<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter		      Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Vicevoorzitter 		 Prof.dr. A. van Staden
Leden   		        Mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren
			               Mw. prof.dr. J. Gupta
			               Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin			
			               Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
			               Mw. prof.dr. M.E.H. van Reisen
			               LGen b.d. M.L.M. Urlings
			               Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris 		     Drs. T.D.J. Oostenbrink
			Postbus 20061
                  2500 EB Den Haag
                  telefoon 070 - 348 5108/6060
                  fax 070 - 348 6256
                  aiv@minbuza.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden gecombineerde Commissie Flexibele integratie
Voorzitter    Prof.dr. A. van Staden
Leden         Mw. dr. F.A.W.J. van Esch
              Mr. J.N.M. Richelle
              Dr. A. Schout
              Mw. prof.mr.drs. L.A.J. Senden
              Mr. C.G. Trojan
Expertlid     Prof.dr. J.W. de Zwaan
Secretaris    Mw. drs. P.H. Sastrowijoto
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Inleiding
I        Gedifferentieerde integratie: vormen, ervaringen en juridisch kader    8
         I.1     Van Maastricht tot Lissabon     8
         I.2     Drijfveren van gedifferentieerde integratie    10
         I.3     Juridisch kader      12
II       De toekomst van gedifferentieerde integratie    14
         II.1    Inzet gedifferentieerde integratie    14
         II.2    Voorwaarden verdere toepassing gedifferentieerde integratie    14
         II.3    Relevante beleidsterreinen       18
III      Gevolgen institutionele architectuur en bestuurbaarheid
         van de Europese Unie    20
IV       Verhoudingen tussen de lidstaten    24
         IV.1    Onderlinge machtsrelaties   24
         IV.2    Verhoudingen op de interne markt    25
         IV.3    Verenigd Koninkrijk en de EU    26
V        Conclusies en aanbevelingen   28
Bijlage I        Adviesaanvraag
Bijlage II       Overzicht multi speed Europe 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Inleiding
De Europese Unie staat van alle kanten onder druk. Extern door de crises aan de randen
van Europa veroorzaakt door het intimiderende optreden van Rusland respectievelijk
het opdringen van het moslim-extremisme,1 alsook de vluchtelingenstroom in
het Middellandse Zeegebied. Intern door de voortdurende spanningen in het
eurogebied, die zich vooral concentreerden op een dreigende uittreding van
Griekenland. Daarnaast is de scepsis van burgers en politici ten aanzien van de Unie
sinds de uitbreiding met tien lidstaten in 2004 toegenomen.2 De populariteit van
EU-kritische bewegingen en politieke partijen in zuidelijke maar ook noordelijke
lidstaten van de Unie drijven ook de gematigde middenpartijen naar een vaak
kritischer stellingname over het EU-integratieproces.3
Achtergrond
De Griekse schuldencrisis heeft een zware wissel getrokken op het functioneren
van de eurozone en de cohesie binnen de EU als geheel. Voor het eerst lijken de EU
en de muntunie niet onomkeerbaar, maar afbreekbaar.4 De recente ontwikkelingen
roepen veel vragen op over de governance van de eurozone en het financieel-
economisch bestuur in een gefragmenteerde Europese Unie. Daarenboven
ondermijnen de dreiging van een mogelijke uittreding van het Verenigd Koninkrijk
(VK) en het onvermogen van de EU de vluchtelingen en migratiecrisis daadwerkelijk
aan te pakken het draagvlak onder de lidstaten voor het Europese integratieproces.
Nooit eerder zijn de doelstellingen van de Europese integratie zo indringend ter
discussie gesteld, oude zekerheden lijken te zijn verdwenen. Vragen zoals of
en hoe de Europese Verdragen moeten worden aangepast om een Brexit en een
moeizaam ratificatieproces te voorkomen, komen aan de orde. De opiniepagina’s
staan inmiddels vol van juridische handreikingen om uit deze complexe situatie te
raken. Ook wordt er in diverse fora, inclusief het Europees Parlement, openlijk over
gediscussieerd en stelling genomen.5
Intussen verscheen in juni 2015 het rapport ‘De voltooiing van Europa’s
Economische en Monetaire Unie’, opgesteld door de voorzitter van de Europese
1  Zie: AIV, advies nummer 94, ‘Instabiliteit rond Europa: confrontatie met een nieuwe werkelijkheid’,
   Den Haag, april 2015.
2  Zie ook: AIV, advies nummer 88, ‘Naar een gedragen Europese samenwerking: werken aan vertrouwen’,
   Den Haag, april 2014 en The Guardian, ‘Europe cannot wait any longer. France and Germany must drive
   ahead’, 4 June 2015.
3  Syriza, Podemos, AfD, FN, PVV, UKIP etc., voorbeelden van EU-kritische partijen.
4  Luuk van Middelaar, ‘Griek kiest voor roekeloosheid’, NRC 6 juli 2015, Marc Peeperkorn, ‘Vooraan bij een
   megadrama’, Volkskrant, 4 juli 2015.
5  Zie ook initiatiefrapporten Europees Parlement over de toekomst van de Europese Unie van
   EP-rapporteurs Brok, Bressau en Verhofstadt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Commissie.6 Daarin worden de stappen aangegeven die moeten leiden tot een
beter economisch bestuur van de eurozone en uiteindelijk tot de verwezenlijking
van een financiële en een begrotingsunie. Terwijl regeringsleiders als Merkel en
Hollande en de vijf presidenten spreken over verdiepte integratie van de eurozone
is binnen de Raad en binnen het college van de Commissie Juncker ook het inzicht
doorgebroken dat de burgers een ander soort EU willen. De Commissie is een
expliciete zoektocht begonnen naar een nieuwe vorm van Europese samenwerking
waarin politieke hoofdlijnen centraal staan – dat wil zeggen dat op tal van andere
terreinen de EU minder hoeft te regelen en daarmee minder vergaand hoeft in te
grijpen op nationale bevoegdheden.
De Europese Raad heeft in de conclusies van juni 2014 de zienswijze neergelegd
dat de in het verdrag (artikel 1 VEU) genoemde formule van de ever closer union
(een steeds hechter verbond tussen de Europese volken) verschillende integratie-
routes niet uitsluit. In het huidige tijdsgewricht en met de nieuwe Europese
Commissie is gedifferentieerde integratie één van de centrale thema’s in de
discussie over Europese integratiemechanismen en einddoelen. De vraag die zich
daarbij opdringt, is of dit instrument zowel kan bijdragen aan de voortgang in
het samenwerkingsproces/integratieproces als stagnatie of zelfs desintegratie
kan voorkomen. Is een Europa van verschillende snelheden, concentrische cirkels
(variabele geometrie) of een Europe à la carte wenselijk of wordt het Europese
project onbestuurbaar met een lappendeken aan verschillende regimes?
Het is tegen deze achtergrond dat het kabinet over de onderhavige thematiek
in april 2015 een adviesaanvraag heeft ingediend bij de AIV (voor de volledige
adviesaanvraag zie bijlage I). Het kabinet verwelkomt, zo staat in de aanvraag,
een analyse van de trends in flexibele integratie ter verkenning van de politieke,
institutionele en beleidsmatige gevolgen voor Nederland en de EU. De specifieke
vragen luiden als volgt:
1. Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat flexibele integratie in de nabije
   toekomst vaker wordt ingezet en welke beleidsterreinen verdienen specifieke
   aandacht in deze context?
2. Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen hebben
   voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de Europese Unie?
3. Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen
   hebben voor de verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Unie? Hierbij
   creëert de Economische en Monetaire Unie een verschil tussen de eurozone
   en andere lidstaten. In hoeverre heeft dit gevolgen voor standpuntbepaling en
   coalitievorming in de Raad op economische en andere beleidsterreinen?
Vooruitlopend op de beantwoording van deze vragen vindt de AIV het belangrijk te
constateren dat Europese integratie sinds het Verdrag van Amsterdam – en eigenlijk
ook al sinds Maastricht – al vele vormen en snelheden kent. Met andere woorden,
flexibele/gedifferentieerde integratie maakt al lange tijd deel uit van de Europese
werkelijkheid.
6  In nauwe samenwerking met de voorzitter van de Eurotop, de voorzitter van de Eurogroep, de president
   van de Europese Centrale Bank en de voorzitter van het Europees Parlement. Daarom wordt het
   onderhavige rapport in de wandeling ook wel ‘Rapport van de Vijf’ genoemd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>In hoofdstuk I wordt ingegaan op de ontwikkelingen ten aanzien van gedifferentieerde
integratie en wordt het juridisch kader geschetst, hoofdstuk II behandelt de mogelijke
toepassingen van gedifferentieerde integratie, hoofdstuk III de gevolgen voor
instituties en de bestuurbaarheid van de Unie en hoofdstuk IV beoordeelt de effecten
op de verhoudingen tussen de lidstaten. Afsluitend trekt de AIV conclusies en doet een
aantal aanbevelingen.
De AIV is zich ervan bewust dat de vluchtelingencrisis alle politieke discussies op
nationaal en EU-niveau beheerst. Het Dublin-akkoord en het Verdrag van Schengen
staan onder druk en de meerderheidsbesluitvorming in de Raad van justitieministers
op 22 september 2015 illustreert een ernstige cesuur in het denken over asiel
en migratie in de Unie. Ten tijde van het opstellen van het advies is daarom ook
lang gediscussieerd of gedifferentieerde integratie ook mogelijk en wenselijk is
op het terrein van asiel en migratie en welke vorm dat dan zal moeten krijgen.
De AIV kan vanwege de vraagstelling van het kabinet in dit advies niet diepgaand
op de onderhavige materie ingaan en is van oordeel dat een onderzoek naar de
mogelijkheden voor gedifferentieerde integratie op het gebied van asiel en migratie
in een afzonderlijk advies beter tot zijn recht zal komen.
Ter voorbereiding op het advies is een gecombineerde commissie ingesteld,
bestaande uit prof.dr. A. van Staden (voorzitter), mw. dr. F.A.W.J. van Esch, mw. prof.
mr.drs. L.A.J. Senden, dr. A. Schout, mr. C.G. Trojan (allen CEI), mr. J.N.M. Richelle
(COS) en prof.dr. J.W. de Zwaan als expert lid. Het secretariaat werd gevoerd door
mw. drs. P.H. Sastrowijoto, bijgestaan door de stagiaires mw. drs. E.J.M. Smit en
mw. T.J.E van Rens. Als ambtelijke contactpersonen van het ministerie van
Buitenlandse Zaken zijn drs. A.J.B. de Wilde en mr. T. Nauta bij de opstelling van
het advies betrokken geweest.
Een woord van speciale dank gaat uit naar dhr. V. Borger LL.M van het Europa
Instituut van de Universiteit Leiden die als meelezer de tekst in de eindfase kritisch
heeft bezien.
Het advies is door de AIV vastgesteld op 2 oktober 2015.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>I          Gedifferentieerde integratie: vormen, ervaringen en 		
           juridisch kader
Inleiding
Wat wordt er nu precies onder flexibele integratie verstaan en wat is het doel van een
dergelijk model? Flexibele integratie is een ‘containerbegrip’ waar veel onder kan vallen.
Omdat flexibiliteit niet in het verdrag staat, geeft de AIV er de voorkeur aan om – net
als in wetenschappelijke publicaties – te spreken van gedifferentieerde integratie om
verschillende manieren van Europese samenwerking te duiden waaraan niet alle lidstaten
deelnemen. Dit verwijst naar differentiatie van rechten en plichten tussen de lidstaten van
de Europese Unie. Om een idee te geven welke vormen van gedifferentieerde integratie
bestaan, volgt hier een korte opsomming van de belangrijkste verschijningsvormen7:
• Nauwere samenwerking; een formeel Unie-instrument dat sinds het Verdrag van
    Amsterdam mogelijk maakt dat een kopgroep van minimaal negen lidstaten het
    initiatief neemt om op een zeker beleidsterrein verder te integreren, waarbij anderen
    zich later kunnen aansluiten (artikel 20 VEU, 326-334 VWEU). Hiervoor is een
    (gekwalificeerd) meerderheidsbesluit in de Raad vereist;
• (tijdelijke) opt out en opt in-clausules, dat wil zeggen uitzonderingsregelingen;
• intergouvernementele samenwerking als (tijdelijke) benadering, op basis van
    volkenrechtelijke overeenkomsten, met als recente voorbeelden daarvan het
    ‘begrotingsverdrag’8 en het ESM-Verdrag;
• overgangsbepalingen ten aanzien van onderdelen van het acquis bij uitbreiding van de
    Unie.
Uitgangspunt is tot dusver altijd verdergaande integratie geweest voor een groep lidstaten,
in sommige gevallen ook nog eens met staten die buiten de EU vallen, zoals bij het
Verdrag van Schengen waaraan vier niet EU-lidstaten deelnemen (Noorwegen, IJsland,
Liechtenstein en Zwitserland).
I.1        Van Maastricht tot Lissabon
Flexibiliteit is een onderscheidend kenmerk van de Europese Unie geworden. De
uitbreiding van het aantal lidstaten, bevoegdheden en beleidsterreinen hebben de Unie
gemaakt tot wat ze is: een groeimodel dat geen lineaire ontwikkeling kent, maar zich
door spasmen van verdieping, verbreding en crises – waarvan de eurocrisis de meeste
actuele is – ontwikkelt. Al deze ontwikkelingen hebben hun weerslag gekregen in de reeks
verdragen, die wanneer men deze tegen het licht houdt goed laten zien met welke nieuwe
realiteiten de lidstaten zich keer op keer geconfronteerd zien.
De Europese Unie-samenwerking betreft een integratiemodel dat een eigen rechtsorde
heeft geschapen; het gaat derhalve het model van ‘gewone’, intergouvernementele,
samenwerking tussen staten verre te boven, het is veel ambitieuzer. Het staat of valt
bij het onderschrijven, door alle lidstaten, van gemeenschappelijke doelstellingen
7   Nicolai von Ondarza, Zwischen Integrationskern und Zerfaserung. Folgen und Chancen einer Strategie
    differenzierter Integration, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2012.
8   Ook wel aangeduid met Fiscal Compact.
                                                         8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>en genomen uitvoeringsbesluiten. Eenheid is een beginsel dat inherent is aan de
toepassing van dat integratiemodel. Die eenheid laat zich ogenschijnlijk moeilijk rijmen
met accommodatie van verschillen en gedifferentieerde integratie. Maar de geschiedenis
van de verdragen laat zien dat juist het gecombineerde uitgangspunt van ‘eenheid
in diversiteit’ telkens nieuwe stappen mogelijk heeft gemaakt.’Uitgangspunten zoals
eenheid en diversiteit laten zich ogenschijnlijk echter moeilijk rijmen met het huidige
gedifferentieerde karakter van de EU, maar de geschiedenis laat zien dat veel mogelijk is
om juist de noodzakelijke eenheid te bewaren.
Sinds het Verdrag van Maastricht zijn permanente opt outs op bepaalde beleidsterreinen
praktijk geworden. Dit verdrag kan daarom ook gezien worden als het begin van de
gedifferentieerde integratie, zij het alleen nog in de vorm van permanente opt outs. De
uitzonderingsregelingen op het gebied van de economische en monetaire samenwerking
(VK en Denemarken), het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (Denemarken),
binnenlandse zaken en justitie (VK, Denemarken en Ierland) zijn voorbeelden van
gedifferentieerde samenwerking opgenomen in het Verdrag van Maastricht. Het Verdrag
van Lissabon heeft gezorgd voor een verbreding van het opt out systeem met een opt
out voor het VK en Polen met betrekking tot het Handvest van de Grondrechten (Protocol
7). De opt outs laten zien dat het doel, tempo en de ambitie lang niet gelijk zijn voor alle
lidstaten op alle beleidsterreinen.
De uitzonderingsregelingen in het Verdrag van Maastricht zetten de lidstaten destijds
aan het denken over beleidsterreinen waar samenwerking gewenst is, maar waar niet
alle lidstaten aan mee willen werken. De gedachte was verdere integratie – in gang
gezet door een kern van lidstaten – mogelijk te maken, waarbij anderen zich in een later
stadium kunnen aansluiten (het concept van verschillende snelheden). Zo ontstond het
instrument van nauwere samenwerking dat in het Verdrag van Amsterdam is vastgelegd
(artikelen 20 VEU en 326-334 VWEU). In deze ontwikkeling speelde tevens een rol dat
een grote groep nieuwe lidstaten (het toenmalige Centraal- en Oost-Europa) in aantocht
was, die voornamelijk qua economische ontwikkeling op grote achterstand ten opzichte
van de bestaande lidstaten stonden en, mede ter voorbereiding van hun EU-lidmaatschap,
een structureel transformatieproces doormaakten. Intussen zijn de mogelijkheden van
nauwere samenwerking in principe groot. Het instrument mag niet gehanteerd worden
op terreinen die onder de exclusieve bevoegdheden van de EU vallen (bijvoorbeeld de
gemeenschappelijke handelspolitiek en het monetair beleid voor de lidstaten die de
euro als munt hebben). Daarnaast mag de werking van de interne markt/mededinging
niet worden verstoord. Maar het kan wel worden toegepast op onder andere domeinen
als de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht; economisch beleid, ook in de eurozone;
milieubeleid; sociaal en regionaal beleid en onderzoeksbeleid. Het kan ook worden
toegepast op het gebied van buitenlands beleid en defensie, zij het dat daar, volgens
de huidige regeling, een positief mandaat van de Raad, met unanimiteit gegeven, is
vereist. De voorwaarden om nauwere samenwerking toe te passen zijn niettemin streng.
Een versoepeling van die voorwaarden is zeker denkbaar. Daarvoor is dan wel een
verdragswijziging nodig (zie hoofdstuk II). Voorbeelden van nauwere samenwerking tot
dusverre zijn: de verordeningen met betrekking tot scheidingsrecht, het unitair octrooi en
financiële transactietaks. Een bescheiden aantal zo kan men stellen (zie hoofdstuk III).
De Verdragen van Schengen (1985) en Prüm (2005) zijn voorbeelden van
intergouvernementele samenwerking buiten de verdragen, die later in de verdragen
zijn opgenomen (Schengen via het Verdrag van Amsterdam, Prüm via het Verdrag van
Lissabon). Schengen betrof een intergouvernementele samenwerking tussen een
aanvankelijk beperkt aantal lidstaten – bewust buiten het Verdrag om – die niet per se
                                                9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>tijdelijk was. Voor de follow-up samenwerking via de EU die werd mogelijk gemaakt door het
Verdrag van Amsterdam, hebben het VK, Ierland en Denemarken formele uitzonderingen
gekregen. De Britten en Ieren kregen die in de vorm van een opt in en een opt out. Een
ander recent voorbeeld is het Verdrag voor Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de EMU
(ook wel het Begrotingsverdrag genoemd), intergouvernementeel wat betreft de opzet,
waaraan niet alle lidstaten meedoen, maar met de expliciete verplichting noodzakelijke
stappen te ondernemen om dit voor 2018 in de EU-verdragen te integreren.
Al sinds het Verdrag van Maastricht wordt het instrument van overgangsbepalingen
gehanteerd, sinds de uitbreiding na 2004 is dit instrument nog nadrukkelijker opgenomen
in de verdragen. Dit kan worden gezien als een tijdelijke differentiatie (bijvoorbeeld
ten aanzien van de Bulgaarse en Roemeense arbeidsmigratie). Voor een gedetailleerd
overzicht van de vormen van gedifferentieerde integratie wordt verwezen naar bijlage II.
Kanttekeningen
Wat bovengenoemde vormen en instrumenten gemeen hebben, is dat het gaat om de
vraag in hoeverre lidstaten bereid zijn en in staat zijn om op bepaalde beleidsterreinen
samen te werken c.q. verdergaande stappen van samenwerking te zetten. Daarmee
moet het concept van gedifferentieerde integratie als zodanig los worden gezien van
de vraag hoeveel discretionaire ruimte lidstaten op bepaalde beleidsterreinen wordt
gelaten in secundaire Unie-wetgeving (verordeningen en richtlijnen). In die zin gaat het bij
gedifferentieerde integratie dus om de meer fundamentele kwestie of alle lidstaten wel
op alle door het Unierecht bestreken beleidsterreinen in dezelfde mate en op hetzelfde
moment willen c.q. kunnen deelnemen aan het integratieproces.
De discussie die zich nu echter voordoet op regeringsleidersniveau betreft de kwestie
van verschillende integratiedoelen en niveaus van samenwerking (variabele geometrie)
alsmede permanente opt outs. Dit met het oog op, zo lijkt het, het terugdraaien van
bepaalde integratiestappen, bijvoorbeeld ten aanzien van bepaalde onderdelen van de
interne markt of om het lidmaatschap van de Unie te beperken tot de interne markt.
Het politieke doel van gedifferentieerde integratie lijkt aldus tweeledig te zijn geworden:
verdere integratie voor sommige lidstaten, maar juist vermindering van het bereikte niveau
van integratie voor andere. Daarmee worden fundamentele vragen opgeworpen, namelijk
naar de kern van de Unie-samenwerking en de wenselijkheid van terugtreding voor
lidstaten op reeds geïntegreerde terreinen. Ook wordt in het publieke debat gesproken
over verschillende soorten lidmaatschappen om zodoende de 28 lidstaten toch bijeen
te houden of om de integratie van een kern van lidstaten niet te laten stagneren.9
Gedifferentieerde integratie als instrument ter voorkoming van desintegratie, of ten
behoeve van het zekerstellen van verdergaande integratie, het zijn keerzijden van dezelfde
medaille. Tegelijkertijd kan worden beargumenteerd dat gedifferentieerde integratie een
innovatieve, op zichzelf staande integratievorm is, dat wil zeggen niet gekoppeld aan
mogelijke scenario’s van desintegratie.
I.2       Drijfveren van gedifferentieerde integratie
In het verleden is gedifferentieerde integratie uitsluitend gebruikt voor het bevorderen
van verdere integratie wanneer een uniform traject onmogelijk bleek. Gedifferentieerde
integratie maakt de vorming van subsystemen of kopgroepen van lidstaten mogelijk door
9   NRC, ‘Geen aparte EU-deals meer voor de Britten’, door G. Verhofstadt, 9 mei 2015 en Die Zeit, ‘Merkel
    strebt radikale Euroreform an’, 2 juni 2015.
                                                    10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>verschillen met lidstaten die niet mee willen of kunnen integreren of samenwerken te
accommoderen via differentiatie van rechten en plichten.
In de praktijk zijn er dan ook vier verschillende situaties te onderscheiden, die de drijfveren
vormen voor verschillende vormen van gedifferentieerde integratie:
1) situaties waarin de sociaal-economische en politieke uitgangssituaties van staten zo
uiteenlopen dat het doorlopen van een gelijk traject niet mogelijk is (wel willen maar niet
kunnen);
2) situaties waarin een meerderheid verder wil samenwerken maar een klein aantal
lidstaten niet mee wil doen, bijvoorbeeld het Fiscal Compact, VK en Tsjechië, en;
3) situaties waarin een kleine groep koplopers verder wil dan de meerderheid, bijvoorbeeld
het begin van Schengen; en
4) crisissituaties die nopen tot verregaand ingrijpen maar waarvoor consensus onder alle
lidstaten ontbreekt.
Situaties 1) en 2) kunnen aanleiding geven tot permanente opt outs (bijvoorbeeld de
positie van het VK met betrekking tot de EMU) of tijdelijke opt outs (zie ook Deens
Referendum december 2015 over de opt in met betrekking tot JBZ).10
Bij de keuze voor een mengvorm tussen Unierecht en intergouvernementeel handelen
kunnen ook praktische, oneigenlijke en institutionele argumenten een rol spelen bij de
keuze van de integratievorm: te denken valt aan het vermijden van de gekwalificeerde
meerderheidsregel, de beperking van de rol van het Europees Parlement en het voorkomen
van volledige rechtscontrole door het Hof van Justitie in Luxemburg. Zaken die niet hardop
worden gezegd, maar die in de onderhandelingen zeker een rol spelen.11
Los van de specifieke situaties die direct aanleiding geven tot gedifferentieerde
samenwerking, is er ook een meer algemene uitleg voor bepaalde vormen van
gedifferentieerde integratie te vinden in economische motieven – gedifferentieerde
samenwerking als het resultaat van een rationele afweging van baten en kosten.
Zo voorspelt de economische theorie van zogenaamde club goods12 dat hoe groter
en heterogener de groep van samenwerkende landen wordt, des te groter ook de
kans dat een aantal leden van de groep zal besluiten een ‘club’ te stichten en eigen
goederen (bijvoorbeeld geharmoniseerd beleid, technische standaarden of collectieve
veiligheid) voort te brengen. Weliswaar nemen, zo luidt de redenering, de kosten van
10 ‘Danish prime minister announces date for EU referendum’, zie: <http://www.euractiv.com/sections/
    elections/danish-premier-announces-date-eu-referendum-316988>, 21 August 2015.
11 Tegelijk is het goed om in het kader van rechtscontrole door het Hof te vermelden dat bij recente
    intergouvernementele samenwerkingsverbanden (Fiscal Compact, ESM-Verdrag) de lidstaten door middel
    van de arbitrageclausule in artikel 273 VWEU hebben getracht het Hof te betrekken bij hun initiatieven.
    Alhoewel het Hof op basis van een dergelijke betrokkenheid niet over dezelfde bevoegdheden beschikt als
    onder verdragsrechtelijke procedures, geeft dit geen blijk van een wens onder lidstaten om rechtscontrole
    door het Hof in te perken of te vermijden.
12 ‘Clubgoederen’ zijn goederen die ten goede komen aan de groep als geheel, maar waarbij de leden van
    de groep die niet bijdragen aan de kosten kunnen worden uitgesloten van de voordelen die deze goederen
    meebrengen. Zie: J. Buchanan, ‘An economic theory of clubs’ Economic Vol. 32, No. 125, February 1965,
    pp. 1-14 en G. Majone, ‘Rethinking European integration after the debt crisis’, The European Institute,
    June 2012.
                                                      11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>voortbrenging van het gemeenschappelijke goed voor elk lid af indien alle leden van
de groep meedoen, maar tegelijk wordt het waarschijnlijker dat de kenmerken van het
goed meer en meer gaan afwijken van de voorkeuren en behoeften van de individuele
leden. Dit is een onvermijdelijk gevolg van de diversiteit van de groep. Beslissend is
nu de verhouding tussen enerzijds de afname van de productiekosten doordat deze
kunnen worden uitgesmeerd over zoveel mogelijk leden en anderzijds de afname in de
baten die optreedt doordat het verschil tussen de gemiddelde collectieve voorkeur en de
individuele voorkeur groter wordt. Is de afname in de baten groter dan de afname in de
kosten, dan bestaat een rationele reden een ‘club’ ofwel een vorm van gedifferentieerde
samenwerking op te richten. Van de verschillende modellen komen de variabele geometrie
en het Europe à la carte het dichtst in de buurt van de veronderstellingen van de
besproken theorie. Deze modellen maken het immers mogelijk om tegemoet te komen
aan de individuele preferenties van de lidstaten. Op welvaartstheoretische gronden zou
men kunnen betogen dat de aanwezigheid van een relatief groot aantal vormen van
gedifferentieerde samenwerking in de EU positief is vanuit een oogpunt van het streven
naar nutsmaximalisatie door de lidstaten.
I.3      Juridisch kader
De EU is een rechts- en waardengemeenschap, gefundeerd op en ingekaderd door de
Europese verdragen. Gedifferentieerde integratie kan alleen vorm krijgen met inachtneming
van de verdragen, wat niet wegneemt dat de lidstaten de politieke vrijheid hebben om die
kaders via verdragswijziging aan te passen. Bij de beantwoording van de eerste vraag van
de regering naar de verwachting dat gedifferentieerde integratie in de nabije toekomst
vaker wordt ingezet en welke beleidsterreinen specifieke aandacht verdienen in deze
context, moet dan ook vanuit een juridisch perspectief worden bekeken welke ruimte
de huidige verdragen daartoe bieden. Die ruimte wordt in ieder geval bepaald door de
volgende elementen.
Allereerst zijn daar de doelstellingen van de Unie, zoals verwoord in artikel 3 van
het Unieverdrag die de Unie nastreeft ‘met passende middelen […], naar gelang
van de bevoegdheden die haar daartoe in de Verdragen zijn toegedeeld’. Gelezen in
samenhang met de door het Verdrag van Lissabon ingevoerde bevoegdhedencatalogus
in de artikelen 2-6 van het Werkingsverdrag betekent dat dat de Unie exclusieve,
gedeelde of coördinerende/aanvullende bevoegdheden heeft, zoals verder ingevuld in
afzonderlijke verdragsbepalingen. De vraag van gedifferentieerde integratie lijkt zich
vooral te stellen op de terreinen van gedeelde bevoegdheden, ten aanzien waarvan de
Unie een wetgevingsbevoegdheid heeft samen met de lidstaten. Dit geldt bijvoorbeeld
voor het terrein van de interne markt, maar ook die van vrijheid, veiligheid en recht,
consumentenbescherming, landbouw en visserij, milieu, energie, vervoer en bepaalde
aspecten van sociaal beleid. Waar voor deze terreinen niet al een speciale gedifferentieerde
integratiemogelijkheid is voorzien (in termen van een opt out bijvoorbeeld ten tijde van
de herziening van de verdragen), kunnen lidstaten niet zonder wijziging van de verdragen
een opt out ten aanzien van een bepaald beleidsterrein verkrijgen. Wel is het mogelijk
voor lidstaten om zich te verzetten tegen de daadwerkelijke gebruikmaking van de
rechtsgrondslagen op deze terreinen, dus daar waar het gaat om de aanname van nieuwe
wetgeving. Dit kan gebeuren allereerst door wetgevingsvoorstellen niet te steunen, maar
bijvoorbeeld ook door deze te bestrijden op grond van schending van subsidiariteit of
proportionaliteit. In die zin kunnen lidstaten wel komen tot een handhaving van de status
quo van de integratie op een bepaald terrein. Daar waar dit kan leiden tot stagnatie die
door andere lidstaten niet is gewenst, zou de nauwere samenwerkingsprocedure een
voortgangsmogelijkheid kunnen bieden.
                                               12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>In de tweede plaats moet in aanmerking worden genomen dat de Unie op een aantal
belangrijke kernwaarden berust, zoals geëxpliciteerd in artikel 2 Unieverdrag: eerbied
voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en
eerbiediging van de mensenrechten. Dat zijn de waarden die volgens deze bepaling ‘de
lidstaten gemeen [hebben] in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-
discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van mannen
en vrouwen’. Het gaat hier ook om de minimumvoorwaarden van het EU-lidmaatschap
zoals verdragsrechtelijk vastgelegd in combinatie met de zogenoemde Kopenhagen-criteria
(1993). Er moet voor worden gewaakt dat het instrument van gedifferentieerde integratie
niet wordt ingezet zodat het afbreuk doet aan deze kernwaarden. Dat er nu lidstaten zijn
die een opt out hebben bedongen ten aanzien van het Handvest van de Grondrechten van
de Unie verandert daar niets aan, omdat op grond van vaste rechtspraak van het HvJEU
en artikel 6 Unieverdrag de grondrechten zoals gewaarborgd door het EVRM en zoals ze
voortvloeien uit de constitutionele tradities van de lidstaten, als algemene beginselen deel
uitmaken van het Unierecht. Een opt out uit deze beginselen is juridisch niet mogelijk.
In de derde plaats kan ten aanzien van de interne markt meer specifiek worden opgemerkt
dat artikel 3, lid 3 Unieverdrag, de realisering daarvan niet alleen als een van de
kerndoelstellingen neerzet, maar ook een bepaalde inrichting daarvan dient te waarborgen
met bescherming van bepaalde publieke belangen (duurzaamheid, sociale markteconomie,
sociale rechtvaardigheid en solidariteit). In die zin geeft het verdrag dus ook richting
aan wat voor soort interne markt tot stand zou moeten komen. Dit wordt versterkt
door de artikelen 7-14 Werkingsverdrag, die onderstrepen dat de Unie bij elk beleid dat
wordt vastgesteld streeft naar een hoog beschermingsniveau van onder andere milieu,
consumentenbescherming, gelijke behandeling, volksgezondheid, etc. (zie ook artikel
114, lid 3). Uiteraard hangt de concrete invulling daarvan uiteindelijk af van het politieke
besluitvormings- en afwegingsproces, maar lidstaten kunnen als zodanig geen opt out
bedingen van de aldus in de verdragen geformuleerde interne marktdoelstelling, behalve
voor zover een rechtsgrondslag ruimte laat voor een uitzonderingspositie (volgens artikel
114, leden 4-6).
Wanneer de lidstaten via verdragswijziging aan deze fundamenten gaan sleutelen, door
lidstaten de mogelijkheid van opt outs te geven, dan kan wel worden gesteld dat daarmee
de kern van waar de EU voor staat in gevaar komt en desintegratie op de loer ligt.
                                               13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II       De toekomst van gedifferentieerde integratie
II.1     Inzet gedifferentieerde integratie
De eerste vraag van de regering luidt: Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat
gedifferentieerde integratie in de nabije toekomst vaker wordt ingezet en welke
beleidsterreinen verdienen specifieke aandacht in deze context? Naar het oordeel van de
AIV is de verwachting gewettigd dat het instrument van de gedifferentieerde integratie in
de nabije toekomst vaker zal worden gebruikt. Met de verschillende uitbreidingen die de
EU heeft ondergaan hebben de verantwoordelijke politieke leiders doelbewust het risico
genomen van een groeiende diversiteit in belangen en zienswijzen tussen de lidstaten.
Naarmate de Unie meer lidstaten omvat, wordt de kans kleiner dat alle lidstaten wat de
toekomst van Europa betreft dezelfde ambities en aspiraties delen. Gedifferentieerde
integratie is te zien als een uitweg voor het aloude dilemma tussen ‘verdieping’ en
‘uitbreiding’.
Naast de toenemende diversiteit is er nog een andere reden waarom gedifferentieerde
samenwerking waarschijnlijk op ruimere schaal zal of moet worden toegepast. Die reden
heeft te maken met de veranderde stemming onder de bevolking. Zoals in de inleiding
al is opgemerkt, zijn in diverse lidstaten de doeleinden van de Europese integratie
omstreden geworden; verdere voortgang op het pad van de Europese eenwording is
niet langer vanzelfsprekend. Nationale regeringen zullen in sommige gevallen moeite
hebben hun parlementen te overreden om op (nog) meer beleidsgebieden Europese
wetgeving te introduceren of (nog) meer bevoegdheden af te staan aan de Unie via
Verdragswijzigingen.13
II.2     Voorwaarden verdere toepassing gedifferentieerde integratie
Gedifferentieerde integratie
De AIV pleit voor een nuchtere en pragmatische beoordeling van het verschijnsel
gedifferentieerde integratie, maar neemt tegelijk het standpunt in dat differentiatie in
bestaande en nieuwe verplichtingen van lidstaten niet mag leiden tot een onaanvaardbare
aantasting van het acquis communautaire, het bestaand stelsel van juridische Unieregels
en de verworvenheden van de Europese samenwerking.
Op straffe van verlies aan cohesie van de EU dient er daarom een benedengrens van
doelstellingen, regels en verplichtingen te bestaan die op alle lidstaten van toepassing is,
ook op die lidstaten die niet wensen deel te nemen aan de verwezenlijking van bepaalde
integratie-ambities. In het vorige hoofdstuk is in dit verband gewezen op de kernwaarden
die de EU tot een waardengemeenschap maakt. Hierop kan geen inbreuk worden gemaakt.
Evenmin mag worden getornd aan de kerndoelstellingen van de Unie, zoals die in artikel 3
van het EU-verdrag zijn vastgelegd en worden nagestreefd binnen het raamwerk van de
door de verdragen aan de Unie toebedeelde bevoegdheden. In het bijzonder betreffen deze
doelstellingen:
13 Zie ook initiatiefwet van 11 september 2015 voor aanpassing meerderheid ten aanzien van herziening
    EU-Verdragen. Zie: <https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20150911/mededeling/document3/f=/
    vjx8hmof8hzs.pdf>.
                                                   14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>• de realisering van de interne markt en de bescherming van bepaalde publieke belangen
    in dit verband;
• de verzekering voor burgers van ‘een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder
    binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie
    met passende maatregelen tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie,
    en voorkoming en bestrijding van criminaliteit’. Van belang is aan te tekenen dat de
    lidstaten een eigen beleid mogen volgen ten aanzien van immigratie, maar niet ten
    aanzien van asiel. Aan de regels die toegespitst zijn op het vrije verkeer van personen
    binnen de grenzen van de EU mag niet worden getornd; deze zijn immers onderdeel van
    het minimum-acquis;14
• de instelling van de EMU.
De AIV is van mening dat grote terughoudendheid moet worden betracht ten aanzien van
gedifferentieerde maatregelen die leiden tot een stagnatie c.q. teruggang in het realiseren
van deze kerndoelstellingen en tot een aantasting van het acquis communautaire in dit
verband. Dit betreft ook beleid dat ten nauwste verbonden is met de werking van de interne
markt zoals op het terrein van sociaal beleid, mededinging, handelspolitiek, landbouw en
visserij, transport en milieu. Dergelijke maatregelen in de vorm van overgangsbepalingen
of opt outs zouden voor de toekomst dus slechts een tijdelijk karakter mogen hebben,
ongeacht of het gaat om een situatie van niet kunnen of niet willen van lidstaten of om
crisissituaties (zie I.2). Dit geldt dus ook bijvoorbeeld gedifferentieerde en beperkende
maatregelen zoals die nu worden getroffen ter bestrijding van de huidige vluchtelingencrisis
en het daaraan verbonden vrij verkeer van personen. Immers, de creatie van de interne
markt, waaronder het vrij verkeer van personen, behoort tot één van de belangrijkste
verworvenheden van de Europese samenwerking.
In zulke crisissituaties is het volgens de AIV soms ook onontkoombaar dat maatregelen
worden getroffen in de vorm van intergouvernementele overeenkomsten of regelingen die
een mengvorm van Unierecht en intergouvernementele samenwerking betreffen. Daarbij
dient dan wel aan een aantal randvoorwaarden te worden voldaan:
• Open karakter, dat wil zeggen de mogelijkheid van iedere lidstaat op basis van
    objectieve criteria deel te nemen zonder dat dit onderworpen is aan goedkeuring
    bestaande deelnemers;
• Tijdelijkheid, met als doel uiteindelijke integratie in de EU-rechtsorde;
• Rechtszekerheid, dat wil zeggen EU-regels niet ondergeschikt maken aan
    intergouvernementele regels.15 De voorrang van het EU-recht dient te worden
    gerespecteerd alsook de rechtsmacht van het Hof.
Ten aanzien van gedifferentieerde maatregelen die een snellere en betere voortgang
beogen ten aanzien van de voornoemde kerndoelstellingen van de Unie bestaat er volgens
de AIV geen beletsel. Wel is de AIV voorstander van gedifferentieerde integratie op basis
14 Deze doelstellingen gelden niet volledig voor het VK en Denemarken, die verschillende opt-outs hebben
    bedongen.
15 Ten overvloede zij opgemerkt dat lidstaten de jure EU-regels uiteraard niet ondergeschikt kunnen maken
    aan intergouvernementele regels. Uit de aard van de rechtsorde van de Unie vloeit voort dat het Unierecht
    voorrang heeft, ook op intergouvernementele samenwerkingsinitiatieven. Wel kan het geen kwaad dit
    expliciet in zulke samenwerkingsinitiatieven aan te geven (wat bijvoorbeeld is gebeurd in het kader van
    het Fiscal Compact).
                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>van het Unierecht en dus middels de procedure tot nauwere samenwerking in dat geval,
zij het dat het ook ruimte signaleert voor een betere werking van deze procedure (zie
hieronder).
Op de terreinen die niet direct door deze kerndoelstellingen worden bestreken, bestaat er
volgens de AIV evenmin beletsel voor nauwere samenwerking en kunnen er zelfs sterke
argumenten zijn daartoe over te gaan op bepaalde terreinen. Dit betreft bijvoorbeeld
naast de ontwikkeling ook de uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands- en
veiligheidsbeleid (nader hierover II.3).16 Een belangrijke kwestie betreft dan nog de vraag
in hoeverre lidstaten op terreinen die niet door de kerndoelstellingen van de Unie worden
bestreken, de ruimte hebben voor het bedingen van tijdelijke dan wel permanente opt
outs vanwege sociaal-economische redenen dan wel het ontbreken van politieke wil
om voort te gaan op de weg van Europese integratie (situaties 1 en 2, I.2). De AIV is
dienaangaande van oordeel dat beide mogelijkheden niet bij voorbaat uitgesloten zijn.
Ook kan de AIV zich voorstellen dat de mogelijkheid van terugtreding door een lidstaat
uit al verworven integratie op bepaalde beleidsterreinen zal worden geopend. Formeel
zal dit alleen kunnen via verdragswijziging, maar denkbaar is dat met een lidstaat die
zich uit een samenwerkingsverband wenst terug te trekken politieke afspraken worden
gemaakt die feitelijk neerkomen op het buiten werking stellen van de verplichtingen die
uit de deelname aan samenwerking op een beleidsgebied voortvloeien. Niet alleen moet
lidstaten de ruimte worden geboden om meer uit het Europese samenwerkingsproces te
halen wanneer de politieke wil daartoe bestaat, maar ook moeten zij de ruimte behouden
om pas op de plaats te kunnen maken op zulke terreinen. Een strikte randvoorwaarde
daarbij is wel dat de werking van de interne markt en de onherroepelijkheid van de EMU
daardoor niet wordt aangetast.
Overigens denkt de AIV wel pragmatisch over de vormgeving van het interne marktbeleid.
Daar zit namelijk nog steeds een behoorlijke marge van beleidsvrijheid in voor de lidstaten,
gegeven ook dat het gaat om een gedeelde bevoegdheid (artikel 2 en 4 VWEU), die nu
wellicht niet optimaal wordt gebruikt. De lidstaten bepalen immers zelf in belangrijke
mate in het kader van het Europese besluitvormingsproces in hoeverre de Unie überhaupt
moet optreden (subsidiariteit) en zo ja, hoe die Europese regelgeving eruit moet zien
zowel qua inhoud als vorm (proportionaliteit). In die zin bestaat er bijvoorbeeld ook ruimte
voor een politieke keuze tussen Europese minimumvoorschriften of uniforme Europese
regelgeving. Hetzelfde geldt voor veel andere, flankerende beleidsterreinen zoals milieu
en transport. Daarnaast moet ook niet worden vergeten dat op een aantal terreinen de
Unie slechts over coördinerende bevoegdheden beschikt en er beleidsvrijheid en dus
ruimte voor beleidsconcurrentie is blijven bestaan, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van het
arbeidsmarktbeleid.
Belangen/wensen van burgers
Voor de AIV is beslissend dat een systeem van gedifferentieerde integratie resultaten
laat zien die overeenkomen met de wensen van burgers en aldus bijdraagt aan meer
democratische legitimiteit. Het opbouwen van publieke steun versterkt Europa en kan
ertoe leiden dat de EU in te toekomst verdere stappen in de richting van gedifferentieerde
samenwerking kan maken. Dit vereist zoals de AIV al eerder constateerde een zuiver
16 Zie voor een vergelijkbare discussie prof.dr. J.W. de Zwaan, ’De voortgang van de Europese Unie-
    samenwerking’, Afscheidsrede, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2014, p. 32.
                                                      16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>commitment en verantwoording/ownership van regering en parlement.17 Overigens is het
onwaarschijnlijk dat burgers een sterk onderscheid maken in reguliere en gedifferentieerde
vormen van integratie. Net zoals in het geval van Schengen en EMU, zal elke vorm van
integratie in hun ogen simpelweg de EU vertegenwoordigen.
Aanpassing voorwaarden nauwere samenwerkingsprocedure
De AIV is van oordeel dat het meest zuivere instrument voor gedifferentieerde integratie
met het oog op een weg vooruit het Europeesrechtelijke instrument van nauwere samen-
werking is. De weg naar de beoogde samenwerking is duidelijk: de Europese Commissie
doet op verzoek van ten minste negen lidstaten een voorstel, er bestaat een kwantitatief
quorum om de samenwerking tegen te houden (de blokkerende minderheid ex artikel 16,
lid 4 VEU) en de zogenaamde ‘buitenleden’ blijven betrokken en kunnen op enig moment
instappen. Daarnaast is het Europees Parlement betrokken, de controle en verantwoording
zijn geregeld, ook al rijzen hier vragen of de Europarlementariërs van opt out-landen wel
zeggenschap moeten hebben over desbetreffende wetgeving. Het instrument valt onder
Unierecht en daarmee onder de jurisdictie van het Hof. Een heldere verdeling van taken en
bevoegdheden derhalve.
Maar zoals al eerder is onderstreept, zijn de voorwaarden om nauwere samenwerking toe
te passen streng. Weliswaar is slechts de aanwezigheid van een kleine groep van lidstaten
nodig, namelijk negen in getal, maar alvorens nauwere samenwerking kan plaatsvinden
moet een voorstel van de Commissie worden gesteund door een gekwalificeerde
meerderheid in de Raad.18 Als er in de reguliere onderhandelingen geen gekwalificeerde
meerderheid vóór een Commissievoorstel verkregen kan worden, is het dan waarschijnlijk
dat zo’n zelfde gekwalificeerde meerderheid een minderheid in staat zal stellen vast
als voorhoede op te treden? Dat is niet aannemelijk. Het kleine aantal, ook bijzondere,
gevallen waarin dit wel is gebeurd, illustreert dit gegeven.
Uitgaande van het standpunt dat nauwere samenwerking alleen dan wordt ingezet als
de lidstaten er niet uitkomen, zou ook moeten worden nagedacht over een fundamenteel
andere benadering: enerzijds zou een grotere groep (dan negen) lidstaten moeten wensen
nauwer samen te werken, anderzijds zou een lagere drempel (dan de gekwalificeerde
meerderheid) in de Raad nodig moeten zijn om daadwerkelijk met nauwere samenwerking
te beginnen. Een grotere omvang van het aantal lidstaten is nodig om binnen de Unie
voldoende draagvlak voor de beoogde samenwerking te genereren. De lagere drempel in
de Raad is gewenst omdat het uiteindelijk gaat om de verwezenlijking van de doel-
stellingen van de Unie, de bescherming van haar belangen en de versterking van het
integratieproces (artikel 20, lid 1, VEU).19 Het mag duidelijk zijn dat een dergelijke
versoepeling van de voorwaarden wel een verdragswijziging noodzakelijk maakt.
17 AIV, advies nummer 88, ‘Naar een gedragen Europese samenwerking: werken aan vertrouwen’,
    Den Haag, april 2014.
18 Voor het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid geldt zelfs de unanimiteitsregel.
19 Zie voor een uitwerking: prof.dr. J.W. de Zwaan, ‘De voortgang van de Europese Unie-samenwerking,
    Afscheidsrede, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2014, pp. 28-30.
                                                     17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>II.3       Relevante beleidsterreinen
Welke beleidsterreinen verdienen nu speciale aandacht bij de toepassing van
(verdere) gedifferentieerde integratie? In de eerste plaats moet worden gedacht aan
gedifferentieerde samenwerking in het kader van de Economische en Monetaire Unie.
Zoals de financiële crisis heeft geleid tot een verdere regulering van het toezicht en
functioneren van het bankensysteem, zo zal op termijn meer gemeenschappelijk beleid
noodzakelijk zijn wanneer men verdere convergentie van de economische ontwikkeling
in de lidstaten wil bevorderen. De muntunie wordt in haar voortbestaan bedreigd zolang
het sociaal-economisch beleid van de lidstaten te ver uiteenloopt. Niet alleen bestaat
een duidelijke samenhang tussen het monetair en het economisch beleid,20 maar ook
het sociaal- en arbeidsmarktbeleid is nauw verbonden met de economische component
van de EMU. Het rapport van de vijf voorzitters waarop in de inleiding al kort is ingegaan,
gaat ook uit van de koppeling tussen beide: ‘De EMU kan pas succesvol zijn wanneer de
arbeidsmarkten en sociale zekerheidsstelsels in alle lidstaten van de eurozone goed en
rechtvaardig functioneren’.21 De AIV voegt aan het oordeel van de Commissie toe dat voor
de belastingpolitiek en het pensioenbeleid dezelfde redenering geldt.
De AIV is van mening dat gelijktijdig met de integratie van het Begrotingsverdrag binnen
het Unierecht (voor 2018 luidt de afspraak) het ESM in het communautaire verdragskader
moet worden ingebracht.22 Dan kan ook een verruiming van het mandaat van het ESM
worden afgesproken, met dien verstande dat dit instrument ook ten behoeve van andere
probleemlanden dan de zogenaamde programlanden kan worden gebruikt. Verder heeft
de ervaring geleerd dat de zuiver intergouvernementele aanpak een gebed zonder einde
is en veel onzekerheid oproept in de financiële markten met daarenboven de ongewisheid
van de parlementaire goedkeuring in meerdere lidstaten. De lengte van de huidige
procedure legt bovendien ongewenste druk op de Europese Centrale Bank (ECB). Een
communautarisering van het ESM betekent niet per definitie dat de Europese Commissie
automatisch grotere bevoegdheden krijgt. Men kan zich ook een constructie voorstellen
waarbij een executive board wordt gecreëerd volgens het model van de ECB. Daarbij is dan
wel van groot belang dat er een vorm van democratische controle wordt ingebouwd, om te
voorkomen dat de legitimiteit in het geding komt.
Naast de gebieden die direct verband houden met een goede werking van de EMU zijn nog
andere beleidsterreinen aan te wijzen die in aanmerking komen voor bepaalde vormen
van gedifferentieerde integratie. Bijvoorbeeld sociaal beleid, rakend aan de economische
component van de EMU, met als voorbeeld de arbeids- en arbeidsomstandigheden-
wetgeving (eveneens van belang voor de concurrentieverhoudingen en de interne markt),
publieke gezondheidszorg (grensoverschrijdende epidemieën en epizoötieën), milieu
20 Het is nuttig te herinneren aan wat de Commissie-Delors in haar rapport van april 1989 opschreef over de
    op te richten Economische en Monetaire Unie: ‘Economic and monetary union form two integral parts of a
    single whole and would therefore have to be implemented in parallel’.
21 Europese Commissie, ‘De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire unie’, verslag van Jean
    Cleade Juncker, juli 2015. Zie: <http://www.consilium.europa.eu/nl/european-council/president/pdf/
    5-presidents-report-nl_pdf/>.
22 In tegenstelling tot het Fiscal Compact kent het ESM-Verdrag geen bepaling die verplicht tot opname in de
    Unieverdragen. In 2012 is het VWEU gewijzigd om de creatie van het ESM mogelijk te maken. Artikel 136,
    lid 3 van dit Verdrag stelt nu dat lidstaten in de eurozone een instrument als het ESM mogen instellen.
                                                        18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>en klimaat. Een beleidsterrein waar efficiencywinst geboekt zou kunnen worden is de
samenwerking op het gebied van energie. Weliswaar is de Europese Commissie met
plannen voor een Energie Unie gekomen in 2014, maar het tempo en de reikwijdte van de
plannen zouden nog wel eens tot jarenlange deliberaties kunnen leiden. De AIV acht het
voorstelbaar (en ook wenselijk) dat sommige landen nu al op onderdelen van de plannen
de samenwerking versneld aanvatten. Verder bestaat weliswaar op papier een Europees
vreemdelingenbeleid,23 met gemeenschappelijke regelingen inzake controles aan de
buitengrenzen, maar in de praktijk loopt de uitvoering van het visa, asiel en immigratiebeleid
sterk uiteen, zoals de problematiek van de vluchtelingenstromen bijna dagelijks aantoont.
Naar opvatting van de AIV zijn de grondbeginselen en uitgangspunten van het asiel en
vreemdelingenbeleid onderdeel van het acquis, maar de AIV stelt vast dat er ten aanzien
van de uitvoering verschillen bestaan en dat op dit vlak nauwere samenwerking mogelijk
is. Het is goed denkbaar dat als complement van Frontex wordt besloten tot gezamenlijke
aanmeldpunten aan de EU-buitengrenzen en dat het onderzoek van de asielaanvragen
(verificatie) onder gemeenschappelijke verantwoordelijkheid geschied. Aan deze
geïntegreerde integratie zullen overigens niet alle lidstaten willen deelnemen (Schengen
‘outs’, oostelijk gelegen lidstaten).
Op strafrechtelijk en politieterrein is de kans zeer groot dat er vanuit bepaalde lidstaten
wordt aangedrongen op nauwere samenwerking. Te denken valt aan voorstellen
tot verdergaande samenwerking met betrekking tot de vervolging van personen die
worden verdacht van ernstige misdrijven (daden van terrorisme) en meer operationele
samenwerking tussen politiediensten uit de lidstaten.
Efficiencywinsten zijn evenzeer te behalen door meer Europese samenwerking op het
gebied van de defensie. In een eerder advies24 heeft de AIV de vinger gelegd op de
grote verspilling van middelen die het gevolg is van de omstandigheid dat lidstaten
over het algemeen afkerig zijn van militaire integratie en hun krijgsmachten strikt
nationaal organiseren. Beduchtheid voor verlies aan soevereiniteit, verschillen in politiek-
strategische cultuur en nationale economische belangen zijn belangrijke hinderpalen om
tot een grotere doelmatigheid in de militaire inspanningen te komen. De AIV herhaalt
zijn opvatting dat noodzaak tot meer militaire samenwerking niet alleen gelegen is in de
sterk geslonken nationale defensiebudgetten, maar ook in het feit dat Europa niet langer
de absolute strategische prioriteit in het veiligheidsbeleid van de VS vertegenwoordigt.
Dit betekent dat de Europese landen meer op zichzelf zijn teruggeworpen als het om de
veiligheid van hun continent gaat. De in het Verdrag (artikel 42, lid 6 en artikel 46 VEU)
genoemde figuur van de permanente gestructureerde samenwerking biedt een handvat
aan een groep EU-lidstaten die bereid en in staat zijn een grotere verantwoordelijkheid voor
de Europese veiligheid te dragen.
23 Er is hier al sprake van gedifferentieerde samenwerking, omdat het Verenigd Koninkrijk, Ierland en
    Denemarken niet deelnemen.
24 AIV, advies nummer 78, ‘Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen’,
    Den Haag, januari 2012.
                                                    19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>III      Gevolgen institutionele architectuur en bestuurbaarheid
         van de Europese Unie
De tweede vraag van het kabinet luidt: Welke gevolgen zou een toenemende mate
van gedifferentieerde integratie kunnen hebben voor de institutionele architectuur en
bestuurbaarheid van de Europese Unie?
De AIV stelt voorop dat de EU, met haar diffuse regeringsstructuur, verschillende
wetgevingsprocedures en uiteenlopende beslisregels, al een ingewikkeld en voor de
burger moeilijk te begrijpen politiek-bestuurlijk stelsel is. De wijze waarop de Europese
instellingen (met name de Raad) hebben gereageerd op de financieel-economische
crisis in de afgelopen jaren laat zien dat het probleemoplossend vermogen van het
stelsel reden tot bezorgdheid geeft. Een te grote complexiteit is niet goed voor de
slagkracht of de legitimiteit van de EU. Anderzijds valt te betogen dat de besluitvorming
bij gedifferentieerde integratie door deze integratievorm juist efficiënter en doortastender
kan verlopen. Er bestaat onder de deelnemers immers een verregaande overeenstemming
over de doelen en/of instrumenten voor verdere samenwerking op dit gebied. Ook biedt dit
de mogelijkheid om per lidstaat tot een mix van integratie te komen die nauwer aansluit bij
de voorkeuren van de lidstaten en hun bevolking (maatwerk). Dit alles kan leiden tot een
grotere slagkracht en legitimiteit van de Europese samenwerking in het specifieke domein
waar de gedifferentieerde integratie op van toepassing is.
Per saldo zou een ontwikkeling in de richting van een groter aantal kringen van samen-
werking, die zich beperken tot groepen van lidstaten, vrijwel zeker leiden tot een (nog)
grotere onoverzichtelijkheid. Evenzeer zou zij meer coördinatieproblemen oproepen tussen
deelnemende en niet-deelnemende lidstaten, zeker wanneer de weg wordt ingeslagen
van verdragen buiten de EU om. De AIV meent dan ook, dit in antwoord op de gestelde
vraag, dat gedifferentieerde integratie het risico inhoudt van een verdere belasting van de
institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de EU.
Dit is mogelijk een reden voor lidstaten geweest om bijvoorbeeld het instrument van
nauwere samenwerking beperkt in te zetten. Wel heeft de dreiging van nauwere
samenwerking soms al geleid tot voortgang in de onderhandelingen van de gehele unie.25
Vaak leek dat de enige raison d’être van het instrument, zaken vlot trekken daar waar de
onderhandelingen waren gestrand. Maar tijden veranderen, de groep is groter, de wensen
en ambities zijn verschillend. Overigens is de AIV van mening dat bij de afweging van
voordelen en nadelen van differentiatie overwegingen van bestuurlijke effectiviteit geen
voorrang mogen hebben boven de democratische legitimiteit van te kiezen vormen van
samenwerking, in de zin van hun aanvaardbaarheid voor een meerderheid van de bevolking.
Intergouvernementele samenwerking versus communautisering
Het Europees draagvlak en betrokkenheid van Europese instellingen bij het toezicht
kunnen een knelpunt vormen bij de intergouvernementele samenwerking. De
totstandkoming van intergouvernementele samenwerking buiten de EU-Verdragen om
kan weliswaar rusten op democratische legitimiteit vanuit de nationale parlementen,
25 Zie: Nicolai von Onderza, ‘Zwischen Integrationskern und Zerfaserung’, Stiftung Wissenschaft und Politik,
    2012, p. 12.
                                                    20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>maar het Europees Parlement en de Commissie zijn in formele zin niet betrokken.26
De praktijk laat nu al zien dat er een spanningsveld is tussen de communautaire en de
intergouvernementele werkwijze.
Tegelijkertijd toont de AIV zich pragmatisch bij het vinden van politiek haalbare oplossingen
voor crisissituaties die handelen noodzakelijk maakt. Niettemin: een ruim gebruik van
intergouvernementele samenwerking buiten de EU-Verdragen om leidt tot het naast
elkaar bestaan van uiteenlopende rechtsregimes en beperkt de mogelijkheden van
rechtsbescherming via de Europese rechter. De AIV hecht hieraan veel waarde. Verder
zou een netwerkstructuur waarin de lidstaten sterker dan tot dusver naar voren zouden
treden en waarin verschillende eilanden van samenwerking ontstaan, afbreuk doen aan de
onderhandelingsmacht van de EU ten opzichte van derde partijen. Dit zou de positie van
de EU in de wereld kunnen verzwakken.
Bemoeilijkt controle
Beschouwt men het institutionele en bestuurlijke risico nader, dan moet worden
vastgesteld dat gedifferentieerde samenwerking kan leiden tot een lappendeken aan
regelingen en afspraken die het voor volksvertegenwoordigers moeilijk maakt goed
controle uit te oefenen. Zeker op het beleidsterrein van Justitie en Binnenlandse Zaken
is de situatie met opt ins en opt outs een ondoorzichtige constructie als er zowel sprake
is van nauwere samenwerking en opt ins/outs van verschillende lidstaten. De figuur
van opt ins/outs kan zeker problemen veroorzaken. Landen waarop de constructie niet
van toepassing is doen mee aan de besprekingen over desbetreffende onderwerpen,
maar kunnen deze ook frustreren. Dit leidt tot een complexe bestuurlijke en juridische
fundering. Het VK en Denemarken hebben ondanks hun afzijdige positie een invloed op de
onderhandelingen in Brussel, wat tot spanningen kan leiden met de opt in-lidstaten.
Om te voorkomen dat het geheel van regelingen en afspraken zijn beslag krijgt in een
onhanteerbare structuur van EU-Raden maant de AIV tot voorzichtigheid in het creëren
van nieuwe ministeriële raden. Gezien het uitzonderlijke belang van de monetaire
samenwerking zijn er goede redenen tot instelling en instandhouding van de eurogroep
van ministers van financiën, maar de AIV vindt dat dit orgaan uitzondering moet blijven.
De bestaande praktijk volgens welke niet-deelnemende landen wel mogen meepraten over
aangelegenheden waartoe ze zich niet tot samenwerking hebben verplicht maar daarover
niet mogen meestemmen, blijkt werkbaar.
Pre-ins en outs eurozone
Ook al beschouwt de AIV de ministeriële eurogroep als een gegeven, men kan het feit
niet negeren dat wrijving kan ontstaan tussen pre-eurozone, niet-eurozone en eurozone
lidstaten. De pre-ins zijn weliswaar geïnformeerd, maar niet betrokken bij de besluit-
vorming. De outs hebben geen invloed op het geheel, maar de wetgeving vanuit de
eurozone kan zeker van invloed zijn op de werking van de interne markt en daarmee
dus raken aan de concurrentiekracht van het niet-eurozone lid. Dit kan een tweedeling
tussen euro en niet-euro landen tot gevolg hebben. De AIV is van mening dat er een
maximale transparantie moet zijn en denkt dat een formele procedure met betrekking tot
voorafgaand overleg aan de beraadslagingen van de ministeriele eurogroep, een oplossing
26 Dit laat onverlet dat in het kader van zowel het Fiscal Compact als het ESM-Verdrag de Commissie
    uitvoerige taken toebedeeld heeft gekregen door de lidstaten. Het Hof heeft deze betrokkenheid wat
    betreft het ESM getoetst en goedgekeurd in de zaak Pringle.
                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>kan bieden. De eurozone moet hier oog voor hebben, ook al betreft het feitelijk alleen
terreinen als de buitengewone begrotingstekortprocedure, beraadslagingen in het kader
van noodsteunverlening, het depositogarantiestelsel en het prudentieel toezicht. De
overige wetgeving komt ook in de Ecofin aan de orde en de interne marktraad (financiële
diensten).
Europees Parlement
De leden van het Europees Parlement zijn gekozen door de burgers van de Europese Unie.
Het EP wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 28 landen die aan de EU
deelnemen, daarbij lettend op het belang van de Unie in zijn geheel (artikel 10, lid 2 jo
artikel 13, lid 1 VEU). Dit betekent dat alle leden van het EP stemmen over zaken die de
eurozone betreffen, ook parlementariërs afkomstig uit opt out-lidstaten. Er gaan stemmen
op dat dit niet wenselijk is, dat een apart eurozoneparlement een oplossing biedt zoals
de Raad van State in 2013 suggereerde27, of zoals de AIV in 2014 zelf adviseerde een
aparte EP-commissie samengesteld uit parlementariërs afkomstig uit de eurozone.28
Het is waarschijnlijk dat het EP zich met kracht aan de verdragstekst zal willen houden
en op geen enkele manier een tweedeling in eigen huis zal toelaten. Indien de politieke
omstandigheden het toelaten dan is de instelling van een aparte EP-commissie relatief
gemakkelijk te regelen met afspraken binnen het Bureau van fracties en door wijziging
van het reglement van orde. Een afzonderlijk eurozoneparlement zou bovendien een
verdragswijziging vergen.
Europese Commissie
De Commissie vervult een drieledige taak als initiator van wetgeving, uitvoerder van beleid
en toezichthouder. Deze laatste taak is uitgebreid als gevolg van de regelingen die zijn
getroffen om het Europees toezicht op de nationale begrotingspolitiek aan te scherpen.
Of een veelvuldiger gebruik van het instrument van gedifferentieerde integratie zal leiden
tot een merkbare wijziging in de taakvervulling van de Commissie is sterk afhankelijk van
de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de gedifferentieerde samenwerking. Blijft
deze binnen de grenzen van het Unierecht en staat deze in het teken van een streven
om afzijdige lidstaten in staat te stellen en te stimuleren om zich later bij de nauwere
samenwerking aan te sluiten, dan zal er vermoedelijk niet veel veranderen in de positie
van de Commissie. Zouden echter lidstaten op ruime schaal hun toevlucht gaan zoeken
in intergouvernementele verdragen en zouden bepaalde lidstaten blijvend afzijdig blijven
van vormen van gedifferentieerde integratie binnen het Unierecht, dan dreigt een verdere
uitholling van de initiërende, uitvoerende en toezichthoudende taken van de Europese
Commissie. De AIV meent dat dit geen Nederlands belang is. Dat neemt niet weg
dat naast en boven de bestaande taken de Europese Commissie een rol kan spelen
als coördinator en beheerder van de verschillende beleidsnetwerken die in opkomst
zijn. Daarnaast kan de Commissie een rol spelen bij het opbouwen van bestuurlijke
capaciteiten in de lidstaten.
27 Raad van State Advies W01.12.0457/I, Kamerstukken I 2012-2013, 33454 AB.
28 AIV, advies nummer 88, ‘Naar een gedragen Europese samenwerking: werken aan vertrouwen’,
    Den Haag, april 2014.
                                                 22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Hof van Justitie
Een vergelijkbare conclusie kan worden getrokken met betrekking tot de positie van
het Hof van Justitie van de Europese Unie. In het eerste scenario – gedifferentieerde
samenwerking binnen de grenzen van het Unierecht – zal de rechtsmacht van het Hof
zich ook uitstrekken tot de nieuwe gebieden van beperkte samenwerking, al zullen zijn
uitspraken niet bindend zijn voor afzijdige lidstaten. In het tweede scenario – samenwerking
(mede) op basis van volkenrechtelijke overeenkomsten – dreigt het gevaar dat geschillen
over de inhoud van intergouvernementele verdragen in beginsel niet kunnen worden
voorgelegd aan de Europese rechter.29 De AIV herhaalt zijn opvatting dat een dergelijke
ontwikkeling voor de kwaliteit van de EU als rechtsgemeenschap en dus voor de
rechtszekerheid van de burgers een slechte zaak zou zijn.
29 Het Hof kan in principe wel worden betrokken op basis van artikel 273 VWEU, dat bepaalt dat het Hof
    bevoegd is uitspraak te doen in elk geschil tussen lidstaten dat met de materie van de Verdragen
    verband houdt, indien dit geschil hem krachtens een compromis wordt voorgelegd. Zoals hierboven
    vermeld, is dat bij het Fiscal Compact en het ESM Verdrag ook gebeurd. De betrokkenheid van het Hof bij
    het ESM is bovendien getoetst en goedgekeurd door het Hof zelf in de zaak Pringle, waar al eerder in dit
    advies naar is verwezen.
                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>IV       Verhoudingen tussen de lidstaten
In dit hoofdstuk wordt de vraag onder ogen gezien welke uitwerking verdere toepassing van
gedifferentieerde integratie heeft op de verhoudingen tussen de lidstaten. Het is evident
dat hier in het bijzonder de relatie tussen deelnemende en niet-deelnemende landen
aan de orde is. De mate waarin de verhoudingen wordt beïnvloed is sterk afhankelijk
van de modaliteiten van de gekozen vorm van differentiatie. Wordt voortgebouwd op
bestaand beleid en bestaat de mogelijkheid voor achterblijvende lidstaten zich later
aan te sluiten? Of worden gedifferentieerde constructies buiten de Europese verdagen
ontwikkeld, zonder de mogelijkheid voor achterblijvers in een latere fase van het proces
bij de voorlopers aan te haken? In het eerste geval zullen de gevolgen beperkt zijn, in het
tweede bestaat het risico van permanente scheidslijnen die ten koste kunnen gaan van
de cohesie van de EU als geheel. In het navolgende wordt ingegaan op drie aspecten: de
onderlinge machtsverhoudingen, de standpuntbepaling en cohesie alsmede het wederzijds
vertrouwen.
IV.1     Onderlinge machtsrelaties
Binnen de EU (en voorheen de Europese Gemeenschappen) is steeds gestreefd naar
een zeker evenwicht tussen de invloed van de grotere en kleinere lidstaten. Dit komt ook
tot uitdrukking in de huidige dubbele meerderheidsregel die geldt in de gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming van de Raad. De eis van instemming van 55% van de
lidstaten is duidelijk in het voordeel van de kleinere landen, terwijl de gelijktijdige eis dat
een meerderheid van 65% van de totale EU-bevolking moet vertegenwoordigen rekening
houdt met de omvang van de grotere landen. Daarnaast is er de mogelijkheid van een
blokkerende minderheid (ten minste vier lidstaten, artikel 16 lid 4 VEU), opgenomen ter
bescherming van de belangen van de kleine(re) lidstaten. Een oververtegenwoordiging
van hetzij grotere hetzij kleinere lidstaten in bepaalde vormen van gedifferentieerde
samenwerking zou dit evenwicht kunnen verstoren. Dit geldt evenzeer als het gaat om de
verhouding tussen noordelijke en zuidelijke lidstaten en de verhouding tussen oude en
nieuwe lidstaten.
Daarnaast zou de toename van gedifferentieerde integratie de machtspositie van sterk
op integratie gerichte lidstaten in meer algemene zin kunnen versterken doordat zij
waarschijnlijk aan alle vormen van integratie deel willen nemen. Dit leidt tot een voorsprong
in termen van informatie en sterkte van het netwerk, maar biedt ook betere kansen in
onderhandelingen. Het onderhandelen over de grenzen van een beleidsdomein heen wordt
immers bemoeilijkt wanneer men niet deelneemt aan integratie op alle relevante domeinen.
Dit maakt het denkbaar dat gedifferentieerde integratie de dominantie van een machtige,
op integratie gerichte Europese staat zoals Duitsland vergroot. Dit kan potentieel niet
alleen de Frans-Duitse verhoudingen maar ook de totale interne machtsbalans van de Unie
(verder) verstoren. Aan de andere kant is ook de verdere versterking van de positie van de
zes oorspronkelijke lidstaten van de Europese Gemeenschappen, ten opzichte van overige
lidstaten een mogelijkheid.
De veranderingen in de onderlinge stem- en machtsverhoudingen hebben ongetwijfeld
een effect op de standpuntbepaling van individuele lidstaten en de mogelijkheden voor
coalitievorming in de Raad. Indien zich een kopgroep vormt van op integratie gerichte
lidstaten zal de gemiddelde voorkeur binnen de gedifferentieerde samenwerking meer op
integratie gericht zijn dan in de constellatie van 28 lidstaten met een minder pro-integratie
                                                24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>standpunt en zullen daarmee wat betreft hun beleidsvoorkeuren ook vaker en verder
afwijken van de meerderheidspositie, wat hun onderhandelingssucces kan verkleinen.
Wat betreft coalitievorming speelt voor Nederland met name de positie van het VK een
grote rol. Door zijn meer Europa-sceptische houding is te verwachten dat het VK zich
slechts in een enkel geval zal voegen bij een kopgroep die meer en snellere integratie
nastreeft. Op terreinen waar deze vorm van gedifferentieerde integratie nagestreefd wordt,
zou Nederland dan een belangrijke bondgenoot verliezen. Het kan natuurlijk ook zijn dat
Nederland minder integratie wil, dan heeft het aan het VK een goede bondgenoot.
Tot slot kan gedifferentieerde integratie effect hebben op de cohesie en het onderlinge
vertrouwen tussen staten. Gedifferentieerde integratie kan de cohesie en het onderlinge
vertrouwen verzwakken, zeker wanneer gedifferentieerde integratie gepaard gaat met
een narratief van ‘insiders’ en ‘outsiders’, ‘wij’ en ‘zij’, ‘voorlopers’ en ‘achterlopers’ dan
kunnen irritaties tussen lidstaten hoog oplopen. Dit gevaar wordt nog vergroot wanneer er
zoals in het geval van JBZ en het Fiscal Compact sprake is van een zeer kleine minderheid
die kiest voor minder integratie. In andere gevallen zoals rondom de Eurogroep en de opt
ins en opt outs van de EMU hebben zich deze problemen nog nauwelijks voorgedaan. In
zijn algemeenheid zal het onderlinge vertrouwen tussen lidstaten afhangen van de externe
effecten en de mate van inclusie (transparantie en inspraak) waarin de vormgeving van de
gedifferentieerde integratie voorziet.
IV.2     Verhoudingen op de interne markt
De AIV vindt dat de concurrentiepositie van lidstaten die niet deelnemen aan een bepaald
samenwerkingsverband in beginsel niet nadelig worden beïnvloed door maatregelen die
deelnemende lidstaten nemen. Maar bij de afwijzing van discriminatoire maatregelen en
bij de onderkenning van de voordelen van de interne markt past ook de erkenning dat
bepaalde vormen van beleidsconcurrentie essentieel zijn voor de economische kracht van
de lidstaten en indirect van de EU als geheel.
Overigens doet zich in concreto al decennialang bij voortduring de vraag voor welke
maatregelen zijn te beschouwen als een ontoelaatbare inbreuk op eerlijke concurrentie-
verhoudingen en welke onder de noemer van min of meer normale beleidsconcurrentie
kunnen worden geplaatst. Zijn lidstaten, die gezamenlijk besluiten het tarief van de
vennootschapsbelasting op een laag niveau te stellen, ‘oneerlijk’ ten opzichte van lidstaten
die dit voorbeeld niet wensen te volgen? Het Hof heeft daar overigens al uitsluitsel over
gegeven: het hangt ervan af of er een bedoeling was om de handelsstromen uit andere
lidstaten te benadelen respectievelijk of die benadeling het effect van het lagere tarief van
de vennootschapsbelasting is geweest.
Mag gedifferentieerde samenwerking niet leiden tot scheve concurrentieverhoudingen
ten nadele van de outsiders onder de lidstaten, omgekeerd mag zij naar de mening van
de AIV geen uitnodiging betekenen voor free-rider gedrag. Hiervan is sprake wanneer niet-
deelnemende landen wel profiteren van de inspanningen van een groep lidstaten, maar
niet bijdragen aan de kosten. Voor de hand liggende voorbeelden zijn de weigering van
bepaalde lidstaten deel te nemen aan maatregelen tot verdere beperking van de uitstoot
van broeikasgassen of tot vermindering van de energieafhankelijkheid van Rusland. Als
bijzonder voorbeeld in de context van de muntunie kan het geval Denemarken worden
genoemd, welk land – zoals eerder aangegeven – zijn nationale munt heeft gekoppeld
aan de euro. Deze lidstaat deelt daarmee in de voordelen van de stabiliteit van de
Europese munt, zonder te hoeven deelnemen aan steunoperaties ten behoeve van zwakke
eurolanden. Alhoewel er geen verplichting tot steunverlening bestaat, is dit natuurlijk
                                               25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>wel mogelijk. Zo heeft Denemarken bijvoorbeeld geparticipeerd in de steunverlening aan
Ierland in november 2010.
IV.3     Verenigd Koninkrijk en de EU
Bijzondere aandacht verdient in dit hoofdstuk de relatie van het Verenigd Koninkrijk met
de EU. Het grote ongenoegen van het VK ten aanzien van de EU betreft voornamelijk
de immigratie van EU-onderdanen. Premier Cameron heeft in harde bewoordingen eind
november 2014 geëist dat het EU-migratiebeleid wordt hervormd. Er moet een einde
komen aan het benefit tourism zoals dat zich in het VK manifesteert. Hij wil paal en perk
stellen aan aanspraken op werkloosheidsuitkeringen, huurtoeslagen, kinderbijslag en
gezinshereniging. Ook is hij van mening dat migratie uit lidstaten waar de economische
ontwikkeling ver achterloopt bij de rest van de EU-lidstaten moet worden tegengehouden.30
Dat dit raakt aan het vrij verkeer van personen mag duidelijk zijn, al zegt Premier Cameron
dat hij daar niet aan wil tornen. In dit verband is interessant te vermelden dat het Hof
van Justitie recent oordeelde in het voordeel van een Duitse wet die de EU-burgers van
andere EU-landen uitsluit van het claimen van sociale uitkeringen als ze aankomen in het
desbetreffend land om economische redenen. De uitspraak verleent nationale autoriteiten
het recht om beperkingen op te leggen als het gaat om uitkeringen aan onderdanen uit
andere lidstaten.31
Verder bestaat in het VK bezorgdheid dat de eurolanden in staat zijn via gecoördineerd
optreden in de Raad maatregelen te nemen die schadelijk zijn voor de Britse belangen.
De 19 eurolanden hebben hiertoe in beginsel de mogelijkheid omdat ze over een
gekwalificeerde meerderheid in dit orgaan zullen beschikken.32 In Britse zakenkringen
wordt er bijzonder gevreesd voor het opleggen van financiële regelgeving die nadelig is
voor de concurrentiepositie van de Londense City. Als voorbeeld wordt het voorstel voor
de invoering van een belasting op financiële transacties genoemd. Deze vrees heeft in
zoverre weerklank gevonden bij de Britse regering dat deze in het kader van de door
haar nagestreefde herziening van de relatie met de EU aandringt op waarborgen dat door
de eurogroep geïnitieerde maatregelen de integriteit van de interne markt niet mogen
aantasten. Zo noemde George Osborne, de Britse minister van financiën, in zijn Mansion
House speech van 10 juni 2015, het laatste één van de twee beginselen waarvoor zijn
regering zich bij de heronderhandelingen wil inzetten: ‘fairness between the euro-ins and
the euro-outs, and the integrity of the single market preserved’.33 In de publieke discussie is
van Britse kant de suggestie gedaan dat de eurolanden aan het VK de belofte doen in het
verdrag een artikel op te nemen volgens hetwelk deze landen zullen nalaten maatregelen
30 Zie: <http://press.conservatives.com/post/103802921280/david-cameron-speech-on-immigration>.
31 Zie: <http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-09/cp150101en.pdf>.
32 Na het verstrijken van de overgangsbepalingen inzake de omschrijving van de gekwalificeerde
    meerderheid op 31 maart 2017.
33 Voor de volledige tekst van Osborne’s toespraak zie: <https://www.gov.uk/government/speeches/
    mansion-house-2015-speech-by-the-chancellor-of-the-exchequer>, 10 June 2015.
                                                    26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>te bevorderen die schadelijk kunnen zijn voor de interne markt.34 Zoals eerder in het
advies vermeld kent het verdrag al een bepaling (artikel 326 VWEU) die voorschrijft
dat de nauwere samenwerking geen afbreuk mag doen aan de interne markt.35 De AIV
meent dat een verbreding van deze bepaling naar alle vormen van gedifferentieerde
samenwerking serieuze overweging verdient, omdat zij kan bijdragen aan het vinden van
een oplossing voor het probleem van de voortzetting van het Britse lidmaatschap. Dit zou
trouwens in overeenstemming zijn met art. 4, lid 3 VEU, dat krachtens het beginsel van
loyale samenwerking de lidstaten (en de Unie) ertoe verplicht elkaar te respecteren en te
steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
Daarnaast is de AIV van mening dat afspraken over de mate waarin en de wijze waarop
de EU gebruik maakt van haar gedeelde bevoegdheden van belang kunnen zijn bij de
beraadslagingen in de aanloop tot het Britse referendum. In aansluiting op wat eerder in
dit advies al is gezegd, is het alleszins mogelijk om de regeldruk op velerlei terrein terug te
dringen met een beroep op de verdragsbeginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
Het is tevens mogelijk om de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten op te rekken
bij de toepassing en uitwerking van secundaire wetgeving. Dit is ook de kern van de
boodschap van de vicevoorzitter van de Europese Commissie, Frans Timmermans.
Vermindering van de regeldruk is echter geen voorrecht van de Commissie. Het overgrote
deel van de regelgeving wordt opgelegd of afgedwongen door Raad en Europees Parlement.
Een Interinstitutioneel Akkoord tussen de drie instellingen zou naar het oordeel van de
AIV het geëigende instrument zijn om ongebreidelde regelgeving en regeldruk terug te
dringen en daarmee een belangrijke angel weg te nemen in het Brexit debat zonder voor de
noodzaak van opt outs en dergelijke te opteren.
34 Zie bijvoorbeeld Financial Times, ‘David Cameron should stand up to the eurozone’, 30 July 2015. De
    auteur van dit artikel Charles Grant, directeur van de think-tank Centre for European Reform, bepleit ook
    het recht van niet-eurolanden om de vergaderingen van de eurogroep als waarnemer bij te wonen. Ook
    voelt hij voor de invoering van een ‘noodremprocedure’. Indien een niet-eurolidstaat van mening is dat
    een maatregel de interne markt schaadt, dan zou de invoering van een dergelijke maatregel voor een jaar
    worden opgeschort en aan herziening worden onderworpen.
35 De bepaling houdt tevens in dat nauwere samenwerking geen belemmering of discriminatie in de handel
    tussen de lidstaten mag vormen, en zij de mededinging tussen de lidstaten niet mag verstoren.
                                                       27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>V        Conclusies en aanbevelingen
Gedifferentieerde integratie is het modewoord van dit moment, zo lijkt het. Een oplossing
voor de stagnatie in de Europese beleidsontwikkeling, een medicijn voor de gerezen
kwalen, maar men vergeet dat gedifferentieerde integratie al langer deel uitmaakt
van de geschiedenis van de Europese Unie. In de verdragen zijn, bij gelegenheid van
wijzigingsonderhandelingen of uitbreiding van de Unie, uitzonderingen en opt outs
vastgelegd en er is, alweer bijna 20 jaar geleden, zelfs een instrument in het leven
geroepen om nauwere samenwerking voor een kleinere voorhoede van lidstaten mogelijk
te maken. Uitgangsprincipe daarbij was altijd dat de lidstaten die niet meededen eventueel
later kunnen aansluiten.
Ook intergouvernementele vormen van samenwerking hebben een weg naar het Unierecht
gevonden of hebben – rekening houdend met het Unierecht – vorm gekregen in (tijdelijke)
aangegane volkenrechtelijke overeenkomsten (bijvoorbeeld de Fiscal Compact).
De eerste vraag van het kabinet luidt:
Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat flexibele integratie in de nabije toekomst vaker
wordt ingezet en welke beleidsterreinen verdienen specifieke aandacht in deze context?
De AIV bevestigt de verwachting dat het instrument van gedifferentieerde integratie
vaker zal worden toegepast. Dit heeft te maken met de grootte van de Europese
Unie, de vaak ongelijke stand van de economische ontwikkeling in de lidstaten en de
divergerende visies onder de lidstaten op het tempo, maar ook de doelstellingen van de
integratie. De integratiegedachte van de zes oorspronkelijke lidstaten van de Europese
Gemeenschappen waarbij in zekere zin een convergerend doel voor ogen stond, is
aan erosie onderhevig, nationale gevoelens en identiteiten voeren nu meer en meer
de boventoon – althans als men de nationale debatten in verschillende lidstaten in
ogenschouw neemt. Dit terwijl de crises aan de randen van de Unie, maar ook intern, meer
dan ooit om een gezamenlijk beleid vragen.
Het gewicht van gedifferentieerde integratie zal daarom in de ogen van de AIV toenemen.
Lidstaten zullen er sneller dan voorheen gebruik van willen maken omdat men er in een
Unie van 28 gewoonweg niet altijd uitkomt. De AIV duidt dit niet negatief, maar aanvaardt
deze ontwikkeling als uitvloeisel van een nieuwe politieke werkelijkheid die om een
pragmatische benadering vraagt. Hierbij dient te worden overwogen dat het verleden
laat zien dat gedifferentieerde integratie in de vorm van een kopgroep (ook buiten de
Europese Verdragen om, zoals Schengen) op langere termijn tot diepere integratie kan
leiden. Met andere woorden, het instrument kan ook werken als een breekijzer voor de
weg vooruit. Maar de AIV stelt wel duidelijk dat aan een aantal randvoorwaarden moet
worden voldaan: aan de kernwaarden van de EU mag niet worden getornd, hetzelfde geldt
voor de doelstellingen en inrichting van de interne markt, waarbij het vrij verkeer van
personen niet mag eroderen. Tevens moet bij de besluitvorming inzake onderwerpen van
gedifferentieerde integratie zoveel mogelijk van de bestaande instellingen gebruik worden
gemaakt. Aldus te werk gaan kan de soliditeit en consistentie van het institutionele kader
van de EU alleen maar bevorderen.
Gedifferentieerde integratie kan zich ontwikkelen tot verdiepte integratie, maar zich ook
bewegen richting gedeeltelijke desintegratie en het terugdringen van het acquis. Dit vraagt
om een pragmatische beoordeling van de mogelijkheid van terugtreding door een lidstaat
                                               28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>uit al verworven integratie op bepaalde beleidsterreinen. De AIV is van mening dat dit
slechts via de formele weg, dat wil zeggen verdragswijzigingen, mogelijk moet worden
gemaakt. Desondanks is het denkbaar dat met de lidstaten die een uitzonderingspositie
claimen politieke afspraken worden gemaakt die feitelijk neerkomen op het buiten werking
stellen van de verplichtingen die uit de deelname aan samenwerking op een beleidsgebied
voortvloeien.
Het acquis communautaire is een stelsel van juridische regels dat qua doelstellingen
overeind moet blijven. Wel beklemtoont de AIV dat nationale beleidsruimte bij de inrichting
en uitvoering van Europese regelgeving bestaat en als positief moet worden beschouwd.
Ook het gebruik van intergouvernementele overeenkomsten kan in uitzonderlijke situaties
– zoals die van de economische crisis – acceptabel zijn, al moet de inhoud van dergelijke
overeenkomsten zo snel als mogelijk onder de communautaire paraplu worden geschaard.
De AIV ziet zeker beleidsterreinen waar gedifferentieerde integratie met het oog op
een weg vooruit mogelijk is, zoals: verdieping van de samenwerking in het kader van
de EMU, nauwere samenwerking op het gebied van pensioenbeleid, belastingpolitiek,
arbeid en arbeidsomstandigheden, publieke gezondheidszorg, milieu, klimaat,
energie, vreemdelingen en asielbeleid (uitvoering), strafrechtelijk en politiegebied en
permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied. Hierbij merkt de AIV
op dat gedifferentieerde integratie effectief kan zijn mits de nationale en Europese
bestuurlijke instellingen effectief functioneren. Dit geldt overigens ook voor het reguliere
integratieproces.
De tweede vraag van het kabinet luidt:
Welke gevolgen zou een toenemende mate van gedifferentieerde integratie kunnen hebben
voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de Europese Unie?
De AIV komt tot de conclusie dat verdergaande gedifferentieerde integratie onvermijdelijk
gevolgen zal hebben voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de Unie.
Transparantie, democratische legitimiteit en draagvlak onder de lidstaten – die als opt
outs en pre-ins te kenmerken zijn – moeten bij het vinden van oplossingen voorop staan.
De lappendeken die de Unie nu al is moet niet verder worden belast met onheldere,
oncontroleerbare afspraken van een kleine voorhoede. Zo waarschuwt de AIV tegen het
instellen van meer ministeriële raden. Men dient er tevens voor te waken dat mengvormen
van Unierecht en intergouvernementeel handelen niet resulteren in het terugdringen van
de rol van het Europees Parlement en het ondermijnen van de rechtsmacht door het
Hof van Justitie in Luxemburg. Evenzeer moet ervoor worden gewaakt dat verdergaande
intergouvernementele samenwerking zal leiden tot een uitholling van de positie van de
Europese Commissie (al was dit niet het geval bij de Fiscal Compact en het ESM-Verdrag).
De AIV voorziet dat de Commissie als gevolg van gedifferentieerde integratie behalve haar
traditionele rollen als initiator, uitvoerder en toezichthouder ook die van netwerkbeheerder
zal uitvoeren. Wat de gevolgen voor het Europees Parlement betreft, de AIV constateert
een onvrede over het feit dat ook de afgevaardigden uit niet-eurolanden mogen
meestemmen over aangelegenheden die de Europese munt betreffen. Dit zal vermoedelijk
de druk opvoeren om tot de formele instelling van een apart parlement voor de eurolanden
over te gaan. Nog afgezien van de vereiste verdragswijziging staat de AIV gereserveerd
tegenover deze gedachte. Het Europees Parlement vertegenwoordigt immers burgers, geen
lidstaten. Het zou niet gelukkig zijn in de volksvertegenwoordiging van alle EU-burgers een
splitsing aan te brengen. Bovendien zou de al bestaande tweedeling tussen euro- en niet-
eurolanden worden versterkt. Daarom wordt de eerder gedane suggestie herhaald om te
besluiten tot een aparte EP-commissie voor de eurolanden.
                                                 29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>De derde vraag van het kabinet luidt:
Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen hebben voor de
verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Unie? Hierbij creëert de Economische en
Monetaire Unie een verschil tussen de Eurozone en andere lidstaten. In hoeverre heeft dit
gevolgen voor standpuntbepaling en coalitievorming in de Raad op economische en andere
beleidsterreinen?
De AIV onderkent evenzeer dat gedifferentieerde integratie consequenties kan hebben
voor de verhoudingen tussen de lidstaten. Een eenzijdige samenstelling van groepen
lidstaten die op bepaalde gebieden verdere samenwerking nastreven zal mogelijk
verstorend werken op het evenwicht tussen grotere en kleinere lidstaten, tussen oude
en nieuwe lidstaten en tussen de noordelijke en zuidelijke landen. De positie van de
pro-integratie lidstaten zal waarschijnlijk sterker worden doordat deze naar verwachting
aan alle vormen van gedifferentieerde samenwerking zullen deelnemen. De cohesie van
de EU als geheel kan worden geschaad, indien de lidstaten die sterk hechten aan hun
nationale soevereiniteit zich hierdoor buitengesloten gaan voelen, ook op beleidsterreinen
waaraan zij wel meedoen. De AIV is van oordeel dat met goede afspraken over openheid,
informatie-uitwisseling en regelmatig overleg tussen deelnemende en niet-deelnemende
landen schadelijke effecten kunnen worden voorkomen of althans beperkt. Dergelijke
afspraken zijn in het bijzonder van belang voor de verhouding tussen de euro- en niet
eurolanden. Wat in het bijzonder de relatie van het VK met de EU betreft, meer specifieke
afspraken over vermindering van regeldruk en het behoud van de integriteit van de interne
markt kunnen naar het oordeel van de AIV Britse bezwaren wegnemen tegen het huidig
functioneren van de EU.
Aanbevelingen
1. De AIV raadt het kabinet aan gedifferentieerde integratie te aanvaarden als
    een noodzakelijk instrument om voortgang van de Europese samenwerking op
    bepaalde beleidsterreinen mogelijk te maken en daarbij rekening te houden met
    legitieme bezwaren of beperkingen van bepaalde lidstaten om aan de verdergaande
    samenwerking mee te doen. Gedifferentieerde integratie mag echter alleen onder
    bepaalde randvoorwaarden worden gerealiseerd. De belangrijkste voorwaarde is
    dat zij de kernwaarden van de EU en de fundamenten en inrichting van de interne
    markt niet mag aantasten alsmede dat de verdergaande samenwerking geschiedt
    met gebruikmaking van de EU-instellingen en met eerbiediging van de geldende EU-
    procedures.
2. De AIV beveelt het kabinet aan om het onderwerp gedifferentieerde integratie op
    de agenda van de Raad te zetten. De informele contacten tijdens het Nederlands
    Voorzitterschap bieden daar alle ruimte toe. Doel van dergelijk overleg moet zijn het
    starten van een open dialoog over de best practises in de lidstaten en het identificeren
    van mogelijke valkuilen van gedifferentieerde integratie.
3. Nederland dient te bevorderen dat bij de keuze van vormen van gedifferentieerde
    integratie bij voorkeur gebruik wordt gemaakt van de figuur van nauwere samenwerking.
    Op korte termijn zou het kabinet kunnen sonderen hoe de overige lidstaten denken
    over een eventuele aanpassing van de voorwaarden voor nauwere samenwerking. De
    AIV is voorstander van een dergelijke aanpassing. Enerzijds zou ter wille van een stevig
    draagvlak een grotere groep (dan negen) lidstaten moeten wensen nauwer samen te
    werken, anderzijds zou een lagere drempel (dan de gekwalificeerde meerderheid) in de
    Raad nodig moeten zijn om daadwerkelijk met nauwere samenwerking te beginnen.
                                                30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>   Daarbij dient in het oog te worden gehouden dat, zoals de verdragen zelf stellen,
   nauwere samenwerking de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie dient.
4. Gedifferentieerde integratie vraagt nogal wat van nationale overheden. Ze moeten
   in staat zijn op verschillende beleidsterreinen in verschillende voorhoedes aanwezig
   te zijn, te participeren in discussies en mee te doen aan onderhandelingen. Dit
   vereist heldere keuzes op nationaal niveau, ook voor Nederland. De AIV adviseert het
   kabinet daarom in kaart te brengen op welke terreinen zij gedifferentieerde integratie
   wenselijk dan wel noodzakelijk acht, daarmee rekening houdend met de Nederlandse
   beleidsprioriteiten voor de komende vijf jaar. Naar het oordeel van de AIV komen
   de volgende terreinen of onderwerpen in elk geval in aanmerking: verdieping van
   de samenwerking in het kader van de EMU, nauwere samenwerking op het gebied
   van pensioenbeleid, belastingpolitiek, arbeid en arbeidsomstandigheden, publieke
   gezondheidszorg, energie, vreemdelingen- en asielbeleid, strafrechtelijk en politiegebied
   alsook permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied.
5. De AIV vindt het gewenst dat het kabinet zich inzet om zeker te stellen dat het
   intergouvernementele Fiscal Compact onder de communautaire paraplu wordt gebracht.
   In de desbetreffende overeenkomst staat dat dit voor 2018 dient te geschieden. Het
   is nodig dat daar met het oog op eventuele verdragsaanpassingen tijdig over wordt
   nagedacht en binnen Raadskader over wordt gesproken.
6. Met het oog op de gewenste cohesie en stabiliteit keert de AIV zich tegen het
   ontstaan van permanente scheidslijnen in de EU en dringt er bij het kabinet op
   aan dienovereenkomstig te handelen. Achterblijvende lidstaten moeten steeds de
   gelegenheid hebben zich alsnog aan te sluiten bij vormen van gedifferentieerde
   samenwerking, een maximale openheid moet worden betracht en overleg tussen
   deelnemende en niet-deelnemende lidstaten dient met enige regelmaat plaats te
   vinden. Verder is, zoals eerder aanbevolen, een betrokkenheid van de EU-instellingen
   bij bedoelde vormen van samenwerking essentieel.
7. De AIV schaart zich achter de wens van het kabinet dat Nederland een actieve rol
   speelt bij het zoeken naar een oplossing voor het probleem van de voortzetting van het
   lidmaatschap van het VK in het licht van het te houden referendum. In dit kader zou het
   kabinet moeten proberen zoveel mogelijk medestanders te vinden om te komen tot een
   interinstitutioneel akkoord tussen de drie betrokken Europese instellingen ter beperking
   van de regeldruk en een verruiming van de discretionaire bevoegdheid van lidstaten bij
   de uitvoering en toepassing van secundaire wetgeving.
                                              31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>               Bijlage I
Adviesaanvraag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>1. Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat flexibele integratie in de nabije
toekomst vaker wordt ingezet en welke beleidsterreinen verdienen
specifieke aandacht in deze context?

2. Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen
hebben voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de
Europese Unie?

3. Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen
hebben voor de verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Unie?
Hierbij creëert de Economische en Monetaire Unie een verschil tussen de
Eurozone en andere lidstaten. In hoeverre heeft dit gevolgen voor
standpuntbepaling en coalitievorming in de Raad op economische en
andere beleidsterreinen?

Ik zie uw advies met veel belangstelling tegemoet.

Bert Kgenders
Minister van Buitenlandse Zaken

Onze referentie
Minbuza-2015.175575

Pagina 2 van 2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                                                                                Bijlage II
Overzicht multi speed Europe 2013 (bron ministerie van Buitenlandse Zaken)
Schema ‘flexibele samenwerking in EU-kader’, augustus 2015
 Samenwerkings-     Deelnemende    Geen       Buiten de EU Materie             Juridische
 verband            LS             deelname/                                   informatie
                                   Bijzondere
                                   positie
 Europese Unie      28 EU-         -          Kandidaat:   Vrede, veiligheid,  EU-verdragen
                    lidstaten                 MAC, MONT,   welzijn, interne
                                              SER, TUR,    markt, EMU.
                                              ALB
                                              Potentieel:
                                              BOS, KOS
 Benelux            NL, BEL, LUX   25 EU-     -            Samenwerking op     Artikel 350 VWEU
                                   lidstaten               gebieden die niet
                                                           onder de EU vallen. Benelux-unieverdrag
 Noordse            DK, FIN, ZWE   25 EU-     NOOR, IJS    Regionale,          Toetredingsaktes
 samenwerking                      lidstaten               economische         Zie pagina 392 van de
                                                           en politieke        toetredingsakte
                                                           samenwerking.       Zweden en Finland
                                                                               Noordse overeenkomsten
 Ultra perifere     FRA            25 EU-                  Territorium         EU-recht is van
 gebieden (UPG)     (Martinique    lidstaten               verwijderd van      toepassing (artikel 355,
                    Guadeloupe,                            het Europese        lid 1 VWEU), maar op
                    Frans Guyana,                          grondgebied.        basis van artikel 349,
                    Réunion,                                                   leden 1 en 2 VWEU
                    Mayotte en                                                 zijn bepaalde, tijdelijke
                    Saint-Martin)                                              uitzonderingen mogelijk.
                    POR (Azoren
                    en Madeira)
                    SPA
                    (Canarische
                    eilanden)
 Landen en gebieden NL, FRA, DK    24 EU-                  Territorium         EU-recht is zonder
 overzee (LGO)      en VK (zie     lidstaten               verwijderd van      uitdrukkelijke verwijzing
                    Bijlage II bij                         het Europese        in principe niet
                    het VWEU).                             grondgebied.        toepassing op LGO
                                                                               (artikel 355, lid 2
                                                                               VWEU).
                                                                               Tevens bevat artikel
                                                                               355, leden 4 en 5
                                                                               verdere specifieke
                                                                               uitzonderingen. Deze
                                                                               zijn in dit overzicht niet
                                                                               uitgewerkt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Samenwerkings- Deelnemende   Geen           Buiten de EU  Materie                Juridische
verband        LS            deelname/                                           informatie
                             Bijzondere
                             positie
Euro           19 EU-        9 EU-          Officieel:    Eenheidsmunt,          EU-verdragen
               lidstaten     lidstaten:     San Marino,   monetaire              t(mn artikel 3, lid 4 EU,
                             VK, DK, ZWE,   Vaticaanstad, samenwerking.          artikel 119, lid 2 VWEU,
                             ROE, BUL,      Monaco,                              art. 127 t/m 138 VWEU)
                             TSJ, POL,      Andorra en    De euro is de
                             HON, KRO.      sommige       zogenoemde ‘derde      ECB-protocol.
                                            LGO’s         fase’ van de EMU.      Protocol 14 (eurogroep)
                             VK en DK
                             zijn niet      Onofficieel:                         Zie voor VK
                             gehouden       MONT, KOS                            Protocol 15
                             de euro in                                          Zie voor DK
                             te voeren,                                          Protocol 16
                             de overige
                             7 hebben
                             een tijdelijke
                             derogatie
                             op de
                             verplichting
                             tot invoering.
Europlus pact  23 EU-        VK, HON,       -             Coördinatie van        Geen rechtsgevolgen,
               lidstaten     ZWE, TSJ,                    het economisch         politieke binding.
               (Eurozone     KRO                          beleid: concurrentie-
               plus BUL, DK,                              vermogen,              ER-conclusies
               POL en ROE)                                werkgelegenheid,       24-25 maart 2011
                                                          houdbare overheids-
                                                          financiën en
                                                          financiële
                                                          Stabiliteit.
Europees       19 EU-        9 overige EU-                Noodfonds,             Internationale
stabiliteits-  lidstaten     lidstaten                    stabiliteit euro.      overeenkomst (met
mechanisme     (eurozone)                                 Permanente             gebruikmaking EU-
(ESM)                                                     faciliteit.            instellingen CIE,
                                                                                 ECB en EU-Hof).
                                                                                 Artikel 136,
                                                                                 lid 3 VWEU.
Europese       17 EU-        11 overige                   Noodfonds,             Internationale
Financiële     lidstaten     EU-lidstaten                 stabiliteit euro.      overeenkomst (met
Stabiliteits-  (eurozone)    (inclusief                   Tijdelijke faciliteit. gebruikmaking EU-
faciliteit                   later tot euro                                      instellingen CIE,
                             toegetreden                                         ECB en EU-Hof).
                             Estland en
                             Litouwen)
Verdrag inzake 25 EU-        VK, TSJ, KRO                 Begrotingsdiscipline   Internationale
stabiliteit,   lidstaten                                  en economisch          overeenkomst
coördinatie en                                            bestuur
bestuur in de                                             (governance)
economische en                                            versterken.
monetaire unie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>Samenwerkings-       Deelnemende    Geen         Buiten de EU Materie             Juridische
verband              LS             deelname/                                     informatie
                                    Bijzondere
                                    positie
Schengen             22 EU-         VK, IER doen IJS, NOOR,   Opheffing           Verdrag van Schengen,
                     lidstaten      niet mee     LIECHT, ZWI  binnengrens-        geïntegreerd in het EU-
                                    maar met                  controles,          acquis met het Verdrag
                     DK doet mee    opt-in                    gezamenlijke        van Amsterdam.
                     maar met                                 buitengrens.        Zie protocol 19.
                     opt-out        Kandidaten:
                                    ROE, BUL,                                     DK/VK/IER:
                     CYP is lid     KRO                                           protocol 19
                     maar acquis
                     nog niet                                                     Kandidaten:
                     (volledig) van                                               Toetredingsaktes.
                     toepassing.
Personencontroles    27 EU-         VK           -            Verhouding          Protocol 20
interne markt        lidstaten                                interne markt en
                                                              personencontroles.
                                                              Behoud Britse
                                                              personencontroles.
Ruimte voor vrijheid 25 EU-         DK, VK, IER  -            Politiële,          EU-verdragen
veiligheid en recht  lidstaten      (opt-out/in)              strafrechtelijke en (oude ‘derde pijler’,
                                                              civielrechtelijke   ‘gecommunautariseerd’
                                                              samenwerking.       met het Verdrag van
                                                                                  Lissabon). Zie H 3 t/m
                                                                                  5 van titel V van het
                                                                                  derde deel VWEU.
                                                                                  VK en IER: Protocol 21
                                                                                  DK: Protocol 22
Gemeenschappelijk    27 EU-         DK           -            Defensie-           DK: artikel 5 van
Veiligheids- en      lidstaten                                samenwerking        Protocol 22
defensiebeleid
                                                                                  Artikel 31 EU voorziet in
                                                                                  flexibele besluitvorming
                                                                                  (opt-out).
                                                                                  Artikel 45, lid 2 EU
                                                                                  voorziet in selectieve
                                                                                  deelname EDA.
Permanente           (Nog) geen     -            -            Verdergaande        Artikel 42, lid 6 en
gestructureerde      gebruik van                              defensie-           artikel 46 EU.
samenwerking         gemaakt                                  samenwerking        Protocol 10
Defensie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Samenwerkings-     Deelnemende    Geen           Buiten de EU Materie                Juridische
verband            LS             deelname/                                          informatie
                                  Bijzondere
                                  positie
Handvest voor de   26 EU-         VK en POL      -            Grondrechten           VK en POL:
Grondrechten       lidstaten                                                         protocol 30
                                                                                     Beargumenteerd kan
                                                                                     worden dat dit Protocol
                                                                                     niet het effect zal hebben
                                                                                     van een opt-out.
Nauwere            15 EU-         13 EU-         -            Toepasselijke recht    Besluit van de Raad op
samenwerking:      lidstaten:     lidstaten: NL,              inzake                 grond van 329 VWEU
Rome-III           BEL, BUL,      VK, IER, DK,                echtscheiding
                   DUI, SPA,      ZWE, FIN,                   en scheiding van       Verordening
                   FRA, ITA, LET, EST, POL,                   tafel en bed.
                   LUX, HON,      TSJ, SLOW,                                         Deelname Litouwen
                   MAL, OOS,      GRIE, CYP,
                   POR, ROE,      KRO
                   SLOV, LIT
Nauwere            25 EU-         ITA, SPA,      -            Eenheidsoctrooi-       Besluit van de Raad op
samenwerking:      lidstaten      KRO                         bescherming.           grond van 329 VWEU
unitair octrooi
                                                                                     Verordening
                                                                                     Vertaalverordening
Nauwere            11 EU-         17 EU-                      Financiële sector      Besluit van de Raad
samenwerking:      lidstaten      lidstaten                   bijdrage laten         op grond van artikel
belasting op       (FRA, DUI,                                 leveren aan kosten     329 VWEU.
financiële         EST, OOS,                                  van recente
transacties        BEL, GRIE,                                 financiële crisis.
                   ITA, POR,
                   SLOW, SLOV,
                   SPA)
Volkshuishoudingen Alle lidstaten Minder         -            In wet- en             Voorbeelden:
met verschillen in                ontwikkelde                 regelgeving            richtlijn 2002/83,
ontwikkeling                      (delen van)                 rekening houden        overweging 63
(artikel 27,                      lidstaten                   met (delen van)
lid 2 VWEU)                                                   lidstaten die minder   Richtlijn 98/30,
                                                              ontwikkeld zijn (bijv. overweging 2
                                                              Oost-Duitsland,
                                                              Spanje,
                                                              Griekenland).
Aanvullende        Nog geen       -              -            Meerjarige             Artikel 184 VWEU.
onderzoeks-        gebruik van                                onderzoeks-
programma’s        gemaakt.                                   programma’s            Inspiratie komt van
ex artikel 184                                                waar niet alle         artikel 7 Euratom-
VWEU                                                          lidstaten              verdrag. AOP is in
                                                              aan willen             dat kader tot stand
                                                              meedoen.               gekomen mbt een
                                                                                     hogefluxreactor
                                                                                     (NL doet mee).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Samenwerkings-    Deelnemende    Geen        Buiten de EU Materie              Juridische
verband           LS             deelname/                                     informatie
                                 Bijzondere
                                 positie
Specifieke        Alle lidstaten -           -            Lidstaten mogen op   Artikel 72
autorisaties in                                           grond van deze       artikel 114,
het Verdrag                                               clausules bepaalde   lid 4 en 5
                                                          zaken behouden       artikel 153, lid 4
                                                          of juist verder gaan artikel 168, lid 7
                                                          dan tde EU doet.     artikel 169, lid 4
                                                                               artikel 193 VWEU
Regeling deelname Deelnemende    Niet-                    De instrumenten      Voorbeelden:
in het secundaire lidstaten      deelnemende              bepalen op het
recht                            lidstaten                niveau van het       Voorstel
                                                          secundaire recht     bankentoezicht
                                                          of lidstaten zich
                                                          aansluiten of niet   Voorstel
                                                                               bankenresolutie.
Snus              27 EU-         ZWE                      Tabak in             Toetredings akte
                  lidstaten                               poedervorm,          Zweden.
                                                          voornamelijk         bijlage XV bij de
                                                          geconsumeerd         Toetredingsakte
                                                          in Noorwegen en
                                                          Zweden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS: recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO-POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB-SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
   september 2004
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
   december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
   aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
   politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 NEDERLAND EN DE EUROPESE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
   belang, juli 2008
62 KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
   maart 2009
65 TRANSITIONAL JUSTICE: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 DEMOGRAFISCHE VERANDERINGEN EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, juli 2009
67 HET NIEUWE STRATEGISCH CONCEPT VAN DE NAVO, januari 2010
68 DE EU EN DE CRISIS: lessen en leringen, januari 2010
69 SAMENHANG IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: reactie op WRR-rapport ‘Minder pretentie,
   meer ambitie’, mei 2010
70 NEDERLAND EN DE ‘RESPONSIBILITY TO PROTECT’: de verantwoordelijkheid om mensen te
   beschermen tegen massale wreedheden, juni 2010
71 HET VERMOGEN VAN DE EU TOT VERDERE UITBREIDING, juli 2010
72 PIRATERIJBESTRIJDING OP ZEE: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden, december 2010
73 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE NEDERLANDSE REGERING: zoeken naar constanten in een
   veranderende omgeving, februari 2011
74 ONTWIKKELINGSAGENDA NA 2015: millennium ontwikkelingsdoelen in perspectief, april 2011
75 HERVORMINGEN IN DE ARABISCHE REGIO: kansen voor democratie en rechtsstaat?, mei 2011
76 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE EUROPESE UNIE: tussen ambitie en ambivalentie, juli 2011
77 DIGITALE OORLOGVOERING, december 2011**
78 EUROPESE DEFENSIESAMENWERKING: soevereiniteit en handelingsvermogen, januari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>79 DE ARABISCHE REGIO, EEN ONZEKERE TOEKOMST, mei 2012
80 ONGELIJKE WERELDEN: armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking,
   september 2012
81 NEDERLAND EN HET EUROPEES PARLEMENT: investeren in nieuwe verhoudingen, november 2012
82 WISSELWERKING TUSSEN ACTOREN IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: naar flexibiliteit en vertrouwen,
   februari 2013
83 TUSSEN WOORD EN DAAD: perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten, maart 2013
84 NIEUWE WEGEN VOOR INTERNATIONALE MILIEUSAMENWERKING, maart 2013
85 CRIMINALITEIT, CORRUPTIE EN INSTABILITEIT: een verkennend advies, mei 2013
86 AZIË IN OPMARS: strategische betekenis en gevolgen, december 2013
87 DE RECHTSSTAAT: waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking, januari 2014
88 NAAR EEN GEDRAGEN EUROPESE SAMENWERKING: werken aan vertrouwen, april 2014
89 NAAR BETERE MONDIALE FINANCIËLE VERBONDENHEID: het belang van een coherent internationaal
   economisch en financieel stelsel, juni 2014
90 DE TOEKOMST VAN DE ARCTISCHE REGIO: samenwerking of confrontatie?, september 2014
91 NEDERLAND EN DE ARABISCHE REGIO: principieel en pragmatisch, november 2014
92 HET INTERNET: een wereldwijde vrije ruimte met begrensde staatsmacht, november 2014
93 ACS–EU-SAMENWERKING NA 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?, maart 2015
94 INSTABILITEIT ROND EUROPA: confrontatie met een nieuwe werkelijkheid, april 2015
95 INTERNATIONALE INVESTERINGSBESLECHTING: van ad hoc arbitrage naar een permanent
   investeringshof, april 2015
96 INZET VAN SNELLE REACTIEMACHTEN, oktober 2015
97 AUTONOME WAPENSYSTEMEN: de noodzaak van betekenisvolle menselijke controle, oktober 2015**
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
 1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
 2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
 3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
 4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
 5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
 6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
 7 Briefadvies VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
   Europees asiel- en migratiebeleid in 2009, maart 2004
 8 Briefadvies DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
   Van impasse naar doorbraak?, september 2004
 9 Briefadvies REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
   interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
14 Briefadvies KLIMAATVERANDERING EN VEILIGHEID, januari 2009
15 Briefadvies OOSTELIJK PARTNERSCHAP, februari 2009
16 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: Nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>17 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2010, juni 2010
18 Briefadvies HET EUROPESE HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: beschermer van burgerlijke
    rechten en vrijheden, november 2011
19 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKT FINANCIEEL-ECONOMISCH BESTUUR IN DE EU, februari 2012
20 Briefadvies NUCLEAIR PROGRAMMA VAN IRAN: naar de-escalatie van een nucleaire crisis, april 2012
21 Briefadvies DE RECEPTORBENADERING: een kwestie van maatvoering, april 2012
22 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2012: krijgsmacht in de knel, september 2012
23 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKTE SOCIALE DIMENSIE VAN DE EUROPESE UNIE, juni 2013
24 Briefadvies MET KRACHT VOORUIT: reactie van de Adviesraad Internationale Vraagstukken op de
    beleidsbrief ‘Respect en recht voor ieder mens’, september 2013
25 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: meer dan een definitiekwestie, mei 2014
26 Briefadvies DE EU-GASAFHANKELIJKHEID VAN RUSLAND: hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan
    verminderen, juni 2014
27 Briefadvies FINANCIERING VAN DE INTERNATIONALE AGENDA VOOR DUURZAME ONTWIKKELING,
    april 2015
*    Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**   Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
     Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
***  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
     Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>