<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                          SAMENVATTING
             KERNWAPENS IN EEN NIEUWE
             GEOPOLITIEKE WERKELIJKHEID
HOOG TIJD VOOR NIEUWE WAPENBEHEERSINGSINITIATIEVEN
                     No. 109, januari 2019
  ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
        ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS AIV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter		      Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Vicevoorzitter 		 Prof.dr. ir. J.J.C. Voorhoeve
Leden   		        Prof.mr. C.P.M. Cleiren
			               Prof.dr. J. Gupta
			               Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin				
			Prof.dr. L.J. van Middelaar				
			               Prof.dr. M.E.H. van Reisen
			               Drs. M. Sie Dhian Ho
			               LGen b.d. M.L.M. Urlings
Secretaris 		     Drs. M.E. Kwast-van Duursen
			Postbus 20061
                  2500 EB Den Haag
                  telefoon 070 - 348 5108/6060
                  aiv@minbuza.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Leden van de Commissie Vrede en Veiligheid
Voorzitter		     Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve
Vicevoorzitter		 LGen b.d. M.L.M. Urlings
Leden			         Prof.dr. E. Bakker
			Drs. D.J. Barth
			Drs. A.J. Boekestijn
			Drs. L.F.F. Casteleijn
			Prof.dr. J. Colijn
			              Dr. N. van Dam
			              Dr. N. de Deugd
			Dr. M. Drent
			Prof.dr. I. Duyvesteyn
			              Jhr. P.C. Feith MA
			Dr. A.R. Korteweg
			              LGen b.d. dr. D. Starink
Secretaris		     J.W.K. Glashouwer MA
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft op 15 maart 2018 een
adviesaanvraag ontvangen over de ‘Toekomstige rol van kernwapens’ (in bijlage
toegevoegd). Het kabinet heeft de AIV gevraagd om een grondige analyse te verrichten
van de huidige en de toekomstige rol van kernwapens. Volgens het kabinet dwingen
vooral geopolitieke, doctrinaire en technologische ontwikkelingen tot een bezinning op het
huidige nucleaire beleid van de NAVO en de rol die daarbij voor Nederland is weggelegd.
De analyse moet allereerst betrekking hebben op de nucleaire veiligheidscontext van de
NAVO, waaronder specifieke ontwikkelingen in Rusland en andere landen. Het kabinet
vraagt de AIV te analyseren of het NAVO-beleid hierop is toegesneden, zowel met het oog
op de voor afschrikking benodigde capaciteiten, als voor nucleaire wapenbeheersing en
risicoreductie. Tot slot legt het kabinet in de vraagstelling de klemtoon op de nucleaire
rol- en taakverdeling binnen de NAVO, mede in relatie tot het bredere vraagstuk van de
trans-Atlantische lastenverdeling. Hierbij wordt aandacht gevraagd voor de rol van de drie
NAVO-kernmachten (Verenigde Staten, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk), de Amerikaanse
‘sub-strategische’ kernwapens in Europa, en de kernwapentaak die Nederland vervult.
Het advies is opgesteld door de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV) van de AIV,
bestaande uit prof.dr. J.J.C. Voorhoeve (voorzitter), LGen b.d. M.L.M. Urlings (vicevoorzitter),
prof.dr. E. Bakker, drs. D.J. Barth, drs. A.J. Boekestijn, drs. L.F.F. Casteleijn, prof.dr. J.
Colijn, dr. N. van Dam, dr. N. de Deugd, dr. M. Drent, prof.dr. I. Duyvesteyn, jhr. P.C. Feith,
dr. A.R. Korteweg en LGen b.d. dr. D. Starink. Het secretariaat werd gevoerd door J.W.K.
Glashouwer MA, bijgestaan door R.M. Guldemond (stagiaire), F.A. den Hollander (stagiaire)
en A.A. Stoetman (stagiaire). De ambtelijke contactpersonen waren mr. P. van Donkersgoed
(ministerie van Buitenlandse Zaken), H.J.R. Slettenhaar (ministerie van Buitenlandse Zaken)
en drs. H.J.A.M. van Oosterhout (ministerie van Defensie).
De AIV heeft het advies vastgesteld op 29 januari 2019.
Verantwoording
Het advies over kernwapens gaat verder dan (aanbevelingen over) actuele en verwachte
nucleaire ontwikkelingen in de NAVO. Het kabinet stelt in de adviesaanvraag vast, dat de
nucleaire expertise en bekendheid met nucleaire vraagstukken sinds het einde van de
Koude Oorlog zijn afgenomen. Daarom wil de AIV met het advies ook bijdragen tot een
beter inzicht in deze veelomvattende en lastig te doorgronden materie. In een bijlage van
het advies is daartoe een historisch overzicht vanaf 1945 opgenomen. In aanvulling op
de onderwerpen waarover de regering wenst te worden geadviseerd, zijn delen van het
advies gewijd aan het internationaal recht en ethiek, en aan de grondslag van nucleaire
wapenbeheersing. Bij het opstellen van het advies zijn naast veiligheidsexperts binnen en
buiten de AIV ook juristen, wetenschappers en vertegenwoordigers van maatschappelijke
organisaties geraadpleegd.
Terminologie
Bij de behandeling van (wapen)technologische ontwikkelingen is het onvermijdelijk om
Engelse termen te gebruiken. Deze zijn zoveel mogelijk in het Nederlands vertaald,
maar gehandhaafd waar geen passende Nederlandse vertaling voorhanden is of
begripsverwarring dreigt (daarom is een woordenlijst als bijlage bij het advies opgenomen).
Het veelgebruikte onderscheid tussen ‘strategische’ en ‘tactische’ kernwapens berust
                                                  3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>niet op gezaghebbende definities. De term ‘tactisch’ werd ook gebruikt voor nucleaire
gevechtsveldwapens. Deze wapens zoals nucleaire artillerie met een kort bereik en veelal
een relatief gering explosief vermogen zijn aan NAVO-zijde volledig uitgebannen. De AIV
is van oordeel dat de inzet van elk nucleair wapen, ongeacht zijn kenmerken, de aard van
een conflict fundamenteel verandert en daarom altijd strategische betekenis heeft. Voor
de kernwapens die niet worden gerekend tot de strategische kernwapens waaraan de
Verenigde Staten en Rusland verdragsrechtelijke beperkingen hebben gesteld, acht de AIV
de aanduiding ‘sub-strategisch’ het minst bezwaarlijk.
Nucleair beleid op ‘twee benen’
Sinds de jaren zeventig heeft het Nederlands kernwapenbeleid twee pijlers: afschrikking
en terugdringing van de rol van kernwapens. Vanaf de jaren tachtig ontstond een
internationaal klimaat dat ruimte bood voor afspraken en eenzijdige aankondigingen
over terugdringing en eliminatie van kernwapens in ‘Oost’ en ‘West’. Het totale aantal
kernwapens is gereduceerd van ca. 70.000 destijds naar minder dan 15.000 nu en
Nederland stootte verschillende kernwapentaken in NAVO-verband af. Van het ooit
omvangrijke arsenaal Amerikaanse sub-strategische kernwapens in Europa bleven alleen
de (volgens schattingen) minder dan 200 nucleaire vrije-val bommen over, verspreid
opgeslagen in vijf NAVO-landen. Dat de kernwapens in de jaren ‘90 in het politieke debat
op de achtergrond zijn geraakt, betekende niet dat deze wapens hun betekenis voor de
bondgenootschappelijke verdediging en de voorkoming van een grootschalig conflict
verloren. Een deel van de Nederlandse F-16 gevechtsvliegtuigen bleef beschikbaar om
naast conventionele ook nucleaire missies uit te kunnen voeren, daarom ook wel Dual
Capable Aircraft (DCA) genoemd (zie historisch overzicht in bijlage van het advies).
Beide uitganspunten zijn ook vandaag de dag duidelijk zichtbaar in het Nederlandse beleid.
Het kabinet wil wereldwijde nucleaire ontwapening bevorderen en spant zich in dit kader
in voor non-proliferatie en (het proces op weg naar) het einddoel van een kernwapenvrije
wereld, conform de verplichtingen volgens artikel VI van het Non-Proliferatieverdrag (NPV).
Tegelijk hechten opeenvolgende kabinetten groot belang aan kernwapens voor de
afschrikking en verdediging in NAVO-verband. Nederland blijft dan ook voldoen aan de
bondgenootschappelijke verplichtingen, waartoe de kernwapentaak wordt gerekend
waarmee een squadron F-16’s is belast (DCA-taak). Het is de bedoeling dat de F-35 de
kernwapentaak van de F-16 zal overnemen. Een besluit daarover is mede afhankelijk van
de internationale omstandigheden en de afspraken in de NAVO (Kamerstuk 33783,
nr. 5 / Kamerstuk 34419, nr. 18).
Een nieuwe geopolitieke werkelijkheid
Nucleair beleid komt anno 2019 in een wezenlijk andere internationale context tot stand
dan pakweg twintig jaar geleden. Door het optreden van de huidige president van de
Verenigde Staten is het onzeker geworden hoe de Verenigde Staten invulling willen geven
aan hun rol als grootmacht in een multipolaire wereld. De trans-Atlantische band oogt
tegen deze achtergrond minder robuust dan voorheen. In Europese landen klinkt de roep
steeds luider om de veiligheidsafhankelijkheid van de Verenigde Staten te verkleinen.
Dit alles terwijl de relatie met Rusland in fundamentele zin is verslechterd, zoals de AIV
concludeerde in zijn eerdere advies over ‘De Toekomst van de NAVO en de Veiligheid
van Europa’ (AIV-advies nr. 106, oktober 2017). Voor Europese landen vormt Rusland in
potentie opnieuw de grootste statelijke bedreiging. In 2017 schatten experts de omvang
van het Russische sub-strategische kernwapenarsenaal op ongeveer 1.850 wapens. De
                                               4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>grote diversiteit van huidige en nieuw te ontwikkelen nucleaire wapens duidt erop dat de
Russische doctrine verder gaat (of ruimer wordt geïnterpreteerd) dan louter afschrikking en
mede is gericht op regionale inzetscenario’s of nucleaire chantage. De Verenigde Staten
zien zich daarnaast verwikkeld in competitie met China, dat als bedreiging wordt gezien
van Amerikaanse handels- en veiligheidsbelangen in Azië en de Westelijke Pacific. China
beschikt inmiddels over een indrukwekkend arsenaal aan – vooral middellange afstand –
raketten en een bijna complete nucleaire ‘triade’ van strategische kernwapens.
Alle kernwapenstaten (nu negen in totaal: Verenigde Staten, Rusland, Verenigd Koninkrijk,
Frankrijk, China, Israël, Pakistan, India, Noord-Korea) werken aan moderniseringsprogramma’s
of overwegen de uitvoering ervan. Rusland en de Verenigde Staten lijken in plaats van het
voortouw te nemen in de kernwapenbeheersing, juist een grotere rol toe te kennen aan
hun (nucleaire) afschrikkingsvermogen. Dit kan contraproductief zijn voor inspanningen
die verdere verspreiding van kernwapens naar landen zoals Iran moeten voorkomen.
Wapenbeheersingsverdragen en afschrikkingsconcepten die nog grotendeels stammen
uit de Koude Oorlog ogen kwetsbaar in de nieuwe geopolitieke werkelijkheid. Moeizame
communicatie vergroot het risico op ongelukken, mispercepties en onbedoelde escalatie,
met potentieel niet te beheersen gevolgen. Tegen deze achtergrond baren elementen uit de
nucleaire doctrines, de omvangrijke programma’s voor militaire en nucleaire modernisering
en technologische ontwikkelingen zorgen.
De huidige crisis rond het INF-verdrag dat vanaf de grond te lanceren raketten en
kruisvluchtwapens voor de middellange afstand verbiedt (verdrag tegen Intermediate-range
Nuclear Forces uit 1987) is niet van de ene op de andere dag ontstaan. De Verenigde
Staten achten de situatie niet langer houdbaar dat Rusland met het ontwikkelen, testen
en plaatsen van een verboden kruisvluchtwapen (aanduiding 9M729) al jaren straffeloos
de verplichtingen van het INF-verdrag schendt. Op 4 december 2018 hebben de Verenigde
Staten aangekondigd Rusland nog zestig dagen bedenktijd te geven alvorens ook zelf de
naleving te zullen opschorten. De NAVO-landen hebben zich volgens een gezamenlijke
verklaring op dezelfde dag achter het standpunt geschaard dat Rusland aan zet is voor
volledige en verifieerbare naleving. De Nederlandse regering heeft kenbaar gemaakt
de Russische schending van het INF-verdrag ook ‘eigenstandig’ te kunnen bevestigen
(Kamerbrief ‘Nederlandse conclusie over de Russische schending van het INF-verdrag’, 27
november 2018). Een krachtig Europees pleidooi voor naleving van het INF-verdrag door
alle partijen is tot dusver uitgebleven. Dat is opmerkelijk omdat het wereldwijd geldende
INF-verdrag vooral voor de Europese stabiliteit en veiligheid van belang is. De vraag dringt
zich op of het INF-verdrag nog gered kan worden, en zo niet, welke maatregelen de
NAVO-landen dan nodig achten.
Een wereld zonder kernwapens?
De Tweede Kamer heeft de regering de afgelopen jaren met een reeks moties aangespoord
om concrete vervolgstappen te zetten op het terrein van de nucleaire ontwapening.
Internationale ontwikkelingen, waaronder de visie op kernwapens van president Obama
(‘global zero’), het debat over het (militair) nut van de Amerikaanse kernwapens in Europa
en de onderhandelingen in VN-verband over een wereldwijd verbod op kernwapens, gaven
hiertoe mede aanleiding. Vanaf 2010 hebben VN-instellingen, het internationale Rode Kruis,
de Heilige Stoel en verschillende gouvernementele en non-gouvernementele organisaties
onder de noemer van het Humanitarian Initiative de aandacht gevestigd op de wenselijkheid
van een wereldwijd verbod op kernwapens. De International Campaign to Abolish Nuclear
Weapons (ICAN) ontving de Nobelprijs voor de Vrede van 2017.
                                                  5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Voorstanders van een kernwapenverbod betogen onder meer dat kernwapenbezit niet
legitiem kan zijn vanwege de permanente dreiging die ervan uitgaat voor de mens en zijn
leefomgeving. De risico’s van technisch en menselijk falen bij de omgang met kernwapens
zijn wellicht terug te dringen, maar alleen de uitbanning van kernwapens kan de wereld
behoeden voor een nucleair rampscenario. Daarnaast zou het gebruik van een kernwapen
onverenigbaar zijn met het humanitair oorlogsrecht, vanwege het niet-onderscheidende
karakter van het wapen en de buitenproportionele (lange termijn) effecten. Het militaire
nut van kernwapens wordt betwijfeld, ook omdat een kernwapenoorlog niet in klassieke
zin is te winnen. Tot slot zou het mogelijk moeten zijn, net als het verbod op chemische,
biologische en bacteriologische wapens, om een wereldwijd geaccepteerde norm te
vestigen die het bezit van kernwapens effectief tegengaat.
Onvrede over de trage vooruitgang bij de terugdringing van de rol van kernwapens en
zorgen over nucleaire ambities en moderniseringsplannen zijn belangrijke redenen voor
de internationale steun voor het nieuwe Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, ook
wel ‘Nuclear Ban Treaty’. Op 7 juli 2017 stemden 122 landen in met de tekst van het
‘Nuclear Ban Treaty’ in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Geen van de
kernwapenstaten maakte daar echter deel van uit. Nederland heeft als enig NAVO-land
deelgenomen aan deze VN-onderhandelingen, maar stemde ook als enige van alle daaraan
deelnemende landen alsnog tegen de verdragstekst. Het onderhandelingsresultaat
kwam volgens de verklaring van de regering onvoldoende tegemoet aan de van tevoren
gestelde criteria, waaronder de verenigbaarheid met de NAVO-verplichtingen (Nederlandse
stemverklaring). Het is opmerkelijk dat ook de regering van Zwitserland, waar ICAN is
gevestigd, bekend heeft gemaakt het ‘Nuclear Ban Treaty’ nu niet te zullen ondertekenen.
In het oog springend in de argumentatie is het gegeven dat mocht Zwitserland voor zijn
zelfverdediging lid willen worden van een nucleair bondgenootschap, de ondertekening van
het nieuwe verdrag dit juridisch onmogelijk zou maken. Volgens Zwitserse media gaat het
om het lidmaatschap van de NAVO. Het Zwitserse parlement heeft de regering op
12 december 2018 opgeroepen wel over te gaan tot ratificatie.
Internationaalrechtelijk kader, ethiek en kernwapens
Een groot deel van de samenleving staat om evidente redenen afkeurend tegen nucleaire
wapens, de meest vernietigende wapens ooit door de mens uitgevonden. Los van
juridische en ethische argumenten, is vooral het risico van nucleaire escalatie relevant als
een kernwapen zou worden ingezet tegen een andere kernwapenstaat. De eerste inzet
van een kernwapen sinds de Tweede Wereldoorlog zou zonder twijfel een groot risico op
escalatie met onaanvaardbare gevolgen met zich mee brengen. De AIV is dan ook van
mening dat, zolang er kernwapens zijn, voorkomen moet worden dat ooit een kernwapen
wordt ingezet. Ethische beginselen en het internationaal recht vervullen daarbij een
wezenlijke rol.
Het (internationaal) recht is gebaseerd op ethische beginselen, maar ethische beginselen
zijn breder dan het recht. Bovendien voorziet het recht niet in elke situatie. Waar het
recht lacunes kent, kan men teruggrijpen op ethische beginselen om tot een oordeel te
komen over toelaatbaar handelen. Een verantwoordelijke regering laat zich leiden door
ethische beginselen en het internationaal recht, rekening houdend met de gevolgen in de
internationaal-politieke verhoudingen van (niet) handelen.
Voor het internationaalrechtelijk kader is het onderscheid van belang tussen enerzijds het
bezit van kernwapens en anderzijds de dreiging met of het gebruik van kernwapens. Met
betrekking tot het bezit van kernwapens is vooral het wapenbeheersingsrecht van belang
                                               6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>dat moet worden geplaatst in de context van het bredere concept van wapenbeheersing.
Het NPV bevat de enige voor vrijwel de gehele statengemeenschap van toepassing zijnde
internationale regelgeving die staten verplicht om door onderhandeling te komen tot
een goed controleerbare algemene nucleaire ontwapening. Staten hebben consistent
de betekenis ervan niet alleen als een inspanningsverplichting gezien, maar ook als een
resultaatverplichting. Dit is ook unaniem bevestigd door het Internationaal Gerechtshof in
de Advisory Opinion uit 1996 (zie bijlage bij het advies).
Het Internationaal Gerechtshof is unaniem van oordeel dat een bedreiging met of gebruik
van geweld met nucleaire wapens dat in strijd is met artikel 2, vierde lid, van het Handvest
van de Verenigde Naties en niet voldoet aan alle vereisten van artikel 51 (‘het inherente
recht tot individuele en collectieve zelfverdediging in geval van een gewapende aanval’)
onrechtmatig is. Het Hof is voorts unaniem van oordeel dat een bedreiging met of gebruik
van nucleaire wapens onderworpen is aan het internationaal recht voor gewapende
conflicten, in het bijzonder de beginselen en regels van het internationale humanitaire
recht, alsmede aan specifieke verdragsverplichtingen inzake nucleaire wapens. Het Hof
is van oordeel dat bijgevolg de bedreiging met of het gebruik van nucleaire wapens in
het algemeen in strijd zou zijn met de regels van internationaal recht die op gewapende
conflicten van toepassing zijn en in het bijzonder met de beginselen en regels van
humanitair recht. Gezien de stand van het internationale recht en de feitelijke gegevens
waarover het beschikte, kon het Hof echter niet definitief vaststellen of de bedreiging
met of het gebruik van nucleaire wapens al dan niet rechtmatig zou zijn in uiterste
omstandigheden van zelfverdediging waarbij het voortbestaan zelf van een Staat op het
spel zou staan.
De vraag rijst of omstandigheden denkbaar zijn waarin de inzet van nucleaire wapens niet
met de bepalingen van het humanitair oorlogsrecht in strijd zouden komen. Bij mogelijke
inzet moet rekening worden gehouden met zowel de directe als de lange-termijn gevolgen
voor de gezondheid als gevolg van straling, de gevolgen voor het milieu en de gevaren
voor burgers (ver) buiten dit gebied vanwege het risico van radioactieve neerslag. Als meer
kernwapens worden ingezet moet rekening worden gehouden met het cumulatieve effect.
Er zijn naar de mening van de AIV niet of nauwelijks situaties en locaties denkbaar waar de
inzet van een nucleair wapen niet in strijd zou zijn met het humanitair oorlogsrecht.
Wat betreft de ethische beginselen acht de AIV de volstrekte verwerping van het
atoomwapen naar normen van de deontologische ethiek (beginselethiek), leidend tot
het streven naar desnoods eenzijdige afschaffing, begrijpelijk en respectabel. Hiermee
is echter niet gezegd dat een wereld zonder kernwapens, of met een zeer gering
aantal kernwapens, vanzelf vredelievender en stabieler zal zijn dan de huidige. De
twee wereldoorlogen van de vorige eeuw herinneren ons eraan dat hoogontwikkelde
samenlevingen (ook zonder kernwapens) in staat zijn om op onbeschrijfelijke schaal leed
en verwoesting aan te richten. Kernwapens dienen sinds de Tweede Wereldoorlog mede
om een (psychologische) drempel op te werpen tegen agressie door een strategische
rivaal, en als laatste toevlucht voor staten die zich bedreigd weten om een overweldigende
aanval te kunnen beëindigen. Het gevoel permanent onder een dergelijke bedreiging te
leven is in ons deel van Europa lange tijd niet gekend, maar langs de grens met Rusland
en elders in de wereld onverminderd aanwezig. Er zijn vooralsnog geen andere wapens
voorhanden waaraan een vergelijkbare, oorlog-voorkomende werking wordt toegeschreven.
Redenerend vanuit de consequentialistische ethiek kunnen dus ook belangrijke
argumenten gelden die ervoor pleiten om niet volledig afstand te doen van kernwapens,
zolang potentiële tegenstanders het bezit ervan voortzetten of blijven nastreven, en daar in
strategische zin misbruik van kunnen maken.
                                               7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>De AIV is van mening dat, gegeven de huidige situatie, het bezit van kernwapens
alleen gerechtvaardigd is voor oorlogsvoorkoming en als voorwaarde en uitgangspunt
voor onderhandelingen om te komen tot wederkerige nucleaire wapenbeheersing,
wapenvermindering en uiteindelijke ontwapening. Hiermee wordt geen afstand genomen
van het beginsel van humaniteit, noch worden de ogen gesloten voor inherente risico’s.
Volgens deze zienswijze staat wel de opdracht centraal om de defensie zo in te richten
dat het risico op een oorlog waarin kernwapens dreigen te worden ingezet, of het risico op
ongelukken daarmee in vredestijd, zo klein mogelijk zal zijn. De onverhoopte inzet van een
kernwapen zal de aard van een conflict fundamenteel veranderen en grote onzekerheid
introduceren wat betreft het verdere verloop ervan met mogelijk catastrofale gevolgen.
Zelfs in uiterste gevallen moeten besluitvormers naar de mening van de AIV dan ook
doordrongen zijn van de mogelijke gevolgen.
Nieuwe capaciteiten en technologieën
Naar het oordeel van de AIV vragen vooral de nucleaire moderniseringsprogramma’s van
Rusland, China en de Verenigde Staten de aandacht. De Verenigde Staten hebben met
de Nuclear Posture Review 2018 een omvangrijk nucleair moderniseringsprogramma
aangekondigd, deels ter vervanging van systemen uit de Koude Oorlog en deels met
nieuwe maatregelen. De plannen kunnen niet los worden gezien van de investerings-
programma’s in de krijgsmachten van Rusland en China die erop zijn gericht om de
Verenigde Staten de komende decennia op militair en (wapen)technologisch gebied te
naderen. Op sommige terreinen zijn de Verenigde Staten al voorbijgestreefd. Dit betreft
ook niet-nucleaire capaciteiten en technologieën die de afschrikkingsstrategieën en
nucleaire besluitvorming van de drie landen kunnen beïnvloeden.
Volgens experts groeit momenteel de kans op crisisinstabiliteit vanwege snelle
ontwikkelingen in verschillende, elkaar beïnvloedende domeinen van militair optreden.
In dit kader wordt al langere tijd gesproken over ‘verstrikking’ (entanglement). Door de
toegenomen verwevenheid en onderlinge afhankelijkheid van nucleaire en niet-nucleaire
systemen bestaat bij oplopende spanningen een risico op (nucleaire) overreactie, omdat
kernwapenstaten zich niet de eigen nucleaire vergeldingscapaciteit uit handen willen laten
slaan. Dit is onder meer het gevolg van gedigitaliseerde en ‘genetwerkte’ besluitvormings-
en communicatiesystemen en moeilijk traceerbare, of (te) laat herkenbare aanvalswapens
die de strategische overwegingen van kernwapenstaten beïnvloeden. Een aantal
ontwikkelingen vergt nadere beschouwing, mede vanwege de lastige vraagstukken die
eraan kleven voor de wapenbeheersing en risicovermindering.
De plaatsing van een conventionele lading op raketten met een wereldwijd bereik kan
de strategische verhoudingen verstoren doordat een land dat wordt aangevallen niet
langer (of: veel te laat) onderscheid kan maken tussen conventionele en nucleaire
aanvalswapens. Plannen voor de toerusting van (bestaande, ook voor nucleaire missies
gebruikte) intercontinentale raketten en vanaf onderzeeboten te lanceren raketten met
een conventionele lading staan in de Verenigde Staten te boek onder de aanduiding
conventional prompt global strike. Het zou de Verenigde Staten in staat stellen om doelen
wereldwijd binnen een uur aan te vallen. Hierdoor zouden de Verenigde Staten onder meer
tegenwicht kunnen bieden aan de toegenomen dreiging van middellangeafstandsraketten,
reeds enkele jaren geleden voor de huidige nationaal veiligheidsadviseur John Bolton
reden om het INF-verdrag ter discussie te stellen.
De ontwikkeling van nieuwe hypersonische wapens kan de uitgangspunten van wederzijds
verzekerde vernietiging ondergraven. Rusland en China hebben op dit terrein mogelijk
                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>een voorsprong op de Verenigde Staten. President Poetin kondigde medio december
2018 aan dat Rusland is begonnen met de serieproductie van het Avangard hypersonisch
(nucleair) raketsysteem en komend jaar een eerste regiment operationeel zal worden.
De hoge snelheden, manoeuvreerbaarheid en niet-ballistische vliegroutes maken dat dit
soort projectielen tot in de laatste vluchtfase een zeer onvoorspelbaar vliegprofiel volgen,
waardoor de reactietijd fors minder is dan bij ‘gewone’ raketten en kruisvluchtwapens
en ze uiterst moeilijk te onderscheppen zijn, zelfs door de meest geavanceerde
raketverdedigingssystemen. Door de hoge snelheden en de grote precisie van de
wapens kunnen versterkte, onder de grond gelegen militaire doelen met een relatief
geringe (conventionele) lading worden uitgeschakeld. De invoering van deze systemen
zou het risico verhogen van een aanval om de tegenstander de wapens uit handen te
slaan. Dit geldt in het bijzonder voor staten die over een relatief beperkte strategische
kernwapenmacht beschikken. Een dergelijke dreiging kan kernwapenstaten aanmoedigen
de paraatheid van de nucleaire strijdkrachten te verhogen en de inzetbevoegdheid op
lagere niveaus te beleggen.
Verder lijkt er sprake van voortschrijdende militarisering van de ruimte door Rusland,
dat actief antisatelliet wapens (ASAT) ontwikkelt en middelen in de ruimte plaatst die
‘afwijkend gedrag’ vertonen. Ook China heeft in 2007 zijn ASAT-capaciteit gedemonstreerd
en dit vermogen waarschijnlijk verder ontwikkeld. Recent heeft de Amerikaanse regering
bekend gemaakt de activiteiten op ruimtevaartgebied te bundelen en te versterken. Vooral
de kwetsbaarheid van commando- en communicatiesystemen, die steeds afhankelijker
zijn geworden van in de ruimte geplaatste middelen, baart zorgen. Deze systemen vormen
de spil van conventionele militaire operaties, maar ook van het vermogen tot detectie en
tijdige waarschuwing bij een nucleaire aanval. Het kan voor opponenten tijdens oplopende
spanningen verleidelijk zijn om (delen van) de commandoketen van de tegenstander aan te
vallen, teneinde diens militaire operaties te verhinderen.
Naast offensieve cybercapaciteiten beschikken de (nucleaire) grootmachten ook over
steeds geavanceerdere middelen voor elektronische oorlogvoering en datamanipulatie.
Deze bieden de mogelijkheid van een groot effect zonder meteen slachtoffers te maken,
waarbij het bovendien moeilijk kan zijn om vast te stellen wie de aanval heeft uitgevoerd.
Een dergelijke daad kan echter wel degelijk worden geïnterpreteerd als voorbode voor een
grotere, mogelijk nucleaire vervolgaanval. Mocht dat het geval zijn dan valt een krachtige
(cyber) tegenaanval uit voorzorg, ter behoud van het eigen oorlogvoerend vermogen, niet
uit te sluiten.
In het verlengde van deze digitale ontwikkeling ligt de toepassing van kunstmatige
intelligentie. Gezien de snelheid en de complexiteit waarmee de geschetste
aanvalsscenario’s zich kunnen voltrekken, is het denkbaar dat nucleaire grootmachten
hun toevlucht nemen tot autonome besluitvormingssystemen, ondersteund door speciaal
ontwikkelde digitale algoritmes. Vooral in het nucleaire domein moet worden zeker gesteld
dat altijd menselijke interventie, beoordeling en besluitvorming plaatsvinden. Kunstmatige
intelligentie heeft de potentie om uit miljoenen data en beelden voorheen ‘verborgen’
vijandelijke raketten op te sporen, te monitoren en meer waarschuwingstijd te bieden dan
nu bij eventuele lancering. Dat zou positief zijn.
Er is echter ook scepsis over de mogelijkheden van vroegtijdige en waterdichte detectie
van verborgen kernwapenprogramma’s. Een groter vermogen door kunstmatige intelligentie
om mogelijk aanvallende kernwapens preventief uit te schakelen, kan zeer destabiliserend
uitpakken. Deskundigen achten de kans reëel dat kunstmatige intelligentie het geloof van
landen aantast in de onkwetsbaarheid van de wederzijdse vergeldingsvermogens (en zich
                                               9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>daardoor kwetsbaar voelen voor een first strike). Hoewel dit perspectief wellicht nog ver
weg is, lijkt op dit terrein al sprake van een wedloop tussen de Verenigde Staten, China en
Rusland.
Nucleaire wapenbeheersing onder druk
Een aantal voor de nucleaire wapenbeheersing belangrijke verdragen loopt gevaar
niet meer te worden nageleefd of geen vervolg te krijgen. Daaraan ligt een scala aan
belemmeringen en onzekerheden ten grondslag. Van direct belang voor Europa en dus
ook Nederland is de naleving van het INF-verdrag uit 1987, waarmee een wedloop van in
Europa geplaatste middellangeafstandsraketten en –kruisvluchtwapens is voorkomen.
Indien Rusland niet overtuigend aantoont dat het de bepalingen van het INF-verdrag heeft
nageleefd bij de ontwikkeling en ontplooiing van het nieuwe 9M729-kruisvluchtwapen,
zullen de Verenigde Staten zich definitief terugtrekken uit het verdrag. Indirect staat ook
het lot van het New START-verdrag uit 2011 op het spel. Dit verdrag ter inperking van de
strategische offensieve kernwapens van de Verenigde Staten en Rusland dreigt onder de
huidige omstandigheden geen vervolg te krijgen. Indien niet op korte termijn een begin
wordt gemaakt met de onderhandelingen over voortzetting van het New START-verdrag, is
de kans groot dat na 2021 een periode aanbreekt waarin de twee landen zich niet langer
gebonden weten door in het verleden overeengekomen verdragsrechtelijke beperkingen.
De Verenigde Staten zullen het New START-verdrag wellicht niet willen voortzetten, omdat
het met het oog op de veranderende geopolitieke context geen heil ziet in verdere
inkrimping of bevriezing van het strategische deel van het nucleaire arsenaal. Tegen deze
achtergrond verdient voorts de toekomst van het NPV uit 1970 aandacht. Op individueel
landenniveau beschikken Iran en niet-NPV-leden (Israël, Pakistan, India, Noord-Korea) over
nucleaire programma’s die voor regionale en mondiale kernwapenbeheersing relevant zijn,
maar die erg lastig onder controle zijn te brengen. Voor de toekomst van het NPV is het
belangrijk dat de erkende kernwapenstaten zich houden aan hun verplichtingen volgens
artikel VI en aan beloften en afspraken die bij opeenvolgende toetsingsconferenties zijn
vastgelegd. Een belangrijke voorbeeldwerking gaat uit van Rusland en de Verenigde Staten,
die samen nog altijd over meer dan negentig procent van het totale aantal kernwapens
beschikken. Het nieuwe ‘Nuclear Ban Treaty’ zal, zolang daar geen kernwapenstaten aan
deelnemen, een kernwapenvrije wereld niet dichterbij brengen.
De onzekere toekomst van de verdragen roept de vraag op of er sprake is van feilen
en veroudering van de akkoorden zelf, dan wel van het wegvallen van de fundamentele
consensus waarop ze berusten. In het geval van het INF-verdrag lijkt mede sprake van het
eerstgenoemde. Het is niet onredelijk dat de Verenigde Staten en Rusland op het manco
wijzen dat China en andere landen onbelemmerd middellangeafstandswapens produceren,
omdat ze geen partij zijn in het uit de Koude Oorlog stammende verdrag. Ronduit
problematisch zou het zijn als de nucleaire grootmachten het doel van bevordering van de
strategische stabiliteit uit het oog verliezen. Wapenbeheersing is weinig kansrijk als niet
kan worden teruggevallen op deze fundamentele consensus. Met de ontrafeling van de
nucleaire wapenbeheersing zou ook het daarmee samenhangende stelsel van afspraken
en onderlinge contacten verloren kunnen gaan dat normbepalend is, vertrouwen schept
en spanningen kan wegnemen. Het ontbreken van communicatie en samenwerking op dit
terrein kan omgekeerd juist leiden tot onzekerheid en een gevoel van onveiligheid, waarbij
misverstanden, incidenten en onbegrip kunnen uitgroeien tot moeilijk te beheersen crises
en diepgeworteld wantrouwen. Dat scenario dient met het oog op de zich ontwikkelende
nucleaire veiligheidscontext te allen tijde te worden voorkomen.
                                                10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>NAVO-beleid en de Nederlandse kernwapentaak
De kernwapens ontlenen hun politieke en militaire waarde aan de bijdrage die ze in de
NAVO leveren aan oorlogsvoorkoming door afschrikking en verdediging en daarmee als
uiteindelijke garantie voor de veiligheid van het bondgenootschap. Alle door de NAVO
genomen maatregelen op nucleair gebied die bijdragen aan geloofwaardige afschrikking
dienen er uiteindelijk toe dat deze wapens nooit hoeven te worden ingezet. Ook in de
huidige veiligheidssituatie blijft de kans op inzet van kernwapens zeer ver verwijderd,
alleen onder de meest extreme omstandigheden zal dit worden overwogen. Wat er ook de
afgelopen decennia is veranderd, het nucleaire beleid van de NAVO wordt gekenmerkt door
continuïteit. Zolang kernwapens bestaan is geloofwaardige afschrikking van agressie en
chantage met kernwapens volgens het strategisch concept van de NAVO onvermijdelijk.
De nucleaire vermogens van Frankrijk en van het Verenigd Koninkrijk, hoewel op
een verschillende leest geschoeid, dragen beide bij tot de bondgenootschappelijke
afschrikking; de basis ervan wordt gevormd door het strategische nucleaire arsenaal van
de Verenigde Staten. Naast de Verenigde Staten stellen vijf Europese NAVO-landen (België,
Duitsland, Italië, Nederland, Turkije) jachtvliegtuigen beschikbaar die een nucleaire missie
kunnen uitvoeren, andere landen kunnen operationele ondersteuning leveren met hun
conventionele luchtstrijdkrachten.
Zorgelijk is de groeiende discussie binnen de NAVO over de trans-Atlantische
verbondenheid. Spanningen tussen de Verenigde Staten en Europa zijn des te riskanter
als ze ook betrekking hebben op de nucleaire dimensie van de Europese verdediging.
President Trump heeft twijfel gezaaid of de Amerikaanse veiligheidsgarantie wel ‘hard’
is. Tijdens en na de Koude Oorlog zijn op verschillende momenten informele gesprekken
gevoerd tussen Duitsland en Frankrijk over het uitstrekken van het (autonome) Franse
nucleaire afschrikkingsbeleid over bondgenoten, maar deze zijn nooit uitgewerkt tot
concrete plannen. Dat de discussie over een ‘Euro-deterrent’ de laatste jaren weer oplaait
en zelfs ruimte lijkt te ontstaan voor debat over een zelfstandige Europese nucleaire
capaciteit, tekent hoezeer er onzekerheid heerst over de trans-Atlantische band.
Het is moeilijk denkbaar dat een Europese kernwapenmacht binnen afzienbare tijd een
haalbaar alternatief zou kunnen zijn voor de veiligheidsgarantie die de strategische
nucleaire triade van de Verenigde Staten biedt voor de Europese bondgenoten. Een
en ander doet overigens niet af aan de noodzaak het gemeenschappelijk buitenland-
en veiligheidsbeleid van Europa te versterken. Werkelijke ‘strategische autonomie’
voor Europa, die sommigen wensen, omvat niet alleen een militaire – ook nucleaire –
component en een sterke industriële- en economische basis, maar bovenal politieke
eensgezindheid. Hier is nog een lange weg te gaan.
De vraag is of de NAVO nu in het licht van de zich ontwikkelende nucleaire veiligheids-
context extra maatregelen zou moeten nemen. In het algemeen is er geen noodzaak
ontwikkelingen die zich in de Russische kernwapendoctrine voordoen één op één te
‘spiegelen’. Anders dan bij conventionele krachtsverhoudingen is de afschrikkende
werking van kernwapens niet afhankelijk van volledige pariteit. Voorts mag het zo zijn dat
uiteindelijk bij een grootschalig, langdurig conflict de conventionele sterkte van de NAVO
die van Rusland overtreft, maar Rusland is wel in staat om regionaal zeer snel een grote
troepenmacht samen te stellen. Provocaties en (verrassings-) operaties kunnen grote
schade aanrichten en mogen niet zonder reactie blijven. Verlaging van de zogenoemde
atoomdrempel wordt op de eerste plaats in de hand gewerkt door verwaarlozing van
de conventionele sterkte van de in Europa beschikbare NAVO-strijdkrachten, omdat bij
een militaire confrontatie het laatste redmiddel eerder in zicht komt. Geloofwaardige
                                                11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>afschrikking impliceert ook het kunnen beantwoorden van een beperkte nucleaire inzet
door een agressor. Een dergelijk scenario zou niet alleen de ultieme test vormen voor de
Europese NAVO-landen, maar ook blootleggen hoe ver de Verenigde Staten willen gaan om
agressie tegen een bondgenoot die niet over kernwapens beschikt, te stoppen.
Voor Nederland is op de eerste plaats de gedachtevorming over de rol van de sub-
strategische kernwapens relevant, in het bijzonder de in Europa gestationeerde
Amerikaanse nucleaire vrije-valbommen. Er zijn het afgelopen decennium twijfels gerezen
of de huidige dual capable vliegtuigen (DCA) in staat zijn door de moderne Russische
luchtverdediging te komen. Rusland heeft de laatste jaren fors geïnvesteerd in zeer
geavanceerde en effectieve luchtverdedigings- en Anti-Access and Area Denial
(A2/AD)-systemen. Dit maakt inzet van deze NAVO-middelen in toenemende mate
problematisch. Daar staat tegenover dat de F-35 die de komende jaren in een aantal
landen de oude jachtvliegtuigen gaat vervangen, hiervoor minder kwetsbaar is. Bovendien
zal het Amerikaanse levensduur verlengende programma voor de uit de Koude Oorlog
stammende B61 vrije-valbom dit wapen niet alleen veiliger maar ook preciezer maken
en daarmee effectiever. Sommige critici wijzen erop dat na de modernisering één variant
resteert, de B61-12, die strategische inzetmogelijkheden heeft en anderzijds, bij een low
yield instelling, de inzetdrempel zou kunnen verlagen. De laagste (instelbare) yield-waarde
verandert echter niet na modernisering, zodat geen sprake zal zijn van onwenselijk geachte
‘miniaturisering’ (geen herinvoering van gevechtsveldwapens). Huidige varianten van de
B61 zijn reeds inzetbaar voor strategische doelen. De AIV constateert dat aanpassing
van de huidige nucleaire taak/missie van de Nederlandse F-16 niet is voorzien en dat
dit na de invoering van de F-35 / B61-12 niet anders zal zijn. De AIV bepleit maximale
informatieverschaffing bij het besluit over de voortzetting van de nucleaire taak.
Van wezenlijker belang is dat het delen van de nucleaire verantwoordelijkheid (nuclear
sharing) raakt aan de essentie van de collectieve verdediging. De Verenigde Staten hebben
in de Nuclear Posture Review 2018 (NPR) plannen gepresenteerd ter vergroting van de
flexibiliteit van de nucleaire capaciteiten door plaatsing van kernkoppen met een relatief
laag vernietigend vermogen (low yield) op bestaande maritieme raketsystemen en de
ontwikkeling van maritieme nucleaire kruisraketten. Als de Verenigde Staten overgaan tot
invoering van nieuwe maritieme nucleaire wapens, is daarvoor geen ondersteuning nodig
door de bondgenoten. Marginalisering van de politieke betrokkenheid van de Europese
bondgenoten dreigt, als de nadruk vooral zou komen te liggen op Amerikaanse systemen
die niet vanaf Europees grondgebied opereren. DCA en de conventionele ondersteuning
daarvoor vormen zo bezien essentiële pijlers van de verbondenheid van de Verenigde
Staten met de veiligheid van Europa.
Nuclear sharing heeft waarschijnlijk helpen voorkomen dat meer Europese landen
nucleaire ambities ontwikkelen en draagt daarmee bij aan de doelstelling van het NPV.
Belangrijk is ook dat (in tegenstelling tot andere nucleaire capaciteiten) met de DCA
eenvoudig waarneembare signalen kunnen worden afgegeven over een hogere of juist
lagere gereedheid, een belangrijke tussenstap op de escalatieladder ter voorkoming
van een nucleaire confrontatie. Bovendien kunnen DCA-vliegtuigen tijdens een inzet
op het laatste moment nog worden teruggeroepen (re-tasking), hetgeen bijdraagt
aan de flexibiliteit van inzet. De DCA-taak geeft Nederland en de andere DCA-landen
een bijzondere positie voor inspraak in nucleaire aangelegenheden. Het is de vraag
of eenzijdige opzegging van de DCA-taak door Nederland de veiligheidssituatie niet
instabieler zou maken. Immers, het is goed denkbaar dat andere Europese NAVO-landen
dichterbij Rusland zich bereid zullen tonen deze taak over te nemen, wat door het Kremlin
waarschijnlijk als een ernstige provocatie zou worden geïnterpreteerd.
                                               12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>In het licht van de actuele ontwikkelingen rond het INF-verdrag is de vraag aan de orde of
de NAVO zou moeten overwegen om, mocht Rusland uiteindelijk geen gehoor geven aan
de dringende oproep van de Verenigde Staten en de andere NAVO-landen om over te gaan
tot complete verifieerbare naleving, eveneens middellangeafstandsraketten of andere
(nucleaire) wapens in Europa te stationeren. De secretaris-generaal van de NAVO heeft
kenbaar gemaakt dat plaatsing van nucleaire raketsystemen in Europa onwaarschijnlijk
is. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken heeft zich uitgesproken tegen de
plaatsing van middellangeafstandsraketten in Duitsland en heel Europa. Draagvlak voor
tegenmaatregelen zal volgens de AIV vanuit de Europese optiek waarschijnlijk eerder
worden gevonden op andere terreinen, zoals raketverdediging, het aanscherpen van
sancties en aanpassing van het verdrag (hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de
beperking van de geografische werking van het verdrag tot Europa en Europees Rusland,
of uitbreiding met China en andere landen).
Conclusies
Er leven in de maatschappij terecht grote zorgen over de rol die kernwapens nog altijd –
en zelfs in toenemende mate – spelen in de internationale betrekkingen. In de nieuwe
geopolitieke werkelijkheid lijkt de rol van kernwapens eerder toe dan af te nemen. Naar
normen van de deontologische (beginsel-)ethiek is volstrekte verwerping van kernwapens,
leidend tot het streven naar desnoods eenzijdige afschaffing, begrijpelijk en respectabel.
Redenerend vanuit de consequentialistische ethiek gelden echter ook belangrijke
argumenten die ervoor pleiten om vooralsnog geen afstand te doen van kernwapens,
zolang potentiële tegenstanders het bezit ervan voortzetten of blijven nastreven en daar
in strategische zin misbruik van kunnen maken. Kernwapens dienen sinds de Tweede
Wereldoorlog mede om een (psychologische) drempel op te werpen tegen agressie door
een strategische rivaal en als laatste toevlucht voor staten die zich bedreigd weten om
een overweldigende aanval te kunnen beëindigen. Er zijn vooralsnog geen andere wapens
voorhanden waaraan een vergelijkbare, oorlog-voorkomende werking wordt toegeschreven.
Het is onzeker hoe lang nog kan worden uitgegaan van de vermeend stabiliserende
werking van een verzekerd wederzijds vermogen tot vernietiging tussen de supermachten.
Des te groter is de noodzaak voor de kernwapenstaten om afspraken te maken
ter voorkoming van (onbedoelde) escalatie. Risico’s verbonden aan het bezit van
en de dreiging met kernwapens moeten worden onderkend en met kracht worden
teruggedrongen. De ontwikkeling en ontplooiing van hypersonische glijvlucht-wapens en
kruisvluchtwapens, van conventional prompt global strike, en van kunstmatige intelligentie
in detectie- en lanceersystemen kunnen de stabiliteit ernstig verstoren, maar laten
zich niet inpassen in de kaders van de traditionele kernwapenbeheersing. Het streven
naar strategische dominantie draagt het risico in zich van nieuwe wapenwedlopen en
destabilisering van de mondiale machtsverhoudingen.
Hoewel de huidige context niet hoopgevend is voor concrete vervolgstappen in de
nucleaire ontwapening, en de NAVO daar niet eenzijdig verandering in kan brengen, is in de
naoorlogse oost-west geschiedenis juist ook op moeilijke momenten de wapenbeheersing
verrassend succesvol geweest. De huidige inspanningen schieten echter tekort, waardoor
de neiging tot militaire voorzorgsmaatregelen toeneemt. Het niet-militaire alternatief moet
nu worden toegespitst op de consolidatie van bestaande verdragen, maar ook verder
gaan dan dat. Wapenbeheersing kan niet los worden bezien van de bredere strategische
en veiligheidspolitieke agenda’s van de nucleaire grootmachten. Deze hebben daar ook
een gedeeld belang bij, omdat nieuwe wapenwedlopen een enorme verspilling kunnen
betekenen van schaarse middelen die beter voor andere doelstellingen kunnen worden
                                               13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>aangewend. Er is duidelijk behoefte aan een constructieve strategische dialoog, vanuit
het gedeelde besef dat een gewapend evenwicht tevens de aanvaarding van een zekere
mate van kwetsbaarheid vergt. De Verenigde Staten en Rusland hebben hier een grote
verantwoordelijkheid, maar het is in de veranderende mondiale orde ook zaak dat China en
andere kernwapenstaten worden betrokken bij deze dialoog.
De AIV concludeert dat het hard nodig is overleg tussen de kernwapenmogendheden
te bevorderen. Omdat de hoofdsteden geen aanstalten maken tot onderhandelen
over multilaterale kernwapenbeheersing, kan overleg worden voorbereid door een
gezaghebbende internationale commissie, te vergelijken met de World Commission
on Environment and Development (‘Brundtland-commissie’) die het rapport
‘Our Common Future’ uit 1987 schreef inzake mondiale milieubedreigingen en
ontwikkelingsvraagstukken. Een dergelijke commissie kan de weg schetsen naar
vruchtbaar overleg over beheersing van wapensoorten, aantallen en risico’s.
Naast conventionele afschrikking is in de huidige wereldorde afschrikking met nucleaire
wapens door de NAVO helaas onvermijdelijk om tegenstanders op afstand te houden
en de integriteit van het bondgenootschappelijk gebied te bewaren. Geloofwaardige
nucleaire afschrikking vereist dat er verschillende denkbare, inzetopties zijn waarmee een
agressieve tegenstander rekening moet houden. Flexibele inzetopties, in aanvulling op het
strategische nucleaire arsenaal, blijven te prefereren boven een situatie waarin ‘slechts’
moet worden vertrouwd op de afschrikkende werking van de inzet van een waarschijnlijk
alles vernietigend vermogen, hetgeen niet bij voorbaat waarschijnlijk of geloofwaardig
wordt geacht. Dat laat onverlet dat er alle reden is kritisch te blijven staan tegenover
kernwapens met een in verhouding zeer gering explosief vermogen die de drempel tegen
inzet zouden verlagen (zoals ‘miniaturisering’ ten tijde van de Koude Oorlog). Over enige
tijd wordt besloten over de voortzetting van de huidige nucleaire taak die Nederland
in NAVO-verband uitvoert met zijn jachtvliegtuigen. Beëindiging van de nucleaire taak
door één van de Europese lidstaten zou naar de mening van de AIV de cohesie van het
bondgenootschap schaden, de bereidheid van de Verenigde Staten om garant te staan
voor de veiligheid van de Europese landen ondergraven en de invloed van die landen op
het Amerikaanse beleid tenietdoen.
Vanwege de onzekerheid over de waarde die de (huidige) Amerikaanse regering lijkt te
hechten aan het NAVO-bondgenootschap, is onder alle omstandigheden niet alleen een
zelfstandiger en krachtiger Europese defensie-inspanning vereist, maar ook een grotere
inspanning op het gebied van kernwapenbeheersing. Naast de inzet in de NAVO (de trans-
Atlantische veiligheidsrelatie blijft de meest verkieslijke) kan het, indien de Verenigde
Staten geen zinvolle initiatieven zouden nemen, de moeite waard zijn om te proberen om
in EU-verband de dialoog met Rusland te voeren. Daarvoor zijn dan wel een aanzienlijke
versterking van de Europese (conventionele) bijdrage aan de NAVO en een grotere
politieke eenheid vereist. Het is moeilijk denkbaar dat een gemeenschappelijke Europese
kernwapenmacht binnen afzienbare tijd een haalbaar alternatief zou kunnen zijn voor de
veiligheidsgarantie die de strategische nucleaire triade van de Verenigde Staten biedt voor
de Europese bondgenoten.
Nederland heeft beperkt invloed op de hierboven geschetste ontwikkelingen. Echter, als
NAVO-lid en DCA-land dat onderhandelingen over het ‘Nuclear Ban Treaty’ niet uit de weg is
gegaan, heeft Nederland de mogelijkheid tot beïnvloeding van de prioriteitstelling in zowel
het nucleaire (afschrikkings-) beleid als in de nucleaire wapenbeheersing en ontwapening,
en kan het de politieke en diplomatieke communicatie tussen kernwapenstaten en niet-
kernwapenstaten helpen verbeteren.
                                               14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Zolang er kernwapens zijn, behoort het wereldwijd voorkomen dat kernwapens
ooit – opzettelijk of onopzettelijk – tot ontploffing komen, leidend te zijn voor alle
staten wegens de onaanvaardbare humanitaire gevolgen. Strikte naleving en
handhaving van het non-proliferatieverdrag, met inbegrip van de in artikel VI van het
NPV vervatte opdracht aan kernwapen-bezittende landen om door onderhandeling
te komen tot een goed controleerbare algehele nucleaire ontwapening, blijft de
belangrijkste opgave op nucleair gebied. Het is hoog tijd voor nieuw overleg tussen de
kernwapenmogendheden. Een wapenwedloop dreigt, waaronder op nucleair gebied. De
nucleaire wapenbeheersingsverdragen en afschrikkingsconcepten uit de 20ste eeuw zijn
ontoereikend voor de 21ste eeuw. Er is een toegenomen strategische rivaliteit met meer
actoren en nieuwe wapensystemen. Het risico van verdere verspreiding van kernwapens
is aanwezig. Er staat veel op het spel voor Europa, dat stappen wil en moet zetten naar
grotere zelfstandigheid op veiligheidsgebied, maar nog lang afhankelijk blijft van het
Amerikaanse (nucleaire) afschrikkingsvermogen. Tegen deze achtergrond acht de AIV het
noodzakelijk om de Nederlandse inzet ten aanzien van kernwapens te concentreren op
drie aandachtsgebieden:
-   hervatting van overleg tussen de kernwapenmogendheden over terugdringing
    van de rol van kernwapens en voortzetting en versterking van bestaande
    wapenbeheersingsverdragen;
-   bevordering van de strategische stabiliteit door spanningsvermindering, evenwichtige
    opstelling van militaire vermogens en risicoreductie;
-   handhaving van de trans-Atlantische veiligheidssamenwerking.
De aanbevelingen vormen een nadere uitwerking hiervan.
Aanbevelingen
1.   De AIV beveelt aan dat Nederland een voorstel voorlegt aan de Algemene Vergadering
     van de Verenigde Naties om een gezaghebbende internationale commissie – te
     vergelijken met de Brundtland-commissie die het rapport ‘Our Common Future’
     schreef inzake mondiale milieu-bedreigingen en ontwikkelingsvraagstukken – de weg
     te laten schetsen naar afspraken over beheersing van wapensoorten, aantallen en
     risico’s.
2.   Nederland en andere Europese landen dienen zich krachtiger dan tot dusver uit te
     spreken voor behoud van het INF-verdrag. Zij kunnen de twee nucleaire grootmachten
     oproepen zich daarvoor de komende zes maanden (terugtrekkingsproces) te blijven
     inspannen. Het is een groot Europees belang effectieve afspraken te maken die
     een wapenwedloop in middellange afstandswapens voorkomen en daar ook andere
     staten dan Rusland bij te betrekken, in het bijzonder China. Mocht Rusland uiteindelijk
     niet bereid blijken om te onderhandelen over de verwijdering van de volgens het
     INF-verdrag verboden wapensystemen, en de Verenigde Staten zich definitief hieruit
     terugtrekken, dan dient de NAVO zich te bezinnen op vervolgstappen. Vanwege het
     belang van het INF-verdrag voor de Europese stabiliteit en veiligheid, zouden de
     Europese NAVO-landen hierin het voortouw moeten nemen. Europese leiders dienen
     ook in EU-verband president Poetin duidelijk te maken dat de Russische schending
     van het INF-verdrag de relatie met Rusland ernstig verslechtert en niet zonder
     gevolgen zal blijven. De AIV is desgewenst bereid nader te adviseren over de mogelijke
     vervolgstappen als het INF-verdrag teloorgaat.
                                                15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>3. De AIV is van mening dat Nederland in de NAVO de opening van een strategische
   dialoog met Rusland moet voorstellen over gedeelde belangen op het gebied van
   de beheersing en vermindering van de kernbewapening, teneinde stapsgewijs te
   komen tot multilaterale kernontwapening. Daarbij gaat het in eerste instantie om
   vertrouwenwekkende maatregelen en nucleaire risicovermindering. Een gezamenlijk
   optreden om verdere proliferatie van kernwapens tegen te gaan is eveneens van groot
   belang. Idealiter dienen onderhandelingen over drastische wederzijdse vermindering
   van sub-strategische kernwapens te leiden tot volledige verwijdering uit Europa
   (inbegrepen Europees Rusland) van alle sub-strategische kernwapens. Nederland zou
   binnen het bondgenootschap het initiatief kunnen nemen om deze onderhandelingen
   te initiëren zonder dat die onderhandelingen ertoe mogen leiden dat afbreuk wordt
   gedaan aan de veiligheid van ons land of van het bondgenootschap.
4. Nederland dient te voldoen aan de afgesproken NAVO-verplichtingen op conventioneel
   gebied. Oorlogsvoorkoming berust op een gebalanceerde mix van diplomatieke
   conflictbeheersing en afschrikking. Substantiële versterking van de conventionele
   NAVO-capaciteiten in Europa en het nakomen van de afgesproken NAVO-verplichtingen
   zijn cruciaal om het bondgenootschappelijk beleid van oorlogsvoorkoming
   geloofwaardig en effectief te maken. Evenwichtige conventionele verhoudingen in
   Europa verkleinen immers de kans dat een militair conflict ontstaat tussen Rusland
   en de NAVO en daarmee het risico dat nucleaire wapens worden ingezet. Een solide
   conventionele defensie verhoogt niet alleen de atoomdrempel maar biedt ook
   mogelijkheden voor wapenbeheersing en ontwapening.
5. Mede in het licht van het huidige Amerikaanse buitenlandbeleid dat de internationale
   multilaterale orde thans verzwakt moet ruimte worden geboden voor de discussie over
   een grotere Europese militaire zelfstandigheid. Europa is militair gezien afhankelijk
   van de Verenigde Staten, zowel op conventioneel als nucleair gebied. Dat zal naar
   verwachting in de (nabije) toekomst niet veranderen. Een stevige veiligheidsrelatie
   met de Verenigde Staten blijft voor Europa dan ook essentieel. De AIV zou het zeer
   onwenselijk achten als in Europa nieuwe kernwapenstaten ontstaan.
6. Om militaire maar vooral ook politieke redenen is het terugvallen op uitsluitend niet in
   Europa gestationeerde nationale Amerikaanse nucleaire middelen voor het uitvoeren
   van het nucleaire beleid van de NAVO, ook vanwege de huidige verhoudingen in het
   bondgenootschap, ongewenst. Door mogelijke deelname aan nucleaire operaties met
   hun jachtvliegtuigen, tonen Europese regeringen een extra verantwoordelijkheid, die
   de geloofwaardigheid van de NAVO-defensie versterkt. Tegen die achtergrond, mede
   gezien de internationale veiligheidssituatie en gelet op het belang van het in stand
   houden van de bondgenootschappelijke ‘burden-sharing’, verdient het aanbeveling om
   de huidige nucleaire taak van de Nederlandse jachtvliegtuigen voort te zetten bij de
   invoering van de F-35 als vervanger van de F-16 (de DCA-taak). De AIV bepleit maximale
   informatieverschaffing bij het besluit over de voortzetting van de nucleaire taak.
7. De AIV acht het belangrijk dat de NAVO aan de hand van generieke scenario’s
   onverminderd zorgvuldig op de procedures met betrekking tot de nucleaire bewapening
   blijft oefenen. Dat geldt ook voor de politieke besluitvorming en de operationele
   gereedstelling. Regelmatige beoefening van procedures is van belang met het
   oog op de geloofwaardigheid van de afschrikking, maar ook vanuit een oogpunt
   van risicovermindering, om zeker te stellen dat geen onbedoelde inzet plaatsvindt,
   bijvoorbeeld door miscommunicatie tussen besluitvormers of door ongelukken.
                                             16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>8.  Bij de modernisering van systemen voor nucleaire besluitvorming en communicatie
    gaat het onder meer om de toepassing van digitale technologieën en mogelijk
    op termijn kunstmatige intelligentie. Om onbedoelde inzet van kernwapens te
    voorkomen, acht de AIV het essentieel dat de staten die over kernwapens beschikken
    toegang hebben tot directe en betrouwbare communicatiemogelijkheden (hot lines).
    Kunstmatige intelligentie kan helpen om sneller een nauwkeurig beeld op te bouwen
    in een complexe, informatierijke omgeving, maar ook nieuwe risico’s met zich
    meebrengen. Dit onderstreept het belang van betekenisvolle menselijke interventie,
    beoordeling en besluitvorming in dit kader.
9.  Het is van belang de kennis van en voorlichting over het kernwapenbeleid van de
    NAVO te verbeteren. De NAVO en de regeringen van de lidstaten zouden zich veel
    meer moeten inspannen het gevoerde nucleaire- en veiligheidsbeleid uit te leggen en
    informatie te verschaffen over alle relevante feiten.
10. De AIV, zich bewust van de beperkte directe invloed die Nederland kan uitoefenen
    op het mondiale niveau, meent dat voortzetting van het multilaterale proces van
    wapenbeheersing, inclusief non-proliferatie, al dan niet geleid door de Verenigde
    Staten, vanuit mondiaal – en dus niet slechts vanuit een nationaal – perspectief
    van cruciaal belang is. Nederland kan – vooral in NPV-kader – hieraan bijdragen
    door vanuit een goede kennispositie in een breed netwerk te participeren in de
    mondiale arms control community, met gelijkgezinde actoren op te trekken, in
    bilaterale contacten met de Verenigde Staten en andere landen op het belang
    van nucleaire wapenbeheersing te hameren, de verantwoordelijke voorbeeld- en
    beschermingsfunctie van sleutellanden te benadrukken, en – waar ruimte is als
    bruggenbouwer – elke kans aan te grijpen om de dialoog zo mogelijk concreet te
    faciliteren.
                                             17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>               Bijlage
Adviesaanvraag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Directie Velligheidsbeleld
Non-Proliferatie, Ontwapening en

en het International Partnership for Nuclear Disarrnament Verification Nucleaire Aangelegenheden
(IPNDV).

Sinds het einde van de Koude Oorlog is het aanta! nucleaire wapens
wereldwijd afgenomen en werd de rol van nucleaire wapens voor de NAVO
en Rusland ondergeschikt, zowel in militaire als politieke zin. Sindsdien
zijn ook nucleaire expertise en bekendheid met nucleaire vraagstukken,
nucleaire afschrikking en nucleaire wapenbeheersing afgenomen. In
recente jaren proberen meer staten kernwapens te verwerven en zijn
kernwapenstaten hun nucleaire arsenalen aan het moderniseren,
Daarnaast kent Rusland binnen zijn defensiedoctrine (2014) een grote rol
toe aan kernwapens, ook in offensieve zin. Deze situatie kan gevolgen
hebben voor de veiligheidssituatie in Europa. Bovendien zijn er wereldwijd
diverse uitdagingen op het gebied van nucleaire proliferatie, met Noord-
Korea als meest in het oog springende probleem. Ook NAVO-bondgenoot
de Verenigde Staten kennen in de meest recente Nuclear Posture Review
(2018) opnieuw een grotere rol toe aan kernwapens voor de nationale
veiligheid.

Onze referentie
OVB/NW-019/2018

Tegen de achtergrond van deze veranderende internationale context heeft
het kabinet behoefte aan een grondige analyse van de huidige en
toekomstige rol van nucleaire wapens en de rol die voor de NAVO als
geheel en Nederland in het bijzonder is weggelegd. De ministers van
Buitenlandse Zaken en van Defensie verzoeken de AIV daarom om een
advies op dit onderwerp en daarbij specifiek in te gaan op de volgende
deelvragen:

1. Hoe beoordeelt de Adviesraad de nucleaire veiligheidscontext van
de NAVO, mede gezien de geopolitieke, doctrinaire en
technologische veranderingen in de Euro-Atlantische regio en
daarbuiten? Hoe beoordeelt de Adviesraad specifiek de gevolgen
voor de NAVO van de nucleaire en ballistische ontwikkelingen in
Rusland? Wat zijn hiernaast de gevolgen van de nucleaire
aspiraties van en ontwikkelingen in Noord-Korea, Iran en
eventueel andere landen? Welke rol spelen niet-statelijke actoren
in deze veiligheidscontext?

2. In hoeverre zijn de nucleaire doctrine, het nucleaire beleid en de
nucleaire capaciteiten van de NAVO voldoende uitgerust voor deze
veiligheidscontext? Hoe kan de NAVO verzekeren dat het eigen
nucleaire beleid succesvol kan worden uitgevoerd? Hoe verhouden
het conventionele beleid en de conventionele capaciteiten van de
NAVO zich daartoe?

3. Hoe beoordeelt de Adviesraad de rol die de NAVO speelt op het
gebied van nucleaire wapenbeheersing, ontwapening en non-
proliferatie? In hoeverre sluit het eigen nucleaire beteid van de
NAVO aan bij de bondgenootschappelijke waarden en inzet op dit
vlak? Welke mogelijkheden zijn er om concreet te kunnen
Pagina 2 van 3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Directie Velligheidsbeleld
Non-Proliferatie, Ontwapening en
bijdragen aan het scheppen van de voorwaarden voor een Nuctesire Aangelegenheden
kernwapenvrije wereld?
Onze referentie
i a, DVB/NW-019/2018
4. Wat is de rol van de drie kernmachten binnen de NAVO en hoe

beïnvloeden de nationale nucleaire doctrines van deze
kernmachten het overkoepelende bondgenootschappelijke
nucleaire beleid? Wat is binnen het nucleaire beleid van de NAVO
de rol van Amerikaanse sub-strategische kernwapens in Europa?
Welke waarde moet de NAVO toekennen aan het concept van
‘burden sharing'?

5. Net als alle andere landen binnen het bondgenootschap heeft
Nederland in NAVO-verband een kernwapentaak. Op welke wijze
kan Nederland de juiste invulling blijven geven aan het uitvoeren
van deze bondgenootschappelijke taak? Welke waarde moet
Nederland toekennen aan het concept van ‘burden sharing?

6. De veiligheid van het bondgenootschap is ook gebaat bij het
voorkomen van een nucleair incident of ongeluk, of een nucleaire
inzet door miscalculatie of miscommunicatie. Op welke wijze kan
de NAVO bijdragen aan nucleaire risicoreductie?

Deze adviesaanvraag is opgenomen in het werkprogramma voor 2017-
2019. Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet. Bij voorkeur
zouden wij uw aanbevelingen ontvangen voor de NAVO-Top die medio juli
2018 zal plaatsvinden.

Hoogachtend,

De Minister van Buitenlandse Zaken, De Minister van Defensie,

- / ja Si Dn
Stef Blok

Pagina 3 van 3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>