<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                  DE WIL VAN HET VOLK?
EROSIE VAN DE DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT IN EUROPA
                       No. 104, juni 2017
  ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
        ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter		      Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Vicevoorzitter 		 Prof.dr. A. van Staden
Leden   		        Mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren
			               Mw. prof.dr. J. Gupta
			               Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin			
			               Mw. prof.dr. M.E.H. van Reisen
			               Mw. drs. M. Sie Dhian Ho
			               LGen b.d. M.L.M. Urlings
			               Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Secretaris 		     Drs. T.D.J. Oostenbrink
			Postbus 20061
                  2500 EB Den Haag
                  telefoon 070 - 348 5108/6060
                  fax 070 - 348 6256
                  aiv@minbuza.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden van de Commissie Mensenrechten
Voorzitter     Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin
Vicevoorzitter Mw. prof.mr. C.P.M. Cleiren
Leden          Mw. prof.dr. K.C.J.M. Arts
               Prof.mr.dr. M.S. Berger
               Mw. prof.dr. Y.M. Donders
               Mw. prof.mr. J.H. Gerards
               Mr. A.P. Hamburger
               Mw. prof.dr.mr. N.M.C.P. Jägers
               Prof.dr. R.A. Lawson
               Prof.mr. B.E.P. Myjer
               Mr.dr. B.W. Schermer
               Mw. mr. N. Tahir
               Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris     Drs. R.A.G. Dekker MSc
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Inleiding   5
I        De samenhang tussen democratie, rule of law en mensenrechten   10
         I.1     Twee visies op democratie: formeel en materieel    11
		               I.1.1    Vertegenwoordigende democratie   14
		               I.1.2    Elementen van democratie   15
         I.2     De rechtsstaat   17
		               I.2.1    Elementen van rule of law en rechtsstaat    19
         I.3     Conclusie/samenvatting   20
II       Erosie van de democratische rechtsstaat in Europese context    22
         II.1    Afnemend vertrouwen van burgers    22
         II.2    Ontwikkelingen en factoren   22
		               II.2.1   Economische ontwikkelingen en factoren    23
		               II.2.2   Sociaal-culturele ontwikkelingen en factoren    26
		               II.2.3   (Geo)politieke ontwikkelingen en factoren    30
		               II.2.4   Transitie in Centraal- en Oost-Europa    31
         II.3    Conclusie/samenvatting   34
III      Populisme als politieke kracht    36
         III.1   Populistische bewegingen in Europa    36
         III.2   Populisme en democratie   38
         III.3   Conclusie/samenvatting   39
IV       Democratisch-rechtsstatelijke ontwikkelingen in Europa    41
         IV.1    Aantasting electorale dimensie van democratie    42
         IV.2    Beïnvloeding van opinievorming en tegengaan van kritiek    43
         IV.3    Uitholling machtenscheiding   47
         IV.4    Inperking bescherming andersdenkenden en immigranten    51
V        Beleidsinstrumentarium ter voorkoming en correctie    54
         V.1     Europees instrumentarium   54
		               V.1.1    Raad van Europa   54
		               V.1.2    Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa 		
			                       (OVSE)   56
		               V.1.3    Europese Unie   56
         V.2     Bilateraal instrumentarium   59
         V.3     Conclusie/samenvatting   60
VI       Conclusies en aanbevelingen   62
         VI.1    Aanbevelingen   63
Bijlage I        Multilateraal rechtsstatelijkheidsinstrumentarium
Bijlage II       Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Inleiding
Snelle veranderingen, onvrede over het heden en onzekerheid over de toekomst hebben
bij een deel van de bevolking van Europa verlangens losgemaakt naar beschutting
van nationale stabiliteit en identiteit. Inmiddels wordt door velen onderkend dat het
samengaan van globalisering, vergemakkelijken van arbeidsmigratie en vermindering
van de sociale zekerheid velen in een precaire situatie hebben gebracht. Dit geldt in het
bijzonder in gebieden waar de industriële productie verdween.1 Gevoelens van verlies
hebben, al naar gelang de nationale situatie, verschillende vormen aangenomen. Groeiend
wantrouwen tegenover de Europese Unie werd in de hand gewerkt door de financiële
crisis en het onvermogen migratie in goede banen te leiden. In reactie daarop grepen
velen terug op vertrouwde nationale referentiekaders. Dat is op zichzelf begrijpelijk en
verklaarbaar. Het gaat in feite echter niet om een tegenstelling tussen mondiaal en
nationaal denken, waarbij het ene altijd tot een aantasting en het andere tot herstel van
solidariteit zou leiden. Belangrijke stromingen zien juist de noodzaak van wereldwijde inzet
voor bescherming van kwetsbare mensen, klimaat en vrede, terwijl het nationalisme vaak
de weg heeft geëffend voor een meedogenloze exploitatie van de meest kwetsbare leden
van de samenleving.
Ook in zijn recente briefadvies De vertegenwoordiging van Nederland in de wereld
(briefadvies nr. 32, mei 2017) wees de AIV op ‘de groei van specifieke nationaal-
populistische stromingen in diverse landen’. Burgers in landen zoals Hongarije, Polen,
de Russische Federatie en Turkije hebben hun vertrouwen gegeven aan partijen en
bewegingen die de pluriforme democratische rechtsstaat als sta-in-de-weg voor de
uitvoering van hun programma’s opvatten. Controle over de instellingen van de overheid
werd vervolgens herhaaldelijk benut om de eigen machtspositie te exploiteren en
financiële voordelen veilig te stellen. Deze ontwikkelingen zijn niet begrensd tot enkele
landen. In andere, ook West-Europese, landen vormen min of meer vergelijkbare
bewegingen een groeiende politieke machtsfactor. Maar ook traditionele, gematigder,
politieke partijen zijn, op zoek naar het herwinnen van kiezerssteun, soms geneigd tot
standpunten die haaks staan op basisbeginselen van vrijheid en democratie, naast
traditionele en nieuwe bewegingen die weerstand bieden aan de uitholling van de
rechtsstaat. Een totale ommekeer is dit echter niet, eerder een zoeken naar een nieuw
evenwicht. De recente verkiezingen in Frankrijk, Oostenrijk en Nederland lieten zien dat
populistische, anti-Europese partijen weliswaar hun aanhang stevig konden verhogen
maar – wellicht mede als reactie op de uitslag van het Brexit-referendum in het Verenigd
Koninkrijk en de verkiezing van president Trump in de Verenigde Staten – vooralsnog ook
een flink aantal kiezers hebben afgeschrikt.
Deze ontwikkelingen laten een proces van vervreemding zien van burgers van de instituties
waarop de democratie en de rechtsstaat zijn gestoeld. De bestaande instituties hebben
weinig grip op deze vervreemding die zich al enkele decennia geleidelijk voltrekt. De
laatste jaren worden de gevolgen duidelijker zichtbaar, nu meer gekozen politici zich
tegen de legitimiteit van instituties van de democratische rechtsstaat beginnen te keren.
Natuurlijk zijn zulke ontwikkelingen niet eenduidig; in sommige verkiezingen krijgen
anti-establishmentkrachten de overhand, in andere weten traditionele partijen zich te
handhaven. Maar als men afziet van de dagkoersen, lijkt de trend onloochenbaar: in
verschillende Europese landen komt de democratische rechtsstaat in de gevarenzone.
1   Guy Standing, The Precariat. The New Dangerous Class (London: Bloomsbury, 2011), pp. 19-20.
                                                     5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Formele kenmerken van de democratie zoals verkiezingen, politieke partijen, parlement en
rechtbanken blijven wel bestaan, maar democratische vrijheden en mensenrechten worden
ingeperkt of in toenemende mate selectief toegepast. Daardoor is niet langer de vrijheid
voor allen zonder onderscheid gewaarborgd.
Vergelijkbare tendensen doen zich ook buiten Europa voor.2 Wereldwijd komen binnen
democratische kaders gevoelens van vervreemding aan het licht ten opzichte van de
instituties die juist voor een overtuigend antwoord hadden moeten zorgen. Aanvallen op
democratische en rechtsstatelijke kernwaarden waarbij minderheden worden uitgesloten,
oppositionele politici zwartgemaakt, mediavrijheid wordt ingeperkt, en legitimiteit van
onafhankelijke rechtspraak aangetast, komen erop neer dat systemen van checks and
balances onklaar raken: de democratie, die begonnen was als een emancipatiebeweging,
verslindt haar eigen kinderen. In verscheidene landen slagen partijen en bewegingen
het land in hun greep te krijgen, niet door het plegen van een staatsgreep in klassieke
zin maar door manipulatie van het staatsbestel. Het feit dat deze bewegingen worden
gesteund, of tenminste getolereerd, door een groot deel van de bevolking, maakt het
urgent de vraag te stellen hoe het draagvlak van de democratische rechtsstaat kan worden
hersteld. Bevordering van de internationale rechtsorde, waarvoor dit een onmisbare
bouwsteen is, kan en mag immers niet voorbijgaan aan de gevoelens van burgers hier en
elders.3
Deze bevordering van de internationale rechtsorde behoort tot de grondwettelijke
opdrachten aan de regering. Daarin nemen het realiseren van de rechten van de mens en
de naleving van de principes van de democratische rechtsstaat een belangrijke plaats in.
Nederland heeft zich daaraan ook met de andere bij de Raad van Europa en de Europese
Unie aangesloten staten verbonden.
In 2014 rapporteerde de AIV over mogelijkheden om de herkenbaarheid en praktische
verwerkelijking van de rechtsstaat in de lidstaten van de Europese Unie te bevorderen.4
De aanbevelingen berustten mede op de overtuigingskracht die uitgaat van goede
praktijken. Vandaar dat werd aanbevolen om rechtstreekse contacten tussen professionals
op het terrein van recht en rechtspleging te bevorderen en een stelsel van peer review
tot stand te brengen, waarin vertegenwoordigers van de lidstaten elkaar bevragen op
de kwaliteit van de rechtsstaat en zo nodig voorstellen voor verbetering doen. Deze
aanbevelingen waren bedoeld als aanvulling op het bestaande stelsel van handhaving van
de eisen van de rechtsstaat en rechten van de mens, onder andere door het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens en het Fundamental Rights Agency van de Europese Unie.
2   Al sinds 2006 noteert Freedom House jaarlijks een mondiale verslechtering van burgerlijke vrijheden en
    politieke rechten: Freedom House, Freedom in the world 2016. Anxious dictators, wavering democracies:
    global freedom under pressure, p. 3. Zie ook: <https://freedomhouse.org/sites/default/files/FH_FITW_
    Report_2016.pd>. Zie ook: Human Rights Watch, World Report 2017: <https://www.hrw.org/world-
    report/2017> en Amnesty International, Report 2016/17: The State of the World’s Human Rights:
    <https://www.amnesty.org/en/documents/pol10/4800/2017/en/>.
3   Dominique Moïsi, The Geopolitics of Emotion: How Cultures of Fear, Humiliation, and Hope are Reshaping
    the World. Anchor Books, New York 2010; Nederlandse vertaling De geopolitiek van emotie. Over angst,
    vernedering en hoop, en de opgave voor deze tijd, (Amsterdam: Nieuw Amsterdam, 2015).
4   AIV, De rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking, nr. 87,
    januari 2014, zie: <http://aiv-advies.nl/download/058571ae-7c81-4853-a6c2-e9b1668c15d9.pdf>.
                                                        6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Een van de oogmerken van de aanbevelingen was een situatie te voorkomen waarin zwaar
geschut zoals artikel 7 VEU zou moeten worden ingezet.
De aanbevelingen van de AIV bouwden voort op initiatieven die Nederland sinds 2007
samen met andere lidstaten had genomen, en werden door het kabinet positief ontvangen.
De Europese Commissie zette in 2014 ‘A new EU framework to strengthen the Rule of
Law’ op, dat echter in feite nog in een beginstadium verkeert.5
Inmiddels worden de bij de Raad van Europa aangesloten staten, waaronder de lidstaten
van de Europese Unie, in hun midden echter geconfronteerd met veel dieper gaande
spanningen rondom wezenlijke kenmerken van de democratische rechtsstaat. De actuele
beperkingen van de onafhankelijkheid van de rechtspraak en de pluriformiteit van de
pers, niet alleen in de Russische Federatie en Turkije, beide bij de Raad van Europa
aangesloten, maar ook in sommige EU-lidstaten, in het bijzonder Hongarije en Polen, gaan
veel verder dan wat met collegiale contacten kan worden bijgestuurd. Tegelijkertijd blijft
artikel 7 VEU een moeilijk te hanteren instrument omdat de schorsing van rechten van een
lidstaat verstrekkende en zelfs averechtse gevolgen kan hebben.6
De ontwikkelingen in de genoemde staten (en tot op zekere hoogte ook elders) kregen,
zoals gezegd, wel de instemming van de meerderheid in de nationale parlementen. Naast
Europese instellingen doen ook de Nederlandse en andere regeringen allerhande pogingen
om deze ontwikkelingen bij te sturen en een verdergaande erosie van de democratische
rechtsstaat in Europa te voorkomen. Het is een wezenlijke maar delicate taak bij deze
pogingen het democratisch karakter van de betrokken staten te respecteren en – juist door
tegenwicht te bieden tegen een meer autoritaire transformatie van het staatsbestel – de
democratische kwaliteit ervan te versterken en het monddood maken van oppositionele
bewegingen te voorkomen. In dit advies aan het kabinet wil de AIV daarom zijn
aanbevelingen vooral richten op de versterking van de overtuigingskracht van een
democratische rechtsstaat in samenlevingen die grote interne spanningen ondervinden,
zoals in de eerder genoemde landen het geval is.
De tegenwoordige vervreemding moet worden beantwoord met een versterking van de
betrokkenheid. Het is evident dat dit alleen kan wanneer de onderliggende maatschappelijke
spanningen in het democratische bestel tot hun recht komen. Het kan niet kloppen dat de
democratische rechtsstaat een belemmering zou zijn voor degenen voor wie die het hardste
nodig is. In terugblik is het bovendien onjuist te stellen dat die spanningen en zorgen
onuitgesproken zijn gebleven. De kracht van de politiek-ideologische keuze voor liberalisering
van markten en het reduceren van beschermende structuren was echter zo groot, dat de
politieke mainstream maar heel weinig van die tegengeluiden in zich opnam. De politieke
gerichtheid op consensus is op zichzelf niet verkeerd, maar begint als het ware te vroeg
in het verloop van de democratische wilsvorming, namelijk nog voordat de tegenstellingen
herkenbaar en doeltreffend waren gearticuleerd.
5   Zie de briefing door de Europese Commissie, Member States and the rule of law Dealing with a breach of
    EU values, maart 2015, <http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/554167/EPRS_
    BRI(2015)554167_EN.pdf>.
6   Zie voor een kritische bespreking van de diverse vormen van bevordering en waarborging van het
    rechtsstatelijk karakter van de EU-lidstaten. In C. Closa & D. Kochenov (Eds.), Reinforcing rule of law
    oversight in the European Union, (Cambridge: Cambridge University Press, 2016).
                                                         7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Overbruggen van tegenstellingen is iets anders dan het negeren ervan. Oog hebben voor
tegenbewegingen en daarop aansluitende antwoorden vormt een integraal bestanddeel van
een volwaardige en volwassen democratische rechtsstaat. De gesignaleerde vervreemding
wijst op een ernstig gebrek aan responsiviteit van de betreffende structuren. Alleen maar
verdedigen van institutionele kaders, hoewel nodig en gepast, zou tekortschieten. Zulke
pogingen zouden, hoe goed ook bedoeld, eerder bijdragen aan de vervreemding dan die
wegnemen. De AIV zal daarom zijn aanbevelingen mede erop richten, de waarde van een
pluriforme democratie beter onder de aandacht te brengen en te doen functioneren. Zo
hoopt hij een herkenbaar alternatief aan te reiken in de huidige impasse.
Dat dit gebeurt en resultaat heeft, is voor Nederland van het grootste belang, gelet op
de risico’s van een verdere erosie van de democratische rechtsstaat in Europa. Zou die
ertoe leiden dat na het Verenigd Koninkrijk andere landen zich door zulke ontwikkelingen
formeel of feitelijk losmaken uit de Europese Unie respectievelijk de Raad van Europa,
dan schaadt dit ons allen, onder andere door een voorzienbaar domino-effect. Daarbij
gaat het niet alleen om de Europese Unie, zoals bij de Brexit het geval is, maar zeker ook
om de Raad van Europa. De Raad is als internationale organisatie opgericht vanuit de
gedeelde wens democratie, rechtsstaat en mensenrechten in Europa zeker te stellen. Ook
in het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn deze kernwaarden expliciet vastgelegd.
Ondanks deze inbedding worden dezelfde waarden vanuit Europese samenlevingen zelf
ter discussie gesteld. Grote delen van de bevolking voelen zich niet langer verbonden met
de instellingen van de democratische rechtsstaat. Het fundament onder de stabiliteit en
de samenwerking in Europa, en daarmee van de naoorlogse welvaart, vrede en veiligheid,
dreigt langzaam te worden uitgehold. Verplichtingen volgens het EU-recht inzake de
opvang van asielzoekers zijn bijvoorbeeld door het Hongaarse constitutionele hof terzijde
geschoven met een beroep op de eigen ‘constitutionele identiteit’.7 In deze tendens moet
liefst spoedig een kentering komen.
De Adviesraad ziet in het vorenstaande aanleiding op eigen initiatief een beleidsadvies uit
te brengen aan het kabinet en de Staten-Generaal over de erosie van de democratische
rechtsstaat in Europa. Ontwikkelingen buiten Europa zullen in dit advies slechts zijdelings
ter sprake komen. Evenmin zal de AIV uitvoerig ingaan op de situatie in Nederland, daar
zijn wettelijke taak zich beperkt tot advisering over vraagstukken met een internationaal
karakter. Dat laat onverlet dat de in dit advies beschreven ontwikkelingen ook in Nederland
hun weerslag vinden.
De vragen die in dit advies centraal staan zijn:
- Hoe verhouden democratie en rechtsstaat zich tot elkaar?
- Welke ontwikkelingen liggen aan het verlies van maatschappelijk vertrouwen in de
    democratische rechtsstaat in Europa ten grondslag?
- Hoe kan erosie van de democratische rechtsstaat in Europa tot staan worden gebracht
    dan wel worden voorkomen?
- Op welke wijze kan Nederland daar in het buitenlands beleid aan bijdragen?
7   Zie: Gábor Halmai, National(ist) Constitutional Identity? Hungary’s Road To Abuse Constitutional Pluralism,
    European University Institute Working Paper Law 2017/08, <https://ssrn.com/abstract=2962969>.
                                                         8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Opzet van het advies
Om tot een weloverwogen advies te komen, valt in dit advies niet te ontkomen aan een
relatief theoretische beschouwing van de kernbegrippen democratie en rechtsstaat,
hun onderlinge verhouding en hun samenhang met de rechten van de mens. Aan deze
beschouwing is hoofdstuk I gewijd. In dit hoofdstuk worden elementen geïdentificeerd
waaraan de democratische rechtsstaat idealiter voldoet. Daartoe wordt ingegaan op de
twee voornaamste visies op democratie: een formele en een materiële visie. Vervolgens
wordt het begrip rechtsstaat, inclusief mensenrechten, uitgewerkt. De AIV stelt dat er een
intrinsieke relatie bestaat tussen democratie en rechtsstaat. Zij zijn onlosmakelijk met
elkaar verbonden.
In hoofdstuk II wordt ingegaan op het afnemend vertrouwen van burgers in de politiek
als collectief van politieke ambtsdragers, de democratische rechtsstaat en de
vertegenwoordigende democratie als politiek systeem. Dan volgt een inventarisatie van
ontwikkelingen en factoren die aan deze ontwikkeling ten grondslag liggen. Dit hoofdstuk
leidt tot de conclusie dat steeds meer burgers in Europa sociale en economische
onveiligheid ervaren en zich vervreemd voelen van de vertegenwoordigende democratie
en hun politieke leiders. Zij zijn bereid hun stem te geven aan politieke bewegingen die
zich afzetten tegen de gevestigde orde, tegen internationale integratie en globalisering en
pleiten voor meer bescherming van de eigen bevolking.
In Hoofdstuk III wordt ingegaan op het populisme als politieke factor in Europa.
Hoofdstuk IV wordt aan de hand van recente ontwikkelingen bekeken in welke Europese
landen democratie, rechtsstaat en mensenrechten onder druk staan.
In hoofdstuk V wordt nagegaan welke instrumenten binnen de Raad van Europa en
de Europese Unie ter beschikking staan om antidemocratische en antirechtsstatelijke
ontwikkelingen een halt toe te roepen en te voorkomen. Ook wordt gekeken welke
instrumenten in het Nederlandse buitenlandse beleid tot beschikking staan.
In het laatste hoofdstuk volgen de conclusies en beleidsaanbevelingen.
Dit advies is voorbereid door de Commissie Mensenrechten van de AIV onder
voorzitterschap van prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin. De leden van de commissie zijn mw.
prof.dr. K.C.J.M. Arts, prof.dr. M.S. Berger, mw. prof.dr. C.P.M. Cleiren, mw. prof.dr. Y.M.
Donders, mw. prof.mr. J.H. Gerards, mr. A.P. Hamburger, mw. prof.dr. N.M.C.P. Jägers, prof.
dr. R.A. Lawson, prof.mr. B.E.P. Myjer, dr. B.W. Schermer, mw. mr. N. Tahir en mw. mr. H.M.
Verrijn Stuart.
Het secretariaat werd gevoerd door drs. R.A.G. Dekker MSc, bijgestaan door
mw. A.R. Alblas en mw. F. Bakker (stagiaires).
De AIV heeft dit advies vastgesteld in zijn vergadering van 2 juni 2017.
                                                9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>I       De samenhang tussen democratie, rule of law en 			
        mensenrechten
Na de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog werd de Raad van Europa in 1949
opgericht om de democratie, rule of law of rechtsstaat8 en mensenrechten in Europa te
beschermen. Deze drie pijlers worden belichaamd in het Statuut van de Raad van Europa.
In de preambule bevestigden de lidstaten ‘their devotion to the spiritual and moral values
which are the common heritage of their peoples and the true source of individual freedom,
political liberty and the rule of law, principles which form the basis of all genuine democracy’.
In 2008 benadrukte het Comité van Ministers van de Raad van Europa nog eens
uitdrukkelijk de samenhang tussen deze drie beginselen: ‘Democracy, rule of law and
human rights can be seen as three partly overlapping circles. (…) There can be no
democracy without the rule of law and respect for human rights; there can be no rule of law
without democracy and respect for human rights, and no respect for human rights without
democracy and the rule of law’.9
Ook in Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is de onderlinge samenhang
tussen democratie, rule of law/rechtsstaat en mensenrechten terug te vinden: ‘De
waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid,
democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder
de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten
gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, nondiscriminatie,
verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen’.
Lidmaatschap van Raad van Europa is bovendien een vereiste om te kunnen toetreden tot
de Europese Unie.
Om lid te kunnen worden van de Europese Unie moeten kandidaat-lidstaten bovendien
voldoen aan de zogenoemde Kopenhagen-criteria die onder meer vereisen dat zij
‘stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de
mensenrechten en respect voor minderheden waarborgen’.10
In Europa zijn democratie, rule of law en mensenrechten dus bewust onlosmakelijk met
elkaar verbonden. Zij vormen een driehoek waarvan iedere zijde op de andere steunt
en deze op zijn beurt weer ondersteunt. Bovendien gaat het om begrippen waarvan de
inhoud overlap vertoont, zoals tot uitdrukking komt in het beeld van de overlappende
cirkels in een publicatie van het Comité van Ministers. Onderstaande figuur illustreert deze
onderlinge verhoudingen.
8   Zie voor het verschil tussen deze twee, in officiële teksten vaak als vertaling gebruikte begrippen, nader in
    paragraaf I.2 hierna.
9   Committee of Ministers, The Council of Europe and the Rule of Law – An overview, 1042bis Meeting,
    27 November 2008, document CM(2008)170, 21 November 2008, par. 26-27.
10 European Commission, Accession criteria: <https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/
    glossary/terms/accession-criteria_en>.
                                                        10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Figuur 1: Samenhang democratie, rule of law, mensenrechten
Het is opvallend dat de begrippen democratie en rule of law / rechtsstaat als zodanig
nergens expliciet zijn gedefinieerd, in de verdragen noch in de jurisprudentie van het
Europees Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) of van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM). Sterker, het Comité van Ministers van de Raad van Europa
achtten het zelfs onwenselijk een definitie te geven: ‘The fact that the three concepts,
taken together, form a single fundamental objective for the Council of Europe makes it
less necessary for it to adopt a particular definition of the rule of law. Such an exercise of
disentangling notions that are so closely intertwined and mutually supported might even
be risky in terms of overlooking essential human rights and democratic requirements and
aspects’.11
Teneinde een beter inzicht te verschaffen in recente ontwikkelingen in Europa is het
desalniettemin nuttig de begrippen democratie en rule of law / rechtsstaat nader onder
de loep te nemen. Hieronder wordt allereerst ingegaan op de vraag wat de moderne,
vertegenwoordigende democratie idealiter inhoudt. Hierbij wordt gebruikt gemaakt van de
twee voornaamste visies op democratie: een formele en een materiële visie. Vervolgens
wordt het begrip rechtsstaat in ogenschouw genomen, dat een ruimere betekenis heeft
dan het vaak als equivalent gebruikte begrip ‘rule of law’. Belangrijk is bijvoorbeeld dat
mensenrechten worden gezien als onderdeel van de rechtsstaat, terwijl dat bij de ‘rule
of law’ niet zo is. In dit advies zal het verschil tussen de twee begrippen niet worden
verabsoluteerd. Het doel van het schetsen van dit theoretisch ideaalbeeld is namelijk vooral
om een aantal (formele en materiële) elementen te identificeren die essentieel zijn om te
kunnen spreken van een ‘democratische rechtsstaat’. Het identificeren van deze elementen
kan op zijn beurt helpen om nader te bepalen wanneer en in hoeverre de democratische
rechtsstaat in een lidstaat van de Raad van Europa of de EU onder druk komt te staan. Het
gaat dan om die staten waarin laag wordt gescoord op de genoemde elementen.
I.1      Twee visies op democratie: formeel en materieel
De vraag wat de democratie inhoudt is een van de belangrijkste vraagstukken binnen
de politieke wetenschap. Het woord democratie is afgeleid van de Griekse woorden
demos (volk) en kratos (macht). In de meest letterlijke zin staat democratie derhalve
11 Committee of Ministers, The Council of Europe and the Rule of Law – An overview, 1042bis Meeting,
    27 November 2008, document CM(2008)170, 21 November 2008, par. 28.
                                                   11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>voor ‘zelfbestuur door het volk’. Dit geeft echter geen antwoord op de vragen hoe deze
volkssoevereiniteit dient te worden georganiseerd en hoever deze reikt. En is zij absoluut
of zijn er grenzen aan de macht van het volk?
Vele politieke denkers hebben zich reeds over de invulling van de moderne democratie
gebogen. Een eenduidige definitie heeft dit vooralsnog niet opgeleverd. In de literatuur kan
grosso modo een onderscheid worden gemaakt tussen een minimale of formele opvatting
van democratie en een maximale of materiële benadering.12 Deze twee visies zijn in feite
complementair.
De minimale of formele visie op de representatieve democratie is terug te vinden bij
Joseph Schumpeter, die democratie omschrijft als: ‘The institutional arrangement for
arriving at political decisions in which individuals acquire the power to decide by means of a
competitive struggle for the people’s vote’.13
In deze opvatting staat het proces van politieke besluitvorming centraal. De inspraak van
de burgers wordt georganiseerd door periodiek vrije en eerlijke verkiezingen te houden.
De verkiezingen vormen een marktplaats waar op basis van een open uitwisseling het
meest gewilde politieke idee wordt bepaald. De vertegenwoordigers van het politieke
programma dat kan rekenen op de meeste stemmen, winnen in deze visie de macht. Zij
bepalen de richting van de politieke besluitvorming tijdens de periode tot aan de volgende
verkiezingen. In deze opvatting ligt de nadruk op elementen als stemrecht, pluralisme en
verkiezingsprocedures. Daarnaast dient een beperkt aantal vrijheden (van meningsuiting,
van vergadering) en de toegang tot de rechter te worden gewaarborgd.
In de formele opvatting is ieder besluit democratisch als het is genomen met een
meerderheid van de uitgebrachte stemmen en als het volgens de daarvoor voorgeschreven
procedures tot stand is genomen. Ook als sprake is van een corrupt of gewelddadig
regime, kan volgens deze opvatting nog sprake zijn van legitieme besluitvorming, mits de
besluiten worden genomen volgens de spelregels en de regering door de meerderheid
van bevolking is gekozen. In de meest extreme formele opvatting kan de democratie zelfs
worden opgeheven als de meerderheid van de bevolking dit wenst.14
12 Zie reeds W. van der Burg, Het democratisch perspectief. Een verkenning van de normatieve grondslagen
    der democratie (Arnhem: Gouda Quint, 1991, dissertatie); Meer recent: J. den Ridder & P. Dekker, Meer
    democratie, minder politiek? Een studie van de publieke opinie in Nederland (Den Haag: SCP, 2015),
    p. 26; P. de Morree, ‘Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens als hoeder van de democratie,’ in
    Regt spreken volgens de wet? Bijdragen over de staatsrechtelijk positie van de (Europese) rechter, eds.
    M. Duchateau & P. Kingma (Oisterwijk: Wolf Legal Publisher, 2013), pp. 53-54; G.H. Fox & G. Nolte
    spreken van procedural en substantive modellen van democratie. Zie: ‘Intolerant Democracies,’ in
    Harvard International Law Journal, vol. 36:1 (Winter 1995): pp. 14-20.
13 J. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy (New York: Harper & Brothers, 1947), p. 269.
14 Volgens sommige auteurs dienen deze ‘spelregels’ dan ook in elk geval de norm te bevatten dat
    de meerderheid niet zover kan gaan dat zij de wezenlijke onderdelen van de democratie – zoals de
    herroepbaarheid van besluiten – teniet kan doen. Zie reeds de oratie van G. van den Bergh uit 1936,
    Wat te doen met antidemocratische partijen?, in 2014 heruitgegeven door B.R. Rijpkema, P.B. Cliteur &
    R. Cuperus (Elseviers politieke bibliotheek no. 13).
                                                      12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>In dat laatste schuilt ook een van de voornaamste bezwaren tegen deze visie op
democratie. De wil van de meerderheid wordt gelijkgesteld aan de wil van ‘het volk’.
De bevolking is echter vrijwel nooit eenvormig. In elke samenleving bestaan immers
uiteenlopende politieke en maatschappelijke belangen en denkbeelden. Jürgen Habermas
stelt: ‘The people from whom all governmental authority is supposed to derive does not
comprise a subject with will and consciousness. It only appears in the plural and as a people
it is capable of neither decision nor action as a whole.’15 Met andere woorden: ‘het volk’
bestaat niet, net zo min als één collectieve volkswil.
In theorie hebben minderheden de mogelijkheid uit te groeien tot een meerderheid door
in de politieke arena steun voor de eigen standpunten te verwerven. In de praktijk is dat
echter niet altijd mogelijk. Zonder de garantie van bepaalde grondrechten en de remmende
werking van een onafhankelijke rechterlijke macht kunnen deze groepen het slachtoffer
worden van besluiten die anderen over hen nemen. Dit is wat de Franse filosoof Alexis
de Tocqueville het gevaar van de ‘tirannie van de meerderheid’ noemde, namelijk een
met democratische middelen gelegitimeerde onderdrukking van afwijkende groepen in
de samenleving. Hierbij is te denken aan het houden van een referendum waarmee de
regering goedkeuring vraagt voor wetgeving die leidt tot discriminatie van een bepaald
geslacht, ras, etniciteit, religie of seksuele geaardheid, bijvoorbeeld het ontnemen van
stemrecht aan vrouwen, het intrekken van het staatsburgerschap van inwoners met een
migrantenachtergrond of het strafbaar stellen van homoseksualiteit.
In de maximale of materiële visie op democratie staat daarom niet het democratisch
proces zelf centraal maar het doel dat dit proces beoogt: een samenleving die is
gestoeld op bepaalde principes en waarden, en waarin iedere burger gelijkwaardig
wordt behandeld.16 Deze visie vertrekt vanuit de overtuiging dat iedere burger in vrijheid
wordt geboren en natuurlijke en onvervreemdbare (politieke en sociale) rechten bezit.
Deze moeten worden beschermd tegen inbreuken door derden, inclusief de overheid.
De aanwezigheid van een rechtsstaat, machtenspreiding,17 onafhankelijke rechtspraak,
besluitvorming die voldoet aan het legaliteitsvereiste, en respect voor en bescherming
van ieders grondrechten zijn dan noodzakelijke voorwaarden voor het functioneren van
de democratie. Fareed Zakaria spreekt in dit verband van ‘constitutioneel liberalisme’:
‘Constitutional liberalism (…) is not about the procedures for selecting government, but
rather government’s goals. It refers to the tradition, deep in Western history, that seeks to
protect an individual’s autonomy and dignity against coercion, whatever the source – state,
church, or society’.18
Terwijl de formele visie zich richt op de wijze waarop macht wordt vergaard, benadrukt
de materiële opvatting dus vooral de beperking van die staatsmacht ten opzichte van
de burgers, in het bijzonder van minderheden. Bojan Bugaric schrijft: ‘Majoritarian rule
(…) needs limitations which are, in liberal democracy, imposed by independent political
15 J. Habermas, ‘Popular sovereignty as procedure’, in Deliberative Democracy: Essays on Reason and
     Politics, eds. J. Bohman en W. Reghs (Cambridge: MIT Press, 1997), p. 41.
16 Volgens R. Dworkin heeft iedere individuele burger ‘the right to equal concern and respect’. R. Dworkin,
     Taking rights seriously (Cambridge: Harvard University Press, 1978), p. 181.
17 Zie hierover nader o.m. W. Witteveen, Evenwicht van machten (Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1991, oratie).
18 F. Zakaria, ‘The rise of illiberal democracy,’ in Foreign Affairs, vol. 76:6 (November/December 1997), pp. 25-26.
                                                            13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>institutions and constitutionally codified rights and freedoms’.19 De materiële visie
onderkent derhalve zowel een rechtsstatelijkheids- als een mensenrechtencomponent
in de invulling van de democratie. Het is deze visie die wordt weerspiegeld in de
bovengenoemde doelstellingen van zowel de Raad van Europa als de Europese Unie.
I.1.1     Vertegenwoordigende democratie
De hier onderscheiden complementaire visies op democratie gaan beide uit van een
vertegenwoordigende democratie. Ze zijn gestoeld op de gedachte dat de huidige
samenlevingen te groot en te complex zijn voor een directe vorm van democratie, waarbij
alle burgers over alle te nemen besluiten kunnen meestemmen.20 Periodiek kan de
bevolking in vrije en eerlijke verkiezingen haar vertegenwoordigers kiezen. De wetten en
besluiten die de vertegenwoordigers vervolgens uitvaardigen, vormen een invulling van het
‘algemeen belang’. In de minimale visie is ieder besluit legitiem als het gelijk staat aan de
wens van de meerderheid, terwijl in de maximale visie aan een groter aantal waarborgen
moet worden voldaan om van legitimiteit te kunnen spreken.
Democratie is in deze optiek een cyclisch proces waarbij het contract tussen burger en
regering bij iedere verkiezing wordt vernieuwd.21 Inherent aan de vertegenwoordigende
democratie is dan het ontstaan van een politieke klasse die namens de burger handelt.
In de vertegenwoordigende democratie is wederzijds vertrouwen tussen politici en kiezers
daarom een cruciale voorwaarde.
De rol die de burger speelt in een formele democratie is relatief passief en beperkt
zich tot het eens in de zoveel jaar invullen van het stembiljet. Daarnaast kan men zich
verkiesbaar stellen en gebruik maken van de vrijheid van meningsuiting en vereniging om
te concurreren om de macht. In de materiële opvatting is de rol van de burger veel groter.
De aanwezigheid van een burgerlijke politieke cultuur is volgens Engelen en Sie Dhian Ho
zelfs een voorwaarde voor de stabiliteit van een dergelijke, meer materiële democratie.
Dat betekent dat er draagvlak moet bestaan voor het politieke systeem, waaronder
een bepaalde mate van politieke betrokkenheid, een gevoel van maatschappelijke
saamhorigheid en verbondenheid met medeburgers, en de bereidheid om besluiten van de
overheid te aanvaarden, ook wanneer die tegen het persoonlijk belang of het belang van
de eigen (minderheids)groep ingaan.22 Dit impliceert tevens daadwerkelijk burgerschap en
de bereidheid bij burgers zichzelf te informeren over ontwikkelingen in de samenleving en
over de eigen rechten en plichten daarbinnen.
19 B. Bugaric, ‘Populism, liberal democracy, and the rule of law in Central and Eastern Europe,’ in Communist
    and Post-Communist Studies, vol. 41:2 (June 2008), pp. 191-203.
20 Zie voor een uitgebreidere evaluatie van het model van directe democratie: G. Staszewski, ‘Rejecting the
    Myth of Popular Sovereignty and Applying an Agency Model to Direct Democracy,’ in Vanderbilt Law Review,
    vol. 56 (March 2003), pp. 395-495.
21 M. Adams, ‘Multiple politica en tegendemocratie,’ in Nederlands Juristenblad, vol. 34 (Oktober 2010):
    p. 2430.
22 E.R. Engelen & M. Sie Dhian Ho, ‘Democratische vernieuwing. Luxe of noodzaak?’ in WRR-Verkenning 4:
    De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat, eds. E.R. Engelen & M. Sie Dhian Ho
    (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2004), pp. 26-27.
                                                     14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>De politieke betrokkenheid van burgers kan ook op andere manieren vorm krijgen. De
Franse filosoof Pierre Rosanvallon wijst in dit verband op de mogelijkheden die burgers
hebben een controlerende ‘tegenmacht’ te vormen.23 Zij kunnen dit bijvoorbeeld doen
door juridische procedures tegen de staat aan te spannen, door publiciteit in de (sociale)
media op te zoeken of door onafhankelijke toezichtorganen als een Ombudsman in
te schakelen. Ook het organiseren van referenda kan een uitdrukking van politieke
betrokkenheid zijn. Idealiter leidt dit tot permanente wisselwerking tussen burger en
politiek, ook buiten de verkiezingen om, en daarmee tot een grotere legitimiteit van de
genomen beslissingen. Anderzijds kan legitiem wantrouwen ook omslaan in boosheid,
afkeer van andersdenkenden en verzet tegen het democratisch systeem zelf, onder meer
wanneer een (feitelijke dan wel gevoelde) vervreemding ontstaat tussen de burger en de
politieke leiders.
Rosanvallon meent overigens ook dat verkiezingen hebben opgehouden de legitimering
te vormen voor de parlementaire democratie. Niet langer bieden de stemmen van kiezers
de basis voor politiek beleid, zij dienen slechts om bestuurders aan te wijzen. Ook het
begrip meerderheid heeft volgens Rosanvallon een andere betekenis gekregen: ‘Het ‘Volk’
ziet zichzelf niet meer als een homogene massa, maar ziet zichzelf eerder als een reeks
singuliere geschiedenissen, een optelling van singuliere situaties. Daarom begrijpen de
tegenwoordige samenlevingen zichzelf steeds meer vanuit het begrip ‘minderheid’. (…) ‘Volk’
is voortaan ook het meervoud van ‘minderheid’.24
De Amerikaanse politicoloog Robert Dahl voegt hieraan toe dat in de vertegenwoordigende
democratie evenmin uit één bestuurselite bestaat. Hij betoogt dat de overheidsmacht
is gespreid over de verschillende democratische instituties. Er zijn met andere woorden
meerdere elites die elkaar ook deels beconcurreren. Dahl noemt dit ‘polyarchie’. Daar-
omheen zijn onafhankelijk van elkaar allerlei maatschappelijke organisaties en sociale
groepen in de samenleving actief, die ook elk een eigen belang vertegenwoordigen
en strijden om invloed. Men kan hierbij denken aan het bedrijfsleven, vakbonden,
mensenrechtenorganisaties, consumentenorganisaties, religieuze instellingen en de
media. Deze pluralistische wirwar aan elites, groepen, organisaties en belangen vereist
een voortdurend onderhandelingsproces waardoor een zeker machtsevenwicht ontstaat,
aldus Dahl.25
I.1.2     Elementen van democratie
Hierboven zijn de verschillende formele en materiële elementen van de vertegenwoordigende
democratie beschreven. Deze zijn ook terug te vinden in de multidimensionale benadering
van democratie die Ferrin en Kriesi hanteren.26 Hun indeling is daarom (deels) bruikbaar
om een aantal elementen te identificeren van het begrip ‘democratie’ die behulpzaam
23 Zie: P. Rosanvallon, Counter-democracy. Politics in an Age of Distrust (New York: Cambridge University
    Press, 2008).
24 Pierre Rosanvallon, Democratie en tegendemocratie. Uitgeverij Boom/Stichting Internationale Spinozalens
    (Amsterdam 2012), pp. 123 ev.
25 Robert Dahl, Who Governs?: Democracy and Power in an American City, (Yale University Press, 1961) en
    Democracy and Its Critics, (Yale University Press, 1989).
26 M. Ferrin & H. Kriesi, ‘Europeans’ understandings and evaluations of democracy’, in European Social
    Survey Topline Results Series, issue 4 (September 2014).
                                                        15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>kunnen zijn om te bepalen in welke mate de democratie al dan niet onder druk staat.
Allereerst onderscheiden zij een electorale dimensie van democratie. Deze omvat
grotendeels formele componenten, waaronder concurrentie tussen politieke partijen, het
afleggen van rekenschap door de overheid aan de burger (verticale verantwoordingsplicht),
deelname van burgers aan politiek debat (overleg) en de bereidheid van de overheid te
luisteren naar de voorkeuren van de bevolking (responsiviteit).
Voorts kent democratie volgens Ferrin en Kriesi een constitutionele dimensie27, die
met name de materiële componenten van democratie behelst. Het gaat dan om
legaliteit (rechtsstaat), checks and balances op de macht van de overheid (horizontale
verantwoordingsplicht), bescherming van minderheden, vrijheid van meningsuiting en
persvrijheid. Deze dimensie sluit aan bij het ‘constitutional liberalism’ waaraan eerder is
gerefereerd en overlapt daarmee met de notie van rechtsstaat.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van beide dimensies. Daarbij moet worden
aangetekend dat de scheiding tussen formele en materiële elementen nooit absoluut is.
Zo veronderstellen vrije en eerlijke verkiezingen onder meer ook vrijheid van meningsuiting,
vrijheid van vergadering en persvrijheid. In de tabel worden deze vrijheden geschaard onder
de constitutionele dimensie. Ook de onafhankelijke rechterlijke macht zou als institutie
onder de formele dimensie kunnen worden geschaard, maar is nu bij de constitutionele
dimensie gevoegd.28
Hieraan kan nog worden toegevoegd dat er ook een verband bestaat tussen democratie,
rechtsstaat en de economische ordening in een samenleving. Een democratische
rechtsstaat vereist ook een economisch pluralisme, zoals dat functioneert in een sociale
markteconomie met instituties die voor machtsevenwicht en handhaving van regels in het
economisch stelsel zorgen.
27 Ferrin en Kriesi spreken in hun rapport van een ‘liberal dimension’. Doorgaans heeft het Engelse woord
    ‘liberal’ echter een andere connotatie dan het Nederlandse woord ‘liberaal’. In de Angelsaksische wereld
    (m.n. de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk) heeft ‘liberal’ veelal de betekenis van ‘sociaal
    progressief’. In deze betekenis heeft de overheid een actieve rol in het bevorderen van vrijheid van
    burgers en op het terrein van sociaaleconomische kwesties als bijvoorbeeld gezondheidszorg, onderwijs
    en het tegengaan van inkomensongelijkheid. Het Nederlandse ‘liberaal’ staat daarentegen voor een
    beperking van de maatschappelijke en economische rol van de overheid en vrijzinnige rechtspolitiek, maar
    deels ook voor een meer sociaal conservatieve agenda. Om verwarring uit de weg te gaan, kiest de AIV in
    dit advies voor de bewoording ‘constitutionele dimensie’.
28 Voorts onderscheiden Ferrin en Kriesi nog een sociale dimensie (terugbrengen van armoede en
    inkomensongelijkheid), een directe democratiedimensie (burgerparticipatie door middel van referenda) en
    een inclusiviteitsdimensie (uitbreiding van het recht op participatie voor alle ingezetenen).
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Tabel 1: Dimensies van democratie
 ELECTORALE DIMENSIE
                                           Vrije en eerlijke verkiezingen
 Concurrentie                              Pluriform aanbod van partijen
                                           Oppositie vrij om regering te bekritiseren
                                           Verantwoording achteraf door middel van verkiezingen
 Verticale verantwoordingsplicht
                                           Rechtvaardiging besluiten door regering
 Overleg                                   Deelname aan het politieke debat
                                           Responsief ten opzichte van burgers
 Responsiviteit
                                           Responsief ten opzichte van andere EU-regeringen
 CONSTITUTIONELE DIMENSIE
 Rechtsstaat                               Gelijkheid voor de wet
                                           Overheidsmacht onderworpen aan checks and balances
 Horizontale verantwoordingsplicht
                                           via de rechter
 Rechten van minderheden                   Bescherming van de rechten van minderheden
 Vrijheid van meningsuiting                Vrijheid om je mening te uiten
                                           Mediavrijheid
 Persvrijheid
                                           Betrouwbaarheid van de media
I.2         De rechtsstaat
In zijn advies De rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese
samenwerking (advies nr. 87) is de AIV reeds uitvoerig ingegaan op het begrip rechtsstaat
en de betekenis daarvan binnen de Europese samenwerking. De Adviesraad stelde daarbij
voorop dat de werking en versterking van de rechtsstaat altijd worden bepaald door een
wisselwerking van de institutionele inrichting van de staat en de politieke en juridische
cultuur van het land. Het belang van de rechtsstaat is dus niet slechts op te vatten als
een formele structuur; ook culturele elementen spelen een belangrijke rol. Het moet
voor autoriteiten vanzelfsprekend zijn dat zij handelen in de geest van de rechtsstaat.
Deze cultuur moet burgers inspireren om de rechtsstaat te dragen en te bewaken.29
De rechtsstaat is dus geen statisch, maar een dynamisch concept dat in aansluiting op
maatschappelijke ontwikkelingen kan en moet worden geactualiseerd.
Om de samenhang te kunnen zien tussen het materiële democratiebegrip en het begrip
rechtsstaat, is het van belang het rechtsstaatbegrip iets nader te bepalen. Daarbij valt op
te merken dat in de Raad van Europa en de Europese Unie, maar ook in veel literatuur, de
notie van (vertegenwoordigende) democratie vaak wordt gekoppeld aan de notie van de
‘rule of law’. Deze Angelsaksische notie heeft de laatste jaren sterk aan belang gewonnen,
en wordt steeds vaker ook gelijkgesteld met het Nederlandse begrip ‘rechtsstaat’.30
Die gelijkstelling kan verwarrend werken. Het begrip ‘rule of law’ heeft namelijk een
beperktere betekenis en richt zich vooral op aspecten van legaliteit (bijvoorbeeld binding
van overheidsorganen aan de wet, rechtszekerheid, gelijkheid voor de wet, tegengaan
van willekeur) en een zekere mate van rechtsbescherming en toegang tot de rechter. Het
Nederlandse begrip ‘rechtsstaat’ is ruimer, en omvat daarnaast ook noties als die van
29 AIV, De rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking, nr. 87,
     januari 2014, pp. 6, 39-40.
30 Deze ontwikkeling is mede beïnvloed doordat in de Engelse vertaling van de EU-verdragen de term ‘rule of
     law’ wordt gehanteerd en in de Nederlandse en Duitse vertaling de term ‘rechtsstaat’.
                                                         17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>machtenscheiding, respect voor mensenrechten (zowel de burger- en politieke rechten
als de sociale en economische grondrechten) en rechten voor minderheden (zowel in de
zin dat rekening met hun belangen wordt gehouden bij besluitvorming als dat hun eigen,
specifieke rechten worden beschermd). Bij gebruikmaking van het begrip ‘rule of law’ zal
dus sprake zijn van de eerdergenoemde drie overlappende cirkels.
Figuur 2: Samenhang democratie, rule of law, mensenrechten
Waar daarentegen het begrip ‘rechtsstaat’ wordt gehanteerd, kan het ideaalbeeld als volgt
worden weergegeven:
Figuur 3: Samenhang democratie, rechtsstaat, mensenrechten
Zorgvuldigheidshalve moet daarbij worden aangetekend dat, waar in dit advies wordt
gesproken over ‘rule of law’, het gaat om de ‘enge’, Angelsaksische definitie daarvan,
terwijl het begrip ‘rechtsstaat’ wijst op de bredere definitie, die de bescherming van een
ruimer aantal mensenrechten omvat.
Een volledig beeld van wat de rechtsstaat is (of zou moeten zijn) ontbreekt. Dit heeft een
aantal oorzaken. Ten eerste is de invulling van het begrip rechtsstaat voortdurend aan
verandering onderhevig. Zo behoorde het algemeen kiesrecht of de gelijkheid tussen man
en vrouw aanvankelijk niet tot de rechtsstaatsgedachte, maar is dat tegenwoordig evident
anders. Ten tweede krijgen verschillende rechtsstatelijke normen pas hun betekenis in
een bepaalde context. Hier valt te denken aan het principe van machtenscheiding dat
als zodanig onderdeel is van de rechtsstaat maar in diverse landen verschillend wordt
vormgegeven. In de derde plaats zijn ook globalisering en pluralisering van het recht van
invloed op de onbepaaldheid van het begrip rechtsstaat. Recht komt steeds vaker voort
uit internationale bronnen en wordt in toenemende mate gevormd door internationale
                                               18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>organisaties en samenwerkingsverbanden.31 Daardoor kunnen deze internationale
organisaties en samenwerkingsverbanden invloed hebben op de manier waarop op
nationaal niveau het rechtsstaatbegrip wordt gedefinieerd.
I.2.1    Elementen van rule of law en rechtsstaat
De Venetië Commissie van de Raad van Europa heeft een aantal standaarden
geïdentificeerd waaraan moet zijn voldaan om een staat te kwalificeren als staat die wordt
beheerst door de ‘rule of law’.32 Deze omvatten in de weergave van bovengenoemd AIV-
advies de volgende elementen:
1. Het legaliteitsbeginsel (voorrang van de wet): Zowel individuen als publieke en private
    gezagsdragers dienen zich conform de wet te gedragen. Gezagsdragers mogen
    alleen handelen op basis van een toegekende bevoegdheid en moeten binnen de
    beperkingen van de bevoegdheid handelen. Legaliteit impliceert ook dat niemand
    gestraft kan worden tenzij deze persoon de wet heeft geschonden. Overtredingen
    behoren te worden bestraft.
2. Rechtszekerheid: De tekst van wetten moet gemakkelijk toegankelijk zijn, de
    staat moet de wet respecteren en toepassen op een voorzienbare en consistente
    wijze. Wetten moeten voldoende precies zijn geformuleerd zodat individuen hun
    gedrag daarnaar kunnen richten. De zekerheid impliceert niet dat discretionaire
    bevoegdheden niet zijn toegestaan, maar de wet moet de reikwijdte van de
    discretionaire bevoegdheden vastleggen. Regels moeten helder en precies zijn.
    Wetten mogen geen terugwerkende kracht hebben in het strafrecht en ook niet in het
    burgerlijke en administratieve recht indien dat de belangen van burgers aantast, omdat
    dit strijdig is met de zekerheid. Uitspraken in laatste instantie mogen niet ter discussie
    worden gesteld.
3. Verbod op willekeur: Willekeur is handelen naar persoonlijke voorkeuren en de gril van
    het ogenblik. Willekeur moet worden onderscheiden van discretionaire bevoegdheden,
    die de beslisser ruimte laten om een redelijke beslissing te nemen in het licht van
    het doel van een regeling. De discretionaire bevoegdheid behoort in wetgeving te zijn
    toegekend aan het overheidsorgaan of de functionaris die beslist en die wetgeving
    geeft ook de criteria die in samenhang met principes zoals dat van proportionaliteit
    behoren te worden gehanteerd bij het nemen van een besluit. Bij willekeur is geen
    sprake van een besluit volgens criteria die zijn vastgelegd in een wettelijke regeling.
4. Toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter: Een onafhankelijke en
    onpartijdige rechterlijke macht is een specifiek aspect van het beginsel van de
    scheiding der machten. Er moeten eerlijke en openbare processen zijn, die binnen
    een redelijke termijn worden gehouden. Er moet een erkende, georganiseerde en
    onafhankelijke rechterlijke professie zijn, alsmede een organisatie die schendingen
    van de wet aanbrengt.
5. Respect voor mensenrechten die direct met de voorgaande elementen samenhangen:
    Toegang tot het recht, recht op een competente rechter, recht gehoord te worden,
    het ne bis in idem-principe, het principe dat maatregelen (die burgers schaden) geen
    terugwerkende kracht mogen hebben, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel,
    onschuldpresumptie en het recht op een eerlijk proces.
31 W.J.M. Voermans & J.H. Gerards, Juridische betekenis en reikwijdte van het begrip ‘rechtsstaat’ in de
   legisprudentie & jurisprudentie van de Raad van State (Den Haag: Raad van State, 2011), pp. 25-26.
32 AIV, De rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking, no. 87,
   Den Haag, januari 2014, pp. 14-15.
                                                     19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>6. Non-discriminatie en gelijkheid voor de wet: De wet is voor alle burgers gelijk, alle
     burgers zijn onderworpen aan dezelfde wetten. Niettemin is ongelijke behandeling
     toegestaan om materiële gelijkheid te realiseren.
De Venetië Commissie heeft deze standaarden inmiddels vastgelegd in haar zogenaamde
rule of law checklist. Zij zijn eveneens terug te vinden in de Mededeling ‘Naar een nieuw
EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat’ van de Europese Commissie.33
In het licht van de hier gekozen, ruimere definitie van het begrip ‘rechtsstaat’, kunnen hier
nog de volgende twee parameters worden toegevoegd:
7. Machtenscheiding en het bestaan van checks and balances: ter voorkoming van
     machtsconcentratie en willekeurige machtsuitoefening is het nodig om bevoegdheden
     te spreiden over verschillende staatsmachten. Machtenscheiding of -spreiding kan
     functioneel zijn (denk aan het onderscheid tussen de wetgevende en de uitvoerende
     macht), maar ook geografisch (denk aan federale stelsels). Van een volledige
     scheiding van machten hoeft geen sprake te zijn; belangrijk is vooral dat er voldoende
     mechanismen bestaan om wederzijdse controle en wederzijdse afhankelijkheid
     te genereren. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan mechanismen van
     accountability zoals het kunnen wegsturen van een minister door het parlement, of
     aan mechanismen waarbij staatsmachten juist moeten samenwerken, zoals wanneer
     regering en parlement alleen gezamenlijk wetgeving tot stand kunnen brengen.
8. Respect voor mensenrechten in ruime zin: zowel burger- en politieke rechten als
     sociale, economische en culturele rechten, rechten van minderheden, respect voor
     menselijke waardigheid en respect voor de gelijkwaardigheid van ieder mens.
I.3        Conclusie/samenvatting
In dit hoofdstuk is uiteengezet dat er een intrinsieke relatie bestaat tussen democratie
en rechtsstaat. Democratie omvat zowel een electorale (formele) als een constitutionele
(materiële) dimensie. De constitutionele dimensie kan worden geconcretiseerd met behulp
van de acht rechtsstatelijke parameters die hierboven zijn gedefinieerd. Naarmate een land
naast de electorale dimensie de genoemde parameters in ruime mate of zelfs volledig
realiseert kan men spreken van een ‘democratische rechtsstaat’. Een land kan zich zo in de
tijd als het ware op een democratisch-rechtsstatelijke curve bewegen. Onderstaande figuur
geeft deze curve weer. Op de opgaande lijn bevindt de democratische rechtsstaat zich in
de fase van opbouw. In deze fase worden de rechtsstatelijke parameters in toenemende
mate gerealiseerd. Op de neergaande lijn is sprake van geleidelijke neergang. In deze
fase staat de democratische rechtsstaat onder druk doordat bijvoorbeeld de overheid
maatregelen neemt die indruisen tegen individuele vrijheden of die de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht ondermijnen. Op het toppunt bevindt zich het ideaaltype waar
aan alle voorwaarden van een democratische rechtsstaat wordt voldaan. De democratische
rechtsstaat komt in de gevarenzone wanneer het zich op de curve onder de stippellijn
bevindt. In die situatie is sprake van ernstige tekortkomingen op één of beide dimensies.
33 Venice Commission, Rule of law checklist, CDL-AD(2016)007-e, March 2016; Europese Commissie,
    Mededeling ‘Naar een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat’, COM(2014) 158 final en
    bijlage 1, 7632/14 ADD 1.
                                                   20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Figuur 4: Democratisch-rechtsstatelijke curve
                                             21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>II         Erosie van de democratische rechtsstaat in Europese 		
           context
II.1       Afnemend vertrouwen van burgers
In hoofdstuk I werd reeds gesteld dat wederzijds vertrouwen tussen politici en kiezers een
cruciale voorwaarde is voor het functioneren van de vertegenwoordigende democratie.
Blijkens verschillende onderzoeken neemt in Europa het vertrouwen van de kiezer in de
politiek af. Opinieonderzoek door de Europese Commissie liet eind 2016 zien dat bijna
twee derde van de burgers in de EU-lidstaten geen vertrouwen heeft in de nationale
regering (64 procent) en het nationale parlement (62 procent).34 Andere aanwijzingen zijn
een lagere verkiezingsopkomst en krimpende ledenaantallen van politieke partijen.35
Politiek wetenschappers Foa en Mounk gaan zelfs zo ver te stellen dat burgers in de
Verenigde Staten en Europa in toenemende mate ook sceptisch staan tegenover de
democratie als politiek systeem. Fao en Mounk komen tot deze conclusie op basis van
drie indicatoren: het belang dat burgers hechten aan het leven in een democratie; de mate
waarin burgers openstaan voor niet-democratische alternatieven zoals een militair bewind;
en of de steun voor ‘anti-systeem’ partijen groeit. De wetenschappers concluderen dat de
steun voor democratie daalt, terwijl de andere twee indicatoren stijgen. Zij zien daarom
een risico van ‘democratic deconsolidation’, ook in Europa.36
Hoewel er ook andere geluiden37 zijn, lijkt het draagvlak voor de principes van de
democratische rechtsstaat en zijn instellingen bij grote groepen Europese burgers af
te nemen. Dit vertaalt zich momenteel in het (electorale) succes van (nieuwe) anti-
establishment bewegingen die zich verzetten tegen elementen van de democratische
rechtsstaat. Maar ook meer gevestigde politieke partijen zijn soms bereid maatregelen te
nemen die op gespannen voet staan met de principes van de democratische rechtsstaat.
II.2       Ontwikkelingen en factoren
De binding die burgers voelen met het politieke systeem neemt niet plotseling af. Dit
is een langzaam voortschrijdend, veelal sluipend, proces waaraan een groot aantal
ontwikkelingen en factoren ten grondslag ligt. Deze ontwikkelingen en factoren kunnen een
34 European Commission, Standard Eurobarometer 86, Autumn 2016, p. 14.
35 S. Tormey, ‘The contemporary crisis of representative democracy’, in Democratic theory, vol. 1:2 (Winter
    2014), pp. 2-3. Zie ook: R.J. Dalton, Democratich challenges, democratic choices: the erosion of political
    support in advanced industrial democracies (Oxford: Oxford University Press, 2004).
36 R.S. Foa & Y. Mounk, ‘The democratic disconnect,’ in Journal of Democracy, vol. 27:3 (July 2016), pp. 5-17;
    en ‘The signs of deconsolidation’, in Journal of Democracy, vol. 28:1 (January 2017): pp. 5-15. Foa en
    Mounk maakten gebruik van de data van de World Values Survey.
37 Zo vond het Pew Research Center in 2015 grote steun in Europa voor waarden als vrijheid van religie,
    vrijheid van meningsuiting, vrije pers, gelijkheid tussen man en vrouw, en eerlijk en vrije verkiezingen. Zie:
    <http://www.pewglobal.org/2015/11/18/global-support-for-principle-of-free-expression-but-opposition-to-
    some-forms-of-speech/>.
                                                         22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>zeer verschillend karakter hebben: (geo)politiek, sociaaleconomisch, cultureel, historisch,
institutioneel, ideologisch et cetera. In de politiek, wetenschap en media vindt momenteel
een fundamenteel debat plaats over de oorzaken waarom burgers het vertrouwen in de
democratische rechtsstaat verliezen. Hieronder wordt nader ingegaan op de voornaamste
ontwikkelingen en factoren die in dit debat worden genoemd. In tegenstelling tot sommige
commentatoren meent de AIV dat geen eenduidige oorzaak voor dit afnemend vertrouwen
valt aan te wijzen. Er is eerder sprake van een groot aantal ontwikkelingen en factoren,
met een uiteenlopend karakter, die deels op elkaar inwerken en elkaar versterken maar
zich ook onafhankelijk van elkaar en in de tijd voltrekken. Duidelijke scheidslijnen kunnen
niet worden getrokken, zoals onderstaand overzicht laat zien.38
II.2.1    Economische ontwikkelingen en factoren
Marktwerking en globalisering
Wereldwijde economische malaise, hoge werkloosheid, grote overheidstekorten, een
vastgelopen verzorgingsstaat en hoge werkloosheidscijfers noopten begin jaren tachtig van
de vorige eeuw in Europa (en de Verenigde Staten) tot een herbezinning op de rol van de
overheid in de samenleving. Deze herbezinning mondde uit in de market revolution39 van
de jaren tachtig en negentig. Door middel van onder meer handelsliberalisatie, (financiële)
deregulering40, privatisering van staatsbedrijven en sober begrotingsbeleid werd meer
ruimte gecreëerd voor marktwerking in de nationale economie. De publieke sector werd
afgeslankt onder meer door middel van structurele hervormingen. Ook de verzorgingsstaat
werd hervormd. Feitelijk betekende dit een (eerste) verzwakking van het sociaal vangnet.
Deze beleidsomslag, ook wel Washington consensus genoemd, gaf een enorme impuls
aan de groei van de wereldeconomie. Globalisering biedt ondernemingen de kans om
nieuwe markten aan te boren en efficiënter te produceren. Het stimuleert internationale
investeringen, kennisuitwisseling en technologische innovatie. Dit alles resulteert in meer
export, goedkopere import en meer keuze voor consumenten. De uitbundige economische
groeicijfers vanaf het midden van de jaren tachtig laten zien dat het beleid van meer markt
en open grenzen in absolute zin wereldwijd heeft geleid tot meer (nationaal) inkomen en
een hogere levenstandaard.41 Vrijhandel en marktwerking werden daarom door zowel
rechtse als linkse politieke partijen omarmd. Dit wordt ook wel TINA politics genoemd:
There Is No Alternative.42
38 De hier beschreven ontwikkelingen en oorzaken hebben veelal een wereldwijd karakter en vinden ook
    hun weerslag in Europa.
39 I. Krastev, ‘Europe’s Democracy Paradox’, in The American Interest, vol. 7:4 (February 2012). Zie:
    <http://www.the-american-interest.com/2012/02/01/europes-democracy-paradox/>.
40 Onder de Britse premier Thatcher werden de financiële regelgeving de Londense City op 27 oktober
    1986 geheel geliberaliseerd. Deze datum staat bekend als de Big bang.
41 Volgens de Wereldbank steeg het wereldwijde BBP van USD 11 biljoen (=1.000 miljard) in
    1980 naar USD 51 biljoen in 2006. Zie: <http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.
    CD?end=2006&start=1980>.
42 C. Mudde, ‘Europe’s populist surge, a long time in the making,’ in Foreign Affairs (November/December
    2016): pp. 25-29.
                                                    23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Schaalvergroting en technologische vernieuwing hebben echter niet alleen geleid
tot efficiëntere economies of scale en tot internationale integratie en samenwerking.
Terwijl globalisering op lange termijn positief is voor nationale economieën als geheel,
zijn er ook verliezers.43 Economische sectoren in Westerse landen verdwijnen naar
landen waar de productiekosten lager zijn. De overgang van een maakindustrie naar
een diensteneconomie vereist een steeds hogere opleiding waardoor laaggeschoolden
achterop blijven. Concurrentie tussen landen om buitenlandse investeringen geeft
soms aanleiding tot een race to the bottom van regelgeving op het gebied van
onder meer milieustandaarden, belastingen voor multinationale ondernemingen en
arbeidsvoorwaarden van individuele werknemers. Natuurlijke schaarste (inclusief het
klimaatprobleem) en technologische ontwikkeling leiden bovendien tot een wereldwijde
concurrentie om resources zoals land, water en grondstoffen.
Volgens de Britse econoom Guy Standing hebben de flexibilisering van de arbeidsmarkt
en de toegenomen individualisering geleid tot het ontstaan van een precariat,44 een
zeer diverse groep van hoog- en laagopgeleiden, jong en oud, die gekenmerkt wordt door
tijdelijke banen, lage lonen, beperkte sociale zekerheid en weinig zicht op verbetering van
de eigen sociaaleconomische positie. Volgens Standing draagt deze ontwikkeling bij aan
boosheid en maatschappelijke onthechting:
‘The precariat feels frustrated not only because a lifetime of flexi-jobs beckons, with all the
insecurities that come with them, but also because those jobs involve no construction of
trusting relationships built up in meaningful structures or networks. The precariat also has
no ladders of mobility to climb, leaving people hovering between deeper self-exploitation and
disengagement.’45
Politiek-econoom Dani Rodrik meent dat de moderne internationale economie landen
uiteindelijk dwingt tot een keuze tussen drie variabelen: deelname aan economische
globalisering, nationale soevereiniteit en politieke democratie. Een land kan maar twee
variabelen tegelijk hebben. Hij noemt dit het globalization trilemma.46 Diepere economische
integratie vereist dat regeringen onderling steeds verdergaande gemeenschappelijke
regels en standaarden afspreken, waarin de eigen bevolking zich steeds minder gekend
voelt. Vasthouden aan nationale soevereiniteit én aan zeggenschap van de bevolking leidt
tot internationaal isolement. En wanneer democratische zeggenschap naar een hoger
niveau wordt getild (zoals in de Europese Unie), gaat dit weer ten koste van nationale
soevereiniteit.47
43 Zie voor een uitgebreide appreciatie van globalisering en de gevolgen onder meer: OECD, Moving Up the
    Value Chain: Staying Competitive in the Global Economy (OECD Publishing, 2007).
44 Precariat is een samenvoeging van precarious en proletariat.
45 Guy Standing, The Precariat. The New Dangerous Class (London: Bloomsbury, 2011), pp. 19-20.
46 D. Rodrik, The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy (New York:
    Norton & Company, 2011). Zie ook: <http://rodrik.typepad.com/dani_rodriks_weblog/2007/06/the-
    inescapable.html>.
47 Zie: <https://www.nrc.nl/nieuws/2016/08/04/als-globalisering-de-burger-voorbij-holt-gaat-het-wringen-
    3502111-a1514665>.
                                                      24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Hierbij komt de verschuiving van democratische macht naar particuliere, commerciële
macht, de internationale corporate power. Het komt aan de economische ontwikkeling
ten goede wanneer een samenleving democratisch geordend in vrede functioneert.
Eenzijdige oriëntatie op economische belangen heeft echter ook in de hand gewerkt dat
de democratische instituties zichzelf minder relevant maken. De staat die aanvankelijk,
met name in Europa, de beheerder was of werd geacht te zijn van het belastingsysteem,
het arbeidsrecht en de bescherming van werknemers, het klimaat en het milieu, het
financiële en het bankensysteem, is zelf onderdeel geworden van de geglobaliseerde
systemen. Hierin doorziet de burger niet meer hoe het systeem werkt, laat staan dat
burgers of hun vertegenwoordigers in de staat er greep op kunnen krijgen of een effectieve
tegenbeweging kunnen vormen. Vermoedens dat er onzichtbare machten zijn voor wie het
eigen belang vooropstaat doet het wantrouwen tegen de statelijke instituties toenemen.
In al deze contextuele factoren is een spanning te zien in de perceptie van de werkelijkheid
en de feiten. Individuen, burgers en meer algemeen peoples’ kennen hun eigen situatie,
wéten dat zij in onzekerheid, armoede en/of uitsluiting proberen te overleven. Zowel
in rijke als in arme landen kunnen mensen heel goed beschrijven welke problemen zij
ervaren en zelfs vaak ook de context van die problemen onder woorden brengen. Deze
ervaringen met de werkelijkheid mogen niet worden afgedaan als ‘onderbuikgevoelens’ en
de mensen als deplorables.48
Technologische innovatie: de-industrialisatie
Westerse economieën hebben vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw de omslag
gemaakt van een maakeconomie naar een diensteneconomie. Zware industrieën zijn
verdwenen en grote groepen, met name laaggeschoolde, werknemers verloren hun baan.
Velen van hen hadden vervolgens grote moeite een nieuwe betrekking te vinden. De
diensteneconomie genereert immers veelal kennisintensieve banen en eist daarom een
hoger opleidingsniveau van werknemers. Niet iedereen is in staat die overstap te maken.
De gangbare theorie is dat de westerse maakindustrie als gevolg van de globalisering is
verplaatst naar landen waar de loon- en productiekosten lager liggen, met name in Azië.
Critici keren zich daarom tegen internationale vrijhandelsverdragen met het argument dat
met protectionisme banen kunnen worden behouden voor de eigen burgers. Dit beeld
is echter niet volledig. Technologische innovatie, automatisering en de ontwikkeling
van informatietechnologie hebben dit proces immers even zo goed bespoedigd. Veel
werkgelegenheid in de productieve sector is definitief verdwenen door hogere efficiency
en doordat menskracht is vervangen door robots en een computerchip. Handelsbarrières
brengen deze banen niet terug. Het scheppen van werkgelegenheid in een periode van
snel toenemende automatisering vormt een enorme én complexe uitdaging.
Inkomens- en vermogensongelijkheid
Een onderwerp dat de laatste jaren veel aandacht krijgt is de groeiende inkomens- en
vermogensongelijkheid.49 Een aanzienlijke groep blijft hierdoor in (relatieve, maar soms
extreme) achterstand steken. In 2015 was 50 procent van het wereldwijde vermogen in
48 Zie ook: Wendy Brown, Undoing the demos. Zone books, (New York, 2015).
49 Zie onder meer: T. Piketty, Capital in the Twenty-First Century (Harvard University Press, 2014) en J. Stiglitz,
    The Price of Inequality (New York: Norton & Company, 2012).
                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>handen van slechts 1 procent van de wereldbevolking.50
Hoewel toenemende inkomens- en vermogensongelijkheid niet verward moet worden
met toegenomen armoede, blijft het niet zonder sociale gevolgen. Sommige groepen
in de samenleving delen immers structureel minder mee in de welvaart. In 2014
concludeerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid dat de toegenomen
inkomensongelijkheid in 28 Europese landen heeft bijgedragen aan een vermindering
van de sociale cohesie in de samenleving. Het vertrouwen in andere mensen en het
vertrouwen in instituties (waaronder parlement, politieke partijen en het rechtssysteem)
is gemiddeld lager naarmate de inkomensongelijkheid in een land toeneemt.51 Daarnaast
gaat extreme ongelijkheid gepaard met een grotere wens bij burgers voor een overheid die
ingrijpt in een te ongelijke inkomensverdeling en actief zorgtaken oppakt.
Voorts zijn er aanwijzingen dat de opkomst bij nationale verkiezingen, met name onder
lagere inkomensgroepen, gemiddeld lager is naarmate de inkomensongelijkheid toeneemt.
De wensen van deze groepen worden daardoor minder gehoord door de politiek.
Volgens de WRR leidt dit mogelijk tot een legitimiteitsprobleem van de democratische
rechtsstaat.52
II.2.2    Sociaal-culturele ontwikkelingen en factoren
Individualisering
In de Verenigde Staten en West-Europa kwam in de jaren zestig van de vorige eeuw de
strakke maatschappelijke hiërarchie steeds meer onder druk te staan. Een voorhoede
van onder meer studenten, vredes- en milieuactivisten, feministen en homoseksuelen
claimden meer democratische rechten en individuele vrijheden. Iemands sociaal-
economische positie diende steeds minder bepaald te worden door afkomst, ras, sekse
of leeftijd maar door zijn of haar prestaties. Dit proces heeft geleid tot meer individuele
keuzevrijheid en een grotere diversiteit van maatschappelijke groeperingen en opvattingen,
maar ook tot een ontrafeling van de traditionele sociale netwerken die voorheen ook een
zekere mate van geborgenheid boden.
Feitelijk was ook hier sprake van een anti-establishment beweging, maar dan één die
zich afzette tegen verstarring binnen (overheids)instituties, de maatschappelijke rol van
de kerk en de sociale controle van de familie en de buurt. In tegenstelling tot de huidige
populistische stromingen had deze beweging hoofdzakelijk een links-progressief karakter.
Daarnaast leidde het proces van individualisering paradoxaal genoeg tot een grotere
afhankelijkheid van de overheid. De counterculture claimde weliswaar meer individuele
vrijheden maar deed tegelijkertijd een beroep op de overheid om een toenemend aantal
sociaaleconomische rechten te financieren. De enorme economische groei van de jaren
vijftig en zestig maakte deze opbouw van de welvaartsstaat in West-Europa mogelijk.
50 Credit Suisse Research Institute, Global Wealth Report 2015, 2016. Zie: <https://www.credit-suisse.
     com/us/en/about-us/research/research-institute/global-wealth-report.html>.
51 Zie: H. van de Werfhorst, ‘Politieke en sociale gevolgen van inkomensongelijkheid’, in WRR-Verkenning:
     Hoe ongelijk is Nederland? Een verkenning van de ontwikkeling en gevolgen van economische ongelijkheid
     (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2014), pp. 113-131.
52 Idem: p. 127.
                                                       26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Declinisme
In tegenstelling tot de hierboven aangehaalde Guy Standing menen sommige
wetenschappers, onder wie de Vlaamse socioloog Mark Elchardus, dat burgers zich niet
zozeer zorgen maken over zichzelf maar wel over de toekomst van het land, de verworden
welvaart en de eigen cultuur. Met andere woorden, burgers baseren hun politieke keuze
niet op basis van hun persoonlijke sociaaleconomische omstandigheden, maar op hun
oordeel over de richting van de samenleving waarin zij leven. Elchardus betitelt dit gevoel
van neergang als ‘declinisme’. Het draait daarbij niet zozeer om feitelijkheden maar om
de percepties die burgers hebben ten aanzien van hun leefomgeving en de wereld. Anti-
establishment bewegingen zwengelen dit declinisme aan, leggen de verantwoordelijkheid
voor de vermeende neergang geheel bij de politieke elite en presenteren zichzelf als de
oplossing, aldus Elchardus.53
Culturele waarden en nationale identiteit
Ook Inglehart en Norris benadrukken de rol die culturele waarden en nationale identiteit
spelen in de politieke keuzes van burgers. Deels aansluitend bij het hierboven beschreven
proces van individualisering menen Inglehart en Norris dat naoorlogse (hoogopgeleide)
westerse generaties die opgroeiden in stabiliteit en economische voorspoed zich
zijn gaan richten op andere culturele waarden dan voorgaande generaties. Deze
‘postmaterialistische’ waarden betreffen onder meer individuele zelfontplooiing, steun voor
de multiculturele samenleving, immigratie, secularisatie, internationale samenwerking,
Europese integratie, mensenrechten, LHTBI-rechten, milieu en duurzaamheid et cetera.54
Volgens de auteurs staan deze progressieve waarden in toenemende mate onder druk.
De financieel-economische crisis en de toestroom van niet-Westerse migranten heeft
geleid tot een cultural backlash onder met name laag opgeleide, blanke groepen die hun
traditionele, nationale, soms religieuze, normen en waarden steeds meer bedreigd zien. Zij
zijn eerder geneigd te stemmen op partijen met een sociaal-conservatieve agenda.55 Anti-
establishment bewegingen spelen hierop in. Het Brexit-referendum op 23 juni 2016 lijkt
deels ook op een generatiekloof te duiden. Van alle stemmers boven de 65 jaar koos een
meerderheid van 66 procent voor een vertrek uit de Europese Unie, terwijl de
53 Inbreng Mark Elchardus in paneldiscussie, Wat verstaan we onder het fenomeen populisme?, Clingendael
    debatbijeenkomst populisme, Den Haag, 2 februari 2017. Zie ook: M. Elchardus, Voorbij het narratief van
    neergang (Leuven: Lannoocampus, 2015).
54 R.F. Inglehart & P. Norris, ‘Trump, Brexit, and the Rise of Populism: Economic Have-Nots and Cultural
    Backlash’, in Harvard Kennedy School Faculty Research Working Paper Series, RWP16-026, John F.
    Kennedy School of Government (August 2016). Zie: <https://research.hks.harvard.edu/publications/
    workingpapers/citation.aspx?PubId=11325&type=FN&PersonId=83>. Zie ook: Catherine de Vries &
    Isabell Hoffmann (red.), Fear not Values. Public opinion and the populist vote in Europe, Bertelsmann
    Stiftung, 2016.
55 Idem: pp. 3, 13-16.
                                                      27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>leeftijdscategorie van 18 t/m 24 jaar in meerderheid van 72 procent tegen de Brexit
stemde.56
Migratie
West-Europese samenlevingen zijn de afgelopen decennia cultureel steeds diverser
geworden door de komst van arbeidsmigranten uit met name het Middellandse Zeegebied
en meer recent uit Oost-Europa, van migranten uit voormalige koloniën en recentelijk
van grote groepen vluchtelingen uit de Hoorn van Afrika en het Midden-Oosten, inclusief
gezinshereniging. Deze ontwikkeling werkt door op vele aspecten van het dagelijks leven
van de burger zoals werkgelegenheid, woningaanbod, woongenot, verbondenheid met
buurtbewoners, gevoel van sociale cohesie en veiligheid, scholing, diversiteit op scholen
en communicatiemogelijkheden. Bij een groeiend aantal burgers heeft dit geleid tot een
sluipend ongenoegen over verlies aan economische kansen en teloorgang van identiteit
en culturele eigenheid. Velen zijn van mening dat met name moslimmigranten niet in
staat zijn zich aan te passen aan Westerse normen en waarden. Steeds luidruchtiger
wordt de vraag gesteld of de islam en de Westerse normen en waarden überhaupt wel
verenigbaar zijn. Daarnaast speelt ook de angst een rol dat de loyaliteit van migranten
en hun nakomelingen mogelijk elders ligt en niet bij de samenleving waarin zij hun
leven verder hebben opgebouwd. Recent werd dit ongenoegen zichtbaar tijdens de
verwikkelingen rondom campagnebijeenkomsten in een aantal West-Europese landen over
het grondwetsreferendum in Turkije.
Veiligheid
Ontevredenheid en wrok over het gebrek aan kansen en vooruitzichten in de samenleving
kan leiden tot een verharding van standpunten en soms tot politieke dan wel religieuze
radicalisering, in enkele gevallen uitmondend in terroristisch gedachtegoed. De aanslagen
van 9/11 door radicale moslims vormden de aanleiding tot verscherping van verhoudingen
en toename van frictie tussen de westerse en de islamitische wereld. Latere aanslagen
in Europa en elders, meestal uit naam van de islam, versterkten al snel de roep om
strakkere contra-terroristische maatregelen, en om betere controle op, dan wel een
dam tegen islamitische (maar ook andere) immigranten. Bij grote groepen in Europa
bleek, uit angst voor meer terreur, bereidheid te bestaan om daarmee gepaard gaande
vrijheidsbeperkingen te aanvaarden. In een toenemend antirechtsstatelijk klimaat gedijen
discriminatie, xenofobie, racisme, islamofobie en antisemitisme.57 Gematigde politieke,
religieuze en andere maatschappelijke leiders leveren te weinig overtuigend en te weinig
vocaal een doeltreffend weerwoord.
Media
Tot het einde van de vorige eeuw werd het medialandschap gedomineerd door dagbladen,
radio en televisie. Met name de opkomst van het internet in de vroege jaren negentig van
56 Zie: <https://www.nrc.nl/nieuws/2016/06/26/brexit-legt-pijnlijke-generatiekloof-bloot-a1401458>.
    Diverse Britse media berichtten dat maar 36 procent van de jongeren hun stem uitbrachten tegenover
    een gemiddelde opkomst van 72 procent. Deze getallen bleken controversieel. Een enquête van de
    London School of Economics kwam uit op een opkomst onder jongeren van 70 procent, zie: <http://
    www.newstatesman.com/politics/staggers/2016/06/how-did-different-demographic-groups-vote-eu-
    referendum> en <http://www.volkskrant.nl/wetenschap/britse-jongeren-kwamen-niet-opdagen-bij-brexit-
    referendum~a4339138/>.
57 John Shattuck spreekt in dit verband van ‘politics of fear’: J. Shattuck, ‘Democracy and its discontents’,
    in The Fletcher forum of world affairs, vol. 40:2, (Summer 2016), p. 176.
                                                         28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>de vorige eeuw en de opkomst van sociale media begin 2000 zorgden voor een ingrijpende
verandering. Door de lage toetredingskosten op het internet kan nu in beginsel iedereen
journalistieke content maken (blogs, websites, YouTube video’s, live streaming et cetera).
Dit heeft geleid tot een democratisering van de media en een diversificatie van het
medialandschap, maar het heeft ook negatieve effecten.
Onafhankelijkheid van de media zijn cruciaal voor de geloofwaardigheid van de
berichtgeving. Bij het internet lijkt hiervan nauwelijks sprake: media die zich oriënteren op
een specifieke politieke of ideologische niche zijn op het internet zeer succesvol. Naast
de rol van het internet speelt ook de concentratie van media-eigendom bij slechts een
handvol eigenaren een rol bij het afbrokkelen van de onafhankelijkheid van de media.58
Inkomsten van de traditionele nieuwsmedia staan door de grotere concurrentie onder druk.
Online-media worden veelal gefinancierd met advertentie-inkomsten. Feitelijkheid staat
dan niet altijd meer centraal, het gaat onder meer om de snelheid waarmee het nieuws
gebracht wordt, het sensatiegehalte en de ideologische boodschap om daarmee zoveel
mogelijk bezoekers te trekken.59 Dit tast de betrouwbaarheid van de media aan. Omdat
iedereen in potentie nieuws kan maken en de hoeveelheid media content explosief is
gestegen, wordt het steeds moeilijker om inhoud, afzender en bronnen te controleren. Het
argument (veelal van populistische stromingen) dat de klassieke media (vooral kranten)
partijdig zijn en liegen is dan al snel gemaakt. Het fenomeen fake news werkt dit probleem
in de hand. Het gaat hierbij om valse berichtgeving die doorgaans tot doel heeft de eigen
politieke standpunten te onderbouwen, of de standpunten en reputatie van de politieke
tegenstanders te ondermijnen.60
Waar ten tijde van de Arabische Lente veel lof bestond voor de positieve invloed van
sociale media (Facebook, Twitter, Instagram et cetera) op het democratisch proces is
er nu meer oog voor de schaduwzijde.61 Sociale media dragen allereerst bij aan het
ontstaan van filter bubbles.62 Dergelijke informatieluchtbellen worden door de gebruiker
zelf gecreëerd (self-selection) en door zoek- en personalisatie-algoritmen (pre-selection)
versterkt. Deze hyperpersonalisatie van nieuws en opinie heeft tot gevolg dat mensen
58 Uit een rapport van de Media Reform Coalition blijkt bijvoorbeeld dat 71 procent van het bereik van
    de landelijke dagbladen in het Verenigd Koninkrijk in handen is van slechts drie bedrijven. Zie: Media
    Reform Coalition (2015), Who owns the UK Media? Overigens laat het Nederlandse dagbladenlandschap
    een vergelijkbaar beeld zien: de Telegraaf Mediagroep, de Persgroep en NRC Media hebben met afstand
    het grootste bereik in Nederland (zie: Nationaal Onderzoek Multimedia, via: nommedia.nl).
59 R. Holiday, Trust me, I’m lying: Confessions of a Media Manipulator (New York: Penguin Group, 2013).
60 Zie bijvoorbeeld: ‘The #Election2016 Micro-Propaganda Machine’. Zie: <https://medium.com/@d1gi/
    the-election2016-micro-propaganda-machine-383449cc1fba#.65n7y6xbg>.
61 E. Morozov, The Net Delusion: the Dark Side of Internet Freedom (New York: Public Affairs, 2012).
62 E. Pariser, The Filter Bubble: What the Internet Is Hiding from You (New York: Penguin Press, 2011).
                                                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>worden afgesloten van tegengestelde standpunten en andersdenkenden.63 Daarnaast
hebben sociale media een polariserende werking op het maatschappelijk debat. Hoewel
de sociale media politiek debat en discussie ontegenzeggelijk faciliteren en intensiveren,
heeft de aard van de sociale media reacties (snel, kort, ongenuanceerd, eenzijdig, veelal
anoniem) de toon van het maatschappelijk debat aanzienlijk verhard.64 Ten slotte maken
de sociale media de burger transparanter. Op basis van de connecties, posts en likes
ontstaat een steeds completer beeld van de burger, wie hij is en wat hij denkt, vindt en wil.
Binnen democratische rechtsstaten kan dit beeld bijvoorbeeld worden gebruikt voor micro-
targeting van kiezers met als doel hun politieke keuze te beïnvloeden. Maar sociale media
zijn ook een krachtig middel bij het in de gaten houden van de burger en het identificeren
van politieke tegenstanders.65
II.2.3    (Geo)politieke ontwikkelingen en factoren
Nationaal
Na de Tweede Wereldoorlog werd de representatieve democratie gedomineerd door
drie hoofdstromingen: christendemocraten, sociaaldemocraten en liberalen. Zij zijn
echter langzaam hun traditionele achterban kwijtgeraakt door de ontkerkelijking vanaf
de jaren zestig, de de-industrialisatie vanaf de jaren zeventig, de milieubeweging en
bovengenoemde TINA-politics vanaf de jaren negentig in de twintigste eeuw. Met onder
meer de Derde Weg van de Britse Labourpremier Tony Blair, ‘die neue Mitte’ van de Duitse
Bondskanselier Gerhard Schröder is het onderscheid tussen links en rechts steeds verder
vervaagd. Bij een deel van de kiezers ontstaat hierdoor het beeld van een eenvormige
politieke elite. In dit verband wijst Zakaria erop dat de keuze tussen traditionele en
progressieve culturele waarden het belangrijkste verschil is waarop politieke partijen nog
om de gunst van de kiezer kunnen concurreren.66
Internationaal
De naoorlogse wereldorde werd economisch, politiek, militair en cultureel gedomineerd
door het Westen. Het geopolitieke landschap is met de opkomst van nieuwe
machtsspelers als China, India en Saoedi-Arabië fundamenteel veranderd. Ook Rusland
en Turkije stellen zich steeds assertiever op. Daarmee raakt het vanuit het Westen naar
voren gebrachte gedachtegoed geleidelijk invloed en moral highground kwijt. Het gevoel
63 V. Vike-Freiberga et al., ‘A free and pluralistic media to sustain European democracy’, Report of the EU
    High Level Group on Media Freedom and Pluralism (January 2013). Onderzoek van de Universiteit van
    Amsterdam concludeert echter dat op dit moment in de tijd er nog geen overtuigend empirisch bewijs is
    voor de effecten van filter bubbles op het democratisch proces. Met name omdat het gebruik van zoek- en
    personalisatie algoritmen nog relatief in de kinderschoenen staat. Zie: F.J. Zuiderveen Borgesius et al.,
    ‘Should we worry about filter bubbles?’ in Internet Policy Review, vol. 5:1 (Maart 2016).
64 Met name het gebruik van troll accounts is hierbij een probleem. Troll accounts zijn valse sociale
    mediaprofielen die onder controle staan van een politieke partij, dan wel echte profielen die toebehoren
    aan vocale sympathisanten van een politieke partij of stroming. Via deze trolls wordt propaganda verspreid
    en worden politieke tegenstanders aangevallen en zelfs bedreigd. In landen als Rusland is het gebruik van
    een ‘online trollen leger’ een integraal onderdeel van de mediastrategie geworden. Zie: E. Morozov, The Net
    Delusion: the Dark Side of Internet Freedom (New York: Public Affairs, 2012).
65 E. Morozov, The Net Delusion: the Dark Side of Internet Freedom (New York: Public Affairs, 2012).
66 F. Zakaria, ‘Populism on the march. Why the West is in trouble,’ in Foreign Affairs (November/December
    2016), p. 13.
                                                         30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>dat het Westen er dubbele standaarden op nahoudt (Guantanamo, immigratiebeleid en
wapenhandel) leeft sterk in andere delen van de wereld.
Terwijl Europa politiek en economisch met zichzelf worstelt, pleitte de Russische
minister van Buitenlandse Zaken Sergej Lavrov tijdens de Veiligheidsconferentie in
München in februari 2017 voor een ‘post-westerse wereldorde’ gebaseerd op nationale
soevereiniteit.67 Deze oproep vindt ook weerklank in de oostelijke lidstaten van de Raad
van Europa en de Europese Unie waardoor bijvoorbeeld het mensenrechtenbeleid van deze
organisaties van binnenuit onder druk komt te staan. De fundamentele waarden waarop
de Raad en Unie zijn gebaseerd lijken niet langer door alle leden te worden onderschreven.
Wantrouwen tegen Europese instellingen
Het is zowel de kracht als de zwakte van de Europese Unie dat zij onderlinge conflicten
tussen de lidstaten depolitiseert en terugbrengt tot technische kwesties. Dit heeft
ertoe geleid dat meningsverschillen tussen de lidstaten van de Unie68 al 65 jaar in de
vergaderzaal of bij de rechter worden opgelost en niet langer op het slagveld. Het nadeel
is dat dit een bureaucratische organisatie vereist die door veel burgers in de lidstaten
als log, kostbaar, ondoorzichtig en ondemocratisch wordt ervaren. De voordelen van
de Europese samenwerking (vrede, veiligheid, vrij verkeer van personen en goederen,
welvaart) zijn voor politieke en andere leiders lastig inzichtelijk te maken, terwijl aspecten
als de instroom van goedkope arbeidskrachten uit Oost-Europa, verstikkende regelgeving,
stringente begrotingsafspraken (die vervolgens door de grotere lidstaten niet worden
nagekomen), of excessen als een overbodige en kostbare maandelijkse verhuizing van het
Europese Parlement van Brussel naar Straatsburg veel negatieve publiciteit krijgen. Voorts
zijn de regeringen van de EU-lidstaten niet in staat gebleken een afdoende antwoord te
formuleren op de eurocrisis en de vluchtelingencrisis. Ook de Brexit kon niet worden
voorkomen. Een deel van de burgers heeft het gevoel gekregen dat zij alleen maar slechter
worden van Europese samenwerking en verlangt naar meer nationale controle. Nationale
politici zijn soms geneigd op dit gevoel in te spelen door zich bij lastige politieke besluiten
achter de EU te verschuilen. ‘Brussel’ is zo de zondebok geworden van alles wat mis is
in Europa. In tegenstelling tot de Europese Unie is de Raad van Europa bij de meeste
burgers grotendeels onbekend en daarmee onbemind.
II.2.4     Transitie in Centraal- en Oost-Europa
De landen in Centraal- en Oost-Europa kennen een bijzondere problematiek die de regio
extra kwetsbaar maakt voor een afbrokkeling van de democratische rechtsstaat.
Allereerst is de regio decennialang gebukt gegaan onder dictatuur en repressie. Pas in
1989 herwonnen de Centraal- en Oost-Europese landen hun vrijheid. Het is daarmee
de vraag in hoeverre het aanvankelijke optimisme over hun ‘terugkeer in Europa’
realistisch is geweest. Allereerst was er nauwelijks sprake van een democratische traditie
67 Zie: <http://www.independent.co.uk/news/world/europe/russia-post-west-world-order-lavrov-munich-
    security-conference-nato-trump-putin-ukraine-syria-assad-a7587006.html en http://www.volkskrant.
    nl/buitenland/lavrov-roept-op-tot-post-westerse-wereldorde-tijd-dat-westerse-landen-alles-besluiten-is-
    voorbij~a4464425/>.
68 En haar rechtsvoorgangers de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Gemeenschap
    (tot 1993 Europese Economische Gemeenschap) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. De
    laatste is formeel nog een afzonderlijke organisatie maar maakt bij de besluitvorming gebruik van de
    instituties van de Europese Unie.
                                                     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>voorafgaand aan het communisme waar deze landen op konden terugvallen. Voorts
hebben deze landen vijftig jaar in relatief isolement verkeerd. Dat lijkt te hebben geleid
tot een mentaliteit en wereldbeeld waarin vrees voor het onbekende sterk aanwezig is.
Daarnaast voelt de bevolking in deze regio zich achtergesteld bij andere lidstaten van
de EU. Tenslotte zijn deze samenlevingen nog altijd top-down georganiseerd. Hoewel de
bevolking als gevolg van vijftig jaar dictatuur de overheid wantrouwt, mede vanwege de
sterk aanwezige corruptie, wordt het centrale gezag tegelijkertijd wel geaccepteerd.
Bugaric stelt daarom:
‘All those who expected (…) an irreversible break with the totalitarian past were simply
naïve. They forgot that institutions of liberal democracy cannot be created overnight. It is not
only that developing liberal democracy requires more time, it also depends on continuous
support and endorsement of the people.’69 (…) ‘While there has been major progress in the
development of ‘electoral democracy’ in the region, constitutional liberalism and the rule of
law still remain weak.’70
Voor West-Europa vormden het lidmaatschap van de Raad van Europa en de Europese
Unie de belangrijkste instrumenten om de democratische en economische transitie
in Centraal- en Oost-Europa te verankeren. Met name de EU oefende een enorme
aantrekkingskracht uit op de bevolking in de Centraal en Oost-Europese landen door de
combinatie van stabiliteit, economische voorspoed, veiligheid en persoonlijke vrijheden.
Het toetredingsproces tot de Unie bood bovendien een helder kader (op basis van de
zogenaamde Kopenhagen-criteria)71 waarbinnen de noodzakelijke hervormingen konden
plaatsvinden voor de overgang naar een democratische samenleving en een open
markteconomie.72
Terwijl aanvankelijk brede maatschappelijke consensus bestond over toetreding tot de EU
en de daarvoor vereiste hervormingen, suggereren verschillende auteurs dat de transitie
in de praktijk vooral werd geleid door een kleine, vaak rent-seeking elite die economisch
69 B. Bugaric, ‘Populism, liberal democracy, and the rule of law in Central and Eastern Europe,’ in
     Communist and Post-Communist Studies, vol. 41:2 (June 2008), p. 198.
70 Idem: p. 192.
71 Volgens deze criteria die de Europese regeringsleiders in juni 1993 in Kopenhagen overeenkwamen,
     moet een kandidaat-lidstaat: 1. stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtsstaat, de
     eerbiediging van de mensenrechten en respect voor minderheden waarborgen; 2. een goed draaiende
     markteconomie hebben en opgewassen zijn tegen de concurrentie van de EU; 3. de verplichtingen van
     het lidmaatschap op zich nemen, de gemeenschappelijke wet- en regelgeving van de EU overnemen
     en implementeren, en de verschillende doelstellingen van de Europese Unie ondersteunen. In 2006 is
     daaraan toegevoegd: 4. toetreding van een land mag het effectief functioneren en het zich ontwikkelen
     van de EU niet onder druk zetten.
72 H. Grabbe, ‘Six lessons of enlargement ten years on: the EU’s transformative power in retrospect and
     prospect’, in Journal of Common Market Studies, vol. 52 (Annual Review 2014), p. 40.
                                                       32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>het meest profiteerde van het EU-lidmaatschap.73 Deels was dit te wijten aan de EU die
de overname door de COE-landen van het acquis communautaire vooral benaderde als
een administratieve, technocratische exercitie. Onderhandelingen waren in hoge mate
technisch van aard en vonden grotendeels plaats op expertniveau. Deze ‘executive bias’
bestendigde de nog altijd aanwezige, overheersende statist (overheids)cultuur in de
kandidaat-lidstaten.74
Daarnaast had de EU een dominante invloed op het toetredingsproces doordat het acquis
als zodanig niet onderhandelbaar was. De kandidaat-lidstaten, hun parlementen en
kiezers, hadden slechts beperkte zeggenschap over de inhoud van de regelgeving die zij
moesten overnemen in hun nationale wetgeving. Hieronder viel ook (sociale) regelgeving
waarvoor weinig maatschappelijk draagvlak bestond, bijvoorbeeld ten aanzien van de
bescherming van minderheden (vooral Roma en Sinti). Krastev stelt: ‘the European Union
and the external constraints that it imposed on the accession countries contributed to the
perception of the transition regimes as ‘democracies without choices’, and thus fueled the
current backlash against consensual politics’.75
Het EU-toetredingsproces was vooral incentive-driven. Nadat hun EU-lidmaatschap een
feit was, nam de motivatie in de nieuwe lidstaten om hervormingen door te voeren sterk
af. De European Bank voor Reconstruction and Development (EBDR) heeft vastgesteld
dat de hervormingsbereidheid in Centraal- en Oost-Europese lidstaten het grootst was in
de drie jaar voorafgaand aan toetreding. Vanaf het midden van 2000 zijn hervormingen
gestagneerd en vaak ook teruggedraaid. Volgens de EBRD is na de financieel-economische
crisis de steun voor de markteconomie gedaald in alle nieuwe EU-lidstaten.76
Het uitzicht op de (sociaaleconomische) voordelen van het EU-lidmaatschap maakte
dat burgers en politici in de voormalige Oostbloklanden bereid waren ingrijpende
hervormingen te accepteren. De hoge verwachtingen van het EU-lidmaatschap zijn echter
niet waargemaakt. Integendeel, de eurocrisis en de vluchtelingenstroom zetten hun
maatschappijen opnieuw onder druk. Daarnaast is ook in de Centraal- en Oost Europese
landen de inkomensongelijkheid sinds het begin van de transitie sterk toegenomen.77 De
politieke en zakelijke elite heeft zich te vaak met corrupte praktijken verrijkt ten koste van
de samenleving.
73 Zie onder meer: H. Grabbe, ‘How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion
    and diversity’, in Journal of European Public Policy, vol. 8:6 (December 2001), pp. 1013-1031;
    F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier, ‘Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate
    countries of Central and Eastern Europe’, in Journal of European Public Policy, vol. 11:4 (August 2004),
    pp. 669-687; en I. Krastev, ‘The strange death of the liberal consensus,’ in Journal of Democracy,
    vol. 18:4 (October 2007), pp. 58-59.
74 H. Grabbe, ‘How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity’, in
    Journal of European Public Policy, vol. 8:6 (December 2001), pp. 1029.
75 I. Krastev, ‘The strange death of the liberal consensus’, in Journal of Democracy, vol. 18:4 (October
    2007), p. 59.
76 Presentatie Artur Radzwill, EBDR Director Country Economics and Policy op het Ministerie van
    Buitenlandse Zaken (30 september 2016).
77 Zie ook: EBRD Transition Report 2016-17: <http://www.ebrd.com/transition-report>.
                                                        33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>De overgang van een collectivistische naar een individualistische maatschappij en van
een communistische naar een kapitalistische economie heeft in de ogen van veel burgers
in Oost-Europa dan ook niet geleid tot een verbetering van hun economische en sociale
kansen. Dit biedt ruimte aan anti-establishment partijen die een beroep doen op nationale
identiteit en sociaal-conservatieve waarden en die zich afzetten tegen de Europese Unie
als (progressieve) waardengemeenschap.
Hoewel deze trend ook zichtbaar is in West-Europa en elders in de wereld meent Bugaric
dat de landen in Centraal- en Oost-Europa extra vatbaar zijn voor het slagen van deze
partijen:
The old member states can cope more successfully with different attacks on liberal
institutions because their courts, media, human rights, and ombudsman have a longer and
more developed tradition of independence and professionalism. On the other hand, if such
institutions are weak and underdeveloped, as in Central and Eastern Europe, then there is
always a potential danger of drift to populism and ‘illiberal democracy’.78
Aan deze analyse kan nog worden toegevoegd dat verschillende staten in Centraal-
en Oost-Europa druk vanuit Rusland ervaren. Georgië en Oekraïne zijn feitelijk in een
gewapend conflict met Rusland verwikkeld geraakt; andere landen stellen dat Moskou
tracht de in de landen levende Russisch-sprekende bevolkingsgroepen te mobiliseren.
Instabiliteit en wantrouwen zijn het gevolg.
II.3      Conclusie/samenvatting
Bovenstaande ontwikkelingen laten een complexe internationale dynamiek zien die
ertoe heeft geleid dat grote groepen Europese burgers de afgelopen twintig tot dertig
jaar in economisch, sociaal en cultureel opzicht de aansluiting hebben gemist en zich
steeds meer op zichzelf voelen teruggeworpen. Vanaf de jaren zestig (en in Oost-Europa
na 1989) is de rol van de overheid, politiek, kerk, familie en tradities in het persoonlijke
leven langzaam teruggedrongen. Globalisering en de ICT-revolutie hebben dit proces in
een stroomversnelling gebracht. De individuele keuzevrijheid en onafhankelijkheid van
de burger zijn nog nooit zo groot geweest. Tegelijkertijd is de eigen verantwoordelijkheid
van burgers net zo hard toegenomen. Als consument en toerist is dat prettig, maar
als werknemer in een flexibele economie waarin arbeidsvoorwaarden en het sociaal
vangnet onder druk staan, kan dat een stuk bedreigender zijn. Doordat een groot
aantal overheidstaken sinds de jaren ’80 is verzelfstandigd of geprivatiseerd zijn de
verantwoordelijkheden van de overheid bovendien vervaagd.
Een grote groep mensen kan omgaan met deze ontwikkelingen. Maar een groeiend
aantal burgers heeft het gevoel langzaam de greep op hun leefomgeving te verliezen en
achtergesteld te worden. Zij zijn teleurgesteld in de regeringen en traditionele politieke
partijen die er op nationaal en Europees niveau niet in zijn geslaagd een goed antwoord
te formuleren op deze bedreigingen, ze hebben genegeerd of er naar het oordeel van
deze groepen juist aan hebben meegewerkt. Dit resulteert bij hen in een gevoel van
maatschappelijke vervreemding: tussen burgers onderling, tussen burger en politiek en
tussen burger en democratische instituties. De laatsten worden gezien als bemoeizuchtig
en ontoegankelijk. Het resultaat is een groeiende afkeer van wat als heersende elite of
78 B. Bugaric, ‘Populism, liberal democracy, and the rule of law in Central and Eastern Europe,’ in
    Communist and Post-Communist Studies, vol. 41:2 (June 2008): p. 198.
                                                    34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>establishment wordt beschouwd die niet langer handelt in dienst van de burger en de
samenleving.
Twee internationale crises hebben als katalysator van deze sluimerende onvrede
gewerkt. Allereerst was er de financieel-economische (euro)crisis in 2007-2008 en de
daarop volgende ‘Grote Recessie’.79 Slechts met grote hoeveelheden overheidsgeld
in de Verenigde Staten en Europa kon het internationale financiële systeem overeind
worden gehouden. Net als in de jaren tachtig dwongen de opgelopen overheidstekorten
regeringen vervolgens tot grootschalige economische hervormingen en bezuinigingen
op de verzorgingsstaat. De rekening van de crisis kwam daardoor niet te liggen bij
de aanstichters van de crisis, maar – opnieuw – bij lagen in de samenleving die juist
al hard werden geraakt door hoge werkloosheidscijfers, een ingestorte huizenmarkt,
pensioenkortingen en loonsverlagingen. De eurocrisis toonde bovendien scherp aan dat
economische verwevenheid de nationale beleidsruimte van regeringen en parlementen in
internationale crisissituaties in hoge mate beperkt.
De tweede katalysator was de vluchtelingencrisis die in 2015 in volle omvang duidelijk
werd doordat in korte tijd grote aantallen vluchtelingen Europa binnenkwamen uit
met name het Midden-Oosten. Het maatschappelijk draagvlak voor asielopvang aan
immigranten kwam daardoor in heel Europa onder druk te staan. Het protest is drieledig.
Allereerst legt de opvang van vluchtelingen een fors beslag op schaarse collectieve
voorzieningen die door de samenleving als geheel moeten worden opgebracht. Veel
burgers ervaren het als onrechtvaardig dat de nationale verzorgingsstaat ten goede komt
aan mensen van buiten terwijl ook binnenlands velen moeite hebben de eindjes aan
elkaar te knopen. Ten tweede vrezen de tegenstanders inbreuk op de nationale identiteit
en ‘way of life’. Ten slotte bestaat de angst dat met de vluchtelingen ook potentiële daders
van terroristische aanslagen het land binnen komen.
In deze perfect storm van twee elkaar versterkende crises is electoraal ruimte ontstaan
voor nieuwe bewegingen die de linkse nadruk op sociale zekerheid combineren met
rechtse ideeën over nationale soevereiniteit en nationale identiteit. Dat is precies wat
veel anti-establishment stromingen in Europa doen. Dat hun ideeën op gespannen voet
staan met de beginselen van de democratische rechtsstaat lijkt voor hun aanhang geen
belemmering te zijn. Samenvattend omschrijft Kenneth Roth deze ontwikkeling als volgt:
‘(…) today, a growing number of people have come to see rights not as protecting them
from the state but as undermining governmental efforts to defend them. In (…) Europe, the
perceived threat at the top of the list is migration, where concerns about cultural identity,
economic opportunity, and terrorism intersect. Encouraged by populists, an expanding
segment of the public sees rights as only protecting these “other” people, not themselves,
and thus as dispensable. If the majority wants to limit the rights of refugees, migrants, or
minorities, the populists suggest, it should be free to to so. That international treaties and
institutions stand in the way only intensifies this antipathy toward rights in a world where
nativism is often prized over globalism.’ 80
79 C. van Ewijk & C. Teulings, De grote recessie. Het Centraal Planbureau over de kredietcrisis (Amsterdam:
    Balans, 2009).
80 K. Roth, ‘The dangerous rise of populism. Global attacks on human rights values,’ in Human Rights Watch
    World Report 2017, eds. K. Roth et. al. (New York: Seven Stories Press, 2017), p. 2.
                                                       35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>III        Populisme als politieke kracht
In het vorige hoofdstuk is ingegaan op ontwikkelingen en factoren die hebben bijgedragen
aan een afnemend maatschappelijk vertrouwen in de politiek en de overheid. Veel
burgers hebben het gevoel dat de democratische rechtsstaat niet langer voor hen en
soms zelfs tegen hen werkt. Dit ongenoegen geeft voeding aan wat vaak wordt aangeduid
als populistische tendensen, dat wil zeggen de wens om de macht weg te halen bij de
politieke en bestuurlijke elite en terug te geven aan ‘de gewone man’. Op basis van dit
sentiment zijn de afgelopen jaren in Europa anti-establishment bewegingen tot wasdom
gekomen.81
III.1      Populistische bewegingen in Europa
In een groot deel van Europa zijn bewegingen die zich tegen de gevestigde politieke orde
keren, momenteel een politieke factor van betekenis. Veelal worden deze samengevat
onder de brede noemer van populistische bewegingen. In onder meer de politiek,
journalistiek en wetenschap wordt momenteel veel gedebatteerd over populisme. Onder
deze aanduiding gaan zeer uitlopende opvattingen en bewegingen schuil, die van elkaar
verschillen, onder andere in hun relatie tot rechtsstaat en rechten van de mens. De AIV
is het hier er niet om te doen een precieze invulling van het begrip populisme te geven.
Het gaat in dit advies specifiek om de negatieve ontwikkeling van de democratische
rechtsstaat die zichtbaar is in verschillende landen waar specifieke ‘populistische’ partijen
regeringsmacht hebben gekregen.
Populisme is in Europa geen recent fenomeen. Reeds aan het begin van deze eeuw
signaleerden diverse auteurs toenemende populistische tendensen in Centraal- en Oost-
Europa.82 Naar aanleiding van de opkomst van de FPÖ in Oostenrijk, het Front National
in Frankrijk, Forza Italia in Italië en Lijst Pim Fortuyn in Nederland sprak politicoloog Cas
Mudde al in 2004 van een ‘populist Zeitgeist’.83
Het verschil met de huidige ontwikkelingen is tweeledig. Waar het rond de eeuwwisseling
nog om incidentele ontwikkelingen leek te gaan, heeft het populisme nu een structurelere
aanwezigheid in het politieke landschap. Daarmee samenhangend winnen populistische
bewegingen en hun gedachtegoed aan aanhang. In reactie op deze ontwikkeling nemen
ook sommige traditionele partijen populistische standpunten op in hun programma en vice
versa.
81 De opkomst van anti-establishment bewegingen heeft op haar beurt weer mede geleid tot (lokale)
    burgerinitiatieven die bijvoorbeeld een pro-Europese gedachte uitdragen. Zie onder meer: <http://
    pulseofeurope.eu/>. Een voorbeeld van initiatieven om op lokaal niveau sociale, economische en culturele
    rechten te bevorderen zijn de zogenoemde Human Rights Cities. Zie: Van Aarsen, J. a.o., Human Rights
    Cities: Motivations, Mechanisms, Implications. A case study of European HRCs (Middelburg, UCR, 2013).
82 Zie o.m.: A. Skolkay, ‘Populism in Central Eastern Europe,’ in Thinking Fundamentals, IWM Junior Visiting
    Fellows Conference, vol. 9 (Vienna 2000); B. Bugaric, ‘Populism, liberal democracy, and the rule of law in
    Central and Eastern Europe,’ in Communist and Post-Communist Studies, vol. 41:2 (June 2008), pp. 191-203.
83 C. Mudde, ‘The populist Zeitgeist,’ in Government and Opposition (September 2004), pp. 541-563.
                                                        36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>In de Scandinavische landen hebben rechts-populistische partijen in recente verkiezingen
circa 15-20 procent van de stemmen behaald. In Noorwegen en Finland maken zij deel uit
van de regeringscoalitie, evenals in Litouwen. In Denemarken verlenen zij gedoogsteun.
In Griekenland, Italië, Zwitserland, Slowakije, Hongarije en Polen wordt het parlement
grotendeels gedomineerd door populistische partijen. In Hongarije regeert Fidesz
sinds 2010 zelfs met een tweederdemeerderheid. De Poolse rechtvaardigheidspartij
(PiS) behaalde in november 2015 in beide kamers van het parlement een absolute
meerderheid. In het Verenigd Koninkrijk mag de rol van de UKIP inmiddels zijn uitgespeeld,
toch wist deze partij een bepalende rol te spelen in de Brexit-campagne. Het Spaanse
Podemos behaalde in 2015 ruim 20 procent van de stemmen en maakte daarmee een
einde aan de traditionele tweepartijenstructuur in Spanje. In Turkije en Rusland zijn
populistische leiders al langer aan de macht. In de Franse presidentsverkiezingen in het
voorjaar van 2017 werden de gevestigde politieke partijen in de eerste ronde door de
kiezer buiten spel gezet. In de tweede ronde won de liberale, pro-Europese kandidaat
Emmanuel Macron weliswaar overtuigend van Marine Le Pen, maar de 33,9 procent van
de stemmen die zij behaalde, duidt op een groeiende maatschappelijke acceptatie van het
gedachtegoed van haar partij, het Front National.
In Zuid-Europa hebben MoVimento 5 Stelle, Podemos en Syriza een links-radicale
achtergrond. Het zijn protestpartijen die zich vooral keren tegen de negatieve
sociaaleconomische gevolgen van de globalisering. Daarentegen wordt het populistische
sentiment in Noord- en Oost-Europa meer gedreven door een behoefte aan behoud van
de nationale identiteit en cultuur en, in het verlengde daarvan, de afkeer van migratie
uit met name islamitische landen. Maar ook daar bestaan verschillen. De Noorse
Fremkskrittspartiet heeft bijvoorbeeld een neo-liberaal karakter terwijl de het Franse
Front National de sociaaleconomische bescherming van kwetsbare groepen juist wil
vergroten. Ook de nationaal-historische context speelt een rol. In Turkije speelt de AK-partij
bijvoorbeeld in op een verlangen naar het herstel van bepaalde gedragspatronen die door
het kemalisme opzij waren gezet. Ten slotte zijn er partijen en bewegingen die simpelweg
worden gedreven door corruptie en eigen gewin en daartoe het staatsbestel proberen te
manipuleren.
Wat populisten echter verbindt, is een afkeer van de gevestigde orde (‘het establishment’)
én de nadruk op de wil van ‘het volk’ in de politieke besluitvorming. De politieke
vertegenwoordigers worden gezien als een (corrupte) elite die niet luistert naar de bevolking
en alleen nog handelt in eigenbelang of in het belang van de verkeerde groepen. Terwijl
politieke partijen in het model van de vertegenwoordigende democratie hun mandaat
krijgen van de kiezer en er dus sprake is van wederzijdse afhankelijkheid, zet het populisme
beide groepen juist tegenover elkaar: de gevestigde orde is slecht en het volk is goed.
De bevolking wordt daarbij gezien als een min of meer eenvormige groep, bijvoorbeeld
‘de zwijgende meerderheid’, heartland of ‘de hardwerkende burger’, die alleen door de
populistische partijen en hun leider(s) voldoende wordt begrepen. Zij willen de (vermeende)
breuk tussen bevolking en de politiek herstellen, vaak met behulp van vormen van directe
democratie als bijvoorbeeld het referendum of internetfora. De wens van de meerderheid
wordt daarbij gelijkgesteld aan de wens van de bevolking als geheel. Dit impliceert dat
                                               37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>degene die een afwijkend standpunt inneemt, geen deel uitmaakt van het eigen volk.84
III.2     Populisme en democratie
Terwijl populistische bewegingen zeggen op te komen voor vrijheid en democratie beweren
hun critici juist dat het tegenovergestelde wordt beoogd of bereikt. Dit is een opmerkelijk
verschil van mening. In een democratie ligt de macht ten principale bij het volk dus wat is
er mis met meer zeggenschap voor de burger? En is het meerderheidsprincipe niet een
kernelement van de democratie? Is het dan niet juist heel ondemocratisch om bijvoorbeeld
de uitslag van een raadgevend referendum niet op te volgen?
In de context van de democratische rechtsstaat moeten zeer verschillende partijen kunnen
functioneren. Dat geldt ook voor populistische partijen, maar net als voor andere partijen
geldt dat hun mogelijke machtsverwerving of -positie niet ten koste mag gaan van het
democratische fundament van het staatsbestel. Het begrippenkader zoals uiteengezet
in hoofdstuk I van dit advies biedt houvast bij het duiden van dit spanningsveld.
Populistische stromingen kunnen daarbij niet over één kam worden geschoren, maar in
de in het volgende hoofdstuk beschreven gevallen hebben zij eenzijdig de nadruk gelegd
op de electorale dimensie, dat wil zeggen dat besluiten democratisch zijn wanneer deze
met meerderheid van stemmen en volgens de juiste procedures zijn genomen. Eenmaal
aan het bewind gekomen hebben zij afbreuk gedaan aan de constitutionele dimensie van
democratie, die respect vereist voor rechtsstatelijke beginselen zoals een onafhankelijke,
onpartijdige rechterlijke macht en de bescherming van politieke, sociale en economische
burgerrechten van alle burgers tegen inbreuken door anderen. Deze beginselen betekenen
dat de rechten van bepaalde (minderheids)groepen in de samenleving niet mogen worden
ingeperkt, zelfs niet als de meerderheid de bevolking dit ondersteunt.
Populistische bewegingen keren deze stelling vaak om. Zij argumenteren dat het bestaan
van absolute constitutionele rechten ertoe leidt dat de meerderheid van de bevolking zich
moet aanpassen aan bijvoorbeeld de culturele gewoonten van minderheidsgroeperingen in
plaats van andersom en vinden daarin steun bij auteurs die de nadruk leggen op nadelen
van migratie.85 In hun ogen zijn juist de bescherming van culturen van immigranten en de
rol van onafhankelijke, dus niet politiek gecontroleerde instituties, ondemocratisch. Mudde
concludeert:
‘Rather than representative democracy, populism is inherently hostile to the idea of liberal
democracy or constitutional democracy. Populism is one form of (…) ‘illiberal democracy’,
but which could also be called democratic extremism. (…) In its extremist interpretation of
majoritarian democracy, it [populism] rejects all limitations on the expression of the general
will, most notably the constitutional protection of minorities and the independence (from
84 Zie: J. Müller, What is populism (Pennsylvania: University of Pennsylvania Press, 2016), pp. 1-6, 20;
    C. Mudde, ‘The populist Zeitgeist’, in Government and Opposition, vol. 39:4 (January 2004); pp. 541-563;
    Daniele Albertazzi & Duncan McDonnell (eds.), Twenty-First Century Populism: The Spectre of Western
    European Democracy, (London: Palgrave Macmillan, 2008), pp. 2-7.
85 Zie bijvoorbeeld R. Koopmans, ‘Meerderheidscultuur verdient alle steun’, in De Volkskrant (3 december
    2016).
                                                      38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>politics, and therefore from democratic control of key state institutions (e.g. the judiciary, the
central bank).’86
Voorbeelden van dit laatste element waren recentelijk te zien in het Verenigd Koninkrijk
waar enkele tabloids de rechters van het Hooggerechtshof als ‘traitors’ betitelden nadat zij
bepaalden dat het Britse parlement met de Brexit diende in te stemmen.
Het ligt voor de hand dat er binnen de democratische rechtsstaat spanning kan
bestaan tussen de electorale dimensie (besluitvorming door de meerderheid) en de
constitutionele dimensie (de bescherming van de rechtsstaat waaronder individuele en
collectieve rechten). Zoals aangegeven in hoofdstuk I bestaat de samenleving altijd uit
een verzameling van diverse groepen met uiteenlopende meningen en belangen die
elkaar soms overlappen en elkaar soms tegenspreken. Iemand kan zowel ondernemer,
conservatief, migrant, homoseksueel, hoogopgeleid, gelovig als lichamelijk beperkt zijn.
Het is daarom een illusie te denken dat ‘het volk’ homogeen is, zoals populistische
bewegingen vaak beweren. Integendeel, de samenleving is een vat vol tegenstellingen.
Juist gegeven dit spanningsveld onderstreept de Adviesraad het belang ervan, democratie
te verbinden met de principes van de rechtsstaat. De democratische rechtsstaat is een
instrument om maatschappelijke diversiteit te kanaliseren en ieders positie, rechten en
vrijheden te waarborgen.
Degenen die vandaag tot de meerderheid behoren en instemmen met het inperken van
de rechten van anderen, kunnen zich morgen immers zelf in een minderheidspositie
bevinden en dan de eigen vrijheden bedreigd zien. Uiteindelijk komen dan de rechten van
alle burgers ter discussie te staan. Mensenrechten zijn echter geen menukaart: ‘(…) rights
by their nature do not admit an à la carte approach. You may not like your neighbors, but if
you sacrifice their rights today, you jeopardize your own tomorrow, because ultimately rights
are grounded on the reciprocal duty to treat others as you would want to be treated yourself.
To violate the rights of some is to erode the edifice of rights that inevitably will be needed by
members of the presumed majority in whose name current violations occur’.87
III.3     Conclusie/samenvatting
Binnen de democratische rechtsstaat bestaat een inherente spanning tussen meerderheids-
besluitvorming en het bestaan van politieke en sociale, culturele en economische rechten
van individuele burgers en van minderheden. Dat maakt dat de democratische rechtsstaat
soms onder kritiek kan komen te staan wanneer politieke besluitvorming of onafhankelijke
rechtspraak anders uitvalt dan wat de meerderheid van de samenleving graag zou willen
of noodzakelijk acht. In dit spanningsveld ligt daarom ook een voortdurend risico van
verwijdering tussen burgers en de instellingen van de democratische rechtsstaat.
Er rust een grote verantwoordelijkheid op de schouders van politici, bestuurders, rechters
én burgers om te verzekeren dat per saldo alle groepen in de samenleving zich binnen de
democratische rechtsstaat voldoende gehoord voelen. Populistische bewegingen zijn vaak
voortgekomen uit een tekort daaraan. Door een groot aantal ontwikkelingen en factoren,
86 C. Mudde, ‘The populist Zeitgeist,’ in Government and Opposition (September 2004); p. 561.
    (onderstreepte woorden cursief in originele tekst).
87 K. Roth, ‘The dangerous rise of populism. Global attacks on human rights values’, in Human Rights Watch
    World Report 2017, eds. K. Roth et. al. (New York: Seven Stories Press, 2017), p. 2.
                                                     39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>beschreven in hoofdstuk II, is dit draagvlak de afgelopen decennia onder druk komen te
staan. Wanneer dit echter wordt gevolgd door een eenzijdig opeisen van rechten voor de
eigen meerderheid, wordt nog steeds niet voldaan aan de voor een democratie essentiële
gemeenschappelijke waarden.
                                              40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>IV        Democratisch-rechtsstatelijke ontwikkelingen in Europa
In de inleiding van dit advies werd reeds gesignaleerd dat in verschillende Europese
landen – met name Rusland, Turkije, Polen en Hongarije – het democratisch proces
zelf ertoe heeft geleid dat meerderheden voor een meer autoritaire inrichting van
het staatsbestel kiezen, waarbij zij waarborgen voor oppositie, andersdenkenden en
culturele minderheden beperken. In deze landen vinden reguliere verkiezingen plaats
waaraan meerdere politieke partijen meedoen. Burgers kunnen in relatieve vrijheid
hun vertegenwoordigers kiezen. De samenstelling van het parlement reflecteert de
verkiezingsuitslag en de volksvertegenwoordiging vervult zijn wetgevende taak. Het
functioneren van deze rechtsstatelijke instituties wordt in deze landen echter gehinderd of
omzeild door maatregelen waarmee de gekozen meerderheid zich het staatsbestel tracht
toe te eigenen waardoor fundamentele rechten en vrijheden in de gevarenzone komen.
In dit hoofdstuk wordt gepoogd inzichtelijk te maken op welke wijze dit gebeurt. Daarin
vallen vier, deels overlappende, elementen te onderscheiden. De eerste betreft de
aantasting van de werking van de electorale dimensie van democratie. Het gaat dan onder
meer om het zodanig aanpassen van de kieswetgeving dat de regerende politieke partijen
worden bevoordeeld, bijvoorbeeld door betere toegang tot de (staats)media.
De overige drie elementen betreffen de uitholling van de constitutionele dimensie van
democratie. Zo wordt in deze landen getracht de opinievorming naar de hand van de
regerende partijen te zeten en kritische geluiden te bemoeilijken. Dit gebeurt onder meer
door het terugdringen van de persvrijheid. De diversiteit aan mediakanalen wordt ingeperkt
en de mogelijkheden voor open en politiek debat worden beperkt. Ook kan de financiering
van maatschappelijke organisaties en onderwijsinstellingen, die een tegengeluid laten
horen, aan banden worden gelegd of krijgen zij te maken met verstikkende regelgeving.
Voorts wordt de balans tussen de drie machten (Trias Politica) met behulp van diverse
concrete maatregelen zodanig verstoord dat scheiding van machten sterk wordt bemoeilijkt.
Voorts worden pogingen gedaan om greep te krijgen op de rechterlijke macht, waardoor
deze minder onafhankelijk kan functioneren en minder goed in staat is om toezicht en
controle uit te oefenen op het handelen van de regering. Dit wordt bijvoorbeeld gedaan
door benoemingsprocedures aan te passen of door potentieel kritische rechters collectief
te confronteren met een verlaging van de pensioenleeftijd. Op zijn beurt kan dit ertoe
leiden dat er geen controle meer mogelijk is op wijzigingen van de nationale grondwet of
van wetgeving. Problemen ontstaan ook als die wetgeving niet langer neutraal is, maar
individuele grondrechten of het gelijkheidsbeginsel aantast, of als wijzigingen ervoor zorgen
dat waarborgen tegen willekeurige bevoegdheidsuitoefening worden weggenomen.
Ten slotte wordt de (juridische) bescherming van andersdenkenden (dan de getalsmatige
meerderheid) en immigranten ingeperkt, met name van (culturele) minderheden,
dissidenten, wetenschappers en kunstenaars. Dit instrument kan zowel formeel van aard
zijn (beperkende regelgeving) als informeel (intimidatie).
Het onderstaande overzicht kan per definitie niet volledig zijn. Het beperkt zich tot een
selectie van de meest in het oog springende gebeurtenissen en heeft daarmee een
illustratief karakter.
                                              41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>IV.1      Aantasting electorale dimensie van democratie
Hongarije
De laatste parlementsverkiezingen in Hongarije vonden plaats in 2014. Het waren de
eerste verkiezingen die plaatsvonden onder de nieuwe grondwet van 1 januari 2012 en
de nieuwe kieswet. In januari 2014 legde de regering beperkingen op aan het plaatsen
van verkiezingsposters. Deze beperkingen golden evenwel niet voor posters die de doelen
en resultaten van het regeringsbeleid (en dus die van de zittende regeringspartijen)
weergeven. In de aanloop naar de verkiezingen werd het aantal parlementszetels
teruggebracht van 386 naar 199. Dit maakte het noodzakelijk de verkiezingsdistricten aan
te passen. In de wet is vastgelegd dat hiervoor een tweederdemeerderheid nodig is, wat
niet alleen de regeringspartij een onrechtmatig voordeel biedt, maar het ook lastig maakt
in de toekomst nieuwe wijzingen door te voeren. Het gebrek aan transparantie rondom de
afbakening van de nieuwe kiesdistricten leidde tot beschuldigingen van ‘gerrymandering’
(kiesrechtgeografie) door verschillende NGO’s waaronder Transparency International en het
Hongaarse Helsinki Comité.88 Daarnaast gaf de nieuwe kieswet een extra voordeel aan
de winnaar. Het ‘overschot’ aan stemmen van winnende individuele parlementskandidaten
in een bepaald kiesdistrict werden toegevoegd aan de stemmen die hun partij met een
nationale lijst heeft behaald. Volgens de Organisatie voor Veiligheid in Samenwerking in
Europa (OVSE) resulteerde dit in zes extra zetels voor de regerende Fidesz-KNDP-alliantie.89
De alliantie behield bij de verkiezingen de tweederdemeerderheid. In haar evaluatie van
de parlementsverkiezingen stelde de OVSE dat: ‘The main governing party enjoyed an
undue advantage because of restrictive campaign regulations, biased media coverage and
campaign activities that blurred the separation between political party and the State’.
Macedonië
In februari 2015 publiceerde de grootste oppositiepartij SDSM afgeluisterde
telefoongesprekken van leden van de regeringspartij VMRO-DPMNE waaruit zou blijken dat
de Macedonische autoriteiten, geautoriseerd door premier Nikola Guevski, tussen 2010
en 2014 circa twintigduizend burgers, journalisten, rechters en politici zouden hebben
afgeluisterd. Ook zou gesproken zijn over beïnvloeding van de rechterlijke macht en de
media en het plegen van verkiezingsfraude tijdens de parlementsverkiezingen in 2014.
De claims leidde tot grootschalige protesten in het land dat kandidaatlidstaat is voor
de EU en de NAVO. De SDSM boycotte het parlement. Onder leiding van de Europese
Unie kwamen de oppositie en regering vervolgens overeen in april 2016 vervroegde
parlementsverkiezingen te houden. De regering moest honderd dagen voor de verkiezingen
aftreden. Ook werd een Speciale Aanklager voor de afluisterzaak benoemd.90 Dezelfde
maand kondigde de president plotseling amnestie af voor de 56 verdachten in de
afluisterzaak maar trok deze een maand later onder druk van nationaal en internationaal
protest weer in. De parlementsverkiezingen vonden uiteindelijk in december 2016
plaats nadat ze twee keer wegens politieke onenigheid moesten worden uitgesteld. De
88 Eötvös Károly Institute, Hungarian Helsinki Committee, Hungarian Civil Liberties Union, Transparency
    International Hungary, Free but not fair elections, Hungary Fact Sheet 4 (September 2014),
    zie: <http://www.helsinki.hu/en/factsheets-on-the-situation-in-hungary/>.
89 OVSE/ODIHR Limited Election Observation Mission Hungary – Parlementary Elections 6 April 2014, Final
    Report, p. 1.
90 Zie: <http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-5372_en.htm>.
                                                         42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>verkiezingen werden nipt gewonnen door de VMRO-DPMNE. De OVSE oordeelde dat ‘While
fundamental freedoms were generally respected and contestants were able to campaign
freely, the elections took place in an environment characterized by a lack of public trust in
institutions and the political establishment. Allegations of voter intimidation, widespread
pressure on civil servants, vote buying, coercion, and misuse of administrative resources
persisted throughout the campaign’.91
Rusland
Nadat bij de parlementsverkiezingen in december 2011 op grote schaal fraude was
geconstateerd, vonden door heel Rusland grote demonstraties plaats gericht tegen
de regerende Verenigd Rusland-partij, de Centrale Kiescommissie en (in mindere
mate) tegen de toenmalige premier Vladimir Poetin. De OVSE sprak bovendien van
‘the lack of independence of the election administration, the partiality of most media,
and the undue interference of state authorities at different levels’.92 Om fraude tijdens
de presidentsverkiezingen in maart 2012 te voorkomen werden in de stembureaus
webcamera’s opgehangen maar deze registreerden juist gesjoemel met stembiljetten of
ze werkten niet tijdens het tellen van de stemmen. De OVSE oordeelde opnieuw dat ‘the
conditions for the campaign were clearly skewed in favour one candidate’.93 Poetin werd
met een absolute meerderheid in de eerste stemronde herkozen als president. Opnieuw
vonden in diverse grote steden demonstraties plaats. Bij de parlementaire verkiezingen
op 18 september 2016 behaalde Verenigd Rusland-partij een meerderheid van 54,2
procent. De opkomst was slechts 48 procent. Hoewel de Centrale Kiescommissie dit keer
transparant en efficiënt opereerde was de OVSE van mening dat ‘democratic commitments
continue to be challenged and the electoral environment was negatively affected by
restrictions to fundamental freedoms and political rights, firmly controlled media and a
tightening grip on civil society’.94
IV.2      Beïnvloeding van opinievorming en tegengaan van kritiek
Hongarije
Vrijheid van meningsuiting en persvrijheid zijn opgenomen in de Hongaarse grondwet maar
sinds 2010 heeft het door de Fidesz-partij gedomineerde Hongaarse parlement een aantal
complexe mediawetten aangenomen die deze vrijheden ondermijnen en de (inhoudelijke)
controle van de overheid op de media hebben vergroot. Een Media Council ziet er onder
meer op toe dat de berichtgeving en producties van de media ‘gebalanceerd’ zijn. Bij
overtreding kunnen boetes en schorsingen worden opgelegd of kunnen media gesloten
worden.95 De vijf leden van de Council worden met tweederdemeerderheid door het
91 OSCE/ODIHR International Election Observation Mission Macedonia – Parliamentary Elections,
    11 December 2016, Statement of preliminary findings and conclusions, p. 1.
92 OSCE/ODIHR Election Observation Mission Russian Federation – Elections to the State Duma,
    4 December 2011, Final Report, p. 1.
93 OSCE/ODIHR International Election Observation Russian Federation – Presidential Election,
    4 March 2012, Statement of Premliminary Findings and Conclusions, p. 1.
94 OSCE/ODIHR International Election Observation Russian Federation – State Duma Elections
    18 September 2016, Statement of Premliminary Findings and Conclusions, p. 1.
95 Venice Commission, Opinion on Media legislation of Hungary, CDL-AD(2015)015, 22 June 2015.
                                                   43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>parlement gekozen. Aangezien de Fidesz-partij tot februari 2015 over deze meerderheid
beschikte, zijn alle leden gelieerd aan deze partij.96 Het hoofd van de Media Council is
ook het hoofd van de National Media and Infocommunications Authority waar alle media
zich dienen te registreren en van het Media Services and Support Trust Fund, waarin
de (financiering van) publieke media is ondergebracht. Het hoofd van de Media Council
nomineert de directeuren van de publieke media.
Het Hongaarse wetboek van strafrecht bevat verschillende bepalingen op basis waarvan
de vrijheid van meningsuiting kan worden ingeperkt, onder meer in geval van het
ontkennen van misdaden gepleegd door ‘nationale socialistische of communistische
systemen’. Het fotograferen van mensen zonder hun toestemming kan leiden tot boetes.
In 2014 bepaalde het Constitutionele Hof dat online-media aansprakelijk gesteld kunnen
worden voor commentaar van hun gebruikers. Sinds 2010 zijn verschillende media die zich
kritisch uitlieten over de regering overgenomen door investeerders gelieerd aan de Fidesz-
partij en vervolgens gereorganiseerd. Andere onafhankelijke media hebben te maken
met teruggelopen of verdwenen advertenties van de overheid en van private bedrijven
die afhankelijk zijn van overheidsopdrachten. Dit heeft geleid tot een sterke verschraling
van het medialandschap. Via een niet-transparante organisatie, Civil Unity Forum (CÖF),
ondersteunt de regering indirect grootschalige (met name bill-board) campagnes.
Door een vijfde grondwettelijk amendement (september 2013) is het commerciële
mediakanalen toegestaan politieke advertenties te plaatsen maar dit mag alleen
gedurende officiële campagneperiodes en de advertenties mogen niet in rekening
worden gebracht. Volgens de Venetië Commissie leidt dit tot ongelijke kansen voor
oppositiepartijen. Commerciële media zijn immers afhankelijk van advertentie-inkomsten
en zullen niet geneigd zijn zonder financiële vergoeding campagne-uitingen te plaatsen.
Daarnaast heeft de regerende partij betere toegang tot de publieke media.97 In haar
eindrapport over de parlementsverkiezingen in 2014 oordeelde de OVSE dat ‘Increasing
ownership of media outlets by businesspeople directly or allegedly indirectly associated with
Fidesz and the allocation of state advertising to certain media undermined the pluralism of
the media market and heightened self-censorship among journalists’.98
Sinds 2011 worden rectoren van universiteiten niet langer door de Universiteitsraad
benoemd maar door de overheid. Ook heeft elke universiteit een door de regering
benoemde financieel directeur. In april 2017 stemde het Hongaarse parlement in met een
wet die bepaalt dat de vestiging van een buitenlandse universiteit in Hongarije gebaseerd
moet zijn op een internationaal bindende overeenkomst tussen de Hongaarse regering
en het land van waaruit de instelling wordt gefinancierd. Daarnaast moet de buitenlandse
universiteit ook onderwijsprogramma’s aanbieden in het land van statutaire vestiging.
Docenten van buiten de EU mogen voorts alleen in Hongarije doceren als zij in bezit zijn
van een Hongaarse arbeidsvergunning.
96 Een tussentijdse verkiezing voor een vacante parlamentszetel in februari 2015 werd gewonnen
    door een kandidaat van de positie. Daarmee raakte de Fidesz/Christen-democraten-alliantie haar
    tweederdemeerderheid kwijt.
97 Venice Commission, Opinion on Media legislation of Hungary, CDL-AD(2015)015, 22 June 2015.
98 OVSE/ODIHR Limited Election Observation Mission Hungary – Parlementary Elections, 6 April 2014,
    Final Report, p. 2.
                                                    44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Hoewel het wetsvoorstel in theorie gevolgen kan hebben voor circa 28 buitenlandse
onderwijsinstellingen in Hongarije, lijkt het met name gericht te zijn tegen de Central
European University in Boedapest die in 1991 is gesticht met ondersteuning van het Open
Society Foundation van de Hongaars-Amerikaanse investeerder en Orbán-criticus George
Soros. Het wetsvoorstel leidde tot nationaal en internationaal protest. In Hongarije vonden
demonstraties plaats en bijvoorbeeld ook de Hongaarse Academie voor Wetenschappen
sprak zich tegen de wet uit. Desondanks bekrachtigde de president op 10 april 2017
de wet. De wet is door tegenstanders aan het Constitutioneel Hof voorgelegd maar dit
schort de werking niet op. Het Hof hoeft bovendien geen behandelingstermijn in acht
te nemen. Voorts heeft de Hongaarse regering wetgeving in voorbereiding die NGO’s
met buitenlandse donateurs verplicht op hun publicaties te vermelden dat ze vanuit het
buitenland gefinancierd worden en wie hun donateurs zijn.99
In april 2017 startte de Hongaarse regering met de slogan ‘Laten we Brussel
stoppen’ een ‘nationale consultatieronde’ onder de bevolking. De regering stuurde alle
kiesgerechtigden een zestal vragen toe waarmee de mening over onder meer het Europese
migratiebeleid wordt gepeild. De wijze van vraagstelling lijkt echter te duiden op enige
vooringenomenheid bij de opstellers. Zo wordt bijvoorbeeld de vraag gesteld: ‘In the
recent period, there have been terrorist attacks one after the other in Europe. Despite these,
Brussels wants to force Hungary to let in illegal immigrants. What shall Hungary do?’, waarop
de volgende antwoorden kunnen worden gegeven: ‘For the sake of Hungarian people’s
security, illegal immigrants must be placed under supervision until the authorities make a
decision in their case’ en ‘Let us allow illegal immigrants to move freely in Hungary’.100
Polen
Op 7 januari 2016 ondertekende de Poolse president Andrzej Duda een nieuwe
mediawet, die de bevoegdheid voor de aanstelling van de directie en hoofdredactie van
de voorheen onafhankelijke publieke radio en televisie bij de minister van Financiën
belegd. De bestaande directies en redacties werden ontslagen en vervangen. Per 1 januari
2017 wilde de regering de toegang van de media tot het parlement beperken tot twee
journalisten van vijf media die zijn geselecteerd door de regering. Bovendien zouden ze
geen toegang meer hebben tot de wandelgangen en de plenaire zaal. Na straatprotesten
en een bezetting van het parlement door leden van de oppositie, trok de Poolse regering
de plannen in.
Rusland
Hoewel persvrijheid en vrijheid van meningsuiting onderdeel uitmaken van de Russische
grondwet, zijn de afgelopen jaren verschillende wetten doorgevoerd die de mediavrijheid
99   Zie: <https://www.trouw.nl/democratie/hongarije-wil-de-universiteit-van-miljardair-george-soros-
     sluiten~a862d6b0/> en <http://www.volkskrant.nl/buitenland/orban-rookt-verzetshaarden-uit-met-
     omstreden-wetten~a4482540/>.
100 Een andere vraag betreft de buitenlandse financiering van NGO’s: ‘More and more foreign-supported
     organizations operate in Hungary with the aim of interfering in the internal affairs of our country
     in an opaque manner. These organizations could jeopardize our independence. What do you think
     Hungary should do?’ waarop de volgende antwoorden kunnen worden gegeven: ‘(a) Require them to
     register, revealing the objectives of their activities and the sources of their finances; (b) Allow them to
     continue their risky activities without any supervision’. Zie voor de volledige vragenlijst: <http://www.
     teletrader.com/hungary-launches-stop-brussels-campaign-eu-unmoved-by-it/news/details/38359654?
     ts=1494335301862>.
                                                           45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>beperken. Iedere website die oproept tot rellen, ‘extreme’ activiteiten of het organiseren
van illegale bijeenkomsten kan worden geblokkeerd. Inmiddels zijn circa 20.000 websites
gesloten. In 2014 werd vastgelegd dat elke website, blog, of sociale mediaplatform met
meer dan 3.000 bezoekers bij de overheid geregistreerd dient te zijn als mediabron.
Deze registratie gaat gepaard met strenge regelgeving, waaronder de juridische
verantwoordelijkheid voor eventuele commentaren van bezoekers. Ook kunnen media (of
NGO’s) ineens gesloten worden doordat bijvoorbeeld het kantoor plotseling niet aan de
arbowetgeving blijkt te voldoen. Kritische journalisten en bloggers worden vervolgd op
basis van onder meer laster, extremisme en misleiding.101
Sinds 2012 zijn onafhankelijke Russische NGO’s, die financiering vanuit het buitenland
ontvangen en zich met ‘politieke activiteiten’ bezighouden, wettelijk verplicht zich bij
de het ministerie van Justitie dienen te registreren als ‘buitenlands agent’. De definitie
van ‘politieke activiteiten’ is breed en kan onder meer activiteiten op het gebied van
mensenrechten, milieu, HIV/aids-preventie maar ook liefdadigheidswerk omvatten. Omdat
NGO’s weigerden zich aan te melden werd de Wet op de Niet-commerciële organisaties
in 2014 geamendeerd zodat het ministerie van Justitie hen ook zonder hun toestemming
kan registreren. De NGO’s krijgen vervolgens te maken met controles en zijn verplicht om
op al hun publicaties aan te geven dat deze afkomstig zijn van een ‘buitenlands agent’.102
Na een wetswijziging in 2015 kunnen NGO’s verzoeken van de lijst verwijderd te worden
als ze gestopt zijn met ‘politieke activiteiten’ of geen buitenlandse financiering meer te
ontvangen. In de praktijk wordt de NGO dan op de lijst verplaatst naar een aparte kolom
‘van de lijst verwijderd’. De naam van de NGO blijft dus zichtbaar. Sinds de wet in werking
trad zijn 158 organisaties aangemerkt als ‘buitenlands agent’. In april 2017 besloeg de
lijst 98 organisaties.103
Op 27 februari 2015 werd oppositiepoliticus Boris Nemtsov in Moskou op een brug nabij
het Kremlin doodgeschoten. Nemtsov, vicepremier onder president Boris Jeltsin van 1997
tot 1998, beschuldigde de Russische regering herhaaldelijk van corruptie en verduistering
onder meer rond de organisatie van de Olympische Spelen in Sotsji. Zijn moord is niet
opgehelderd maar versterkt het gevoel van intimidatie van de oppositie. Aleksej Navalny,
leider van de Vooruitgangspartij, behaalde in 2013 bij de burgemeestersverkiezingen in
Moskou 27 procent van de stemmen. Daarop maakte hij bekend zich kandidaat te willen
stellen bij de presidentsverkiezingen in 2018. In 2014, en opnieuw in 2017,werd hij echter
veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenschap van vijf jaar wegens verduistering van
hout bij een bosbouwbedrijf. Door de veroordeling mag Navalny zich volgens de Russische
wet niet verkiesbaar stellen. In maart 2017 beschuldigde Navalny voormalig president
Dmitri Medvedev van een geheim vermogen van circa 1 miljard euro. Dit leidde in heel
Rusland onverwachts tot demonstraties. Tijdens een grote demonstratie in Moskou werd
Navalny gearresteerd en veroordeeld tot vijftien dagen gevangenisstraf en een geldboete.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft inmiddels menige klacht van
Navalny gegrond verklaard.104
101 Freedom House, Russia: Freedom of the Press 2016.
102 Amnesty International, Agents of the people. Four years of ‘foreign agents’ law in Russia: consequences
      for the society (November 2016).
103 Zie: <https://www.hrw.org/russia-government-against-rights-groups-battle-chronicle>.
104 Zie meest recent EHRM, 2 februari 2017, Navalnyy t. Rusland, nrs. 29580/12, e.a.
                                                    46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Turkije
Volgens Freedom House is de persvrijheid in Turkije sinds 2015 in ‘een alarmerend tempo’
verslechterd.105 Het wetboek van strafrecht en antismaad- en antiterrorismewetgeving
worden ingezet om onafhankelijke media en journalisten te vervolgen. De hoofdredacteur
van de krant Cumhuriyet werd bijvoorbeeld gearresteerd na berichtgeving over Turkse
wapenleveranties aan Syrië. Ook hebben journalisten te maken met intimidatie en geweld.
De grote mediakanalen zijn in handen van enkele bedrijven die ook investeren in andere
economische sectoren en daarbij deels afhankelijk zijn van overheidsopdrachten. Dit
ondergraaft de pluriformiteit en kritische berichtgeving door de media. Na de couppoging
in juli 2015 (zie onder IV.3 Inperking bescherming andersdenkenden) zijn 158 media-
organisaties gesloten en hun bezittingen in beslag genomen. De Venetië Commissie sprak
in dit verband van een ‘mass liquidation of media outlets.’106 Circa 10.000 mensen die voor
de media werkten, verloren hun baan. Voor de couppoging zaten in Turkije 36 journalisten in
de gevangenis. In april 2017 is dat aantal volgens waarnemers gestegen tot ruim 230.107
IV.3       Uitholling machtenscheiding
Hongarije
Sinds haar aantreden in 2010 heeft de regering-Orbán via verschillende (grond)
wetswijzingen getornd aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.108 Allereerst
werd de pensioensleeftijd van rechters verlaagd waardoor circa 10 procent van alle
Hongaarse rechters met onmiddellijke ingang hun werk moesten beëindigen. De Venetië
Commissie stelde daarop dat: ‘A whole generation of judges, who were doing their jobs
without obvious shortcomings and who were entitled – and expected – to continue to work
as judges, have to retire. The Commission sees no material justification (…)’.109 Vervolgens
zijn het bestuur en beheer van rechtbanken belegd bij een nieuw National Judicial
Office waarvan de president met een tweederdemeerderheid door het parlement wordt
aangesteld. Zij geniet brede bevoegdheden onder meer om rechtszaken naar een andere
rechtbank door te verwijzen of te bepalen welke rechter welke zaak behandelt.
Het Constitutionele Hof in Hongarije toetst de door het parlement goedgekeurde wetgeving
aan de grondwet. Met de grondwetswijziging in 2011 werd het aantal rechters van het
Constitutionele Hof verhoogd van acht naar vijftien waardoor de regering in een keer
zeven nieuwe rechters kon aanstellen. Met een grondwettelijk amendement in 2013 is de
rechtsmacht van het Constitutionele Hof vervolgens drastisch ingeperkt. Alle uitspraken
die het Hof heeft gedaan voor 1 januari 2012 (ingangsdatum nieuwe grondwet) zijn met
het amendement herroepen. Ook is het Constitutionele Hof niet langer bevoegd om
105 Freedom House, Turkey: Freedom of the Press 2016.
106 Venice Commission, Turkey - Opinion on the measures provided in the recent emergency decree laws
      with respect to freedom of the media, CDL-AD(2017)007, 10-11 March 2017, p. 4.
107 Zie: <https://turkeypurge.com/>.
108 Zie voor een volledige analyse: FIDH, Hungary: Democracy under threat. Six years of attacks against the
      rule of law (November 2016), pp. 15-21.
109 Venice Commission, Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and
      Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary, CDL-AD(2012)001-e
      (March 2012), p. 27.
                                                     47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>grondwettelijke amendementen inhoudelijk te toetsen aan de grondwet. Het kan zich
alleen nog uitspreken over de gevolgde procedure. Verder is de bevoegdheid van het Hof
ingeperkt om begrotings- en belastingwetten te beoordelen die door de het parlement zijn
aangenomen wanneer de overheidsschuld meer dan vijftig procent van het BBP bedraagt.
Effectief betekent dit dat het fiscale beleid van de huidige regering niet juridisch kan
worden getoetst.
Met de grondwetswijziging in 2011 werd tevens bepaald dat de president van het
Hongaarse Hooggerechtshof (Kúria) over tenminste vijf jaar ervaring als rechter in
Hongarije moest beschikken. Dit dwong de toenmalige president András Baka, die zich
regelmatig kritisch had uitgelaten over de hervormingen van de rechterlijke macht, tot
opstappen.110 Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zag hierin een duidelijke
schending van de vrijheid van meningsuiting.111
Polen
Direct na haar aantreden in november 2015 ondernam de Poolse regering pogingen om
de controle over het Constitutionele Tribunaal (Trybunal Konstytucyjny) te vergroten.112
Volgens de regerende Recht en Rechtvaardigheidspartij (PiS) was dit nodig omdat het
Tribunaal een verlengstuk zou zijn van de voormalige regeringspartij Burgerplatform. Drie
rechters die rechtmatig door het vorige parlement (Sejm) waren gekozen, werden niet door
de president beëdigd.113 In plaats daarvan werden drie nieuwe kandidaten benoemd.
Doordat het Tribunaal dit niet rechtsgeldig achtte, opereerde het Tribunaal enige tijd met
twaalf in plaats van vijftien rechters. De regering verlaagde vervolgens de maximumleeftijd
van de leden van het Tribunaal zodat direct twee vacatures ontstonden en creëerde
de wettelijke mogelijkheid om procedures door de minister van Justitie of vier rechters
van het Tribunaal stop te zetten. Uitspraken van het Tribunaal dat deze maatregelen
ongrondwettelijk zijn, weigerde de regering te publiceren in de Staatscourant zodat ze geen
rechtskracht kregen.
In december 2016 liep de termijn van de president van het Tribunaal af. Met een nieuwe
wet werd de voordracht van het Tribunaal van drie mogelijke opvolgers nietig verklaard.
Daarbij bevatte de wet dusdanig gedetailleerde bepalingen omtrent de kandidaatstelling
dat slechts één regeringsgezinde rechter van het Tribunaal tot preses kon worden
benoemd. Na haar aantreden liet zij de boventallige rechters alsnog toe en stuurde de
vicepresident van het Hof ongevraagd met vakantie. Daarnaast bepaalde zij dat het
Tribunaal zich ging toeleggen op oude zaken. De voorzitter van de Venetië Commissie uitte
zijn zorgen over deze gang van zaken die volgens hem tot doel hebben ‘to ensure that the
110 Zie: <https://strasbourgobservers.com/2016/07/12/baka-v-hungary-judicial-independence-at-risk-in-
      hungarys-new-constitutional-reality/>.
111 EHRM (Grote Kamer), 23 juni 2016, nr. 20261/12.
112 Onderstaand overzicht is gebaseerd op: A.W. Govers, ‘Bedreiging van de rechtsstaat in Polen: recht en
      misbruik van het recht,’ in Nederlands Juristenblad, 2016/2059, afl. 40, pp. 2960-2962; en Kees Sterk,
      ‘Polen; onafhankelijkheid rechtspraak krijgt klap na klap,’ in Nederlands Juristenblad, 2017/311,
      pp. 393-395.
113 De vorige Sjem onder de Burgerplatform-regering benoemde ook twee rechters voor vacatures die pas
      onder de nieuwe Sjem en regering zouden ontstaan. Het Tribunaal achtte deze benoemingen niet rechts-
      geldig. Dit verklaart deels het ongenoegen van de huidige Poolse regering.
                                                        48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Tribunal act in accordance with the will of the current political majority’.114
In januari 2017 presenteerde de Poolse minister van Justitie hervormingsplannen van de
Poolse Raad voor de Rechtspraak. De Raad kreeg slechts 5 dagen om op de plannen te
reageren. De Raad bestaat grotendeels uit door gekozen rechters en is nauw betrokken
bij de werving en selectie van rechters. Volgens het wetsvoorstel verliezen de leden van
de Raad hun mandaat binnen drie maanden na inwerkingtreding van de wet. Daarna
gaat de Raad uit twee kamers bestaan, één met politici en één met rechters, allen door
de Sejm benoemd. Een besluit van de nieuwe Raad zal slechts rechtsgeldig zijn als
beide kamers ermee instemmen. Daarnaast krijgt de minister van Justitie (sinds 2016
tevens procureur-generaal) de bevoegdheid om buiten de Raad om kandidaat-rechters
te benoemen. De OVSE oordeelde dat ‘the proposed amendments thus raise serious
concerns with regard to key democratic principles, in particular the separation of powers
and the independence of the judiciary (…)’.115
Turkije
Bij de parlementsverkiezingen in juni 2015 verloor de regerende AK-partij haar absolute
meerderheid, onder meer doordat de pro-Koerdische HDP de kiesdrempel van 10
procent wist te behalen. Nadat coalitiebesprekingen met de oppositie mislukten werden
nieuwe verkiezingen uitgeschreven voor 1 november 2015. In de tussentijd kwamen de
vredesbesprekingen tussen de regering en de Koerden teneinde waardoor het geweld
tussen het Turkse leger en de Koerdische Arbeiderspartij (PKK) opnieuw oplaaide. Er
vonden zelfmoordaanslagen plaats, onder meer tijdens een verkiezingsbijeenkomst in
Ankara waarbij meer dan 100 doden vielen. Tijdens de vervroegde verkiezingen herwon
de AK-partij de absolute meerderheid. De OVSE oordeelde over het algemeen positief
over het verloop van beide verkiezingen maar maakte ook melding van een sfeer van
polarisatie en confrontatie en een groot aantal aanvallen op partijkantoren en politici,
met name van de HDP. Ook was mediavrijheid en intimidatie van journalisten volgens de
OVSE een ‘serious concern’. Terwijl de OVSE in juni 2015 oordeelde dat ‘fundamental
freedoms were generally respected’, liet de organisatie deze bewoordingen in haar
rapport in november achterwege.116
Na de verkiezingen in november 2016 stelde de regering een lijst van achttien
grondwettelijke amendementen op die in januari 2017 door het parlement werd
aangenomen. Op 16 april 2017 steunde 51,4 procent van de Turkse bevolking de
voorgestelde grondwetswijzigingen die beogen het huidige parlementaire systeem
te vervangen door een presidentieel systeem. De president wordt het hoofd van de
regering en de functie van premier vervalt. De president hoeft niet langer neutraal te zijn
maar mag namens zijn partij optreden. Hij kan zonder goedkeuring van het parlement
vice-presidenten, ministers, hoge ambtenaren, vier van de dertien hoogste rechters en
114 Venice Commission, Poland – statement by the President of the Venice Commission, 15 January 2017.
     Zie ook: <http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2352>.
115 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Preliminary Opinion on draft amendments to
     the act on the national council of the judiciary and certain other acts of Poland, Warsaw, 22 March 2017,
     JUD-POL/305/2017.
116 OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission Turkey - Parlementary Elections 7 June 2015, Final
     report, Warsaw 18 August 2015, pp. 1-37 en OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission Turkey -
     Early Parliamentary Elections 1 November 2015, Final Report, Warsaw 28 January 2016, pp. 1-27.
                                                        49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>de hoofden van universiteiten benoemen. Daarnaast krijgt hij controle over het leger
en de veiligheidsdiensten. Hij krijgt de exclusieve bevoegdheid de noodtoestand uit te
roepen en kan daarna per decreet regeren. De criteria voor de noodtoestand zijn ruim
geformuleerd. De president stelt de overheidsbegroting op en kan zijn veto uitspreken
over alle wetgeving. Het parlement verliest de mogelijkheid een motie van wantrouwen
tegen de president of de regering in te dienen maar kan met een tweederdemeerderheid
de president wegsturen of met een absolute meerderheid een presidentieel veto
ongedaan maken. De president kan het parlement echter ontbinden en vervolgens per
decreet regeren. Het aantal parlementszetels wordt verhoogd van 550 naar 600 zetels
en presidents- en parlementsverkiezingen worden tegelijk gehouden. De president mag
twee termijnen van vijf jaar uitdienen. In 2019 gaat de grondwetswijziging in en begint
het tellen opnieuw. In theorie zou de huidige president Erdoğan daardoor tot 2029
kunnen aanblijven.
De Venetië Commissie had forse kritiek op zowel de wijze van totstandkoming van de
grondwettelijke amendementen als de inhoud. Zo was er geen mogelijkheid voor input
door maatschappelijke organisaties, werden de amendementen tijdens de noodtoestand
en in sterk verkorte procedures door het parlement aangenomen, terwijl HDP-
parlementariërs in de gevangenis zaten en was er druk op AKP-parlementariërs om tegen
de regels in openlijk hun stem uit te brengen.117 Voorts werden de voorgestelde achttien
amendementen zonder toelichting als één pakket in een referendum aan de bevolking
voorgelegd met slechts een ja/nee-vraag. Op basis van een inhoudelijke beoordeling
van de voorgestelde grondwettelijke amendementen stelde Venetië Commissie dat deze
‘would introduce in Turkey a presidential regime which lacks the necessary checks and
balances required to safeguard against becoming an authoritarian one. (…) [T]he substance
of the proposed constitutional amendments represents a dangerous step backwards in the
constitutional democratic tradition of Turkey’.118
De OVSE stelde dat er tijdens de campagne sprake was van een ‘uneven level playing
field’ tussen de voor- en tegenstanders.119 Door de noodtoestand waren ‘fundamental
freedoms essential to a genuinely democratic process’120 beperkt en hadden beide
kampen niet dezelfde kansen en mogelijkheden om hun boodschap uit te dragen. Het
door de AK-partij geleide ja-kamp had, ondanks een grondwettelijke verbod, beschikking
over het gehele staatsapparaat en domineerde op straat en in de media. Studenten
en ambtenaren werden gedwongen campagnebijeenkomsten bij te wonen. Journalisten
deden aan zelfcensuur. Daarentegen werden campagnebijeenkomsten of -uitingen van
de oppositie, met name van de HDP, veelvuldig verboden, opgebroken door de politie of
met geweld verstoord door tegenstanders. Nee-stemmers werden geïntimideerd, lastig
gevallen en door de president als landverraders en terroristen betiteld. Tijdens het
tellen van het stemmen besloot de kiescommissie 1,5 miljoen niet-gestempelde en dus
117 Venice Commission, Turkey – Opinion on the amendements to the constitution adopted by the Grand
     National Assembly on 21 January 2017 and to be submitted to a national referendum on 16 April 2017,
     CDL-AD(2017)005, 9-11 March 2017.
118 Idem: para. 130 en 131.
119 OSCE/ODIHR International Referendum Observation Mission Turkey – Constitutional Referendum,
     16 April 2017, Statement of preliminary findings and conclusions, p. 1.
120 Idem.
                                                     50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>ongeautoriseerde stembiljetten alsnog mee te tellen. ‘These instructions undermined
an important safeguard and contradicted the law that explicitly states that such ballots
should be considered invalid’, aldus de OVSE.121
IV.4     Inperking bescherming andersdenkenden en immigranten
Hongarije
In reactie op de grote toestroom van vluchtelingen uit het Midden-Oosten begon Hongarije
in juni 2015 met de bouw van een hek aan de grens met Servië en Kroatië. Samen met
Tsjechië, Slowakije, Polen en Roemenië verzette Hongarije zich in september tegen het
bindende besluit van de EU ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken om vluchtelingen
volgens een quotasysteem over de lidstaten te spreiden. In een raadgevend referendum
in oktober sprak 98 procent van de kiezers zich uit tegen het systeem. De uitslag was
evenwel ongeldig door een te lage opkomst van 48 procent. In december 2015 startte
de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen Hongarije omdat de Hongaarse
asielwetgeving strijdig zou zijn met EU-wetgeving.122 In maart 2017 stemde het Hongaarse
parlement in met de bouw van twee afgesloten containerkampen aan de grens met Servië
waarin alle asielzoekers gedurende de asielprocedure worden ondergebracht. Alleen via
een opening die uitkomt op Servisch grondgebied kunnen de vluchtelingen de kampen
verlaten. Volgens de UNHCR is de wetgeving in strijd met Hongarije’s verplichtingen onder
internationaal en Europees recht.123
In mei 2016 startte de Europese Commissie een inbreukprocedure naar aanleiding
van discriminatie van Roma-kinderen in het onderwijs. Roma-kinderen zijn volgens de
Commissie oververtegenwoordigd in het speciaal onderwijs voor verstandelijk beperkte
kinderen en worden veelal afgezonderd in het regulier onderwijs.124
Rusland
In juni 2012 tekende president Poetin een wijziging van de Wet op administratiefrechtelijke
overtredingen die de boetes aanzienlijk verhoogt voor het organiseren of deelnemen
aan protestbijeenkomsten die de openbare orde verstoren. Volgens het Kremlin was
de wet bedoeld om demonstraties niet uit de hand te laten lopen en om vreedzaam
demonstrerende burgers te beschermen tegen radicalisme. Sinds 2014 is het tevens
mogelijk om herhaalde overtredingen van het demonstratieverbod te bestraffen met een
gevangenisstraf van maximaal vijf jaar.125
In november 2012 wijzigde de regering de wettelijke definitie van hoogverraad in ‘het
verstrekken van financiële, materiële, technische, adviserende of andere hulp aan een
andere staat, internationale of buitenlandse organisaties of hun vertegenwoordigers, met
121 OSCE/ODIHR International Referendum Observation Mission Turkey – Constitutional Referendum,
     16 April 2017, Statement of preliminary findings and conclusions, p. 13.
122 Zie: <http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6228_en.htm>.
123 Zie: <http://www.unhcr.org/news/briefing/2017/3/58be80454/unhcr-deeply-concerned-hungary-plans-
     detain-asylum-seekers.html>.
124 European Commission, Fact sheet May infringement’s package: key decisions, Brussels 26 May 2016.
125 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Algemeen Ambtsbericht Russische Federatie (Juni 2013), p. 18.
                                                     51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>betrekking tot hun tegen de veiligheid van de Russische Federatie gerichte activiteiten’.126
Deze definitie is dermate ruim dat volgens Human Rights Watch iedere burger met
internationale contacten zou kunnen worden aangeklaagd.127
In juni 2013 werd in Rusland een wet van kracht die propaganda van ‘niet-traditionele
seksuele relaties’ onder minderjarigen strafbaar stelt. De wet zou bedoeld zijn om
kinderen te beschermen. In april 2017 berichtte de onafhankelijke Russische krant Novaya
Gazeta over vervolging en marteling van homoseksuelen in Tsjetsjenië. Sinds februari
2017 zouden ten minste honderd arrestaties en drie moorden hebben plaatsgevonden.
De woordvoerder van de Tsjetsjeense president Ramzan Kadirov reageerde dat er
geen homoseksuelen in Tsjetsjenië zijn en als ze er al wel zouden zijn dan zouden de
autoriteiten niets hoeven te doen omdat hun familieleden hen een plek zouden sturen
waarvan ze niet terugkeren.128
Op verzoek van het ministerie van Justitie en op basis van antiterrorismewetgeving heeft
het Russische Hooggerechtshof in april 2017 de Jehova’s Getuigen gekwalificeerd als
extremistische beweging en verboden. Het nationale hoofdkwartier in Sint-Petersburg en
de 395 lokale afdelingen worden gesloten en alle bezittingen van de organisatie moeten
in beslag worden genomen. De circa 170.000 Russische leden van de organisatie
riskeren boetes tot een gevangenis van maximaal tien jaar.129
Turkije
Op 15 juli 2016 ondernam een deel van het Turkse leger in Ankara en Istanboel een
couppoging waarbij 241 doden en 2196 gewonden vielen.130 De poging mislukte
doordat Turkse burgers na een oproep van president Erdoğan massaal de straat
opgingen om de coupplegers tegen te houden. Een dag later had de regering de macht
weer volledig in handen. De impact van deze gebeurtenissen op de Turkse bevolking
was bijzonder groot. Algemeen bestond het gevoel dat de bevolking een aanval op de
democratie had afgeslagen en eigenhandig een einde had gemaakt aan een lange
traditie van militaire staatsgrepen in Turkije. Tegelijkertijd was men van mening dat de
internationale gemeenschap te lang had gewacht met het veroordelen van de coup.131
In deze sfeer bestond grote maatschappelijke steun voor de maatregelen die de
regering na de couppoging nam. Deze kondigde de noodtoestand af en informeerde
de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa dat het Europees Verdrag voor de
126 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Algemeen Ambtsbericht Russische Federatie (Juni 2013), p. 19.
127 Zie: <https://www.hrw.org/news/2012/10/23/russia-new-treason-law-threatens-rights>.
128 Zie: <https://www.hrw.org/news/2017/04/04/anti-lgbt-violence-chechnya, <http://www.independent.
     co.uk/news/world/europe/chechnya-killing-gay-men-detention-nikki-haley-us-ambassador-un-cannot-
     ignored-russia-region-ramzan-a7690586.html> en <http://nos.nl/artikel/2166073-tsjetsjeense-
     mensenrechtenchef-homoseksualiteit-erger-dan-oorlog.html>.
129 Zie: <https://www.hrw.org/news/2017/04/20/russia-court-bans-jehovahs-witnesses>; en <https://
     www.theguardian.com/world/2017/apr/20/russia-bans-jehovahs-witnesses>.
130 Europese Commissie, Turkey 2016 report, SWD(2016) 366 final, 9 november 2016, p. 5.
131 De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken had reeds tijdens de nacht van de coup telefonisch
     contact met zijn Turkse collega om de staatsgreep te veroordelen.
                                                    52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Rechten van de Mens tijdelijk werd opgeschort.132 De noodtoestand werd daarop drie
keer verlengd tot juli 2017. Onder de noodtoestand kunnen fundamentele vrijheden
worden beperkt of tijdelijk niet meer gelden. Daarnaast kan de president verregaand per
decreet regeren. Sinds de coup heeft de Turkse regering herhaaldelijk aangegeven de
herinvoering van de doodstraf te overwegen.
De president legde de verantwoordelijkheid voor de coup onmiddellijk bij de islamitische
geestelijke Fethullah Gülen met wie hij tussen 2001 en 2013 nog nauw samenwerkte
om de invloed van de seculiere Kemalisten binnen de overheid en het leger terug te
dringen. Onder Gülens leiding zou de overheid en de samenleving geïnfiltreerd zijn door
zijn aanhangers. Na de couppoging werden meer dan 120.000 militairen, politieagenten,
rechters, onderwijzers en ambtenaren ontslagen of op non-actief gesteld op verdenking
van banden met Gülen. Meer dan 40.000 burgers werden gearresteerd en ruim
duizend scholen en universiteiten werden gesloten alsook circa 1500 maatschappelijke
organisaties. Ook werden bedrijven van Gülenisten onteigend.133 De snelheid waarmee
dit gebeurde, wekte de indruk dat de regering reeds namenlijsten gereed had. Veelal werd
gehandeld op basis van vermoedens (schuldig bij associatie) bijvoorbeeld als iemand
werkte op een zogenaamde Gülen-school of een rekening had bij een bank die gelieerd is
aan de Gülen-beweging.
Vanaf augustus 2016 begonnen de postcoupmaatregelen zich ook uit te strekken tot
andere groepen dan de Gülenisten, met name Koerdische organisaties en kritische
journalisten en wetenschappers. In september werden 11.000 Koerdische docenten
op non-actief gezet op verdenking van banden met een terroristische organisatie (PKK).
Dertien parlementariërs van de pro-Koerdische HDP werden gearresteerd, waaronder de
partijleider, Selahattin Demirtas. Dit was mogelijk doordat in mei 2016 de parlementaire
onschendbaarheid van de leden van het Turkse parlement werd opgeheven. Voor
de couppoging zaten 36 journalisten in de gevangenis. In april 2017 is dat aantal
opgelopen tot ruim 200. Op 31 maart gelastten drie rechters in Istanboel op voorstel
van de openbaar aanklager de vrijlating van 21 journalisten die werden vastgehouden op
verdenking van lidmaatschap van de Gülen-beweging. Nadat er vanuit de regering en de
media kritiek werd geuit op deze beslissing werden de journalisten nog voor hun vrijlating
opnieuw gearresteerd. De openbaar aanklagers en de rechters werden vervolgens
geschorst op verdenking van banden met de Gülen-beweging.
Het nipt gewonnen referendum over de wijziging van de grondwet in april 2017 werd
gevolgd door een nieuwe golf van ontslagen en arrestaties van enkele duizenden
ambtenaren, militairen, politieagenten en academici.134
132 Artikel 15 (1) van het EVRM voorziet in deze mogelijkheid en luidt: ‘In tijd van oorlog of in geval
     van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, kan iedere Hoge
     Verdragsluitende Partij maatregelen nemen die afwijken van zijn verplichtingen ingevolge dit Verdrag,
     voor zover de ernst van de situatie deze maatregelen strikt vereist en op voorwaarde dat deze niet in
     strijd zijn met andere verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht’.
133 In de (media)berichtgeving over dit onderwerp worden verschillende cijfers genoemd. In dit advies zijn
     conservatieve cijfers gebruikt. Op www.turkeypurge.com houdt een anonieme groep van jonge Turkse
     journalisten dagelijks de cijfers bij. Deze website meldt hogere aantallen.
134 Zie: <http://nos.nl/artikel/2170231-meer-dan-800-gulen-aanhangers-van-hun-bed-gelicht-in-turkije.html>
     en <http://nos.nl/artikel/2170783-opnieuw-massa-ontslag-onder-turkse-ambtenaren.html>.
                                                        53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>V        Beleidsinstrumentarium ter voorkoming en correctie
V.1      Europees instrumentarium
Europese burgers en lidstaten van de Raad van Europa en de Europese Unie hebben
een fundamenteel belang bij het functioneren van de democratische rechtsstaat.
De rechtsstaat is onmisbaar voor bescherming van de democratie en fundamentele
rechten. Naast deze intrinsieke waarde is ook de functionele waarde van belang: allerlei
vormen van Europese samenwerking (interne markt, veiligheid en justitie, Schengen)
vallen of staan bij wederzijds vertrouwen in het functioneren van nationale rechtsstaten.
Het is daarom wenselijk dat de lidstaten van de Raad van Europa en van de Europese
Unie de handhaving van de democratische rechtsstaat in iedere lidstaat zien als een
gezamenlijke verantwoordelijkheid, waaraan institutioneel vorm moet worden gegeven.
Dit versterkt tevens het vertrouwen van de burger in het functioneren van de Europese
instellingen.
In het AIV-advies De Rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament van
Europese samenwerking (nr. 87) uit 2014 is reeds gedetailleerd uiteengezet welke
vormen van toezicht bestaan met betrekking tot het functioneren van de democratische
rechtsstaat in de Verenigde Naties, de OVSE, de Raad van Europa en de Europese
Unie.135 Dit overzicht is terug te lezen in bijlage I.
In bovengenoemd advies concludeerde de Adviesraad onder meer dat het toezicht
binnen de Europese samenwerking gefragmenteerd is. Ook ontbreekt het aan een
mechanisme om regulier ontwikkelingen te monitoren op het terrein van de democratie,
de rechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en respect voor minderheden
(de zogenaamde Kopenhagen-criteria). In dit licht spoorde de Adviesraad de regering
aan zich binnen de Europese Unie in te zetten voor periodieke peer reviews over
het functioneren van de democratische rechtsstaat in alle lidstaten op basis van
landenrapporten, opgesteld door een commissie van onafhankelijke deskundigen.136
Hieronder wordt een korte update gegeven van de meest relevante ontwikkelingen sinds
het verschijnen van het AIV-advies nr. 87.
V.1.1    Raad van Europa
Verklaring van Brussel
De lidstaten van de Raad van Europa hebben zich de afgelopen jaren intensief
gebogen over het functioneren van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM), dat immers gebukt ging – en gaat – onder een zware werklast en een soms
haperende tenuitvoerlegging van zijn einduitspraken. Het meest recente resultaat
van het intergouvernementele overleg is de in maart 2015 aangenomen Verkaring
van Brussel. In de Verklaring bevestigen de lidstaten hun steun aan het Hof. Het
bijbehorende Action Plan geeft duidelijk aan hoe de uitvoering van de arresten van het
135 AIV, De Rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament voor Europese samenwerking, nr. 87,
     januari 2014, Den Haag, pp. 19-34.
136 Idem: pp. 35-37.
                                                   54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>EHRM kan worden versneld en verbeterd.137 Zo is onder meer afgesproken de rol van de
nationale parlementen bij de uitvoering van arresten te vergroten. Als een lidstaat wordt
veroordeeld, zal de regering het parlement een actieplan voor de uitvoering voorleggen.
Daarnaast hebben de lidstaten onder meer toegezegd de kennis over de Raad van
Europa en het EHRM binnen de overheid, rechterlijke macht, advocatuur en NGO’s te
vergroten.
In mei 2017 moest het Legal Affairs Committee van de Parlementaire Vergadering van
de Raad van Europa echter constateren dat er van die goede voornemens nog niet veel
terecht is gekomen. Het betreurde onder meer de ‘delays in implementing the Court’s
judgments, the lack of political will to implement judgments on the part of certain States
Parties and all attempts made to undermine the Court’s authority and the Convention-
based human rights protection system’. Het Comité stelde voorts vast dat Italië, de
Russische Federatie, Turkije, Oekraïne, Roemenië, Hongarije, Griekenland, Bulgarije,
Moldavië en Poland ‘have the highest number of non-implemented judgments and still
face serious structural problems’.138
Actieplan Versterking van de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid
In april 2016 stemde het Comité van Ministers in met een actieplan om de onafhankelijk-
heid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht in de lidstaten te vergroten. Het plan
heeft een duur van vijf jaar en richt zich op drie elementen: versteviging van de positie
van de rechterlijke macht ten opzichte van de regering en het parlement, bescherming
van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van individuele rechters; versterking van de
onafhankelijkheid van het openbaar ministerie. De voortgang van de uitvoering van het
actieplan wordt regelmatig in het Comité van Ministers besproken op basis van informatie
van de lidstaten.139
Venetië Commissie
Binnen de Raad van Europa is de zogenaamde Venetië Commissie – officieel bekend als
de European Commission for Democracy through Law – ten aanzien van landen waar de
democratische rechtsstaat onder druk staat, bijzonder actief geweest. De Commissie
heeft de afgelopen jaren meerdere rapporten over bijvoorbeeld Polen, Turkije, Rusland
en Hongarije uitgebracht.140 Daarbij gaat de aandacht met name uit naar drie gebieden:
democratische instituties en fundamentele rechten; constitutioneel en ordinary recht;
verkiezingen, referenda en politieke partijen. Het effect van alle activiteiten blijkt
zeer wisselend. In sommige landen zijn de adviezen van de Commissie zonder meer
opgevolgd; in andere landen is dat in veel mindere mate het geval. In oktober 2016
137 High-level Conference on the ‘Implementation of the European Convention on Human Rights, our shared
     responsibility’, Brussels Declaration, 27 March 2015. Zie ook: <http://www.echr.coe.int/Documents/
     Brussels_Declaration_ENG.pdf>.
138 PACE, Committee on Legal Affairs and Human Rights, Implementation of judgments of the European Court
     of Human Rights: 9th Report, AS/Jur (2017), p. 15.
139 Council of Europe, Plan of Action on Strengthening Judicial Independence and Impartiality, CM(2016)36
     final (April 2016).
140 Zie: <http://www.venice.coe.int/>.
                                                       55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>zegde de Poolse regering de samenwerking met de Commissie botweg op.141
Europees Sociaal Handvest
Het Europees Sociaal Handvest, dat in 1961 werd ondertekend en is herzien in 1996, is
een mensenrechtenverdrag van de Raad van Europa voor de bescherming van sociale en
economische rechten. Het Handvest is de tegenhanger van de Europese Conventie voor
de Rechten van de Mens en de Fundamentale Vrijheden dat zich op de bescherming
van burgelijke en politieke rechten. De rechten en vrijheden die in het Europees Sociaal
Handvest zijn vastgelegd hebben betrekking op huisvesting, gezondheid, onderwijs,
arbeid, sociale bescherming en verkeer van personen. Nederland heeft het herziene
Handvest in 2006 geratificeerd.
Het Europese Comité voor Sociale Rechten (ECSR) ziet toe op de naleving van het
verdrag. Het Comité bestaat uit vijftien onafhankelijke leden die voor een periode van
zes jaar worden gekozen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa. De 43
lidstaten142 die het Handvest hebben geratificeerd dienen jaarlijks te rapporteren over
de naleving van het Handvest. Nationale en internationale organisaties van werkgevers
en vakbonden en internationale NGO’s met een adviesstatus bij de Raad van Europa
kunnen bij het ECSR een klacht indienen tegen vermeende schendingen van het verdrag
door de lidstaten.
V.1.2     Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE)
Ook de OVSE heeft zich over Polen gebogen. Nog in mei 2017 bracht het OSCE Office
for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) een kritisch rapport uit over de
plannen om de Poolse Raad voor de Rechtspraak te hervormen.143
V.1.3     Europese Unie
Binnen de Europese Unie is drietal initiatieven genomen om het rechtsstatelijkheids-
instrumentarium aan te scherpen.144
EU-kader ter versterking van de rechtsstaat (Europese Commissie)
Op aandringen van onder meer Nederland, Duitsland, Denemarken en Finland
publiceerde de Europese Commissie in maart 2014 ‘Een nieuw EU-kader ter versterking
van de rechtsstaat’.145 Het kader stelt de Commissie in de gelegenheid om in een vroeg
stadium met een lidstaat te overleggen wanneer daar sprake is van een ‘systeemdreiging’
van de rechtsstaat. Het kader is een aanvulling op bestaande inbreukprocedures en
vormt een voorportaal van de zogenoemde artikel 7-procedure. Deze procedure kent
als maximale sanctie de schorsing van het stemrecht van een lidstaat in geval van een
141 Zie: <http://www.thenews.pl/1/10/Artykul/275645,Polish-govt-to-end-cooperation-with-Venice-Commission>.
142 Liechtenstein, Monaco, San Marino en Zwitserland hebben het Handvest niet geratificeerd.
143 Zie: ODIHR Opinion-Nr.: JUD-POL/305/2017-Final, Warsaw, 5 May 2017, te vinden op
     <http://www.legislationline.org/>.
144 Zie ook: M. Luining & A. Schout, ‘Deepening and broadening the EU’s Rule of Law agenda’, in
     Clingendael Policy Brief (March 2017).
145 Europese Commissie, Mededeling ‘Een nieuw EU-kader ter versterking van de rechtsstaat’, 11 maart 2014,
     COM(2014) 158 final.
                                                   56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>‘ernstige en voortdurende schending’ van de gemeenschappelijke EU-waarden die zijn
vastgelegd in artikel 2 van het EU-verdrag.146
De ‘pre-artikel 7-procedure’ kent drie fasen: 1) beoordeling door de Commissie;
2) aanbeveling van de Commissie; en 3) opvolging van de aanbeveling van de Commissie.
In de eerste fase verzamelt, onderzoekt en beoordeelt de Commissie of er duidelijke
aanwijzingen zijn voor een systeemdreiging van de rechtsstaat in een lidstaat. Indien dit
het geval is, vindt een dialoog plaats tussen de Commissie en de betreffende lidstaat.
Voorafgaand wordt aan de lidstaat een ‘advies inzake de rechtsstaat’ toegezonden
waarop de lidstaat op haar beurt mag reageren. Aansluitend treedt de tweede fase in
werking, tenzij de kwestie naar tevredenheid is opgelost. De Commissie vraagt de lidstaat
dan in een ‘aanbeveling inzake de rechtsstaat’ de waargenomen problemen binnen een
bepaalde periode op te lossen. Tijdens deze periode dient de lidstaat de Commissie op
de hoogte te houden van de genomen maatregelen. In de laatste fase ziet de Commissie
erop toe of de aanbeveling door de lidstaat wordt opgevolgd. Indien binnen het gesteld
tijdsframe geen bevredigende terugkoppeling plaatsvindt, kan de Commissie een van
de mechanismen van artikel 7 VEU in werking zetten. Tijdens dit gehele proces van drie
fasen vindt er een voortdurende dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat
plaats. Ook het Europees Parlement en de Raad van Ministers worden regelmatig
geïnformeerd over de stand van zaken.147
Op 13 januari 2016 werd het nieuwe rechtsstaatsmechanisme voor het eerst
door de Commissie geactiveerd in reactie op rechtsstatelijke ontwikkelingen in
Polen, met name de hervorming van het Constitutionele Hof. Inmiddels heeft de
Commissie twee aanbevelingen gedaan om de onafhankelijkheid van de Poolse
rechtsspraak te herstellen.148 In haar antwoord verweet de Poolse regering de vice-
Commissievoorzitter Timmermans ‘politically motivated’ te zijn en vroeg hem te stoppen
met het stigmatiseren van één van de lidstaten.149 Geen van de aanbevelingen zijn
overgenomen. In februari 2017 benadrukte de Poolse Minister van Buitenlandse
Zaken Waszczykowski dat zijn land destijds was toegetreden tot een Unie die op de
vier vrijheden is gebaseerd. Hij vervolgde: ‘That is the European Union we want to be
in. Unfortunately, some politicians would like to bypass the Treaties and monitor the
EU states beyond them’. De minister voegde eraan toe dat de Europese Commissie
noch de instrumenten noch het recht heeft om zich te bemoeien met de interne
146 Voor artikel 2 VEU: zie voetnoot 2. In artikel 7 VEU wordt een procedure gegeven in het geval van een
     ernstige schending van de waarden van de EU door een lidstaat. De lidstaat wordt eerst gewaarschuwd
     in geval van gevaar voor een ernstige schending (lid 1). Als vervolgens met unanimiteit geconstateerd
     wordt dat sprake is van een ernstige en voortdurende schending (lid 2) kunnen met gekwalificeerde
     meerderheid sancties worden opgelegd, inclusief het ontnemen van stemrecht in de Raad (lid 3). Als
     laatste kunnen deze maatregelen weer worden ingetrokken als er wijzigingen zijn in de toestand die tot
     het opleggen van de maatregel heeft geleid (lid 4).
147 Europese Commissie presenteert kader ten behoeve van de rechtsstaat in de EU. Zie: <http://europa.
     eu/rapid/press-release_IP-14-237_nl.htm>.
148 Europese Commissie, Aanbevelingen over de rechtsstaat in Polen: (EU) 2016/1374, 27 juli 2016 en
     C(2016) 8950 final, 21 december 2017.
149 Zie: <http://www.mfa.gov.pl/en/news/mfa_statement_on_poland_s_response_to_european_
     commission_s_complementary_recommendation_of_21_december_2016>.
                                                      57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>aangelegenheden van de lidstaten. ‘We respect the separation of powers, and each
country has a different model of democracy’, aldus de Poolse minister.150
Tijdens de bijeenkomst van de EU-Raad van Algemene Zaken151 in mei 2017 spraken
17 lidstaten van Europese Unie, waaronder België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland,
Spanje en Zweden, hun steun uit voor het werk van de Commissie. Zij riepen de
Poolse regering op de dialoog met de Commissie weer op te pakken. Lidstaten die
de rechtsstaat vooral een nationale aangelegenheid vinden (onder meer Hongarije,
Litouwen, Slowakije, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk) stelden zich neutraler op. Zij vonden
dat dit onderwerp niet door de EU-ministers van Buitenlandse Zaken moest worden
besproken.152
Rechtsstatelijkheidsdialoog (Raad van Ministers)
In december 2014 besloten de Raad en de lidstaten jaarlijks in de Raad een
rechtsstatelijkheidsdialoog te voeren. Deze dialoog heeft twee keer plaatsgevonden,
onder het EU-voorzitterschap van Luxemburg en van Nederland, en is in november
2016 onder het Slowaaks voorzitterschap geëvalueerd. Daarbij is besloten de jaarlijkse
dialoog voor te zetten en systematischer voor te bereiden. In 2019 zal opnieuw een
evaluatie plaatsvinden.
EU Pact voor democratie, rechtsstaat en fundamentele rechten (Europees Parlement)
Op voorstel van de Nederlands Europarlementariër In ’t Veld nam het Europees
Parlement in november 2016 een resolutie aan die de Europese Commissie oproept
uiterlijk in september 2017 een voorstel te doen voor een ‘EU Pact voor democratie,
rechtsstaat en fundamentele rechten’ (DRF).153
Op basis van dit pact zou de Europese Commissie, in samenwerking met een panel
van onafhankelijke deskundigen, jaarlijks een DRF-rapport moeten opstellen waarin ook
voor landen specifieke aanbevelingen worden gedaan. Daarbij zou ook gebruik moeten
worden gemaakt van rapportages van het Europees Bureau voor de Grondrechten
(‘Grondrechtenagentschap’) en de Raad van Europa. Vervolgens zou het DRF-rapport in
de Raad en tussen het Europees Parlement en nationale parlementen moeten worden
besproken. Het voorstel bouwt in wezen voort op het EU-Netwerk van Onafhankelijke
Experts inzake Mensenrechten, dat op verzoek van het Europees Parlement door de
Commissie was opgezet en dat van 2004-2009 actief is geweest.
De motivatie voor het voorstel van het Europees Parlement is onder meer gelegen in het
feit dat kandidaat-lidstaten aan strenge rechtsstaatcriteria moeten voldoen om lid van
150 Zie: <https://www.poland.pl/politics/foreign-affairs/polish-foreign-minister-munich-security-
     conference/>.
151 De Raad van Algemene Zaken bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken en Europese Zaken van
     de Europese Unie.
152 Zie: <https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/
     Nieuws/Paginas/Steun-17-EU-lidstaten-voor-onafhankelijkheid-Poolse-rechtspraak.aspx>.
153 European Parliament 2014-2019, EU mechanism on democracy, the rule of law and fundamental rights,
     25 november 2016, P8_TA(2016)0409. Zie voor volledige rapport: <http://www.europarl.europa.eu/
     RegData/etudes/IDAN/2016/579328/EPRS_IDA(2016)579328_EN.pdf>.
                                                    58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>de Unie te mogen worden, maar dat er na toetreding geen reguliere beoordeling meer
plaatsvindt.154 Terwijl het huidige EU-instrumentarium vooral reactief is en pas wordt
ingezet naar aanleiding van incidenten, wil het Europees Parlement met een jaarlijkse
DRF-rapportage structurele aandacht creëren voor de naleving van de waarden die zijn
vastgelegd in artikel 2 van het EU-verdrag. Het voorstel sluit daarmee nauw aan op
het voorstel voor een geïnstitutionaliseerde peer-review dat de AIV in bovengenoemd
rechtsstatelijkheidsadvies nr. 87 deed. In zijn reactie op dit advies omarmde het kabinet
dit voorstel.155
Tijdens een overleg in de Tweede Kamer over de stand van de rechtsstaat en de
mensenrechten in de Europese Unie op 19 januari 2017 reageerde de minister van
Buitenlandse Zaken echter afwachtend op het EP-voorstel. Hij benadrukte dat landen
vooral door elkaar moeten worden aangesproken in plaats dat experts een oordeel
vellen over anderen.156 De Europese Commissie gaf op haar beurt aan dat ‘At this
stage the Commission has serious doubts about the need and the feasibility of an annual
Report and a policy cycle on democracy, the rule of law and fundamental rights prepared
by a Committee of ‘experts’ and about the need for, feasibility and added value of an inter-
institutional agreement on this matter’.157 Kortom, de Commissie zag geen toegevoegde
waarde in het creëren van een nieuwe structuur, in aanvulling op het reeds bestaande
instrumentarium.
V.2       Bilateraal instrumentarium
Nederland heeft zich de afgelopen jaren ingespannen om het onderwerp rechtsstatelijkheid
in Europa op de agenda te zetten. Zo zijn het rechtsstaatsmechanisme van de Europese
Commissie en de jaarlijkse EU-rechtsstatelijkheidsdialoog mede op aandringen van
Nederland tot stand gekomen. De Nederlandse inspanningen zijn daarmee met name
gericht op de Europese Unie. De Nederlandse inbreng in de Raad van Europa is minder
eenduidig of zichtbaar. Dit is mede het gevolg van het feit dat de beraadslagingen in het
Comité van Ministers, dat onder andere toeziet op de naleving van uitspraken van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens, vertrouwelijk zijn.
De begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken bevat een aantal fondsen die
kunnen worden ingezet om democratie, rechtsstaat en mensenrechten in Europese
landen te bevorderen. De voornaamste staan hieronder vermeld.
Sinds 1994 ondersteunt Nederland met het programma Maatschappelijke Transformatie
(MATRA) de (potentiële) kandidaat-lidstaten van de EU en de landen van het Oostelijke
Partnerschap bij de opbouw van een pluriforme en democratische rechtsstaat.
Een belangrijk onderdeel van het MATRA-programma is de samenwerking tussen
Nederlandse en lokale organisaties (twinning). De bilaterale MATRA-programma’s in de
kandidaat-lidstaten worden vanaf hun toetreding tot de EU stopgezet. Lopende projecten
worden afgebouwd. De erosie van de democratische rechtsstaat in onder meer Polen
154 Idem: zie in resolutie overwegingen R. en S.
155 Kamerstuk 33877, nr. 19.
156 Kamerstuk 34648, nr. 3, pp. 19-22.
157 Europese Commissie, SP(2017), 16, 17 februari 2017.
                                                 59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>en Hongarije doet echter de vraag rijzen of Nederland niet ook na de EU-toetreding zou
moeten blijven investeren in deze landen. Duurzame maatschappelijke transformatie
vereist immers een langdurige inzet. Het budget van het MATRA-programma loopt
evenwel af van EUR 13,7 miljoen in 2017 naar EUR 9,1 miljoen in 2018 en 2019.158
Vanuit het Mensenrechtenfonds worden wereldwijd organisatie ondersteund die zich
inzetten voor mensenrechten. Het fonds richt zich met name op de prioriteiten van het
Nederlandse mensenrechtenbeleid: mensenrechtenverdedigers; gelijke rechten voor
lesbiennes, homo’s, biseksuelen, transgenders en personen met een intersekseconditie
(LHBTI); ernstigste schendingen; vrijheid van meningsuiting; internetvrijheid; vrijheid van
godsdienst en levensovertuiging; mensenrechten en bedrijfsleven; en straffeloosheid
van internationale misdrijven. Het budget van het Mensenrechtenfonds bedraagt EUR
44,3 miljoen in 2017 en EUR 46,1 miljoen in 2018 inclusief een (aflopende) bijdrage
van circa EUR 6 miljoen aan RNW Media (voormalige Radio Nederland Wereldomroep).
Sinds 2014 heeft Nederland de twee pilots op het gebied van rechtsstatelijkheid
uitgevoerd: één in de Westelijke Balkan en één in EU-landen Hongarije, Bulgarije en
Roemenië (plus Moldavië). Onder meer als gevolg van de financiële en personele
bezuinigingen op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn vanaf
2018 geen middelen beschikbaar om aan de pilots een vervolg te geven. Dit betekent
dat de pilot in de Westelijke Balkan in 2019 ten einde komt, terwijl de tweede pilot al op
1 juli 2017 moet worden beëindigd. In dit verband verdient vermelding dat het netwerk
van Nederlandse ambassades en consulaten-generaal in het buitenland de afgelopen
jaren is versoberd en afgeslankt. De posten in Centraal- en Oost-Europa zijn hiervan
evenmin uitgezonderd. De financiële taakstelling heeft een nadelig effect op de daar
aanwezige expertise op het gebied van democratie, rechtsstaat en mensenrechten.
Daarnaast zijn relatief beperkte (cultuur)budgetten voor kleine ambassadeprojecten
verlaagd of geheel geschrapt.159
V.3      Conclusie/samenvatting
Binnen de Raad van Europa is sprake van een toenemend aantal uitspraken van het
EHRM waarvan de tenuitvoerlegging – een verantwoordelijkheid van het Comité van
Ministers van de Raad van Europa – op zich laat wachten. De bij de Verklaring van
Brussel (2015) gevoegde Action Plan is op dit punt nog onvoldoende uitgevoerd. Ook de
Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa heeft dat onlangs met zorg moeten
constateren. Binnen de Assemblee wordt overigens al 20 jaar gemonitord in hoeverre de
47 lidstaten zich aan hun Verdragsverplichtingen houden.
Het rechtsstatelijkheidsinstrumentarium van de Europese Unie is sinds het verschijnen
van het AIV-advies nr. 87 De Rechtsstaat. Waarborg voor Europese burgers en fundament
van Europese samenwerking verder aangescherpt. Een eenduidig mechanisme om regulier
te monitoren in hoeverre de lidstaten voldoen aan de Kopenhagen-criteria ontbreekt,
evenwel nog immer. Voor een dergelijk peer review-instrument bestaat tot dusver
onvoldoende draagvlak binnen de Europese Unie. De jaarlijkse rechtsstatelijkheidsdialoog
die in de Raad van Ministers wordt gevoerd is daarvoor (nog) geen afdoende alternatief.
158 Begroting ministerie van Buitenlandse Zaken 2017, kamerstuk 34550 V, nr. 2.
159 Zie ook AIV, De Vertegenwoordiging van Nederland in de Wereld, Briefadvies nr. 32, Den Haag, mei 2017.
                                                   60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Het EU-kader ter versterking van de rechtsstaat heeft als belangrijk nadeel dat de
verantwoordelijkheid voor dit instrument is belegd bij de Europese Commissie. Gezien de
rol van de Commissie als hoeder van het EU-Verdrag ligt dit weliswaar voor de hand maar
het geeft ook munitie aan die regeringen die de Commissie onrechtmatige bemoeienis
door niet-gekozen bureaucraten verwijten. Daarnaast biedt het andere lidstaten de
gelegenheid zich op dit onderwerp achter de Commissie te verschuilen. Wanneer de
lidstaten de gemeenschappelijke EU-waarden met voeten treden is echter sprake
van een politiek probleem. Dat vereist niet alleen een technische, maar vooral een
politieke oplossing, dat wil zeggen op het niveau van ministers en van staatshoofden en
regeringsleiders van de Europese Unie.
Internationale politieke druk door regeringen, hoewel alleszins noodzakelijk, is echter
niet voldoende om democratie, rechtsstaat en mensenrechten in Europa te waarborgen.
Bovenal dient er brede steun voor deze waarden te bestaan in de samenleving en dienen
burgers vertrouwen te hebben in de instellingen van de democratische rechtsstaat. Dit
vereist een langdurige inzet op maatschappelijk niveau. Nederland levert op dit punt
reeds een belangrijke bijdrage al beperken de bezuinigingen op de begroting van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken de Nederlandse inbreng en invloed.
                                            61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>VI       Conclusies en aanbevelingen
‘De rechtsstaat is geen rustig bezit, geen huis waarin we onbezorgd kunnen gaan slapen’.160
Deze uitspraak, gedaan door wijlen senator Willem Witteveen in een Kamerdebat
over de rechtsstaat in 2014, is onverminderd relevant. De democratische rechtsstaat
heeft voortdurend onderhoud nodig, ook in Europa. De sinds het begin van deze eeuw
zich steeds duidelijker manifesterende vervreemding tussen de instellingen van de
democratische rechtsstaat en delen van de bevolking wier levenssituatie en vooruitzichten
precair zijn geworden en/of die de nationale culturele identiteit bedreigd zien, leidt tot
een riskant krachtenveld. In verschillende Europese staten hebben zich meer of minder
invloedrijke bewegingen gemanifesteerd die democratisch verworven macht willen inzetten
om de politieke positie van en juridische garanties voor andere groepen in te perken.
Dit wijst erop dat door hen de constitutionele democratie, d.w.z. de democratische
rechtsstaat, te weinig wordt ervaren als ook in hun – want ieders – belang.
In de inleiding van dit advies is erop gewezen dat het een wezenlijke maar delicate taak
is om bij het in internationaal verband opkomen voor de rechtsstaat, het democratisch
karakter van de betrokken staten te respecteren en juist de democratische kwaliteit
ervan te versterken. In samenlevingen die steeds complexer worden, moeten rechten,
plichten en uiteenlopende maatschappelijke belangen continu tegen elkaar worden
afgewogen en conflicten beslecht. Dit vereist een balans tussen enerzijds responsiviteit
van bestuurders voor de wensen van burgers en anderzijds de mogelijkheid om op basis
het algemeen belang een zelfstandige afweging te kunnen maken. Door een groot aantal
ontwikkelingen en factoren die in dit advies zijn beschreven, is deze balans de afgelopen
decennia geleidelijk verstoord. Veel burgers in heel Europa hebben inmiddels het gevoel
dat de instituties van de democratische rechtsstaat vooral ten gunste staan van anderen
waaronder ‘het establishment’ of van minderheidsgroepen. Dit ongenoegen creëert
momentum voor politieke alternatieven die meer inspraak en betere overheidsprestaties
beloven.
In Europa is een brede inzet nodig om het maatschappelijk draagvlak voor de
democratische rechtsstaat te herstellen en te versterken. Voor een ieder moet duidelijk
zijn dat de rechtsstaat geen belemmering vormt voor de democratie maar deze juist
ondersteunt. Eveneens moet het besef groeien dat democratie pas waardevol is voor
alle burgers als die samengaat met rechtstatelijke waarborgen. Ook moeten burgers
zich op internationaal niveau gehoord weten. Europese instellingen moeten zichtbaar en
voelbaar ten dienste staan van de burger. Dat is momenteel onvoldoende het geval.
Voor het onderhoud van de democratische rechtsstaat in Europa zijn alle lidstaten van de
Raad van Europa en de Europese Unie verantwoordelijk. Het feit dat nationale regeringen
niet bereid blijken te zijn elkaar binnen de Europese samenwerkingsverbanden aan te
spreken op de uitholling van de democratie, rechtsstaat en mensenrechten, doet de
geloofwaardigheid van Europa bij de eigen burgers geen goed. Dan wordt slechts het reeds
breed gedragen beeld bevestigd van een Europa dat wel menselijke waardigheid belooft
maar er niet effectief voor opkomt.
160 Uit inbreng senator Willem Witteveen in het debat over de Staat van de rechtsstaat, Handelingen EK
     2013-2014, 22-5-1 (maart 2014).
                                                   62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Het gaat hier echter niet alleen om een aantasting van normen en waarden die tot de
kern van de Europese identiteit behoren; ook de stabiliteit in Europa is in het geding.
Waar de bescherming van individuele rechten en minderheden afbrokkelt, ontstaan al snel
binnenlandse spanningen, bilaterale conflicten en onvermijdelijk migratiestromen die soms
onbeheersbare proporties kunnen aannemen. En waar de erosie van de democratische
rechtsstaat vaak hand in hand gaat met de ondermijning van gezamenlijke Europese
instituties, zijn die instituties steeds minder in staat om de vereiste daadkracht aan de
dag te leggen die nodig is voor de oplossing van dergelijke crises.
Ook zonder dat het tot grootschalige escalaties komt, vreet de erosie van de
democratische rechtsstaat bovendien aan de fundamenten van de interstatelijke
samenwerking die in Europa belangrijk zijn. Politiesamenwerking, het Europees
Aanhoudingsbevel, de overdracht van asielzoekers onder het zogeheten Dublin-systeem:
al die vormen van samenwerking zijn gebaseerd op wederzijds vertrouwen in de kwaliteit
van rechtssystemen en de bescherming van rechtsstatelijke kernwaarden. Maar als de
feitelijke basis aan dat wederzijds vertrouwen komt te ontvallen, komen vroeg of laat ook
de wederzijdse erkenning én solidariteit onder druk te staan.161
Aan deze overwegingen kan nog worden toegevoegd dat een gemankeerde democratische
rechtsstaat leidt tot een onaantrekkelijk investeringsklimaat. Vertrouwen in constitutionele
stabiliteit en in eerlijke en effectieve overheidsrechtspraak is daarvoor immers een
basisvoorwaarde. Ontbreekt dat vertrouwen, dan zijn investeerders gedwongen hun
toevlucht te nemen tot arbitrage en andere vormen van investeringsbescherming –
waarbij ze dan enerzijds te kampen krijgen met een steeds kritischer publieke opinie, en
anderzijds geconfronteerd worden met juridische bezwaren.162
VI.1       Aanbevelingen
De AIV doet hieronder een aantal beleidsaanbevelingen voor de wijze waarop Nederland
zich in de daarvoor ingerichte internationale samenwerkingsverbanden en bilaterale
relaties kan inzetten om de constitutionele structuren van de democratische rechtsstaat
te behoeden voor (verdere) erosie. Nederland moet bereid zijn tegen de stroom in
te roeien en op dit punt zijn betrokkenheid te blijven tonen, met als doelstelling te
voorkomen dat de werking van het democratisch bestel leidt tot een erosie van de eigen
uitgangspunten.
Van zulke inspanningen moet uiteraard volstrekt helder zijn dat ze de democratische
werking van staten – met in de eigen geschiedenis van elke staat gevormde kenmerken –
ondersteunen: de formele en de materiële kenmerken van een democratie moeten
niet verder uit elkaar worden getrokken, maar op een overtuigender wijze met elkaar
verbonden. Dit vereist respect voor de verscheidenheid die kan bestaan tussen
bij de Raad van Europa en bij de Europese Unie aangesloten staten. Voortdurend
dient aansluiting te worden gezocht bij de door alle betrokken volkeren aanvaarde
161 Dan ontkomt bijvoorbeeld Duitsland niet meer aan het besluit geen asielzoekers terug te sturen naar
     Hongarije. Zie Politico, 11 April 2017, Germany suspends migrant returns to Hungary – Hungary’s been
     criticized for detaining migrants in camps on its border with Serbia. Zie: <http://www.politico.eu/article/
     germany-suspends-migrant-returns-to-hungary/>.
162 Zie zaak C-284/16 (Achmea), nu aanhangig voor het HvJEU, die o.a. draait om de vraag of de
     Nederlands-Tsjechische arbitrageovereenkomst verenigbaar is met EU-recht.
                                                        63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>gemeenschappelijke democratische en rechtsstatelijke grondwaarden. De aanbevelingen
die hier worden gedaan bouwen dan ook steeds voort op wat met en door de andere
staten is aanvaard.
Hierbij is behoedzaamheid geboden. Om verschillende redenen is enige discrepantie
tussen de complexiteit van de problematiek die in dit advies is beschreven en de
hieronder gepresenteerde aanbevelingen onvermijdelijk. Allereerst bestaat er geen silver
bullet om de erosie van de democratische rechtsstaat in Europa op een eenvoudige
manier een halt toe te roepen. Deze wordt immers beïnvloed door een groot aantal
complexe omgevingsfactoren (zie Hoofdstuk II). Dit vraagt een gedifferentieerde aanpak
op verschillende niveaus: nationaal, internationaal, gouvernementeel, maatschappelijk
et cetera. Ten tweede kan de democratische rechtsstaat slechts vanuit een samenleving
zelf worden verwezenlijkt. Personen en organisaties kunnen vanuit andere landen hierbij
een ondersteunende rol spelen. De inzet van de Nederlandse regering – waarop veel
van de aanbevelingen betrekking hebben – kan logischerwijs vooral ondersteunend zijn
ten opzichte van maatschappelijke ontwikkelingen en hun verankering in de rechtsstaat.
Ten derde biedt het politieke krachtenveld binnen Europa en met name in de Europese
Unie momenteel beperkte ruimte voor een krachtig tegengeluid. In Europa is slechts
een beperkt aantal landen bereid zich hard te maken voor rechtsstatelijkheid. Ten slotte
moet rekening worden gehouden met de ook in Nederland gegroeide maatschappelijke
scepsis ten opzichte van Europese samenwerking.
1. Vergroten institutionele responsiviteit
Raad van Europa
De Raad van Europa is het belangrijkste orgaan in Europa voor standaardsetting en
monitoring van mensenrechten en hun doorwerking in de wetgeving, beleid en praktijk
van de lidstaten. Toch lijkt de bekendheid van de Raad van Europa als voor hen
belangrijk gremium bij velen in Europa beperkt. Nederland zou het voortouw kunnen
nemen bij een politieke herwaardering van het belang van de Raad van Europa. Dat kan
door:
a. Zich samen met gelijkgezinde landen in te zetten voor een grotere politieke rol
    van het Comité van Ministers bij het toezicht op uitvoering van uitspraken van het
    Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de lidstaten. Het Comité van Ministers
    dient de onafhankelijke instituties van de Raad van Europa (Europees Hof voor de
    Rechten van de Mens, Europees Comité voor Sociale Rechten) niet te matigen maar
    te ondersteunen en te stimuleren.
b. De uitvoering van de Verklaring van Brussel en het actieplan Strengthening Judicial
    Independence and Impartiality te stimuleren door met een aantal landen een
    twinning-relatie aan te gaan en hen te assisteren bij het vergroten van de kennis over
    de Raad van Europa en het EHRM binnen de overheid, rechterlijke macht, advocatuur
    en NGO’s, het vergroten van de rol van het nationale parlement in de uitvoering
    van arresten van het EHRM in de lidstaten en het oprichten van een onafhankelijk
    nationaal mensenrechteninstituut.
c. Het initiatief te nemen om de traditionele aandacht voor burgelijke en politiek
    mensenrechten in het Comité van Ministers uit te breiden met de sociale rechten
    zoals vastgelegd in het Europees Sociaal Handvest. Nederland zou dit kunnen
    onderstrepen met extra ondersteuning van het HELP-programma.
                                             64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>d. De regering dient de Commissies Buitenlandse Zaken en Justitie van de Tweede
   Kamer op gezette tijdstippen op vertrouwelijke basis te informeren over de
   beraadslagingen in het Comité van Ministers, met name voor wat betreft de uitvoering
   van uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
e. Nederland kan de wederkerigheid binnen de Raad van Europa ondersteunen door
   de Venetië Commissie ook zelf bij dilemma’s zoals die rond rechterlijke toetsing van
   wetten en gevolgen van referenda advies te vragen over Nederlandse wetgeving.
Europese Unie
a. Nederland moet zich binnen de EU blijven inzetten voor de versterking van jaarlijkse
   rechtsstatelijkheidsdialoog, als opmaat naar een peer review-mechanisme163
   waarvoor op dit moment binnen de Unie nog onvoldoende steun bestaat.
b. Nederland kan met gelijkgezinde landen een (informele) kopgroep vormen die reeds
   met een peer review van start gaat. Een dergelijke kopgroep kan een aansprekend
   voorbeeld van Europese samenwerking voor burgers in de EU zijn, inclusief in de
   landen die (nog) niet wensen deel te nemen. Het laat hun zien dat het mogelijk is om in
   wederzijds vertrouwen en openheid over het onderwerp rechtsstatelijkheid met elkaar
   van gedachten te wisselen.
c. Een aantal EU-lidstaten, met name Polen en Hongarije, zet zich momenteel stevig af
   tegen de notie dat het lidmaatschap van de Unie ook bepaalde verantwoordelijkheden
   op het gebied van de democratische rechtsstaat met zich meebrengt. Tegelijkertijd
   ontvangen deze landen aanzienlijke bedragen aan EU-subsidies. In de komende
   onderhandelingen over (de hervorming van) de EU-begroting (het Meerjarig Financieel
   Kader) moet Nederland inzetten op een koppeling tussen de ontvangsten vanuit de
   cohesie- en structuurfondsen en resultaten met de oorspronkelijke Kopenhagen-criteria
   voor EU-toetreding.
d. Nederland kan steun uitspreken voor het voorstel van het Europees Parlement voor een
   EU Pact voor democratie, rechtsstaat en fundamentele rechten.
e. De Eerste en de Tweede Kamer kunnen een constructieve rol spelen bij het bevorderen
   van democratische rechtsstatelijkheid in Europa door over dit onderwerp met
   andere Europese parlementen in gesprek te gaan. Daarbij zou gedacht kunnen
   worden aan het opzetten van een parlementair netwerk dat zich richt op praktische
   samenwerking en kennisuitwisseling inzake de verbinding van democratie en
   rechtsstaat. Dat kan bilateraal, maar bijvoorbeeld ook door het opzetten van een
   trilateraal samenwerkingsverband tussen een aantal parlementen. Daarnaast zouden
   gelijkgestemde leiders van Europese politieke partijen binnen hun fractie in het
   Europees parlement de dialoog moeten zoeken met die partijen die op nationaal niveau
   instemmen met maatregelen die de democratische rechtsstaat ondermijnen.
f. In internationale diplomatie verdient dialoog altijd de voorkeur boven confrontatie.
   Dat geldt evenzeer op het gebied van democratie, rechtsstaat en mensenrechten.
163 Zie eerdere aanbeveling voor een peer review in AIV-advies, De rechtsstaat: waarborg voor Europese
     burgers en fundament van Europese samenwerking, nr. 87, Den Haag, januari 2014, pp. 35-37.
                                                    65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>    Waar dialoog echter keer op keer faalt, moet de internationale gemeenschap in het
    uiterste geval ook bereid zijn een streep in het zand te trekken. Concreet betekent dit
    Nederland samen met EU-partners duidelijk zou moeten maken dat binnen de Raad
    van Europa en de Europese Unie geen plaats kan zijn voor Turkije indien dit land besluit
    tot herinvoering van de doodstraf.
g. Wetgeving zoals de Russische ‘foreign agent’-wet en misbruik van algemene regelgeving
    ten aanzien van NGO’s dient steeds weer door Nederland aan de kaak te worden
    gesteld, zowel bilateraal als internationaal, in samenwerking met gelijkgezinde landen.
OVSE
Nederland kan overwegen zich in de nabije toekomst kandidaat te stellen voor het
Voorzitterschap van de OVSE. Dat biedt Nederland de kans democratisering en rechts-
statelijkheid nadrukkelijker op de (mensenrechten)agenda van deze organisatie te zetten.
G20/OESO
Nederland neemt momenteel deel aan de G20 op uitnodiging van Duitsland dat op dit
moment het voorzitterschap bekleedt. Nederland moet zich inspannen voor blijvende
deelname aan dit forum dat buitengewoon geschikt is om, samen met gelijkgezinde
landen, de negatieve gevolgen van de globalisering aan de orde stellen. Een discussie
over dit onderwerp zou zich, net als in de OESO, niet alleen moeten richten op handel,
investeringen en ontwikkeling maar ook op sociaaleconomische rechten, milieurechten
en de relatie tussen overheid en burgers. De Sustainable Development Goals vormen
hiervoor mogelijk een nuttig handvat.
2. Maatschappelijke diplomatie
De hierboven genoemde aanbevelingen richten zich voornamelijk op het niveau van
overheden en van multilaterale instellingen. Eerder in dit advies is echter al gesteld
dat internationale politieke druk door regeringen, hoewel essentieel, niet voldoende
is om democratie, rechtsstaat en mensenrechten in Europa te waarborgen. Bovenal
dient er brede steun voor deze waarden te bestaan in de samenleving en dienen
burgers vertrouwen te hebben in de instellingen van de democratische rechtsstaat. Dit
vereist een langdurige dialoog met maatschappelijke organisaties, tegenbewegingen
en instellingen die een vertaling kunnen maken van internationale mensenrechten naar
nationaal niveau. De AIV doet hiertoe de volgende aanbevelingen.
a. Als onderdeel van het mensenrechtenbeleid zet het Ministerie van Buitenlandse
     Zaken een democratie- en rechtsstatelijkheidsprogramma op dat zich richt op
     de lidstaten van de Raad van Europa waar de democratische rechtsstaat zich
     in de gevarenzone bevindt. Daarbij zou ook de expertise van relevante andere
     departementen (bijvoorbeeld de ministeries van Onderwijs, van Veiligheid en Justitie
     en van Economische Zaken) moeten worden betrokken.
     Ter ondersteuning van dit programma wordt een rechtsstatelijkheidsfonds gecreëerd.
     Gedurende de komende kabinetsperiode worden daartoe middelen in de orde van
     grootte van jaarlijks EUR 2,5 miljoen vrijgemaakt op de begroting van het Ministerie
     van Buitenlandse Zaken. Het bestaande MATRA-programma dat zich uitsluitend
     richt op (potentiële) kandidaat-lidstaten van de EU en de landen van het Oostelijke
     Partnerschap bij de versterking van de rechtsstaat en democratie kan in dit
                                               66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>    bredere rechtsstatelijkheidsfonds worden geïntegreerd. Het budget van het MATRA-
    programma loopt af van EUR 13,7 miljoen in 2017 naar EUR 9,1 miljoen in 2018 en
    2019. De AIV beveelt aan dat deze verlaging tenminste ongedaan wordt gemaakt.
    Vanuit het rechtsstatelijkheidsfonds worden maatschappelijke organisaties
    ondersteund die zich (regionaal) onder meer richten op:
   • People-to-people en profession-to-profession-contacten. Door middel van stages en
        uitwisselingen kunnen kennis en ervaring worden gedeeld tussen maatschappelijk
        relevante beroepsorganisaties als de rechtsspraak en advocatuur, de ombudsman,
        onderwijs-, kennis- en cultuurinstellingen en media.
   • Het vergroten van publieke bewustwording van de waarde en het belang van de
        democratische rechtsstaat. Dit kan onder andere worden gedaan door onderwijs
        in burgerschap, democratie en mensenrechten te stimuleren, in het bijzonder van
        jongeren. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de expertise van de Raad van
        Europa (Directorate of Democratic Citizenship and Participation).
   • Ondersteuning van (burger)initiatieven gericht op onderzoeks- en kwaliteits-
        journalistiek in kwetsbare democratieën.
b. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan in internationale gremia die zich
    bezighouden met internetvrijheid en governance (bijvoorbeeld de World Summit on
    the Information Societies/Internet Governance Forum en de Freedom Online Coalition)
    meer aandacht vragen voor de rol die het internet kan spelen in het versterken van
    rechtsstatelijkheid in landen waar de democratische rechtsstaat onder druk staat.
c. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan samenwerken met de private sector
    (via onder andere grote sociale media platforms en de Global Network Initiative) en
    NGO’s bij het organiseren van projecten op het gebied van ‘digitaal burgerschap’,
    democratie en mensenrechten. Een concreet voorbeeld kan het organiseren van een
    Democracy Hackaton zijn waarbij softwareprogrammeurs en website-ontwikkelaars
    uit Europa gezamenlijk werken aan ICT-producten (als bijvoorbeeld een app) die in
    brede zin het vertrouwen tussen burgers en tussen burgers en de (lokale) overheid
    kunnen verbeteren. Deze hackathon zou zich ieder jaar op een ander thema kunnen
    richten zoals bijvoorbeeld, internet en privacy, sociale media-etiquette, fake news and
    fact checking maar ook servicegerichte dienstverlening door de (lokale) overheid,
    migratie en verkiezingswaarneming, et cetera.
3. Versterking capaciteit Ministerie van Buitenlandse Zaken en ambassades
a. De AIV dringt erop aan de beleidscapaciteit op het Ministerie van Buitenlandse
    Zaken en de Nederlandse ambassades in de lidstaten van de Raad van Europa
    tegen het licht te houden en waar nodig uit te breiden met noodzakelijke (lokale)
    kennis om lokale initiatieven en tegenbewegingen op het gebied van democratie,
    rechtsstaat en mensenrechten te herkennen en daar snel op te kunnen inspelen.
    Ambassades dienen daartoe over voldoende fondsen te beschikken.164
b. In zijn strategisch detacheringsbeleid zou het Ministerie van Buitenlandse Zaken
    zich nadrukkelijker kunnen richten op organisaties, multilateraal maar ook non-
    gouvernementeel, die zowel direct als indirect invloed hebben op democratisering
    en rechtsstatelijkheid, zoals bijvoorbeeld de G20, OESO en de World Summit on the
    Information Societies/Internet Governance Forum en de Freedom Online Coalition.
164 Zie ook AIV, ‘De vertegenwoordiging van Nederland in de wereld’, briefadvies nr. 32, Den Haag, 24 mei 2017.
                                                     67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>                                                                                                    Bijlage I
Multilateraal rechtsstatelijkheidsinstrumentarium
Onderstaand overzicht is afkomstig uit het AIV-advies De Rechtsstaat. Waarborg voor Europese
burgers en fundament van Europese samenwerking (nr. 87), januari 2014.
I. De Verenigde Naties
Op mondiaal niveau zijn er geen verdragen die staten in algemene zin verplichten een
rechtsstaat te zijn en deze te handhaven. Wel bevatten mensenrechtenverdragen relevante
bepalingen. Met name het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten bevat
een aantal mensenrechten dat de kern van het begrip rechtsstaat raakt, zoals het recht op
leven (artikel 6), het verbod op marteling en onmenselijke behandeling (artikel 7), het recht
op vrijheid en veiligheid en het verbod op arbitraire detentie (artikel 9), het recht op een eerlijk
proces (artikel 14), het verbod op terugwerkende kracht van het strafrecht (artikel 15) en de
gelijkheid voor de wet (artikel 26).
In het kader van de Verenigde Naties zijn tien mensenrechtenverdragen tot stand gekomen.
In de meeste verdragen (c.q. in een facultatief protocol bij deze verdragen) is bepaald
dat individuen klachten kunnen indienen bij een toezichthoudend orgaan, bestaande uit
onafhankelijke experts. Daarnaast kunnen deze organen gezaghebbende opinies publiceren
over de interpretatie van de verdragsartikelen. De uitspraken over individuele klachten en de
opinies van de toezichthoudende organen zijn niet bindend voor de partijen bij het verdrag,
maar hebben groot moreel gezag. Ook houdt een aantal VN-organisaties zich bezig met de
bevordering van de rechtsstaat. Verder maakt de Wereldbank indices die relevant zijn voor de
rechtsstaat, namelijk de World Governance Indicators en de Doing Business Index. In dit advies
worden deze verdragen, indices en activiteiten van VN-organisaties niet verder besproken,
omdat de relevante normen ook zijn opgenomen in Europese verdragen, die krachtiger
mechanismen kennen voor de handhaving van de verdragen.
II. De Raad van Europa1165
In het kader van de Raad van Europa zijn standaarden ontwikkeld voor de rechtsstaat. De Raad
van Europa speelt een belangrijke rol in de ontwikkeling van standaarden voor de rechtsstaat
voor de landen van de Europese Unie, omdat alle lidstaten van de Europese Unie lid zijn van
de Raad van Europa en partij zijn bij het EVRM. Daarom worden de Raad van Europa en haar
organen hieronder uitgebreid besproken.
Artikel 3 van het Statuut van de Raad van Europa stelt onder andere dat alle lidstaten de
beginselen van de rechtsstaat moeten aanvaarden. De bevordering van de rechtsstaat is een
van de hoofddoelstellingen van de Raad van Europa, naast bevordering van mensenrechten
en democratie. De Raad van Europa kent dan ook diverse mechanismen voor toezicht op het
functioneren van de rechtsstaat in de lidstaten. De organen van de Raad van Europa vullen
elkaar daarbij aan.
1     Zie ook: AIV, ‘De Raad van Europa, minder en (nog) beter’, advies nr. 33, Den Haag, oktober 2003.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is opgericht bij het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Ratificatie van
het EVRM is een voorwaarde om lid te kunnen worden van de Raad van Europa. Ratificatie
impliceert dat landen de rechtsmacht van het EHRM aanvaarden. Individuen uit de lidstaten
kunnen klachten indienen bij dit Hof over vermeende schendingen van het EVRM door de
lidstaten nadat zij alle nationale rechtsmiddelen hebben uitgeput. Het Comité van Ministers
ziet toe op de naleving van uitspraken van het Hof door de lidstaten. Het Comité van Ministers
kan maatregelen nemen tegen leden die uitspraken van het Hof niet naleven, nadat het Hof
heeft vastgesteld dat de betreffende lidstaat de uitspraak niet naleeft.
Het EVRM kent een aantal bepalingen dat relevant is voor het concept rechtsstaat. Zo is in
artikel 6 het recht op een eerlijk proces vastgelegd, in artikel 7 het beginsel dat personen
alleen op basis van een wet mogen worden gestraft (legaliteitsbeginsel), in artikel 13 het
recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en in artikel 14 het verbod van discriminatie
(gelijkheidsbeginsel). In jurisprudentie van het EHRM zijn deze verplichtingen nader
gedefinieerd. Het Hof speelt daarom een belangrijke rol bij de normstelling en de handhaving
van het goed functioneren van de rechtsstaat in de lidstaten van de Raad van Europa.
Hierboven is al verwezen naar de rol die het EHRM heeft gespeeld in de tenuitvoerlegging van
het Europese asielbeleid (de zaak M.S.S. tegen België en Griekenland, zie hoofdstuk I). In het
algemeen kan worden opgemerkt dat, aangezien alle lidstaten van de EU partij zijn bij EVRM,
het EHRM in individuele gevallen uitvoering van Europese regelgeving kan tegenhouden, mits
het EVRM daartoe aanknopingspunten biedt. Nationale rechters zullen deze jurisprudentie
meewegen in zaken die aan hen worden voorgelegd, zodat de arresten van het EHRM grote
invloed op de uitvoering van Europese regelgeving kunnen hebben. De EU en de Raad van
Europa voeren onderhandelingen over toetreding van de EU tot het EVRM. Het recht en de
handelingen van de EU zullen na toetreding onderworpen zijn aan het extern toezicht van het
EHRM. Dat zal de eenheid in de uitleg en toepassing van mensenrechten in geheel Europa
bevorderen en het toezicht versterken. Overigens zal toetreding pas over enkele jaren een
feit kunnen zijn, onder andere omdat alle lidstaten van de Raad van Europa (waaronder alle
lidstaten van de EU) het toetredingsverdrag moeten ratificeren.2166
De organen van de lidstaten van de Raad van Europa moeten het EVRM implementeren in
hun rechtssysteem, waarbij de uitleg die het EHRM aan dat verdrag geeft, leidend is. Bij de
toepassing van het EVRM in de dagelijkse praktijk proberen rechters, wetgevingsambtenaren
en andere actoren binnen de lidstaten de beginselen van de rechtsstaat te versterken binnen
de rechtscultuur van de desbetreffende landen. De ontvankelijkheid van deze nationale actoren
voor de Europese standaards mag niet worden onderschat.
De monitoringprocedures van het Comité van Ministers
Naast de rol die het Comité van Ministers vervult in de uitvoering van uitspraken van het
EHRM, oefent het op vier andere manieren toezicht uit op verplichtingen van lidstaten.3167
Een ervan is thematische monitoring. Het comité heeft regelmatig thema’s vastgesteld, waarna
het secretariaat een rapport opstelt over de situatie in alle lidstaten van de Raad van Europa
2     R. Böcker, Gaten dichten, toetreding van de Europese Unie tot het EVRM, Nederlands Juristenblad,
      14 juni 2013, afl. 24, pp. 1560-1566.
3     A. Drzemczewski, Monitoring by the Committee of Ministers of the Council of Europe: a useful ‘human
      rights’ mechanism?, in: I. Ziemele (ed.), Baltic Yearbook of International Law, volume 2, 2002, pp. 83-103.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>ten aanzien van dat thema. De discussie over het rapport in het Comité van Ministers vindt
plaats in beslotenheid. Naar aanleiding daarvan kan het comité bijvoorbeeld besluiten de
Secretaris-Generaal van de Raad van Europa te vragen informatie in te winnen of advies te
geven, het comité kan zelf een verklaring uitgeven en het kan de kwestie aan de Parlementaire
Assemblee voorleggen. In 2007 is besloten deze procedure alleen nog op ad-hoc basis te
benutten. Aangezien de discussies over de rapporten in beslotenheid plaatsvinden en vele
documenten niet openbaar zijn gemaakt, is niet duidelijk of het Comité van Ministers na 2007
nog thematische monitoring heeft gepleegd.
Verder kan het Comité van Ministers de situatie in specifieke landen monitoren en
actieplannen laten opstellen. Dat is onder andere gebeurd voor Moldavië, Georgië, Oekraïne en
de Russische Federatie. In de derde plaats is monitoring ingesteld na toetreding van nieuwe
lidstaten, waaronder Armenië, Azerbeidzjan, Bosnië en Herzegovina, Servië en Montenegro.
Ten slotte zijn er diverse intergouvernementele comités die aan het Comité van Ministers
rapporteren over specifieke thema’s of verdragen, zoals mensenrechten.
In het geval het Comité van Ministers oordeelt dat lidstaten niet aan hun verplichtingen
voldoen, kan het comité aanbevelingen richten tot die lidstaat en een verzoek doen om
informatie over uitvoering van de aanbevelingen. In het uiterste geval kan het comité een land
het lidmaatschap ontnemen.
De monitoringprocedure van de Parlementaire Assemblee4168
De Parlementaire Assemblee kent diverse commissies die zich specifiek bezighouden met
de situatie van de rechtsstaat, de mensenrechten en de democratie in de lidstaten. Deze
commissies doen onderzoek en rapporteren aan de voltallige Parlementaire Assemblee,
die het rapport bespreekt. In dit verband is het Committee on the Honouring of Obligations
and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee) het
belangrijkste. Deze commissie ziet toe op de naleving van de verplichtingen die de lidstaten
zijn aangegaan in het kader van de Raad van Europa en hanteert daartoe vier verschillende
procedures:
• Full monitoring procedure: geregelde bezoeken, een voortdurende dialoog met de nationale
    autoriteiten, en met enige regelmaat plenaire debatten over de geboekte voortgang.
    Deze procedure wordt momenteel gevolgd ten aanzien van 10 landen (Albanië, Armenië,
    Azerbaijan, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Moldavië, Oekraïne, de Russische Federatie,
    Servië, Turkije).
• Post-monitoring dialogue: een minder intensieve procedure voor staten die voortgang
    hebben geboekt, en waar de discussie zich toespitst tot enkele laatste onderwerpen.
    Momenteel zijn Bulgarije, Montenegro en The former Yugoslav Republic of Macedonia aan
    deze procedure onderworpen.
• Periodic reviews: alle andere lidstaten (momenteel 33 van de 47 landen) worden eens
    in de vijf à zes jaar onderworpen aan een periodieke beoordeling, waarbij alle over het
    desbetreffende land beschikbare informatie bijeen wordt gebracht.
• Specific report on the Functioning of Democratic Institutions: tot slot kan het comité ad hoc
    rapporten uitbrengt als de concrete situatie in een specifiek land daarom vraagt.
4     Zie ook: Adviesraad Internationale Vraagstukken, De Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa,
      advies nr. 40, Den Haag, februari 2005.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>Sinds de instelling van deze commissie in 1997 worden nieuwe leden altijd aan monitoring
onderworpen. Daarnaast is deze commissie belast met het toezicht indien de Parlementaire
Assemblee besluit een monitoringprocedure in te stellen. De commissie doet een onderzoek
naar de naleving van verplichtingen in het kader van de Raad van Europa door dat specifieke
land. De bespreking van dergelijke rapporten vindt plaats in besloten vergaderingen van de
commissie, maar de Parlementaire Assemblee bespreekt de rapporten in het openbaar. Indien
de monitoringprocedure voldoende resultaten oplevert, dan zal de Parlementaire Assemblee de
procedure sluiten. Een jaar nadat een monitoringprocedure is afgesloten, start de commissie
niettemin een post-monitoringdialoog met het betrokken land om de vinger aan de pols te
houden.
Als de Parlementaire Assemblee constateert dat de betrokken lidstaat onwillig is om de
normen na te leven waaraan de lidstaten zich hebben verbonden, dan kan de Assemblee een
verklaring of aanbeveling aannemen, de geloofsbrieven van de delegatie van het betrokken
land intrekken of voor een volgende zitting weigeren. Zo werd het stemrecht van de Russische
Federatie opgeschort van april 2000 tot januari 2001 vanwege de situatie in Tsjetsjenië. Als
dergelijke maatregelen onvoldoende effect hebben, dan kan de Assemblee het Comité van
Ministers aanbevelen het lidmaatschap van de betrokken staat op te zeggen.
Onlangs besloot de Parlementaire Assemblee om geen monitoringprocedure in te stellen
voor Hongarije. De Assemblee sprak zijn zorg uit over de recente wijzigingen in de Hongaarse
grondwet en andere wetten, maar meende dat het de voorkeur verdient dat de regering in
dialoog met de Venetië Commissie, oppositiepartijen en het maatschappelijk middenveld naar
aanvaardbare oplossingen streeft.5169
De Venetië Commissie
De European Commission for Democracy through Law, beter bekend als de Venice Commission
(Venetië Commissie) is een onafhankelijk orgaan van de Raad van Europa dat adviseert
over onderwerpen die te maken hebben met constitutioneel recht, waaronder de werking
van democratische instituties en van fundamentele rechten, het verloop van verkiezingen
en constitutionele rechtspraak. De leden zijn onafhankelijke deskundigen op de genoemde
terreinen en worden aangewezen door de landen die zijn aangesloten bij de Venetië Commissie.
De hoofdtaak van de Venetië Commissie is het verlenen van constitutionele ondersteuning.
De commissie brengt opinies uit op verzoek van staten (de regering, het parlement of een
constitutioneel hof) en van de organen van de Raad van Europa (de Parlementaire Assemblee,
het Comité van Ministers, het Congress of Local and Regional Authorities en de Secretaris-
Generaal). Ook internationale organisaties die aan de activiteiten van deze commissie
deelnemen, kunnen advies vragen, zoals de Europese Commissie.
In haar opinies geeft de Venetië Commissie een analyse van de verenigbaarheid van
wetgeving met Europese en internationale standaards en van de praktische werkbaarheid
en de effectiviteit van de oplossingen die staten voor ogen hebben met hun wetgeving. De
werkwijze van de Commissie houdt onder meer in dat een werkgroep van rapporteurs het
betreffende land bezoekt en ontmoetingen en discussies heeft met de nationale autoriteiten
en instanties en met maatschappelijke organisaties. De uiteindelijke opinies worden
vastgesteld in een plenaire vergadering van de Venetië Commissie, die dan wordt bijgewoond
door vertegenwoordigers uit de betrokken staat. De adviezen aan de staten zijn gebaseerd
op dialoog. De aanbevelingen en suggesties van de commissie zijn in vergaande mate
5    Parliamentary Assembly, resolution 1941 (2013), final version.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>gebaseerd op de gemeenschappelijke Europese ervaringen op dit terrein. Na staten te hebben
geadviseerd bij het aannemen van democratische grondwetten, werkt de Venetië Commissie
aan de versterking van de rechtsstaat door aandacht te besteden aan de implementatie van
die grondwetten.
Hoewel de opinies van de Venetië Commissie niet bindend zijn, zijn zij regelmatig terug te
vinden in de wetgeving waarover is geadviseerd. Dit is te danken aan de benadering van de
commissie en haar reputatie van onafhankelijkheid en objectiviteit.
De advisering over Hongarije is een goed voorbeeld van de werkwijze van de commissie.
Sinds 2011 zijn verscheidene opinies uitgebracht die betrekking hebben op de rechtsstaat in
Hongarije. Daarbij gaat het in het bijzonder om het instrumentele gebruik van de grondwet door
de meerderheidsregering, de status en de salariëring van rechters, de rechterlijke organisatie,
de status van de Procureur-Generaal en de organisatie van het Parket. In 2012 zijn opinies
uitgebracht over de vrijheid van godsdienst en geweten, de status van kerken, de vrijheid van
informatie en dataprotectie, de rechten van nationale minderheden en recent over de vierde
wijziging van de Hongaarse Grondwet.6170
De laatste grondwetswijziging past in een patroon van een instrumenteel gebruik van de
grondwet door de Hongaarse regering. Het Hongaarse Constitutionele Hof had een aantal
wettelijke bepalingen in strijd met de grondwet verklaard. Het vierde amendement was
een poging die uitspraken ongedaan te maken door die bepalingen in de Grondwet op te
nemen waardoor de omstreden wettelijke bepalingen onttrokken werden aan toetsing door
het Constitutionele Hof. De huidige tweederdemeerderheid van de regeringspartij in het
parlement van Hongarije stelt de regering in staat haar beleid op het gebied van economie,
sociale zaken, belastingen, onderwijs en gezin stevig te verankeren in de grondwet. De Venetië
Commissie noemt dit een bedreiging van de democratie en stelt vast dat sprake is van een
gebrek aan transparantie en aan betrokkenheid van de Hongaarse samenleving bij deze
grondwetswijzigingen. Zij beveelt de Hongaarse regering aan om de grondwet niet in te zetten
als politiek instrument. Daarnaast doet de Commissie in deze opinie aanbevelingen over de
inhoud van enkele wijzigingen die op gespannen voet staan met de centrale beginselen van
de grondwet zoals de verenging van het begrip familie tot gehuwden, de beperkte toegang
van politieke partijen tot de pers, de beperking van de vrijheid van meningsuiting en de
onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.7171
De European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ)
CEPEJ is een orgaan van de Raad van Europa dat samenwerking tussen lidstaten op het
gebied van een eerlijke en efficiënte rechtspraak bevordert via vergelijking van rechtstelsels,
uitwisseling van ervaringen en formulering van aanbevelingen. Experts verzamelen gegevens
over de lidstaten, die in werkgroepen worden vergeleken en besproken. CEPEJ kan op
verzoek van lidstaten technische assistentie bieden voor de verbetering van hun justitiële
systeem.
6     Zie voor opinies van de Venetië Commissie over Hongarije: <http://www.venice.coe.int/WebForms/
      documents/by_opinion.aspx>.
7     Venice Commission, ‘Opinion on the Fourth Amendment of the Fundamental Law of Hungary’,
      Strasbourg, 17 June 2013 (Opinion 720 / 2013). Zie: <http://www.venice.coe.int/webforms/
      documents/?pdf=CDL-AD(2013)012-e>.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO)
GRECO houdt toezicht op de naleving van de verdragen betreffende corruptiebestrijding die
in het kader van de Raad van Europa zijn overeengekomen. Ook landen die geen lid zijn van
de Raad van Europa, kunnen tot deze verdragen toetreden. Het toezicht wordt uitgevoerd in
de vorm van evaluatierondes naar de toepassing van specifieke verdragsbepalingen inzake
corruptiebestrijding, die door GRECO zijn vastgesteld.8172
De Commissaris voor de Mensenrechten
De Commissaris voor de Mensenrechten is een onafhankelijk niet-rechterlijk instituut binnen
de Raad van Europa. Hij bevordert mensenrechteneducatie in de lidstaten, identificeert
eventuele tekortkomingen in mensenrechtenwetgeving en adviseert de lidstaten over
mensenrechten. De commissaris bezoekt lidstaten en stelt zijn eigen werkprogramma vast.
Na ieder bezoek wordt een rapport gepresenteerd met conclusies en aanbevelingen. Hij
kan geen individuele klachten in behandeling nemen. Binnen de structuur van de Raad van
Europa is die taak uitsluitend opgedragen aan het EHRM.
III       De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE)
De OVSE is gericht op het bevorderen van veiligheid in brede zin, onderverdeeld in drie
zogenoemde dimensies. De eerste dimensie omvat politiek-militaire samenwerking, de tweede
economische en milieusamenwerking en de derde is de menselijke dimensie. Deze derde
dimensie omvat de bevordering van democratie, mensenrechten en de rechtsstaat. De OVSE
heeft een hoofdkantoor in Wenen, maar werkt voornamelijk via veldkantoren en kent daarnaast
drie autonome instituten: het Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), de
Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden (HCNM) en de Representative on Freedom of
the Media (FROM). ODIHR richt zich voornamelijk op langetermijnondersteuning en monitoring
van verkiezingsprocessen. De HCNM werkt in strikte vertrouwelijkheid aan de oplossing van
etnische conflicten, terwijl de FROM veelal openbare adviezen en opinies uitgeeft.
Marc Perrin de Brichambaut, secretaris-generaal van de OVSE van 2005 tot 2011, merkt op
dat de rol van de OVSE sterk is afgenomen mede als gevolg van de uitbreiding van de EU en
de NAVO.9173Bovendien zijn de VN en de EU actiever geworden in het werkgebied van de OVSE.
De OVSE heeft daardoor een aanvullende rol gekregen ten opzichte van andere internationale
organisaties. De drie autonome instituten blijven naar zijn mening een belangrijke rol spelen.
Dat kunnen ze doen omdat ze een eigen mandaat hebben dat ze beschermt tegen
beïnvloeding door lidstaten van de OVSE.
IV        De Europese Unie
Volgens artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn, zoals gezegd, de
rechtsstaat en de eerbiediging van mensenrechten waarden waarop de Unie berust. Het zijn
ook waarden die de Europese Unie wil uitdragen via een normatief buitenland beleid. Het
politieke en juridische raamwerk van de EU behelst verschillende instrumenten, procedures
en handvatten voor bevordering van het goed functioneren van de rechtsstaat in de lidstaten.
Deze omvatten (1) informatievergaring- en voorziening, (2) evaluatie- en toezicht, (3) sanctie-
procedures, en (4) juridische verplichtingen voor lidstaten en grondslagen voor verdere
maatregelen. Deze komen hieronder achtereenvolgend aan de orde.
8     GRECO, rules of procedure, Greco (2011) 20E, Strasbourg, 5 December 2011.
9     M. Perrin de Brichambaut, The OSCE in perspective, six years of service, six questions and a few
      answers, Security and Human Rights, 2012, no. 1, pp. 31-44.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>IV.1       Informatievergaring- en voorziening
EU Justice Scoreboard
De Europese Commissaris voor Justitie, Grondrechten en Burgerschap, vicepresident Viviane
Reding, heeft op 27 maart 2013 het EU Justice Scoreboard gepresenteerd. Het is ontwikkeld
om de effectiviteit van het Europese recht te vergroten. Door statistieken te publiceren over de
rechtssystemen in alle lidstaten geeft het Justice Scoreboard een indruk van het functioneren
van de rechtsstaat in de lidstaten. De gepresenteerde gegevens hebben vooral betrekking op
de efficiëntie van het rechtssysteem.
Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling van het Justice Scoreboard om een rangorde te maken
van de lidstaten, al maakt de publicatie van deze cijfers wel een vergelijking tussen lidstaten
mogelijk. Het Justice Scoreboard bevat bovendien geen minimumnormen ten aanzien van
de indicatoren; het bevat dan ook geen algemeen oordeel over het functioneren van de
rechtsstaat in de lidstaten. Het Justice Scoreboard is nog in ontwikkeling en zal in de toekomst
meer indicatoren en rechtsgebieden omvatten.
Het Grondrechtenagentschap
Met de oprichting van het Grondrechtenagentschap in 2007 heeft de EU een instituut
gecreëerd dat instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en
haar lidstaten ondersteunt om de mensenrechten te eerbiedigen voor zover hun handelen aan
Europees recht raakt. Een voorbeeld is de ondersteuning door het Grondrechtenagentschap
van het EU-Agentschap voor het beheer van de buitengrenzen European border management
agency (FRONTEX).10174
Het Grondrechtenagentschap publiceert thematische rapporten en verzamelt daarvoor
gegevens per land en per thema. Het agentschap kan op deze manier een belangrijke bron
van informatie zijn over aspecten van de rechtsstaat in lidstaten. Het agentschap mag aan zijn
bevindingen geen normatieve conclusies verbinden. Het heeft ook geen bevoegdheden om de
naleving van grondrechten af te dwingen, zelfs niet als er een verband is met de uitvoering van
EU-recht. Het Grondrechtenagentschap kan wel adviseren over nieuwe Europese regelgeving,
bijvoorbeeld op verzoek van het Europees Parlement.
IV.2       Evaluatie en toezicht
Het bestaande Unieraamwerk behelst verschillende procedures die toezicht en evaluatie
mogelijk maken van het handelen van de lidstaten dat raakt aan het functioneren van bepaalde
aspecten van de rechtsstaat en die verder gaan dan het verzamelen van informatie.
Rapportages door het Europees Parlement
Het Europees Parlement heeft onder andere een controlerende functie.
Mensenrechtenkwesties staan regelmatig op de agenda van het Europees Parlement, zowel
ten aanzien van derde landen, als van de lidstaten. Het Report on the situation of fundamental
rights: standards and practices in Hungary van rapporteur Tavares is daarvan een voorbeeld.
Naast deze specifieke resoluties, zoals ook over homofobie of de positie van Roma, stelt het
Europees Parlement jaarrapportages op over fundamentele rechten in de Europese Unie. Deze
zijn vaak controversieel. Om toch voldoende steun voor een resolutie of rapport te verkrijgen,
worden landen niet altijd met naam en toenaam genoemd, maar worden trends gesignaleerd.
In sommige gevallen worden situaties wel geëxpliciteerd. Sinds de opheffing van het network
of independent experts on fundamental rights is er geen sprake meer van systematische
10    Monica den Boer, ‘Human Rights and Police Cooperation in the European Union: Recent Developments
      in Accountability and Oversight’, Cahiers Politiestudies, 2013/2, nr. 27, pp. 29-45.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>rapportage over het functioneren van de rechtsstaat in de lidstaten van de EU, welke de input
zou kunnen leveren voor de (jaar)rapporten. Dat wordt door het Europees Parlement betreurd.
Het Europees Parlement kan zelf onderzoek doen, maar heeft een beperkte capaciteit en
maakt daarom vaak gebruik van informatie die door derden is verzameld.
Evaluaties in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht: Schengen
In 2013 is overeenstemming bereikt tussen de Commissie en het Europees Parlement over
wijziging van de procedure voor evaluaties van het Schengen-acquis, tegelijk met wijzigingen
in het regime voor de tijdelijke invoering van grenscontroles aan de binnengrenzen van
het Schengengebied.11175Als de nieuwe procedures in werking zullen zijn getreden, zullen
evaluaties niet langer beperkt zijn tot de wijze waarop de regels worden uitgevoerd, maar
ook het functioneren mogen betreffen van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de
Schengenregelgeving. Daarmee komen ook rechtsstatelijke aspecten in beeld.
Deze evaluaties zullen worden uitgevoerd op basis van artikel 70 VWEU, dat voorziet in een
mechanisme voor de evaluatie van de uitvoering van beleid en met name van het beginsel
van wederzijdse erkenning. Dit artikel is niet eerder gebruikt. De Commissie en de lidstaten
zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van de evaluaties. Tot nu toe werden
deze evaluaties alleen door lidstaten uitgevoerd (peer review) en nam de Commissie deel als
waarnemer. Bij de evaluaties worden rapporten van FRONTEX betrokken.
Thematische evaluaties in het kader van Justitie en Binnenlandse Zaken
In 1997 besloot de Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een mechanisme
voor wederzijdse evaluaties in te stellen voor de toepassing en implementatie op nationaal
niveau van de internationale inspanningen tegen georganiseerde misdaad.12176Elke evaluatieronde
staat in het teken van een bepaald thema. De rondes stonden achtereenvolgens in het teken
van wederzijdse rechtshulp, de bestrijding van handel in verdovende middelen, uitwisseling
van informatie met Europol, de praktische toepassing van het Europese Aanhoudingsbevel en
de bestrijding van financiële misdrijven. Momenteel wordt de zesde ronde uitgevoerd over de
praktische uitvoering en de werking van de besluiten inzake Eurojust en het Europees Justitieel
Netwerk. De Working Party on General Matters including Evaluations (GENVAL) begeleidt de
evaluatierondes. Evaluaties worden uitgevoerd op basis van door de lidstaten in te vullen
questionnaires en evaluatieteams worden ingezet voor bezoeken ter plaatse.
De evaluatierapporten worden na bespreking in de werkgroep openbaar gemaakt. De rapporten
bevatten aanbevelingen gericht aan het betrokken land, maar ook aan de Commissie en de
instellingen, alsmede aan andere lidstaten.
Anti-corruptie rapportage
De Europese Commissie heeft in juni 2011 een EU-anticorruptiemechanisme ingesteld voor
de periodieke beoordeling van maatregelen ter bestrijding van corruptie in de Unie.13177Elke
twee jaren zal een Anti Corruptie rapport verschijnen. De eerste rapportage was eind 2013
11    Persbericht 10239/13 van de Europese Raad, Brussel, 30 mei 2013. Zie: <http://register.consilium.
      europa.eu/pdf/en/13/st10/st10239.en13.pdf>, geconsulteerd op 25 oktober 2013.
12    97/827/JHA: Joint Action of 5 December 1997, aangenomen op de grondslag van artikel K.3 EU-Verdrag,
      en zoals gewijzigd bij Besluit van de Raad 2002/996/JHA, L349/2002.
13    European Commission (2011), Decision establishing an EU Anti-corruption reporting mechanism for
      periodic assessment (‘EU Anti-corruption Report’), C(2011) 3673 final, Brussels, 6 June 2011.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>nog niet verschenen. Voorafgaand aan elke tweejaarlijkse ronde stelt de Commissie een
aantal sectoroverstijgende elementen vast waarop alle lidstaten worden beoordeeld, alsmede
aandachtspunten voor specifieke lidstaten. De Commissie stelt het rapport op, daarbij
ondersteund door een groep deskundigen en een netwerk van onderzoekers. Beide worden
door de Commissie benoemd. Het rapport zal een thematisch deel bevatten, landenanalyses
en een deel over trends in de EU. Het deel met landenanalyses zal per lidstaat een beoordeling
bevatten van de inspanningen van de lidstaten op het gebied van corruptiebestrijding aan de
hand van indicatoren. De Commissie zal in het rapport aanbevelingen doen aan de individuele
lidstaten. Dit mechanisme is een aanvulling op andere vergelijkebare mechanismen, zoals
die bestaan binnen de Raad van Europa (GRECO), de VN en de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).
In de Communication on Fighting Corruption in the EU merkt de Commissie op dat de
inspanningen van lidstaten op het gebied van corruptiebestrijding te wensen overlaat en dat
dit mede aanleiding was tot het instellen van dit mechanisme. Zo zijn relevante richtlijnen nog
niet in alle lidstaten omgezet in nationale wetgeving. De Commissie wijt dit aan een gebrek aan
politieke wil.14178Verder wordt opgemerkt dat bestaande mechanismen sectorspecifiek waren en
dat een sectoroverstijgend mechanisme ontbrak.15179
Procedure voor samenwerking en verificatie bij toetreding van nieuwe lidstaten
Een goede kwaliteit van de rechtsstaat is een voorwaarde voor toetreding tot de EU. De
Raadsconclusies van de Europese Raad van Kopenhagen (21-22 juni 1993) houden in dat
toetreding van een nieuwe lidstaat het bestaan vereist van stabiele instituties die onder
andere democratie, de rechtsstaat en mensenrechten garanderen. Sinds het Verdrag van
Lissabon verwijst artikel 49 VEU impliciet naar dit zogenaamde Kopenhagen-criterium.16180
Omdat kandidaat-lidstaten pas lid kunnen worden van de EU als zij het acquis van de EU
hebben bereikt, kan de EU in het traject van de onderhandelingen over toetreding eisen dat
lidstaten toezicht accepteren op het functioneren van de rechtsstaat en maatregelen nemen
om geconstateerde tekortkomingen te repareren. In de toetredingstrajecten voor Bulgarije
en Roemenië is het functioneren van de rechtsstaat in deze twee landen een belangrijke
kwestie geweest. In 2006 besloot de Europese Commissie voor Roemenië en Bulgarije
mechanismen voor samenwerking en verificatie in te stellen, die tot doel hadden na te
gaan of deze landen voldoende maatregelen hadden genomen om het functioneren van de
rechtsstaat te brengen op een niveau dat is vereist om lid te kunnen worden van de EU.17181
In de annexen bij deze besluiten werden specifieke knelpunten benoemd, die de kandidaat-
lidstaten moeten oplossen. De besluiten vermelden ook dat deze besluiten moeten worden
14    European Commission, Communication on Fighting Corruption in the EU, COM(2011) 308 final, 6 juni
      2011, Brussels, p. 4.
15    Idem, p. 5.
16    Zie: <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/72921.pdf>, para 3
      op pagina 13, geraadpleegd op 3 oktober 2013.
17    European Commission (2006) Decision establishing a mechanism for cooperation and verification of
      progress in Bulgaria to address specific benchmarks in the areas of judicial reform and the fight against
      corruption and organised crime, C(2006) 6570 final, Brussels, 13 December 2006; en European
      Commission (2006) Decision establishing a mechanism for cooperation and verification of progress in
      Romania to address specific benchmarks in the areas of judicial reform and the fight against corruption
      and organised crime, C(2006) 6569 final, Brussels, 13 December 2006.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>ingetrokken als Bulgarije en Roemenië voldoen aan de normen ten aanzien van de genoemde
knelpunten. Het toezichtmechanisme is dus tijdelijk en verbonden aan het toetredingstraject.
Deze momentopname geeft echter geen garantie voor de toekomst. Het zou daarom naar
de mening van de AIV voor de hand liggen dit Kopenhagen-criterium – dat op verschillende
wijzen uitdrukking vindt in het Unierecht (zie hierna III.4.4) – permanent als maatstaf voor alle
lidstaten van de EU te hanteren en daarop te blijven toezien.
IV.3      Sanctieprocedures
Artikel 7 VEU
Op politiek niveau is artikel 7 VEU het meest in het oog springende artikel om de naleving van
artikel 2 VEU af te dwingen. Het biedt de mogelijkheid aan de Raad van de Europese Unie om
te besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de
lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger
van de regering van die lidstaat in de Raad, indien is geconstateerd dat een lidstaat de
waarden waarop de Unie berust schendt, of dreigt te schenden. Deze procedure kent drie
fasen.
In de eerste fase kan de Raad constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige
schending van de waarden waarop de Unie berust. De Raad besluit met een meerderheid van
ten minste vier vijfden van zijn leden. De Raad kan de lidstaat ook aanbevelingen doen. De
Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.
In de tweede fase kan de Europese Raad met eenparigheid van stemmen een ernstige en
voortdurende schending van de waarden waarop de Unie berust constateren. De Europese
Raad kan dat slechts doen op basis van een voorstel van één derde van de lidstaten of van de
Europese Commissie, en na goedkeuring van het Europees Parlement.
In de eerste en tweede fase kunnen de Raad en de Europese Raad alleen handelen op
basis van een met redenen omkleed voorstel van één derde van de lidstaten of de Europese
Commissie en na goedkeuring van het Europees Parlement. In de eerste fase mag ook het
Europees Parlement een voorstel doen, in de tweede fase niet. In beide fasen wordt de
betrokken lidstaat gehoord voordat een besluit wordt genomen.
Als de Europese Raad een ernstige en voortdurende schending van de waarden waarop
de Unie berust heeft geconstateerd, kan de Raad in de derde fase met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen besluiten tot schorsing van bepaalde rechten, waaronder de
stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad. Als de
situatie verbetert, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de maatregelen
wijzigen of intrekken.
Opmerkelijk is dat artikel 7 niet alleen van toepassing is in gevallen waarin de betrokken
lidstaat EU-recht toepast, maar voor al zijn handelen (of nalaten). Er zijn zware procedurele
vereisten voor het gebruik van artikel 7. Bovendien moet het gaan om systematische en
langdurige schendingen. Dit artikel wordt gezien als een politiek zeer zwaar middel. Het is dan
ook nog nooit gebruikt.18182
Toepassing van dit artikel kan het sluitstuk van een toezichtmechanisme zijn, nadat gebleken
is dat een lidstaat onwillig is de waarden van de EU te respecteren. Aan toepassing van
18    De sancties tegen Oostenrijk in 2000 waren formeel besluiten van 14 individuele lidstaten, niet van de
      Europese Unie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>deze bevoegdheid van de Raad van de Europese Unie behoort een degelijk onderzoek
vooraf te gaan, op basis waarvan de Raad kan concluderen dat een gevaar bestaat voor
schending van de waarden waarop de Unie berust. Ook behoort voorafgaand aan toepassing
van dit artikel een dialoog met de betrokken lidstaat te zijn gevoerd. Artikel 7 bevat geen
monitoringsmechanisme, maar wel een sanctiemechanisme. Het is denkbaar dat artikel 7
wordt ingeroepen op basis van de uitkomsten van monitoring in de Raad van Europa, maar tot
nu toe wordt dat verband niet gelegd.
Om nadere invulling aan artikel 7 te geven en om te voorkomen dat het besluit van de Raad
pur sang politiek is, is systematische rapportage van de situatie per land onontbeerlijk. Te
dien einde is in 2002, op initiatief van het Europees Parlement, een network of independent
experts on fundamental rights opgericht, dat themarapportages en systematische
jaarrapportages verzorgde. Het netwerk werd echter in 2007, met de oprichting van
het Grondrechtenagentschap, vervangen door een ander netwerk: Fundamental Rights
Agency Network of Legal Experts (FRALEX). Dit netwerk bestaat uit deskundigen uit alle
lidstaten, die een (wetenschappelijke) analyse opstellen over een specifiek aspect van de
mensenrechtensituatie in hun land. Het Grondrechtenagentschap stelt op basis van deze
analyses vergelijkende studies op. FRALEX kreeg nadrukkelijk niet de taak om de lidstaten
systematisch te monitoren, maar is vooral bedoeld om het Grondrechtenagentschap van
informatie te voorzien.
Inbreukprocedures
Op juridisch niveau kan de Commissie actie ondernemen tegen lidstaten die het Unierecht
schenden door een inbreukprocedure in te stellen. Dat is ook mogelijk als het gaat om
bepaalde aspecten van de rechtsstaat, zoals bescherming van fundamentele rechten of het
beginsel van effectieve rechtsbescherming (artikel 19 VEU). De Commissie kan namelijk
op basis van artikel 258 en 260 VWEU een inbreukprocedure (ook wel infractieprocedure
genoemd) instellen wanneer een lidstaat de verplichtingen die voortvloeien uit een Europees
verdrag of secundaire Europese regelgeving niet of niet tijdig nakomt. Voordat de Commissie
een inbreukprocedure start, wordt de betreffende kwestie over de correcte toepassing en
uitvoering van het EU-recht of de conformiteit van het nationale recht met het EU-recht eerst
ter beoordeling voorgelegd aan de bevoegde dienst van de Commissie en vervolgens aan de
betrokken lidstaat. Deze procedure wordt sinds 2008 gevolgd in het kader van de EU-pilot. In
circa 80 procent van de gevallen konden lidstaten de vragen van de Commissie bevredigend
beantwoorden en werd geen infractieprocedure ingesteld.19183
De eerste stap van de eigenlijke inbreukprocedure is een administratieve procedure, te
beginnen met een ingebrekestelling. Daarna volgt een met redenen omkleed advies van de
Commissie aan de lidstaat en uiteindelijk kan de betrokken lidstaat door de Commissie voor
het Hof van Justitie van de EU worden gedaagd. Het Hof van Justitie doet uitspraak of inbreuk
is gemaakt op het EU-recht. Een lidstaat is verplicht een arrest van het Hof in acht te nemen,
maar als de lidstaat de uitspraak van het Hof van Justitie niet naleeft, kan de Commissie de
zaak weer voor het Hof brengen en een boete en/of een dwangsom vorderen op basis van
artikel 260 VWEU. De verschillende fases in de inbreukprocedure vormen in de praktijk de
aanzet tot een dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, die al kan leiden tot
de nodige aanpassingen door de betrokken lidstaat. In veel gevallen behoeft de zaak dan niet
meer aan het Hof te worden voorgelegd.
19   Verslag van de Commissie, Tweede evaluatieverslag over EU Pilot, SEC(2011) 1626 definitief, Brussel,
     21 december 2011.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>Het instrument van de inbreukprocedure – en de mogelijkheid die het biedt voor het voeren
van een dialoog met lidstaten over schendingen van het Unierecht die als een aantasting
van de rechtsstaat kunnen worden gezien – zou naar de mening van de AIV actiever en meer
strategisch kunnen worden ingezet voor dit specifieke doel. De Commissie zou dit tot een
prioritair onderdeel van haar controle beleid kunnen maken, waarbij het gebruik maakt van
de informatie en de rapportages die in toenemende mate op verschillende terreinen worden
uitgevoerd (zie hiervoor onder III.4.1 en III.4.2).
Onder III.2. zijn onder andere genoemd evaluaties in het kader van de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht, thematische evaluaties in het kader van Justitie en Binnenlandse Zaken en
de anti-corruptierapportages. Deze worden alle uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het
Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken. De informatie en bevindingen die uit deze evaluaties
voortkomen, kunnen eenvoudig worden gebundeld en een basis bieden voor een intensiever
en strategischer gebruik van de inbreukprocedure. De AIV adviseert de regering daarop aan te
dringen bij de Commissie.
IV.4      Juridische verplichtingen voor lidstaten en grondslagen voor verdere 		
          maatregelen
De beginselen van Unietrouw en van effectieve rechtsbescherming
Artikel 4, lid 3 VEU bepaalt dat ‘de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen
[treffen] die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen
van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten
vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen
die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen’ [onze
cursivering]. Dit beginsel van Unietrouw brengt een verplichting voor de lidstaten mee om te
zorgen voor een adequaat functioneren van instituties die een rol spelen in het waarborgen
van de toepassing en handhaving van het Unierecht. Zo heeft dit beginsel mede als grondslag
gediend voor de formulering door het Hof van Justitie van de verplichting voor de lidstaten
om te zorgen voor effectieve rechtsbescherming. Met het Verdrag van Lissabon is die
plicht uitdrukkelijk gecodificeerd in artikel 19, lid 1 VEU: ‘De lidstaten voorzien in de nodige
rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de EU vallende
gebieden te verzekeren.’ [onze cursivering]. Schending van deze plicht kan daarmee ook
aanleiding zijn voor de Commissie om een inbreukprocedure te starten.
Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie juridisch bindend geworden en heeft het dezelfde juridische waarde als
het VEU en het Werkingsverdrag (artikel 6 VEU).20184Het Handvest bevat bepalingen die direct
raken aan het functioneren van de rechtsstaat, zoals het recht op vrijheid en veiligheid
(artikel 6), gelijkheid voor de wet (artikel 20), het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41),
het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel
47), het vermoeden van onschuld en eerbiediging van de rechten van de verdediging (artikel
48) en inachtneming van het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten
en straffen (artikel 49). Deze bepalingen zijn niet alleen gericht tot de Unie-instellingen,
maar moeten ook door de lidstaten in acht worden genomen ‘wanneer zij het recht van de
Unie ten uitvoer leggen’ (artikel 51). Volgens de recente uitspraak van het Hof van Justitie in
de Åkerberg Fransson zaak betekent dit dat wanneer een regeling van de lidstaten binnen het
toepassingsgebied van het Unierecht valt, de door het Handvest gewaarborgde rechten moeten
20    Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 2000/C 364/01.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>worden geëerbiedigd.21185Het Grondrechten Agentschap van de EU en de Europese Commissie
publiceren jaarlijks rapporten over de naleving van het Handvest.22186
Artikel 352 VWEU
Ingevolge artikel 352 VWEU is de Commissie bevoegd, voorstellen te doen voor nieuwe
regelingen, indien een optreden van de Unie in het kader van de beleidsgebieden van de
Verdragen nodig blijkt om een van de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken zonder
dat deze Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien. Het artikel is bedoeld om
flexibiliteit te bieden in gevallen waarin het VEU en het VWEU niet voorzien. Het wordt daarom
ook wel aangeduid als het flexibiliteitsartikel. De voorlopers van deze bepaling – artikel 308 EG
c.q. 235 EEG – hadden enkel betrekking op maatregelen die de werking van de interne markt
betroffen. Het materiële toepassingsgebied van deze rechtsgrondslag is daarmee aanzienlijk
verbreed en kan betrekking hebben op alle terreinen van Europees beleid. Ingevolge de (niet
juridisch verbindende) Verklaring bij artikel 352 VWEU is het uitgesloten dat Unie-optreden op
deze grondslag uitsluitend betrekking zou hebben op de doelstellingen genoemd in artikel 3,
lid 1 (het bevorderen van de vrede, de waarden van de Unie en het welzijn van haar volkeren)
en moet het gaan om de doelstellingen genoemd in de leden 2 en 3 van die bepaling.
Deze betreffen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en de interne markt in brede zin.
Uit deze Verklaring kan worden afgeleid dat Europese maatregelen ter bevordering van de
waarden van de Unie met het oog op een betere inrichting en functioneren van de ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht en de interne markt zeer wel mogelijk zijn. Overigens hebben
de lidstaten het oude artikel 308 EG c.q. 235 EEG in het verleden herhaaldelijk ruimhartig
geïnterpreteerd.23187Zo is de oprichting van het Grondrechtenagentschap destijds daarop
gebaseerd, ook al werd de vereiste link met de interne markt door sommigen betwist.
Procedureel gezien is het de Europese Commissie die voorstellen doet op basis van dit artikel
en stelt de Raad de voorstellen met eenparigheid van stemmen vast, na goedkeuring door
het Europees Parlement. is de democratische legitimatie voor het gebruik van deze bepaling
versterkt, omdat voorheen slechts raadpleging van het Europees Parlement was vereist. Ook
moet de Commissie een voorgesteld gebruik van deze bepaling nu specifiek onder de aandacht
brengen van de nationale parlementen met het oog op een subsidiariteitstoetsing. Konstadinides
stelt dat de Deense en Duitse constitutionele hoven in hun jurisprudentie hebben bepaald dat de
EU terughoudend moet zijn bij het gebruik van dit artikel en dat ook de Britse European Union Act
beoogt beperkingen te stellen aan het gebruik van deze bepaling.24188
Mede gezien de eerdere praktijk ten aanzien van de interpretatie en het gebruik van het
flexibiliteitsartikel biedt artikel 352 VWEU naar de mening van de AIV een toereikende
juridische grondslag voor aanvullende regels of procedures ter bevordering van de rechts-
staat in de EU voor zover die nodig kunnen worden geacht voor een goed functioneren van de
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en de interne markt.
21    Zaak C-617/10, Åkerberg Fransson, uitspraak van 26 februari 2013.
22    European Parliament, Directorate General for International Policies, The triangular relationship between
      fundamental rights, democracy and the rule of law, towards an EU Copenhagen mechanism.
23    Hetgeen ten dele kan worden verklaard door het feit dat het oorspronkelijke EEG-Verdrag maar weinig
      specifieke bevoegdhedengrondslagen kende. Zie nader: T. Konstadinides, Drawing the line between
      Circumvention and Gap-Filling: An Exploration of the Conceptual Limits of the Treaty’s Flexibility Clause,
      Oxford Yearbook of European Law, Vol. 31 number 1, (2012), pp. 227-262.
24    Konstadinides, op. cit. p. 229 en pp. 232-234.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>IV.5      Toezicht binnen de lidstaten
Op nationaal niveau zijn er ook instituties met een mandaat ten aanzien van de rechtsstaat
of daaraan gerelateerde onderwerpen. Uiteraard zijn dit in de eerste plaats de parlementen
en de rechterlijke macht, vaak met inbegrip van een constitutioneel hof. Tal van lidstaten
kennen een ombudsman, bij wie individuele burgers kunnen klagen over de overheid. De aard
en hoeveelheid van klachten over specifieke overheidsinstellingen kan de ombudsman een
beeld geven van aspecten van de rechtsstaat in zijn land.
Daarnaast behoren alle EU-lidstaten een nationaal mensenrechteninstituut te hebben, waar
burgers vermeende schendingen van mensenrechten door de overheid kunnen melden. De
Algemene Vergadering van de VN nam in 1993 een resolutie aan, waarin alle leden werden
opgeroepen een nationaal mensenrechteninstituut op te richten.25189Daarin is ook vastgelegd
wat de rol, samenstelling, status en functies van een dergelijk instituut behoren te zijn. In
Nederland is dit het College voor de Rechten van de Mens. Per geografische regio is er een
samenwerkingsverband. Voor Europa is dat de European Group of National Human Rights
Institutions.
De verhoudingen tussen de nationale instituties kunnen per lidstaat verschillen; het is
niettemin van belang deze te noemen, omdat ze primair verantwoordelijk zijn voor het
functioneren en de handhaving van de rechtsstaat in eigen land. Internationale mechanismen
vervullen een aanvullende rol.
IV.6      Niet-gouvernementele organisaties
Ten slotte zijn er (nationale en internationale) niet-gouvernementele organisaties die zich
bezighouden met het functioneren van de rechtsstaat. Een aantal doet dat als onderdeel
van een breder mandaat, zoals Amnesty International en Human Rights Watch, andere richten
zich specifiek op de rechtsstaat. Ook deze organisaties beschikken over relevante informatie
die kan worden betrokken bij de beoordeling van het functioneren van de rechtsstaat in de
lidstaten van de EU.
Aan de Rule of Law Index van het World Justice Project ligt een brede definitie van de
rechtsstaat ten grondslag. Deze organisatie meet percepties van de bevolking in drie steden
per land en deskundigen in 97 landen (waaronder 20 EU-lidstaten) ten aanzien van het
functioneren van de rechtsstaat. Het functioneren van de rechtsstaat wordt gemeten aan de
hand van honderden indicatoren voor negen aspecten van de rechtsstaat.
De democracy index van de Economist Intelligence Unit verdeelt landen onder in
vier categorieën: volledige democratieën, zwakke democratieën, hybride regimes en
autoritaire regimes. De indeling geschiedt op basis van de scores op vijf dimensies:
verkiezingsprocessen/ pluralisme, burgerlijke vrijheden, goed bestuur, politieke participatie
en politieke cultuur. Deze dimensies vormen samen de democratie index.
De Corruption Perceptions Index van Transparency International is een index die is gebaseerd
op opiniepeilingen en dus weergeeft wat de perceptie is van het niveau van corruptie in de
publieke sector van een bepaald land.
Ook de Press Freedom Index van Reporters without Borders wordt berekend op basis
van vragenlijsten. De vragenlijsten worden ingevuld door medewerkers van andere niet-
gouvernementele organisaties, journalisten, academici, juristen en mensenrechtenverdedigers.
25    General Assembly resolution 48/134 of 20 December 1993.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>                                                                             Bijlage II
Lijst met afkortingen
AIV		         Adviesraad Internationale Vraagstukken
AKP		         Partij voor Rechtvaardigheid en Ontwikkeling
CEPEJ		       European Commission for the Efficiency of Justice
DRF		         EU Pact voor democratie, rechtsstaat en fundamentele rechten
EBRD		        European Bank Reconstruction and Development
EHRM		        Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Raad van Europa)
EVRM		        Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de 		
		fundamentele vrijheden
EP		          Europees Parlement
ECSR		        Europese Comité voor Sociale Rechten
EU		          Europese Unie
FPÖ		         Vrijheidspartij
FROM		        Representative on Freedom of the Media
FRONTEX       European Border Management Agency
FRALEX        Fundamental Rights Agency Network of Legal Experts
GENVAL		      Working Party on General Matters including Evaluations
GRECO		       Groep van Staten tegen Corruptie
HCNM		        Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden
HDP		         Democratische Volkspartij
HVJ EU		      Europees Hof van Justitie (Europese Unie)
LHBTI		       Lesbiennes, homo’s, biseksuelen, transgenders en personen met een 		
		intersekseconditie
MATRA		       Programma Maatschappelijke Transformatie
NGO		         Niet-gouvernementele organisatie
ODIHR		       Office for Democratic Institutions and Human Rights
OESO		        Organisatie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking
OVSE		        Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
PiS		         Recht en Rechtvaardigheidspartij
PKK		         Koerdische Arbeiderspartij
RNW		         Radio Nederland Wereldomroep
SDSM		        Sociaal Democratische Unie van Macedonië
UNHCR		       United Nations High Commissioner for Refugees
VWEU		        Verdrag betrekkende de Werking van de Europese Unie
VMRO-DPMNE    Interne Macedonische Revolutionaire Organisatie – Democratische Partij 		
		            voor Macedonische Nationale Eenheid
VN		          Verenigde Naties
WRR		         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
 1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
 2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
 3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS: recente ontwikkelingen, april 1998
 4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
 5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
 6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
 7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
 8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
 9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
   van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
   november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
   rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
   de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
   bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PRO-POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB-SAHARA AFRIKA: een analyse van
   strategieën tegen armoede, januari 2003
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
   slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREËMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?, september 2004
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
   december 2005***
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
   aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
50 PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING, oktober 2006
51 DE ROL VAN NGO’S EN BEDRIJVEN IN INTERNATIONALE ORGANISATIES, oktober 2006
52 EUROPA EEN PRIORITEIT!, november 2006
53 BENELUX, NUT EN NOODZAAK VAN NAUWERE SAMENWERKING, februari 2007
54 DE OESO VAN DE TOEKOMST, maart 2007
55 MET HET OOG OP CHINA: op weg naar een volwassen relatie, april 2007
56 INZET VAN DE KRIJGSMACHT: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming, mei 2007
57 HET VN-VERDRAGSSYSTEEM VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: stapsgewijze versterking in een
   politiek geladen context, juli 2007
58 DE FINANCIËN VAN DE EUROPESE UNIE, december 2007
59 DE INHUUR VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN: een kwestie van verantwoordelijkheid, december 2007
60 NEDERLAND EN DE EUROPESE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, mei 2008
61 DE SAMENWERKING TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: een zaak van wederzijds
   belang, juli 2008
62 KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING, november 2008
63 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS: principes, praktijk en perspectieven, november 2008
64 CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN: de noodzaak van een samenhangende aanpak,
   maart 2009
65 TRANSITIONAL JUSTICE: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties, april 2009**
66 DEMOGRAFISCHE VERANDERINGEN EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, juli 2009
67 HET NIEUWE STRATEGISCH CONCEPT VAN DE NAVO, januari 2010
68 DE EU EN DE CRISIS: lessen en leringen, januari 2010
69 SAMENHANG IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: reactie op WRR-rapport ‘Minder pretentie,
   meer ambitie’, mei 2010
70 NEDERLAND EN DE ‘RESPONSIBILITY TO PROTECT’: de verantwoordelijkheid om mensen te
   beschermen tegen massale wreedheden, juni 2010
71 HET VERMOGEN VAN DE EU TOT VERDERE UITBREIDING, juli 2010
72 PIRATERIJBESTRIJDING OP ZEE: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden, december 2010
73 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE NEDERLANDSE REGERING: zoeken naar constanten in een
   veranderende omgeving, februari 2011
74 ONTWIKKELINGSAGENDA NA 2015: millennium ontwikkelingsdoelen in perspectief, april 2011
75 HERVORMINGEN IN DE ARABISCHE REGIO: kansen voor democratie en rechtsstaat?, mei 2011
76 HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE EUROPESE UNIE: tussen ambitie en ambivalentie, juli 2011
77 DIGITALE OORLOGVOERING, december 2011**
78 EUROPESE DEFENSIESAMENWERKING: soevereiniteit en handelingsvermogen, januari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>79   DE ARABISCHE REGIO, EEN ONZEKERE TOEKOMST, mei 2012
80   ONGELIJKE WERELDEN: armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking,
     september 2012
81   NEDERLAND EN HET EUROPEES PARLEMENT: investeren in nieuwe verhoudingen, november 2012
82   WISSELWERKING TUSSEN ACTOREN IN INTERNATIONALE SAMENWERKING: naar flexibiliteit en
     vertrouwen, februari 2013
83   TUSSEN WOORD EN DAAD: perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten, maart 2013
84   NIEUWE WEGEN VOOR INTERNATIONALE MILIEUSAMENWERKING, maart 2013
85   CRIMINALITEIT, CORRUPTIE EN INSTABILITEIT: een verkennend advies, mei 2013
86   AZIË IN OPMARS: strategische betekenis en gevolgen, december 2013
87   DE RECHTSSTAAT: waarborg voor Europese burgers en fundament van Europese samenwerking,
     januari 2014
88   NAAR EEN GEDRAGEN EUROPESE SAMENWERKING: werken aan vertrouwen, april 2014
 89  NAAR BETERE MONDIALE FINANCIËLE VERBONDENHEID: het belang van een coherent
     internationaal economisch en financieel stelsel, juni 2014
 90  DE TOEKOMST VAN DE ARCTISCHE REGIO: samenwerking of confrontatie?, september 2014
 91  NEDERLAND EN DE ARABISCHE REGIO: principieel en pragmatisch, november 2014
 92  HET INTERNET: een wereldwijde vrije ruimte met begrensde staatsmacht, november 2014
 93  ACS–EU-SAMENWERKING NA 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?, maart 2015
 94  INSTABILITEIT ROND EUROPA: confrontatie met een nieuwe werkelijkheid, april 2015
 95  INTERNATIONALE INVESTERINGSBESLECHTING: van ad hoc arbitrage naar een permanent
     investeringshof, april 2015
 96  INZET VAN SNELLE REACTIEMACHTEN, oktober 2015
 97  AUTONOME WAPENSYSTEMEN: de noodzaak van betekenisvolle menselijke controle, oktober 2015**
 98  GEDIFFERENTIEERDE INTEGRATIE: verschillende routes in de EU-samenwerking, oktober 2015
 99  DAADKRACHT DOOR DE DUTCH DIAMOND: ondernemen in het licht van de nieuwe duurzame
     ontwikkelingsdoelen, januari 2016
100 GOED GESCHAKELD? Over de verhouding tussen regio en de EU, januari 2016
101 VEILIGHEID EN STABILITEIT IN NOORDELIJK AFRIKA, mei 2016
102 DE BESCHERMING VAN DE BURGERBEVOLKING IN GEWAPEND CONFLICT: over gebaande paden en
     nieuwe wegen, juli 2016
103 ‘BREXIT MEANS BREXIT’: op weg naar een nieuwe relatie met het VK, maart 2017
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
 1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
 2 Briefadvies VN-COMITÉ TEGEN FOLTERING, juli 1999
 3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
 4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
 5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003****
 6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
 7 Briefadvies VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
    Europees asiel- en migratiebeleid in 2009, maart 2004
 8 Briefadvies DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
    Van impasse naar doorbraak?, september 2004
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>  9 Briefadvies REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: hoe halen wij de Millennium Doelen, april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
    interim-advies over het folterverbod, december 2005
12 Briefadvies REACTIE OP DE MENSENRECHTENSTRATEGIE 2007, november 2007
13 Briefadvies EEN OMBUDSMAN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, december 2007
14 Briefadvies KLIMAATVERANDERING EN VEILIGHEID, januari 2009
15 Briefadvies OOSTELIJK PARTNERSCHAP, februari 2009
16 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: nut en noodzaak van draagvlak, mei 2009
17 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2010, juni 2010
18 Briefadvies HET EUROPESE HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS: beschermer van burgerlijke
    rechten en vrijheden, november 2011
19 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKT FINANCIEEL-ECONOMISCH BESTUUR IN DE EU, februari 2012
20 Briefadvies NUCLEAIR PROGRAMMA VAN IRAN: naar de-escalatie van een nucleaire crisis, april 2012
21 Briefadvies DE RECEPTORBENADERING: een kwestie van maatvoering, april 2012
22 Briefadvies KABINETSFORMATIE 2012: krijgsmacht in de knel, september 2012
23 Briefadvies NAAR EEN VERSTERKTE SOCIALE DIMENSIE VAN DE EUROPESE UNIE, juni 2013
24 Briefadvies MET KRACHT VOORUIT: reactie van de Adviesraad Internationale Vraagstukken op de
    beleidsbrief ‘Respect en recht voor ieder mens’, september 2013
25 Briefadvies ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: meer dan een definitiekwestie, mei 2014
26 Briefadvies DE EU-GASAFHANKELIJKHEID VAN RUSLAND: hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan
    verminderen, juni 2014
27 Briefadvies FINANCIERING VAN DE INTERNATIONALE AGENDA VOOR DUURZAME ONTWIKKELING,
    april 2015
28 Briefadvies DE TOEKOMST VAN SCHENGEN, maart 2016
29 Briefadvies TOEKOMST ODA, november 2016
30 Briefadvies ASSOCIATIEOVEREENKOMST EU-OEKRAÏNE: de noodzaak tot ratificatie, december 2016
31 Briefadvies RUSLAND EN DE NEDERLANDSE DEFENSIE-INSPANNINGEN, maart 2017
32 Briefadvies DE VERTEGENWOORDIGING VAN NEDERLAND IN DE WERELD, mei 2017
*     Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
**    Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
      Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
***   Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
**** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
      Vreemdelingenzaken (ACVZ).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>