<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>DE BESCHERMING VAN DE BURGERBEVOLKING
               IN GEWAPEND CONFLICT
    OVER GEBAANDE PADEN EN NIEUWE WEGEN
                    No. 102, juli 2016
  ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
       ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter		      Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Vicevoorzitter 		 Prof.dr. A. van Staden
Leden   		        Mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren
			               Mw. prof.dr. J. Gupta
			               Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin			
			               Mw. prof.dr. M.E.H. van Reisen
			               Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
			               LGen b.d. M.L.M. Urlings
			               Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris 		     Drs. T.D.J. Oostenbrink
			Postbus 20061
                  2500 EB Den Haag
                  telefoon 070 - 348 5108/6060
                  fax 070 - 348 6256
                  aiv@minbuza.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden gecombineerde Commissie
Bescherming van burgers in conflicten
Voorzitter     Mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren
Leden          Drs. D.J. Barth
               Jhr. P.C. Feith
               Mr. A.P. Hamburger
               Mw. M. Schouten MSc
               Mw. drs. E.N. van der Steenhoven
               Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris     Drs. J. Smallenbroek
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Woord vooraf
I        Inleiding   7
II       Definities van bescherming van de burgerbevolking en juridisch kader   9
         II.1     Definitie van bescherming van de burgerbevolking    9
         II.2     De bescherming van de bevolking en de
		                Responsibility to Protect   10
         II.3     De aard van moderne conflicten: complexiteit, verstedelijking,
		                sociale media en de rol van vrouwen    11
         II.4     Het juridische kader: ontzien van burgers bij het voeren van 			
		                vijandelijkheden   14
         II.5     Het juridische kader voor de bescherming van de burgerbevolking 		
		                in gewapende conflicten in derde landen    16
         II.6     Instrumenten voor de bescherming van de burgerbevolking 			
		                in gewapende conflicten in derde landen    17
         II.7     Naleving van internationaal recht    18
         II.8     Nieuwe wegen   20
III      De bescherming van de burgerbevolking in verschillende fasen
         van een conflict    22
         III.1    Sluimerend conflict   22
		III.1.1 Early warning   22
		                III.1.2 Preventie   23
		                III.1.3 Overige instrumenten   28
         III.2    Uitgebroken conflict   29
		                III.2.1 Diplomatieke, politieke, economische en 				
			                        juridische instrumenten   29
		                III.2.2 Ontplooiing van militaire missies door
			                        internationale organisaties   30
         III.3    Post-conflict   37
IV       Samenvatting, conclusies en aanbevelingen   40
Bijlage I         Adviesaanvraag
Bijlage II        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
In november 2015 ontving de AIV een adviesaanvraag over de bescherming van
de burgerbevolking in gewapend conflict van de minister van Buitenlandse Zaken.
Hij constateert in de adviesaanvraag dat sprake is van schokkende vormen van
geweld, doelbewuste aanvallen op burgers en totaal gebrek aan respect voor leven
en waardigheid van burgers. Ook zijn specifieke groepen burgers (religieuze
minderheden, vrouwen en meisjes, LHBTI, journalisten) doelwit van (seksueel)
geweld, marteling, ontvoering, gedwongen ontheemding en rekrutering in gewapende
groepen. De internationale gemeenschap slaagt er in de meeste situaties niet in om
de burgerbevolking effectief te beschermen. De minister merkt verder op dat er een
stevig normatief raamwerk voor de bescherming van de burgerbevolking is, maar dat
de implementatie ervan ver achterblijft. De minister van Buitenlandse Zaken legt de
volgende vragen aan de AIV voor:
• Op welke wijze kan aan het Nederlandse beleid voor de bescherming van de
   burgerbevolking in gewapend conflict in relatie tot conflictpreventie verder
   invulling gegeven worden?
• Op welke wijzen kan de geïntegreerde benadering toegepast en versterkt worden
   zodat de bescherming van de burgerbevolking beter geadresseerd wordt, met
   aandacht voor de fase van conflictpreventie?
• Welk instrumentarium en welke kanalen kan Nederland daarvoor benutten,
   zowel bilaterale ondersteuning en initiatieven als multilaterale en multi-
   stakeholder samenwerking?
• Hoe kan Nederland bijdragen aan betere respons op basis van ‘early warning’
   mechanismen, zoals in het kader van de ‘Responsibility to Protect’, zowel op
   intergouvernementeel niveau als in concrete situaties in het veld?
• Op welke wijze zou Nederland een toegevoegde waarde kunnen hebben voor wat
   betreft de bescherming van de burgerbevolking in gewapend conflict tijdens een
   eventueel lidmaatschap van de VN Veiligheidsraad?
In de adviesaanvraag wordt de nadruk gelegd op preventie. De AIV heeft preventie
op twee manieren geïnterpreteerd, namelijk als preventie van conflicten en als
preventie van gewelddadigheden die slachtoffers onder de burgerbevolking
veroorzaken. Conflictpreventie is aan de orde als een conflict nog sluimert en het
geweld nog geen hoge intensiteit heeft bereikt. Preventie van burgerslachtoffers is
aan de orde als een conflict sluimert of als het conflict is uitgebroken en het geweld
een hoge intensiteit heeft bereikt. Als een gewelddadig conflict is beëindigd, zouden
niet of nauwelijks slachtoffers onder de burgerbevolking moeten vallen als gevolg
van geweld, maar kunnen er nog steeds slachtoffers zijn als gevolg van de indirecte
effecten van het conflict, zoals honger of ziekte. Dit advies is vooral gericht op de
fasen van sluimerend conflict en uitgebroken conflict.
De AIV heeft al diverse adviezen uitgebracht over onderwerpen die gerelateerd zijn
aan de bescherming van de burgerbevolking in gewapend conflict, waaronder:
‘De inhuur van private militaire bedrijven’ (advies nummer 59), ‘Crisisbeheersings-
operaties in fragiele staten’ (advies nummer 64), ‘Transitional Justice’ (advies
nummer 65) en ‘Nederland en de Responsibility to Protect’ (advies nummer 70).
Aspecten die in de voorgaande adviezen aan de orde zijn geweest, worden in dit
advies hooguit kort behandeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>De AIV heeft ter voorbereiding van dit advies een gecombineerde commissie
ingesteld onder voorzitterschap van mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren (AIV en Commissie
Mensenrechten, CMR). De leden van de commissie waren drs. D.J. Barth (Commissie
Vrede en Veiligheid, CVV), Jhr. P.C. Feith (CVV), mr. A.P. Hamburger (CMR), mw.
M. Schouten MSc (Commissie Ontwikkelingssamenwerking, COS), mw. drs. E.N. van
der Steenhoven (COS), mw. mr. H.M. Verrijn Stuart (CMR). Mw. mr. S. Löwenhardt,
dhr. L.A.C.M. Slegers, mw. E.K. Spauwen en drs. F. van Pelt waren de ambtelijke
contactpersonen (allen ministerie van Buitenlandse Zaken). Het secretariaat werd
gevoerd door drs. J. Smallenbroek, daarbij ondersteund door mw. T.J.E. van Rens en
dhr. P.N. Kaandorp (stagiairs).
De commissie heeft gesproken met de heer H. Rouw, Program Lead Protection of
Civilians bij Pax en met de heer mr. F.M. Koks, Senior Juridisch Bestuurlijk Adviseur
Internationaal Recht van het Ministerie van Defensie. De AIV is hen zeer erkentelijk
voor het delen van hun inzichten.
De AIV heeft dit advies vastgesteld op 1 juli 2016.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I         Inleiding
In dit advies zal worden betoogd dat bestaande instrumenten voor de bescherming van
de burgerbevolking in gewapende conflicten onvoldoende effectief zijn en dat gezocht
moet worden naar nieuwe wegen. Ten aanzien van bestaande instrumenten wordt
geconcludeerd dat het relevante internationaal recht onvoldoende wordt nageleefd,
soms bewust wordt geschonden en zelfs wordt misbruikt. Ook concludeert de AIV dat
internationale militaire missies er om veel redenen niet in slagen om de burgerbevolking
afdoende bescherming te bieden. Dit betekent niet dat deze instrumenten overbodig
zijn, integendeel. Het streven moet gericht blijven op naleving van het internationaal
recht en op verbetering van het functioneren van internationale missies, maar dat
zal niet voldoende effect sorteren voor de bescherming van de burgerbevolking in
conflictgebieden. Er zijn mogelijkheden om deze gebaande paden te effenen, ook
in de praktijk van de Nederlandse betrokkenheid bij de bescherming van burgers.
Daarnaast moet ook naar nieuwe wegen worden gezocht. Een tweede accent in dit
advies, naast het zoeken naar nieuwe wegen, is hernieuwde aandacht voor preventie en
conflictbemiddeling.
De actualiteit en urgentie van het onderwerp van dit advies is hoog. De conflicten in
onder andere Syrië, Irak, Jemen en Libië gaan gepaard met onaanvaardbare aantallen
burgerslachtoffers, in belegerde steden ontzeggen de strijdende partijen de inwoners
humanitaire hulp en recent hebben aanvallen plaatsgevonden op ziekenhuizen en
scholen. Er zijn nog veel andere voorbeelden van situaties waar burgers op grote schaal
slachtoffer worden van oorlogsgeweld, niet alleen omdat zij gedood worden of gewond
raken, maar ook omdat zij honger lijden of ziek worden. Hele samenlevingen worden
vernietigd, waarbij mensen al hun bezittingen verliezen en worden beroofd van hun
middelen van bestaan. Zij zijn dan aangewezen op humanitaire hulp of moeten vluchten.
Veel leiders, zowel van staten als van niet-statelijke gewapende groepen, stellen
machtspolitiek en militair voordeel boven de waardigheid van mensen. Voor hen telt een
mensenleven meer of minder niet. Daarbij spelen ideologische en religieuze motieven
vaak een rol of worden gebruikt als legitimering. Staten, internationale organisaties
en niet-gouvernementele organisaties moeten verantwoordelijkheid nemen om deze
burgers te beschermen. In dit advies wordt onderzocht welke juridische en politieke
mogelijkheden daartoe bestaan en met welke beperkingen rekening moet worden
gehouden.
De bescherming van burgers is in de eerste plaats de plicht en verantwoordelijkheid
van de staat onder wiens rechtsmacht zij vallen. Echter, omdat dit advies is gericht
aan de Nederlandse regering en Staten-Generaal, is het perspectief van dit advies een
ander, namelijk wat derde landen, internationale organisaties en niet-gouvernementele
organisaties kunnen doen om de bescherming van de burgerbevolking in conflictlanden
te bevorderen. Vanwege deze focus komt de rol van conflictpartijen minder aan de orde,
zonder daarmee ook maar iets af te doen aan hun plicht en verantwoordelijkheid om
allen onder hun rechtsmacht bescherming te bieden. Om dezelfde reden wordt aan de
oorzaken en achtergronden van conflicten eveneens nauwelijks aandacht besteed in dit
advies.
De AIV heeft in diverse – reeds eerder verschenen – adviezen vraagstukken aan de
orde gesteld die ook voor de thematiek van dit advies relevant zijn. Zowel de omvang
als het perspectief van dit advies nopen ertoe niet alle daarin besloten − ook voor dit
                                             7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>onderwerp relevante − aspecten te behandelen, doch waar zinvol naar die AIV-adviezen
te verwijzen.
Het advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk II wordt eerst het concept ‘bescherming
van de burgerbevolking in gewapend conflict’ omschreven en afgebakend van het
concept ‘responsibility to protect’. Vervolgens wordt ingegaan op de gewijzigde aard van
gewapende conflicten: verstedelijking, toenemende complexiteit en gebruik van sociale
media. Dan volgt een beschrijving van het normatieve kader voor de bescherming van de
burgerbevolking en daarbij worden de mogelijkheden en beperkingen ervan onderzocht
voor de inzet van uiteenlopende instrumenten. In dit hoofdstuk wordt ook de juridische
grondslag voor de inzet van instrumenten voor de bescherming van de burgerbevolking
in gewapende conflicten in derde landen besproken en komen verder de beperkingen
van dat normatieve kader in beeld. De gewijzigde aard van gewapende conflicten heeft
gevolgen voor de naleving en afdwinging van het normatieve kader. Tot slot komen in dit
hoofdstuk enkele nieuwe wegen aan de orde voor de bevordering van de naleving van
het internationaal recht ten aanzien van de bescherming van de burgerbevolking.
In hoofdstuk III komen diverse instrumenten aan de orde, die worden beoordeeld
op politieke haalbaarheid en effectiviteit. In dit hoofdstuk worden drie fasen in een
conflict onderscheiden: sluimerend, uitgebroken en post-conflict. In dit hoofdstuk
wordt onder andere betoogd dat in het beleid meer nadruk moet worden gelegd op
preventie en worden belemmeringen voor preventieve activiteiten onderzocht. Ook wordt
geanalyseerd waarom militaire missies beperkt effectief zijn in de bescherming van de
burgerbevolking.
In hoofdstuk IV volgen de samenvatting, conclusies en aanbevelingen.
                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>II        Definities van bescherming van de burgerbevolking
          en juridisch kader
II.1      Definitie van bescherming van de burgerbevolking
De regering constateert in de adviesaanvraag dat er nog geen internationaal
overeengekomen definitie is van het concept ‘bescherming van de burgerbevolking’. Dit
wordt eveneens onderkend in een notitie opgesteld door het Department of Peacekeeping
Operations (DPKO) en het Department of Field Support (DFS), beide onderdelen van
het VN-secretariaat.1 Volgens deze notitie hebben troepenleverende landen, lidstaten,
de VN-Veiligheidsraad, organen van de Algemene Vergadering van de VN, staf van
vredesmissies, DPKO en DFS uiteenlopende, soms conflicterende opvattingen. DPKO
en DFS categoriseren die visies in drie paradigma’s. Sommige betrokkenen zien het als
een concept dat het internationaal humanitair recht en mensenrechten omvat. Deze visie
kan worden aangeduid als de rechtenbenadering. Een tweede visie is de opvatting dat
bescherming van de burgerbevolking beperkt is tot bescherming tegen fysieke dreigingen.
Een derde visie is dat de bescherming van de burgerbevolking het eindresultaat is van
vredesoperaties en daarom niet als separate taak in het mandaat van VN-vredesmissies
behoeft te worden opgenomen.
Het ontbreken van internationale overeenstemming over een definitie van het concept
‘bescherming van de burgerbevolking’ weerspiegelt de verschillen van opvattingen van
landen. China en de Russische Federatie bijvoorbeeld kennen een groot gewicht toe
aan respect voor de nationale soevereiniteit van staten. Deze staten zien dit begrip als
een waarborg tegen ongewenste inmenging in binnenlandse aangelegenheden, waarbij
bijvoorbeeld onder het mom van humanitaire interventie feitelijk regime change wordt
nagestreefd. Diverse landen (zoals Brazilië en Turkije) vrezen selectieve toepassing van
het concept ‘bescherming van de burgerbevolking’.2
In dit advies wordt de volgende definitie van bescherming van de burgerbevolking
gehanteerd:
• alle activiteiten gericht op het bevorderen van de veiligheid, fysieke integriteit en
    waardigheid van de burgerbevolking, in het bijzonder van kwetsbare groepen;
• preventie van oorlogsmisdaden en andere daden van geweld tegen burgers;
• het veiligstellen van humanitaire toegang en het bevorderen van volledig respect
    voor de rechten van het individu, conform internationaal recht, in het bijzonder de
    mensenrechten en internationaal humanitair recht.3
1   Draft DPKO/DFS operational concept on the protection of Civilians in United Nations Peacekeeping
    Operations. Zie: <http://www.peacekeeping.org.uk/wp-content/uploads/2013/02/100129-DPKO-DFS-
    POC-Operational-Concept.pdf>, geraadpleegd op 14 januari 2016.
2   Security Council Report, cross cutting report Protection of Civilians in Armed Conflict no. 3, 29 October
    2010, pp. 29-30.
3   Zie ook: Foreign & Commonwealth Office, research analysts paper: Protection of Civilians: developments
    since 2009, September 2015. Zie: <https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/
    attachment_data/file/479097/RA_Newsletter_Nov_2015_Protection_of_civilians.pdf>.
                                                       9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Het concept ‘bescherming van de burgerbevolking’ is van toepassing in de drie fasen
die in dit advies worden onderscheiden: een sluimerend conflict, een uitgebroken
conflict en de post-conflictsituatie. Het internationaal humanitair recht is echter vooral
van toepassing bij het voeren van vijandelijkheden, dus in de fase van het uitgebroken
conflict. Dit recht is pas van toepassing als de omvang van het geweld een zekere
drempelwaarde heeft overschreden.4 Het concept ‘burger’ heeft daarom in de fase
van uitgebroken conflict een andere betekenis dan in de fasen voorafgaand aan of na
het uitgebroken conflict. Het concept ‘burger’ staat in de fase van een uitgebroken
conflict in tegenstelling tot militair. Het onderscheid tussen combattanten (militairen)
en niet-combattanten (burgers) is fundamenteel voor het internationaal humanitair
recht. Dit recht is echter niet van toepassing in de fasen van een sluimerend conflict of
post-conflict en het onderscheid tussen burgers en combattanten is niet relevant in die
fasen. Het onderscheid tussen burgers (niet-combattanten) en militairen (combattanten)
is overigens in de praktijk niet scherp,5 bijvoorbeeld omdat een burger tijdelijk aan
de strijd kan deelnemen. Die burger heeft op dat moment de status van combattant
en is dan een legitiem militair doelwit, maar kan later de status van burger weer
verkrijgen. Dat maakt de status van burger en combattant ambigue. In de fasen van het
sluimerende conflict en in de post-conflictsituatie wordt met burgerbevolking bedoeld
alle personen die zich onder de rechtsmacht van de staat bevinden.
II.2       De bescherming van de bevolking en de Responsibility to Protect
Deze twee concepten vertonen sterke overeenkomsten, maar er zijn ook belangrijke
verschillen. Beide concepten hebben betrekking op het beschermen van de burger-
bevolking tegen grootschalig geweld. Daarbij gaan beide concepten uit van de primaire
verantwoordelijkheid van de regering om de burgerbevolking (allen die vallen onder de
rechtsmacht van die staat) in haar land te beschermen. De rol van de internationale
gemeenschap komt op de tweede plaats. In beide concepten staat de menselijke
waardigheid en veiligheid (human security) centraal, niet de staatsveiligheid. In beide
gevallen gaat het om de inzet van een breed scala aan instrumenten, waarbij een
buitenlandse interventie met inzet van militaire middelen het uiterste middel is dat pas
wordt ingezet nadat alle andere instrumenten zijn uitgeput.
Er is een aantal verschillen. Bij ‘bescherming van de burgerbevolking’ gaat het meestal
om de notie ‘bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten’ die is
gerelateerd aan internationaal recht dat rechten en plichten voor met name staten
omvat (neergelegd in het internationaal humanitair recht, mensenrechten en het
vluchtelingenrecht). De Responsibility to Protect omvat geen rechten en plichten, maar
refereert aan de verantwoordelijkheden van staten, internationale organisaties en niet-
gouvernementele organisaties. De Responsibility to Protect betreft de bescherming
van de bevolking tegen genocide, oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid
en etnische zuivering (massale wreedheden), terwijl het concept ‘bescherming van de
burgerbevolking’ alle vormen van human security omvat. In dit advies past de AIV het
concept ‘bescherming van de burgerbevolking’ ook toe op een sluimerend conflict en
in de post-conflictfase. De mensenrechten en het vluchtelingenrecht zijn in die fasen
immers ook van toepassing.
4   L. Lijnzaad en M. Zwanenburg, Internationaal Humanitair Recht, in: N. Horbach, R. Lefeber en O. Ribbelink
    (red), Handboek Internationaal Recht, p. 560.
5   Idem, pp. 565-571.
                                                    10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Naast deze inhoudelijke verschillen is er een verschil in politiek draagvlak. Het concept
‘bescherming van de burgerbevolking in een gewapend conflict’ heeft niet alleen een
stevige basis in het internationaal recht, het wordt ook algemeen gezien als een van
de prioritaire taken van VN-vredesmissies, voor zover het mandaat van de missie de
bescherming van de burgerbevolking omvat. Ook de Responsibility to Protect heeft een
basis in dat recht, maar blijft een omstreden concept. Een van de vragen waarover
geen consensus bestaat is of militair ingrijpen op grond van het beginsel Responsibility
to Protect een mandaat van de VN-Veiligheidsraad vereist in geval van een humanitaire
noodsituatie. De Commissie van Onderzoek Besluitvorming Irak merkte over deze
kwestie op dat dit nog een omstreden onderwerp is, waarover vooralsnog geen
algemene regels bestaan.6 In zijn advies over de Responsibility to Protect heeft de AIV
benadrukt dat het gebruik van geweld in het kader van een buitenlandse interventie
zonder autorisatie van de VN-Veiligheidsraad volgens het geldend internationale recht
niet is toegestaan. Mede op basis van de ontwikkelingen van de jaren voorafgaand
aan het AIV-advies, pleitte de AIV voor grote terughoudendheid op dit terrein. Bij het
ontbreken van een mandaat van de VN-Veiligheidsraad zou dergelijk ingrijpen met een
beroep op de uitzonderlijke humanitaire noodsituatie kunnen worden gelegitimeerd,
maar dit zou nimmer als vrijbrief mogen gelden voor eigenmachtig optreden van derden.7
De AIV ondersteunt de Nederlandse inspanningen tot verdere ontwikkeling en politieke
steun voor het concept Responsibility to Protect.
II.3       De aard van moderne conflicten: complexiteit, verstedelijking, sociale
           media en de rol van vrouwen
In de afgelopen decennia zijn conflicten steeds complexer geworden. Daarnaast worden
conflicten vaker in en om steden uitgevochten. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen
voor de naleving van het internationaal recht. Bovendien leiden deze ontwikkelingen
tot grotere betrokkenheid en kwetsbaarheid van de burgerbevolking. Verder spelen ook
sociale media in moderne conflicten een grote rol.
De complexiteit van conflicten is sterk toegenomen. Steeds vaker zijn niet alleen staten
betrokken, maar ook niet-statelijke partijen zoals gewapende oppositie, terroristen,
grensoverschrijdende criminele netwerken (wapens, mensenhandel, drugs, diamanten)
en krijgsheren, die gebruik maken van lokale (soms legitieme) ontevredenheid. De
brede beschikbaarheid van kleine wapens en munitie in conflictgebieden dragen
bij aan de verhoging van het geweldsniveau. Soms ontvangen de conflictpartijen
militaire of financiële steun van buitenlandse regeringen vanwege geopolitieke of
humanitaire overwegingen, waardoor deze conflicten internationale dimensies krijgen.
Sommige reguliere strijdkrachten maken gebruik van private militaire bedrijven. Ook
kunnen conflicten overlopen naar naburige landen, bijvoorbeeld als een conflictpartij
daar een uitvalsbasis heeft, waardoor het onderscheid tussen binnenlandse en
internationale conflicten vervaagt. Veel partijen gebruiken een breed scala aan
strijdmiddelen (hybride oorlogvoering). Diverse conflicten worden veroorzaakt door
slecht bestuur, zoals uitsluiting van specifieke bevolkingsgroepen. De politieke elite
6   Rapport van de Commissie van Onderzoek Besluitvorming Irak, uitgeverij Boom 2010, pp. 268-269.
7   AIV, ‘Nederland en de Responsibility to Protect: de verantwoordelijkheid om mensen te beschermen
    tegen massale wreedheden’, advies nummer 70, Den Haag, juni 2010, p. 52. Zie ook: A.C.M. Wester,
    Promise and pitfalls of the Responsibility to Protect and Lessons to be Learned from the Case of Libya,
    proefschrift Universiteit van Amsterdam.
                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>kan de staat gebruiken voor zelfverrijking en het veiligheidsapparaat misbruiken om
haar machtspositie te behouden. De meeste moderne conflicten hebben dan ook veel
lagen. De vijandelijkheden hebben vaak geen duidelijk begin of einde en perioden met
gewelddadigheden worden afgewisseld met perioden van relatieve rust. De toenemende
complexiteit belemmert het vinden van een politieke oplossing voor conflicten.
De complexiteit van conflicten wordt verder versterkt door klimaatverandering.
Klimaatverandering zal in veel delen van de wereld grotere druk zetten op economische,
maatschappelijke en politieke systemen, waardoor risico’s kunnen toenemen die
leiden tot het uitbreken van gewelddadige conflicten. In november 2015 organiseerde
Nederland een eerste conferentie over de verbanden tussen klimaatverandering en
vrede en veiligheid en in november 2016 volgt een tweede conferentie.8
Conflicten worden steeds vaker in en om steden uitgevochten. In 2030 zal 60% van
de wereldbevolking in steden wonen. Daarvan zal 60% onder de leeftijd van 18 jaar
zijn. Er zullen ongeveer 40 megasteden zijn, veelal in ontwikkelingslanden. Door de
verstedelijking en de mogelijke spanningen binnen stedelijke gebieden zullen de
zwaartepunten van de strijd steeds vaker rond stedelijke gebieden komen te liggen,
in plaats van op het platteland.9 In steden is het moeilijk om combattanten van non-
combattanten te onderscheiden. Combattanten kunnen immers gemakkelijk opgaan
in de menigte en non-combattanten zullen hun bezit willen verdedigen. Verder kan
elk gebouw gebruikt worden als schuilplaats, maar ook als uitvalsbasis voor een
aanval of om hinderlagen te leggen. Het onderscheid tussen woningen en militaire
objecten vervaagt. Vijandelijkheden kunnen dan vanuit elke hoek komen en er ontstaat
een onoverzichtelijke situatie, waarin de verlening van humanitaire hulp met grote
risico’s gepaard gaat. Het gebruik van explosieve wapens leidt vrijwel onvermijdelijk
tot een hoog aantal burgerslachtoffers, dat niet in verhouding staat tot het beoogde
militaire voordeel. Daarnaast kan stedelijke infrastructuur beschadigd raken, waardoor
bijvoorbeeld de water- en energievoorziening onderbroken worden. Moderne steden
worden dan al snel onleefbaar. De aanvallende partij kan een stad belegeren en de
toevoer van militair materieel, voedsel en medische goederen blokkeren. Humanitaire
hulp wordt vaak belemmerd door strijdende partijen en als wapen ingezet. De strijd
om Aleppo in Syrië en Fallujah in Irak zijn illustraties van de genoemde ontwikkelingen.
Burgers komen steeds meer in het hart van het conflict en zijn moeilijk te beschermen.
Als het conflict beëindigd is, zijn steden zwaar beschadigd. Herstel van verwoeste
woningen en stedelijke infrastructuur is een voorwaarde voor terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden, maar dat is kostbaar en tijdrovend. De traditionele militaire doctrine
van stedelijke oorlogvoering is verouderd, omdat die uitgaat van complete isolatie
van de stad en het volledig onder controle krijgen van het gebied. Stedelijke gebieden
worden te groot en te complex om deze doctrine toe te kunnen passen. Dat wijst erop
dat de strijd om en in steden een ander karakter zal krijgen, met nog onvoorzienbare
gevolgen voor de bescherming van de burgerbevolking.10
Een derde verandering is dat sociale media een steeds grotere rol spelen in conflicten.
Via sociale media wordt informatie snel verspreid. Hierdoor kan in korte tijd de
8   Zie: <http://www.planetarysecurity.nl/>.
9   Zie: <http://nationalinterest.org/feature/battleground-metropolis-the-future-urban-warfare-12467>.
10 Megacities and the United States army: Preparing for a complex and uncertain future. Zie:
    <https://www.army.mil/e2/c/downloads/351235.pdf>.
                                                      12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>aandacht worden gevestigd op conflicten en kunnen mensenrechtenschendingen worden
gedocumenteerd. Ook bieden deze media mogelijkheden grote groepen burgers in korte
tijd te mobiliseren. Tijdens de opstanden in de Arabische wereld speelden sociale media
deze rol. Bezien vanuit het belang van de bescherming van de burgerbevolking bieden
sociale media nieuwe kansen, maar creëren daarnaast nieuwe risico’s.
Er zijn onder meer nieuwe kansen omdat burgers en maatschappelijke organisaties
sociale media kunnen gebruiken om elkaar snel en op grote schaal te waarschuwen
en te helpen. Zo gebruiken burgers Facebook en Twitter in Egypte, Libië, Syrië en Irak
om elkaar te waarschuwen voor concrete dreigingen ten aanzien van extremistische
groepen en aanslagen, soms met het doel hulp te mobiliseren. Tevens worden sociale
media gebruikt om druk uit te oefenen op strijdende partijen opdat zij burgerslachtoffers
zo veel als mogelijk voorkomen. Verder gebruikt de burgerbevolking in conflictgebieden
sociale media om familieleden elders te informeren over hun situatie of om informatie
te verspreiden die nuttig kan zijn voor (andere) ontheemden en vluchtelingen. Sociale
media bieden in het bijzonder nieuwe kansen voor vrouwenorganisaties, omdat de
toegang tot sociale media veel meer open is dan de toegang tot traditionele media. Zij
kunnen hun stem vaak via traditionele media niet goed laten horen, maar er zijn weinig
belemmeringen om hun visie op sociale media weer te geven.11
Sociale media creëren ook nieuwe risico’s voor de burgerbevolking in gewapende
conflicten. Partijen bij een conflict, ook staten, intimideren burgers via sociale media.
Strijdende partijen hopen door intimidatie kritische geluiden te onderdrukken. In Libië
bijvoorbeeld zijn vrouwenrechten-activistes die op Facebook stelling nemen tegen
extremisten, op Facebook bedreigd en later vermoord, zoals Salwa Bugaighis.12
Daarnaast bieden sociale media vooral staten mogelijkheden tot het volgen van de
opvattingen van burgers. Via sociale media kunnen strijdende partijen kritische burgers
opsporen. Sociale media zijn verder een platform voor het verspreiden van propaganda
en misleidende informatie, onder meer om steun in het buitenland te mobiliseren.
Het winnen van de hearts and minds is tegenwoordig een belangrijk aspect van
oorlogvoering. Verder worden deze media gebruikt als platform voor oproepen tot geweld
en om haat te zaaien, waarmee wordt beoogd de strijd aan te wakkeren.13
Waar vrouwen in het verleden voornamelijk werden gezien als (potentieel) slachtoffer
van geweld, zien we nu − en dat is een vierde belangrijke verandering − een groeiende
actieve rol van vrouwen in het beschermen van burgers. In Kenia en Somalië door
het creëren van informele netwerken om vluchtelingen te laten onderduiken of door
strijdende partijen te benaderen zoals in Colombia of Nepal. Vrouwenorganisaties
signaleren vroegtijdig toenemend geweld en kunnen bemiddelen tussen strijdende
partijen. Deze actieve rol van vrouwen wordt steeds zichtbaarder en krijgt ook steeds
meer erkenning. Tegelijkertijd wordt ook zichtbaar dat geweld tegen vrouwen als
oorlogswapen wordt ingezet. In resolutie 1325 van de VN-Veiligheidsraad wordt gewezen
op de verschillende rollen die vrouwen kunnen spelen in de diverse fasen van een
11 Zie bijvoorbeeld: <http://www.volkskrant.nl/buitenland/-niemand-luistert-naar-de-syrische-
    vrouw~a4271202/>.
12 Zie: <http://edition.cnn.com/2014/06/27/world/africa/libya-salwa-bugaighis/index.html>.
13 Zie bijvoorbeeld: <http://www.nrc.nl/next/2016/06/13/online-verspreiden-vooral-de-vrouwen-
    terreur-1627685>.
                                                    13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>conflict. De resolutie bevat richtlijnen voor de wijze waarop vrouwen betrokken moeten
worden bij vredesprocessen en de bescherming van de burgerbevolking.14 Omdat deze
resolutie is aangenomen door de VN-Veiligheidsraad, is deze bindend voor alle lidstaten
van de VN. Voor de implementatie van deze resolutie heeft de Nederlandse overheid
samen met een groot aantal niet-gouvernementele organisaties een National Action
Plan Women, Peace and Security 2016-2019 gepubliceerd. In een recente brief aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft het kabinet uiteengezet hoe de relevante
VN-resoluties over Vrouwen, Vrede en Veiligheid verder worden geïntegreerd in het
buitenlands- en veiligheidsbeleid.15 Het Nederlandse beleid ten aanzien van gender
en vrede en veiligheid in de periode 2007-2013 is geëvalueerd door de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie.16
II.4     Het juridische kader: ontzien van burgers bij het voeren van vijandelijkheden
Vanuit het perspectief van het onderwerp van dit advies moet onderscheid worden
gemaakt tussen het juridische kader voor individuele staten en (andere) strijdende
partijen om de burgerbevolking te beschermen die zich onder hun rechtsmacht
bevindt en daarnaast het juridische kader voor ingrijpen elders door individuele staten,
(internationale) organisaties en particuliere organisaties om de burgerbevolking aldaar
in bescherming te nemen. Het eerste juridische kader betreft met name de verplichting
van strijdende partijen om de fysieke en geestelijke integriteit van de burgerbevolking te
respecteren. Dit juridische kader is helder en staat nauwelijks ter discussie, al wordt het
in de praktijk slecht nageleefd. Het tweede juridische kader betreft de mogelijkheden van
actoren (staten, niet-gouvernementele organisaties, anderen) om in te grijpen in gevallen
waarin de fysieke en geestelijke integriteit van de burgerbevolking wordt bedreigd en
de regering van het land waar deze bevolking zich bevindt, geen bescherming kan of wil
bieden. Het gaat dan om de juridische kaders voor de vraag wanneer actoren bepaalde
instrumenten mogen inzetten om de bescherming van de burgerbevolking in derde landen
te bevorderen. Deze vraag komt aan de orde in de volgende paragraaf.
Het eerste juridische kader − gericht op de bescherming van de burgerbevolking door
strijdende partijen − wordt gevormd door het internationaal humanitair recht, het
vluchtelingenrecht en de mensenrechten. Het internationaal humanitair recht omvat
onder andere het oorlogsrecht en het Genocideverdrag (1948). Het oorlogsrecht omvat
verdragsrecht (zoals de vier Verdragen van Genève van 1949 en de twee aanvullende
protocollen van 1977) en gewoonterecht. Hierna wordt kortheidshalve gesproken van
internationaal humanitair recht. De kern van het internationaal humanitair recht is het
onderscheid tussen militaire doelen enerzijds en burgers en burgerobjecten anderzijds.
Zij die niet of niet meer aan de gewapende strijd deelnemen, zijn geen legitiem militair
doel en moeten worden ontzien in de strijd. Naast dit beginsel van onderscheid zijn
proportionaliteit en voorzorg leidende beginselen voor geweldsgebruik door en tussen
14 S/RES/1325 (2000).
15 Tweede Kamer der Staten-Generaal, 26150 nummer 150.
16 Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Gender, peace and security, Evaluation of the
    Netherlands and UN Security Council resolution 1325, IOB evaluatie nummer 399.
                                                    14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>staten.17 Het vluchtelingenverdrag verplicht staten asiel te verlenen aan diegenen
die hun land zijn ontvlucht wegens een gegronde vrees voor vervolging wegens ras,
godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke
overtuiging. Vluchtelingen mogen niet worden uitgezet naar een land waar hun leven of
vrijheid bedreigd zou worden op grond van genoemde redenen (non-refoulement). In dit
advies komt de problematiek van vluchtelingen nauwelijks aan de orde. Een adequate
behandeling van het complexe vraagstuk van de bescherming van vluchtelingen vergt
en verdient naar de mening van de AIV zelfstandig aandacht door middel van meer
gericht onderzoek. Zo’n aanpak gaat het bestek van dit advies te buiten. De AIV heeft
ervoor gekozen de focus van dit advies te richten op de bescherming van burgers die
zich bevinden in een conflictgebied, niet op diegenen die het conflictgebied hebben
verlaten. De mensenrechten omvatten een breed scala aan rechten die relevant kunnen
zijn voor bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten, maar zijn niet
van toepassing op het voeren van vijandelijkheden. De mensenrechten reguleren wel de
rechtshandhaving, ook in conflictgebieden.
In de artikelen 6 tot en met 8 van het Statuut van Rome zijn genocide, misdaden tegen
de menselijkheid en oorlogsmisdaden nauwkeurig omschreven. Het Statuut vormt
daarmee een recente bevestiging van het staande internationaal recht, de neerslag van
algemeen erkende misdrijven.
Ook (leden van) niet-statelijke gewapende groepen hebben de plicht de burgerbevolking
te ontzien bij het voeren van vijandelijkheden en de mensenrechten te respecteren.
Het internationaal humanitair recht voor gewapende conflicten waarbij minstens een
van de partijen geen staat is, is echter beperkter dan dat voor gewapende conflicten
tussen staten.18 In een gezamenlijk advies stelden de AIV en de CAVV dat het
gemeenschappelijk artikel 3 van de Conventies van Genève en Protocol II bij deze
conventies materieelrechtelijk voldoende grond zijn voor deze verplichtingen en dat
situaties die daardoor niet worden gedekt, kunnen worden ondervangen door het
strafrechtelijk aansprakelijk stellen van individuen.19 Veel verdragen leggen niet expliciet
verplichtingen op aan niet-statelijke groepen. Het ‘Facultatief Protocol bij het Verdrag
inzake de rechten van het kind inzake de betrokkenheid van kinderen bij gewapende
conflicten’ is daarop een uitzondering. Het verbiedt niet-statelijke gewapende groepen in
artikel 4 kinderen te rekruteren of in te zetten als combattanten.
Het komt steeds meer voor dat staten private militaire bedrijven inschakelen tijdens
gewapende conflicten. Volkenrechtelijk is over de status van werknemers van private
militaire bedrijven niets geregeld. De AIV bracht in 2007 een advies uit over de inhuur
van private militaire bedrijven. Ten aanzien van de inzet van private militaire bedrijven
17 Zie: AIV/CAVV, ‘Autonome wapensystemen: de noodzaak van betekenisvolle menselijke controle’, advies
    nummer 97 (AIV) en nummer 26 (CAVV), Den Haag, oktober 2015, pp. 23-25.
18 L. Lijnzaad en M. Zwanenburg, Internationaal Humanitair Recht, in: N. Horbach, R. Lefeber en O. Ribbelink
    (red), Handboek Internationaal Recht, pp. 561-562.
19 AIV/CAVV, ‘Falende staten, een wereldwijde verantwoordelijkheid’, advies nummer 35 (AIV) en nummer 14
    (CAVV), Den Haag, mei 2004, p. 21.
                                                    15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>bestaan echter nog veel grijze gebieden.20 In het Montreuxdocument is uiteengezet
welke verplichtingen rusten op staten die private militaire bedrijven inhuren, op staten
waar deze bedrijven zijn gevestigd en op staten waar zij actief zijn.21 Het document is de
uitkomst van een conferentie die werd georganiseerd door de Zwitserse regering en het
Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC).
II.5      Het juridische kader voor de bescherming van de burgerbevolking in 		
          gewapende conflicten in derde landen
De bescherming van de burgerbevolking is in de eerste plaats de plicht van de staat
waar zij zich bevinden. Waar een staat de burgerbevolking niet de noodzakelijke
bescherming kan of wil bieden, is er een breed scala aan instrumenten dat actoren
(andere staten, internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties) kunnen
inzetten om de staat aan te sporen, te ondersteunen, onder druk te zetten, te dreigen
of om deze staat te dwingen de burgerbevolking te beschermen. Staten hebben daarin
een grote mate van vrijheid, maar er zijn wel juridische beperkingen. Daarnaast kan een
aantal van deze instrumenten voor dezelfde doelen worden ingezet tegen niet-statelijke
gewapende groepen en leiders. Als de partijen bij een conflict dan nog niet bereid of in
staat zijn om de burgerbevolking te beschermen, dan kunnen andere actoren initiatieven
nemen om zelf de burgerbevolking te beschermen.
In grote lijnen zijn er twee juridische beperkingen ten aanzien van de betrekkingen
tussen staten. In de eerste plaats moeten staten en andere actoren de soevereiniteit
van andere staten respecteren en mogen zich in beginsel niet mengen in de interne
aangelegenheden van andere staten (non-interventie). De tweede beperking is dat het
gebruik van geweld alleen in uitzonderlijke gevallen is toegestaan. De VN-Veiligheidsraad
is bevoegd uitzonderingen op beide beperkingen toe te staan.
De eerste beperking, de norm van non-interventie in binnenlandse aangelegenheden,
vormt in beginsel een belemmering voor actoren om diplomatieke, politieke,
economische, juridische en in laatste instantie eventueel militaire middelen in te zetten
voor het oplossen van veel moderne conflicten in een derde land, omdat het meestal
complexe binnenlandse conflicten betreft. Daar staat tegenover dat staten elkaar
wel kunnen aanspreken op de verplichtingen die ze zijn aangegaan in het kader van
verdragen, zoals de Verdragen van Genève of mensenrechtenverdragen. Bovendien is
soevereiniteit niet alleen een norm die bescherming biedt tegen ongewenste inmenging
in binnenlandse aangelegenheden door andere staten, maar soevereiniteit omvat ook de
verantwoordelijkheid van de staat voor het welzijn van zijn burgerbevolking. De tweede
beperking is die ten aanzien van het gebruik van geweld. In de internationale betrekkingen
mag alleen geweld worden gebruikt uit zelfverdediging tegen een onmiddellijke dreiging,
met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad of met instemming van de staat waar het
geweld wordt toegepast.
20 AIV, ‘De inhuur van private militaire bedrijven, een kwestie van verantwoordelijkheid’, advies nummer 59,
    Den Haag, december 2007, pp. 16-17.
21 ICRC, The Montreux Document, Genève, Augustus 2009.
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>II.6     Instrumenten voor de bescherming van de burgerbevolking in gewapende 		
         conflicten in derde landen
Afgezien van deze beperkingen hebben staten en andere actoren een grote juridische
vrijheid om staten aan te sporen, te ondersteunen, onder druk te zetten, te dreigen of
te dwingen de burgerbevolking te beschermen. Hierna wordt een aantal voorbeelden
gegeven. Deze instrumenten kunnen ook tegelijk en in samenhang worden ingezet,
zoals in de geïntegreerde benadering geschiedt. Dat verhoogt de effectiviteit van de
individuele instrumenten.
Aansporing kan geschieden door middel van demarches, die achter de schermen
kunnen worden uitgevoerd of waaraan juist publiciteit wordt gegeven. Ook kan de
staat worden aangespoord door (financiële) beloningen in het vooruitzicht te stellen.
Ondersteuning kan worden gegeven door technische assistentie te verlenen, door
financiering aan te bieden, door te bemiddelen of door middel van economische of
militaire hulp of uitzending van politiemensen. Niet-gouvernementele organisaties
kunnen deze instrumenten ook inzetten, soms met financiering van staten of
internationale organisaties.
Staten en niet-statelijke gewapende groepen en hun leiders kunnen onder druk worden
gezet door de instelling van een internationale onderzoekscommissie, bijvoorbeeld
door de VN-Veiligheidsraad of de Mensenrechtenraad. Een andere vorm van druk is de
publicatie van verklaringen waarin zorg of afkeuring wordt uitgesproken, zoals de EU, de
Mensenrechtenraad en diverse mensenrechtenorganisaties regelmatig doen. Leiders
van staten en niet-statelijke actoren kunnen bijvoorbeeld ook onder druk worden gezet
door ze te waarschuwen dat hun handelingen kunnen leiden tot vervolging door het
Internationaal Strafhof.
Door de handel in bepaalde grondstoffen nader te reguleren, kan de financiering van
niet-statelijke gewapende groepen worden belemmerd of kunnen de inkomsten van een
staat worden gekanaliseerd naar bepaalde doelen. Zo was er in het kader van sancties
tegen Irak het oil-for-food programma dat Irak toestond een gelimiteerde hoeveelheid
olie te verkopen, waarvan de opbrengst moest worden besteed aan humanitaire hulp
voor de Iraakse bevolking. Een ander bekend voorbeeld is de regulering van de handel
in ruwe diamanten (Kimberley proces), dat beoogt te voorkomen dat niet-statelijke
gewapende groepen hun strijd kunnen financieren uit de illegale handel in diamanten.
Verder kunnen pogingen worden ondernomen de staat te dwingen het geweld in te
dammen met economische sancties, gerichte sancties tegen leiders of door middel
van een wapenembargo. De VN-Veiligheidsraad kan staten verplichten dergelijke
dwangmaatregelen te nemen. De EU kan autonoom sancties instellen, in aanvulling
op, of los van VN-sancties. De grondslag is het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid (artikelen 21-41 van het Verdrag inzake de Europese Unie). Nederland
kent de Sanctiewet 1977 die de basis biedt voor de implementatie van besluiten van de
VN-Veiligheidsraad of de EU. Over de effectiviteit van economische of financiële sancties
bestaat veel verschil van mening als het gaat om het veranderen van het gedrag van
een regering. Echter, economische of financiële sancties zullen vrijwel altijd de gehele
bevolking treffen en staan derhalve haaks op bescherming van de burgerbevolking.
Sancties toegepast op specifieke personen, organisaties of bedrijven komen aan dit
bezwaar tegemoet, maar ook over de effectiviteit van dit soort sancties bestaat twijfel.
Sanctieregimes dwingen bedrijven hun activiteiten in of met bepaalde bedrijven te
                                            17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>beperken. Bedrijven kunnen daarnaast uit eigen beweging besluiten hun activiteiten in
of met dat land te beperken, bijvoorbeeld omdat zij het risico van grootschalig geweld
zien als een bedreiging van de winstgevendheid. Desinvesteringen zijn een krachtig
signaal aan een regering van een conflictland.
Voor de effectiviteit van sommige instrumenten is samenwerking noodzakelijk; zo
leggen economische sancties van slechts één land vaak weinig gewicht in de schaal
en daarom worden deze meestal genomen in samenwerking met andere landen. Verder
kan samenwerking met het conflictland noodzakelijk zijn, zoals bij het bieden van
ondersteuning. Voor het overige kunnen staten, internationale organisaties en niet-
gouvernementele organisaties de hiervoor genoemde instrumenten eenzijdig toepassen.
Niet-statelijke actoren die actief willen zijn in een conflictland hebben te maken met
veel juridische beperkingen, omdat zij zich dienen te houden aan de wetten van het
conflictland.
II.7      Naleving van internationaal recht
Vanwege de toenemende complexiteit en verstedelijking van conflicten vervaagt het
onderscheid tussen burgers en combattanten en dit belemmert de naleving van het
internationaal recht. Het internationaal humanitair recht veronderstelt namelijk twee
hiërarchisch georganiseerde en gedisciplineerde strijdkrachten, die zich duidelijk
onderscheiden van de burgerbevolking, maar dit juridische onderscheid sluit nauwelijks
meer aan op de praktijk.
Het internationaal recht wordt in veel gevallen bewust niet nageleefd, misbruikt of
zelfs verworpen, zowel door staten als door niet-statelijke partijen bij een conflict. In
veel conflicten spelen etnische of religieuze tegenstellingen een belangrijke rol. Vanuit
die optiek zijn alle leden van een andere etnische groep of aanhangers van een ander
geloof een potentieel doelwit, ongeacht of ze nu burger of combattant zijn. Dat speelde
een grote rol in de genocide in Rwanda. Een ander voorbeeld is Daesh, voor wie allen
die geen Sunni zijn, een legitiem doelwit zijn. Feitelijk verwerpt Daesh het internationaal
humanitair recht. Soms wordt dit onderscheid tussen burgers en combattanten
bewust diffuus gemaakt door personen die onder het internationaal humanitair recht
bescherming genieten, gedwongen te plaatsen bij legitieme doelen om een aanval
op dat doel te ontmoedigen, zoals bij het gebruik van een menselijk schild. Ook komt
het voor dat conflictpartijen bewust het ontstaan van burgerslachtoffers bevorderen,
omdat zij weten dat dit het draagvlak voor (militaire) interventies in westerse landen
ondermijnt.22
Bewuste schending van internationaal recht kan onderdeel zijn van de strategie
van een strijdende partij, bijvoorbeeld om terreur uit te oefenen, de cohesie van de
lokale gemeenschap te vernietigen of verzet te breken. Seksueel geweld is een veel
gebruikte tactiek. Seksueel geweld is vaak gericht tegen vrouwen en meisjes, maar
kan ook gericht zijn tegen mannen. Op seksueel geweld tegen mannen rust in veel
samenlevingen een groot taboe en wordt (daarom) vaak niet geregistreerd. Er is weinig
bekend over de omvang, aard en psychosociale gevolgen van seksueel geweld tegen
22 AIV, ‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak’, advies
    nummer 64, Den Haag, maart 2009, p. 52.
                                                      18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>mannen.23 Slachtoffers (vrouwen en mannen) van seksueel geweld komen vaak in een
maatschappelijk moeilijke positie terecht. Het tegengaan van (systematisch) seksueel
geweld is dan ook een belangrijke taak voor internationale missies in conflictlanden.
De toenemende complexiteit van conflicten en met name hybride oorlogvoering,
maken het moeilijker vast te stellen wie verantwoordelijk is voor schendingen van het
internationaal recht. Door gebruik te maken van niet-statelijke gewapende groepen
kunnen staten hun betrokkenheid verhullen. Bij digitale oorlogvoering is de attributie
meestal problematisch. Als niet kan worden vastgesteld wie verantwoordelijk is voor een
schending, is vervolging van daders niet mogelijk.
Asymmetrische oorlogvoering brengt met zich mee dat de inzet van het recht voor
juridische fora een mogelijkheid biedt om daar te bereiken wat de zwakste partijen in de
ongelijke gewapende strijd niet kunnen bereiken; zij kiezen deze weg als een aanvulling
of alternatief instrument. Het komt nogal eens voor dat belangengroepen, individuen en
niet-gouvernementele organisaties die pogen het recht in te zetten tegen het gebruik van
geweld in gewapende conflicten worden gemarginaliseerd en gecriminaliseerd. Hierbij
wordt wel het begrip ‘lawfare’ ingezet, een begrip dat een negatieve implicatie heeft en
dat bedoelt aan te geven dat degenen die het recht inroepen een gevaar vormen voor
de nationale en militaire belangen van met name staten. Impliciet en expliciet maken de
staten die het begrip ‘lawfare’ in deze negatieve zin gebruiken daarmee duidelijk dat zij
zich weinig gelegen willen laten liggen aan de mensenrechten en het humanitair recht en
dat zij de geweldloze weg van het recht als een ondermijning van hun macht ervaren.24
Soms wordt toegang voor humanitaire hulpverleners geweigerd om een belegering te
doen slagen. Er is toenemende erkenning dat het arbitrair weigeren van humanitaire
toegang een schending is van het internationaal recht, die leidt tot aansprakelijkheid
van de staat die toestemming weigert.25 In de praktijk wordt vaak wel toestemming
gegeven voor verlening van humanitaire hulp, maar worden administratieve obstakels
opgeworpen om de hulp te belemmeren, zodat de aansprakelijkheid moeilijk
aantoonbaar is.
Een specifiek probleem is dat sommige leden van VN-vredesmissies zich schuldig
maken aan schendingen van het internationale recht. Vaak gaat het om seksueel
misbruik. Daartegen wordt onvoldoende (zichtbaar) opgetreden. Dit wekt de indruk dat
civiele en militaire leden van VN-vredesmissies ongestraft misdaden kunnen plegen en
dit ondermijnt de legitimiteit van de VN. De VN heeft sinds 2003 beleid ten aanzien van
seksueel misbruik en in 2015 heeft het Office of Internal Oversight Services van de VN
(OIOS) de implementatie van dat beleid onderzocht.26 OIOS constateert onder andere
dat beschuldigingen over seksueel misbruik licht afnemen, dat burgerpersoneel in
23 Zie: <http://www.fmreview.org/sites/fmr/files/FMRdownloads/en/FMRpdfs/FMR27/12.pdf>.
24 Zie ook: <http://www.slate.com/articles/news_and_politics/jurisprudence/2005/04/legal_combat.html>.
25 Strengthening of the coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations, report of
    the Secretary-General, 17 April 2015, A/70/77 en E/2015/64, p. 12.
26 Office of Internal Oversight Services, Evaluation of the Enforcement and Remedial Assistance Efforts for
    Sexual Exploitation and Abuse by the United Nations and Related Personnel in Peacekeeping Operations,
    15 May 2015.
                                                      19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>vergelijking met militair personeel disproportioneel vaak wordt beschuldigd van seksueel
misbruik en dat personeel van enkele troepenleverende landen veel vaker wordt
beschuldigd dan personeel van andere landen. Bij meer dan een derde (36%) van alle
beschuldigingen tussen 2008-2013 zijn de slachtoffers minderjarigen. Verder stelt OIOS
dat de procedures voor onderzoek te ingewikkeld zijn omdat de bevoegdheden over veel
spelers zijn verspreid en de sancties tegen schuldigen sterk variëren. De slachtoffers
van seksueel misbruik ontvangen zelden compensatie. OIOS adviseert onder andere
om de procedures te stroomlijnen, het beleid op sommige punten te verhelderen
en onderzoek te doen naar de voorbereiding van personeel en de discipline onder
contingenten van sommige troepenleverende landen.
II.8      Nieuwe wegen
Sociale media geven conflicten een nieuwe dynamiek. Zij zijn platforms voor
informele en ad-hoc samenwerking. Dit biedt, ondanks de ook gesignaleerde nieuwe
risico’s, nieuwe mogelijkheden om burgers te beschermen en voor de burgers
zelf om zich te beschermen. Nederland beschikt over expertise op informatie- en
communicatietechnologie die daarvoor kan worden ingezet.
Aangezien gewapende groepen zich per definitie onttrekken aan of verzetten tegen het
gezag van staten, is de afdwinging van het internationaal humanitair recht ten aanzien
van niet-statelijke partijen zeer problematisch. Het is bovendien niet vanzelfsprekend dat
gewapende groepen dit rechtsregime naleven. Er is geen goed mechanisme om ze ter
verantwoording te roepen. Er kunnen diverse redenen zijn voor gewapende groeperingen
om het internationaal humanitair recht niet na te leven.27 Vaak staat een gewapende
groepering tegenover goed georganiseerde en uitgeruste strijdkrachten. Door het
internationaal humanitair recht niet na te leven, kan de beweging het militaire nadeel
enigszins compenseren. Kindsoldaten kunnen een acuut tekort aan manschappen
opvullen. Het uitoefenen van terreur kan een manier zijn om macht te demonstreren,
zoals het geval was bij het Revolutionary United Front in Sierra Leone. Verder vereist
naleving van het recht door individuele soldaten dat zij worden getraind en waar nodig
bestraft. Sommige bewegingen zijn daartoe niet bereid of niet in staat.
Terroristen en gewapende groepen die alleen economisch gewin nastreven, hebben
weinig redenen zich te houden aan het internationaal (humanitair) recht. Schending
van het internationaal recht kan zelfs een aspect van hun strategie zijn, bijvoorbeeld
om angst te zaaien of om burgers te verjagen uit gebieden waar natuurlijke rijkdommen
te winnen zijn. In dergelijke gevallen is een beroep op normen niet effectief.28 Niet-
statelijke gewapende groepen met een politieke doelstelling, zoals onafhankelijkheid
of autonomie, kunnen inzien dat ze legitimiteit kunnen verkrijgen door deel te nemen
aan een politiek proces en het internationaal (humanitair) recht na te leven. Het kan
gaan om legitimiteit in de ogen van staten en internationale organisaties, bijvoorbeeld
als deze beweging hoopt een regering te zullen vormen. Of legitimiteit in de ogen van
de lokale bevolking, bijvoorbeeld omdat het de steun van de bevolking nodig heeft.
27 H. Jo, Compliant Rebels, Rebel Groups and International Law in World Politics, Cambridge University
    Press, 2015, pp. 58-60.
28 E. Schmid, Re-focusing on protecting civilians’ basic safety and why we need to know why people kill:
    on the latest reports of the Secretary-General on the protection of civilians in armed conflict, Journal of
    International Peacekeeping 13 (2009), pp. 356-382.
                                                      20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Of legitimiteit in de ogen van een buitenlandse achterban, bijvoorbeeld omdat die van
invloed is op de politieke en militaire steun die de beweging ontvangt van buitenlandse
regeringen. Er is een kans dat dialoog met dergelijke bewegingen de naleving van het
internationaal humanitair recht kan verbeteren. Er zijn niet-statelijke gewapende groepen
die het internationaal recht vrij goed naleven, zoals Farabundo Martí National Liberation
Front in El Salvador.
Omdat in moderne conflicten niet-statelijke actoren een belangrijke rol spelen,
hebben academici en niet-gouvernementele organisaties gezocht naar nieuwe wegen
om de naleving van het internationaal humanitair recht door niet-statelijke partijen
te bevorderen. Niet-statelijke gewapende actoren zijn geen partij bij internationale
verdragen en bovendien zijn zij niet betrokken bij verdragsonderhandelingen, waardoor
zij zich wellicht niet gebonden achten aan het internationaal recht. Ook kunnen niet-
statelijke gewapende groepen zich niet bewust zijn van hun verplichtingen onder
het internationaal humanitair recht. De niet-gouvernementele organisatie Geneva
Call bevordert de naleving van internationale humanitaire normen door gewapende
niet-statelijke actoren.29 Sinds haar oprichting in 2000 is Geneva Call de dialoog
aangegaan met ongeveer 90 gewapende niet-statelijke actoren. Geneva Call heeft een
innovatief mechanisme ontwikkeld, de Deed of Commitment. Niet-statelijke gewapende
groepen binden zich door ondertekening van een Deed of Commitment aan specifieke
internationale humanitaire normen en verplichten zich publiekelijk verantwoording af te
zullen leggen over de naleving van de norm. Op dit moment hebben 49 gewapende niet-
statelijke actoren de Deed of Commitment tegen antipersoonsmijnen ondertekend, 18
de Deed of Commitment die kinderen in gewapende conflicten beschermt en 16 de Deed
of Commitment voor de uitbanning van seksueel geweld en genderdiscriminatie. Dit is
een innovatieve manier om kennis over het internationaal recht en de naleving ervan te
bevorderen.
Een goede analyse van de motieven van gewapende bewegingen moet vooraf gaan aan
de keuze van een strategie voor de bescherming van burgers. De motieven bepalen
of een gewapende groep bereid is tot een politiek compromis en of de groep het
internationaal (humanitair) recht wil naleven.30
29 Zie: <http://www.genevacall.org>.
30 E. Schmid, Re-focusing on protecting civilians’ basic safety and why we need to know why people kill:
    on the latest reports of the Secretary-General on the protection of civilians in armed conflict, Journal of
    International Peacekeeping 13 (2009), p. 369.
                                                      21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>III      De bescherming van de burgerbevolking in verschillende
         fasen van een conflict
In dit hoofdstuk worden diverse instrumenten besproken die kunnen worden ingezet
voor de bescherming van de burgerbevolking in gewapend conflict. De instrumenten zijn
ingedeeld in drie fasen: sluimerend conflict, uitgebroken conflict en post-conflict. In de
praktijk zijn deze drie fasen niet goed van elkaar te onderscheiden, maar vloeien ze in
elkaar over. Er is sprake van een sluimerend conflict als er nog geen grootschalig geweld
is uitgebroken, maar er kan al wel sprake zijn van (veel) gewelddadige incidenten.
In de post-conflictsituatie is het geweld weer sterk afgenomen en is er meestal
een vredesregeling tot stand gekomen. In de post-conflictfase is terugval naar een
grootschalig conflict mogelijk.
Bij besluitvorming over de inzet van instrumenten zijn een aantal overwegingen van
belang, met name de legitimiteit, de politieke haalbaarheid, de effectiviteit en de
perceptie van de lokale bevolking. De legitimiteit van instrumenten (rechtsgrondslag) is
al in het vorige hoofdstuk besproken. In dit hoofdstuk komen de politieke haalbaarheid
en de effectiviteit van instrumenten aan de orde. Daarnaast is de perceptie van de
buitenlandse betrokkenheid in de ogen van de lokale bevolking van belang, maar die
zal van geval tot geval verschillen. Het is de vraag of leden van internationale missies
in het veld zich voldoende bewust zijn van de perceptie van de lokale bevolking van
hun aanwezigheid. De leden van de missie zullen zelf veronderstellen dat zij worden
gezien als hoeders van de vrede, maar de lokale bevolking kan hen niettemin zien als
een ongewenste buitenlandse invloed. In de praktijk maken leden van internationale
politieke en militaire missies zelden een analyse van de perceptie van de missie
onder de lokale bevolking. Een van de factoren die de perceptie van een internationale
militaire missie in de ogen van de lokale bevolking beïnvloedt is de mate waarin deze
missie nevenschade veroorzaakt en daarover transparantie betracht.
III.1    Sluimerend conflict
III.1.1 Early warning
In een situatie van sluimerend conflict is het verzamelen van informatie van groot
belang. Er moet immers een goede analyse komen van het conflict en er moet zicht
zijn op de mate waarin spanningen oplopen en of er een risico is op gewelddadige
uitbarstingen (early warning). Signalen die geweld aankondigen moeten tijdig worden
opgespoord. Daarvoor bestaan veel potentiële bronnen. Staten, internationale
organisaties en niet-gouvernementele organisaties kunnen informatie verzamelen,
bijvoorbeeld door waarnemers te zenden naar het land waar een conflict sluimert
en gesprekken te voeren met de burgerbevolking, lokale organisaties en onderzoeks-
instellingen. Religieuze leiders kunnen een goede bron van informatie zijn, omdat zij
meestal de opvattingen kennen van hun volgelingen. Staten hebben vaak al een
ambassade die deze rol vervult. Lokale (informele) netwerken van bijvoorbeeld mensen-
rechtenverdedigers zijn belangrijke early warners. Beroepsorganisaties van advocaten
en journalisten vangen deze signalen vaak snel op. Ook vluchtelingenstromen en
mensenrechtenschendingen (met name als mensenrechtenverdedigers, journalisten en
advocaten worden lastig gevallen) zijn indicaties van oplopende spanningen. Vluchtelingen
in de diaspora kunnen ook een bron van informatie zijn. De Mensenrechtenraad kent veel
speciale rapporteurs, die een mandaat hebben voor een specifiek thema of een land of
regio. Daarnaast wordt de mensenrechtensituatie in elke VN-lidstaat om de vier jaren
                                              22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>besproken in de Mensenrechtenraad tijdens de Universal Periodic Review. Deze rapporten
kunnen aanwijzingen opleveren voor sluimerende conflicten. In de praktijk hebben
internationale organisaties geen capaciteit voor intelligence, maar zijn ze afhankelijk van
inlichtingendiensten van lidstaten. Deze zijn niet altijd bereid om informatie te delen,
bijvoorbeeld om hun bronnen te beschermen. Diverse wetenschappelijke instituten
en niet-gouvernementele organisaties onderhouden databases met gegevens over
(sluimerende) conflicten. Bekende organisaties zijn de International Crisis Group en het
Uppsala Conflict Data Program.
In het vorige hoofdstuk is gewezen op de rol van sociale media in moderne conflicten.
Als gevolg van het gebruik van sociale media door burgers en strijdende partijen zijn
deze media rijk aan informatie. Alle actoren die zich inspannen voor preventie en
beheersing van conflicten kunnen daarmee hun voordeel doen, om inzicht te krijgen
in de lokale dynamiek en in welke groepen het meest kwetsbaar zijn. Een probleem is
dat de betrouwbaarheid soms moeilijk is vast te stellen, mede omdat conflictpartijen
bewust valse informatie verspreiden.
Op lange termijn kunnen toekomststudies inzicht geven in de mogelijke ontwikkeling van
spanningen, bijvoorbeeld als te voorzien is dat bevolkingsgroei lokaal tot schaarste zal
leiden. Er hoewel er dus veel bronnen bestaan waaruit informatie kan worden geput,
deze wordt niet altijd samengebracht. Het is van groot belang ook lokaal informatie in te
winnen en alle informatie samen te brengen. Early warning moet bovendien tijdig worden
vertaald in early action, maar dat blijft te vaak achterwege.
De minister van Buitenlandse Zaken heeft opgemerkt dat de uitdagingen op het
gebied van veiligheid en stabiliteit zich niet houden aan afgebakende grenzen, zij het
geografisch of thematisch. Nederland zal daarom in toenemende mate inzetten op
regionale samenwerking en functies in het diplomatieke netwerk. Ook deelde hij mede
dat een early warning eenheid wordt opgezet om pro-actiever destabiliserende signalen
te herkennen en dat additionele capaciteit beschikbaar komt op het terrein van de
geïntegreerde benadering.31 De AIV onderschrijft deze beleidsintensiveringen.
III.1.2 Preventie
Er bestaat ontegenzeggelijk een verantwoordelijkheid van staten, internationale
organisaties en niet-gouvernementele organisaties om burgers, ook in derde landen, te
beschermen tegen mogelijk grootschalig geweld, een morele verantwoordelijkheid tot
preventie. Het internationaal recht weerspiegelt dat. Zo verklaren de verdragspartijen
bij het Genocideverdrag (1948) dat zij zich verplichten genocide te voorkomen en te
bestraffen. Ook de concepten ‘bescherming van de burgerbevolking’ en ‘responsibility to
protect’ veronderstellen een verantwoordelijkheid van staten, internationale organisaties
en niet-gouvernementele organisaties om grootschalig geweld tegen de burgerbevolking
te voorkomen, zowel in hun eigen land als elders.
Het High-level Independent Panel on Peace Operations (HIPPO) merkte op dat VN-
lidstaten onder andere tijdens de World Summit in 2005 hebben opgeroepen tot
een cultuur van preventie, maar dat daarvan niet veel terecht is gekomen. Het panel
voerde op verzoek van de Secretaris-Generaal van de VN (SGVN) een evaluatie van
31 Brief van de minister van Buitenlandse Zaken over de Nederlandse diplomatie, Tweede Kamer der Staten-
    Generaal 32734 nummer 29, 11 september 2015, p. 2.
                                                   23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>VN-vredesoperaties en bracht in juni 2015 zijn rapport uit. Het HIPPO concludeert dat
de VN en zijn lidstaten falen conflicten te voorkomen. Het panel wijst erop dat naast
de VN ook regionale organisaties en niet-gouvernementele organisaties capaciteiten
voor preventie en bemiddeling ontwikkelen. Het panel bepleit preventie en het zoeken
naar politieke oplossingen centraal te stellen.32 Aannemelijk is dat preventie niet meer
aandacht krijgt omdat de effectiviteit ervan moeilijk te meten is en dat resultaten vaak
pas na verloop van tijd zichtbaar worden. Niettemin is preventie naar de mening van de
AIV van groot belang, onder meer omdat het beter is te voorkomen dat er slachtoffers
vallen en omdat preventie de kloof kan dichten tussen early warning en de inzet van
ingrijpende en meer kostbare instrumenten.
Preventieve diplomatie
Preventieve diplomatie beoogt op korte termijn overeenstemming te bereiken tussen
partijen bij een geschil of conflict, met het oog op het voorkomen van een gewelddadig
conflict.33 Activiteiten die daartoe kunnen leiden zijn onder andere bemiddeling,
aanbieden van goede diensten, faciliteren van besprekingen of verzoening. Ook
internationale en lokale niet-gouvernementele organisaties spelen tegenwoordig een
aanzienlijke rol in preventieve diplomatie, zoals PAX, Sant’Egidio, het Carter Center,
Centre for Humanitarian Dialogue of het European Institute of Peace. Daarnaast kunnen
lokale geestelijke leiders tegenstellingen tussen religieuze of etnische groepen
overbruggen indien zij gezag hebben bij alle conflictpartijen. Preventieve diplomatie kan
verder het zenden van een politieke missie inhouden. Binnen het Department of Political
Affairs van het VN-secretariaat is een Mediation Support Unit opgericht, die bemiddeling
kan faciliteren en op korte termijn advies en technische ondersteuning kan geven aan
bemiddelingsprocessen. Deze eenheid beschikt onder andere over een team van stand-by
experts.34 De VN heeft de laatste jaren bovendien regionale politieke kantoren
opgericht, die onder meer preventieve diplomatie bedrijven.
Het openhouden van communicatie is essentieel voor preventieve diplomatie. De
AIV heeft in het advies ‘De Arabische regio, een onzekere toekomst’ het belang van
communicatie onderstreept. De mogelijkheden van beïnvloeding zijn het grootst als
in een vroeg stadium van het conflict met alle partijen wordt gecommuniceerd en er
nog geen geweld is gebruikt. Als staten of internationale organisaties terug moeten
komen op hun beleid van uitsluiting van gesprekspartners, dan levert dat een extra
belemmering op voor bemiddeling.35 Contacten tussen staten of internationale
organisaties enerzijds en niet-statelijke gewapende groepen anderzijds kunnen worden
opgevat als een teken van erkenning of legitimiteit. Als een niet-statelijke gewapende
groep is aangemerkt als terroristische organisatie, dan zullen staten niet met deze
groep willen communiceren. Niet-gouvernementele organisaties kunnen dan een
bijzondere rol spelen omdat zij kunnen bemiddelen tussen staten en gewapende
oppositie zonder dat dit volkenrechtelijke en politieke consequenties heeft. Een
32 Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on uniting our strengths for peace:
    politics, partnership and people A/70/95 – S/2015/446, paragrafen 62-81.
33 R. Muggah and N. White, Is there a preventive action renaissance? The policy and practice of preventive
    diplomacy and conflict prevention, NOREF report, February 2013, p. 1.
34 Zie: <http://peacemaker.un.org/mediation-support>.
35 AIV, ‘De Arabische regio, een onzekere toekomst’, advies nummer 79, Den Haag, mei 2012, pp. 31-32.
                                                     24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>voorbeeld daarvan werd in hoofdstuk I gegeven: de inspanningen van Geneva Call
om niet-statelijke gewapende groepen te bewegen bepaalde normen van het
internationaal humanitair recht na te leven. Een interessante rol wordt gespeeld door
vrouwenorganisaties, zoals recentelijk in Kenia, Burundi, Soedan, Libië en Colombia, die
− met hun wortels in verschillende groepen, maar met een overkoepelend doel − weten
te bemiddelen tussen strijdende partijen. Staten kunnen daaraan bijdragen door deze
rol van niet-gouvernementele organisaties financieel te ondersteunen.
Preventie-activiteiten hebben de meeste kans op succes als ze in een vroeg stadium
van een sluimerend conflict worden ondernomen. Betrokkenheid van bemiddelaars
voordat geweld heeft plaatsgevonden geeft de bemiddelaar veel meer speelruimte. Als
eenmaal geweld is gebruikt, dan krijgen spanningen en conflicten een eigen dynamiek,
die moeilijk is te doorbreken. Zo kunnen partijen bijvoorbeeld uit zijn op wraak. Het
tweede voordeel is dat een bemiddelaar bij vroeg ingrijpen meer tijd heeft om een
netwerk van contacten op te bouwen en het vertrouwen van de partijen bij het conflict
te winnen. De bemiddelaar kan dan een breed spectrum van actoren benaderen, zoals
de conflictpartijen, niet-gouvernementele organisaties, vrouwenorganisaties, media en
diverse overheidsorganisaties. Ook kan hij het onderlinge vertrouwen tussen de partijen
proberen te vergroten door vertrouwenwekkende maatregelen, bijvoorbeeld door op
neutraal terrein bijeenkomsten te organiseren over niet-controversiële onderwerpen.
Preventie-activiteiten vereisen inzet van hoog gekwalificeerde bemiddelaars.36
Andere factoren die kunnen bijdragen aan succes zijn vertrouwelijkheid (stille
diplomatie), gezichtsverlies vermijden, onpartijdigheid en langdurige betrokkenheid.
Het mandaat van een internationale organisatie bepaalt naar aanleiding van welke
gebeurtenis een organisatie initiatieven mag nemen. Het mandaat van de VN is zeer
breed, maar in de praktijk is eventuele tegenstand van de (permanente) leden van de
VN-Veiligheidsraad een beperkende factor. Een beperking in het mandaat (van een
specifieke missie) kan een voordeel zijn, omdat een preventieve activiteit dan een
minder grote inbreuk op de norm van non-interventie impliceert en derhalve meer
aanvaardbaar is voor het land in kwestie. In dit opzicht hebben niet-gouvernementele
organisaties soms een grotere vrijheid.
In het rapport van het HIPPO wordt gesteld dat de VN-Veiligheidsraad eerder betrokken
moet zijn bij sluimerende crises.37 Volgens de Amerikaanse niet-gouvernementele
organisatie Security Council Report verzetten de meeste VN-lidstaten zich actief
tegen bespreking van de situatie in hun land in de VN-Veiligheidsraad en proberen
zij dat van de agenda te houden.38 In het rapport van het HIPPO wordt hetzelfde in
andere bewoordingen gesteld.39 Stille diplomatie en andere vormen van vertrouwelijke
internationale betrokkenheid zijn politiek meer aanvaardbaar voor de betrokken
landen dan openbare bespreking in een orgaan met een hoog profiel. Kennelijk
36 E.F. Babbitt, Preventive diplomacy by intergovernmental organizations: learning from practice,
    International Negotiations 17 (2012), pp. 349-388.
37 HIPPO, op. cit. para. 72.
38 Security Council Report, The Security Council and UN peace operations: reform and deliver, Research
    report no. 2, New York, 5 May 2016, p. 5.
39 HIPPO, op. cit. para. 73.
                                                    25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>menen conflictlanden dat bespreking in de VN-Veiligheidsraad betekent dat ze aan
de schandpaal genageld worden. Formeel informeren van de VN-Veiligheidsraad en
bespreking in deze raad kan dan ook beter wachten totdat gebleken is dat alle vormen
van vertrouwelijke internationale betrokkenheid geen effect zullen sorteren.
Conflictpreventie
Conflictpreventie heeft betrekking op het beperken of wegnemen van risico’s die kunnen
leiden tot het uitbreken van gewelddadige conflicten.40 Het gaat dus om structurele
veranderingen op de langere termijn. Staten, internationale organisaties en niet-
gouvernementele organisaties kunnen daarin een rol spelen. Conflictpreventie moet
ook monitoring omvatten, zoals hiervoor aangegeven. Conflictpreventie kan onder
andere concreet vorm krijgen door bemiddeling tussen conflictpartijen. Faciliteren van
verzoening kan eveneens conflicten oplossen, waarmee het uitbreken van een conflict
wordt voorkomen. Soms kunnen hervorming van de veiligheidssector (Security Sector
Reform) of versterking van de rechtsstaat tijdens een sluimerend conflict een bijdrage
leveren aan een meer inclusieve samenleving, waardoor binnenlandse spanningen
verminderen. Diverse donoren financieren dergelijke programma’s, maar meestal
nadat een conflict is beëindigd.41 Naar de mening van de AIV zou ook over dergelijke
programma’s nagedacht kunnen worden in het kader van conflictpreventie.
Reeds tijdens een sluimerend conflict kan ontplooiing van een militaire missie bijdragen
aan de bescherming van de burgerbevolking. Zo autoriseerde de Afrikaanse Unie de
ontplooiing van de African Prevention and Protection Mission in Burundi in december
2015.42 Naar aanleiding van het voornemen van president Nkurunziza om de grondwet
zodanig te wijzigen dat hem een derde termijn zou worden toegestaan, ontstond in het
land politieke onrust. In het licht van de geschiedenis van Burundi bestaat de vrees dat
deze onrust kan omslaan in een gewelddadig conflict. Omdat de regering van Burundi
zich verzette tegen ontplooiing van deze missie, zag de Afrikaanse Unie ervan af.
Ontwikkelingssamenwerking kan bijdragen aan conflictpreventie door de oorzaken van
het conflict weg te nemen, bijvoorbeeld als er een conflict is over schaarse hulpbronnen
waarvan het aanbod vergroot of gereguleerd kan worden. Inzet is het meest effectief
als de activiteiten worden gestart voordat spanningen ontstaan, nog voordat het
conflict gaat sluimeren. Soms is te voorzien dat een conflict zal ontstaan, bijvoorbeeld
als gevolg van toenemende bevolkingsdruk. Het voorkomen ervan vereist maatregelen
die de effecten kunnen verzachten, die meestal pas op langere termijn effect kunnen
sorteren. Lange procedures kunnen ertoe leiden dat het geld pas beschikbaar komt
als het conflict al is uitgebroken. In de meeste ontwikkelingslanden hebben VN-
ontwikkelingsorganisaties al een presentie en de EU heeft met zeer veel landen
reguliere ontwikkelings- en politieke relaties.
Politieke haalbaarheid en effectiviteit van preventie
Preventieve diplomatie en conflictpreventie door staten en internationale organisaties
stuit vaak op weerstand bij conflictstaten omdat preventieve diplomatie en
40 R. Muggah and N. White, Is there a preventive action renaissance? The policy and practice of preventive
    diplomacy and conflict prevention, NOREF report, February 2013, p. 1.
41 AIV, ‘Veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika’, advies nummer 101, Den Haag, juni 2016, p. 43.
42 Zie: Peace and Security Council of the African Union, PSC/PR/COMM.(DLXV), para. 13.
                                                           26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>conflictpreventie vrijwel per definitie inmenging in de binnenlandse aangelegenheden
inhoudt. Het sluimerend conflict komt immers meestal voort uit de binnenlandse
maatschappelijke of politieke verhoudingen. Oplossingen vereisen soms een ingreep in
de grondwet en staatsinrichting. Preventieve diplomatie en conflictpreventie zijn geen
technische aangelegenheden, het gaat steeds om politiek zeer gevoelige vragen en
dat beperkt de politieke haalbaarheid. Bemoeienis van andere staten of internationale
organisaties kan daarom worden gezien als een aantasting van de soevereiniteit.
Aangezien soevereiniteit ook de verantwoordelijkheid van staten omvat om de veiligheid
van de burgerbevolking te waarborgen, mogen staten elkaar aanspreken op deze plicht.
Verdergaande vormen van preventieve diplomatie of conflictpreventie kunnen al snel op
gespannen voet komen te staan met de norm van non-interventie.
De effectiviteit van preventieve diplomatie en conflictpreventie is onder meer afhankelijk
van de medewerking van alle conflictpartijen. Immers, bemiddeling is zonder hun
deelname niet mogelijk. Het wegnemen van oorzaken van een conflict vraagt gewoonlijk
maatregelen op het grondgebied van de betrokken staat en zal zonder medewerking
van die staat niet kunnen worden uitgevoerd. De weerstand tegen interventies bij
conflictlanden is waarschijnlijk het minst als het mandaat van de bemiddelaar beperkt
is en minder wordt gezien als een inmenging in de binnenlandse aangelegenheden. Het
mandaat van een internationale organisatie is verder bepalend voor de mate waarin een
internationale organisatie de oorzaken van het sluimerende conflict mag adresseren. Zo
droeg de ontplooiing van een klein team van het VN-secretariaat gedurende ongeveer
een jaar in Nepal in 2005 bij aan de totstandkoming van een staakt het vuren tussen
regering en opstandelingen, waarmee een eind kwam aan aanvallen op duizenden
burgers. Dergelijke missies zijn aanvaardbaar voor regeringen, omdat ze klein zijn, een
beperkte tijd operationeel zijn, ondersteuning bieden en minder indringend zijn.43 Er
zijn mogelijkheden tot preventieve diplomatie zonder zichtbaar inbreuk te maken op
de soevereiniteit van staten. Dat is haalbaar door achter de schermen te werken of
– binnen de VN – een nieuwe werkmethode te kiezen.44 Preventieve diplomatie door
(buitenlandse) niet-gouvernementele organisaties kan als minder bedreigend worden
ervaren dan statelijke diplomatie, zeker als de niet-gouvernementele organisatie achter
de schermen opereert. Ook als de conflictpartijen bereid zijn mee te werken aan
preventie van een conflict, is er geen zekerheid dat preventie effectief zal zijn.
Succesvolle preventieve diplomatie en conflictpreventie leiden tot de afwezigheid van
een gewapend conflict en daarom is de effectiviteit ervan nauwelijks aan te tonen.
Het is immers niet zeker dat het conflict zou zijn uitgebroken als geen maatregelen
zouden zijn genomen om het uitbreken ervan te voorkomen. Niettemin wordt algemeen
aangenomen dat de VN en de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden van
de OVSE succes hebben geboekt met het voorkomen van een gewelddadig conflict in
Macedonië tot het eind van de jaren 90 en de EU en de NAVO in de jaren erna.45 Vanaf
1993 was de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden actief in Macedonië
43 Report of the Secretary-General’s internal review panel on United Nations action in Sri Lanka, November
    2012, para. 85.
44 Security Council Report, cross cutting report Protection of Civilians in Armed Conflict no. 4, 30 October
    2009, p. 3.
45 E.F. Babbitt, Preventive diplomacy by intergovernmental organizations: learning from practice, International
    Negotiations 17 (2012), pp. 359 en 362.
                                                      27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>om de spanningen tussen de Macedoniërs en de Albanese minderheid te helpen
beheersen. Een militaire missie van de VN was vanaf 1992 actief in Macedonië,
aanvankelijk als de United Nations Protection Force en van 1995 tot en met 1999
als United Nations Preventive Deployment Force. Mede dankzij deze interventies bleef
Macedonië buiten de oorlog in het voormalige Joegoslavië en bleven de spanningen
tussen Macedoniërs en de Albanese minderheid beheersbaar.46 Echter, in 2001 braken
schermutselingen uit tussen het Macedonische leger en Albanese opstandelingen,
waarbij ongeveer 100 doden vielen en waardoor ongeveer 100.000 mensen ontheemd
raakten. Aan het eind van 2001 was de rust met hulp van de EU en de NAVO hersteld.
De regering had toezeggingen gedaan om de positie van de Albanese minderheid beter
te beschermen en de opstandelingen werden ontwapend.47 De spanningen tussen de
bevolkingsgroepen zijn nog steeds niet helemaal verdwenen, maar wel beheersbaar.
Langdurige betrokkenheid is vaak noodzakelijk om succes te boeken met preventieve
diplomatie en conflictpreventie.
De inzet van de VN samen met de OVSE en vervolgens van de EU samen met de NAVO
is een voorbeeld van de geïntegreerde benadering in de fase van een sluimerend
conflict. Op deze wijze is veel menselijk leed voorkomen en bovendien was deze
missie veel goedkoper dan ingrijpen in een uitgebroken conflict. Meestal is tijdens een
sluimerend conflict geen geïntegreerde benadering nodig, maar kan uitzending van een
politiek team volstaan, zoals in Nepal gebeurde. Als bemiddeling succesvol is, neemt
dat de noodzaak van inzet van troepen weg.
III.1.3 Overige instrumenten
Conflicten kunnen ook worden beslecht door arbitrage, dat wil zeggen dat de
conflictpartijen het geschil voorleggen aan een panel, dat een bindende uitspraak doet
over het geschil. Voor intrastatelijke (gewelddadige) conflicten is dat niet gebruikelijk,
maar staten leggen hun geschillen regelmatig voor aan een arbitrage panel, onder
meer onder auspiciën van het Permanent Hof van Arbitrage of aan het Internationaal
Gerechtshof. Een van de weinige voorbeelden van een arbitrage tussen een staat en
een gewapende oppositiebeweging is de arbitrage over Abyei. Soedan en de Sudan
Peoples Liberation Movement hebben hun geschil over de grenzen van Abyei in 2008
voorgelegd aan het Permanent Hof van Arbitrage. Overigens is het Internationaal
Gerechtshof, met uitzondering van het verzoek om een Advisory Opinion, niet bevoegd
kennis te nemen van geschillen waarbij individuen, niet-gouvernementele organisaties,
bedrijven of andere private entiteiten betrokken zijn, tenzij een staat bereid is hun
belang te verdedigen voor het Internationaal Gerechtshof. Het Permanente Hof van
Arbitrage biedt die ruimte wel.
In het stadium van een sluimerend conflict kunnen dwangmaatregelen nodig zijn. Men
kan daarbij denken aan sancties, zoals het bevriezen van banktegoeden of het instellen
van een wapenembargo. Dergelijke maatregelen zijn het meest effectief indien alle
staten deze maatregelen nemen, bijvoorbeeld op grond van een besluit van de VN-
Veiligheidsraad.
46 J. Voorhoeve, Veilige gebieden, falen en slagen bij het beschermen van burgers in oorlogstijd, Atlas
    contact, Amsterdam/Antwerpen, 2015, pp. 325-332.
47 Z. Daskalovski, The Macedonian conflict of 2001: between successful diplomacy, rhetoric and terror,
    Studies in Post-communism Occasional Paper no. 7, (2004).
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Tijdens een sluimerend conflict kunnen massale wreedheden of schendingen van de
mensenrechten plaatsvinden. Vervolging van de daders door lokale of internationale
rechtbanken kan in deze fase de kans op escalatie van het conflict verminderen. Voor
de slachtoffers is herstel via toegang tot de rechter in de praktijk zelden mogelijk. In
paragraaf III.3 wordt dieper ingegaan op herstelmaatregelen.
III.2     Uitgebroken conflict
III.2.1 Diplomatieke, politieke, economische en juridische instrumenten
Hetgeen in de vorige paragraaf is opgemerkt over (preventieve) diplomatie, is grotendeels
ook in deze fase van toepassing. Diplomatie is in alle fasen een belangrijk instrument,
maar het doel ervan verschuift afhankelijk van de fase van het conflict. In de fase van
een sluimerend conflict is het doel preventie. Als het conflict is uitgebroken, heeft het
streven naar vrede de hoogste prioriteit. Daartoe moeten vredesonderhandelingen
worden gestart. Vaak is intensieve diplomatie vereist voordat vredesonderhandelingen
van start gaan en ook tijdens de onderhandelingen moeten aanzienlijke diplomatieke
inspanningen worden geleverd. De politieke wil bij de conflictpartijen kan ontbreken
en het is meestal niet eenvoudig om partijen over te halen tot onderhandelingen. Als
tussendoelen voor een alomvattend vredesakkoord moeten drie onderwerpen op de
agenda staan.
1. Staakt-het-vuren: stopzetting van de vijandelijkheden zal de kans verkleinen dat
    burgers slachtoffer worden.
2. Humanitaire toegang voor VN-organisaties en niet-gouvernementele organisaties: ook
    als de strijd doorgaat, moet er voldoende ruimte zijn voor verlening van humanitaire
    hulp door VN-organisaties, de Rode Kruis beweging en niet-gouvernementele
    organisaties. Onderhandelingen over humanitaire toegang staan in principe los van
    het conflict. De neutraliteit van deze organisaties wordt echter niet altijd erkend en
    humanitaire nood wordt als wapen gebruikt.
3. Bescherming van de bevolking: de naleving van het internationaal humanitair recht
    laat steeds meer te wensen over en moet worden bevorderd.
Regionale intergouvernementele organisaties kunnen een rol spelen als bemiddelaars,
maar als buurlanden – al dan niet openlijk – zijn betrokken bij het conflict, dan worden
deze buurlanden gemakkelijk als conflictpartij beschouwd en zouden ze wellicht als
zodanig aan de onderhandelingstafel moeten zitten. Regionale intergouvernementele
organisaties worden soms gedomineerd door een land, waardoor hun neutraliteit ook ter
discussie kan staan.
Lokale gemeenschappen ondernemen tijdens een gewapend conflict vaak zelf ook
activiteiten ten einde hun fysieke integriteit te beschermen.48 Lokale gemeenschappen
kunnen dat op drie manieren doen. Non engagement omvat de strategieën waarbij
de burgers geen interactie met de vijandelijke actoren hebben, zoals vluchten
en onderduiken. Bij nonviolent engagement vindt er geweldloze interactie met
vijandelijke actoren plaats, bijvoorbeeld door onderhandeling, betalingen, het
aanbieden van arbeid en vreedzaam verzet. Onder violent engagement vallen zowel
spontane als georganiseerde gewelddadigheden door burgers, zoals oprichting van
zelfverdedigingsmilities of steun aan gewapende groepen, bijvoorbeeld door rekruten te
48 B. Jose en P.A. Medie, Understanding Why and How Civilians Resort to Self-Protection in Armed Conflict.
    International Studies Review (2015) 17, pp. 515-535.
                                                    29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>leveren. Deze drie strategieën kunnen zowel collectief als individueel van aard zijn en
kunnen tegelijk ingezet worden.
Krijgsheren, maar ook eenheden van regeringslegers, kunnen zich in conflictlanden
een deel toe-eigenen van de opbrengst van de illegale exploitatie van grondstoffen,
zoals dat voorkomt in de Democratische Republiek Congo. De instabiliteit biedt
hen de ruimte om grondstoffen illegaal te exploiteren en dus hebben zij belang bij
voortdurende instabiliteit. Krijgsheren kunnen daarmee de strijd financieren en
commandanten van reguliere troepen kunnen zich verrijken. Het belemmeren van de
handel in illegaal gedolven grondstoffen is een manier om het geweld in te dammen,
waardoor de burgerbevolking hopelijk minder slachtoffer wordt van schendingen van het
internationaal humanitair recht en mensenrechten. De handel kan worden gereguleerd
door certificering van legaal gedolven grondstoffen. Dergelijke regulering is politiek
haalbaar als druk ontstaat als gevolg van publieke verontwaardiging en/of nieuwe
wetgeving. Voorbeelden zijn de certificering van diamanten (Kimberley proces), tin en
coltan.49
Nederlandse interventies in gewapende conflicten kenmerken zich door de geïntegreerde
benadering gericht op de gelijktijdige realisering van politieke, militaire en ontwikkelings-
doelen. Het 1 German/Netherlands Corps is binnen de NAVO aangewezen om de
geïntegreerde benadering verder uit te werken. Het 1 German/Netherlands Corps en
tientallen civiele partners (overheid en niet-gouvernementele organisaties) hebben
daartoe de Common Effort Community opgericht. Dit geschiedt vanuit het besef dat een
gemeenschappelijke civiel-militaire aanpak van alle relevante actoren in een crisisgebied
het beste in staat is om een duurzaam antwoord te bieden op een complexe crisis.50
De relevante actoren omvatten staten, internationale organisaties, internationale en
lokale niet-gouvernementele organisaties en zowel civiele als militaire organisaties.
De aanpak moet bovendien zijn gericht op alle fasen van het conflict.51 In het advies
‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende
aanpak’52 heeft de AIV deze benadering aan een beschouwing onderworpen en
aanbevelingen geformuleerd. In het kader van dit advies wordt daarom niet dieper op
deze benadering ingegaan.
III.2.2 Ontplooiing van militaire missies door internationale organisaties
Beperkingen van militaire missies
Het is de plicht van elke staat om de burgerbevolking op zijn grondgebied te beschermen.
In de praktijk wordt het internationaal recht onvoldoende nageleefd, soms bewust
geschonden en ook wel misbruikt. Dan ontstaat vaak een roep om internationaal ingrijpen.
Het internationaal recht geeft staten geen algemene bevoegdheid burgers in andere
staten te beschermen, met uitzondering van consulaire bijstand aan eigen onderdanen.
Als landen niet in staat zijn of niet bereid zijn de burgerbevolking te beschermen en
49 Zie voor een beschouwing over certificering van handel in grondstoffen: AIV, ‘Criminaliteit, corruptie en
    instabiliteit, een verkennend advies’, advies nummer 85, Den haag, mei 2013, pp. 37-44.
50 Zie: <http://1gnc.org>.
51 Zie: <http://wo-men.nl/wp-content/uploads/2016/06/Common-Effort-Community.pdf>.
52 AIV, ‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak’, advies
    nummer 64, Den Haag, maart 2009.
                                                      30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>vreedzame middelen zijn uitgeput, komt deze taak vaak op de schouders van de
andere staten, internationale en niet-gouvernementele organisaties te rusten. De
VN-Veiligheidsraad is het enige mondiale orgaan ter wereld dat gemachtigd is geweld
in of tegen landen te autoriseren, afgezien van gevallen van zelfverdediging of met
instemming van het betrokken land. Een ander voordeel van de VN is dat vrijwel alle
landen lid zijn van de VN. Het is daarmee een waardevol platform voor overleg. De VN
kan bovendien middelen uit vrijwel alle landen mobiliseren. Wellicht kan hervorming
van de organisatie en de procedures van de VN bescherming effectiever maken,
maar hierover zijn al diepgaande rapporten verschenen, waaraan de AIV niet veel kan
toevoegen.53
Inzet van militaire middelen kan bijdragen aan de bescherming van de burgerbevolking
in brede zin, zoals hiervoor gedefinieerd, maar succes is niet gegarandeerd. Er zijn
voorbeelden van successen, maar ook voorbeelden waar militaire missies er niet in
slagen de burgerbevolking daadwerkelijk te beschermen. De inzet van militaire missies
kan verschillende effecten hebben. Een militaire missie kan de burgerbevolking
bescherming bieden tegen geweld van conflictpartijen. Daarnaast kan een missie een
veilige omgeving creëren, zodat burgers economische activiteiten kunnen verrichten
waarmee ze in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Veelal is de effectiviteit
van de missie ten aanzien van de bescherming van de burgerbevolking een belangrijke
factor bij het oordeel over het succes of falen van de missie. Een internationale missie
kan de burgerbevolking echter alleen beschermen als aan verschillende voorwaarden is
voldaan en zelfs dan is de rol en capaciteit van de missie beperkt. Deze voorwaarden en
factoren worden hieronder toegelicht.
Holt en Taylor spreken van de broken chain, waardoor de bedoelingen van de VN-
Veiligheidsraad niet worden vertaald in effectieve bescherming in het veld.54 Een
mandaat van de VN-Veiligheidsraad is de eerste stap in de ontplooiing van een
internationale missie. Sommige conflicten waarin een groot aantal burgerslachtoffers
valt, komen echter niet op de agenda van de VN-Veiligheidsraad. Zo heeft de VN-
Veiligheidsraad in de periode 1989-2012 geen enkele resolutie aangenomen over
tien van de 25 meest gewelddadige conflicten (in termen van dodelijke slachtoffers
van oorlogsgeweld). De VN-Veiligheidsraad is diep gepolariseerd geraakt over de
toelaatbaarheid van maatregelen om de burgerbevolking te beschermen in gewapende
conflictsituaties. Daarnaast verschillen de leden vaak van mening over de vraag of
internationale betrokkenheid bij een gewapend conflict wenselijk is. Regeringen van
conflictlanden verzetten zich bovendien nogal eens tegen agendering door de VN-
Veiligheidsraad. Bespreking in de VN-Veiligheidsraad vestigt immers de aandacht op de
kans dat een sluimerend conflict tot een gewelddadige uitbarsting komt in hun land. In
de praktijk blijkt in veel gevallen een combinatie van belangen van grootmachten en zorg
om aantasting van de soevereiniteit sterker dan de zorg om de humanitaire gevolgen
of vrees voor het overslaan van het conflict naar buurlanden. Het gevolg is dat een
53 Zie bijvoorbeeld: V. Holt en G. Taylor, Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations,
    independent study commissioned by DPKO and OCHA, November 2009 en Report of the High-level
    Independent Panel on Peace Operations on uniting our strengths for peace: politics, partnership and
    people A/70/95 – S/2015/446.
54 V. Holt en G. Taylor, Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations, independent study
    commissioned by DPKO and OCHA, November 2009, p. 5.
                                                        31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>onderwerp niet op de agenda van de VN-Veiligheidsraad komt.55
Na agendering moeten de leden van de VN-Veiligheidsraad het eens kunnen worden
over een mandaat. Machtspolitieke overwegingen kunnen overeenstemming over een
mandaat in de weg staan, zoals het geval is ten aanzien van Syrië. De Afrikaanse Unie
heeft in de Constitutive Act beginselen vastgelegd op grond waarvan Afrikaanse landen
(politiek, diplomatiek of militair) kunnen interveniëren in andere Afrikaanse landen, zelfs
zonder hun instemming. Dat is voor regionale organisaties uniek, al blijkt de norm van
non-interventie in de praktijk ook binnen de Afrikaanse Unie nog steeds zwaar te wegen,
zelfs als er een risico op grootschalig geweld is. Dit blijkt duidelijk uit de wijze waarop
de Afrikaanse Unie omgaat met de crisis in Burundi. De grootste uitdagingen voor de
Afrikaanse Unie liggen nog op het militair-operationele vlak.56
Bij de implementatie van het mandaat belemmeren verschillen van mening over de
definitie van de bescherming van de burgerbevolking een heldere uitvoering van
het mandaat. In de eerste decennia van het bestaan van de VN werden militaire
missies vrijwel uitsluitend ingezet bij een conflict tussen staten, na het sluiten van
een vredesakkoord. In die periode zijn drie beginselen voor ontplooiing van VN-
vredesmissies ontstaan. Dit zijn instemming van alle partijen, neutraliteit en gebruik van
geweld alleen in geval van zelfverdediging of verdediging van het mandaat. De huidige
context van ontplooiing van militaire missies is echter anders, namelijk in binnenlandse
complexe conflicten waarbij er nog geen vrede is. De mandaten van VN-missies zijn
daarom geëvolueerd en hebben een robuuster karakter gekregen. Ook zijn mandaten tot
stand gekomen voor hybride missies en mandaten die tussen hoofdstuk VI en hoofdstuk
VII van het Handvest liggen. Sommige regeringen willen geen externe bemoeienis
met een binnenlands conflict en weigeren in te stemmen met een (militaire) missie
of doen dat onder grote druk. Een conflictland dat zich heeft verzet tegen agendering
in de VN-Veiligheidsraad, zal waarschijnlijk ook weerstand bieden tegen ontplooiing
van een (militaire) internationale missie. Door robuust optreden in het belang van de
bescherming van de burgerbevolking tegen een of meerdere partijen bij het conflict kan
een militaire missie (in de ogen van lokale partijen) zijn neutraliteit verliezen en dus kan
de missie zelf een van de strijdende partijen worden. Onder internationaal humanitair
recht wordt de missie dan een legitiem militair doelwit. Het derde beginsel, dat geweld
alleen mag worden gebruikt in geval van zelfverdediging of verdediging van het mandaat,
is in een dergelijke context eveneens moeilijk toepasbaar. Vaak is niet duidelijk welke
taken binnen het mandaat nagestreefd mogen worden met geweld. Ondanks de
hedendaagse aard van conflicten houden diverse troepenleverende landen vast aan
de drie traditionele beginselen.57 Binnen de VN-Veiligheidsraad bestaan verschillende
opvattingen over geweldstoepassing. Sommige leden prefereren alternatieve middelen.
Verder zijn er troepenleverende landen die menen dat de risico’s voor de troepen te
hoog worden bij toepassing van geweld, maar andere menen dat de bescherming van de
burgerbevolking de hoogste prioriteit geniet.
55 P. Wallensteen en P. Johansson, The UN Security Council, decisions and actions, in: The UN Security
    council in the 21st century, S. von Einsiedel, D.M. Malone, B.S. Ugarte (eds.), Lynne Rienner Publishers,
    London, 2016, pp. 45-49.
56 AIV, ‘Veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika’, advies nummer 101, Den Haag, mei 2016, pp. 34-35.
57 Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on uniting our strengths for peace:
    politics, partnership and people A/70/95 – S/2015/446, paragrafen 124-130.
                                                          32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Mede op grond van de ervaringen in de laatste decennia is de bereidheid onder
westerse landen om troepen te leveren, afgenomen. Onder meer is gebleken dat het
vermogen van diverse actoren om effectief in te grijpen, niet zo groot is als eerder werd
verondersteld.
Of de troepen gebruik maken van het mandaat om geweld te gebruiken, hangt onder
andere af van de militaire doctrine van het troepenleverende land en de rules of
engagement. Dr. Stuart Gordon (Department of International Development, London School
of Economics) stelt dat de meeste organisaties en landen er nog niet in zijn geslaagd
de actieve bescherming van burgers te verwerken in hun militaire doctrine. De VN
loopt hierin voorop, maar daar wordt de ontwikkeling van doctrines belemmerd door
meningsverschillen tussen de lidstaten.58
Het mandaat moet worden vertaald in rules of engagement. Rules of engagement zijn
regels voor de commandant van een militaire operatie en bevatten de formele kaders
ten aanzien van de aard en wijze van gebruik van geweld. De rules of engagement zijn
geen instructie, maar het kader van bevoegdheden en de grenzen voor de inzet van
geweld. Bij inzet in internationaal verband worden de rules of engagement geformuleerd
in het kader van de desbetreffende organisatie. Een troepenleverend land kan afwijken
van de overeengekomen rules of engagement en deze afwijkingen aan de ingezette
eenheden als aanvullende richtlijnen meegeven.59 Sommige commandanten maken
eerder gebruik van hun bevoegdheden om de burgerbevolking te beschermen dan
andere. De AIV heeft in gesprekken met deskundigen vastgesteld dat in de Nederlandse
procedure voor het opstellen van rules of engagement voldoende oog bestaat voor de
bescherming van de burgerbevolking. Dat geldt ook voor de vergelijkbare procedures van
de EU en de NAVO.
De politieke en juridische relatie tussen de VN en de regering van het conflictland
plaatst de VN voor dilemma’s als regeringstroepen de bron zijn van dreigingen tegen
burgers. De VN is vaak terughoudend regeringen aan te spreken op schendingen van
het internationaal recht uit vrees dat kritiek op de regering zou kunnen leiden tot verlies
van humanitaire toegang, terwijl de VN niet-statelijke strijdende partijen gemakkelijker
aanspreekt.60 Militair optreden tegen regeringstroepen is vanuit het perspectief van
bescherming van de burgerbevolking een logische stap, maar in de politieke en juridische
verhouding tussen de VN en het conflictland lastig. Een verschil tussen de VN en de
Afrikaanse Unie enerzijds en de EU en de NAVO anderzijds, is dat de eersten betrokken
zijn bij conflicten in hun lidstaten, terwijl de EU en de NAVO meestal missies uitvoeren in
landen die geen lid zijn van de EU of de NAVO. De VN en de Afrikaanse Unie hebben een
politieke en juridische relatie met de regeringen van de conflictlanden, die de EU en de
NAVO niet hebben, al moeten ook zij de soevereiniteit van andere staten respecteren.
Een belangrijke factor die de fysieke bescherming van de burgerbevolking door
een internationale militaire missie in de weg staat is de beperkte capaciteit van
58 S. Gordon, (2013), The Protection of Civilians: An Evolving Paradigm? Stability: International Journal of
    Security and Development. 2(2), 40, pp. 1-16. Zie: <http://doi.org/10.5334/sta.cb>.
59 Zie: <https://www.defensie.nl/documenten/publicaties/2013/11/20/defensie-doctrine-nl>, pp. 67-68.
60 Report of the Secretary-General’s internal review panel on United Nations action in Sri Lanka, November
    2012. Zie: <http://www.un.org/News/dh/infocus/Sri_Lanka/The_Internal_Review_Panel_report_on_Sri_
    Lanka.pdf>, geraadpleegd op 28 januari 2016.
                                                      33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>internationale missies ten opzichte van het aantal inwoners en de omvang van
het land waar de missie is ontplooid. De bevoegdheid geweld te gebruiken voor de
bescherming van de burgerbevolking wordt gewoonlijk in het mandaat beperkt door twee
toevoegingen:
• within its capabilities and areas of deployment;
• under imminent threat of physical violence.
Er is echter geen overeenstemming over wat ‘under imminent threat of physical violence’
is. In de mandaten van de meeste missies worden bovendien de woorden ‘all necessary
means’ gebruikt, die veel ruimte voor interpretatie laten. Vanwege deze verschillende
interpretaties worden mandaten op verschillende wijzen uitgevoerd. Sommige troepen zien
in deze bewoordingen geen opdracht om zich actief in te zetten voor de bescherming
van de burgerbevolking.61
Mandaten die voor meerdere uitleg vatbaar zijn, onduidelijke operationele richtlijnen
en de discrepantie tussen mandaat en middelen zijn belangrijke beperkingen aan de
bescherming van burgers door internationale missies. Dit kan worden rechtgezet door
de middelen uit te breiden, dan wel bescheidener te zijn in het mandaat, mits dat niet
ten koste gaat van de bescherming van de burgerbevolking. Nederland moet zich in de
VN inzetten voor de kwaliteit en de uitvoerbaarheid van het mandaat en de samenhang
tussen mandaat en middelen.
De aanwezigheid van een internationale militaire missie wekt hoge verwachtingen
bij de lokale bevolking over de bescherming van de burgerbevolking, die meestal
niet waargemaakt kunnen worden vanwege de beperkte capaciteit. Dit kan de
legitimiteit van de missie in de ogen van de lokale bevolking aantasten. Een dialoog
met lokale gemeenschappen over de bescherming van de burgerbevolking kan de
verwachtingen van de lokale gemeenschappen temperen en levert de missie cruciale
informatie op. Kwetsbare groepen worden vaak uitgesloten van dergelijke dialogen
en bovendien wordt hen vaak informatie onthouden, terwijl mannen en vrouwen vaak
verschillende beschermingsbehoeften hebben. Internationale missies moeten daarom
onder andere maatregelen treffen om kwetsbare groepen bij de dialoog te betrekken,
zodat de missie hun beschermingsbehoeften kan betrekken bij de planning van
werkzaamheden.62 Als een militaire missie bijvoorbeeld een aanzienlijk aantal vrouwen
telt onder de troepen, vergemakkelijkt dit het betrekken van lokale vrouwen bij de
dialoog over beschermingsbehoeften. Vanuit dit perspectief is ook aanwezigheid van
genderdeskundigheid binnen een militaire missie van belang.
Het gebruik van geweld tegen gewapende actoren die de burgerbevolking bedreigen, houdt
altijd het risico in dat dit geweldsgebruik leidt tot slachtoffers onder de burgerbevolking.
Dat plaatst commandanten voor een moeilijke afweging tussen de preventie van
toekomstig geweld tegen burgers door strijdende partijen en mogelijke burgerslachtoffers
van het eigen optreden (nevenschade). Bij rapportage over eventuele nevenschade
aangericht door internationale missies, dient zo groot mogelijke openheid te worden
betracht. Daarbij zij aangetekend dat nevenschade geen schending van het internationaal
recht impliceert.
61 Office of Internal Oversight Services, Evaluation of the implementation and results of protection of
    civilians mandates in United Nations Peacekeeping operations (A/68/787), 7 March 2014.
62 Engaging with communities, Oxfam briefing paper 141, November 2010. Zie: <https://www.oxfam.org/
    sites/www.oxfam.org/files/bp141-engaging-with-communities-221110-en.pdf>, geraadpleegd op
    14 januari 2016.
                                                      34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>President Obama heeft een executive order uitgevaardigd over maatregelen om de
gevolgen van geweldsgebruik in gewapend conflict te adresseren. In deze executive
order bepaalt de President onder meer dat de Verenigde Staten incidenten zullen
onderzoeken waar burgerslachtoffers te betreuren zijn. De Verenigde Staten zullen
verantwoordelijkheid voor slachtoffers erkennen en de slachtoffers of hun nabestaanden
condoleances aanbieden, waaronder ex gratia betalingen. Verder zullen de Verenigde
Staten jaarlijks informatie openbaar maken over burgerslachtoffers als gevolg van
geweldsgebruik buiten gebieden van actieve vijandelijkheden. De executive order bepaalt
dat deze geen internationale verplichtingen creëert en dat geen enkele partij daaraan
rechten kan ontlenen.63
Voormalig onder-Secretaris-Generaal van de VN Guéhenno meent dat de verbetering van
de bescherming van de burgerbevolking niet zozeer ligt in een aanzienlijke uitbreiding
van aantallen troepen, maar in verstandig gebruik van geweld. De perceptie van een
vredesmacht wordt vaker gevormd door lokale incidenten dan door grote confrontaties:
een mislukte operatie kan de geloofwaardigheid van de troepen aantasten, terwijl een
beperkte maar succesvolle operatie zeer gunstig kan uitpakken. Lokale bevelhebbers
hebben hierin een belangrijke rol: zij moeten de situatie snel beoordelen en zowel de
militaire als de politieke dimensies in ogenschouw nemen. Guéhenno wijst op de relatie
tussen het gebruik van geweld en politieke factoren. Staten, internationale organisaties
en niet-gouvernementele organisaties moeten verantwoordelijkheid nemen om de
burgerbevolking te beschermen, maar de politieke vraag is of dit het beste bereikt kan
worden via een overwinning of via onderhandeling. Het is niet verstandig een militair
zwakke tegenstander uit te schakelen als deze kan rekenen op brede politieke steun
onder de bevolking.64 De beperkte capaciteit van internationale militaire missies is
ook om andere redenen een beperking. Voordat een commandant besluit geweld te
gebruiken, moet hij een oordeel vormen over het risico dat de aangevallen partij het
geweld zal vergelden door een tegenaanval op kwetsbare militaire of civiele delen van
de internationale missie. Het leiderschap van commandanten in het veld, die tegen de
achtergrond van de politieke context en beperkte militaire capaciteit moeten beslissen
over ingrijpen, is daarom cruciaal.
In onder andere het rapport van het HIPPO zijn voorstellen gedaan om de effectiviteit
van VN-missies te versterken. Het HIPPO suggereert onder meer beter prioriteiten
te stellen in de mandaten van VN-vredesmissies en deze regelmatig te herzien. Op
deze wijze kunnen in achtereenvolgende mandaten voor hetzelfde conflict prioriteiten
bijgesteld worden en kan de beperkte capaciteit van de missie effectiever worden
ingezet (sequenced mandates). De SGVN heeft deze aanbeveling onderschreven, mede
omdat meer frequente herziening van mandaten meer gelegenheid zal bieden voor
overleg met het gastland en troepenleverende landen.65
63 Zie: <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/07/01/executive-order-united-states-policy-pre-
    and-post-strike-measures>.
64 J-M. Guéhenno, Robust peacekeeping and the limits of force. In: The UN Security council in the 21st
    century, S. von Einsiedel, D.M. Malone, B.S. Ugarte (eds.), Lynne Rienner Publishers, London, 2016,
    pp. 373-392.
65 The future of United Nations peace operations: implementation of the recommendations of the High-
    level Independent Panel on Peace Operations, report of the Secretary-General, A/70/357-S/2015/682,
    paragrafen 57-60.
                                                    35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>De Kigaliprincipes66 beogen de broken chain te herstellen. Deze principes vragen
een sterker commitment van troepenleverende landen aan de bescherming van de
burgerbevolking. Landen die de Kigaliprincipes onderschrijven, zeggen onder meer toe
hun troepen goed voorbereid uit te zenden, zonder voorbehoud bereid te zijn geweld te
gebruiken om de burgerbevolking te beschermen, materieel beschikbaar te stellen, zo
vroeg mogelijk dreigingen te identificeren en te verminderen en manschappen te vervolgen
die verdacht worden van misdaden. De eerste ondertekenaars van deze principes waren
Rwanda, Ethiopië, Italië, Nederland, Uruguay, Sri Lanka en Uganda. Per 12 mei 2016
hadden 28 VN-lidstaten de Kigaliprincipes onderschreven, waaronder 21 landen die
troepen of politiemensen leveren voor VN-missies. In mei 2016 onderschreef ook de
Verenigde Staten de Kigaliprincipes. Dat kan andere landen over de streep trekken om
deze principes eveneens te onderschrijven. De AIV acht het van belang dat Nederland zich
blijft inspannen voor de actieve bevordering van deze principes.
Instelling van veilige gebieden
Veilige gebieden kunnen op twee manieren tot stand komen. Een veilig gebied kan
worden ingesteld op grond van een overeenkomst tussen de strijdende partijen en dan
geheel gedemilitariseerd worden. Een schriftelijke overeenkomst lijkt moeilijk haalbaar in
een gebied waar veel partijen elkaar bestrijden, zoals in Syrië het geval is. Instelling van
veilige gebieden door middel van onderhandelingen tussen strijdende partijen lijkt het
best haalbaar als dit voor aanhangers van alle partijen bescherming biedt. Er kan dan
een gezamenlijk belang zijn. Verder vereist deze methode dat partijen elkaar voldoende
vertrouwen, een voorwaarde waaraan in gewapende conflicten zelden wordt voldaan.
Daarnaast kunnen veilige gebieden worden gecreëerd door een geloofwaardige
afschrikking in stand te houden, waarbij de partijen moet worden getoond dat de
overtuiging en de middelen aanwezig zijn om een enclave in vijandelijk gebied overeind
te houden. Succesvolle voorbeelden zijn de operatie Provide Comfort en de instelling van
twee no-fly zones boven Irak na de Golfoorlog van 1991 met het doel de Koerdische en
Sjiitische bevolking te beschermen.67
De instelling van veilige gebieden kan echter gemakkelijk tot valse verwachtingen leiden.
Burgers kunnen hun woonplaats verlaten in de hoop in het veilige gebied beter beschermd
te zijn dan in hun woonplaats. Daardoor kan een zeer grote concentratie burgers ontstaan,
waar ze worden beschermd door een relatief klein aantal militairen. Deze concentratie
van burgers kan dan een doelwit worden. Een actueel voorbeeld vormen de United
Nations Mission in the Republic of South Sudan protection zones in Zuid-Soedan. In
februari 2016 werd een dergelijke zone in Malakal aangevallen, waarbij een groot deel
van het kamp waar Shilluk verblijven, werd vernietigd. Delen van het kamp waar andere
bevolkingsgroepen verblijven, bleven vrijwel onaangetast. Uit de ervaringen in het verleden
zijn lessen te trekken voor de wijze waarop veilige gebieden kunnen worden ingericht.68
66 Zie: <http://civilianprotection.rw/wp-content/uploads/2015/09/REPORT_PoC_conference_Long-version.
    pdf>.
67 Zie onder meer: <http://www.kvbk-cultureelerfgoed.nl/MS_PDF/1992/1992-0071-01-0025.PDF>.
68 Zie bijvoorbeeld: J. Voorhoeve, Veilige gebieden, falen en slagen bij het beschermen van burgers in
    oorlogstijd, Atlas contact, Amsterdam/Antwerpen, 2015.
                                                      36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>III.3     Post-conflict
In dit advies wordt aan deze fase minder aandacht besteed omdat de adviesaanvraag de
nadruk legt op preventie en de AIV bovendien in de adviezen ‘Crisisbeheersingsoperaties
in fragiele staten’69 en ‘Transitional Justice’70 al uitgebreid is ingegaan op diverse
aspecten van de post-conflict fase.
In de post-conflictfase is het doel van diplomatie vooral gericht op het starten van
vredesonderhandelingen. Tijdens vredesonderhandelingen worden meestal de
fundamenten gelegd voor hervormingen in de samenleving en in het bestuur. Participatie
van vrouwen in vredesonderhandelingen is van belang om hun stem te laten doorklinken.
Zij hebben voorafgaand aan en gedurende het gewapend conflict andere rollen
vervuld dan mannen. Meestal voeren mannen de vijandelijkheden en moeten vrouwen
rollen van mannen overnemen, waaronder ook economische taken. Meestal zijn de
dodelijke slachtoffers van de strijd mannen, terwijl vrouwen vaker slachtoffer zijn van
mensenrechtenschendingen, honger, ziekten en andere indirecte gevolgen van de strijd.
Dit betekent ook dat vrouwen veiligheid anders percipiëren; een conceptualisering
die meer ligt op het terrein van human security. Vrouwen hebben dus vaak een ander
perspectief op de wenselijke uitkomst, en kunnen daarom een andere – eigen – rol
vervullen aan de onderhandelingstafel.
De regering van het land is verantwoordelijk voor de veiligheid en waardigheid van de
burgerbevolking en kan daarbij ondersteund worden door een internationale missie. In de
praktijk blijken regeringen van post-conflictlanden niet in staat die verantwoordelijkheid
waar te maken. De staatsinstituties zijn meestal verzwakt of zelfs afwezig. Langdurige
betrokkenheid van VN of een andere internationale organisatie is een voorwaarde
voor stabiliteit en bevordering van een democratische rechtsstaat. De vraag wanneer
de regering zelf in staat is de burgerbevolking afdoende te beschermen, is lastig te
beantwoorden, maar cruciaal voor het moment waarop een internationale missie zich uit
het land kan terugtrekken.
In december 2005 is binnen de VN de Peace Building Commission opgericht, een orgaan
dat post-conflictlanden kan adviseren. Deze commissie functioneert moeizaam, onder
meer vanwege de grote (politieke) uitdagingen waarmee de post-conflictfase gepaard kan
gaan. Daarnaast is er het Peace Building Fund, dat een gebrek aan financiële middelen
heeft.
Na beëindiging van het conflict wordt de bescherming van de burgerbevolking primair
vorm gegeven door het creëren van een veilige omgeving. Instrumenten die daarbij een
belangrijke rol spelen zijn Demobilisation, Disarmament and Reintegration, Security Sector
Reform en versterking van de rechtsstaat. Dergelijke activiteiten zouden ertoe moeten
leiden dat burgers geen slachtoffer meer worden van geweld en dat hun rechten worden
gerespecteerd. In de praktijk vinden vaak toch nog gewelddadigheden plaats en is de
overgang van conflict naar post-conflict eerder fluïde dan scherp.
69 AIV, ‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak’, advies
    nummer 64, Den Haag, maart 2009.
70 AIV/CAVV, ‘Transitional justice: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties’, advies nummer 65 (AIV) en
    nummer 19 (CAVV), Den Haag, april 2009.
                                                       37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>De rol van de internationale missie in deze fase is onder meer de strijdkrachten
en de politie van het gastland te ondersteunen (versterking van de rechtsstaat en
hervorming van de veiligheidssector) en daarmee bij te dragen aan de bescherming
van de burgerbevolking, maar niet om zelf de burgerbevolking te beschermen.
Als regeringstroepen een bedreiging vormen voor de bevolking of bepaalde
bevolkingsgroepen, ontstaat een spanning tussen twee delen van het mandaat
van een internationale missie, namelijk de bescherming van de burgerbevolking en
de ondersteuning van de lokale strijdkrachten en politie. Enerzijds moet de missie
optreden als waakhond van de regering, anderzijds moet de missie partner zijn van
de regering. In bijvoorbeeld Zuid-Soedan en de Democratische Republiek Congo is
deze spanning steeds aanwezig. In feite is er in deze landen ondanks de gesloten
vredesovereenkomsten geen sprake van een post-conflictsituatie, aangezien er nog
steeds vijandelijkheden plaatsvinden tussen de verschillende partijen.
In deze fase moeten ook de oorzaken van het conflict worden weggenomen en moeten
maatschappelijke spanningen worden verminderd. In dat verband zijn verzoening, herstel
van cohesie, verwerking van het verleden, bestraffen van daders van oorlogsmisdaden
en de opbouw van inclusieve instituties van belang.
Activiteiten in deze fase zijn het meest duurzaam als ze worden geïnitieerd en
uitgevoerd door de voormalige conflictpartijen. Dat is een teken dat zij zich politiek aan
deze maatregelen verbinden. In de praktijk is de staat meestal zwak na het conflict.
Langdurige betrokkenheid van de andere staten, internationale en niet-gouvernementele
organisaties is noodzakelijk om te voorkomen dat landen terugvallen in een situatie
van gewapend conflict. De instemming van de regering is daarvoor noodzakelijk. Waar
de staat deze weigert, bestaat het risico van langdurige instabiliteit, zoals het geval is
in Libië. Voorbeelden van succesvolle post-conflict VN-interventies zijn de missies in
Oost-Timor en Kosovo. In beide gevallen vormde de VN zelf een tijdelijk bestuur om deze
gebieden voor te bereiden op hun toekomstige status als onafhankelijke staten.
Als de strijd is beëindigd, kunnen herstelmaatregelen (genoegdoening) duurzame vrede
bevorderen.71 Immers, door genoegdoening te verstrekken kan een hoofdstuk in de
geschiedenis worden afgesloten. Het recht ten aanzien van herstelmaatregelen voor
slachtoffers is een gebied van internationaal recht dat nog niet goed ontwikkeld is.
Volgens het ICRC is er een norm van internationaal gewoonterecht die voorschrijft dat
staten die aansprakelijk zijn voor een schending van internationaal humanitair recht
de slachtoffers schadeloos moeten stellen.72 Deze norm zou ook voor gewapende
niet-statelijke actoren gelden, maar is ten aanzien van deze actoren zeer moeilijk af te
dwingen. Ook voor bedrijven is een dergelijke norm in ontwikkeling. In 2005 nam de
Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een resolutie aan met Basic Principles
and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations
of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian
Law.73 Hierin stelt de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties dat slachtoffers
71 Zie voor een beschouwing over herstelmaatregelen: <http://www.ohchr.org/Documents/Publications/
    ReparationsProgrammes.pdf>.
72 British Intsitute of International and comparative law, seminar New Developments in the Law of
    Reparations, 28 January 2014, London. Zie: <www.biicl.org/research/reparations/>.
73 Annex bij resolutie A/RES/60/147, ook wel aangeduid als de Van Boven/Bassiouni beginselen.
                                                       38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>recht hebben op compensatie en geeft richtlijnen voor de manier waarop dit recht
vorm gegeven kan worden op nationaal niveau. Hoewel de norm dat slachtoffers recht
hebben op genoegdoening, op internationaal niveau steeds meer erkenning vindt, zijn de
mogelijkheden voor slachtoffers om staten daadwerkelijk aansprakelijk te stellen onder
nationaal recht zeer beperkt. Dat geldt ook ten aanzien van de VN, onder andere omdat
de VN immuniteit geniet. Er zijn dan ook maar weinig voorbeelden van slachtoffers die
genoegdoening hebben verkregen.
De AIV/CAVV merken in het advies over Transitional Justice eveneens op dat in
post-conflict situaties herstelmaatregelen vaak een onderbelicht aspect blijven.
Herstelmaatregelen kunnen zowel materieel als symbolisch zijn, en individueel en/of
collectief worden verleend. Het gaat hierbij onder meer om restitutie – het herstel
van de eerdere situatie door middel van bijvoorbeeld invrijheidsstelling, het herstel
van burgerrechten, rechtsherstel in de vorm van eigendom – en verschillende vormen
van compensatie en rehabilitatie. Daarnaast valt te denken aan een officieel excuus
of herdenkingsmonumenten. Herstelmaatregelen kunnen dus verschillende vormen
aannemen en kunnen uiteenlopende institutionele inbeddingen hebben. Ze kunnen
bijvoorbeeld deel uitmaken van een vredesovereenkomst, geïnstitutionaliseerd zijn in
nationale wetgeving of in een nationale commissie. De AIV en CAVV spreken in het
advies een voorkeur uit voor collectieve herstelmaatregelen, zoals de bouw van een
nieuwe school voor een getroffen gemeenschap. Individuele maatregelen kunnen binnen
een gemeenschap spanningen oproepen als de perceptie is dat bepaalde groepen
een voorkeursbehandeling krijgen. Het perspectief van de slachtoffers moet daarbij
een belangrijke rol spelen. Donoren zouden meer bereid moeten zijn daaraan bij te
dragen, ook om te voorkomen dat aangekondigde herstelmaatregelen uitlopen op een
grote teleurstelling voor de slachtoffers. In dat verband kan worden opgemerkt dat het
Internationaal Strafhof van mening is dat in een vroeg stadium beslag moet worden
gelegd op tegoeden, opdat zij na een veroordeling benut kunnen worden om slachtoffers
financieel tegemoet te komen. Daarbij is het Hof echter afhankelijk van staten en
internationale samenwerking.74 Nederlandse en Europese wet- en regelgeving (en die
van veel andere landen) biedt daartoe momenteel geen mogelijkheden. Het advies over
Transitional Justice concludeert dat contextuele factoren bepalen welke specifieke vorm
wordt gekozen voor herstelmaatregelen.
Bestraffing van daders van oorlogsmisdaden vormt, naast andere doelen, eveneens
een bijdrage aan het afsluiten van het verleden. De rol van het Internationaal Strafhof,
internationale tribunalen en nationale vormen van berechting springt hier in het oog. Als
pregnant voorbeeld kan worden gewezen op de veroordeling van de voormalige dictator
van Tsjaad, Hissène Habré, voor het plegen van oorlogsmisdaden door een speciale
rechtbank in Senegal in mei 2016. Het is voor het eerst dat een voormalig Afrikaans
staatshoofd wordt veroordeeld door een nationaal strafhof in een ander land. De
mogelijkheid van bestraffing is een belangrijke stap in de bestrijding van straffeloosheid,
hetgeen met het oog op preventie, genoegdoening, herstel en het heropleven van het
conflict van grote waarde kan zijn.
74 Annex I, para. 137 to ICC, 17-03-2006, ICC-01/04-01/06-37 (The Prosecutor v Thomas Lubanga Dyilo) en
    Artikel 75(4) in samenhang met Artikel 93(1)(k) van het Statuut van Rome.
                                                     39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>IV       Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
De actualiteit en urgentie van het onderwerp van dit advies is hoog. Hele samenlevingen
die tot voor kort redelijk welvarend waren, worden ontwricht of vernietigd. Mensen
verliezen hun leven, raken invalide, verliezen hun middelen van bestaan of raken
ontheemd. Dit veroorzaakt onnoemelijk veel menselijk leed. Er bestaat ontegenzeggelijk
een verantwoordelijkheid van staten, internationale organisaties en niet-gouvernementele
organisaties om burgers, ook in derde landen, te beschermen tegen mogelijk grootschalig
geweld. Dat is in de eerste plaats de plicht van de staat waar deze mensen zich bevinden
en van niet-statelijke gewapende groepen die daar actief zijn. Dit advies gaat niet over
hun plicht en mogelijkheden om de burgerbevolking te beschermen, maar over de
mogelijkheden van andere staten, internationale organisaties en niet-gouvernementele
organisaties om gehoor te geven aan deze morele imperatief als staten en niet-
gewapende groepen hun plichten verzaken of niet kunnen nakomen.
In dit advies is betoogd dat bestaande instrumenten voor de bescherming van de
burgerbevolking onvoldoende effectief zijn, mede als gevolg van de gewijzigde aard
van gewapende conflicten. Het aantal burgerslachtoffers in gewapende conflicten
is onaanvaardbaar hoog, ondanks het feit dat er een stevig normatief raamwerk
is, dat bestaat uit het internationaal humanitair recht, de mensenrechten en het
vluchtelingenrecht. Het internationaal recht wordt onvoldoende nageleefd en soms
zelfs misbruikt in de oorlogvoering. Internationale missies slagen er onvoldoende in
hun mandaat voor de bescherming van burgers uit te voeren. Kortom, er bestaat een
kloof tussen doelstellingen en behaalde resultaten. Enerzijds moeten de bestaande
instrumenten worden verbeterd, anderzijds moeten nieuwe wegen worden bewandeld
om burgers tijdens gewapende conflicten beter te beschermen. Dit advies richt zich op
hetgeen derde landen, internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties
kunnen doen om de bescherming van de burgerbevolking in conflictlanden te bevorderen.
Daarbij wordt in het bijzonder aandacht besteed aan preventie en conflictbemiddeling. In
dit advies zijn voorbeelden genoemd voor de verbetering van gebaande paden en worden
nieuwe wegen aangegeven: gebruik van sociale media om burgers te waarschuwen,
de Kigaliprincipes om de mandaten van internationale missies beter uit te voeren en
niet-statelijke gewapende groepen committeren aan het internationaal recht via Deeds
of Commitment. Bovendien concludeert de AIV dat te weinig wordt geïnvesteerd in
preventie van gewapende conflicten. Daarbij is van belang te zoeken naar methoden die
minder zichtbare inmenging in de binnenlandse aangelegenheden impliceren, zodat een
betere balans ontstaat tussen de norm van non-interventie en de verantwoordelijkheid
van staten, internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties om de
burgerbevolking in derde landen bescherming te bieden.
Er is een moreel imperatief voor staten, internationale organisaties en niet-
gouvernementele organisaties om verantwoordelijkheid te nemen om grootschalig
geweld tegen de burgerbevolking in eigen land en andere landen te voorkomen. Het
internationaal recht weerspiegelt deze morele imperatief van een verantwoordelijkheid
tot het voorkomen van conflicten.
Aanbeveling 1: Nederland moet internationaal debat stimuleren over het nemen van
verantwoordelijkheid tot het voorkomen van conflicten, zowel nationaal als internationaal.
Definitie van bescherming van de burgerbevolking en afbakening met de Responsibility to
Protect.
                                              40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Internationaal is er nog geen overeenstemming over een definitie van bescherming
van de burgerbevolking. In dit advies wordt de volgende definitie van bescherming
van de burgerbevolking gehanteerd: alle activiteiten gericht op het bevorderen van de
veiligheid, fysieke integriteit en waardigheid van de burgerbevolking, in het bijzonder
van kwetsbare groepen; preventie van oorlogsmisdaden en andere daden van geweld
tegen burgers; het veiligstellen van humanitaire toegang en het bevorderen van volledig
respect voor de rechten van het individu, conform internationaal recht, in het bijzonder
de mensenrechten en internationaal humanitair recht. In hoofdstuk II is het concept
‘bescherming van de burgerbevolking’ afgebakend van het concept ‘responsibility to
protect’.
In dit advies wordt met de burgerbevolking gedoeld op allen die vallen onder de
rechtsmacht van een staat, met uitzondering van combattanten tijdens een gewapend
conflict. Het onderscheid tussen burgers en combattanten is essentieel voor het
internationaal humanitair recht, dat alleen van toepassing is tijdens een uitgebroken
gewapend conflict. De situatie van vluchtelingen is buiten beschouwing gelaten. Het
advies richt zich op de burgerbevolking in conflictgebieden. Een adequate behandeling
van het vraagstuk van de bescherming van vluchtelingen vergt en verdient zelfstandig
onderzoek, hetgeen in het bestek van dit advies niet te realiseren was.
De aard van moderne conflicten: complexiteit en verstedelijking
De aard van conflicten is de afgelopen decennia sterk veranderd. Moderne conflicten
zijn meestal binnenlandse complexe conflicten. Niettemin hebben ze vaak internationale
dimensies. Ze zijn complex omdat zeer uiteenlopende actoren partij zijn bij het conflict
en conflicten vaak veel lagen hebben. Daarnaast worden conflicten steeds vaker in
en om steden uitgevochten. Het onderscheid tussen burger en combattant, dat het
organiserend principe is van het internationaal humanitair recht, vervaagt als gevolg
van deze ontwikkelingen. Soms onderscheiden combattanten zich bewust niet van
burgers. Verder is de naleving van het recht zeer onbevredigend, zowel door staten,
als door bijvoorbeeld bewegingen als Daesh die zich buiten de rechtsorde plaatsen of
zelfs misbruik van het internationaal recht maken. Dit beperkt de effectiviteit van het
internationaal recht dat van toepassing is op de bescherming van burgers in gewapende
conflicten. Daarnaast leiden deze ontwikkelingen tot grotere kwetsbaarheid van burgers.
De juridische kaders zijn niet voldoende toegespitst op de complexiteit en aard van de
conflicten en zowel de politieke inzet als het vermogen tot bescherming blijken niet
toereikend. Er bestaat dus een grote kloof tussen het doel van de bescherming van
de burgerbevolking en de realiteit. Academici en niet-gouvernementele organisaties
zoeken naar nieuwe wegen om de naleving van het internationaal recht door niet-
statelijke gewapende groepen te bevorderen. Een analyse van de redenen waarom
conflictpartijen burgers aanvallen is behulpzaam voor een goede aanpak. Verder maken
niet-gouvernementele organisaties met niet-statelijke gewapende groepen afspraken
over de naleving van het internationaal recht en het toezicht daarop.
Aangezien de oorzaken en symptomen van complexe crises nauw met elkaar samen-
hangen, is in elke fase van crisisbeheersing een geïntegreerde benadering noodzakelijk.
Voor preventie van conflicten, tijdens een gewapend conflict en in de post-conflictfase
moeten diverse instrumenten tegelijk en in samenhang worden ingezet. Staten,
internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties hebben elk andere
comparatieve voordelen en zij kunnen elkaar dus aanvullen. Een belangrijk verschil is
dat de aard van de betrekkingen met statelijke en niet-statelijke conflictpartijen anders
is. Niet-gouvernementele organisaties kennen bijvoorbeeld minder politieke en juridische
beperkingen om met gewapende niet-statelijke actoren te communiceren. Zij kunnen een
                                              41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>specifieke rol vervullen in bemiddeling in alle fasen van een conflict. In dit advies zijn
voorbeelden genoemd van niet-gouvernementele organisaties die deze rollen vervullen:
Geneva Call, PAX, Sant’Egidio, het Carter Center, Centre for Humanitarian Dialogue of
het European Institute of Peace. Dialoog met lokale (maatschappelijke) organisaties
is essentieel om een adequate analyse van het conflict te kunnen maken en een
beeld te krijgen van de percepties onder de lokale bevolking over de internationale
betrokkenheid. Welke actoren en instrumenten een meer of minder prominente rol
moeten spelen, hangt daarbij af van de specifieke context.
Aanbeveling 2: Nederland moet meer gebruik maken van de comparatieve voordelen
van niet-gouvernementele organisaties en daarvoor de nodige financiering beschikbaar
stellen. Nederland ondersteunt organisaties die communicatie openhouden met zoveel
mogelijk conflictpartijen, opdat zij niet-statelijke gewapende groepen kunnen voorlichten
over hun verplichtingen onder het internationaal recht ten aanzien van de bescherming
van de burgerbevolking, hen een toezegging kunnen ontlokken zich te houden aan dat
internationaal recht en deze conflictpartijen kunnen aanspreken op de naleving van deze
normen.
Sociale media bieden nieuwe kansen en tegelijk creëren zij nieuwe risico’s voor
de bescherming van burgers. Er ontstaan op sociale media veel ad-hoc informele
samenwerkingsverbanden voor dat doel. Nederland heeft expertise op de terreinen van
informatie- en communicatietechnologie, die daarvoor kan worden ingezet.
Aanbeveling 3: Daar waar mensenrechtenverdedigers die gebruik maken van sociale
media, onderhevig zijn aan reële bedreigingen, ondersteunt de Nederlandse regering hen
door actief bij te dragen aan de inzet van expertise.
Het onderwerp ‘bescherming van burgers in gewapend conflict’ heeft vertakkingen naar
veel deelgebieden: vluchtelingen, humanitaire hulp, militaire interventies, oorzaken
van conflicten, de rol en status van niet-statelijke gewapende groepen et cetera. Aan
elke vertakking zou een apart advies gewijd kunnen worden. De AIV is graag bereid
en voornemens om in de komende periode aan een aantal van deze deelgebieden
aandacht te besteden.
Het juridisch kader
Het juridisch kader voor individuele staten en (andere) strijdende partijen om de
burgerbevolking te beschermen die zich onder hun rechtsmacht bevindt, is helder en staat
nauwelijks ter discussie, al wordt het slecht nageleefd. Dit kader wordt gevormd door het
internationaal humanitair recht, het vluchtelingenrecht en de mensenrechten. De kern van
het internationaal humanitair recht is het onderscheid tussen militaire doelen enerzijds
en burgers en burgerobjecten anderzijds. Ook niet-statelijke gewapende groepen, private
militaire bedrijven en andere bedrijven hebben de plicht de burgerbevolking te ontzien bij
het voeren van vijandelijkheden en de mensenrechten te respecteren, al is het relevante
juridische kader voor deze actoren minder ontwikkeld dan voor staten. Het internationaal
humanitair recht is van toepassing tijdens een gewapend conflict. De mensenrechten en
het vluchtelingenrecht zijn ook van toepassing tijdens een sluimerend conflict en in de
post-conflictfase.
De bescherming van de burgerbevolking is in de eerste plaats de plicht van de staat
waar zij zich bevinden. Waar deze niet in staat is of niet bereid is de burgerbevolking
de noodzakelijke bescherming te bieden, is er een breed scala aan instrumenten dat
actoren kunnen inzetten om de staat aan te sporen, te ondersteunen, onder druk te
                                                 42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>zetten, te dreigen of om deze staat te dwingen zijn burgerbevolking te beschermen.
Bovendien kan een aantal van deze instrumenten voor dezelfde doelen worden ingezet
tegen niet-statelijke gewapende groepen en leiders. Voor de inzet van deze instrumenten
gelden met name twee juridische beperkingen. Staten mogen zich niet mengen in
de interne aangelegenheden van andere staten, zij het dat staten elkaar wel kunnen
aanspreken op de verplichtingen die ze zijn aangegaan in het kader van bijvoorbeeld
mensenrechtenverdragen. Bovendien kunnen staten elkaar aanspreken op hun plicht
de burgerbevolking te beschermen, aangezien dat een aspect is van soevereiniteit.
De tweede beperking is dat het gebruik van geweld alleen in uitzonderlijke gevallen is
toegestaan. De VN-Veiligheidsraad is bevoegd uitzonderingen op beide beperkingen toe
te staan. Afgezien van deze beperkingen hebben staten en andere actoren een grote
juridische vrijheid om staten aan te sporen, te ondersteunen, onder druk te zetten, te
dreigen of te dwingen de burgerbevolking te beschermen. Als de partijen bij een conflict
dan nog niet bereid of in staat zijn om de burgerbevolking te beschermen, dan kunnen
andere staten, internationale organisaties of niet-statelijke actoren initiatieven nemen
zelf de burgerbevolking te beschermen. Resolutie 1325 van de VN-Veiligheidsraad
bevat richtlijnen voor de rol die vrouwen kunnen spelen bij de activiteiten van staten om
conflicten te voorkomen, te beheersen en op te lossen.
Aanbeveling 4: Geweld tegen de burgerbevolking wordt vaak gestimuleerd, gepleegd
of toegelaten door leiders van de partijen bij een gewapend conflict. In alle fasen van
een conflict moeten internationale instellingen (VN, Mensenrechtenraad, EU, Raad
van Europa, OVSE, Afrikaanse Unie) meer doen om leiders van partijen bij gewapende
conflicten te wijzen op hun internationaalrechtelijke verantwoordelijkheden ten aanzien
van de bescherming van de burgerbevolking en te waarschuwen dat zij te zijner tijd ter
verantwoording kunnen worden geroepen voor hun daden, hetzij op nationaal niveau,
hetzij voor het Internationaal Strafhof of een internationaal tribunaal. Nederland moet
daarbij een voorbeeldfunctie vervullen.
Sluimerend conflict
Om te voorkomen dat een sluimerend conflict tot uitbarsting komt is informatie over
wat er precies aan de hand is essentieel. Er is meestal geen gebrek aan informatie,
maar deze is verspreid over veel bronnen en actoren. Er zijn veel openbare bronnen
waaruit signalen kunnen worden opgevangen over sluimerende conflicten, zoals de
lokale bevolking, vluchtelingen in de diaspora, lokale media, rapporten van (lokale)
maatschappelijke organisaties en documenten van de Mensenrechtenraad. Sociale
media spelen een steeds grotere rol in moderne conflicten, zodat deze een schat
aan informatie bevatten, waarvan beter gebruik kan worden gemaakt. Stromen
ontheemden en vluchtelingen zijn eveneens een sterke indicator van groeiende
spanningen. Daarnaast beschikken staten over ambassades en inlichtingendiensten
die informatie verzamelen. Internationale organisaties zijn afhankelijk van lidstaten om
geheime informatie te verzamelen. Het is belangrijk dat bestaande barrières worden
geslecht die in de weg staan aan de uitwisseling van beschikbare informatie tussen
samenwerkende partijen. Bestaande databases van academische instituten en niet-
gouvernementele organisaties kunnen worden gebruikt om een jaarlijkse monitor op
te stellen van sluimerende conflicten. De Europese Commissie zou opdracht kunnen
geven aan een aantal instituten, met het oog op het voorbereiden van een jaarlijkse
monitor voor de Raad Buitenlandse Zaken. In de praktijk komen sluimerende conflicten
niet altijd op de agenda van dergelijke organen en een jaarlijkse monitor kan agendering
van sluimerende conflicten institutionaliseren. Binnen de EU zou dat een vorm kunnen
krijgen vergelijkbaar met het financieel-economische semester. Dat verhoogt de urgentie
van deze kwesties en creëert politieke druk voor internationale betrokkenheid. Binnen
                                              43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>de VN kan een soortelijke institutionalisering van de agendering van sluimerende
conflicten worden nagestreefd.
Aanbeveling 5: Nederland bevordert samen met andere landen, internationale organisaties
en niet-gouvernementele organisaties het actualiseren en maximaal benutten van
bestaande databases met gegevens over sluimerende conflicten als basis voor een
samenhangende strategie om te voorkomen dat een sluimerend conflict tot uitbarsting
komt. In het verlengde daarvan bevordert Nederland de institutionalisering van agendering
van sluimerende conflicten binnen de EU en de VN.
Veel regionale organisaties en niet-gouvernementele organisaties ontwikkelen
capaciteiten voor conflictpreventie. Preventie kan veel menselijk leed voorkomen en
is aanzienlijk goedkoper dan de ontplooiing van een internationale missie tijdens een
gewapend conflict. Als een conflict nog niet hoog is opgelaaid, zijn de mogelijkheden van
beïnvloeding van de partijen bij het conflict het grootst. De AIV is van mening dat meer
geïnvesteerd moet worden in preventieve diplomatie en conflictpreventie.
Preventieve diplomatie beoogt op korte termijn overeenstemming te bereiken tussen
partijen bij een geschil of conflict, met het oog op het voorkomen van uitbreken van een
gewelddadig conflict. Conflictpreventie heeft betrekking op het beperken of wegnemen
van risico’s die kunnen leiden tot het uitbreken van gewelddadige conflicten.
Tijdens een sluimerend conflict is er spanning tussen enerzijds de bescherming
van de burgerbevolking en anderzijds de norm van non-interventie in binnenlandse
aangelegenheden (soevereiniteit). Vaak zijn de dreigingen voor de burgerbevolking
gerelateerd aan binnenlandse spanningen, zodat betrokkenheid van buitenlandse
actoren vrijwel altijd leidt tot inmenging in de binnenlandse aangelegenheden.
Vanwege deze spanning is preventieve diplomatie het meest effectief als dit achter de
schermen en vertrouwelijk gebeurt. Dit pleit ervoor dergelijke activiteiten over te laten
aan bemiddelaars die optreden namens een internationale organisatie. Specifieke
preventieve activiteiten zouden bij voorkeur niet op de agenda van een orgaan van een
internationale organisatie moeten staan, omdat daarmee de vertrouwelijkheid wordt
doorbroken. De instrumenten voor preventieve diplomatie van de meeste internationale
organisaties zijn nog onvoldoende ontwikkeld en gefinancierd. Het openhouden van
communicatie met strijdende partijen is essentieel voor effectieve (preventieve)
diplomatie. Preventieve diplomatie vereist betrokkenheid over een lange periode van
hoog gekwalificeerde onderhandelaars.
Conflictpreventie kan veel vormen aannemen, zoals ontwikkelingssamenwerking,
preventieve ontplooiing van een militaire missie, arbitrage, dwangmaatregelen
(wapenembargo), vervolging van daders, versterking van de rechtsstaat en hervorming
van de veiligheidssector. Klimaatverandering en de illegale handel in kleine wapens
zijn factoren die sluimerende conflicten kunnen verscherpen. Bestrijding ervan kan
conflictpreventie ondersteunen.
Aanbeveling 6: Nederland bevordert dat internationale organisaties een groter deel
van hun reguliere financiële middelen beschikbaar krijgen om zelfstandig initiatieven te
ontplooien voor preventieve diplomatie en conflictpreventie. Daarnaast moet Nederland
de nadruk op preventieve diplomatie en conflictpreventie inhoud geven door middel
van geoormerkte bijdragen aan internationale organisaties en niet-gouvernementele
organisaties voor dat doel.
                                               44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Uitgebroken conflict
Indien een conflict met geweld wordt uitgevochten, heeft het streven naar vrede de
hoogste prioriteit. De strijdende partijen moeten met spoed bijeengebracht worden
om tot een staakt-het-vuren te komen, afspraken te maken over humanitaire toegang
en over de bescherming van de burgerbevolking. In deze fase kunnen strijdende
partijen onder druk worden gezet bijvoorbeeld door financiering af te snijden of een
wapenembargo in te stellen.
In een uitgebroken conflict is het zaak om niet alleen naar (beperkte) overheidsmiddelen
te kijken maar ook naar de zelfstandige rol van het maatschappelijk middenveld. Niet-
gouvernementele organisaties in Nederland en in conflictgebieden werken nauw met
elkaar samen, juist ten tijde van conflict. Samen met Nederlandse organisaties spannen
lokale groepen zich in om bevolkingsgroepen snel in veiligheid te brengen (zoals in
Burundi, Libië, Yemen en Syrië), om onderhandelingen te starten met strijdende partijen
en om lokale communicatiestructuren veilig te stellen. Ook hier is de geïntegreerde
benadering van groot belang; maatschappelijke organisaties vervullen een belangrijke
rol in de bescherming van burgers.
Om ingrijpen van andere staten en actoren in een conflictland te legitimeren is in
beginsel een mandaat van de VN-Veiligheidsraad noodzakelijk. In de praktijk zijn er
veel belemmeringen om te komen tot een mandaat van de VN-Veiligheidsraad en
vertaling daarvan naar effectieve bescherming van de burgerbevolking. Geopolitieke
overwegingen, de instemming van het conflictland, de bereidheid om conflictlanden aan
te spreken op schendingen van internationaal humanitair recht, de beperkte capaciteit
van militaire missies, verschillen in de bereidheid van troepenleverende landen om
geweld te gebruiken voor de bescherming van de burgerbevolking of om zelf risico’s te
lopen en de impact op het vredesproces kunnen daadwerkelijke (fysieke) bescherming
in de weg staan. De mede door Nederland ondersteunde Kigaliprincipes beogen deze
belemmeringen te slechten.
De omvang van internationale militaire missies is klein ten opzichte van de omvang
van conflictlanden en hun bevolkingen. Het is politiek en financieel niet haalbaar om
voldoende troepen te ontplooien om de hele burgerbevolking in alle conflictgebieden
afdoende te beschermen. Door gezamenlijk te trainen en oefeningen te houden kunnen
troepenleverende landen de effectiviteit van inzet vergroten. Daarnaast zijn er politieke
meningsverschillen over de wijze waarop mandaten moeten worden vertaald in de
bescherming van de burgerbevolking in het veld. Internationale militaire missies zullen
geweld met beleid moeten gebruiken. Naast levering van grotere financiële en politieke
inspanningen voor preventieve diplomatie en conflictpreventie moet actief onderzocht
worden welke nieuwe concepten en instrumenten en flexibele samenwerkingsvormen
geëigend zijn om de burgerbevolking tijdens moderne conflicten te beschermen.
De drie traditionele uitgangspunten voor ontplooiing van VN-vredesmissies zijn
instemming van de strijdende partijen, onpartijdigheid en beperkt geweldsgebruik.
Deze zijn in complexe binnenlandse conflicten moeilijk toepasbaar, maar diverse
troepenleverende landen houden daaraan vast. Dat resulteert in onduidelijke mandaten,
verschil van opvattingen over de definitie van bescherming van de burgerbevolking en
terughoudendheid om de burgerbevolking te beschermen. Overigens is in de praktijk van
VN-vredesmissies in de afgelopen 15 tot 20 jaar een ontwikkeling te zien van typische
Hoofdstuk VI-operaties naar operaties die zijn gebaseerd op zogenoemde gemengde
mandaten (Hoofdstuk VI en VII). De laatste operaties maken robuuster militair optreden
mogelijk.
                                             45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>De behoeften van de lokale bevolking moeten een belangrijk uitgangspunt zijn
voor de plannen van activiteiten op het gebied van de fysieke bescherming van de
burgerbevolking in het veld. Consultatie van de lokale bevolking is nodig. Daarbij moeten
ook kwetsbare groepen worden geconsulteerd, aangezien zij specifieke behoeften
kunnen hebben. Consultatie van de lokale bevolking maakt de bescherming meer
effectief en creëert realistische verwachtingen bij de lokale bevolking.
In het advies is geconstateerd dat militaire doctrines voor de bescherming van de
burgerbevolking nog niet goed zijn ontwikkeld, dat mandaten en rules of engagement
voldoende ruimte bieden voor de bescherming van de burgerbevolking en dat de
capaciteit van internationale missies gewoonlijk tekort schiet om alle taken in het
mandaat goed uit te voeren. De Kigaliprincipes roepen landen op de middelen
beschikbaar te stellen die nodig zijn om de kloof tussen mandaat en middelen te
dichten. De AIV ondersteunt van harte de voortrekkersrol die Nederland en Rwanda
hierin spelen. Een andere manier om de kloof tussen mandaat en middelen te dichten
is fasering van mandaten, zodat deze minder ambitieus worden. In de praktijk is het
leiderschap van commandanten van cruciale betekenis.
Aanbeveling 7: Nederland moet troepenleverende landen, waar nodig of wenselijk, actief
ondersteunen om goed voorbereid deel te nemen aan militaire missies die de bescherming
van de burgerbevolking nastreven. Dit kan in de vorm van aanbod van trainingen voor
commandanten en zo nodig van andere leden van internationale missies. De effectiviteit
van inzet van militaire middelen kan verder worden vergroot door gezamenlijke oefeningen
en training van troepenleverende landen. Nederland moet daarbij een voortrekkersrol
vervullen.
Post-conflict
In deze fase zal de aandacht onder andere zijn gericht op het wegnemen van de
oorzaken van het conflict, demobilisatie en herintegratie van manschappen, hervorming
van de veiligheidssector, verzoening en berechting van oorlogsmisdadigers.
Na het sluiten van een vredesakkoord of wapenstilstand zouden de vijandelijkheden
moeten zijn beëindigd. In de praktijk blijkt de burgerbevolking in de post-conflictfase toch
het risico te lopen het slachtoffer te worden van oorlogsgeweld. Het geweldsmonopolie
van de staat wordt vaak nog steeds betwist en instituties zijn zwak. Als (ook) regerings-
troepen zich schuldig maken aan schendingen van de fysieke en geestelijke integriteit
van de burgerbevolking, dan ontstaat voor een internationale missie spanning tussen de
taak de burgerbevolking te beschermen en de taak de lokale politie en de strijdkrachten
te hervormen en te versterken. Het laatste zou immers de capaciteit van de lokale
politie en de strijdkrachten kunnen vergroten om de fysieke en geestelijke integriteit van
de burgerbevolking te schenden. Tegen deze achtergrond is langdurige aanwezigheid
van internationale missies wenselijk om tegelijkertijd instituties te versterken, het
geweldsmonopolie van de staat te helpen vestigen en respect voor de mensenrechten
te bevorderen. Tekortschietende inspanningen van staten, internationale en niet-
gouvernementele organisaties vergroten de kans op terugval naar een gewapend
conflict.
Aanbeveling 8: Nederland moet zich voor langere perioden committeren in post-
conflictfases, zeker als Nederland in de fase van het uitgebroken conflict betrokken was bij
de beëindiging van het gewapende conflict.
                                              46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Een aspect dat in post-conflict situaties vaak onderbelicht blijft, is het aspect van
herstelmaatregelen voor slachtoffers van schendingen van internationaal humanitair
recht en mensenrechten. Dit is een gebied van internationaal recht dat nog niet
goed ontwikkeld is. Herstelmaatregelen kunnen verschillende vormen aannemen,
zoals schadevergoeding voor verloren eigendommen of teruggave van afgenomen
eigendommen, excuus van politieke leiders om het aangedane leed te erkennen,
berechting van daders of waarheidsvinding. Herstelmaatregelen kunnen een materiële
of symbolische vorm aannemen. Welke vorm precies wordt gekozen, moet afhangen van
de context en de wensen van de slachtoffers. De norm dat slachtoffers recht hebben op
genoegdoening van staten, bedrijven of internationale organisaties vindt steeds meer
erkenning, maar de praktische mogelijkheden voor slachtoffers om genoegdoening te
krijgen, zijn zeer gering.
Aanbeveling 9: Nederland moet bevorderen dat troepenleverende landen aansprakelijkheid
erkennen voor schendingen van het internationaal recht begaan door hun leden van
missies onder de vlag van een internationale organisatie. Nederland moet bij hen
aandringen op transparantie en ontwikkeling van beleid voor herstelmaatregelen.
Het gebruik van geweld ten behoeve van de bescherming van burgers in conflictgebieden
kan onbedoeld leiden tot slachtoffers onder de burgerbevolking. Commandanten
moeten soms een moeilijke afweging maken tussen de preventie van toekomstig geweld
tegen burgers door strijdende partijen en mogelijke burgerslachtoffers van het eigen
optreden (nevenschade). Dergelijke nevenschade moet worden onderscheiden van de
hiervoor genoemde schendingen van het internationaal recht. De Verenigde Staten
hebben aangekondigd transparantie te willen betrachten, verantwoordelijkheid te zullen
erkennen en slachtoffers of nabestaanden ex gratia betalingen te zullen bieden.
Aanbeveling 10: Nederland bevordert dat landen die deelnemen aan militaire missies
onder de vlag van een internationale organisatie waarvan Nederland lid is, transparantie
betrachten over nevenschade, verantwoordelijkheid erkennen en slachtoffers of hun
nabestaanden (financieel) tegemoet komen.
Lidmaatschap van de VN-Veiligheidsraad
Nederland zal in 2018 lid zijn van de VN-Veiligheidsraad. Nederland zal gedurende
een maand het voorzitterschap bekleden. Dit biedt een bijzondere gelegenheid om
initiatieven te nemen.
Aanbeveling 11: Nederland kan de mogelijkheden van het lidmaatschap van de VN-
Veiligheidsraad benutten door aandacht te vragen voor (een van) de volgende thema’s,
bijvoorbeeld door die op de agenda van een bijeenkomst van de VN-Veiligheidsraad
te plaatsen: hoe kan de naleving van het oorlogsrecht worden versterkt, selectie en
opleiding van troepen voor uitzending, de rol van sociale media in early warning en tijdens
uitgebroken conflicten, de morele imperatief van een verantwoordelijkheid van staten tot
preventie, niet-gouvernementele organisaties en internationale organisaties om conflicten
te voorkomen.
                                             47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                                                                                        Bijlage I
Adviesaanvraag
Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum 		          12 november 2015
Betreft		         Aanvraag voor AIV-advies over bescherming van de burgerbevolking in 		
		gewapend conflict
Geachte voorzitter,
De Secretaris-Generaal van de VN en de voorzitter van het Internationale Comité van
het Rode Kruis, Peter Maurer, waarschuwden eind oktober jl. voor de enorme impact van
conflicten op burgers. In een gezamenlijke persverklaring met als kop ‘The World at a
Turning Point’ riepen zij staten op maatregelen te nemen om de bescherming van burgers in
conflicten (‘Protection of Civilians in Armed Conflict’; PoC) te verbeteren. Sinds de Tweede
Wereldoorlog is het aantal mensen dat huis en haard is ontvlucht als gevolg van conflicten
en geweld niet zo hoog geweest als nu; rond de 60 miljoen.
Situaties als die in Syrië, Zuid-Sudan, Jemen en Nigeria worden gekenmerkt door
schokkende vormen van geweld, doelbewuste aanvallen op burgers en totaal gebrek
aan respect voor leven en waardigheid. Ook zijn specifieke groepen burgers (religieuze
minderheden, vrouwen en meisjes, LHBTI, journalisten) doelwit van (seksueel) geweld,
marteling, ontvoering, gedwongen ontheemding en rekrutering in gewapende groepen. De
wijdverbreide en zichtbare straffeloosheid van schendingen van de rechten van burgers
in conflict draagt bij aan de spiraal van geweld en instabiliteit. En de internationale
gemeenschap slaagt er in de meeste situaties niet in om burgers effectief te beschermen.
Wij ondervinden hiervan in Nederland direct de gevolgen, getuige de grote toename van
vluchtelingen sinds de zomer van 2015.
De basis van PoC ligt in internationaal humanitair recht, vluchtelingenrecht en mensenrechten.
De primaire verantwoordelijkheid voor PoC ligt bij de nationale autoriteiten van een land. Maar
ook niet-statelijke strijdende partijen hebben verplichtingen onder internationaal (gewoonte)
recht. Waar partijen burgers niet kunnen of willen beschermen spelen internationale actoren
een rol. De VN heeft in dat verband het meest brede mandaat, wat loopt van conflictpreventie
tot het tegengaan van straffeloosheid voor misdrijven tegen de burgerbevolking begaan
tijdens conflict.
VNVR en SGVN
De VN Veiligheidsraad (VNVR) adresseert PoC in het kader van verschillende landensituaties
op de agenda van de Raad, bijvoorbeeld omdat PoC onderdeel is van het mandaat van een
vredesmissie. Tegelijkertijd kunnen we constateren dat tegenstrijdige belangen in de VNVR
snel optreden regelmatig bemoeilijkt. Syrië is een van de meest schrijnende voorbeelden
daarvan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Het ‘Department for Peacekeeping Operations’ van de VN onderscheidt drie manieren
waarop PoC geïmplementeerd kan worden: door dialoog, door bescherming tegen fysiek
geweld en door het creëren van een ‘protective environment’.
In zijn anderhalf jaarlijkse rapporten aan de VNVR gaat de SGVN in op vijf kernuitdagingen
op het gebied van PoC: versterking van de naleving van internationaal recht
(‘compliance and accountability’), in het bijzonder tijdens gevechtshandelingen, meer
systematische engagement met niet-statelijke gewapende groepen, versterken van de
rol van vredesoperaties op het vlak van PoC, humanitaire toegang en versterken van
aansprakelijkheid/verantwoording voor schendingen.
Drie VN-rapporten: een nieuwe koers?
Op verzoek van de SGVN bracht een ‘High Level Panel’ onder leiding van voormalig president
José Ramos-Horta in juni jl. een rapport uit over de toekomst van VN-vredesoperaties.
Een belangrijke boodschap in het rapport is dat veel meer moet worden geïnvesteerd
in het oplossen van problemen van waaruit conflicten ontstaan, o.a. door middel van
conflictpreventie en bemiddeling. De vraag is wat deze aanbeveling betekent voor situaties
zoals in de context genoemd en voor het Nederlandse beleid op het terrein van PoC en
mensenrechten. Tevens heeft een adviesgroep van experts op verzoek van de VN-lidstaten
dit jaar een rapport uitgebracht over de VN-vredesopbouwarchitectuur en is er een rapport
uitgekomen over de implementatie van resolutie 1325 over vrouwen, vrede en veiligheid
(2000).
Nederlands beleid en inzet
Nederland onderstreept het belang van PoC. Dit vloeit voort uit artikel 90 van de Grondwet
en komt tot uitdrukking in ons buitenlands beleid in brede zin. Het onderwerp ligt op
het snijvlak van mensenrechten en veiligheid, zoals weergegeven in de beleidsnotitie
‘Bescherming van burgers in gewapende conflicten’ (2012), de Internationale
Veiligheidsstrategie (2013) en de ‘Mensenrechtenbrief 2013, Respect en recht voor ieder
mens’. De beleidsnotitie over PoC gaat onder meer in op de accenten die Nederland legt:
conflictpreventie, gezamenlijk optreden met partners, de geïntegreerde benadering, gender
en de beschikbaarheid van voldoende capaciteit. Nederland heeft PoC verankerd in het
toetsingskader voor de art 100 brief, is voor wat betreft de MR prioriteiten ook actief in
conflictgebieden, heeft PoC als beleidsprioriteit geïdentificeerd en is een grote donor van
humanitaire hulp. Ook heeft Nederland de zogenaamde ‘Kigali principes’ onderschreven.
Hoewel er dus een stevig normatief raamwerk voor PoC ligt, en Nederland ver gevorderd is
met de eigen geïntegreerde benadering, zien we in verschillende delen van de wereld dat
implementatie ver achterblijft.
Het kabinet heeft daarom behoefte aan een nadere analyse van PoC in verschillende
situaties wereldwijd en aan aanbevelingen ten aanzien van de toegevoegde waarde van het
Nederlandse beleid en de Nederlandse inzet. Kijkend naar het spectrum van conflict heeft
het kabinet specifieke belangstelling voor de fase van conflictpreventie.
Hierbij doen zich de volgende deelvragen voor:
• Op welke wijze kan aan het NL beleid op PoC in relatie tot conflictpreventie verder invulling
    gegeven worden?
• Op welke wijzen kan de geïntegreerde benadering toegepast en versterkt worden zodat
    PoC beter geadresseerd wordt, met aandacht voor de fase van conflictpreventie?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>• Welk instrumentarium en welke kanalen kan Nederland daarvoor benutten, zowel
    bilaterale ondersteuning en initiatieven als multilaterale en multi-stakeholder
    samenwerking?
• Hoe kan NL bijdragen aan betere respons op basis van ‘early warning’
    mechanismen, zoals in het kader van de ‘Responsibility to Protect’ (RtoP), zowel op
    intergouvernementeel niveau als in concrete situaties in het veld?
• Op welke wijze zou Nederland een toegevoegde waarde kunnen hebben voor wat betreft
    PoC tijdens een eventueel lidmaatschap van de VNVR?
Ik zie uw advies met veel belangstelling tegemoet.
Bert Koenders
Minister van Buitenlandse Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                         Bijlage II
Lijst met gebruikte afkortingen
AIV		         Adviesraad Internationale Vraagstukken
CAVV		        Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
CMR		         Commissie Mensenrechten
COS		         Commissie Ontwikkelingssamenwerking
CVV		         Commissie Vrede en Veiligheid
DFS		         Department of Field Support
DPKO		        Department of Peacekeeping Operations
EU		          Europese Unie
HIPPO		       High-level Independent Panel on Peace Operations
ICRC		        Internationaal Comité van het Rode Kruis
LHBTI		       Lesbiennes, Homoseksuelen, Biseksuelen, Transseksuelen en
		Interseksuelen
NAVO		        Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
OIOS		        Office of Internal Oversight
OVSE		        Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
PoC 		        Protection of Civilians
SGVN		        Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties
VN		          Verenigde Naties
VNVR		        VN-Veiligheidsraad
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS: recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO-POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB-SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
   september 2004
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
   december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
   aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
   politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 NEDERLAND EN DE EUROPESE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
   belang, juli 2008
62 KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
   maart 2009
65 TRANSITIONAL JUSTICE: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 DEMOGRAFISCHE VERANDERINGEN EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, juli 2009
67 HET NIEUWE STRATEGISCH CONCEPT VAN DE NAVO, januari 2010
68 DE EU EN DE CRISIS: lessen en leringen, januari 2010
69 SAMENHANG IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: reactie op WRR-rapport ‘Minder pretentie,
   meer ambitie’, mei 2010
70 NEDERLAND EN DE ‘RESPONSIBILITY TO PROTECT’: de verantwoordelijkheid om mensen te
   beschermen tegen massale wreedheden, juni 2010
71 HET VERMOGEN VAN DE EU TOT VERDERE UITBREIDING, juli 2010
72 PIRATERIJBESTRIJDING OP ZEE: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden, december 2010
73 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE NEDERLANDSE REGERING: zoeken naar constanten in een
   veranderende omgeving, februari 2011
74 ONTWIKKELINGSAGENDA NA 2015: millennium ontwikkelingsdoelen in perspectief, april 2011
75 HERVORMINGEN IN DE ARABISCHE REGIO: kansen voor democratie en rechtsstaat?, mei 2011
76 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE EUROPESE UNIE: tussen ambitie en ambivalentie, juli 2011
77 DIGITALE OORLOGVOERING, december 2011**
78 EUROPESE DEFENSIESAMENWERKING: soevereiniteit en handelingsvermogen, januari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>79   DE ARABISCHE REGIO, EEN ONZEKERE TOEKOMST, mei 2012
80   ONGELIJKE WERELDEN: armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking,
     september 2012
81   NEDERLAND EN HET EUROPEES PARLEMENT: investeren in nieuwe verhoudingen, november 2012
82   WISSELWERKING TUSSEN ACTOREN IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: naar flexibiliteit en
     vertrouwen, februari 2013
83   TUSSEN WOORD EN DAAD: perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten, maart 2013
84   NIEUWE WEGEN VOOR INTERNATIONALE MILIEUSAMENWERKING, maart 2013
85   CRIMINALITEIT, CORRUPTIE EN INSTABILITEIT: een verkennend advies, mei 2013
86   AZIË IN OPMARS: strategische betekenis en gevolgen, december 2013
87   DE RECHTSSTAAT: waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking,
     januari 2014
88   NAAR EEN GEDRAGEN EUROPESE SAMENWERKING: werken aan vertrouwen, april 2014
89   NAAR BETERE MONDIALE FINANCIËLE VERBONDENHEID: het belang van een coherent
     internationaal economisch en financieel stelsel, juni 2014
90   DE TOEKOMST VAN DE ARCTISCHE REGIO: samenwerking of confrontatie?, september 2014
91   NEDERLAND EN DE ARABISCHE REGIO: principieel en pragmatisch, november 2014
92   HET INTERNET: een wereldwijde vrije ruimte met begrensde staatsmacht, november 2014
93   ACS–EU-SAMENWERKING NA 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?, maart 2015
94   INSTABILITEIT ROND EUROPA: confrontatie met een nieuwe werkelijkheid, april 2015
95   INTERNATIONALE INVESTERINGSBESLECHTING: van ad hoc arbitrage naar een permanent
     investeringshof, april 2015
96   INZET VAN SNELLE REACTIEMACHTEN, oktober 2015
97   AUTONOME WAPENSYSTEMEN: de noodzaak van betekenisvolle menselijke controle, oktober 2015**
98   GEDIFFERENTIEERDE INTEGRATIE: verschillende routes in de EU-samenwerking, oktober 2015
99   DAADKRACHT DOOR DE DUTCH DIAMOND: ondernemen in het licht van de nieuwe duurzame
     ontwikkelingsdoelen, januari 2016
100 GOED GESCHAKELD? Over de verhouding tussen regio en de EU, januari 2016
101 VEILIGHEID EN STABILITEIT IN NOORDELIJK AFRIKA, mei 2016
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
 1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
 2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
 3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
 4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
 5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
 6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
 7 Briefadvies VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
   Europees asiel- en migratiebeleid in 2009, maart 2004
 8 Briefadvies DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
   Van impasse naar doorbraak?, september 2004
 9 Briefadvies REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
   interim-advies over het folterverbod, december 2005
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
14 Briefadvies KLIMAATVERANDERING EN VEILIGHEID, januari 2009
15 Briefadvies OOSTELIJK PARTNERSCHAP, februari 2009
16 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: Nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
17 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2010, juni 2010
18 Briefadvies HET EUROPESE HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: beschermer van burgerlijke
    rechten en vrijheden, november 2011
19 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKT FINANCIEEL-ECONOMISCH BESTUUR IN DE EU, februari 2012
20 Briefadvies NUCLEAIR PROGRAMMA VAN IRAN: naar de-escalatie van een nucleaire crisis, april 2012
21 Briefadvies DE RECEPTORBENADERING: een kwestie van maatvoering, april 2012
22 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2012: krijgsmacht in de knel, september 2012
23 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKTE SOCIALE DIMENSIE VAN DE EUROPESE UNIE, juni 2013
24 Briefadvies MET KRACHT VOORUIT: reactie van de Adviesraad Internationale Vraagstukken op de
    beleidsbrief ‘Respect en recht voor ieder mens’, september 2013
25 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: meer dan een definitiekwestie, mei 2014
26 Briefadvies DE EU-GASAFHANKELIJKHEID VAN RUSLAND: hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan
    verminderen, juni 2014
27 Briefadvies FINANCIERING VAN DE INTERNATIONALE AGENDA VOOR DUURZAME ONTWIKKELING,
    april 2015
28 Briefadvies DE TOEKOMST VAN SCHENGEN, maart 2016
*    Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**   Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
     Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
***  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
     Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>