Den Haag, 3 juni 2008;
      zie: <http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2008/06/Bestrijden_
      witwassen_en_terrorismefinanciering#internelink>, geraadpleegd op 1 maart 2013.
143 Idem, pp. 18-46.
144 P.C. van Duyne en M. Levi, Drugs & geld, misdaadgeld-beheer en drugsmarkten in Europa, Wolf Legal
      Publishers, Nijmegen 2009, pp. 117-126.
                                                      71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>onmiddellijk wordt uitgegeven of in kleine hoeveelheden wordt aangehouden.145 Volgens
Europol hebben de meeste georganiseerde criminele groepen toegang tot voldoende
middelen, maar niet de beschikking over ruime middelen. Het betreft dan vaak groepen die
bestaan uit EU-onderdanen die financiële misdaden plegen. Zij zijn bovendien vaak eigenaar
van legale bedrijven, die soms ook een belangrijke bron van inkomsten zijn. Het zijn juist de
groepen die over ruime middelen beschikken die gebruik maken van corruptie als middel
om misdaden te plegen.146 Daar waar criminaliteit niet leidt tot kapitaalaccumulatie, is er
geen noodzaak ingewikkelde constructies te creëren voor witwassen. Er zijn dan nauwelijks
mogelijkheden tot ontneming. Dan is de financiële benadering weinig effectief. Overigens
betekent de onmogelijkheid om met enige precisie vast te stellen wat de opbrengsten zijn van
criminaliteit, dat evenmin precies kan worden vastgesteld of maatregelen tegen witwassen
effectief zijn. Men kan immers niet meten of illegale geldstromen verminderen of niet. Er zijn
aanwijzingen dat drugshandelaren de opbrengst van de verkoop van heroïne en cocaïne in
Europese landen (ongeveer € 54 miljard per jaar volgens UNODC) kunnen verplaatsen naar
bankrekeningen waarover ze de volle beschikking hebben. Dit wekt de indruk dat de effectiviteit
van maatregelen tegen witwassen ook in westerse landen niet erg groot is.147
Ten slotte verloopt een deel van de geldstromen niet via het formele financiële systeem,
maar via systemen waarop geen of nauwelijks toezicht bestaat. Zo biedt het internet nieuwe
mogelijkheden. Zo is het mogelijk digitaal geld te kopen dat wordt opgeslagen op de PC
van de eigenaar. Daarmee kunnen wereldwijd goederen en diensten worden gekocht. De
AIV adviseert de regering nader te onderzoeken op welke wijze deze nieuwe vormen de
formele economie raken, hoe deze vormen van betalingsverkeer grensoverschrijdende
criminaliteit kunnen faciliteren en welke toekomstige ontwikkelingen kunnen worden
voorzien. In Afrika wordt voorts steeds meer gebruik gemaakt van mobiele telefoons om
betalingen te verrichten. Voor veel mensen – meestal personen die een zeer laag inkomen
hebben – is dat vaak de enige mogelijkheid om geld over te maken, omdat er in hun directe
omgeving geen banken zijn. Ook komt het voor dat mensen geen bankrekening kunnen
openen omdat ze geen identiteitsbewijs hebben of geen adres. Zij zijn dan aangewezen op
informele vormen van bankieren. Deze nieuwe betalingsmethoden bieden oplossingen voor
mensen die zijn uitgesloten van het reguliere banksysteem om geld over te boeken, en voor
migranten om overdrachten naar hun land van herkomst te sturen. Er bestaan verschillende
redenen waarom migranten van deze kanalen gebruikmaken. Soms hebben migranten
geen bankrekening in het vestigingsland. Vaak is informeel bankieren simpelweg sneller,
goedkoper en betrouwbaarder dan reguliere banken of transfernetwerken als Western Union.
Informele banken kunnen bovendien geld overboeken naar landen of (rurale) gebieden waar
geen bankfilialen aanwezig zijn. Informele banken kunnen voor criminele doelen worden
aangewend, maar het is niet duidelijk in welke mate dat gebeurt. Informeel bankieren is
niet ontstaan als dienstverlening aan criminelen, maar als dienstverlening aan personen die
145 R.T. Naylor, Wash-out: a critique of follow-the-money methods in crime control policy, Crime, Law & Social
     Change, Vol. 32, No. 1 (1999), p. 25.
146 Europol, Serious and Organised Crime Threat Assessment, Den Haag, 2013, pp. 36-37.
147 The Washington Post d.d. 11 december 2012 meldt dat de Britse bank HSBC boetes voor een totaal
     van USD 1,9 miljard betaalde in een schikking met Amerikaanse autoriteiten naar aanleiding van
     beschuldigingen dat de bank onder andere het witwassen zou hebben gefaciliteerd van USD 670 miljard
     van Mexicaanse criminelen in de periode 2006 tot en met 2009; zie: <http://www.washingtonpost.
     com/business/ap-source-hsbc-to-pay-19b-in-money-laundering-probe-biggest-forfeiture-ever-in-bank-
     case/2012/12/10/0cb3df4a-4335-11e2-8c8f-fbebf7ccab4e_story_1.html>.
                                                      72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>geen toegang hebben tot het officiële betalingsverkeer. Er is veel onderzoek gedaan naar
het mogelijke verband tussen informeel bankieren en terrorisme en dat onderzoek laat zien
dat het verband tussen terrorisme en informeel bankieren niet is aangetoond. Informele
netwerken zijn niet méér fraudegevoelig dan het normale bankverkeer.148
Een strikte toepassing van de aanbevelingen van de FATF kan de reden zijn dat mensen,
vooral armen in ontwikkelingslanden, niet kunnen deelnemen aan de formele financiële
sector, bijvoorbeeld omdat ze geen identiteitsbewijs of geen vast adres hebben en daarom
geen bankrekening kunnen openen. Dat dwingt deze personen hun toevlucht te zoeken tot
andere financiële instellingen waarop geen toezicht bestaat. Dit is vanuit het oogpunt van de
FATF onwenselijk. De FATF heeft aan dit vraagstuk aandacht gewijd in een paper ‘Anti-money
laundering and terrorist financing measures and financial inclusion’ van juni 2011. Bij de
consolidatie van de FATF-aanbevelingen in 2012 is de risk based approach ingevoerd. Deze
staat landen en financiële instellingen toe om voor groepen met een laag risicoprofiel lagere
eisen te stellen, zodat zij toch kunnen deelnemen aan het formele financiële systeem.149
Tevens is er meer aandacht voor begrippen als proportionality en contextuality, waardoor
niet enkel meer naar het potentiele risico wordt gekeken maar ook naar de proportionaliteit
en de impact die maatregelen kunnen hebben in een bepaalde context. Hiermee komt ook
weer aandacht voor de oorspronkelijke bedoeling van FATF om met typologieën van NGO’s te
werken, waardoor risicoprofielen van organisaties gecombineerd met de hoeveelheid geld die
erin omgaat, een indicator wordt voor de maatregelen die van toepassing zijn.
Kritiek op het wereldwijde systeem tegen witwassen
Sommige auteurs menen dat aanbeveling 8 over niet-gouvernementele organisaties
gemakkelijk door autoritaire regimes kan worden misbruikt als excuus om de vrijheid van
vereniging en de vrijheid van meningsuiting aan te tasten. Deze aanbeveling stelt dat niet-
gouvernementele organisaties bijzonder kwetsbaar zijn en dat regeringen erop moeten
toezien dat niet-gouvernementele organisaties niet kunnen worden misbruikt voor financiering
van terrorisme. Er zijn echter maar weinig gevallen bekend van non-profitorganisaties die
direct betrokken waren bij financiering van terrorisme.150 Het is niet duidelijk of in evaluaties
van de FATF een afweging wordt gemaakt tussen risico’s van financiering van terrorisme en
de vrijheidsrechten, in het bijzonder vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging.
Momenteel is een internationale discussie gaande over de FATF-aanbevelingen en hun
impact op de politieke vrijheid en stabiliteit van niet-democratische of semi-autoritaire staten.
De tweede richtlijn van de EU tegen witwassen legde aan – onder andere – advocaten de
verplichting op ongebruikelijke transacties te melden, voor zover het optreden van een
advocaat niet gerelateerd is aan een rechtszaak, dan wel het aanspannen van een zaak of
het vermijden ervan. In België en Frankrijk kwam verzet van advocaten tegen de nationale
148 N. Passas, Informal Value Transfer Systems and Criminal Activities, Wetenschappelijk Onderzoek-
     en Documentatie Centrum, Den Haag 2005, p. 36; zie ook: M. de Goede, Literatuurstudie
     Terrorismefinanciering 2004-2006: rapport aan de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, Amsterdam
     juli 2007, pp. 53-59; zie: <http://dare.uva.nl/record/267696>, geraadpleegd op 1 maart 2013.
149 FATF, FATF’s focus on financial inclusion: protecting the integrity of the global financial system, Basel,
     29 October 2012; zie: <http://www.fatf-gafi.org/pages/fatfsfocusonfinancialinclusionprotectingtheinteg-
     rityoftheglobalfinancialsystem.html>, geraadpleegd op 1 maart 2013.
150 B. Hayes, Transnational Institute / Statewatch, Legalizing Surveillance, Regulating Civil Society,
     March 2012.
                                                        73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>wetgeving in deze landen gebaseerd op deze richtlijn, omdat de wetgeving in strijd werd
geacht met artikel 6 (2) van het EU-Verdrag en artikel 6 (recht op een eerlijk proces) en
artikel 8 (recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) van het EVRM. Het Hof
van Justitie van de Europese Unie kwam in juni 2007 tot het oordeel dat het opleggen aan
advocaten van de verplichting om autoriteiten te informeren die verantwoordelijk zijn voor de
bestrijding van witwassen en met hen samen te werken wanneer zij deelnemen aan bepaalde
financiële transacties die geen verband houden met een gerechtelijke procedure, niet in strijd
is met het recht op een eerlijk proces.151 Het Hof gaf wel een zeer brede interpretatie van de
uitzondering op de meldingsplicht. Ook voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
diende een zaak tegen nationale wetgeving die uitvoering gaf aan de Europese Richtlijnen
tegen witwassen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde op 6 december
2012 dat, hoewel de vertrouwensrelatie tussen advocaten en cliënten van groot belang is
voor de rechtsstaat, de verplichting van advocaten om ongebruikelijke transacties te melden,
een proportionele maatregel is in het kader van het bestrijden van witwassen.152
III.5       De nexus in instabiele staten
Obstakels voor bevordering van goed bestuur en de rechtsstaat
Uiteraard ligt de prioriteit bij de bevordering van goed bestuur en rechtsstatelijkheid in
instabiele of fragiele regio’s waar de problemen het grootst zijn en de mogelijkheden voor
criminele groepen om ongestoord hun gang te kunnen gaan, het ruimst zijn. Het is echter
juist ook in deze gebieden, dat versterking van formele instituties van de rechtsstaat het
moeilijkst te realiseren is.
Zoals in hoofdstuk I is uiteengezet is de staat – en zeker de democratische rechtsstaat – in
deze landen verre van vanzelfsprekend. Staats- en democratievorming vonden in ons deel
van de wereld onder zeer specifieke historische en geografische omstandigheden plaats153
en dit proces is tegenwoordig niet zomaar elders te herhalen.154 Zoals we hebben gezien
spelen patronagenetwerken vaak een belangrijke rol en zijn deze moeilijk te doorbreken.
Een tweede reden waarom de versterking van goed bestuur en rechtsstatelijkheid in
instabiele regio’s zo moeilijk is, is het in hoofdstuk I beschreven belang van informele
instituties en niet-statelijke actoren in omgevingen waar het bestuur zwak is. Steeds
meer wordt erkend dat interventies in ‘hybride’ contexten zich rekenschap moeten geven
van alle bestaande informele en mengvormen van gezag, en hierop dienen in te spelen.
151 Hof van Justitie van de Europese Unie, Luxemburg, 26 juni 2007, arrest in de zaak C-305/05, Orde van
      Franstalige en Duitstalige balies e.a. / Raad van Ministers.
152 Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 6 december 2012, Michaud t. Frankrijk, No. 12323/11
      (Sect. 5).
153 C. Tilly stelt in The Formation of States in Western Europe dat belasting moest worden geheven om
      oorlogvoering te financieren. Hiertoe werden fiscale bureaucratieën in het leven geroepen, welke zich
      ontwikkelden tot volwassen staatsinstellingen. Democratisering volgde omdat burgers inspraak eisten in
      ruil voor het betalen van belasting. Zie ook W. Verkoren (2010), It’s the economy stupid: Interventie en
      staatsvorming in Afghanistan en elders, in Internationale Spectator 64(4).
154 Voor een overzicht van de verschillen tussen toen en nu, en de literatuur daarover, zie B. Kamphuis en
      W. Verkoren (2013, forthcoming), Statebuilding in rentier states: How development policies hamper
      democratic state formation in Afghanistan, Development and Change Forum 2013 issue, May 2013.
                                                        74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>Maar in de praktijk is dit niet gemakkelijk. Belangrijke lokale actoren, zoals bijvoorbeeld
veiligheidsgemeenschappen, milities, of tribale groeperingen, voldoen ook niet altijd aan
de normen van ontwikkelingswerkers met betrekking tot geweldloosheid, exclusiviteit of
gendergelijkheid. Dat belemmert samenwerking tussen ontwikkelingsorganisaties en deze
actoren, gericht op versterking van het bestuur.
Een derde probleem met op nationale instituties gericht beleid is het grensoverschrijdende
karakter van conflict en criminaliteit in instabiele regio’s. Zoals eerder al is aangestipt, zijn de
meest ‘fragiele’ of ‘hybride’ regio’s vaak grensgebieden. In die gebieden hebben overheden
vaak weinig invloed. Hier bloeien criminele en informele schaduweconomieën en hebben
rebellengroepen hun (steeds verplaatst wordende) basis. Zij geven zich daarbij nauwelijks
rekenschap van nationale grenzen. Het verplaatsen van de Lord’s Resistance Army van Noord-
Oeganda naar Zuid-Soedan, Oost-Congo en de Centraal Afrikaanse Republiek is hiervan een
goed voorbeeld. Ook zien we een dergelijke dynamiek bij de rebellen in (en rond) Mali. In
reactie hierop wordt gepleit voor een regionale in plaats van een nationale benadering.155 Dit
aspect wordt later in dit advies nader uitgewerkt.
Een vierde reden waarom de focus op nationale instituties in instabiele gebieden problema-
tisch kan zijn, is dat door de oorzaak van instabiliteit te zoeken bij de desbetreffende
(‘falende’) overheid, voorbij wordt gegaan aan de rol van mondiale, ongelijke globaliserings-
processen.156 Grensoverschrijdende criminaliteit illustreert dit punt; transnationale groepen
profiteren in hoge mate van instabiliteit. Ook de mondiale arbeidsdeling (waarbij het voor
armen moeilijk is om een andere rol in te nemen dan die van grondstoffenexporteur), handels-
barrières en neoliberaal beleid spelen een rol in het doen voortduren van instabiliteit. Het
bevorderen van goed bestuur en de rechtsstaat blijft een belangrijke doelstelling, maar is in de
praktijk op zijn minst een kwestie van lange adem.
Economisch beleid
De uitdaging is om de economie van een conflictgebied – waarin rebellen vaak inkomsten
ontlenen aan illegale economische activiteiten – om te vormen tot een economie die
juist stabiliteit in de hand werkt. Bovendien kan de overheid belasting heffen over deze
economie, hetgeen vaak nauwelijks mogelijk is in een conflictgebied, waar de economie wordt
gekenmerkt door informele en illegale economische activiteiten. De beperkte literatuur over
economisch beleid ter bevordering van vrede bevat veel kritische geluiden over de gevolgen
van economisch beleid voor instabiele regio’s dat wordt voorgestaan door de Wereldbank en
het Internationaal Monetair Fonds. In verschillende landen is op aandringen van de Wereldbank
en het Internationaal Monetair Fonds beleid tot stand gekomen dat negatieve gevolgen heeft
gehad voor de overheidscapaciteit en de stabiliteit. Structurele aanpassingsprogramma’s die
via conditionele leningen werden opgelegd leidden tot een teloorgang van publieke diensten.
Hierdoor groeide de onvrede onder de bevolking, terwijl de verzwakte (want ingekrompen)
155 Zie bijvoorbeeld M. Pugh and N. Cooper with J. Goodhand: War Economies in a Regional Context:
      Challenges of Transformation, Lynne Rienner Publishers, London and Boulder 2004.
156 Zie o.m. Duffield, Global Governance and the New Wars en M. Pugh, ‘The Political Economy of Peace-
      building: A Critical Theory Perspective’, International Journal of Peace Studies, Vol. 10, No. 2 (2005),
      pp. 23-42; In de woorden van J. Meyer: ‘when it comes to ‘new threats’ (…) the world is globalised
      (…), but when it comes to the causes of human suffering and the absence of peace, the world consists
      of autonomous spaces (‘failed states’, ‘dictatorially preserved states’, and so on).’ Uit: J. Meyer ‘The
      Concealed Violence of Modern Peace(-Making)’, in Millennium Journal of International Studies Vol. 36,
      (2008), p. 568.
                                                         75
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>overheid tegelijkertijd minder mogelijkheden had om aan deze onvrede tegemoet te komen of
haar in goede banen te leiden. In Joegoslavië bijvoorbeeld werden de politieke spanningen
die gepaard gingen met de transitie van socialisme naar een democratische markteconomie,
verergerd door de bezuinigingsmaatregelen die onder westerse druk werden doorgevoerd157.
Bestaande spanningen tussen etnische groepen namen hierdoor toe, zoals ook gebeurde in
Rwanda waar de Tutsi’s overwegend overheidsfuncties bekleedden en de Hutu’s vooral in de
private sector te vinden waren. Toen de overheid werd ingekrompen, veranderden plotseling
de machtsverhoudingen tussen beide groepen.158
Eén reden voor het negatieve effect van structurele aanpassingsmaatregelen in veel
ontwikkelingslanden is dat de context daar geheel anders was dan de architecten van
privatisering, liberalisering en deregulering voor ogen hadden gehad. Wederom speelt hierbij de
dominantie van patroon-cliëntrelaties een belangrijke rol. Privatisering leidde in deze context
tot het ontstaan van monopolistische en oligopolistische markten die enkel ten goede kwamen
aan een smalle elite rond de president. De privatisering van de diamanthandel in Sierra Leone
is daar een bekend voorbeeld van. In dat land waren de effecten dramatisch: voor degenen
die niet tot de elite behoorden holden de levensomstandigheden achteruit, terwijl de publieke
dienstverlening langzaam tot stilstand kwam. Onderbetaalde ambtenaren gebruikten publieke
goederen voor private doeleinden. Werkloze jongeren zagen misdaad en geweld als enige
uitweg.159
Ook na afloop van een conflict is de reflex van de grote donoren om terug te grijpen op
vrijemarktbeleid.160 Hoewel het neoliberale karakter van het beleid van de VN, IMF en
Wereldbank in 2005 iets is gematigd, blijven de belangrijkste principes overeind, namelijk
het verkleinen van de rol van de staat in de economie, privatisering, een op export gerichte
economische strategie en het aantrekken van buitenlandse investeringen.161 Echter, dit
maakt de situatie er vaak niet beter op. Tadjbakhsh beschrijft hoe de snelle introductie van
marktwerking in Afghanistan de economische veiligheid van burgers drastisch verminderde. Het
openen van lokale markten leidde tot inflatie, importen die lokale markten overstroomden, en
groeiende ongelijkheid en werkloosheid.162 In Kosovo, volgens Turner en Pugh, ‘privatisation
transferred assets from governments at knockdown prices, but this largely only benefited the
157 M. Kaldor, New & Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Stanford: Stanford University Press, 2007.
158 A. Storey, ‘Economics and Ethnic Conflict: Structural Adjustment in Rwanda’, Development Policy Review,
     Vol. 17, No. 1 (1999), pp. 43-63.
159 D. Keen, ‘Liberalization and conflict’, International Political Science Review, Vol. 26, No. 1, (2005),
     pp. 73-89; Deze en voorgaande alinea zijn verder grotendeels gebaseerd op W. Verkoren en G. Junne
     ‘Rechtvaardigheid en geweld: hoe conflicten zijn ingebed in het mondiale systeem’ in H. van Houtum
     en J. van Vught (eds.), Eerlijke nieuwe wereld: Voorbij de grenzen van de natiestaat. Klement, Nijmegen
     2012, pp. 132-133.
160 G. Del Castillo, Rebuilding War-Torn States: The Challenge of Post-Conflict Economic Reconstruction,
     Oxford University Press, Oxford 2008.
161 M. Pugh, ‘The Political Economy of Peacebuilding: A Critical Theory Perspective’, International Journal of
     Peace Studies, Vol. 10, No. 2 (2005), p. 25.
162 S. Tadjbakhsh, ‘Conflicted Outcomes and Values: (Neo)Liberal Peace in Central Asia and Afghanistan’,
     International Peacekeeping, Vol. 16, No. 5 (2009) pp. 635-651.
                                                       76
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>elite, and was conducted without employment protection measures’.163
Verschillende auteurs164 pleiten dan ook voor een grotere rol voor de overheid. De specifieke
uitdagingen van oorlogsregio’s (zoals een gedecimeerde professionele middenklasse,
een laag opleidingsniveau, hoge werkloosheid, grote migratiestromen naar de steden,
patrimonialisme, extreme sociale ongelijkheid, en een zeer jonge bevolking) in combinatie
met een oorlogseconomie vragen om gericht beleid, zoals ten aanzien van de eerder
genoemde werkgelegenheid. Economische wederopbouw wordt vaak ondernomen door
buitenlandse bedrijven, die niet altijd voor lokale werkgelegenheid zorgen en na verloop van
tijd weer vertrekken.
Een dergelijk beleid kan ook ruimte creëren voor herverdeling van groei, om zo de extreme
sociaaleconomische ongelijkheid aan te pakken, die vaak aanleiding geeft tot conflict en
die mensen tevens vatbaar maakt voor criminele activiteiten. Op veel plekken heeft het
toegepaste beleid deze ongelijkheid juist vergroot en de stabiliteit verminderd.165 Pugh
schrijft dat ‘the liberal project not only ignores the socio-economic problems confronting
war-torn societies, it aggravates the vulnerability of sectors of populations to poverty and
does little to alleviate people’s engagement in shadow economies or to give them a say in
economic reconstruction’.166 Hij benadrukt verder dat rechtsstaat en rechtvaardigheid niet
per se hetzelfde zijn; waar extreme sociale ongelijkheid bestaat hebben formele juridische
instituties voor veel mensen maar weinig betekenis.
Een regionale benadering
Misschien wel het meest succesvolle vredesproject ooit is de EU, zoals onlangs het
Nobelprijscomité erkende. Dit project richtte zich niet op nationale instituties maar op
regionale samenwerking en onderlinge afhankelijkheid. Gezien het regionale karakter van de
instabiliteit-corruptie-criminaliteit-nexus valt er voor instabiele regio’s wellicht iets te leren van
het Europese project.
In hun boek ‘War Economies in a Regional Context’ pleiten Pugh en Cooper voor een regionale
benadering. Dit begint al bij de analyse van conflicten; deze zouden veel meer in hun regionale
context moeten worden beschouwd. Hetzelfde geldt voor toezicht op vredesprocessen en
-akkoorden. Ook tijdens vredesonderhandelingen zouden actoren uit naburige staten die een
rol spelen in het conflict, veel meer betrokken moeten worden, waarbij gestreefd zou moeten
worden naar regionale vredesovereenkomsten. Daarnaast wordt gepleit voor het steunen van
163 M. Turner en M. Pugh, ‘Towards a New Agenda for Transforming War Economies’, Conflict, Security and
      Development, Vol. 6, No. 3 (2006), pp. 471-479.
164 M. Turner en M. Pugh, Towards a New Agenda; Del Castillo, Rebuilding War-Torn States en M. van Leeuwen,
      W. Verkoren en F. Boedeltje, ‘Thinking beyond the liberal peace: the challenge of alternative utopias’,
      Acta Politica, Vol. 47, No. 3, pp. 292-316.
165 Zie bijvoorbeeld: APFO/IAG/Saferworld, Enhancing the Capacity of the European Union to Foster Peace and
      Stability in the Horn of Africa. Nairobi, Addis Abeba, London, 2001, pp. 4-6; N.I. Klein, The Shock Doctrine;
      The Rise of Disaster Capitalism; Penguin Books, London, 2007; A. Manji, The Politics of Land Reform in
      Africa; From communal tenure to free markets, ZedBooks, London, New York, 2006; C. Musembi ‘De Soto
      and Land Relations in Rural Africa: Breathing Life into Dead Theories about Property Rights’, Third World
      Quarterly, Vol. 28, No. 8 (2007), pp. 1457-1478.
166 M. Pugh, ‘The Political Economy of Peacebuilding: A Critical Theory Perspective’, International Journal of
      Peace Studies, Vol. 10, No. 2 (2005), p. 25.
                                                          77
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>grensoverschrijdende samenwerking tussen het maatschappelijk middenveld, het financieren
van regionale samenwerking tussen regeringen, en investering in regionale infrastructuur
voor transport, energievoorziening en communicatie.167
Een ander belangrijk aspect zijn de vaak verwaarloosde grensregio’s, die speciale aandacht
en investeringen verdienen, mede vanwege het feit dat juist daar de schaduweconomie
floreert: ‘the specific challenges of peacebuilding and economic transformation in borderlands
may require the development of innovative approaches that take into account cross-border
economic, cultural, and political factors’.168
Een ander voorstel van Pugh en Cooper betreft regionale economische protectie. Organisaties
als de Economic Community Of West African States en het Stabiliteitspact voor de Balkan
zouden, naar Europees voorbeeld, kunnen opteren voor economische integratie op basis van
een gemeenschappelijk douane- en handelsbeleid. In West-Afrika zou een regionaal beleid
ten aanzien van diamantexport schaalvoordelen kunnen creëren die het mogelijk maken om
diamanten niet alleen te delven, maar ook te verwerken.169
Als we het Nederlandse beleid vergelijken met de aanbevelingen van Pugh en Cooper vallen
enkele overeenkomsten op, met name het belang van een regionale analyse, het investeren
in regionale infrastructuur en het stimuleren van samenwerking tussen overheden in
instabiele regio’s. Pugh en Cooper gaan echter verder, vooral waar het hun pleidooi voor
regionale economische integratie en protectie betreft. Ook de noodzaak om te investeren in
grensregio’s ontbreekt in het Nederlandse beleid.170
III.6     Conclusie
In dit hoofdstuk zijn vier benaderingen en diverse instrumenten besproken voor de bestrijding
van grensoverschrijdende criminaliteit. De benaderingen en instrumenten richten zich
op verschillende actoren en hebben uiteenlopende effecten. Geen van de benaderingen
of instrumenten kan alle aspecten van grensoverschrijdende criminaliteit bestrijken.
De strafrechtelijke benadering richt zich op de daders en het oprollen van criminele
samenwerkingsverbanden, andere benaderingen richten zich meer op vermindering van de
vraag naar illegale goederen en diensten of op het belemmeren van criminele activiteiten.
Gelijktijdige inzet van verschillende benaderingen en instrumenten is daarom van wezenlijk
belang om synergie tussen de benaderingen te bewerkstellingen en daarmee een groter
effect teweeg te brengen. In de meeste landen beslissen verschillende ministeries of andere
overheidsorganen over de inzet van de genoemde instrumenten. Binnen een land is een
gecoördineerde aanpak van prioritaire vormen van grensoverschrijdende criminaliteit dan ook
wenselijk: de whole of government approach.
167 M. Pugh, N. Cooper and J. Goodhand, War Economies in a Regional Context: Challenges of
      Transformation, Lynne Rienner Publishers, Boulder, 2004.
168 Idem, p. 234.
169 Idem, p. 231.
170 Kamerbrief over regionale benadering binnen ontwikkelingssamenwerking, Ministerie van Buitenlandse
      Zaken, 17 november 2011.
                                                     78
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>Deze benaderingen kunnen in beginsel op korte termijn leiden tot vermindering van
grensoverschrijdende criminaliteit. Voor de langere termijn kunnen versterking van de
rechtsstaat, goed bestuur en sociaaleconomische ontwikkelingen een omgeving creëren
waarin criminaliteit en corruptie minder kans krijgen. Het is echter niet eenvoudig om een
dergelijke omgeving te creëren; in Europa is dat de uitkomst geweest van een historisch
proces dat eeuwen heeft gekost. Dat is echter geen reden mogelijkheden niet te benutten
om de rechtsstaat, goed bestuur en sociaaleconomische ontwikkelingen te bevorderen in
derde landen.
Vraagstukken van grensoverschrijdende criminaliteit dienen te worden benaderd vanuit een
internationaal perspectief. In de eerste plaats zouden landen rekening moeten houden met
de effecten van hun eigen beleid voor andere landen. Hiervoor is er al op gewezen dat streng
toezicht of een harde aanpak in één land kan leiden tot verplaatsing van criminaliteit naar
een ander land. Dat is op zichzelf geen reden af te zien van opsporing en vervolging, maar
wel kan worden overwogen flankerend beleid te voeren om de gevolgen voor andere landen te
verzachten. Ook dat is een reden voor het toepassen van de whole of government approach.
Verder is reeds vermeld dat onder de leden van de FATF diverse secrecy jurisdictions zijn, die
vluchthavens kunnen zijn voor illegaal verkregen geld. Door transparantie in de financiële
systemen van westerse landen te vergroten, krijgen witwassen en corruptie minder kans.
Internationale samenwerking is vaak noodzakelijk, maar daarbij kan de nationale soevereiniteit
in het geding komen. In het advies ‘Europese Defensiesamenwerking: soevereiniteit en
handelingsvermogen’ is daaraan een beschouwing gewijd, die ook relevant is voor de
bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit.171 Het begrip nationale soevereiniteit verwijst
naar de aanspraak op de uitoefening van exclusief gezag in een staatsverband, de nationale
beslissingsmacht. Men kan onderscheid maken tussen de externe soevereiniteit (de erkenning
van de grenzen en onafhankelijkheid van de staat door andere staten en internationale
organisaties) en de interne soevereiniteit (de effectiviteit van het nationale gezag en het
bestuur). Internationale normen die zijn neergelegd in verdragen zijn in overeenstemming met
het klassieke begrip van soevereiniteit, omdat staten zich vrijwillig aansluiten bij verdragen.
Daarnaast bestaan er normen van dwingendrechtelijke aard waarvan geen afwijking is
toegestaan, jus cogens, zoals het verbod op agressie, verbod op marteling en het verbod op
slavernij.
Vanwege de mondialisering worden nationale staten steeds meer geconfronteerd met
kwesties die zij niet alleen kunnen oplossen. Internationale samenwerking is dan noodzake-
lijk om als nationale staat nationale beleidsdoelen te realiseren, die niet zonder medewerking
van andere staten kunnen worden bereikt. Het advies over defensiesamenwerking concludeert
dan ook dat door koste wat kost vast te houden aan een – inmiddels meer en meer fictieve –
autonome beschikkingsmacht, de staat het verlies riskeert van invloed, effectiviteit en uit-
eindelijk ook medebeslissingsrecht in internationale verbanden, die voor het eigen welzijn
van de staat essentieel zijn. Zoals hiervoor is gebleken, kan grensoverschrijdende criminaliteit
het bestuur in een land ondermijnen en daarmee de nationale soevereiniteit aantasten.
Internationale samenwerking is noodzakelijk om de staat en samenleving daartegen te
beschermen en de nationale en internationale rechtsorde te handhaven.
De AIV concludeert dat, ondanks de beperkingen van de financiële aanpak, het aantasten
van het profijt van misdaad een belangrijk middel is tegen veel vormen van criminaliteit. Hij
171 AIV, Europese Defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen, advies nummer 78,
      Den Haag, januari 2012.
                                                 79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>adviseert de regering deze benadering voldoende aandacht te geven in het internationale
beleid in het kader van bijvoorbeeld de EU en de VN. De preventieve, de strafrechtelijke en
bestuurlijke benaderingen zijn daarbij belangrijk om de financiële benadering aan te vullen en
te versterken.
Verder concludeert de AIV dat de krijgsmacht, inclusief de Koninklijke Marechaussee,
een belangrijke ondersteunende rol speelt in de bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit. De AIV adviseert de middelen van de krijgsmacht nog beter te benutten ter
ondersteuning van de rechtshandhaving. Defensie beschikt over diverse capaciteiten voor de
bijstand aan het ministerie van Veiligheid en Justitie, die zowel nationaal als internationaal
goed kunnen worden benut. Dit vergroot de doeltreffendheid en efficiëntie in het gebruik van
overheidsmiddelen en versterkt de appreciatie in de democratische rechtsstaat voor een
professionele krijgsmacht.
De nexus tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit manifesteert zich het duidelijkst
in fragiele staten. De bevordering van goed bestuur en rechtsstatelijkheid zijn belangrijke
voorwaarden voor het tegengaan van criminaliteit, corruptie en instabiliteit aldaar. Echter,
in fragiele staten is dit makkelijker gezegd dan gedaan. Dit komt onder meer doordat
democratische staatsvorming lastig is in patrimoniale contexten, doordat het belang van
informele instituties vaak wordt onderschat, doordat instabiliteit een grensoverschrijdend
karakter heeft en doordat conflict, corruptie en criminaliteit nauw samenhangen met
grondstoffenafhankelijkheid en een gebrek aan sociaaleconomische alternatieven. Hoewel de
bevordering van de rechtsstaat op zichzelf een belangrijk streven is, is het onwaarschijnlijk
dat deze succesvol kan zijn zonder aandacht voor sociaaleconomische ontwikkeling, en
in het bijzonder werkgelegenheidscreatie. Het dominante ontwikkelingsparadigma is voor
fragiele staten vaak problematisch gebleken en wordt in toenemende mate bekritiseerd.
Zulk beleid leidt niet tot minder ongelijkheid, beperkt de mogelijkheden om lokale productie
en werkgelegenheid te stimuleren en beperkt landen tot grondstoffenexport, hetgeen vaak
gepaard gaat met corruptie en conflict. Een ander economisch beleid is nodig, ingebed in
een breder regionaal perspectief, dat het grensoverschrijdende karakter van de nexus in acht
neemt, zoals tot uiting komt in het feit dat schaduwactiviteiten zich vaak in grensgebieden
afspelen.
                                                80
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>IV         Conclusies en aanbevelingen
De regering heeft de AIV gevraagd te adviseren over de nexus criminaliteit, corruptie
en instabiliteit. In hoofdstuk I is gebleken dat elk van deze noties containerbegrippen
zijn; zij omvatten zeer uiteenlopende fenomenen. Drugshandel, mensenhandel, piraterij,
witwassen, belastingontduiking en cybercrime hebben niet veel meer gemeen dan dat ze
grotendeels onder de noemer grensoverschrijdende criminaliteit vallen. Ook corruptie omvat
uiteenlopende verschijnselen. Instabiliteit neemt eveneens diverse vormen aan en kent
verschillende gradaties. De AIV heeft zich dan ook genoodzaakt gezien de adviesaanvraag
nader af te bakenen. Omdat geld voor de meeste criminelen de drijfveer is, heeft de AIV
ervoor gekozen om beperking van de winstgevendheid als invalshoek te nemen. Maatregelen
die de winstgevendheid van criminaliteit aantasten, zijn echter niet even effectief voor
alle vormen van grensoverschrijdende criminaliteit. De (niet-commerciële) uitwisseling van
kinderporno kan daarmee bijvoorbeeld niet worden bestreden.
De AIV concludeert dat, ondanks de beperkingen van de financiële aanpak, het aantasten
van het profijt van misdaad een belangrijk middel is tegen veel vormen van criminaliteit. Hij
adviseert de regering deze benadering meer aandacht te geven in het internationale beleid in
het kader van de EU, de VN en andere relevante fora. Opsporingsinstanties en het Openbaar
Ministerie kunnen nog niet altijd goed uit de voeten met de financiële benadering, omdat
kennis nodig is die buiten het strafrecht ligt. In het kader van het Programma Financieel
Economische Criminaliteit is al veel voortgang geboekt ten aanzien van de vergroting van
de kennis bij en de versterking van de capaciteit van politie en justitie, maar het besef
dat zogeheten ‘slachtofferloze’ misdaad grote maatschappelijke gevolgen kan hebben,
is nog onvoldoende doorgedrongen, zowel bij de overheid, bij burgers, bij poortwachters
(zoals notarissen en advocaten) als het bedrijfsleven. Deze misdrijven kunnen bij de
politie meer aandacht krijgen door doelen te stellen waarop een regionale politie-eenheid
wordt afgerekend. Daarnaast is het een kwestie van focus; vrijwel elke misdaad heeft een
financieel-economische component.
De AIV heeft in hoofdstuk III van dit advies vier benaderingen onderscheiden. De preventieve,
de strafrechtelijke, de financiële en bestuurlijke benaderingen kennen elk hun beperkingen
en zijn complementair. Hoofdstuk III geeft daarmee een antwoord op de vraag van de
regering welke preventieve en flankerende maatregelen de strafrechtelijke benadering het
beste kunnen aanvullen. Het levert synergie op indien deze benaderingen naast elkaar
en op elkaar afgestemd worden ingezet, zodat de effectiviteit van maatregelen wordt
vergroot en ongewenste neveneffecten van de ene benadering verzacht kunnen worden
door andere benaderingen. De beschrijvingen van de casussen in hoofdstuk II hebben
laten zien dat vele factoren met elkaar samenhangen en elkaar beïnvloeden. Aangezien
verschillende overheidsorganisaties bevoegd zijn ten aanzien van (aspecten van) de
benaderingen en instrumenten, vraagt effectieve bestrijding goede samenwerking tussen
overheidsorganisaties. Civiel-militaire samenwerking kan daarvan een aspect zijn, met name
als het gaat om fragiele staten, maar ook binnen Nederland. In deze integrale aanpak is
ook samenwerking met het maatschappelijk middenveld en internationale samenwerking
essentieel voor een effectieve bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Vaak is
medewerking van de particuliere sector noodzakelijk voor effectieve opsporing en bestrijding,
zoals bij de uitvoering van duediligencemaatregelen, of het nu gaat om witwassen of
grondstoffen. De AIV onderstreept het belang van de ‘whole of government approach’.
                                                 81
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>Samenwerking op internationaal niveau
Grensoverschrijdende criminaliteit profiteert van de mondialisering van de wereldeconomie
en nieuwe technologie, zoals het internet, die nationale grenzen doen vervagen. Bestrijding
vereist zeer verschillende vormen van internationale samenwerking. Waar internationale
samenwerking tekortschiet is een achterliggende oorzaak vaak de terughoudendheid van
staten om de nationale soevereiniteit te herijken op een manier die beter past bij de huidige
mondiale samenleving, waarin netwerken een grotere rol spelen. Grensoverschrijdende
criminaliteit is niet effectief te bestrijden zonder de uitoefening van de soevereiniteit met
andere landen in internationale verbanden te delen en zo het handelingsvermogen te vergroten.
In vele landen is de bevolking gevoelig voor aantasting van de nationale soevereiniteit door
samenwerking. Daarbij is het bewustzijn over de omvang van grensoverschrijdende criminaliteit
en over de kosten voor de samenleving vaak gering. Als het bewustzijn van de omvang en
de gevolgen van grensoverschrijdende criminaliteit groter zou zijn, zou de bereidheid onder
kiezers en politici mogelijk groter zijn om soevereiniteit in internationale samenwerking bij de
bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit gezamenlijk uit te oefenen. Juist daardoor kan
het bestuur aan kracht winnen, hetgeen uiteindelijk de nationale soevereiniteit ten goede zal
komen.
Ten aanzien van de versterking van de internationale samenwerking ziet de AIV drie
hoofdpunten. In de eerste plaats ontbreken ten aanzien van sommige vormen van grens-
overschrijdende criminaliteit handhaafbare, uitvoerbare juridische verplichtingen. Naar het
oordeel van de AIV zal Nederland, bij voorkeur in EU-verband, sterker moeten aandringen om
internationaalrechtelijke regels aan te vullen. Daarnaast behoeft de internationale normering
van het financieel verkeer dringend versterking.
Een van de terreinen waar internationale normen nog in ontwikkeling zijn en internationale
samenwerking nog in de kinderschoenen staat is cybercriminaliteit. Dit verschijnsel is
kort toegelicht in bijlage I en omvat een snel groeiend scala aan, ook georganiseerde,
criminele activiteiten die de nationale en internationale rechtsorde en het vertrouwen in de
financiële sector ernstig kunnen ondermijnen. In toenemende mate lopen criminele transacties
en betalingen voor goederen en diensten over virtuele verbindingen. In het licht van het
toenemende gebruik van het internet voor betalingsverkeer en voor formele communicatie met
overheden – te denken valt aan het aanvragen van studiebeurzen, vergunningen en subsidies –
verdient ook identiteitsdiefstal meer aandacht. De internationale bestrijding van botnets
– netwerken van tienduizenden gekaapte computers waarmee cyberaanvallen kunnen worden
gepleegd en zeer veel gevoelige (bedrijfs-, overheids- en persoons-) informatie kan worden
onderschept – is urgent, maar uiterst complex vanwege de mondiale dimensie. Maatregelen
tegen deze vormen van criminaliteit moeten worden getroffen binnen de grenzen van de
mensenrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en het recht op privacy. De AIV is in de
beschikbare tijd niet toegekomen aan een onderzoek van de internationale cybercriminaliteit
en adviseert de regering opdracht te geven om daarover een afzonderlijk adviesrapport te laten
uitbrengen door een ter zake competent orgaan.
Een ander terrein waar internationale normen in ontwikkeling zijn, is het terrein van de
internationale wapenhandel. Ten tijde van het schrijven van dit advies kwam een verdrag tot
stand inzake de handel in conventionele wapens, onderdelen en munitie. Als dat verdrag in
werking treedt, is een stap gezet in de regulering van wapenhandel: dan ontstaan juridische
verplichtingen. Wat de gevolgen zullen zijn in de praktijk hangt vooral af van ratificatie door
grote wapenexporteurs en naleving. In de tweede plaats laat de afdwinging en naleving van
bestaande internationale normen te wensen over. Waar er wel een normatief kader is, schort
het nogal eens aan de toepassing. Dat lijkt met name het geval te zijn bij de bestrijding van
witwassen en van frauduleuze constructies. Alhoewel de FATF een veelomvattend normatief
                                                   82
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>kader heeft gecreëerd voor bestrijding van witwassen en frauduleuze constructies, blijken
deze verschijnselen ook in landen met een goed functionerende rechtsstaat nog veel voor
te komen. De AIV adviseert de regering om in het kader van de EU en de FATF erop aan te
dringen dat landen al hun mogelijkheden benutten secrecy jurisdictions volledig op te heffen.
Landen moeten financiële instellingen verplichten de persoonsgegevens van de houders van
tegoeden zorgvuldig te registreren, zodat voldoende zekerheid bestaat over de uiteindelijke
belanghebbende, en financiële instellingen verplichten deze gegevens over te dragen aan de
autoriteiten in het kader van een strafrechtelijk, fiscaal of ontnemingsonderzoek.
Indien er een verdrag is dat handhaafbare, uitvoerbare juridische verplichtingen bevat, is
dat niet bindend voor staten die geen partij zijn bij dat verdrag. Die staten behoeven de
normen van het verdrag niet toe te passen. De Nederlandse regering kan andere regeringen
oproepen verdragen tegen corruptie en grensoverschrijdende criminaliteit te ratificeren. Dat
versterkt het internationale normatieve raamwerk.
Gebrekkige toepassing van verdragen en internationale afspraken tegen criminaliteit
kan zowel het gevolg zijn van politieke onwil van sommige regimes, als van onvoldoende
capaciteit (gekwalificeerd personeel, budget en instituties) bij zwakkere staten. In de
derde plaats moet dus versterking van rechtsstatelijkheid, vooral in landen waar de nexus
criminaliteit, corruptie en instabiliteit het meest pregnant is, een doel van buitenlandse
politiek en ontwikkelingssamenwerking zijn. Dit geldt zowel voor de EU, het Schengengebied,
de Atlantische regio als wereldwijd. Het verdient naar het oordeel van de AIV aanbeveling
de Nederlandse inspanningen gericht op versterking van de rechtsstaat (inclusief
goed bestuur en bestrijding van corruptie) te intensiveren en in de samenwerking met
ontwikkelingslanden ook voorop te stellen. Meer specifiek is het van groot belang in onze
ontwikkelingsinspanningen meer aandacht te besteden aan de opbouw van politie en justitie,
met name in de ontwikkelingslanden die de bron zijn van criminaliteit die Nederland bereikt.
De AIV beveelt daarom aan het ministerie van Veiligheid en Justitie nauwer te betrekken
bij de ontwikkelingssamenwerking, waar het gaat om projecten en programma’s gericht op
opbouw van politie en justitie. Ook andere ministeries, zoals het ministerie van Defensie,
kunnen daar een bijdrage aan leveren, bijvoorbeeld via de Koninklijke Marechaussee of in de
vorm van een bijdrage aan Security Sector Reform.
De AIV heeft in dit advies niet gedetailleerd kunnen onderzoeken hoe de opbouw van politie
en justitie alsook rechtsstaatopbouw in bredere zin concreet kunnen worden geïntegreerd
in de nationale en internationale ontwikkelingsinspanningen. De Raad kan desgewenst op
die belangrijke vragen ingaan in een volgend advies. Het betreft een uitermate complexe
materie, zoals de beschrijvingen van de casusposities van de DRC / grondstoffenhandel,
Colombia / cocaïnehandel en Afghanistan / heroïnehandel laten zien. Relaties tussen
overheid en criminele netwerken verschillen van land tot land en veranderen in de tijd en
dat geldt ook voor de relaties tussen criminele netwerken en burgers. Bovendien spelen ook
geopolitieke en regionale factoren een rol van betekenis.
In fragiele staten is bevordering van rechtsstatelijkheid gemakkelijker gezegd dan gedaan.
Dit komt onder meer doordat democratische staatsvorming lastig is in patrimoniale
contexten, doordat instabiliteit een grensoverschrijdend karakter heeft en doordat conflict,
corruptie en criminaliteit nauw samenhangen met grondstoffenafhankelijkheid en een
gebrek aan sociaaleconomische alternatieven. Hoewel de bevordering van de rechtsstaat
op zichzelf een belangrijk streven is, kan deze niet worden bereikt zonder aandacht voor
sociaaleconomische ontwikkeling. Een economisch beleid dat ongelijkheid vermindert, lokale
productie en werkgelegenheid stimuleert en de afhankelijkheid van grondstoffenexport (welke
vaak gepaard gaat met corruptie en conflict) vermindert, creëert alternatieven voor geweld,
                                                 83
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>criminaliteit en corruptie. Daarnaast is een breder regionaal perspectief nodig dat het
grensoverschrijdende karakter van de nexus in acht neemt.
Bestrijding van corruptie is zowel een belangrijk middel om maatschappelijke vooruitgang
elders te helpen bewerkstelligen, als een doel dat volgt uit de grondwettelijke taak de
internationale rechtsorde te bevorderen. Corruptie is immers een verschijnsel dat criminaliteit
faciliteert. In de vorm van patronage vervult corruptie soms ook tijdelijk stabiliserende
functies, zoals het genereren van politieke steun. Patronage kan als overlevingsstrategie
moeilijk te bestrijden zijn. Bij de bestrijding van corruptie kan aan deze functies niet worden
voorbijgegaan. Het is noodzakelijk de maatschappelijke inbedding van corruptie en de sociale
functies die corruptie en patronage vervullen, bij de beschouwingen te betrekken. Waar
patronagenetwerken een informeel sociaal vangnet vormen, is het van belang om de overheid
te ondersteunen bij het ontwikkelen van een formeel vangnet, dat toegankelijk is voor iedereen.
Ook werkgelegenheidscreatie kan van groot belang zijn om de economische afhankelijkheid van
mensen van hun patroon te verminderen.
Ook op het terrein van corruptiebestrijding kan de particuliere sector een bijdrage leveren.
Er is reeds een verdrag van de OESO dat partijen bij het verdrag verplicht omkoping
van buitenlandse functionarissen strafbaar te stellen. Daarnaast kan de regering het
internationale bedrijfsleven ook stimuleren om niet mee te werken aan corruptie en het
maatschappelijk verantwoord ondernemen te versterken. De particuliere sector kan verder
een bijdrage leveren aan corruptiebestrijding door schadevergoeding te eisen in geval een
natuurlijke of rechtspersoon aantoonbaar schade heeft geleden als gevolg van corrupte
praktijken in landen die de Civil Law Convention on Corruption van de Raad van Europa
hebben geratificeerd en geïmplementeerd.
In landen waar criminele netwerken functies in (delen van) de samenleving vervullen, zoals
verschaffing van werk of veiligheid, moeten legale alternatieven worden geboden die deze
functies kunnen overnemen, teneinde gunstiger voorwaarden te creëren voor de bevolking.
Zo zal bevordering van pro-poor growth, gericht op werkgelegenheid, de opbouw van een
functionerende rechtsstaat ondersteunen omdat werkgelegenheid alternatieven biedt voor
criminele activiteiten.
Met deze schets van de complexe verbanden tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit is
de eerste vraag van de regering beantwoord – de vraag hoe de AIV de in de adviesaanvraag
geschetste problematiek van georganiseerde criminaliteit, corruptie en instabiliteit – beoordeelt.
Certificering van grondstoffen, om te voorkomen dat ze worden gebruikt ter financiering van
geweld, onderdrukking of corruptie, is een middel waaraan ook Nederland concreet een
bijdrage kan leveren, zoals gebeurde in het door Nederland geïnitieerde Pilot Conflict Free Tin
Initiative. Ook dit middel is bij nadere inspectie echter kwetsbaar en complex gebleken. De
integriteit van het certificeringsmechanisme is waarschijnlijk de meest kwetsbare schakel
in een land waar corruptie endemisch is. Overheden kunnen de ontwikkeling van dergelijke
certificeringsmechanismen ondersteunen door belanghebbende partijen (waaronder het
maatschappelijke middenveld) bij elkaar te roepen en financiering te bieden om initiatieven
op te starten. Het initiatief om te komen tot een Europese pendant van section 1504 van
de Amerikaanse Dodd-Frank Act, die olie- en gasmaatschappijen en mijnbouwbedrijven
die zijn genoteerd aan Amerikaanse effectenbeurzen verplicht om alle betalingen die ze
doen aan buitenlandse statelijke actoren openbaar te maken, verdient ondersteuning.
De regering heeft gevraagd hoe ontwikkelingslanden het beste kunnen worden geholpen
bij het tegengaan van de destabiliserende werking van de gerelateerde vraagstukken van
criminaliteit, corruptie en illegale toe-eigening van natuurlijke rijkdommen. De bespreking
                                                   84
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>van de casus DRC / illegaal profijt van de winning van grondstoffen illustreert hoe dat zou
kunnen, ook al is certificering een kwetsbaar en complex middel.
EU / Schengen
De noodzaak van internationale samenwerking is binnen het Schengengebied zeer
groot. Aangezien in het Schengengebied (dat ook enige niet-EU-lidstaten omvat) geen
grenscontroles van personen meer plaatsvinden en het verkeer van goederen en diensten
in de EU vrij is, is feitelijk één ruimte ontstaan. Samenwerking binnen het Schengengebied
en binnen de EU verdient hoge prioriteit, maar ondervindt belemmeringen, onder andere
doordat de rechtssystemen van de lidstaten verschillen en het vertrouwen in elkaars
rechtsstaat onvoldoende is. Binnen de EU wordt daaraan gewerkt, onder andere in het
kader van toetredingstrajecten. Het ontbreekt nog aan een mechanisme voor monitoring
van de rechtsstaat van lidstaten nadat ze zijn toegetreden tot de EU. Lidstaten kunnen
elkaar daardoor onvoldoende aanspreken op tekortkomingen in de rechtspraak, politie en
corruptiebestrijding. In het werkprogramma van de AIV voor 2013 is ‘rechtsstatelijkheid
binnen de EU’ als onderwerp opgenomen. In dat advies zal de AIV nader ingaan op dit
vraagstuk.
Daar waar traditionele vormen van strafrechtelijke samenwerking geen of onvoldoende
uitkomst bieden, kan een Europees Openbaar Ministerie worden opgericht naast Eurojust.
Met name ten aanzien van financiële misdrijven kan een Europees Openbaar Ministerie het
tekort aan prioritering in de lidstaten corrigeren en zorgdragen voor een meer effectieve en
efficiënte handhaving. De AIV adviseert de regering te bevorderen dat de Europese Raad
gebruik maakt van de mogelijkheid die het Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie biedt tot oprichting van een Europees Openbaar Ministerie. Dit nieuwe instituut
zou uitsluitend moeten worden belast met de coördinatie van zaken die via de nationale
officieren van justitie voor de rechter worden gebracht inzake vormen van criminaliteit die de
financiële belangen van de Unie schaden.
Er geldt een meldplicht voor ongebruikelijke transacties, doch de gemelde transacties
vormen vermoedelijk het topje van de ijsberg. Veel geld wordt mogelijk buiten het officiële
bankwezen om overgemaakt, bijvoorbeeld via informele systemen, het internet, of het
geld wordt contant vervoerd. Binnen de EU is er grote variatie in meldingsplicht voor het
vervoer van contant geld. Tevens zou Nederland moeten bepleiten dat de beheersing van de
grensoverschrijdende criminaliteit zich blijft richten op de controle van illegale geldstromen,
dat wordt gestreefd naar een meer gestandaardiseerde aanpak en een betere implementatie
van bestaande wetgeving in de lidstaten van de EU. Het 500 eurobiljet wordt vrijwel alleen in
criminele circuits gebruikt. Dat biljet kan dus beter worden afgeschaft.
De AIV bepleit harmonisatie van straffen voor het ontduiken van de meldplicht. Tevens
bepleit de AIV de invoering van strengere, selectieve controle op vervoer van contant
geld aan de binnengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. Politie, Koninklijke
Marechaussee, douane en de financiële opsporingsdiensten kunnen hierin samenwerken
met buitenlandse partners in andere EU-Lidstaten.
De AIV beveelt bovendien aan steekproefsgewijze controles op mensenhandel,
mensensmokkel, wapens, juwelen en edele metalen, en identiteitspapieren (waaronder
ook controle op belastingschulden en het innen van boetes) uit te breiden in nauwe
samenwerking met de buurlanden.
De AIV vraagt uitdrukkelijke aandacht voor de verdere ontwikkeling van de Ruimte
van Vrijheid, Veiligheid en Recht binnen de Europese Unie. Het zogenoemde
                                                 85
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>Stockholmprogramma, waarin een reeks afspraken is gemaakt over nieuw te ontwikkelen
instrumenten, loopt in 2014 af. Nederland zou gebruik moeten maken van dit momentum
om invloed uit te oefenen op de agenda van het nieuwe programma. Nederland zou moeten
bepleiten dat de aanpak van illegale geldstromen meer nadruk krijgt bij de beheersing
van de grensoverschrijdende criminaliteit. Voorts zou Nederland zich moeten inzetten voor
de initiatieven voor versterking van de internationale samenwerking binnen de EU. Dat
zou bijvoorbeeld kunnen door uitwisseling van good practices en de versterking van de
professionele capaciteit in de EU, door middel van kennis en opleidingen die systematisch
worden aangeboden aan alle veiligheidsambtenaren in de EU, in nadrukkelijke samenwerking
met Europol, Frontex en de Europese Politie Academie. Alleen een volledige professionele
bewustwording over de noodzaak van internationale samenwerking draagt bij aan een
succesvolle uitvoering van internationale afspraken.
BTW-fraude is een lastige materie, die politiek gevoelig ligt binnen de EU. De AIV stelt
de regering voor een specifieke studie aan dit onderwerp te wijden. Daarbij zouden met
name het ministerie van Financiën, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en andere
belanghebbenden betrokken moeten worden. Het onderwerp overstijgt de kennis van gewone
opsporingsinstanties. Er worden enorme criminele winsten mee geboekt doordat de huidige
bestrijding niet doeltreffend genoeg is. BTW-fraude wordt toegelicht in bijlage I.
Samenwerking op nationaal niveau
Voor de opsporing en vervolging van grensoverschrijdende criminaliteit kan veelvuldiger
gebruik worden gemaakt van speciale projectgroepen, gericht op één verschijningsvorm van
grensoverschrijdende criminaliteit en één bronland of bestemmingsland. Dit kan bijvoorbeeld
in de vorm van Joint Investigation Teams, waaraan opsporingsambtenaren van twee of meer
EU-Lidstaten en relevante EU-agentschappen met steun van Europol of Eurojust kunnen
deelnemen. Een aanpak in projectgroepen concentreert mensen en middelen en faciliteert
de ontwikkeling van een specifieke strategie voor één vorm van grensoverschrijdende
criminaliteit waarbij ook rekening kan worden gehouden met verschillen tussen bronlanden
en bestemmingslanden. De AIV bepleit met nadruk de versterking van multidisciplinair
samengestelde opsporingsteams, in het bijzonder voor de preventie en opsporing van
financiële misdrijven. Voor deze samenwerkingsvormen zouden middelen ter beschikking
moeten worden gesteld. Tevens dient in Nederland de (internationaal georiënteerde)
recherchecapaciteit te worden vergroot omdat er in vergelijking met het buitenland een tekort
aan rechercheurs is.
De AIV adviseert meer politie- en justitiecapaciteit beschikbaar te stellen om aan
internationale rechtshulpverzoeken te voldoen. Binnen de EU vereist de tenuitvoerlegging
van een groeiend aantal EU-instrumenten adequate en snelle afhandeling. Nederland
kan zo een reputatie opbouwen van betrouwbare partner in de internationale politie- en
justitiesamenwerking. Vertrouwen en reciprociteit zijn onmisbare elementen van een
professioneel hoogwaardige internationale samenwerking.
Onderdelen van de krijgsmacht leveren een belangrijke bijdrage aan de bestrijding van grens-
overschrijdende criminaliteit. Voor de Koninklijke Marechaussee is dat een hoofdtaak. Ook
de Koninklijke Marine speelt een belangrijke rol in het onderscheppen van drugstransporten,
met name in het Caraïbisch gebied. Instrumenten van de krijgsmacht kunnen worden ingezet
voor de bestrijding van (grensoverschrijdende) criminaliteit, hulpmiddelen waarover andere
overheidsdiensten niet beschikken. Voorbeelden hiervan zijn back-upcommunicatiemiddelen,
onbemande vliegtuigjes voor de uitvoering van observatietaken boven Nederland en inzet van
speciale eenheden. De AIV adviseert de middelen van de krijgsmacht nog beter te benutten
ter ondersteuning van de rechtshandhaving. Defensie beschikt over diverse capaciteiten voor
                                                 86
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>bijstand aan het ministerie van Veiligheid en Justitie, die zowel nationaal als internationaal
kunnen worden benut. Dit vergroot de doeltreffendheid en efficiëntie in het gebruik van
overheidsmiddelen en versterkt de appreciatie in de democratische rechtsstaat voor een
professionele krijgsmacht.
Tot slot stelt de AIV vast dat een goede inlichtingenpositie inzake ontwikkelingen die de
veiligheid van de Nederlandse en internationale rechtsorde vanuit het buitenland kunnen
bedreigen van groot belang is voor de preventieve benadering die in de adviesaanvraag
van de regering en in hoofdstuk III aan de orde is gesteld. De Algemene Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst is verantwoordelijk voor het tijdig leveren van informatie over netwerken
en personen waarmee, voor zover het voortbestaan van de democratische rechtsstaat, dan
wel de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat in het geding zijn, dreigingen in
verband met bepaalde vormen van internationale criminaliteit kunnen worden tegengegaan.
De AIV beveelt daarom de regering aan, het in 2012 geuite voornemen om de begroting van
de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst sterk in te krimpen, te heroverwegen, omdat
de voorgenomen omvangrijke bezuiniging de operationele capaciteit ernstig zal aantasten.
                                               87
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                                                                                               Bijlage I
Verschijningsvormen van grensoverschrijdende criminaliteit
Vormen, omvang en gevolgen van grensoverschrijdende criminaliteit
Dit overzicht van vormen van grensoverschrijdende criminaliteit is grotendeels gebaseerd
op het rapport The Globalization of Crime van het United Nations Office on Drugs and Crime
(UNODC) en op het Nationaal dreigingsbeeld 2012 – georganiseerde criminaliteit van
het (voormalige) Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD). Verder is gebruik gemaakt van
aanvullende literatuur. De opsomming is niet uitputtend, al was het maar omdat elke vorm
van misdaad een grensoverschrijdend karakter kan hebben en het niet mogelijk is alle
vormen van misdaad in het bestek van dit advies te bespreken. Onderstaande vormen van
grensoverschrijdende criminaliteit hebben ernstige gevolgen voor individuen of samenlevingen,
of zijn zeer omvangrijk gemeten in de omzet die jaarlijks wordt behaald, dan wel de jaarlijkse
winst. De belangrijkste kenmerken, relevante verdragen, de omvang en de gevolgen op
individuen en samenlevingen komen aan de orde. Het doel van onderstaand overzicht is
zichtbaar te maken hoe divers het begrip grensoverschrijdende criminaliteit is. Dit overzicht
is geschreven vanuit een mondiaal perspectief, aangevuld met informatie over Nederland.
Regionale juridische instrumenten en kwesties komen niet aan de orde, met uitzondering van
de btw-carrousel, een omvangrijk verschijnsel dat specifiek is voor de EU.
Bij elke vorm van grensoverschrijdende criminaliteit wordt vermeld wat de geschatte (financiële)
omvang is. UNODC benadrukt in het hierboven genoemde rapport echter dat informatie
over de omvang van grensoverschrijdende criminaliteit gebrekkig en veelal tegenstrijdig is.
Schattingen van de omvang van de verschillende vormen zijn derhalve slechts een indicatie
van de orde van grootte van het probleem. De omvang van grensoverschrijdende criminaliteit
kan ernstig onderschat worden omdat niet alle vormen van grensoverschrijdende criminaliteit
leiden tot slachtoffers die bereid zijn aangifte te doen. Het is bijvoorbeeld onwaarschijnlijk
dat drugsverslaafden aangifte zullen doen van drugshandel. Gegevens over de omvang van
grensoverschrijdende criminaliteit kunnen (gedeeltelijk) aan het licht komen als politie en
justitie proactief specifieke vormen van criminaliteit opsporen en vervolgen. De mate waarin
zij dat doen hangt af van de capaciteit die verschillende landen hebben voor het doen van
langdurig onderzoek en van de criteria en prioriteiten die zij hanteren met betrekking tot de
aanpak van criminaliteit. Nationale gegevens over grensoverschrijdende georganiseerde
criminaliteit weerspiegelen daardoor eerder politieke prioriteiten dan de daadwerkelijke
aard van het probleem.172 Onder UNTOC hebben de partijen bij het verdrag zich verplicht
gegevens over arrestaties en inbeslagnames die zijn gerelateerd aan grensoverschrijdende
georganiseerde misdaad, te delen met UNODC. Grensoverschrijdende criminaliteit blijft echter
een gevoelig thema – zij legt immers de zwakke kanten van de staat bloot – en als gevolg
daarvan blijft internationale uitwisseling van gegevens schaars. Bovendien verschilt de kwaliteit
van de gegevens naargelang het type criminaliteit.173 Er bestaan dan ook geen betrouwbare,
nauwkeurige schattingen van de omvang (omzet, winstmarges, aantallen slachtoffers en
dergelijke) van grensoverschrijdende criminaliteit.
Mensen
Mensenhandel
Het belangrijkste mondiale rechtsinstrument tegen mensenhandel is het mensenhandelprotocol
bij UNTOC. Het Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially
172 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), p. 26.
173 Idem, p. 26.
                                                    88
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational
Organized Crime beoogt mensenhandel te bestrijden en slachtoffers te beschermen. Kort
gezegd is mensenhandel het uitbuiten van mensen door middel van dwang of misleiding. In
het kader van de Raad van Europa is het Verdrag van de Raad van Europa inzake Bestrijding
van Mensenhandel tot stand gekomen. De Group of experts on action against trafficking in
human beings (GRETA) houdt toezicht op de uitvoering van dit verdrag door de partijen.
Niet alle landen kennen wetgeving die mensenhandel verbiedt, soms was alleen
mensenhandel in relatie tot prostitutie strafbaar. Tegenwoordig zijn in vele landen ook
andere vormen van arbeidsexploitatie strafbaar. Verder heeft niet alle mensenhandel een
grensoverschrijdend karakter. De ILO schat dat wereldwijd ongeveer 20,9 miljoen mensen
het slachtoffer zijn van gedwongen arbeid.174 Daarvan wordt 90% (18,7 miljoen mensen)
uitgebuit in de particuliere sector, waarvan 4,5 miljoen personen gedwongen worden
tot prostitutie. In ruim 6 miljoen gevallen had mensenhandel een grensoverschrijdend
karakter.175 Volgens de ILO is 26% van alle slachtoffers jonger dan 17 jaar; ongeveer 5,5
miljoen minderjarigen verrichten gedwongen arbeid. Verder stelt de ILO dat driekwart van de
personen die tot prostitutie worden gedwongen, zich bevindt buiten het land van oorsprong.
UNODC stelt dat in de EU in 2010 naar schatting 140.000 personen slachtoffer waren van
mensenhandel.176
De ILO schatte in 2005 de jaarlijkse winst van mensenhandelaren op bijna USD 32 miljard.177
Verder berekende de ILO in 2009 dat slachtoffers van gedwongen arbeid ongeveer USD 20
miljard aan inkomsten misliepen. Dat bedrag is exclusief prostitutie.178
In Nederland dient de politie slachtoffers van mensenhandel te registreren bij het centrale
meldpunt mensenhandel CoMensha. Incidenten kunnen het aantal registraties en de
samenstelling van de geregistreerde slachtoffers (naar geslacht, leeftijd enzovoort) sterk
beïnvloeden. Vanaf het jaar 2000 steeg het aantal geregistreerde slachtoffers. Pas in 2005
werd mensenhandel buiten de seksindustrie in Nederland strafbaar, waardoor het aantal
meldingen bij CoMensha sindsdien steeg. Bovendien worden sindsdien ook mannelijke
slachtoffers geregistreerd; voor 2005 was het geslacht van alle bij CoMensha geregistreerde
slachtoffers vrouwelijk. In 2009 werden in Nederland 909 slachtoffers van mensenhandel
geregistreerd, daarvan was ongeveer 15% van het mannelijke geslacht. Het percentage
minderjarigen varieerde in de periode 2003 – 2009 van 5 tot 28. Vanaf 2004 vormen
Nederlandse slachtoffers de grootste groep, daarnaast zijn er veel Nigeriaanse, Roemeense,
Bulgaarse en Chinese slachtoffers. Het aandeel minderjarigen onder de Nederlandse
slachtoffers is de laatste jaren meer dan 20%. Minstens de helft van de slachtoffers werd
174 De ILO Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) omschrijft gedwongen arbeid in artikel 2.1, als ‘all work
     or service which is exacted from any person under the menace of any penalty and for which the said
     person has not offered himself voluntarily’. De ILO kent twee verdragen over gedwongen arbeid, namelijk
     No. 29 aangenomen in 1930 en No. 105 aangenomen in 1957.
175 ILO, Global Estimate of Forced Labour, results and methodology, ILO 2012.
176 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), p. 43.
177 ILO, A global alliance against forced labour, 2005, pp. 56-57.
178 ILO, The cost of coercion, 2005, p. 32.
                                                       89
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>uitgebuit in de seksindustrie.179
De gevolgen van mensenhandel voor de slachtoffers zijn zeer groot. Mensenhandelaren
gebruiken diverse methoden om hun slachtoffers tot medewerking te dwingen, zoals
(seksueel) geweld, opsluiting, isolatie van familie en vrienden, intimidatie en vernedering.
Verder werken de slachtoffers vaak in slechte omstandigheden, hebben meestal geen
adequate huisvesting en krijgen vaak te weinig te eten. De slachtoffers kunnen dan ook
grote psychologische en fysieke schade lijden. De gevolgen zijn zeer hevig voor kinderen
die zijn geronseld als kindsoldaat en mensen hebben vermoord. Als de slachtoffers tot
prostitutie zijn gedwongen, kunnen ze besmet raken met HIV. Voor de familie kan de schande
van prostitutie te groot zijn en dat kan leiden tot verstoting of tot eerwraak. Dwangarbeid kan
verder de arbeidsmarktpositie van legale werknemers aantasten. Mensenhandel leidt in het
algemeen niet tot maatschappelijke ontwrichting.
Slachtoffers van mensenhandel raken vaak beklemd tussen twee conflicterende juridische
kaders. Enerzijds zijn zij het slachtoffer van een ernstige misdaad en behoeven daarom
bescherming en hulp, anderzijds verblijven ze vaak illegaal in het land en worden vanuit dat
perspectief zelf als dader gezien. Welk juridisch kader de overhand heeft, verschilt van land
tot land.
Mensensmokkel
Als gevolg van mondiale ongelijkheid en restrictief immigratiebeleid van een groot aantal
landen zijn personen uit minder ontwikkelde gebieden in de wereld soms bereid grote risico’s
te nemen en veel geld te betalen om welvarender landen illegaal binnen te komen. Vaak
faciliteert een bende de illegale grensoversteek.
Het Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air bij het UNTOC definieert
migrantensmokkel als ‘the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or
other material benefit, of the illegal entry of a person into a state party of which the person
is not a national’. Het protocol verplicht de partijen bij het protocol om migrantensmokkel
strafbaar te stellen, alsmede het produceren, verwerven, verschaffen of bezitten van een
frauduleus reis- of identiteitsdocument indien dat is gerelateerd aan migrantensmokkel.
UNODC onderscheidt twee grote illegale migratiestromen: van Latijns-Amerika naar Noord-
Amerika en van Afrika naar de EU. De stroom van Latijns-Amerika naar Noord-Amerika zou
naar schatting 3 miljoen illegale immigranten per jaar tellen. Waarschijnlijk wordt 90% van
deze immigranten bijgestaan door illegale smokkelaars, die daarmee een geschat jaarlijks
inkomen verwerven van USD 6,6 miljard. Sinds 2005 is de stroom in omvang afgenomen.
De migratiestroom van Afrika naar de EU is een stuk kleiner, onder andere als gevolg van de
moeilijkere oversteek. Uit gegevens blijkt dat het zou gaan om ongeveer 55.000 immigranten
in 2008, aan wie criminele smokkelaars naar schatting USD 150 miljoen verdienden.180
Vooral de oostgrenzen van het Schengengebied bestaan uit moeilijk bewaakbare grenzen. Als
smokkelaars en hun klanten eenmaal deze grenzen zijn gepasseerd, is het risico op controle
sterk verminderd. Binnen het Schengengebied zijn er immers vrijwel geen controles meer,
179 Gegevens ontleend aan: Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2010. Mensenhandel - 10 jaar Nationaal
      Rapporteur Mensenhandel in Nederland - achtste rapportage van de nationaal rapporteur, Den Haag:
      BNRM.
180 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), pp. 66-67.
                                                    90
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>afgezien van mobiele controles. Het KLPD nam geen grote veranderingen waar in de smokkel
van mensen via of naar Nederland. Het overgrote deel van de illegale migranten heeft
Nederland niet als eindbestemming, zodat de gevolgen voor de Nederlandse samenleving
beperkt zijn. Het KLPD kon dan ook geen uitspraken doen over de omvang van gefaciliteerde
illegale migratie naar Nederland.181
De nadelige gevolgen voor de migranten – die immers op hun verzoek de grens over
werden gesmokkeld – zijn in het algemeen gering, maar er zijn gevallen bekend waarbij
mensensmokkelaars hun klanten opsluiten of mishandelen om hen te dwingen meer te
betalen.
Verdovende middelen
Er zijn drie belangrijke internationale verdragen over verdovende middelen, namelijk de
Single Convention on Narcotic Drugs van 1961 (en geamendeerd in 1972), de Convention
on Psychotropic Substances van 1971 en de United Nations Convention against Illicit Traffic
in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances van 1988. De eerste twee gaan met name
over bestrijding van illegale handel en de scheiding tussen illegaal gebruik en gebruik voor
geneeskundige of wetenschappelijke doelen van verdovende middelen. De derde heeft
de werkingssfeer van de eerste twee verdragen uitgebreid tot chemische grondstoffen
voor drugs (precursoren) en een basis gelegd voor internationale samenwerking. De drie
verdragen kennen bevoegdheden toe aan de Commission on Narcotic Drugs (beleid) en
aan de International Narcotics Control Board (toezicht op naleving van de verdragen). Beide
organen worden gekozen door de Economische en Sociale Raad van de VN.
Nederland is geen producent van cocaïne en heroïne, maar de uitstekende Nederlandse
infrastructuur wordt wel gebruikt voor de distributie van deze verdovende middelen in
Europa. Volgens het Organised Crime Threat Assessment rapport (OCTA-rapport) van
Europol uit 2011 vormt Nederland, samen met België, een van de vijf criminele logistieke
knooppunten binnen de EU, de zogenoemde Noordwest-hub. De haven van Rotterdam speelt
hierin een niet onbelangrijke rol.182 Nederland was lange tijd na Spanje de belangrijkste
toegangspoort naar Europa voor cocaïne, een positie die te maken had met de aanwezigheid
van belangrijke havens en de banden met de Nederlandse Antillen. Sinds 2009 is de
hoeveelheid onderschepte cocaïnetransporten in Nederland sterk gedaald, vermoedelijk
als gevolg van verscherpte controles op Schiphol en verbeterde onderschepping van
drugstransporten in Zuid-Amerika. Mogelijk wordt een deel van de transporten tegenwoordig
via België geleid. De kustwacht van de Nederlandse Antillen en Aruba c.q. de Kustwacht
voor het Caraïbisch Gebied en de Nederlandse marine nemen nog steeds aanzienlijke
hoeveelheden cocaïne in beslag; in 2008 was dat 6,8 ton.183 De omvang van drugshandel
kan verder worden geïllustreerd aan de hand van het feit dat sinds 2003 rond 70% van de
opsporingsonderzoeken in Nederland is gerelateerd aan verdovende middelen.184
De meeste verdovende middelen hebben gevolgen voor de gezondheid van de consumenten.
181 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, pp. 80-81.
182 Europol, EU Organised Crime Threat Assessment (OCTA) 2011, pp. 6-7.
183 Idem, pp. 9-11 en UNODC, The Transatlantic Cocaine Market, Research Paper, April 2011, p. 22.
184 WODC / Trimbos Instituut, Nationale Drug Monitor – jaarbericht 2011, pp. 274-275.
                                                  91
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>Het gebruik van cocaïne en heroïne is sterk verslavend. De verslavende werking kan het
leven van gebruikers ontregelen. Verslavingsproblemen stralen af op de familie en bredere
sociale omgeving van drugsgebruikers. Cocaïnehandel en heroïnehandel leiden bovendien
in diverse landen tot maatschappelijke ontwrichting: gezondheidsproblemen, corruptie,
wapenhandel, witwassen, gewapende criminaliteit, prostitutie, instabiliteit en geweld. Met
name in Mexico gaat cocaïnehandel gepaard met extreem veel geweld en blijkt de overheid
nauwelijks opgewassen tegen de drugsbendes. UNODC stelt dat het aantal moorden snel
toeneemt als een Caraïbisch land een nieuwe doorvoerroute voor cocaïne wordt.185
Ook het gebruik van ecstasy – een synthetische drug – heeft een negatieve invloed op
de gezondheid van gebruikers. Overmatig gebruik kan leiden tot rusteloosheid, angst en
hallucinaties. Er is bovendien een verhoogde kans op het krijgen van depressies. Ook kan
langdurig gebruik de hersenen beschadigen.186
De consument kan door regelmatig gebruik van cannabis chronisch afhankelijk worden,
een probleem dat wereldwijd toeneemt. Bovendien verhoogt cannabisgebruik volgens
sommige studies de kans op een psychose en verslechtert consumptie van cannabis het
kortetermijngeheugen.187 De handel in ecstasy en cannabisproducten hebben veel minder
maatschappelijke gevolgen dan de handel in cocaïne en heroïne.
Cocaïnehandel
Cocaïne wordt geproduceerd in drie landen in de Andesregio: Bolivia, Colombia en Peru. Het
overgrote deel van de productie vindt zijn weg naar twee bestemmingen: Noord-Amerika en
de EU. Volgens het KLPD werd een stijging in het aantal cocaïnegebruikers in Nederland over
de periode 2005 – 2010 van 32.000 naar 55.000 waargenomen, maar het KLPD weet dat
aan een andere meetmethode. Het aantal gebruikers werd in het verleden onderschat. De
Nederlandse cocaïnemarkt zou sinds 2006 groot en stabiel zijn.188
In de EU is de vraag naar cocaïne in de 21ste eeuw sterk toegenomen, al lijkt deze groei
nu te stabiliseren. De meeste cocaïne komt de EU binnen via een van de twee regionale
knooppunten, te weten Portugal en Spanje enerzijds en België en Nederland anderzijds. De
haven van Rotterdam is een van de plaatsen waar cocaïne de EU wordt ingevoerd. Tussen
2004 en 2007 heeft West-Afrika zich ontwikkeld als overslagregio voor de Europese cocaïne.
In 2008 kwam vermoedelijk ongeveer 124 ton cocaïne de EU binnen, met een waarde van naar
schatting USD 34 miljard. Net als bij de handel met de Verenigde Staten werd het grootste
deel van de winst (56%) behaald in de bestemmingslanden.189 UNODC schat dat wereldwijd
de omzet op de cocaïnemarkt is gedaald van USD 165 miljard in 1995 naar USD 85 miljard in
2009. Daarvan gaat 99% naar drugshandelaren, de rest naar boeren die coca verbouwen.190
185 UNODC, The Transatlantic Cocaine Market, Research Paper, April 2011, p. 54.
186 UNODC, Get the Facts About Drugs p. 7, UNODC, World Drug Report 2012, p. 12.
187 UNODC, World Drug Report 2011 p. 5, p. 177, p. 184.
188 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, pp. 37-38.
189 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), pp. 5-6.
190 UNODC, World Drug Report 2011, pp. 124-125.
                                                    92
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>Heroïnehandel
Heroïne wordt met behulp van chemicaliën geproduceerd uit papaverplanten. De meeste
heroïne die in de EU wordt geconsumeerd is afkomstig uit Afghanistan, daarnaast wordt
heroïne geproduceerd in Zuidoost-Azië. De heroïne uit Afghanistan wordt vooral uitgevoerd
naar de Russische Federatie en naar West-Europa. De meeste winsten worden behaald door
de georganiseerde criminele samenwerkingsverbanden langs de route, die zowel bestaan uit
goed georganiseerde groepen als kleine ondernemers. De heroïne komt op de West-Europese
markt via de zogenoemde ‘Balkanroute’, waarbij Nederland functioneert als distributiecentrum.
Om de vermoedelijke vraag van ongeveer 87 ton (ter waarde van ongeveer USD 20 miljard)
te bevredigen moet naar schatting 140 ton Afghanistan verlaten.191 UNODC schat dat de
wereldwijde omzet in opiaten (waaronder heroïne) in 2009 ongeveer USD 68 miljard bedroeg,
waarmee drugshandelaren een winst van ongeveer USD 7 miljard behaalden.192
Het aantal gebruikers van heroïne in Nederland stijgt niet en de populatie gebruikers
veroudert. Er zouden ongeveer 18.000 problematische heroïnegebruikers zijn.193
Synthetische drugs
Synthetische drugs worden gemaakt van chemische grondstoffen. Volgens het World
Drug Report 2012 wordt ecstasy in vele landen geproduceerd en gebruikt. In het recente
verleden werd ecstasy vooral in West-Europa geproduceerd. Hoewel Nederland en België nog
steeds belangrijke producenten zijn, neemt de productie van ecstasy de laatste jaren toe
in Noord-Amerika. Het merendeel van benodigde grondstoffen voor ecstasyproductie komt
tegenwoordig uit Zuid-Azië en Zuidoost-Azië.194
Hoewel het World Drug Report 2012 niet spreekt over de bedragen die zouden zijn gemoeid
met de handel in synthetische drugs, geeft het wel een indicatie van de omvang van het
probleem. Zo zijn er bijvoorbeeld 3,9 miljoen ecstasytabletten in 2010 aangetroffen aan
de grens van Canada en de Verenigde Staten. Volgens UNODC is dit het grootste aantal
gevonden tabletten in vijf jaar. Dit geeft aan dat Canada een belangrijke producent van
ecstasy is.195 De omvang van het gebruik van ecstasy is vergelijkbaar met cocaïnegebruik.
Voor de synthetische drugsmarkt is Nederland niet alleen een centraal distributiecentrum,
maar ook een belangrijk land van oorsprong. Hoewel er tekenen zijn dat de productie van
ecstasy en amfetamine geleidelijk aan verschuift naar Oost-Europa, is Nederland volgens
Europol nog steeds het meest genoemde land van oorsprong van onderscheppingen van
ecstasy en amfetamine wereldwijd.196 Hoewel het KLPD geen duidelijk beeld had van de
omvang van de productie en consumptie van synthetische drugs in Nederland, meende het
191 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), pp. 6-8.
192 UNODC, World Drug Report 2011, pp. 45-46.
193 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 42.
194 UNODC, World Drug Report 2012, p. 54 en p. 69.
195 Idem, p. 54.
196 Idem, p. 149.
                                                    93
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>KLPD dat de meeste in Nederland geproduceerde synthetische drugs worden geëxporteerd.197
Cannabis
Wereldwijd is cannabis het meest gebruikte illegale verdovende middel.198 Volgens UNODC
wordt in vrijwel alle landen van de wereld cannabis (marihuana) geteeld, meestal voor
binnenlands gebruik. De internationale handel in cannabis is dus klein in vergelijking
met de consumptie.199 UNODC schat dat in het jaar 2009 tussen 2,8% en 4,5% van de
wereldbevolking in de leeftijd van 15-64 jaar minstens éénmaal cannabis had gebruikt.200
Hasjiesj, gekristalliseerde hars uit plantenresten van wietproductie, wordt meestal niet
geproduceerd in het land van consumptie. De productie van hasjiesj is geografisch
geconcentreerd in Afghanistan en Marokko, terwijl de vraag van hasjiesj vooral vanuit West-
Europa, het Nabije en Midden-Oosten en Oost- en Zuidoost-Azië komt.
Er is relatief weinig bekend over de totale omvang van cannabisproductie. UNODC schat
bijvoorbeeld dat de productie van cannabis in 2008 tussen 13.300 tot 66.100 ton lag.201
Gezien het grote verschil tussen de ondergrens en de bovengrens van deze schatting, valt
weinig te zeggen over de omzet van de handel in cannabis of de omvang van de winst die
daarmee zou worden gemaakt.
Nederland is een belangrijk productie-, opslag- en distributieland voor cannabisproducten.
De materialen voor productie van marihuana zijn in Nederland vrij gemakkelijk te koop. De
productie lijkt te verschuiven naar Duitsland en België. Nederland is een exporteur van wiet,
maar van de omvang van de export bestaat geen duidelijk beeld.202 Nederland is bovendien
een belangrijk bronland voor zaden en stekjes voor cannabisplanten, evenals van nieuwe
technologie en kennis van het kweken van planten.203
Goederen
Illegale wapenhandel
Het schatten van de waarde van illegale wapenhandel is onder andere lastig door het gebrek
aan continuïteit: de stromen zijn sterk afhankelijk van politieke gebeurtenissen in verschillende
delen van de wereld. De handelsstromen veranderen daarom frequent. Zodra ergens ter wereld
een gewapend conflict uitbreekt, zullen snel (illegale) wapenstromen ontstaan. De Small Arms
Survey 2001 schatte de omvang van de illegale handel in kleine wapens op 10 tot 20% van
de omvang van legale handel in kleine wapens, destijds ongeveer USD 1 miljard, op een totale
197 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 50.
198 UNODC, World Drug Report 2012, p. 1.
199 UNODC, Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational organized
     crimes, Wenen, 2011, p. 48.
200 UNODC, World Drug Report 2011, p. 175, UNODC, World Drug Report 2012, p. 69.
201 Idem, p. 72.
202 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 255.
203 Europol, Serious and Organised Crime Threat Assessment 2013, Den Haag, 2013.
                                                        94
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>legale wapenhandel van USD 5 tot 7 miljard.204 Sindsdien heeft de Small Arms Survey, of een
andere organisatie, geen nieuwe schatting gepubliceerd. Het UNODC-rapport vermeldt ter
indicatie een specifiek voorbeeld: in 2007/8 werden ongeveer 40.000 Kalasjnikovs Zuid-
Sudan binnengesmokkeld, ter waarde van naar schatting USD 33 miljoen.205
De gevolgen van illegale wapenhandel zijn aanzienlijk, vooral in de bestemmingslanden.
Meestal worden de wapens gebruikt om een binnenlands conflict te ontketenen of voor te
zetten. Het geweld dat wordt toegepast met de wapens ondermijnt de staat en draagt bij aan
ernstige mensenrechtenschendingen. Meestal wordt de economie van het bestemmingsland
ontwricht of komen economisch belangrijke regio’s onder controle van krijgsheren of
criminelen. Illegale wapenhandel veroorzaakt grote maatschappelijke ontwrichting en veel
persoonlijk leed.
Daarnaast is er eveneens illegale handel in grotere wapensystemen. Er zijn geen schattingen
van de omvang van de illegale handel in grotere wapensystemen. Volgens het Stockholm
International Peace Research Institute behoort Nederland in de laatste 15 jaren tot de
15 grootste wapenexporteurs van de wereld. Het betreft meestal onderdelen voor grote
wapensystemen, zoals elektronica, waarvan illegale export onwaarschijnlijk is. Daarnaast
heeft de Nederlandse overheid de laatste jaren veel overtollig militair materieel verkocht.
Verder telt Nederland scheepswerven waar marineschepen worden gebouwd. In Nederland
worden geen kleine wapens geproduceerd. Nederland is waarschijnlijk geen bronland van
illegale export van kleine wapens, maar kan – gezien zijn uitstekende infrastructuur – wel
doorvoerland zijn van illegale wapens.
Het KLPD stelde dat de illegale handel in vuurwapens in Nederland geen prioriteit was voor
opsporingsdiensten en dat er daarom weinig over bekend is. Het KLPD wees op een sterke
stijging van wapens die na een strafzaak ter vernietiging worden aangeboden. Dat aantal
is gestegen van 1146 in 2009 naar 2257 in 2011. Het KLPD deed geen uitspraken over
de mogelijke omvang van deze handel in Nederland.206 Niettemin stelde het KLPD dat het
een kleinschalige handel betreft, uitgevoerd door kleine handelaren in losse verbanden. De
handel wordt voornamelijk gedreven door Nederlandse criminelen. De illegale wapenhandel
in Nederland levert geen grote winsten op en is bijna altijd een nevenactiviteit van andere
criminele activiteiten.207
Milieucriminaliteit
Er zijn vele vormen van grensoverschrijdende milieucriminaliteit. Traditioneel worden twee
vormen onderscheiden. Ten eerste milieuvervuiling, vooral in de vorm van het illegaal
dumpen van schadelijk afval en de illegale handel in stoffen die de ozonlaag aantasten en
ten tweede de illegale handel in natuurlijke hulpbronnen.
Ten aanzien van het grensoverschrijdende vervoer van gevaarlijke stoffen is in 1989 de Basel
Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal
gesloten. Dit verdrag reguleert het grensoverschrijdende transport van afvalstoffen, waarbij de
204 Small Arms Survey 2001, p. 167.
205 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), pp. 8-9.
206 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 83.
207 Idem, p. 85.
                                                    95
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>volksgezondheid en het leefmilieu voorop staan, en verplicht staten illegaal transport strafbaar
te stellen. In aanvulling daarop is er een protocol over aansprakelijkheid en vergoeding van
schade als gevolg van grensoverschrijdend transport van gevaarlijke stoffen. Daarnaast hebben
de partijen bij het verdrag een groot aantal niet-bindende richtlijnen voor beleid uitgewerkt.
Bij gevaarlijk afval kan men denken aan afgedankte elektronische en elektrische apparaten,
autowrakken en chemisch afval. In de praktijk vindt nog steeds illegale export van
afvalstoffen plaats. Daartoe kunnen verschillende methoden worden gebruikt. Uitvoer
kan bijvoorbeeld plaatsvinden onder het mom van export van tweedehands goederen
bestemd voor hergebruik, export van ongevaarlijk afval of door middel van vermenging met
ongevaarlijke stoffen. Positief is dat zowel winkels als milieustraten afgedankte apparatuur
steeds minder aanbieden aan handelaren van wie ze kunnen vermoeden dat die de regels
schenden; dat vermindert de kans dat deze apparatuur in het illegale circuit verdwijnt.208
Het KLPD stelde dat de kans van ontdekking van illegale overbrenging van afval klein is. Het
toezicht, de handhaving en de opsporing hebben te weinig capaciteit en vertonen een gebrek
aan deskundigheid.209
Illegaal geëxporteerde gevaarlijke stoffen worden vaak gedumpt of op ondeskundige wijze
verwerkt. Hierdoor kunnen grote risico’s ontstaan voor de volksgezondheid en het leefmilieu.
Water, lucht en bodem kunnen vervuild worden met gevaarlijke stoffen, waardoor mensen in
de omgeving ziek kunnen worden. De werknemers die het afval verwerken hebben meestal
geen beschermende kleding of andere uitrusting, zodat hun gezondheid vaak groot gevaar
loopt. Voor de landen waar de gevaarlijke stoffen vandaan komen, zijn de risico’s zeer gering.
Ten aanzien van de tweede vorm, de illegale handel in natuurlijke hulpbronnen, zijn vooral
twee verdragen van belang: de Convention on Biological Diversity (CBD) en de Convention on
International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna (CITES). Het UNODC-rapport
gaat in op de handel in bedreigde diersoorten van Afrika en Zuidoost-Azië naar de rest van
Azië en op de illegale houthandel vanuit Zuidoost-Azië naar de rest van Azië en Europa.
In grote delen van Afrika en Zuidoost-Azië leeft een groot aantal bedreigde diersoorten.
Aangezien de handhavingscapaciteiten van de staten in die regio’s veelal zwak zijn, liggen
er kansen voor stropers. Het UNODC-rapport vermeldt dat er zowel goed georganiseerde
criminele groepen als opportunistische ondernemers in de handel actief zijn. Geschat
wordt dat de handel in olifantenivoor jaarlijks USD 62 miljoen oplevert en de handel in
neushoornivoor USD 8 miljoen. In de tijgerhandel gaat jaarlijks ongeveer USD 5 miljoen om.
Bomen kunnen om verschillende redenen illegaal worden gekapt. Het kan bijvoorbeeld
gaan om het creëren van landbouwgrond, om productie van houtskool of om de productie
van timmerhout. De Wereldbank schat dat de jaarlijkse wereldwijde opbrengst van illegaal
gekapt hout ongeveer USD 10 tot 15 miljard is. Illegaal gekapt hout wordt vaak op de
markt gebracht door middel van documentfraude. Deze documenten worden meestal niet
vervalst, maar verkregen via corrupte ambtenaren. De documenten vermelden in plaats
van de werkelijke, bedreigde houtsoort een niet-bedreigde soort, of vermelden in plaats van
de werkelijke herkomst van het hout een ander gebied, waar de houtsoort wel mag worden
gekapt. Als gevolg daarvan is het lastig de illegale van de legale stromen te onderscheiden.
208 Idem, p. 221.
209 Idem, pp. 228-229.
                                                96
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>Sinds 2010 is de invoer van illegaal gekapt hout in de EU verboden.210 Naar schatting werd
in 2009 illegaal gekapt hout ter waarde van ongeveer USD 2,6 miljard vanuit Zuidoost-Azië
en China naar Europa verscheept en voor ongeveer USD 870 miljoen van Zuidoost-Azië naar
China.211 Vanuit China wordt dat hout dan vaak wederom geëxporteerd.
Illegale houtkap veroorzaakt verlies van biodiversiteit. Biotopen verdwijnen, waardoor
bepaalde plant- en diersoorten in hun voortbestaan worden bedreigd. Verder leidt
verbranding van hout tot toename van broeikasgassen. Daarnaast zijn er economische en
maatschappelijke kosten. Een bos kan een inkomstenbron zijn van de plattelandsbevolking.
Verder wordt vanzelfsprekend geen belasting betaald over illegaal gekapt hout.
Handel in namaakproducten
Een namaakproduct maakt inbreuk op een octrooi, een geregistreerd merk of een andere
vorm van intellectueel eigendom. Een merk geeft consumenten informatie over de kwaliteit,
de eigenschappen en de producent van goederen. Namaakproducten wekken ten onrechte
de indruk ook dezelfde kwaliteit en eigenschappen te hebben en van de vertrouwde
producent afkomstig te zijn.
Er is een groot aantal verdragen dat specifieke vormen regelt van intellectueel eigendom. In
het kader van de World Intellectual Property Organization gaat het onder andere om octrooien,
industriële ontwerpen, regels van oorsprong, merken, handelsnamen en auteursrecht.212
In het kader van de Wereldhandelsorganisatie is de Agreement on Trade-Related aspects of
Intellectual Property rights (TRIPs) tot stand gekomen.
Recent hebben Australië, Canada, de EU, Japan, Marokko, Mexico, Nieuw-Zeeland, Singapore,
de Verenigde Staten, Zuid-Korea en Zwitserland overeenstemming bereikt over het Anti-
Counterfeiting Trade Agreement (ACTA-verdrag). Dit verdrag creëert een internationaal
juridisch raamwerk voor de afdwinging van intellectueel eigendom. De genoemde landen
waren van mening dat in bestaande internationale fora zoals de World Customs Union, de
World Intellectual Property Organization en de Wereldhandelsorganisatie onvoldoende kon
worden bereikt om de naleving van bestaande verdragen te realiseren. Het ACTA-verdrag
treedt in werking nadat 6 staten het verdrag hebben geratificeerd. In juli 2012 stemde een
grote meerderheid van het Europees Parlement tegen ACTA. Dit verhindert ratificatie van
ACTA door de EU en de EU-lidstaten. De EU en de lidstaten zullen dus niet aan het verdrag
zijn gebonden.
UNODC schat dat in de markt voor namaakgoederen in de EU in 2008 USD 8,2 miljard
omging.213 Aan de grenzen van de landen die zijn aangesloten bij de World Customs
Organization, werden in 2011 voor bijna USD 1,8 miljard aan namaakgoederen in beslag
genomen.214
210 Zie: <http://ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm>.
211 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), pp. 9-10.
212 Voor de verdragen waar die worden beheerd door WIPO, zie: <http://www.wipo.int/treaties/en/>.
213 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment, 2010, p. 181.
214 Customs and IPR report 2011, World Customs Organization, p. 9.
                                                    97
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>Namaakproducten worden vaak met goedkope en illegale arbeid geproduceerd en onder
slechte werkomstandigheden. De productie verstoort concurrentieverhoudingen en de
gezondheid van werknemers kan schade oplopen. Bovendien worden milieunormen vaak
genegeerd, zodat ook het milieu eronder lijdt. In de praktijk zijn namaakproducten vaak van
inferieure kwaliteit, waardoor het gebruik ernstige gevolgen kan hebben voor de veiligheid
en gezondheid van consumenten. Als een medicijn niet effectief is, heeft dat in de eerste
plaats gevolgen voor de patiënt, die niet geneest. Daarnaast kan verdunde medicatie leiden
tot de resistente ziekteverwekkers. Volgens de World Health Organization bestaat in landen
met een goed gereguleerde markt voor medicijnen en adequaat toezicht op deze markt,
waaronder de meeste EU-lidstaten, minder dan 1% van de omzet uit vervalste medicijnen.215
In de Beleidsagenda vervalste medicijnen en medische hulpmiddelen van het ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport wordt een onderzoek van Pfizer aangehaald, dat de omzet
van nagemaakte medicijnen in Nederland schat op meer dan € 79 miljoen per jaar. Volgens
datzelfde onderzoek zou tussen de 50% en 90% van geneesmiddelen die in Nederland via
het internet worden gekocht bestaan uit vervalsingen.216
Overige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit
Maritieme piraterij
Maritieme piraterij onderscheidt zich van de meeste andere vormen van
grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit doordat het geen smokkel betreft. Soms
is het doel het vaartuig of de lading te bemachtigen, soms gijzeling van de bemanning voor
losgeld. De bedragen voor losgeld zijn de afgelopen jaren fors gestegen tot een recordhoogte
van USD 5,5 miljoen in 2010. De economische schade als gevolg van piraterij voor de kust
van Somalië werd in 2010 geschat tussen de USD 4,9 en 8,3 miljard. Gemiddeld verdient
een Somalische piraat tussen de USD 30.000 en 40.000, met uitschieters naar USD
78.000 per jaar. Dat is een groot verschil met het Somalisch BNP per capita van USD 500.
In een gezamenlijk rapport melden het International Maritime Bureau en Oceans Beyond
Piracy dat in 2011 minstens 3863 zeelui werden geconfronteerd met gewelddadige
Somalische kapers, waarvan 555 in gijzeling werden genomen.
De United Nations Convention on the Law of the Sea draagt staten op samen te werken
om piraterij te bestrijden. Het geeft de partijen bij het verdrag de bevoegdheid op volle
zee verdachte schepen te visiteren en schepen onder controle van piraten in beslag te
nemen, de lading te confisqueren en de piraten te vervolgen. Het verdrag stelt het echter
niet verplicht om tot vervolging over te gaan, maar laat het aan de staten zelf over dit in
hun nationale jurisdictie te regelen en zelf te besluiten of ze het opportuun achten tot
strafvervolging over te gaan.
Maritieme piraterij komt in de Nederlandse wateren niet voor, maar als handelsland heeft
Nederland een groot belang bij de bestrijding van piraterij elders in de wereld. Zoals bekend
draagt Nederland onder andere bij aan de bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië.
De internationale gemeenschap is het er overigens over eens dat de oplossing voor het
probleem van piraterij op land gevonden moet worden. De initiatieven die in het kader van de
215 WHO, Medicines: spurious/falsely-labelled/falsified/counterfeit (SFFC) medicines, Fact sheet No. 275,
     May 2012.
216 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Sport, Beleidsagenda vervalste geneesmiddelen en
     medische hulpmiddelen, Den Haag, juli 2011.
                                                      98
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië door verschillende landen en organisaties
zijn ontplooid, bieden echter nog geen adequaat antwoord op het probleem. Wat nog
ontbreekt is een allesomvattende en gedeelde analyse van de problematiek, waarbij tevens
aandacht is voor het gebrek aan bestuur, gebrek aan economische ontwikkeling, het gebrek
aan juridische instanties en inzicht in het financieringsmodel van piraterij. De AIV heeft in
december 2010 een advies over de bestrijding van piraterij gepubliceerd.217
Cybercrime
Cybercrime zijn misdaden waarbij computernetwerken het doel zijn of als middel worden
gebruikt. Het internet biedt bijzondere kansen voor misdaad, omdat het een wereldwijd
netwerk is, voorziet in live-verbindingen, een gedecentraliseerd netwerk is en gebaseerd is op
digitale informatie. Het internet maakt samenwerking tussen vele personen verspreid over de
hele wereld in een (lateraal) netwerk mogelijk. Cybercrime kan vanuit verschillende motivaties
worden gepleegd, bijvoorbeeld wraak, winst, nieuwsgierigheid of reputatieverhoging. Onder
cybercrime valt een groot aantal typen misdaden, waaronder identiteitsdiefstal, bepaalde
vormen van diefstal van intellectueel eigendom en handel in kinderporno. 218
Identiteitsdiefstal neemt snel in omvang toe. Bij identiteitsdiefstal wordt persoonlijke
informatie gestolen (zoals wachtwoorden of identificatienummers). Criminelen kunnen
deze informatie gebruiken, bijvoorbeeld om geld te stelen. De meest recente technieken
zijn onder te verdelen in drie vormen: phishing, het misleiden van internetgebruikers om
hun persoonlijke informatie te geven; malware, het gebruik van onbedoeld geïnstalleerde
software die persoonlijke informatie verzamelt; hacking, het illegaal verkrijgen van toegang
tot computersystemen. De criminelen kunnen de gegevens verkopen aan personen die in
staat zijn de gegevens te exploiteren. Op basis van gegevens uit de Verenigde Staten schat
UNODC dat er mondiaal jaarlijks USD 1 miljard wordt verdiend met identiteitsdiefstal. De
schade is vooral financieel van aard.
Digitale netwerken kunnen ook worden gebruikt voor diefstal van intellectueel eigendom,
bijvoorbeeld de technische gegevens van producten die in ontwikkeling zijn bij een bedrijf. De
(commerciële) schade die dit soort criminaliteit veroorzaakt is moeilijk te schatten, maar is
vermoedelijk aanzienlijk groter dan de schade veroorzaakt door identiteitsdiefstal.
Tot recent waren de productie en verkrijging van kinderporno risicovolle activiteiten, vaak
uitgevoerd door amateurs die het materiaal binnen sociale netwerken verspreidden. Met de
groei van het internet is de vrees ontstaan dat de grotere toegankelijkheid wellicht leidt tot
een toename in de vraag en daarmee tot een vergrote winstgevendheid van productie en
verspreiding van kinderporno. De kans bestaat dat deze activiteit de aandacht zou kunnen
trekken van criminele samenwerkingsverbanden, hoewel dit tot nog toe niet is waargenomen.
UNODC is van mening dat de omvang van deze vorm van criminaliteit waarschijnlijk een
bedrag van USD 250 miljoen bedraagt.219 Verspreiding van kinderporno geschiedt niet
alleen door commerciële websites, er zijn ook websites waar personen afbeeldingen
om niet uitwisselen. Volgens het KLPD werd commerciële productie en verspreiding van
217 Adviesraad Internationale Vraagstukken, ‘Piraterijbestrijding op zee: een herijking van publieke en
     private verantwoordelijkheden’, advies nummer 72, Den Haag, december 2010.
218 B.J. Koops, ‘The Internet and its Opportunities for Cybercrime’, December, 2010. Transnational
     Criminology Manual, M. Herzog-Evans, ed., Vol. 1, pp. 735-754, Nijmegen: WLP, 2010.
219 UNODC, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010), pp. 12-13.
                                                      99
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>kinderporno in Nederland nauwelijks geconstateerd, omdat er geen onderzoek naar is
gedaan. Kinderpornowebsites draaien onder andere op Nederlandse servers. Ook komen niet-
commerciële productie en verspreiding van afbeeldingen van seksueel misbruik van kinderen
voor in Nederland. De niet-commerciële verspreiding geschiedt vaak door uitruil met anderen,
in gesloten netwerken die materiaal versleuteld uitwisselen.220 De gevolgen van de productie
van kinderporno voor het geestelijk welzijn van de slachtoffers is enorm; kinderen kunnen
levenslang getraumatiseerd raken. Verder wordt ook de ouders en andere familieleden veel
leed aangedaan.
Onderhandelingen in de VN over een verdrag tegen cybercrime hebben nog geen vruchten
afgeworpen, onder andere vanwege verschillen van mening over mensenrechtenaspecten.
Daarbij is immers ook internetvrijheid in het geding. De Convention on Cybercrime van de
Raad van Europa is het meest omvattende internationale rechtsinstrument. Het verdrag
beoogt het materiële en procedurele strafrecht van de partijen te harmoniseren en verplicht
staten capaciteit op te bouwen voor opsporing. De meeste leden van de Raad van Europa
hebben dit verdrag geratificeerd. De Russische Federatie is een van de landen die het
verdrag niet hebben geratificeerd. Daarentegen hebben de Verenigde Staten en Japan – die
geen lid zijn van de Raad van Europa – het verdrag wel geratificeerd. Ook diverse andere
landen buiten de Raad van Europa gebruiken het verdrag als voorbeeld of zijn voornemens
toe te treden. Naar aanleiding van een verzoek van de Algemene Vergadering van de
Verenigde Naties publiceerde UNODC onlangs een onderzoek naar cybercrime.221 Deze
studie gaat met name in op preventie van cybercrime en op strafrechtelijke aspecten.
In de praktijk blijft samenwerking tussen landen moeizaam. Daarnaast is het bewijs vaak
problematisch, omdat cybercrime vaak weinig sporen achterlaat. Vanwege de kenmerken van
cybercrime is het vaak lastig te bepalen wie precies een computermisdaad heeft gepleegd.
Een crimineel kan bijvoorbeeld creditcardgegevens stelen van iemand in een ander land,
opslaan op een server die in derde land staat en verkopen aan een persoon in weer een
ander land. Het kan daarom lastig zijn de dader op te sporen en voldoende bewijsmateriaal
te verzamelen, onder andere vanwege het feit dat opsporing territoriaal begrensd is en
rechtshulpprocedures vaak nog de nodige tijd kosten.
BTW-fraude
BTW-fraude is een vorm van criminaliteit die specifiek is voor de EU. Sinds 1993 bestaat
er een gemeenschappelijk btw-stelsel voor EU-lidstaten. Destijds is afgesproken dat voor
intracommunautaire handel tijdelijk een btw-tarief van 0% gehanteerd zou worden. Die
situatie bestaat nog steeds. De meest voorkomende en wijdvertakte vorm van btw-fraude is
de Missing Trader Intra-Community Fraud, waarbij een grensoverschrijdende leverantie wordt
geveinsd en ten onrechte het nultarief wordt gehanteerd.
Missing Trader Intra-Community Fraud is onder te verdelen in twee soorten fraude:
acquisitiefraude en carrouselfraude. Acquisitiefraude is een complexe activiteit. De
Belastingdienst beschrijft het proces als volgt: ondernemer A uit Groot-Brittannië levert
goederen aan ondernemer B in Nederland. Omdat dit een intracommunautaire levering is
(een grensoverschrijdende levering binnen de EU) levert ondernemer A de goederen tegen het
0%-tarief. A brengt B geen btw in rekening, A hoeft dus ook geen btw af te dragen. Ondernemer
B verkoopt de goederen vervolgens in Nederland aan ondernemer C. B brengt hiervoor
220 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer 2012, p. 92.
221 UNODC, Comprehensive Study on Cybercrime, Wenen, February 2013.
                                                100
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>btw in rekening. Die btw moet B afdragen aan de Belastingdienst, maar dit doet hij niet.
Ondernemer C heeft btw betaald aan ondernemer B, C kan die btw aftrekken als voorbelasting.
In dit voorbeeld is ondernemer B de fraudeur; hij draagt de ontvangen btw niet af aan de
Belastingdienst. Ook A en C kunnen bij de fraude betrokken zijn, maar dat hoeft niet. In de
beginfase is carrouselfraude vergelijkbaar met acquisitiefraude. Bij carrouselfraude herhaalt
zich dit proces echter een aantal keer. Vandaar de naam carrouselfraude.222
Als de Belastingdienst de fraude ontdekt, is de frauderende ondernemer meestal al
verdwenen en de BV vaak ‘geploft’, vandaar de naam missing trader fraud. Een plof-BV
fraudeert vaak enkele maanden, om daarna met de achtergehouden btw te verdwijnen.
Voor Missing Trader Intra-Community Fraud zijn ten minste drie handelende rechtspersonen
nodig (van wie één is geregistreerd in een andere EU-lidstaat dan de andere twee), een
factuurstroom tussen deze rechtspersonen en een rechtspersoon die btw in rekening brengt
maar deze niet afdraagt. Daders moeten het systeem goed kennen en weten hoe van het
systeem misbruik kan worden gemaakt. Daarnaast is een startkapitaal nodig.
Door veel rechtspersonen in verschillende landen bij de constructie te betrekken, kan de
fraude zo ondoorzichtig mogelijk worden gemaakt. Opsporing vereist intensieve uitwisseling
van gegevens tussen nationale overheden en tussen diensten binnen landen. Verder
zijn de verschillen tussen legale en frauduleuze transacties zeer gering, waardoor de
fraude moeilijk is op te sporen. Volgens de Belastingdienst blijkt dat tijdige internationale
gegevensuitwisseling nog altijd problematisch is.223 Fraudeverzoeken lijken wel met de
nodige prioriteit behandeld te worden door fraude-eenheden onderling. Tussen 2009 en
2011 werd bijna 50% van alle Nederlandse verzoeken om inlichtingen van andere EU-
lidstaten te laat beantwoord. Andersom is volgens een schatting van het Nederlandse
centraal verbindingsbureau in 2010 en 2011 bijna 35% van de reguliere verzoeken om
inlichtingen te laat door de Belastingdienst beantwoord. Die vertraging is vooral te wijten
aan de tijd die de regionale belastingkantoren nodig hebben om de vragen te beantwoorden
en hun antwoorden terug te sturen naar het centraal verbindingsbureau.224 Volgens de
Algemene Rekenkamer is nog onduidelijk wat het gevolg is van de moeizame informatie-
uitwisseling als het gaat om fraudebestrijding.225
Een gezamenlijk rapport uit 2009 van de nationale rekenkamers van Nederland (Algemene
Rekenkamer), van Duitsland (Bundesrechnungshof) en van België (Rekenhof/Cour des
comptes)226 stelt dat het lastig is om op EU-niveau exact te bepalen hoe hoog het fiscale
nadeel veroorzaakt door Missing Trader Intra-Community Fraud is. Wel is duidelijk dat het
om grote bedragen gaat. Volgens een raming uit 2003 van de Commissie Economische en
monetaire zaken van het Europees Parlement wordt er jaarlijks ongeveer € 100 miljard te
222 Algemene Rekenkamer, Intracommunautaire BTW-fraude, Terugblik, Den Haag, 2012, p. 7.
223 Idem, p. 12.
224 Idem, p. 12.
225 Idem, p. 17.
226 Algemene Rekenkamer, Intracommunautaire BTW-fraude, Den Haag, 2009.
                                              101
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>weinig btw afgedragen in EU-lidstaten.227 Dat bedrag behelst overigens alle vormen van btw-
fraude, maar volgens de Rekenkamer wordt algemeen aangenomen dat carrouselfraude daar
een fors aandeel in heeft. Het adviesbureau Reckon heeft de omvang van de zogeheten btw-
kloof geschat.228 Dit is het verschil tussen het totaal aan btw-ontvangsten en de theoretisch
verschuldigde btw op basis van macro-economische cijfers. Deze schatting bedroeg voor de
EU als geheel in 2006 ongeveer € 106,7 miljard. Dit omvat alle soorten btw-fraude, inclusief
Missing Trader Intra-Community Fraud.
Volgens een rapport van de Algemene Rekenkamer over intracommunautaire btw-fraude uit
september 2012 bedroeg het Nederlandse fiscale nadeel gerelateerd aan carrousel-
fraudezaken in de periode 2008 - 2011 circa € 39 miljoen per jaar.229 Dat is een daling
vergeleken met de periode 2003 - 2007. Toen was het fiscale nadeel € 131 miljoen per jaar.
De daling wordt vermoedelijk onder andere veroorzaakt door intensivering van de aandacht
op carrouselfraude en doordat het Verenigd Koninkrijk in 2006 de verleggingsregeling heeft
toegepast op mobiele telefoons en computeronderdelen. Verlegging houdt in dat alleen de
handelaar die btw heeft betaald, deze terug kan vorderen bij export.
Deze schattingen wijzen erop dat de omvang van btw-fraude groter zou zijn dan de geschatte
omvang van de wereldhandel in cocaïne en heroïne samen. BTW-fraude heeft verder als
kenmerk dat het een slachtofferloze misdaad is; er zijn geen duidelijk aanwijsbare individuen
die het slachtoffer zijn. Dergelijke misdaden krijgen nogal eens lage prioriteit in de opsporing
en vervolging. Echter, in wezen is de gehele samenleving het slachtoffer, omdat de overheid
aanzienlijke belastinginkomsten misloopt. Een ander opvallend kenmerk is dat witwassen
van de opbrengsten overbodig is. De teruggave van de btw is immers uitbetaald door de
belastingdienst en heeft daarmee al de schijn van legitieme inkomsten.
Een gevolg van btw-fraude is inkomstenderving voor de EU en nationale overheden. Overheden
lopen aanzienlijke belastinginkomsten mis doordat de btw niet werd afgedragen, maar wel werd
geclaimd. Voor de EU vormen btw-afdrachten een belangrijke bron van inkomsten. Ook kunnen
bona fide bedrijven worden geraakt. De Belastingdienst kan aanzienlijke aanslagen en boetes
opleggen aan transportbedrijven die (onwetend) betrokken zijn geweest bij btw-fraude.
Witwassen, corruptie, documentfraude en geweld
Witwassen, corruptie, documentenfraude en geweld zijn in vele landen als zodanig strafbaar
en tegelijk zijn het middelen waarvan criminelen gebruik maken om een andere misdaad te
plegen. Om de opbrengst van de misdaad te verzilveren is witwassen meestal noodzakelijk,
om illegaal hout te verschepen zijn vervalste documenten nodig, die worden verkregen door
ambtenaren om te kopen. Ook in Nederland worden medewerkers van havens en vliegvelden
omgekocht om medewerking te verlenen aan de invoer van verdovende middelen.230
Witwassen, corruptie, documentenfraude en geweld zijn vaak criminele nevenactiviteiten, die
noodzakelijk zijn om een grensoverschrijdende misdaad te plegen en van de opbrengst te
profiteren.
Witwassen is het toedekken van de criminele herkomst van de opbrengst verkregen uit
227 Algemene Rekenkamer, Intracommunautaire BTW-fraude, Terugblik, Den Haag, 2012, p. 39.
228 Reckon, Study to quantify and analyse the VAT gap in the EU-25 Member States, Londen, 2009.
229 Algemene Rekenkamer, Intracommunautaire BTW-fraude, Terugblik, Den Haag, 2012, p. 4.
230 KLPD, Nationaal dreigingsbeeld 2012 – Georganiseerde criminaliteit, Zoetermeer, 2012, p. 238.
                                                   102
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>misdrijven (waaronder corruptie) en het creëren van een schijnbaar legale herkomst. Op
zich is de financiële handeling niet illegaal, maar de financiële handeling is strafbaar omdat
het gaat om geld dat illegaal is verdiend door middel van het zogenoemde gronddelict.
Witwassen verschaft criminelen schijnbaar legale financiële middelen, die ze onder meer
kunnen gebruiken voor de financiering van illegale activiteiten of kunnen investeren in de
formele economie. Criminelen investeren gewoonlijk niet in de meest lucratieve sectoren,
maar in projecten waar de kans op ontdekking van de criminele herkomst van de financiële
middelen gering is.231 Aantrekkelijke economische sectoren voor het witwassen van
criminele fondsen zijn de vastgoedsector, goksector, wisselkantoren en reisbureaus.232
Verder kan de opbrengst van criminele activiteiten worden besteed door contante betaling
van auto’s, antiek, boten, juwelen en sieraden, maar ook worden belegd in onroerend goed,
de horeca of de transportsector.
Criminelen zullen niet altijd willen vermijden dat ze belasting betalen over hun inkomsten uit
criminele activiteiten. Een criminele organisatie kan geld witwassen door omzet te fingeren
van een legaal bedrijf waar veel contant geld omgaat en daarover belasting afdragen. De
belastingafdrachten zijn dan de kosten van het witwassen. Witwassen hoeft dus niet samen
te gaan met belastingontduiking.
UNTOC en UNCAC verplichten staten witwassen strafbaar te stellen, maar ook diverse
andere verdragen kennen bepalingen over witwassen.
De gevolgen van witwassen liggen vooral op het maatschappelijke vlak, zoals verstoring van
de onroerend goed markt en ontwijking en ontduiking van belastingen. Het is onduidelijk
hoeveel (Nederlandse) criminele samenwerkingsverbanden investeren in onroerend goed.
Corruptie is een onderwerp dat bij vele internationale organisaties en regeringen hoog op
de agenda staat. Dat is niet verwonderlijk gezien de negatieve gevolgen die corruptie heeft,
zoals uiteengezet in hoofdstuk I. Niet alleen organisaties met een mandaat op het terrein
van ontwikkelingssamenwerking, zoals de Wereldbank en UNDP besteden veel aandacht aan
corruptie en corruptiebestrijding, ook de Raad van Europa kent verdragen en werkgroepen
die zich specifiek met deze onderwerpen bezighouden. De aanpak van de Raad van Europa
bestaat uit drie elementen: het stellen van normen, toezicht op de naleving van normen en
bieden van technische assistentie voor het naleven van de normen. De Raad van Europa
kent drie juridische instrumenten tegen corruptie: de Criminal Law Convention on Corruption,
de Civil Law Convention on Corruption en het Additional Protocol to the Criminal Law
Convention on Corruption. Daarnaast is er een aantal aanbevelingen voor de bestrijding van
corruptie. In het bijzonder verdient vermelding de Group of States against Corruption (GRECO)
die momenteel bestaat uit 48 Europese staten en de Verenigde Staten. Het lidmaatschap
staat open voor elke staat die de relevante verdragen van de Raad van Europa ratificeert.
GRECO kent een proces van onderlinge evaluaties van de mate waarin de leden de relevante
verdragen naleven. Daarnaast zijn er vele niet-gouvernementele organisaties die bestrijding
van corruptie bepleiten en de bewustwording van dit probleem trachten te bevorderen.
Transparency International is daarvan wellicht de bekendste. Deze organisatie publiceert
jaarlijks een rapport met een rangorde van de meeste landen van de wereld, gebaseerd op
percepties van het niveau van corruptie in die landen.
231 UNODC, Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational organized
     crimes, 2011, pp. 9-10.
232 Idem, p. 116 en M.E. Beare, Responding to transnational organized crime, in: Routledge Handbook of
     Transnational Organized Crime, p. 269.
                                                       103
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                                                                                                  Bijlage II
Adviesaanvraag
De Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum: 31 januari 2012
Betreft: adviesaanvraag over nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit
Zeer geachte heer Korthals Altes,
Gaarne zouden wij, mede namens de ministers van Veiligheid en Justitie en van Defensie,
de AIV advies willen vragen over de mogelijkheden om de internationale samenwerking ten
behoeve van de preventie en bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit te versterken,
met het oog op de ontwrichtende en destabiliserende werking van dit verschijnsel in een
groot aantal landen en regio’s.
Als gevolg van de mondialisering heeft georganiseerde criminaliteit in sterke mate een
grensoverschrijdend karakter gekregen. Het vraagstuk is bovendien in veel landen nauw
verweven met dat van de politieke corruptie en van de illegale toe-eigening van natuurlijke
rijkdommen en bodemschatten ten behoeve van deelbelangen. Mondiale en lokale factoren
versterken elkaar daarbij. Grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit is dan ook een
groeiend probleem dat in de schaduw van de mondialisering gedijt, soms zichtbaar, vaker
onzichtbaar ‘als een sluipmoordenaar die de stabiliteit in de wereld onder schot neemt’.1
 In combinatie met politieke corruptie worden staatsstructuren en overheidsinstanties hierdoor
uitgehold of in hun opbouw belemmerd, met in sommige regio’s vergaande destabiliserende
gevolgen. Grensoverschrijdende criminaliteit is daarmee een complex probleem dat vraagt om
nauwe internationale samenwerking en een geïntegreerde aanpak.
Rapporten
In zijn boek ‘Illicit. How Smugglers, traffickers and Copycats are Hijacking the Global
Economy’ spreekt Moises Naim van ‘an explosion of illicit trade’. De illegale activiteit heeft
volgens de auteur een geheel nieuwe dimensie gekregen door factoren als de mondialisering,
nieuwe technologieën en de beperkte controle van nationale overheden op transnationale
netwerken.
Het jaarlijks door Europol opgestelde ‘EU Organised Crime Threat Assessment’ (OCTA) geeft
een goed beeld van de situatie met betrekking tot criminaliteit in Europa.
Voor een mondiaal beeld kan men terecht bij het UNODC-rapport ‘The Globalization of
Crime - A Transnational Organized Crime Threat Assessment’. Daarin worden 16 illegale
handelsstromen onder de loep genomen. De drugshandel is qua omzet en organisatiegraad
de meest omvangrijke vorm van grensoverschrijdende criminaliteit. Het rapport maakt
echter duidelijk dat de problematiek een veelheid van andere illegale handelsvormen omvat,
1   Toespraak Minister van Buitenlandse Zaken over het veiligheidsbeleid op 24 mei 2011 te Breda.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>variërend van milieucriminaliteit en de handel in bedreigde diersoorten tot de productie van
uiteenlopende namaakproducten.
Het rapport laat zien dat illegale goederen en diensten zich vermengen met de legale
stromen en zo hun weg vinden naar de rijke bestemmingslanden. Volgens het rapport kan
niet worden volstaan met een ‘law enforcement’aanpak, hoe belangrijk ook, want voor elke
criminele bende die wordt ontmanteld staat een nieuwe klaar. De oplossing moet volgens
het rapport tevens worden gezocht in een bredere internationale strategie gericht op de
gehele smokkelstroom, op het verstoren van de illegale markten en op het versterken van de
rechtsstaat.
Aan het slot van het UNODC-rapport wordt een hoofdstuk gewijd aan ‘regions under
stress’. Dat zijn regio’s waar conflicten, transitieprocessen en criminaliteit een gevaarlijke
combinatie vormen met vergaande ontwrichtende gevolgen, die kunnen uitmonden in ‘failed
states’. Een recent onderzoekspaper van het Instituut Clingendael met de titel ‘Building
Resilience to Transnational Organized Crime in Fragile States’ spreekt in dit verband van een
‘vicieuze cirkel’ waardoor fragiele staten verder dreigen af te glijden. Ook in ontwikkelings-
en transitielanden die niet direct als fragiel of falend zouden worden bestempeld, zetten
corruptie en criminaliteit het goed functioneren van de staatsinstellingen onder druk. Daarbij
kunnen zich uiteenlopende gradaties van verstrengeling tussen politiek en criminaliteit
voordoen.
In zijn studie ‘The World of Crime. Breaking the Silence on Problems of Security, Justice, and
Development across the World’ wijst professor Jan van Dijk op de vergaande gevolgen van
politieke corruptie en criminaliteit voor de bestuursstructuren en ontwikkelingskansen van
zwakke en fragiele staten. Van Dijk stelt dan ook dat zonder een goed functionerend justitieel
systeem overheden en samenleving weerloos zijn tegen de voortwoekerende criminaliteit.
Hij pleit er daarom voor om in ontwikkelingsstrategieën veel aandacht te besteden aan
de opbouw en versterking van de rechtsstaat, waaronder meer specifiek de oprichting van
gespecialiseerde en goed toegeruste anti-maffia- en anti-corruptie-eenheden.
Veel van deze landen kampen bovendien met het probleem dat particuliere, zo niet criminele
belangen de controle hebben verkregen over natuurlijke rijkdommen en bodemschatten die
aan de gehele bevolking ten goede zouden moeten komen (‘resource capture’). Paul Collier
van Oxford University gaat hier in zijn boek met de veelzeggende titel ‘The Plundered Planet’
uitvoerig op in.
In dit alles liggen ernstige belemmeringen voor het streven naar armoedebestrijding alsook
andere belangrijke doelstellingstellingen van ontwikkelingssamenwerking zoals goed bestuur,
mensenrechten en milieubehoud.
Gevolgen voor Nederland
In een wereld waarin afstanden verdwijnen en landsgrenzen hun betekenis verliezen, zijn dit
ontwikkelingen die de Nederlandse samenleving op concrete wijze raken. Dat ondervinden we
nu al in Nederland en in het Koninkrijk als geheel en dit kan zich in de toekomst nog sterker
doen gelden als de negatieve spiraal tussen instabiliteit en criminaliteit zich verder doorzet.
Nederland is met zijn open economie sterk afhankelijk van een goed geordende en stabiele
internationale omgeving. Dit geldt evenzeer voor de Caraïbische Koninkrijksdelen die in een
kwetsbare regio zijn gelegen, waarlangs drugsroutes van Zuid- naar Noord-Amerika en vooral
Europa lopen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>De regering werkt aan een versterkte aanpak van de misdaad, zoals is vastgelegd in het
regeerakkoord. Veel criminele organisaties opereren grensoverschrijdend, ook om zich aan de
greep van nationale autoriteiten te onttrekken. Internationale samenwerking bij de bestrijding
van criminaliteit is dan ook essentieel.
Samenwerking in de Europese Unie is daarbij noodzakelijk. De EU ontwikkelt zich steeds
meer tot een gemeenschappelijk rechtsgebied met vrij verkeer van personen, goederen en
diensten en gemeenschappelijke wetgeving. Dit vraagt in toenemende mate ook om een
gemeenschappelijke aanpak van criminaliteit binnen de Europese ruimte. Daarvoor is de
JBZ-Raad verantwoordelijk, waarin voor Nederland de minister van V&J en de minister voor
A&I, namens de minister van Binnenlandse Zaken, zitting hebben. De EU werkt ook aan
versterking van de gemeenschappelijke buitengrenzen, waartoe FRONTEX is opgericht. Voorts
wordt speciale aandacht besteed aan de landen rondom de Unie.
In zijn toespraak voor de ambassadeursconferentie op 17 januari 2011 benadrukte de
minister van Veiligheid en Justitie het belang van capaciteitsopbouw in de bronlanden van
grensoverschrijdende criminaliteit die ons land bereikt. Hij deed een beroep op het ministerie
van Buitenlandse Zaken om de diplomatieke en financiële inspanningen daartoe op te voeren.2
Bij de opsporing en de operationele internationale samenwerking heeft het Openbaar
Ministerie de leiding en bepaalt de minister van V&J de hoofdlijnen van beleid. Dat laat
onverlet dat ook andere departementen en diensten betrokken kunnen zijn en geraakt
kunnen worden in hun belangen en functioneren. Door zijn complexiteit en veelomvattendheid
raakt het vraagstuk, direct of indirect, de beleidsterreinen van een groot aantal ministeries.
Dit vraagt dan ook om een integrale benadering, waarbij de afzonderlijke ministeries en
andere overheidsinstanties elkaars optreden en beleid versterken en aanvullen. Ook de
handhavingsautoriteiten hebben in hun werk geregeld met internationale aspecten te maken.
Dit geldt in de eerste plaats voor het Openbaar Ministerie en de politie, maar ook voor
bijzondere opsporingsdiensten als FIOD, SIOD en VROM-IOD. De Koninklijke Marechaussee
heeft in het kader van de grensbewaking (nationaal en aan de buitengrens van de EU via
FRONTEX) per definitie met het buitenland te maken, waaronder meer specifiek met zaken
als paspoort- en visumfraude, mensensmokkel en drugshandel.
Daarnaast speelt de krijgsmacht een belangrijke rol bij de bestrijding van diverse vormen
van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit. Zo omschrijft het regeerakkoord
de krijgsmacht als ‘een volwaardige veiligheidspartner in de strijd tegen drugs, terrorisme,
illegale immigratie en piraterij’. Voorbeelden van deze bijdrage aan criminaliteitsbestrijding
zijn de inzet van de krijgsmacht in het kader van maritieme drugsbestrijding in het Caraïbisch
gebied en de ondersteuning door de krijgsmacht van de Kustwacht voor het Koninkrijk
der Nederlanden in het Caraïbisch gebied, in beide gevallen onder gezag van justitiële
autoriteiten. Ook levert de krijgsmacht een bijdrage aan de mondiale veiligheid, bijvoorbeeld
met zijn optreden tegen piraterij voor de Somalische kust en binnen FRONTEX.
Tijdens stabilisatieoperaties is het zo snel mogelijk herstellen van ‘law and order’ een
belangrijke doelstelling. Voorkomen moet worden dat er een machtsvacuüm ontstaat dat
criminele bendes kunnen uitbuiten. De les van eerdere stabilisatieoperaties is immers dat
het creëren van een veilige omgeving voor de burger aan de basis staat van een succesvolle
operatie. De oprichting van een goed functionerend politieapparaat is derhalve een belangrijk
element van de wederopbouw.
2   Toespraak Minister van V&J over capaciteitsopbouw op het gebied van justitie en politie voor de
    ambassadeursconferentie op 17 januari 2011 en verslag discussie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>Vraagstelling
Aansluitend op het voorgaande leggen wij graag de volgende vragen voor aan de AIV:
1. Hoe beoordeelt de AIV de geschetste problematiek van georganiseerde criminaliteit,
    corruptie en instabiliteit? Welke Nederlandse en Europese belangen zijn hierbij in het
    geding? Waar moeten wij ons op richten? Hoe kunnen de internationale inspanningen
    ter voorkoming en bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, vooral in instabiele
    regio’s, verder worden versterkt vanuit een geïntegreerde benadering? Welke preventieve
    en flankerende maatregelen kunnen de strafrechtelijke benadering het beste aanvullen?
    Hoe kunnen illegale markten worden verstoord, zoals UNODC suggereert, en op welke
    wijze kan Nederland bijdragen aan het ontwikkelen van internationale strategieën en
    internationale acties?
2. Hoe kunnen ontwikkelingslanden het beste worden geholpen bij het tegengaan van de
    destabiliserende werking van de gerelateerde vraagstukken van criminaliteit, corruptie
    en illegale toe-eigening van natuurlijke rijkdommen? Hoe kunnen de opbouw van politie
    en justitie alsook rechtsstaatopbouw in bredere zin beter worden geïntegreerd in de
    nationale en internationale ontwikkelingsinspanningen?
3. Hoe kan Nederland hier optimaal aan bijdragen vanuit een integrale benadering? Wat
    zijn de mogelijkheden van de verschillende departementen om elkaars inspanningen te
    versterken en hoe kunnen deze het beste worden gebundeld tot een geïntegreerd beleid
    ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit in transitie- en
    ontwikkelingslanden, waaronder vooral ook de voor Nederland relevante bronlanden?
    Hoe kan het financieel instrumentarium waarover BZ beschikt, hiervoor optimaal worden
    ingezet? Hoe ziet de AIV, in het licht van de geciteerde passage uit het regeerakkoord,
    de rol van de krijgsmacht in de strijd tegen de grensoverschrijdende georganiseerde
    criminaliteit?
Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet.
Dr. U. Rosenthal                                 Dr. B. Knapen
Minister van Buitenlandse Zaken                  Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>                                                                         Bijlage III
Overzicht van geraadpleegde personen
Naam                                 Functie/Organisatie
M. de Blok                           Directie Rechtshandhaving en
                                     Criminaliteitsbestrijding, Ministerie van
                                     Veiligheid en Justitie
J.B. de Bourbon de Parme MA          Speciaal Gezant Natuurlijke Hulpbronnen,
                                     Ministerie van Buitenlandse Zaken
Dr. I. Briscoe                       Senior Research Fellow, Clingendael
Prof.dr. H.G. van de Bunt            Hoogleraar Criminologie, Erasmus
                                     Universiteit
Mr. J. Demmink                       Voormalig Secretaris-Generaal, Ministerie
                                     van Veiligheid en Justitie
P. van Dijk                          Medewerker DG Belastingdienst, Cluster
                                     Uitvoeringsbeleid, Ministerie van Financiën
Drs. W. Faber                        Lector Financieel-economische Criminaliteit,
                                     Politie Academie
Prof.dr.dr.h.c. C.J.C.F. Fijnaut     Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit
                                     van Tilburg
S. van de Geer                       Programmamanager Cybercrime,
                                     Directie Rechtshandhaving en
                                     Criminaliteitsbestrijding, Ministerie van
                                     Veiligheid en Justitie
C. van Heuckelom                     Head of Unit, Criminal Finances &
                                     Technology, Operations Department,
                                     Europol
Drs. C.G. Holl                       Coördinerend beleidsmedewerker, Directie
                                     Financiële Markten, Ministerie van
                                     Financiën
Drs. A. IJzerman MPA                 Plv. Directeur-Generaal Rechtspleging en
                                     Rechtshandhaving, Ministerie van Veiligheid
                                     en Justitie
R.P. de Jager AA                     Teamleider Dienst Landelijke Recherche i/o
F.E. Jansen MPM                      Politie - Programmamanager FinEC en
                                     implementatiemanager Afpakken Politie
Prof.dr. G.C.A. Junne                Hoogleraar Internationale Betrekkingen,
                                     Universiteit van Amsterdam
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>Mr. J.A. Kamminga            Beleidsadviseur DG Belastingdienst, Cluster
                             Fiscaliteit, Ministerie van Financiën
P.M. Kraan                   Focal Point Grondstoffen, Ministerie van
                             Buitenlandse Zaken
LGen. dr. J.A.J. Leijtens    Commandant Koninklijke Marechaussee
J.D. Nollet                  Head of Unit, Analysis & Knowledge,
                             Operations Department, Europol
A. Ortiz Lopez-Camara        Senior Specialist, Strategic & External
                             Affairs Unit, Governance Department,
                             Europol
M.M.A. Oskam                 Senior Beleidsmedewerker,
                             Directie Rechtshandhaving en
                             Criminaliteitsbestrijding, Ministerie van
                             Veiligheid en Justitie
Prof. M. Pugh                Hoogleraar Peace and Conflict Studies,
                             University of Bradford
Mr. E.E. Riep                Beleidsmedewerker, Directie Europese en
                             Internationale Aangelegenheden, Ministerie
                             van Veiligheid en Justitie
Prof.dr. D. Rozenblit-Siegel Hoogleraar Criminologie, Willem Pompe
                             Instituut, Universiteit van Utrecht
Mr. G.W.L. Schutte           DG Belastingdienst, Cluster Fiscaliteit,
                             Ministerie van Financiën
Prof.dr. A.C.M. Spapens      Hoogleraar Criminologie, Tilburg Law
                             School, Universiteit van Tilburg
Drs. L.J. Timmer             Persoonlijk Adviseur Commandant,
                             Koninklijke Marechaussee
B. Waites                    Senior Specialist, Office of the Director,
                             Governance Department, Europol
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>                                                                                Bijlage IV
Gebruikte afkortingen
Bibob                 Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur
btw                   Belasting toegevoegde waarde
CFTI                  Pilot Conflict Free Tin Initiative
DRC                   Democratische Republiek Congo
EU                    Europese Unie
FARC                  Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FATF                  Financial Action Task Force
FIOD                  Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
ILO                   International Labour Organization
KLPD                  Korps Landelijke Politiediensten (van de voormalige regionale politie)
OCTA                  Organised Crime Threat Assessment
OESO                  Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
UNCAC                 United Nations Convention against Corruption
UNDP                  United Nations Development Programme
UNODC                 United Nations Office on Drugs and Crime
UNTOC                 United Nations Convention against Transnational Organized Crime
VN                    Verenigde Naties
Wwft                  Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS: recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
   september 2004
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
   december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
   aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
   politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 NEDERLAND EN DE EUROPESE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
   belang, juli 2008
62 KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
   maart 2009
65 TRANSITIONAL JUSTICE: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 DEMOGRAFISCHE VERANDERINGEN EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, juli 2009
67 HET NIEUWE STRATEGISCH CONCEPT VAN DE NAVO, januari 2010
68 DE EU EN DE CRISIS: lessen en leringen, januari 2010
69 SAMENHANG IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: reactie op WRR-rapport ‘Minder pretentie,
   meer ambitie’, mei 2010
70 NEDERLAND EN DE ‘RESPONSIBILITY TO PROTECT’: de verantwoordelijkheid om mensen te
   beschermen tegen massale wreedheden, juni 2010
71 HET VERMOGEN VAN DE EU TOT VERDERE UITBREIDING, juli 2010
72 PIRATERIJBESTRIJDING OP ZEE: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden, december 2010
73 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE NEDERLANDSE REGERING: zoeken naar constanten in een
   veranderende omgeving, februari 2011
74 ONTWIKKELINGSAGENDA NA 2015: millennium ontwikkelingsdoelen in perspectief, april 2011
75 HERVORMINGEN IN DE ARABISCHE REGIO: kansen voor democratie en rechtsstaat?, mei 2011
76 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE EUROPESE UNIE: tussen ambitie en ambivalentie, juli 2011
77 DIGITALE OORLOGVOERING, december 2011**
78 EUROPESE DEFENSIESAMENWERKING: soevereiniteit en handelingsvermogen, januari 2012
79 DE ARABISCHE REGIO, EEN ONZEKERE TOEKOMST, mei 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>80 ONGELIJKE WERELDEN: armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking,
    september 2012
81 NEDERLAND EN HET EUROPEES PARLEMENT: investeren in nieuwe verhoudingen, november 2012
82 WISSELWERKING TUSSEN ACTOREN IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: naar flexibiliteit en
    vertrouwen, februari 2013
83 TUSSEN WOORD EN DAAD: perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten, maart 2013
84 NIEUWE WEGEN VOOR INTERNATIONALE MILIEUSAMENWERKING, maart 2013
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
  1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
  2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
  3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
  4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
  5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
  6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
  7 Briefadvies VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
    Europees asiel- en migratiebeleid in 2009, maart 2004
  8 Briefadvies DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
    Van impasse naar doorbraak?, september 2004
  9 Briefadvies REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
    interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
14 Briefadvies KLIMAATVERANDERING EN VEILIGHEID, januari 2009
15 Briefadvies OOSTELIJK PARTNERSCHAP, februari 2009
16 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: Nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
17 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2010, juni 2010
18 Briefadvies HET EUROPESE HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: beschermer van burgerlijke
    rechten en vrijheden, november 2011
19 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKT FINANCIEEL-ECONOMISCH BESTUUR IN DE EU, februari 2012
20 Briefadvies NUCLEAIR PROGRAMMA VAN IRAN: naar de-escalatie van een nucleaire crisis, april 2012
21 Briefadvies DE RECEPTORBENADERING: een kwestie van maatvoering, april 2012
22 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2012: krijgsmacht in de knel, september 2012
*     Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**    Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
      Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
***   Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie
      voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>