<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter		      Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Vicevoorzitter 		 Prof.dr. A. van Staden
Leden   		        Mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren
			               Mw. prof.dr. J. Gupta
			               Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin			
			               Mw. prof.dr. M.E.H. van Reisen
			               LGen b.d. M.L.M. Urlings
			               Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris 		     Drs. T.D.J. Oostenbrink
			Postbus 20061
                  2500 EB Den Haag
                  telefoon 070 - 348 5108/6060
                  fax 070 - 348 6256
                  aiv@minbuza.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden gecombineerde Commissie Schengen
Voorzitter    Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin
Leden         Mr. J.N.M. Richelle
              Mw. prof.mr.drs. L.A.J. Senden
              Prof.dr. A. van Staden
Secretaris		  Mw. drs. P.H. Sastrowijoto
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Woord vooraf
I		          De context: humanitaire crises elders, migratiecrisis hier    5
II 		        De betekenis van ‘Schengen’    6
III		        Problemen in het functioneren van het Schengenstelsel    8
IV		         Noodzaak van een overkoepelende aanpak    12   
V		          Noodzaak van een versterkte en solidaire Schengensamenwerking    14		
VI		         Naar een verbeterde bewaking van de buitengrenzen    18
VII		        Conclusies en aanbevelingen   20
Bijlage I    Adviesaanvraag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Bij brief van haar voorzitter van 28 januari 2016 (bijlage I) heeft de Tweede Kamer
der Staten-Generaal aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) advies
gevraagd over ‘de toekomst van Schengen’.1 Over drie onderwerpen wil de Kamer
in ieder geval specifiek advies: de recente voorstellen van de Europese Commissie
inzake grensbewaking, de relatie met het vrij verkeer van personen en goederen
binnen de Europese Unie, en de mogelijke uitwerking van een ‘mini-Schengen’. Deze
onderwerpen komen voort uit breed levende achterliggende vragen over de werking
van het Europese migratiebeleid. De AIV zal ter inleiding een schets geven van deze
context, gevolgd door een overzicht van het stelsel van regels en afspraken dat met
het verzamelwoord ‘Schengen’ wordt aangeduid.
1   De AIV heeft een gecombineerde Commissie Schengen ingesteld onder voorzitterschap van prof.dr.
    E.M.H. Hirsch Ballin (AIV, tevens voorzitter Commissie Mensenrechten). De leden van de gecombineerde
    Commissie waren mr. J.N.M. Richelle (Commissie Ontwikkelingssamenwerking), prof. dr. A. van Staden
    (AIV, tevens voorzitter Commissie Europese Integratie), mw. prof.mr.drs. L.A.J. Senden (Commissie
    Europese Integratie) en mw. drs. P.H. Sastrowijoto was de secretaris van de gecombineerde commissie.
    De gecombineerde Commissie werd verder ondersteund door de heer P.N. Kaandorp (stagiair). Als
    ambtelijke contactpersonen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken waren drs. C.W.J. Devillers en
    mr. K.J.A.J. Cath bij de opstelling van het advies betrokken. De AIV heeft het advies vastgesteld in zijn
    vergadering van 4 maart 2016.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>I         De context: humanitaire crises elders, migratiecrisis hier
Het voortduren van oorlog en geweld in het Midden-Oosten en Noord-Afrika, in het bijzonder
in Syrië, heeft een humanitaire crisis van uitzonderlijke omvang veroorzaakt. Daarin zal niet
snel verbetering komen, maar ook als diplomatieke en politieke onderhandelingen over de
complexe burgeroorlog in Syrië tot resultaat leiden, is wederopbouw ver weg. In Jemen en
in Libië woeden burgeroorlogen en in Irak beheerst Da‘esh (IS) nog een groot deel van het
territoir. De situatie in Tunesië is, ondanks optimisme over een democratische ontwikkeling
na de Arabische Lente in 2011, zeer instabiel. De instroom van mensen op zoek naar een
veilige toekomst in Europa zal niet afnemen zolang vrede en veiligheid in de regio ontbreken
en geen economisch perspectief wordt geboden. Dit geldt ook voor de landen in Afrika
ten zuiden van de Sahara en de Hoorn van Afrika. Het migratievraagstuk kan derhalve niet
worden vernauwd tot een vraagstuk van grensbewaking: het antwoord daarop moet zijn
ingebed in een samenhangend buitenlands beleid.
Regeringen en de instellingen van de Europese Unie hebben ondanks het veelvuldig
plaatsen van de vluchtelingencrisis op de politieke agenda nog geen daadwerkelijke
oplossing voorhanden om de stroom in goede banen te leiden en te zien verminderen.
Commissievoorzitter Juncker sprak al bij zijn aantreden in juli 2014, naar aanleiding van
de vluchtelingen die via Italië de EU binnenkwamen, zijn voornemens uit om een legaal
migratiesysteem op te zetten en de Europese grenzen veilig te stellen door een uitbreiding
van het grensbewakingsagentschap Frontex. De bedoeling was de ongecontroleerde
instroom te beperken. Nu, bijna anderhalf jaar later, lijkt de Commissieboodschap dan
eindelijk de aandacht te krijgen. Hier zijn wel een jaar van ongecoördineerde maatregelen
en een scherpe discussie over herverdeling van reële asielzoekers aan voorafgegaan.
Eerst ging het om de vrijwillige herverdeling van 40.000 asielzoekers, en nog geen drie
maanden later om een herverdeling van nog eens 120.000 asielzoekers via een bindende
quotaregeling (die echter nog nauwelijks tot uitvoering komt). Deze aantallen betroffen
trouwens maar een klein deel van de aantallen asielzoekers die tijdens de zomerperiode
en de herfst van 2015 zonder nauwgezette registratie en controle aan de buitengrenzen
de EU hadden bereikt. Hun toestroom leidde tot afspraken om zogenaamde hotspots in
Italië en Griekenland in te richten en asielzoekers te herverdelen. Sommige lidstaten
gingen over tot het tijdelijk invoeren van vormen van grenscontroles en het plaatsen
van hekwerken langs een deel van de binnengrenzen en bekritiseerden het gebrek aan
controle bij de EU-buitengrenzen. De confrontaties over deze materie tussen de Europese
Commissie en de Raad van de Europese Unie c.q. de Europese Raad, maar ook tussen
de Visegradlanden en de West-Europese lidstaten, hebben diepe sporen getrokken in de
Europese samenwerking. Asiel is immers een gevoelig binnenlands politiek thema.
Inmiddels is een hevige discussie losgebarsten. Sommigen verklaren ‘Schengen’ dood
nu een aantal landen de toegestane tijdelijke beperking hadden ingeroepen en interne
grenscontroles opnieuw invoerden. Sommige lidstaten discussiëren openlijk over een mini-
Schengen, waarvan bijvoorbeeld Griekenland geen deel zou uitmaken. De informele Raad
van ministers inzake migratie heeft op 25 januari 2016 de Europese Commissie gevraagd
de tijdelijke opschorting van Schengen van zes maanden te verruimen met twee jaar.2 Dit
is mogelijk op basis van bedreiging van de openbare orde en de interne veiligheid, maar
dan moet wel worden vastgesteld dat er aan de buitengrenzen een probleem bestaat.
2   Artikel 23, Verordening tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de
    grenzen door personen (Schengengrenscode).
                                                        5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>II        De betekenis van ‘Schengen’
Onder ‘Schengen’ wordt een stelsel verstaan waarbij de aangesloten staten een intern
vrij verkeer van personen vergemakkelijken door de afschaffing van controles aan hun
onderlinge grenzen (‘binnengrenzen’) en door het hanteren van gelijke eisen voor de
toegang tot het daardoor gevormde gemeenschappelijke gebied. Oorspronkelijk was dit
stelsel geregeld in verdragen die in 1985 en 1990 waren gesloten tussen de Benelux-
staten, Duitsland en Frankrijk. Geleidelijk hebben zich meer staten aangesloten, eerst
bij aanvullende verdragen, sinds het Verdrag van Amsterdam (1997) in het kader
van de Europese Gemeenschap/Europese Unie. Ierland en het Verenigd Koninkrijk
hebben toen een uitzonderingspositie bedongen, waardoor zij geen deel uitmaken van
‘Schengen’.3 Bulgarije en Roemenië zijn sindsdien als gevolg van de regeling die bij hun
toetreding tot de EU is getroffen, voorlopig uitgezonderd, evenals Kroatië, het land dat als
laatste tot de EU is toegetreden. Door een soort fusieverdrag met de (qua doelstelling
vergelijkbare) Noordse paspoortunie maken ook IJsland en Noorwegen deel uit van
het Schengenstelsel. Zwitserland behoort daartoe krachtens een separaat verdrag.
Op Andorra na zijn ook de Europese microstaten4 de jure of de facto erin opgenomen.
De buiten Europa gelegen delen van de lidstaten zijn merendeels uitgezonderd van het
Schengenstelsel.
Artikel 77 VWEU vormt de kernbepaling inzake het Schengenstelsel. De Unie moet
volgens deze bepaling een beleid ontwikkelen dat tot doel heeft:
a. het voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden van de
    binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen;
b. te zorgen voor personencontrole en efficiënte bewaking bij het overschrijden van de
    buitengrenzen;
c. geleidelijk een geïntegreerd systeem voor het beheer van de buitengrenzen op te
    zetten.
Hieruit blijkt dat de doelgroep van het stelsel ook ‘derdelanders’ omvat en dus
verder reikt dan de Europese burgers in hun fundamentele recht om ‘zich vrij op het
grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven’.5 Het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie6 noemt de mogelijkheid dat ‘derdelanders’
aanspraak krijgen op vrijheid van verkeer en verblijf, maar schrijft dit niet voor.
Naar het oordeel van de AIV is het recht dat Schengen heeft gecreëerd om zonder
controles van de ene lidstaat naar de andere te reizen, allereerst van groot individueel
3   Thans geregeld in Protocol 19 bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit
    impliceert overigens niet dat er geen recht op vrij verkeer van personen bestaat ten aanzien van deze
    landen.
4   Liechtenstein, Monaco, San Marino en Vaticaanstad.
5   Artikel 20, tweede lid, onder a, VWEU en artikel 45, eerste lid, Handvest van de grondrechten van de
    Europese Unie.
6   Artikel 45, tweede lid.
                                                         6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>belang voor de ontplooiing van grensoverschrijdende initiatieven en activiteiten van
burgers, in welke hoedanigheid dan ook; als grensbewoner, consument, werknemer,
dienstontvanger/verrichter, ondernemer, toerist, student, et cetera. Richtlijn 2004/38/
EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van vrij verkeer
en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun
familieleden (de Citizenship Directive) werkt dit recht aldus uit, dat alleen als een EU-
burger langer dan drie maanden in een andere lidstaat wil verblijven, administratieve
formaliteiten mogen worden voorgeschreven. Dit betreft een grote verworvenheid van
het Europese integratieproces, waarvan het belang voor de beleving van de Europese
Unie door burgers niet mag worden onderschat. In de tweede plaats is het vrij
verkeer zonder interne grenscontroles ook van groot collectief belang, omdat het vrije
personenverkeer tevens cruciaal is voor de werking van de interne markt als geheel;
het vrij verkeer van goederen en diensten is daardoor aanzienlijk vergemakkelijkt
en kostenefficiënter geworden. Ook het belang van Schengen voor het Nederlandse
bedrijfsleven mag dus niet worden onderschat. Volgens de mededeling van de Europese
Commissie van 4 maart 2016 en recente publicaties zou een beëindiging van Schengen
cumulatief immense schade toebrengen.7 In deze mededeling werkt de Commissie een
roadmap uit om de in februari 2016 geconstateerde ernstige tekortkomingen van het
Schengenstelsel, in het bijzonder aan de Griekse en Mediterrane buitengrenzen weg te
nemen.8
7  De Commissie schat de directe kosten voor de EU-economie op 5 tot 18 miljard euro per jaar COM
   (2016) 120 final, § 2). ‘Overall, the Schengen Area’s GDP would be reduced by 0.8 points, equivalent to
   more than 100 billion euros.’ Zie ‘Les conséquences économiques d’un abandon des accords Schengen.’
   France Stratégie, la note d’analyse, février 2016 – nr 39. ‘For Germany alone, lower growth might be
   expected to produce cumulated losses of at least 77 billion euros between 2016 and 2025. In a more
   pessimistic scenario, losses could amount to as much as 235 billion euros. For the EU as a whole, they
   would be likely to reach 470 billion’, Aldus ‘End to Schengen could mean a dramatic decline in growth for
   Europe’, Bertelsmann Stiftung, 22 February 2016.
8  Zie het Raadsbesluit van 12 februari 2016 met een aanbeveling aan Griekenland naar aanleiding van de
   rapportage van de Commissie van 2 februari 2016 en het Commissiebesluit C (2016) 1219 van
   24 februari 2016.
                                                        7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>III      Problemen in het functioneren van het Schengenstelsel
De huidige problemen van de EU om de opvang van migranten op een adequate wijze
aan te pakken, hebben niet enkel te maken met de grote aantallen migranten en hun
uiteenlopende situaties met daaraan verbonden verschillende omschrijvingen (vluchteling,
economische migrant). Voor een belangrijk deel zijn die problemen ook terug te voeren
op de manier waarop het Schengenstelsel nader is uitgewerkt, in samenhang met het
Europese asielbeleid.
Er bestaan sterk uiteenlopende beelden van de migranten die sinds vorig jaar in veel
grotere aantallen asiel aanvragen, vooral in Duitsland, maar ook in Zweden, Oostenrijk,
Nederland en naburige lidstaten. Ook in werkelijkheid lopen hun persoonlijke situaties
sterk uiteen. Naast mensen in doodsnood op de vlucht voor oorlogsgeweld en vervolging
zijn er velen die weliswaar al buiten de gevarenzone waren, maar voor henzelf en hun
kinderen daar geen draaglijk levensperspectief hebben en mogelijk nu al een hopeloos
tekort ondervinden aan onderwijs en werk. In veel kleinere aantallen zijn er mensen die
zich met kwade bedoelingen – terrorisme of fraude – onder de asielzoekers mengen.
Bekend is dat ook vrij veel mensen uit veilige Balkanlanden en Noord-Afrikaanse landen
zich bij de naar West-Europa trekkende asielzoekers hebben aangesloten. Het gaat dus
– in internationale terminologie – om mixed migration flows.
Een intern vrij verkeer van personen zonder controles aan de binnengrenzen impliceert
de noodzaak van een solide bewaking van buitengrenzen en maatregelen ten aanzien
van het inreizen in het Schengengebied. Zoals thans artikel 77, lid 2 VWEU voorschrijft,
stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure
daartoe onder meer maatregelen vast voor (a) het gemeenschappelijk beleid inzake
visa en andere verblijfstitels van korte duur; (b) de controles waaraan personen bij het
overschrijden van de buitengrenzen worden onderworpen; (c) de voorwaarden waaronder
onderdanen van derde landen gedurende een korte periode vrij in de Unie kunnen
reizen; (d) de geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer van de
buitengrenzen; (e) het voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het
overschrijden van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen.
Visa en grensbewaking
Concrete voorzieningen die dienaangaande zijn getroffen, betreffen allereerst
samenwerking op het gebied van de rechtshandhaving – in het bijzonder gegevens-
uitwisseling, sinds het akkoord van Prüm (2005) ook DNA en kentekens – en bewaking
van de buitengrenzen. Onderdanen van staten waarvoor geen visumvrijdom geldt, moeten
bij een consulaat van een van de Schengenstaten een zogenaamd Schengenvisum
aanvragen om te kunnen inreizen. Nadere regels zijn gesteld in de Verordening (EG)
Nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling
van een gemeenschappelijke visumcode. In uitzonderingsgevallen mogen staten nog
nationale visa afgeven; in dat geval geldt het visum alleen voor dat land en mag de houder
ervan niet naar andere Schengenlanden doorreizen, al is dat moeilijk te controleren. Het
visumvereiste wordt niet alleen gehandhaafd aan de buitengrenzen, maar ook doordat
luchtvaartmaatschappijen en schepen met een bestemming in het Schengengebied geen
passagiers zonder visum aan boord mogen nemen. Transitpassagiers op de luchthavens
hebben geen visum nodig, tenzij ze de nationaliteit hebben van een van de twaalf
aangewezen landen waar veel asielzoekers vandaan komen. Laatstbedoelde maatregel
is bedoeld om het aanvragen van asiel in transit tegen te gaan. Dit verklaart waarom
                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>asielaanvragen in Schengenlanden voor het grootste deel afkomstig zijn van mensen die
op een of andere manier het grondgebied van een van de aangesloten staten hebben
kunnen bereiken.
Asielbeleid
Los van het Schengenstelsel is een regeling van de verantwoordelijkheid voor
asielverzoeken tot stand gekomen. Ook dat was eerst in een separaat verdrag neergelegd,
dat in 1990 in Dublin was gesloten (maar pas in 1997 in werking getreden). Sinds 2003
is daarvoor een EU-verordening in de plaats getreden. Sinds 1 januari 2014 is de Dublin
III-verordening van kracht, die – op Denemarken na – voor alle lidstaten geldt (dus ook
het Verenigd Koninkrijk en Ierland).9 IJsland, Noorwegen en Zwitserland zijn via bijzondere
overeenkomsten aangesloten, evenals Denemarken, dat een opt-out had. De daaraan
ten grondslag liggende Verdragsbepaling (sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van
Lissabon) is artikel 78 VWEU: ‘De Unie ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid inzake
asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, teneinde iedere onderdaan van
een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen
en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen.’ Dit beleid moet onder
meer in overeenstemming zijn met het Vluchtelingenverdrag.
De hoofdregel van de Dublin III-verordening houdt in dat de lidstaat waar een asielverzoek
is ingediend, allereerst dient te beoordelen of de verantwoordelijkheid voor de beoordeling
van de asielaanvrage bij een andere lidstaat berust. Dat kan – in deze volgorde – de
lidstaat zijn waar gezins- of (voor minderjarigen) familieleden zich wettig ophouden, de
lidstaat die een andere verblijfsvergunning of een visum heeft verstrekt, of de lidstaat
waar de asielzoeker de EU is binnengekomen. De beoordelende lidstaat is bevoegd de
betrokken vreemdeling terug te leiden naar de betrokken lidstaat, vaak dus het land van
binnenkomst. Is dat niet mogelijk of kan de binnenkomst niet worden aangetoond, dan
is de lidstaat verantwoordelijk van waaruit de asielzoeker is doorgereisd, of uiteindelijk
de lidstaat die de beoordeling verricht, zelf. De combinatie van het Schengenstelsel en
de Dublin III-verordening brengt dus mee dat asielaanvragen in EU-lidstaten door mensen
die niet van tevoren een visum hebben aangevraagd, in beginsel aan de orde is aan
de buitengrenzen. Schiphol en de Rotterdamse haven zijn zo’n buitengrens, maar door
controle voordat reizigers aan boord gaan is de kwantitatieve betekenis daarvan beperkt.
Grootschalige binnenkomst van asielzoekers concentreert zich dus op buitengrenzen
die te land of met ongeregeld zeetransport – vaak op een zeer riskante wijze – worden
bereikt.
De herziene richtlijn van het Parlement en de Raad van de Europese Unie van 26 juni
2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking
van de internationale bescherming (2013/32/EU) kent de begrippen ‘veilig derde land’,
‘Europees veilig derde land’ en ‘veilig land van herkomst’; deze bepalingen zijn per 20
juli 2015 geïmplementeerd in de Vreemdelingenwet 2000. Een asielverzoek kan in die
gevallen niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond worden verklaard.
Ondanks de nadruk die artikel 80 VWEU legt op ‘de beginselen van solidariteit en billijke
verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak’ als
grondslag van zowel de bewaking van de buitengrenzen als het gemeenschappelijk
asielbeleid, leidt het huidige stelsel ertoe dat een onevenredig grote last wordt gelegd
9    Verordening 604/2013 van 26 juni 2013, PbEU 2013, L 180/31.
                                                  9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>op de desbetreffende buitengrensstaten, zoals Griekenland, Italië en Malta.10 De
geest van solidariteit heeft dus in de huidige inrichting en uitwerking van de Europese
wetgeving onvoldoende handen en voeten gekregen. Dit hangt ook nauw samen met een
andere fundamentele, politieke keuze die de lidstaten hebben gemaakt ten aanzien van
de bewaking van de buitengrenzen. Hoewel artikel 77 VWEU, zoals vermeld, voorziet in
de ‘geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer ten aanzien van de
buitengrenzen’, is de realiteit dat dit systeem niet op een Europese leest is geschoeid
maar aan de verantwoordelijkheid van individuele lidstaten is overgelaten. Die keuze is
onder meer terug te voeren op constitutionele overwegingen en met name vrees voor het
verlies aan tekenen van ‘soevereiniteit’ dat een daadwerkelijk geïntegreerd systeem met
zich zou brengen.11 Er is, ook al vond periodieke evaluatie plaats, op vertrouwd dat de
lidstaten dit op adequate wijze zouden doen.
Ook al was allang duidelijk dat in de praktijk bewaking van de buitengrenzen
tekortschoot, zolang de vluchtelingenstroom beperkt bleef hebben de lidstaten die
situatie feitelijk geaccepteerd en geen dringende noodzaak gezien om tot een meer
Europese aanpak te komen. Terugleiden naar het land van binnenkomst was bovendien
in veel gevallen al praktisch onmogelijk, omdat niet met voldoende zekerheid kon
worden vastgesteld welk land dat was. De daarvoor vereiste registratie en opname in
het gemeenschappelijk vingerafdrukkensysteem Eurodac is door Cyprus, Griekenland
en Italië de laatste jaren in de meerderheid der gevallen niet toegepast.12 Maar zelfs
als dat wel was gedaan, mochten asielzoekers onder de huidige omstandigheden niet
naar Griekenland worden overgebracht omdat zich daar – volgens een uitspraak van
het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van begin 2011 – mensonwaardige
omstandigheden in de opvang voordeden.13 De andere lidstaten hebben in feite in deze
10 Elspeth Guild, Cathryn Costello, Madeline Garlick and Violeta Moreno-Lax, Enhancing the CEAS and
    Alternatives to Dublin, Study for the LIBE-Committee of the European Parliament, 2015. Zie: <http://
    www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/519234/IPOL_STU%282015%29519234_
    EN.pdf>; ECRE report Dublin II Regulation – Lives on Hold, 2013; Valsamis Mitsilegas, Solidarity
    and Trust in the Common European Asylum System, Comparative Migration Studies 2014, Vol 2,
    No. 2, pp. 181-202; E. Brouwer, Europees asielbeleid: van onderling wantrouwen naar gedeelde
    verantwoordelijkheid, te verschijnen in NtER 2016, nr. 2.
11 C.J.C.F. Fijnaut, ‘Pleidooi voor de vorming van een Schengen II: Versterking van de controle aan de
    buitengrenzen en van de politiële en justitiële samenwerking in het binnengebied van de Europese Unie’,
    in: WBS jaarboek Europa, nog te verschijnen in voorjaar 2016.
12 Tabel: Eurodac registraties van grensoverschrijdingen in Griekenland, Malta, Spanje, Cyprus en Italië
    in 2015. Afgezet tegen de Frontex cijfers wordt de ‘onderregistratie’ zichtbaar. Bron: Ministerie van
    Veiligheid en Justitie.
                                                          Griekenland     Malta    Spanje     Cyprus        Italië
     Registratie grensoverschrijding in Eurodac code 2        228.159          0     5.478          1     57.342
     Daadwerkelijke grensoverschrijdingen (Frontex)           885.709       106      8.038     1.416    153.840
     Verschil (mate van onderregistratie)                     657.550       106      2.560     1.415      96.498
13 Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 21 januari 2011 in de zaak van M.S.S. v. België en
    Griekenland (Appl. No. 30696/09), ECHR [2011] 30696/09.
                                                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>situatie berust. Vanaf het moment dat de aantallen asielzoekers sinds 2014 zeer sterk
toenamen en Griekenland en andere staten deze last niet meer aankonden, verplaatsten
zich de gevolgen naar staten die te land doorreizend konden worden bereikt, in het
bijzonder Duitsland. Toen Duitsland in 2015 afzag van verdere pogingen om mensen
met een beroep op de Dublinverordening terug te geleiden naar een andere lidstaat,
was dat niet zozeer een eigen beleidswijziging als wel de erkenning van een feitelijke
onmogelijkheid.
De maatregelen die nu zowel vanuit de EU als de lidstaten worden voorgesteld
om de aantallen nieuwe asielzoekers te beperken moeten tegen deze achtergrond
worden bezien. Deze maatregelen staan ofwel in het teken van een beperking van
de binnenkomst in de eigen staat c.q. het Schengengebied als geheel, ofwel in dat
van meer solidariteit (bijvoorbeeld door taak- en kostenverdeling) bij de bewaking
van de buitengrenzen en bij de opvang. De AIV zal in het vervolg van dit advies nader
toelichten waarom hij meent dat elementen van beide typen antwoord moeten worden
gecombineerd met beleid, gericht op het verminderen van de redenen tot het zoeken
van asiel. Het enkel afschrikken of ontmoedigen is echter geen goed antwoord, omdat
ellende voor werkelijk vervolgde mensen dan voortduurt, omdat dit andere landen met
een onmogelijk zware taak opzadelt – in Libanon is bijvoorbeeld al een kwart van de
bevolking vluchteling14 – en omdat tegelijk slinkse vormen van misbruik ongemoeid
blijven.
14 ‘Conditions of Syrian refugees in Lebanon worsen considerably, UN reports’, 23 December 2015
    geraadpleegd op 29 februari 2016. Zie: <http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=52893#.
    VtQ6N1JvFoc>. Lebanon now hosts more than one million Syrian refugees, representing 25% of the
    population. This is the world’s highest number of refugees per inhabitant. Info from: Vulnerability
    Assessment of Syrian Refugees in Lebanon 2015.
                                                      11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>IV       Noodzaak van een overkoepelende aanpak
De AIV onderkent dat acute situaties om snel handelen vragen, maar onderstreept
ook dat ervoor moet worden gewaakt dat grote verworvenheden die burgers direct
raken, waaronder de internationale rechtsorde, het asielrecht en de vrijheden van de
interne markt, op het spel worden gezet. Dat moet de basis zijn voor elke politieke
oplossingsrichting. De AIV is voorts van oordeel dat een beheersing van de problemen
op de langere termijn zowel een overkoepelende aanpak als een versterkte en solidaire
Schengensamenwerking vereist. Beide uitgangspunten worden hieronder nader
toegelicht.
Om te beginnen, alleen een overkoepelende aanpak kan perspectief bieden op een
effectief beleid. De betekenis van grenscontroles is betrekkelijk omdat ze slechts een
vermindering van de problemen kunnen bieden; waar het om gaat is of humanitaire
crises zoals de huidige in Syrië kunnen worden voorkomen of tijdig beheerst. Asiel is niet
de ‘oplossing’ daarvoor, maar de terugvalpositie om mensen het ergste te besparen.
De komst van grote aantallen asielzoekers naar West-Europa uit het voormalige
Joegoslavië begin jaren ’90 van de vorige eeuw speelde zich af voordat Schengen en
Dublin in werking traden en werd – na vier mislukte pogingen van 1992-1994 – pas in
1995 gevolgd door een effectieve Europese en Amerikaanse militaire en diplomatieke
interventie om aan het leed en bloedvergieten een einde te maken.
Het EU-beleid van de afgelopen decennia was gericht op ordening en taakverdeling, al werd
dit niet breed genoeg gedragen en uitgevoerd. Tot de ordening behoorde een voorkeur voor
opvang van vluchtelingen in buurlanden, vaak met hulp van de UNHCR. Het aanhoudende
beroep op deze voorzieningen heeft de UNHCR voor een haast onmogelijke taak geplaatst.
Het niveau van de financiering door – in feite een klein aantal – VN-lidstaten en donateurs
ligt verder onder het minimaal benodigde bedrag, wat onder andere leidt tot ontbreken van
onderwijsvoorzieningen en in de hand werkt dat mensen elders bescherming zoeken. Die
opvang biedt dus wel een zekere mate van fysieke veiligheid, ondanks toenemend geweld
in de grote kampen, maar laat voor veel mensen een uitzichtloze situatie voortbestaan. De
EU-lidstaten (die tot de welvarendste ter wereld behoren) proberen onder andere via het
eisen van een visum voordat men aan boord gaat van een vliegtuig of vaartuig, en verder
via een cordon van veilig geachte landen om zich heen, de binnenkomst van asielzoekers
te beperken. Toch hebben steeds meer mensen de afgelopen jaren geprobeerd deze
hordes te nemen. In het bijzonder de uitzichtloosheid van de situatie in het verwoeste
Syrië bracht steeds meer mensen ertoe naar Europa op weg te gaan. Zelfs de aan de
reis verbonden risico’s zoals verdrinking weerhouden hen niet hiervan. Daarnaast zijn er
mensen die helemaal geen vluchteling zijn, maar wel – mogelijk invoelbare – motieven
hebben om naar Europa te willen komen. Om verdere overbelasting tegen te gaan is
het van belang de bestaande mogelijkheden om deze migranten effectief te verwijderen
snel te benutten. Daarnaast staat de vraag of niet op andere wijze perspectief kan
worden geboden aan mensen in door oorlog of maatschappelijke ontreddering getroffen
gebieden, van wie de arbeidskracht ergens in Europa welkom is. Onjuist gebruik van
de asielprocedure en druk op het Schengenstelsel kunnen ook worden tegengegaan
door een goed functionerend stelsel van legale economische migratie voor de gevallen
waarin daaraan over en weer behoefte bestaat. De AIV wijst op het belang van een beter
functionerend regulier kanaal van (eventueel tijdelijke) migratie. Hij geeft in overweging
stappen te zetten in de richting van een Europese green card systeem die verder gaan
dan de huidige blue card voor hooggekwalificeerd werk, voorzien in richtlijn 2009/50/EC.
                                              12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Het behandelen van asielaanvragen moet op een verantwoordelijke manier worden
uitgevoerd. Die verantwoordelijkheid geldt zowel jegens de vluchteling – naar de
maatstaven van de richtlijnen van het Europees Asielsysteem (EAS) – als jegens de
ontvangende samenleving, ten einde misbruik van de asielprocedure te voorkomen. Grote
aantallen bemoeilijken deze taak, maar verminderen niet de plicht tot zorgvuldigheid.
De AIV tekent hierbij aan dat de realiteit van omvangrijke mixed migration flows ook
noodzaakt tot effectieve maatregelen op nationaal niveau, in het bijzonder een versterking
van alle schakels in de zogenaamde vreemdelingenketen. Daartoe behoort ook het
politiële vreemdelingentoezicht, dat door de Koninklijke Marechaussee en de Nationale
Politie deels in de grensregio’s, deels op plaatsen van vermoede illegale arbeid wordt
uitgevoerd. Dit toezicht moet – uiteraard zonder stigmatisering van mensen naar uiterlijke
kenmerken en herkomst – worden gerealiseerd op basis van inlichtingen en indicaties
betreffende misbruik van de asielprocedure, zoals door Kosovaren die zich onder de
Syrische, Iraakse en Eritrese asielzoekers mengen.
Vanuit de gedachte dat voorkomen beter is dan genezen, moeten de EU en de
belangrijkste mogendheden die daarvan deel uitmaken, zich veel meer manifesteren als
stabiliserende macht in de omgeving. Early warnings moeten serieus genomen worden: er
zaten al miljoenen Syriërs in kampen in de ‘regio’ terwijl de rest van de wereld de andere
kant uit bleef kijken. De verwachting dat Turkije als veilig land nog veel meer vluchtelingen
kan opvangen dan er thans al verblijven, is bezijden de werkelijkheid. Er moet bovendien
mee rekening worden gehouden dat de vijandelijkheden in het zuidoostelijk deel van
Turkije, in en vanuit dat land zelf een vluchtelingenstroom op gang zullen brengen.
                                               13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>V        Noodzaak van een versterkte en solidaire Schengen-
         samenwerking
De sterke toename van het aantal asielzoekers dat zonder controle of registratie de
Europese Unie inreist, heeft sinds medio 2015 geleid tot het herinvoeren van bepaalde
controles en barrières aan binnengrenzen door enkele lidstaten. Als tijdelijke maatregel
is dat naar het oordeel van de Europese Commissie binnen het Schengenstelsel
geoorloofd.15 De formulering van artikel 77, eerste lid, onder a, VWEU als een beleids-
doel laat inderdaad ruimte voor het onder bijzondere omstandigheden herinvoeren van
toezicht op de overschrijding van binnengrenzen. Ierland en het Verenigd Koninkrijk,
nemen weliswaar geen deel aan het Schengenstelsel, maar zijn volledig gebonden aan
het vrij personenverkeer.16
Wat echter moet worden verstaan onder het soms bepleite ‘sluiten van de grenzen’,
is niet zonder meer duidelijk. De landsgrenzen tussen de Benelux-staten en Duitsland
en Frankrijk van vóór Schengen waren alleen bij de belangrijkste grensovergangen
bewaakt. Die situatie week sterk af van de min of meer hermetisch gesloten grenzen,
zoals vroeger tussen de DDR en de Bondsrepubliek Duitsland bestonden. Naar
gesloten grenzen van de laatste soort met hekken of muren en bijbehorende bewaking
verlangt bijna geen mens terug. Grenscontroles spelen wel een rol bij het beperken van
negatieve effecten van omvangrijke mixed migration.
De vraag is dan ook hoe zinvol en wenselijk het is interne grenzen op een meer
structurele basis weer te bewaken en over te gaan tot de creatie van wat een ‘mini-
Schengen’ gebied wordt genoemd. Het simpelweg herinvoeren van grenscontroles is
naar het oordeel van de AIV geen echte terugvaloptie als bedoeld in de adviesaanvraag,
maar wellicht wel een onwenselijke consequentie van het uiteenvallen van het
Schengenstelsel. Dit zou zeer hinderlijke effecten hebben voor de werking van de
gemeenschappelijke markt, naast het ongenoegen dat erdoor in de grensstreken zal
worden opgeroepen. Er zullen voorts enorme kosten moeten worden gemaakt voor het
inrichten van een infrastructuur van afzetting en controleplaatsen en voor personeel.
Maar ervan uitgaande dat de lidstaten waar het merendeel van de asielzoekers naartoe
reist, geen hekken en muren in de stijl van totalitaire regimes willen bouwen, zou het
administratief sluiten en bewaken van (bijvoorbeeld) de Nederlandse grenzen ook
weinig effect hebben. Mensen die uit nood of op zoek naar betere levensperspectieven
gevaren trotseren zoals de oversteek van de zee in uiterst gebrekkige vaartuigen, zullen
zich daardoor niet laten weerhouden. Wel kan – zoals de ervaring leert – het aantal
asielzoekers worden beïnvloed door hun inschatting van de perspectieven die zij er
vinden om een nieuwe toekomst op te bouwen.
Wel zijn maatregelen denkbaar die – eventueel tijdelijk, zoals de Schengenverordening
15 Europese Commissie, 23 oktober 2015, on the necessity and proportionality of the controls at internal
    borders reintroduced by Germany and Austria pursuant to Article 24 (4) of Regulation No562/2006
    (Schengen Borders Code). Zie: <http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/
    borders-and-visas/general/docs/commission_opinion_necessity_proportionality_controls_internal_
    borders_germany_austria_en.pdf>.
16 De conclusie van de Europese Raad van 18 en 19 februari 2016 voorziet alleen in wijziging van bepaalde
    modaliteiten betreffende sociale zekerheid en gezinsvorming.
                                                     14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>ook toestaat – tot controles aan binnengrenzen leiden. Selectieve controles aan de
binnengrenzen kunnen helpen het doorreizen – al dan niet na de vereiste aanmelding
in het land van binnenkomst – te verminderen. Ook kunnen zulke controles helpen, te
voorkomen dat mensen die een vertrekopdracht hebben gekregen, zich elders in het
Schengengebied ophouden. Ze kunnen echter geen verandering brengen in de realiteit
dat de bij controle zonder verblijfstitel aangetroffen vreemdeling ergens moet blijven.
Andere Schengenstaten zullen de uitwijzing alleen accepteren als zij gehouden zijn een
asielaanvraag (verder) te behandelen, en voor veilige derde landen geldt hetzelfde. De
buurlanden van Syrië zijn reeds extreem belast (met percentages vluchtelingen van de
algehele bevolking die veel hoger liggen dan die in Europa17). Soms wordt erop gewezen
dat Saoedi-Arabië en de Golfstaten veel meer zouden kunnen doen, maar er is een lange
weg te gaan voordat deze landen zowel veilig als bereid tot medewerking kunnen worden
bevonden.
Het invoeren van controles aan de binnengrenzen zal dus gepaard moeten gaan met
herverdeling en/of het inrichten van opvangvoorzieningen in de landen waar asielzoekers
worden tegengehouden, zoals Griekenland of Balkan-lidstaten. Voor allebei is een veel
grotere mate van financiële en organisatorische solidariteit van de EU-lidstaten nodig
dan tot nu toe is opgebracht; het besluit tot een relatief bescheiden herverdeling
van asielzoekers18 komt amper tot uitvoering. Verder is een ontmoedigend effect op
het afleggen van de lange en riskante weg naar het midden van de Europese Unie
aannemelijk, maar voor een deel zullen asielzoekers dan via andere reisroutes op weg
gaan.
Noodzaak van verdergaande – nauwere – samenwerking
De intensiteit waarmee Duitsland, Zweden, Oostenrijk, Nederland en enige andere
landen worden geconfronteerd met een sterke groei van het aantal asielverzoeken en
daaruit voortvloeiende tekorten in de capaciteiten voor opvang, behandeling en – voor
zover verzoeken moeten worden ingewilligd – tijdelijk dan wel permanente opneming in de
Nederlandse samenleving, hebben, zoals gezegd, deels te maken met het disfunctioneren
van het Schengenstelsel en de gebrekkige toepassing van de Dublinverordening in
lidstaten aan de Mediterrane buitengrens. Corruptie en ander wangedrag, maar ook
nalatigheid en capaciteitsproblemen bij wezenlijke staatstaken op het gebied van justitie
en migratie tasten in een deel van de lidstaten bij voortduring de mogelijkheden aan van
een gemeenschappelijk migratiebeleid en intern veiligheidsbeleid: het Schengenstelsel is
ook daardoor ondermijnd. De verwezenlijking van de in de verdragen neergelegde ambitie,
een gebied van vrijheid, veiligheid en recht te vormen, vormt een voorwaarde voor een
goed functionerend Europees asielsysteem.
Meer oog voor de tekortkomingen en noden van deze grensstaten had mogelijk geleid
tot een minder omvangrijk probleem. Solidariteit met deze grensstaten in de zin van het
bijdragen aan de (bekostiging c.q. inrichting van de) noodzakelijke infrastructuur voor het
opvangen van migranten en het verwerken van hun asielaanvragen is dus ook een groot
eigenbelang. Hetzelfde geldt voor een billijke verdeling van de verantwoordelijkheden
tussen de lidstaten als het gaat om de opvang van vluchtelingen. Maar verdelings- en
toedelingsplannen zijn gedoemd om te mislukken, nu blijkt dat reeds binnen de EU
17 In de EU 0,25% van de bevolking, in Turkije 3%, in Jordanië 10% en in Libanon 25%.
18 ER 25-26 juni 2015, JBZ Raad september 2015. Zie: <http://data.consilium.europa.eu/doc/document/
    ST-12098-2015-INIT/en/pdf>.
                                                     15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>gemaakte herverdelingsafspraken simpelweg niet naar behoren uitgevoerd worden.
De lasten van het nakomen van verplichtingen inzake asiel kunnen niet eenzijdig bij de
grensstaten worden gelegd, en al evenmin bij enkele lidstaten – thans vooral Duitsland –
die bereid zijn de lasten namens de andere in hoge mate te dragen. In beide richtingen
is veel meer solidariteit vereist, evenals een daarop afgestemd bestuurlijk handelen.
Indien dit niet met alle huidige Schengenstaten kan worden gerealiseerd – die situatie
tekent zich thans helaas af – zal moeten worden gekozen voor nauwere samenwerking
van de lidstaten die daartoe wel in staat en bereid zijn, zo mogelijk ook met deelneming
van sommige niet tot de EU behorende Schengenstaten.
Als we de bestaande regels en nieuwe maatregelen willen laten werken, is het naar het
oordeel van de AIV onontkoombaar de uitvoering en handhaving op Europees niveau te
bepalen en toe te zien op de nakoming ervan. Het niet realiseren daarvan brengt de
interne markt en het vrije verkeer in gevaar, met alle economische gevolgen van dien.
Herverdelingsafspraken kunnen alleen werken als deze in bindende regelgeving worden
vastgelegd. Maar bovenal: het Schengenstelsel kan alleen werken als de context wordt
gevormd door een daadwerkelijk gerealiseerde ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en recht,
waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten
worden geëerbiedigd’ (artikel 67, eerste lid, VWEU). Op het belang daarvan heeft de AIV
al eerder gewezen.19
Daartoe behoren de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid inzake asiel,
subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming met inachtneming van het Geneefse
vluchtelingenverdrag (aldus artikel 78, eerste lid, VWEU) en een gemeenschappelijk
immigratiebeleid (artikel 79, eerste lid, VWEU). Als niet alle lidstaten mee willen doen
met die toerusting en onderbouwing, moet zoals gezegd ernstig overwogen worden
met een deel van de lidstaten verder te gaan in een nauwere samenwerking en deze
het voortouw te laten nemen in de ontwikkeling daarvan (Titel IV VEU). Maar het
helpt niet om te praten over een mini-Schengen als een gezelschap van landen dat
voortmoddert op de oude manier met als enkel doel het eigen territorium af te sluiten
voor vluchtelingen en geen verdere stappen te ondernemen. Het gaat erom Schengen
te versterken en een nieuw mechanisme van verdeling te creëren in plaats van Dublin
met het oog op een toekomstbestendig stelsel. Dublin was immers niet geschreven
voor massale toestroom en voorziet evenmin in een in deze omstandigheden bruikbare
verdelingssystematiek.
In dit verband moet wel worden onderkend dat, waar men de grens ook trekt, er altijd
een gene zijde van de grens zal zijn. Geen enkel land zal ervoor voelen die gene zijde te
zijn, omdat zich daar immers alle niet toegelaten personen en afgewezen asielzoekers
zullen ophopen: het schrikbeeld van een groter of gemultipliceerd ‘Calais’. Daarbij
moet ook worden bedacht dat het aantal van de overblijvende, mogelijk positief te
beoordelen asielverzoeken voor landen zoals Griekenland en Malta ondraaglijk groot
kan worden. Zonder solidariteit in het delen van de verantwoordelijkheid en het dragen
van de lasten ten aanzien van asielzoekers die wel een vluchtelingenstatus verdienen
is elk Schengenstelsel – groot of klein – onhoudbaar. De EU kan ook niet eenzijdig
bepalen welk(e) land(en) die rol zou(den) moeten spelen: er zullen overeenkomsten
moeten worden afgesloten en die overeenkomsten zullen moeten bewerkstelligen dat
19 AIV-advies, nr. 87, ‘De rechtsstaat: waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese
    samenwerking’, Den Haag, januari 2014.
                                                      16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>aan vluchtelingen perspectief wordt geboden en dat lasten tussen de lidstaten gelijker
worden verdeeld. Daar zullen grote bedragen mee gemoeid zijn. Die zullen in solidariteit
moeten worden opgebracht door alle lidstaten van de EU, desnoods door vermindering
van hun aandeel in de structuurfondsen. Een nauwere samenwerking zoals hiervoor
aangegeven, zal dus vorm moeten krijgen met inachtneming van de belangen van de
buitengrensstaten en altijd de mogelijkheid moeten bieden voor aansluiting door andere
lidstaten, mits aan de daarvoor te stellen voorwaarden wordt voldaan.
Overigens zou ook zonder het Schengenstelsel de noodzaak van geharmoniseerd
beleid inzake opvang en beoordeling van asielzoekers niet minder groot zijn. Ook dan
zou er behoefte blijven bestaan aan een verantwoordelijkheidsverdeling zoals in de
Dublinverordening neergelegd, maar niet – zoals thans – zonder de capaciteiten tot
opvang en verwerking daarin te betrekken. Het Dublinstelsel zal dus moeten worden
gecorrigeerd c.q. aangevuld met een verdelingssystematiek en met een volledig werkend
Europees asielsysteem. Om daarin ordening aan te brengen zullen ook veranderingen
aan de buitengrenzen nodig zijn.
                                            17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>VI       Naar een verbeterde bewaking van de buitengrenzen
Wanneer de controle van de buitengrenzen goed functioneert, kunnen niet-ontvankelijke
en kennelijk ongegronde asielverzoeken snel worden afgewezen en de indieners zo
nodig worden verwijderd. Hoewel effectieve controle van de buitengrenzen van meet af
aan deel heeft uitgemaakt van het Schengenstelsel, is bij de toelating van Griekenland
voorbijgegaan aan de geografische realiteit dat de zeegrenzen rond de talrijke Griekse
eilanden in de Egeïsche Zee, dicht voor de Turkse kust, heel moeilijk kunnen worden
bewaakt. Aldus valt het te begrijpen dat de Unie nu maatregelen ontwikkelt voor een
Europese aanpak van de bewaking van de buitengrenzen.
Onder de voorwaarde dat bescherming van mensen die daadwerkelijk gevaar lopen
daardoor niet vermindert, acht de AIV betere bewaking van de buitengrenzen van het
Schengengebied zeker aangewezen. De voorstellen van de Commissie en de besluiten
van de Europese Raad wijzen alle in deze richting: inrichting van aanmeldcentra nabij
plaatsen van aankomst (de zogenaamde hot spots) en directe hulp bij de bewaking van
de buitengrenzen c.q. communautarisering van deze taak.
De Europese Commissie heeft eind 2015 voorstellen gedaan voor een verordening van
het Parlement en de Raad inzake het op zee ‘tegenhouden’ van asielzoekers door middel
van de oprichting van een Europese grens- en kustwacht (COM (2015) 671). Deze komen
neer op een uitbreiding en intensivering van de Frontex-activiteiten, mogelijk zelfs met inzet
van schepen die onder NAVO-commando staan. De AIV ondersteunt deze voorstellen, die
kunnen worden beschouwd als een vorm van realisering van het ‘geïntegreerd systeem
van beheer van de buitengrenzen’ als bedoeld in artikel 77 VWEU, maar plaatst wel enige
kanttekeningen. In de eerste plaats rijst de vraag naar de democratische en effectieve
rechterlijke controle op het functioneren en de uitoefening van bevoegdheden door het
nieuwe agentschap. Dat geldt in het bijzonder het voorstel aangaande de situatie dat
een lidstaat niet in staat of onwillig is zelf voor grensbewaking zorg te dragen, in welke
de Commissie na raadpleging van het Agentschap ook zonder toestemming van de
desbetreffende lidstaat in kan grijpen. De AIV adviseert ten eerste de bevoegdheid van
de Commissie c.q. het Agentschap om Europese grens- en kustwachtteams in te zetten,
aan duidelijke voorwaarden te binden. Naar het oordeel van de AIV zou de Commissie niet
een dergelijk vergaand besluit mogen nemen zonder goedkeuring van de Raad, desnoods
achteraf. Ook zal in de vorm van grensbewaking zichtbaar moeten blijven dat men zich na
het passeren van de grens onder de soevereiniteit van een andere staat begeeft.
Ten tweede moet worden betwijfeld of de beoogde extra capaciteit van 1500 grens-
bewakers (uit een reservepool van lidstaten) voldoende zal zijn om het doel van effectieve
bewaking van de Grieks-Turkse zeegrens te bereiken. Al eerder is gewezen op de bijna
onmogelijke opgave waarvoor men zich hier ziet gesteld. De AIV adviseert een dergelijke
organisatie vooral op te bouwen uit nationale diensten zoals de Koninklijke Marechaussee.
Ook gewenste bijdragen uit de marine of andere onderdelen van de defensieorganisaties
van de EU-lidstaten moeten onder Europese leiding worden geplaatst. Met andere
woorden, de EU mag in staat worden geacht de noodzakelijke bewakingstaak zonder
inschakeling van de NAVO uit te voeren.
In de derde plaats moet worden overwogen dat van een betere bewaking van de
Egeïsche Zee weliswaar een ontmoedigend effect kan uitgaan, maar dat tegelijk
rekening moet worden gehouden met verplaatsingseffecten. Bovendien geldt – net als
                                                 18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>bij scherpere controle aan de buitengrenzen te land – ook hier dat de aangetroffen
of uit het water geredde vreemdelingen wel ergens heen moeten kunnen worden
gebracht zonder dat dit op refoulement neerkomt. De extraterritoriale werking van het
EVRM20 brengt mee dat ook buiten de territoriale wateren de vlaggenstaat van een
schip dat bijvoorbeeld aan Frontex deelneemt, de verplichting om een asielaanvraag in
behandeling te nemen moet naleven. Het enige alternatief is dat deze krachtens een
bijzondere afspraak kan worden overgedragen aan de autoriteiten van de dichtstbijzijnde
staat die de waarborgen van internationale bescherming naleeft; voor de meeste EU-
lidstaten mag daarvan worden uitgegaan, maar niet voor bijvoorbeeld Libië.
Ten slotte, gegeven de geografische ligging van Griekenland en het feit dat veel
vluchtelingen uit Syrië afkomstig zijn, is het alleszins te begrijpen dat ook een beroep
wordt gedaan op Turkije met oog op bewaking van de buitengrenzen. Dat op dit punt
dus parallel met Turkije afspraken worden gemaakt en geldmiddelen ter beschikking
worden gesteld is terecht en onvermijdelijk. Daar passen echter twee kanttekeningen
bij. Allereerst, het tegenhouden van mensen aan de Grieks-Turkse zeegrens is slechts
dan aanvaardbaar als asielzoekers in Turkije rechtmatig en menswaardig worden
behandeld. Ten tweede, het is niet realistisch of zelfs maar voorstelbaar dat Turkije het
leeuwendeel van de humanitaire crisis in Syrië zal kunnen oplossen. Waarom dat land
wel zou kunnen of moeten doen wat landen die deel uitmaken van de Europese Unie
niet zouden kunnen, is – afgezien van een grotere, maar toch ook weer betrekkelijke
geografische nabijheid21 – onduidelijk. Dit betekent ook het openen van de mogelijkheid
tot hervestiging van asielzoekers in de EU vanuit Turkije. Voor de extreem belaste andere
buurlanden, in het bijzonder Libanon, geldt hetzelfde.
20 Zie het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 2 oktober 2014, Hassan tegen
    Verenigd Koninkrijk (App. no. 29750/09) [2014] ECHR 29750/09.
21 De afstand Istanbul-Damascus is vergelijkbaar met die van Barcelona naar Amsterdam.
                                                   19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>VII		                Conclusies en aanbevelingen
a. Recht op asiel
Het proberen te voorkomen dat omvangrijke gemengde migratiestromen naar West-
Europa komen, is niet nieuw. Ook de invoering van controles op het visumvereiste
voorafgaand aan het vertrek van vliegtuigen en schepen was daarop gericht. Het
perfectioneren van zulke barrières wordt echter inhumaan, als er voor slachtoffers van
vervolging geen alternatieven zijn. Het Nederlandse en Europese beleid moet daarom
ook steun voor andere vormen van opvang van vluchtelingen omvatten. Zo nodig moet,
ondanks het ontbreken van een visum, doorreizen naar de EU mogelijk blijven. Degenen
die als asielzoekers in de Europese Unie aankomen, mogen onder geen beding worden
gerefouleerd naar landen waar ze worden vervolgd of anderszins ernstig in gevaar komen;
die eis behoort tot de grondslagen van onze rechtsstaat en is niet alleen in het Geneefse
vluchtelingenverdrag, maar ook in het EVRM, de EU-verdragen en het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie vastgelegd. De AIV is van oordeel dat een betere
ordening van de behandeling van asielverzoeken een maatregel is die van betekenis is
naast het ontwikkelen van de mogelijkheid van green cards voor (tijdelijk) verblijf voor
werk.
b. Tegengaan van misbruik
Het tegengaan van misbruik van de asielprocedure verbetert de perspectieven voor
hen die op asiel zijn aangewezen. Daarin behoort bewaking van buitengrenzen van het
Schengengebied een belangrijke rol te spelen. Het beleid van de EU keert zich tegen
illegale grensoverschrijding en activiteiten van mensensmokkelaars in combinatie met
het inrichten van plaatsen waar van buiten de EU komende asielzoekers zich kunnen
melden. Volgens artikel 12, tweede lid, IVBPR en artikel 2 van het Vierde Protocol bij het
EVRM mag geen enkele staat iemand beletten, het land te verlaten.
Het vragen van asiel aan de buitengrens van de EU c.q. het Schengengebied is geen
illegale migratie. Wanneer echter reeds asiel is aangevraagd of kon worden aangevraagd
in een veilig derde land van waaruit de asielzoeker wil inreizen en waar hem of haar daar
geen mensonwaardige behandeling wacht, mag deze aan de grens worden geweigerd.
Hiervoor is noodzakelijk dat van landen van herkomst medewerking wordt verkregen om
een veilige terugkeer mogelijk te maken van mensen die geen aanspraak kunnen maken
op asiel. Er zijn evenwel staten die in feite hun rechtsplicht schenden, eigen onderdanen
terug te nemen. In die gevallen is gezamenlijke politieke en zo nodig economische druk
van de kant van de EU-lidstaten nodig. Overleg over deze aangelegenheden met die
landen zal beter werken naar de mate waarin het past binnen een structurele relatie.22
c. Selectieve intensivering van controles aan de binnengrenzen
Het ‘sluiten’ van de onderlinge grenzen tussen de Schengenlanden is geen uitvoerbare
optie; niet alleen omdat daarvoor een wijziging van de EU-verdragen nodig zou zijn,
maar ook omdat dit onevenredig grote economische en maatschappelijke schade
zou veroorzaken, naast enorme kosten voor hekken, controleposten en grenspolitie,
22 Advies Adviescommissie Vreemdelingenzaken, ‘Strategische landenbenadering migratie: tussen wens en
    werkelijkheid’, 25 november 2015.
                                                 20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>voor zover dit al praktisch uitvoerbaar is. Selectieve, door informatie over verhoogde
risico’s geïndiceerde vormen van controles aan de binnengrenzen kunnen wel nuttig
zijn; vormen van misbruik kunnen daarmee worden bestreden. Ook een andere wijziging
verdient aanbeveling: zonder veel hinder voor bona fide passagiers kan bij het aan
boord gaan van een vliegtuig of bijvoorbeeld veerdiensten over de Ionische zee om een
geldig reisdocument worden gevraagd. Dat voorkomt meteen het uit het oogpunt van
terrorismebestrijding onwenselijke gebruik van vliegtickets door een ander dan degene
op wiens naam het is gesteld.
d. Nauwere samenwerking binnen Schengen
Het huidige Europese Asielsysteem (EAS) is onvoldragen en zal dit in de afzienbare
toekomst ook blijven, doordat de verschillen tussen de 28 lidstaten in allerlei opzichten
te groot zijn. Daardoor voelt een klein aantal staten, in het bijzonder Duitsland, zich
gehouden om te voorzien in bescherming van vluchtelingen uit de huidige ernstigste
crisisgebieden.
Een enigszins toereikende capaciteit voor het behandelen van asielzoekers en het
opvangen van vluchtelingen zal enkel kunnen worden bereikt als daaraan voldoende
staten deelnemen. Daarom adviseert de AIV te komen tot een nauwere samenwerking
in de zin van het EU-verdrag (ex art. 20 VEU) tussen die lidstaten die in staat en bereid
zijn Schengen uit te voeren binnen de kaders van een effectief gezamenlijk asiel- en
migratiebeleid: strikt waar nodig, maar tegelijk humaan, ook in relatie tot achtergebleven
gezinsleden. De AIV verwijst hier naar zijn advies over gedifferentieerde integratie.23
Die nauwere samenwerking zal een volledig werkend gezamenlijk asielsysteem moeten
omvatten, met inbegrip van vergelijkbare vormen van opvang en integratie, aanvaarding
van verdeelsleutels, uitwisseling van gegevens over misbruik teneinde daartegen te
kunnen optreden, afstemming met de UNHCR inzake hervestiging en akkoorden met
veilige landen buiten de EU over terugkeer. Een werkelijk gezamenlijk beleid dient – anders
dan de vage geldende opvangrichtlijn – dus te berusten op onderlinge solidariteit van
de betrokken lidstaten en bijvoorbeeld ook een kwalitatief vergelijkbare opvang voor te
schrijven.
De nauwere samenwerking zal vorm moeten krijgen met zoveel mogelijk lidstaten die
deel uitmaken van het Schengenstelsel. Ze zal qua doelstellingen moeten passen in de
gemeenschappelijke ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’ (art. 67 e.v. VWEU). Om te
voorkomen dat zich ongewenste effecten van free-riding zullen voordoen, mag worden
verlangd dat de niet deelnemende staten ten minste de kosten mee zullen dragen.
Dit moet desnoods worden afgedwongen bij een herziening van de regeling voor de
structuurfondsen.
De AIV omschrijft dit liever niet als ‘mini-Schengen’. Er wordt immers geen einde
gemaakt aan het Schengenstelsel als zodanig. Wel wordt afstand gedaan van de
pretentie van een alles-of-niets inzake de controles aan de binnengrenzen, en wordt
met die landen die daartoe in staat en bereid zijn een aantal stappen gezet om tot een
meer gelijkmatige en billijke verdeling van baten en taken te komen. Andere lidstaten
kunnen wel blijven deelnemen aan de basics van het Schengenstelsel (onder normale
omstandigheden open binnengrenzen, gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de
23 AIV-advies, nr. 98 ‘Gedifferentieerde integratie: verschillende routes in de EU-samenwerking’, Den Haag,
    oktober 2015.
                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>buitengrenzen, en gezamenlijk visumbeleid), mits ze meewerken aan een gezamenlijk
beheer van de buitengrenzen en aan selectieve controle aan de binnengrenzen (zoals
het verifiëren van het reisdocument op luchthavens en cruciale zeehavens).
e. Effectieve bewaking van de buitengrenzen en genormeerde bejegening van asielzoekers
Een effectieve bewaking van de buitengrenzen conform de eisen die reeds gelden,
is dringend gewenst. De AIV adviseert met alle Schengen-staten de inrichting van
een gezamenlijk beheer van de buitengrenzen ter hand te nemen en dit deugdelijk
te normeren, inclusief een effectieve rechtsgang voor degenen die menen dat zij ten
onrechte zijn uitgesloten van verdere behandeling van hun asielverzoek. Daartoe behoort
registratie, behandeling van asielverzoeken en opvang, dan wel overdracht aan een andere
opvangende staat.24
Dit zal een tweefasen-procedure moeten zijn: in een bewaakte opvang aan de grens
bepalen wie aanstonds kunnen en dus moeten teruggaan naar het land van herkomst
of van transit, en wie voor verdere behandeling in aanmerking komen in de – volgens
een verdeelsleutel aangewezen – lidstaat. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van
een quotering naar capaciteit, gerelateerd aan objectieve factoren zoals BNP, territoir en
bevolkingsomvang. Ook zal rekening moeten worden gehouden met aantallen van reeds
opgenomen vluchtelingen. De aard van het onderwerp brengt evenwel mee dat in geval
van overschrijding een nieuwe verdeelsleutel zal moeten worden vastgesteld.
Hoezeer men ook zou wensen dat alle 28 lidstaten aan deze tweede fase deelnemen,
sommige zijn daartoe niet in staat doordat zij reeds in de eerste fase de volle druk van
de toegenomen aantallen ervaren, terwijl in relatie tot andere – waaronder de Visegrad-
landen – door politieke en maatschappelijke oorzaken een impasse bestaat. Men kan dat
betreuren en afkeuren, maar dit leidt niet tot een situatie waarin verwacht mag worden
dat vluchtelingen er reële bescherming krijgen. De staten die een nauwere samenwerking
zijn aangegaan, zullen deze taak dus op zich moeten nemen. De staten die dat niet doen,
zullen – zoals eerder gezegd – moeten worden verplicht de kosten ervan mee te dragen.
Ten slotte
Dat de AIV adviseert deze ingrijpende veranderingen na te streven, betekent niet dat hij
verwacht dat dit alles oplost. Het effect zal beperkt zijn zolang de bereidheid ontbreekt
om effectief te interveniëren in de situaties die ertoe leiden dat veel mensen in EU-staten
asiel zoeken. Zolang mensen die rond de Middellandse Zee in een uitzichtloze situatie
verkeren, geen ander perspectief zien dan een nieuwe toekomst in bepaalde EU-lidstaten,
zullen humanitaire nood en interne spanningen in deze lidstaten op elkaar botsen. De
politieke gevolgen daarvan voor het politieke klimaat in de EU zijn – nu al – zeer ernstig.
De AIV wenst te onderstrepen dat Turkije het vluchtelingenvraagstuk niet namens Europa
kan oplossen, zelfs niet met veel grotere financiële steun dan die waarvan nu sprake
is. Evenmin kan het aan Duitsland worden overgelaten om het leeuwendeel van de
humanitaire nood te lenigen, want – hoe sterk dit land economisch ook is en hoezeer het
ook zelf behoefte heeft aan een vorm van immigratie – alleen gelaten kan het deze last
ook niet aan.
24 Zie het ACVZ-advies ‘Delen in verantwoordelijkheid, Voorstel voor een solidair Europees
    asielsysteem’ (2016). Zie: <http://acvz.org/wp-content/uploads/2016/01/ACVZ-advies-43-Delen-in-
    verantwoordelijkheid.pdf>.
                                                    22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Dat in gebieden waar de huidige en toekomstige humanitaire crises zich voordoen,
vele miljoenen mensen aan een existentiële noodsituatie proberen te ontkomen, is het
gevolg van vele jaren van het ontbreken van goed bestuur, mensenrechten schendende
repressie en verwaarlozing van de sociaal-economische ontwikkelingsperspectieven, en
van de mensonterende bruutheid van bewegingen zoals Da’esh. Daarvoor rust de volle
verantwoordelijkheid op degenen die er het bewind voeren of aan zulke bewegingen
leiding geven. Er kan intussen niet aan voorbij worden gegaan dat veel te lang andere
landen zich afzijdig hebben gehouden of hun inmenging slechts hebben gericht op eigen
belangen. Pogingen om – zo nodig met militaire middelen – althans in bepaalde delen
van Syrië veiligheid te bieden, zijn gedurende de al sinds 2011 woedende burgeroorlog
niet gedaan. Op dit moment lijkt het onwaarschijnlijk dat de Europese landen alsnog
met de VS en in samenspraak met enerzijds Turkije en anderzijds Rusland de optie van
het creëren van ‘veilige gebieden’ in het betrokken land kunnen realiseren, nu zoveel
verdeeldheid tussen de mogelijke interveniënten bestaat. Nieuwe ontwikkelingen zijn
echter niet uitgesloten. Daarnaast zal, hoe dan ook, de UNHCR een sleutelrol moeten
spelen en moeten blijven adviseren over de eventuele doormigratie van mensen voor
wie in het land van herkomst geen zinvolle toekomst meer mogelijk is. De EU-lidstaten
moeten daaraan naar vermogen bijdragen en de buurlanden van Syrië – in het bijzonder
Jordanië, Libanon en Turkije – bijstaan in de enorme last en verantwoordelijkheid die op
hen rust bij het opvangen van miljoenen Syriërs.
De AIV adviseert verder, in internationaal verband op korte termijn studie te maken
van preventie en beheersing van humanitaire crisissituaties, niet alleen als gevolg
van oorlogen maar ook door economische, demografische en klimatologische
omstandigheden die zich in de komende decennia zullen kunnen voordoen. Daarop is de
Europese Unie immers nog net zo min als andere landen waar men toevlucht zal zoeken,
voorbereid.
                                             23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage I
Adviesaanvraag
Tweede Kamer
DER STATEN-GENERAAL
Aan De Adviesraad Internationale Vraagstukken
t.a.v. de voorzitter
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB den Haag
Den Haag, 28 januari 2016
Geachte heer De Hoop Scheffer,
Op 26 januari jl. heeft de Kamer op grond van artikel 30 van het Reglement van Orde van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal besloten, de Adviesraad Internationale Vraagstukken
advies te vragen over het thema ‘de toekomst van Schengen’, waarbij in ieder geval de
volgende drie onderwerpen worden behandeld:
1. De recente voorstellen van de Europese Commissie voor een Europese grens- en
    kustwacht in relatie tot de toekomst van ‘Schengen’ en de alternatieven voor Europese
    grensbewaking.
2. De relatie van Schengen tot het principe van vrij verkeer van personen en goederen
    binnen de Europese Unie, alsmede een overzicht van de terugvalopties ten behoeve van
    dit principe als het voortbestaan van ‘Schengen’ in gevaar komt.
3. De consequenties van ‘mini-Schengen’; dat wil zeggen de vraag van de concrete
    uitwerking van dit scenario in de praktijk zou betekenen.
Gezien het korte tijdsbestek van de aanvraag volstaat eventueel een verkort briefadvies.
Met vriendelijke groet,
Khadija Arib
Voorzitter van de Tweede kamer
Der Staten-Generaal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS: recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO-POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB-SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
   september 2004
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
   december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
   aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
   politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 NEDERLAND EN DE EUROPESE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
   belang, juli 2008
62 KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
   maart 2009
65 TRANSITIONAL JUSTICE: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 DEMOGRAFISCHE VERANDERINGEN EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, juli 2009
67 HET NIEUWE STRATEGISCH CONCEPT VAN DE NAVO, januari 2010
68 DE EU EN DE CRISIS: lessen en leringen, januari 2010
69 SAMENHANG IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: reactie op WRR-rapport ‘Minder pretentie,
   meer ambitie’, mei 2010
70 NEDERLAND EN DE ‘RESPONSIBILITY TO PROTECT’: de verantwoordelijkheid om mensen te
   beschermen tegen massale wreedheden, juni 2010
71 HET VERMOGEN VAN DE EU TOT VERDERE UITBREIDING, juli 2010
72 PIRATERIJBESTRIJDING OP ZEE: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden, december 2010
73 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE NEDERLANDSE REGERING: zoeken naar constanten in een
   veranderende omgeving, februari 2011
74 ONTWIKKELINGSAGENDA NA 2015: millennium ontwikkelingsdoelen in perspectief, april 2011
75 HERVORMINGEN IN DE ARABISCHE REGIO: kansen voor democratie en rechtsstaat?, mei 2011
76 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE EUROPESE UNIE: tussen ambitie en ambivalentie, juli 2011
77 DIGITALE OORLOGVOERING, december 2011**
78 EUROPESE DEFENSIESAMENWERKING: soevereiniteit en handelingsvermogen, januari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>79  DE ARABISCHE REGIO, EEN ONZEKERE TOEKOMST, mei 2012
80  ONGELIJKE WERELDEN: armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking,
    september 2012
81  NEDERLAND EN HET EUROPEES PARLEMENT: investeren in nieuwe verhoudingen, november 2012
82  WISSELWERKING TUSSEN ACTOREN IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: naar flexibiliteit
    en vertrouwen, februari 2013
83  TUSSEN WOORD EN DAAD: perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten, maart 2013
84  NIEUWE WEGEN VOOR INTERNATIONALE MILIEUSAMENWERKING, maart 2013
85  CRIMINALITEIT, CORRUPTIE EN INSTABILITEIT: een verkennend advies, mei 2013
86  AZIË IN OPMARS: strategische betekenis en gevolgen, december 2013
87  DE RECHTSSTAAT: waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking,
    januari 2014
88  NAAR EEN GEDRAGEN EUROPESE SAMENWERKING: werken aan vertrouwen, april 2014
89  NAAR BETERE MONDIALE FINANCIËLE VERBONDENHEID: het belang van een coherent internationaal
    economisch en financieel stelsel, juni 2014
90  DE TOEKOMST VAN DE ARCTISCHE REGIO: samenwerking of confrontatie?, september 2014
91  NEDERLAND EN DE ARABISCHE REGIO: principieel en pragmatisch, november 2014
92  HET INTERNET: een wereldwijde vrije ruimte met begrensde staatsmacht, november 2014
93  ACS–EU-SAMENWERKING NA 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?, maart 2015
94  INSTABILITEIT ROND EUROPA: confrontatie met een nieuwe werkelijkheid, april 2015
95  INTERNATIONALE INVESTERINGSBESLECHTING: van ad hoc arbitrage naar een permanent
    investeringshof, april 2015
96  INZET VAN SNELLE REACTIEMACHTEN, oktober 2015
97  AUTONOME WAPENSYSTEMEN: de noodzaak van betekenisvolle menselijke controle, oktober 2015**
98  GEDIFFERENTIEERDE INTEGRATIE: verschillende routes in de EU-samenwerking, oktober 2015
99  DAADKRACHT DOOR DE DUTCH DIAMOND: ondernemen in het licht van de nieuwe duurzame
    ontwikkelingsdoelen, januari 2016
100 GOED GESCHAKELD? Over de verhouding tussen regio en de EU, januari 2016
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
 1  Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
 2  Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
 3  Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
 4  Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
 5  Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
 6  Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
 7  Briefadvies VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
    Europees asiel- en migratiebeleid in 2009, maart 2004
 8  Briefadvies DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
    Van impasse naar doorbraak?, september 2004
 9  Briefadvies REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen, april 2005
10  Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11  Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
    interim-advies over het folterverbod, december 2005
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
14 Briefadvies KLIMAATVERANDERING EN VEILIGHEID, januari 2009
15 Briefadvies OOSTELIJK PARTNERSCHAP, februari 2009
16 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: Nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
17 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2010, juni 2010
18 Briefadvies HET EUROPESE HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: beschermer van burgerlijke
    rechten en vrijheden, november 2011
19 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKT FINANCIEEL-ECONOMISCH BESTUUR IN DE EU, februari 2012
20 Briefadvies NUCLEAIR PROGRAMMA VAN IRAN: naar de-escalatie van een nucleaire crisis, april 2012
21 Briefadvies DE RECEPTORBENADERING: een kwestie van maatvoering, april 2012
22 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2012: krijgsmacht in de knel, september 2012
23 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKTE SOCIALE DIMENSIE VAN DE EUROPESE UNIE, juni 2013
24 Briefadvies MET KRACHT VOORUIT: reactie van de Adviesraad Internationale Vraagstukken op de
    beleidsbrief ‘Respect en recht voor ieder mens’, september 2013
25 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: meer dan een definitiekwestie, mei 2014
26 Briefadvies DE EU-GASAFHANKELIJKHEID VAN RUSLAND: hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan
    verminderen, juni 2014
27 Briefadvies FINANCIERING VAN DE INTERNATIONALE AGENDA VOOR DUURZAME ONTWIKKELING,
    april 2015
*    Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**   Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
     Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
***  Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
     Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>