<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Het Europese asielbeleid:
twee grote akkoorden om
de impasse te doorbreken
AIV-advies 117
1 december 2020
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Adviesraad Internationale Vraagstukken
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) is het adviescollege voor regering en
parlement op het gebied van buitenlands beleid. De AIV adviseert gevraagd en ongevraagd over
internationale vraagstukken. Het betreft in het bijzonder Europese samenwerking, mensenrechten,
ontwikkelingssamenwerking en veiligheidsbeleid. De adviesraad richt zich op strategische dilemma’s
en op de agendering van nieuwe thema’s met het oog op de langere termijn. De AIV beoogt met
onafhankelijke, zorgvuldig beargumenteerde adviezen actuele internationale ontwikkelingen te
analyseren en te duiden, aanbevelingen te doen voor het Nederlands buitenlands beleid en op deze
manier bij te dragen aan het politieke en maatschappelijke debat over internationale kwesties.
Leden Adviesraad                                              Leden gecombineerde Commissie
Internationale Vraagstukken                                   Asiel en Migratie
Voorzitter                                                    Voorzitter
Prof. mr. J.G. (Jaap) de Hoop Scheffer                        Drs. M. (Monika) Sie Dhian Ho
Vicevoorzitter                                                Vicevoorzitter
Prof. dr. ir. J.J.C. (Joris) Voorhoeve                        Prof. dr. L.J. (Luuk) van Middelaar
Leden                                                         Leden
LGen b.d. G.J. (Jan) Broeks                                   Mr. dr. H. (Hanneke) Van Eijken
Prof. mr. C.P.M. (Tineke) Cleiren                             Prof. dr. E.M.H. (Ernst) Hirsch Ballin
Prof. dr. E.M.H. (Ernst) Hirsch Ballin                        Mr. drs. M. (Marnix) Krop
Prof. dr. L.J. (Luuk) van Middelaar                           Drs. J.H.D. (Joshua) Livestro
Prof. dr. M.E.H. (Mirjam) van Reisen                          Prof. dr. J.J. (Jorrit) Rijpma
Mr. J.N.M. (Koos) Richelle                                    Prof. dr. M.L.L. (Mathieu) Segers
Drs. M. (Monika) Sie Dhian Ho                                 Mr. M. (Myrthe) Wijnkoop
Secretaris                                                    Secretarissen
Drs. M.E. (Marja) Kwast-van Duursen                           Drs. K.T. (Kees) Smit Sibinga
                                                              Mr. drs. A.R. (André) Westerink
                                                              Stagiaires
                                                              N.J. (Nadine) Kops, LLM
                                                              N.D. (Nadia) van de Weem
De AIV heeft het advies Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te
doorbreken (AIV-advies 117) vastgesteld op 1 december 2020.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                     1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 2</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
      Samenvatting                                        4             Hoofdstuk 4
      Aanbevelingen                                                     De nieuwe
      in het kort                                         6             Commissie-
                                                                        voorstellen                          28
      Hoofdstuk 1
      Inleiding                                           8             Hoofdstuk 5
1.1   Eerste probleemschets                               8
                                                                        Het interne akkoord                  30
1.2 Urgentie                                              9       5.1. Screening en grensprocedure aan
1.3 Grondslagen van het Europese
                                                                        de EU-buitengrenzen                  30
      asielbeleid                                         10      5.2 Verantwoordelijkheid voor de (vervolg)
1.4 Politieke uitgangspunten                              10            procedure en solidariteit            33
1.5 Aanpak, afbakening en
                                                                  5.3 Asielsystemen in de lidstaten          35
      timing van het advies                               12
      Hoofdstuk 2                                                       Hoofdstuk 6
      Kenmerken van de                                                  Het externe akkoord                  39
      impasse en wegen                                            6.1 Effectief Europees buitenlands- en
      tot een oplossing                                   13            veiligheidsbeleid                    39
                                                                  6.2 Partnerschappen met derde
2.1   Acute aanleiding                                    13            landen                               40
2.2 Onderliggende conflicten                              14      6.3 Bescherming in de regio                42
2.3   Oplossingsstrategieën                               16      6.4 Terugkeerbeleid en legale migratie:
                                                                        een tweeslag                         43
      Hoofdstuk 3
                                                                        Hoofdstuk 7
      Verschuivingen
      sinds het ontstaan                                                Schengen                             46
      van de impasse                                      20            Hoofdstuk 8
3.1   Grensbeleid: de buitengrens is onze                               Conclusies en
      gemeenschappelijke grens                            20            aanbevelingen                        48
3.2 Europese rechtspraak: gebreken
      blootgelegd                                         21
3.3 Nationale regeringen en EU-instellingen:
                                                                        Eindnoten                            53
      nieuw engagement                                    22
3.4 COVID-19: de grote onbekende                          25
                                                                        Bijlage
                                                                  I     Adviesaanvraag                       58
                                                                  II    Geraadpleegde personen               60
                                                                  III   Lijst met afkortingen                62
                                                                  IV    Lijst van beelden en figuren         63
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                                3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Sinds de vluchtelingencrisis van 2015-2016 bevindt het Europese asielstelsel zich in een crisis.
Het stelsel vertoont grote tekortkomingen. De vluchtelingenkampen in landen aan de Europese
buitengrens waar zich mensonterende situaties voordoen zijn daarvan het meest zichtbare gevolg.
In de lidstaten van de Europese Unie bestaat tegelijk veel frustratie over het uitblijven van effectieve
verwerking van de grote aantallen aankomende asielzoekende migranten. De toedeling van
solidariteit en verantwoordelijkheid tussen lidstaten die het stelsel schraagt, hapert in de praktijk.
Vanwege de fundamentele onenigheid tussen lidstaten over de richting van een hervorming lukt het
nu al jaren niet een uitweg te vinden. Tegen deze achtergrond heeft de minister van Buitenlandse
Zaken, samen met de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV) verzocht om te adviseren hoe de politieke impasse op het terrein van het Europese
asielbeleid kan worden doorbroken.
Zodoende stelt de AIV in dit advies de vraag centraal welke politiek-strategische benadering een
kansrijke uitweg uit de patstelling zou kunnen bieden. Het advies beoogt dus niet de diverse aspecten
van de wereldwijde asiel- en migratieproblematiek uitputtend te behandelen. Uiteraard kunnen de
maatregelen ter hervorming van het Europese asielstelsel in veel gevallen niet los worden gezien
van het asiel- en migratievraagstuk in den brede. Relevante aspecten komen daarom aan de orde in
zoverre dit de advisering over het doorbreken van de Europese asielimpasse dient.
Het asielbeleid in Nederland en Europa is gebaseerd op een normatief kader stoelend op onder meer
het Vluchtelingenverdrag en het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens.
Dit kader vormt onverminderd het uitgangspunt waarbinnen een oplossing gestalte dient te krijgen.
Naar het oordeel van de AIV is dit niet alleen een kwestie van medemenselijkheid en juridische
verplichting, maar ook van eigenbelang: stabiliteit en rechtsorde aan de buitengrenzen en elders
is hiermee in belangrijke mate gediend. Bovendien kan het Europese asielstelsel niet functioneren
zonder medewerking van landen van herkomst en transit van wie we vragen een belangrijk aandeel
te nemen in het internationale migratiemanagement en die we nodig hebben voor terugkeerbeleid.
Samenwerking bij bescherming in de regio en geloofwaardige mogelijkheden voor legale migratie
naar EU-lidstaten zullen daarom onderdeel van het asiel- en migratiebeleid moeten zijn.
Evenmin echter kan worden voorbijgegaan aan realiteiten die het functioneren van en het draagvlak
voor het asielstelsel ondermijnen, zoals de grote aantallen aankomende migranten die een beroep
doen op asielbescherming in Europa zonder daar recht op te hebben, en de toenemende problemen
met de groep die niet mag blijven (de ‘veilige-landers’) maar niet terugkeert naar het land van
herkomst. Er zijn ook veiligheidsrisico’s verbonden aan onvoldoende gecontroleerde binnenkomsten.
Daaruit vloeien in noodsituaties soms moeilijke politieke keuzes voort.
De AIV stelt vast dat een hervorming van het Europese asielstelsel dringend nodig is. De huidige
impasse is riskant, omdat Europa momenteel slecht is voorbereid op een mogelijke volgende grote
migratiecrisis – waarvan de COVID-19 pandemie het gevaar bepaald niet verkleint. Tegelijk leidt een
falend Europees asielstelsel, en de perceptie onder Europese burgers van verlies van controle op wie er
onze landen binnenkomt, tot verlies van vertrouwen in zowel de rechtvaardigheid van het asielstelsel
als het functioneren van de EU.
De beantwoording van de adviesaanvraag aan de AIV vergt om te beginnen een analyse van de
strategieën die kunnen bijdragen aan het vinden van politieke ruimte om de impasse te doorbreken
(hoofdstuk 2). Het gaat dan, bijvoorbeeld, om de voor- en nadelen van een pakketbenadering of
juist een stap-voor-stap-aanpak. Ook bespreekt de AIV welke gebeurtenissen de impasse deden
ontstaan en welke conflicterende politieke drijfveren en onderliggende onevenwichtigheden erin tot
uitdrukking komen. Sterke ideologische opvattingen, diepgevoelde overtuigingen en emoties – voor
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>én tegen ruimhartige opname van vluchtelingen – spelen bij dit thema een grote rol. Alleen goed
wederzijds begrip van de publieke ervaringen binnen diverse lidstaten en van de weerslag daarvan op
standpunten van politieke partijen en regeringen, biedt een basis voor vertrouwensherstel en voor
stappen om uit de impasse te komen.
Het rapport behandelt vervolgens enkele ontwikkelingen in politiek en rechtspraak, en ook de intrede
van de COVID-19 pandemie, die relevant zijn voor de mogelijkheden de impasse te doorbreken
(hoofdstuk 3). Politieke dynamiek komt ook van de eind 2019 aangetreden Commissie-Von der Leyen
die zoekt naar manieren om het asielstelsel, eventueel geleidelijk, te hervormen. Daartoe presenteerde
de Commissie in september 2020 het ‘asiel- en migratiepact’, waarvan een politieke appreciatie wordt
geboden (hoofdstuk 4).
De AIV verbindt vervolgens de genoemde strategieën en ontwikkelingen aan de onderdelen van de
asiel- en migratieketen en aan ‘Schengen’. In het betreffende deel van het advies (hoofdstukken 5, 6
en 7) worden de contouren van de conclusies en aanbevelingen zichtbaar. In de kern is de AIV van
oordeel dat een doorbreken van de impasse slechts mogelijk is op basis van twee grote akkoorden: een
intern akkoord gebaseerd op een nieuw evenwicht in de solidariteit en verantwoordelijkheden tussen
de lidstaten en een extern akkoord dat het interne beleid flankeert middels effectieve afspraken met
derde landen over terug- en overname, gebaseerd op gedeelde belangen.
Wat betreft het interne akkoord volgt de AIV de denklijn in het voorstel van de Commissie-Von der
Leyen om een van de voornaamste struikelblokken richting een akkoord uit de weg te ruimen dankzij
‘flexibele solidariteit’. Voorwaarde voor de AIV daarbij is dat de geleverde solidariteitsinspanning
ten gunste van buitengrenslanden zichtbare handelingen betreft (en niet enkel financiële steun) én
getuigt van inhoudelijke solidariteit met vluchtelingen en/of derde landen (en zich dus niet beperkt
tot steun aan bijvoorbeeld terugkeerbeleid of grensbewaking). Naar het oordeel van de AIV is een
inperking van ‘Schengen’ geen goed drukmiddel om de asielimpasse te doorbreken: de politieke en
economische kosten zijn onevenredig hoog.
Wat betreft het externe akkoord meent de AIV dat de afspraken moeten zijn gekaderd in een brede,
omvattende samenwerking. Daarvan moet sociaaleconomische ontwikkeling, inclusief instrumenten
van handelsbeleid, deel uitmaken, maar ook gezamenlijke sturing op migratie en wegen voor legale
migratie. De Commissievoorstellen zijn op dit punt weinig uitgewerkt; mede daarom ligt juist hier
naar het oordeel van de AIV een rol voor Nederland om te zorgen dat dit externe onderdeel in de
discussies over de hervorming van het Europese asielbeleid de prioriteit krijgt die het verdient.
In de conclusies en aanbevelingen werkt de AIV dit nader uit, met vijf aanbevelingen die het
interne akkoord betreffen en vijf aanbevelingen die het externe akkoord aangaan. Zonder extern
akkoord zal geen intern akkoord tot stand kunnen komen. Alleen met tastbare en gelijktijdige
vooruitgang op beide terreinen kunnen Nederland en de andere leden van de Europese Unie hun
handelingsvermogen op het gemeenschappelijk asielbeleid herwinnen en dit toekomstbestendig
vormgeven.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Aanbevelingen
in het kort
      Aanbeveling 1
Stimuleer het publieke debat over de asielproblematiek, bijvoorbeeld met een jaarlijks ‘Staat van de
migratie’- debat, en benoem – met de normatieve aspecten – ook de in meerdere opzichten politieke
aard van de asielproblematiek, mede ter waarborging van het draagvlak voor asiel.
      Aanbeveling 2
Begin onderhandelingen in het besef van de sterke ideologische component in de standpunten van
lidstaten en verzeker dat hoofdbesluiten op basis van consensus worden genomen.
      Aanbeveling 3
Begin met een stap-voor-stap-benadering waarbij vooruitgang wordt geboekt op deelonderdelen van
het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem (GEAS), zonder dat in één keer de gehele puzzel wordt
gelegd.
      Aanbeveling 4
Grijp tevens mogelijkheden aan voor bilaterale samenwerking met andere lidstaten op specifieke
deelonderwerpen, voor zover dit de samenwerking in EU-verband versterkt of althans niet
ondermijnt.
      Aanbeveling 5
Versterk de rol van EU-agentschappen zoals Frontex en het Europees ondersteuningsbureau
voor asielzaken (EASO).
      Aanbeveling 6
Steun de inspanningen van de Europese Commissie om te komen tot een intern akkoord binnen de
Unie, met een evenwicht tussen solidariteit en verantwoordelijkheid wat betreft registratie en opvang
van asielzoekers.
      Aanbeveling 7
Voorkom een (verdere) ontkoppeling van ‘Dublin’ en ‘Schengen’: een hervorming van het asielstelsel
kan niet worden afgedwongen door te dreigen met een ‘mini-Schengen’, terwijl die strategie wel grote
economische en politieke risico’s in zich bergt.
      Aanbeveling 8
Neem het voortouw in of steun initiatieven om zo snel mogelijk te komen tot een meer eenvormig
asielbeleid in de lidstaten als onlosmakelijk onderdeel van het interne akkoord.
      Aanbeveling 9
Onderzoek samen met de Commissie hoe met voorrang een volwaardige externe dimensie van het
GEAS kan worden ontwikkeld, in samenhang met het EU buitenlands- en veiligheidsbeleid.
      Aanbeveling 10
Voorzie de externe dimensie van het GEAS van een doordacht en in partnerschappen met derde
landen ingebed onderdeel gericht op hervestiging van vluchtelingen en legale migratie voor werk
en studie, dat onderdeel is van de ‘flexibele solidariteit’ tussen lidstaten.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 7</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 1
Inleiding
      1.1 Eerste probleemschets
In de vluchtelingencrisis van 2015-2016 werd duidelijk dat de Europese Unie niet beschikt over een
naar behoren werkend gemeenschappelijk Europees asielstelsel (GEAS). De gebeurtenissen leidden
tot grote conflicten en spanningen in de Unie, zowel binnen als tussen lidstaten. Dit maakt het
buitengewoon moeilijk om overeenstemming over een verbetering te bereiken. Onderhandelingen
over hervorming van het asielstelsel slepen zich sindsdien voort. Vanwege deze impasse lukt het niet
om een aantal zeer nijpende problemen op te lossen.
Allereerst is er de erfenis van de crisis van 2015-2016: grote groepen asielzoekers verblijven al jarenlang
in mensonterende omstandigheden in kampen in de grenslanden van Europa. De brand in kamp
Moria op het Griekse eiland Lesbos, september 2020, maakte deze tragiek opnieuw zichtbaar. En nog
steeds komen regelmatig vluchtelingen na een levensgevaarlijke reis op gammele bootjes in Europa
aan.
Ten tweede is sprake van scheefgroei in het huidige Europese asielstelsel. Landen aan de Europese
buitengrens hebben te maken met aantallen aankomende migranten en asielzoekers waar zij niet op
berekend zijn. De ‘bestemmingslanden’, waaronder Nederland, zien zich op hun beurt geconfronteerd
met ongecontroleerd doorgereisde migranten, de zogenaamde ‘secundaire migratie’, terwijl
overdracht van asielzoekers terug naar een lidstaat die volgens de EU-regels verantwoordelijk is voor
de asielaanvraag vaak niet lukt.1 En nog altijd bestaan er aanzienlijke verschillen tussen nationale
asielprocedures.
Ten slotte is problematisch dat EU-breed van twee derde van de asielzoekers de aanvraag voor
internationale bescherming wordt afgewezen.2 Dit leidt tot overbelasting van het stelsel, dus
vertragingen en hoge kosten. Bovendien gaan veel afgewezen asielzoekers vervolgens niet terug naar
hun land van herkomst en belanden zij veelal in de illegaliteit.3 Dit draagt bij aan een gevoel van
controleverlies in de gastlanden, te meer daar illegaliteit kan leiden tot criminalisering.4 Een sluitend
binnenlands beleid ten aanzien van deze groep lijkt niet voorhanden in een open samenleving als de
onze.5 Het maakt een effectiever terugkeerbeleid dringend.6
     Een allesomvattende aanpak is
     nodig die het systeem verbetert en
     het noodzakelijke vertrouwen tussen
     lidstaten herstelt.
Toch lukt het noch individuele lidstaten noch de Unie als geheel om deze stuk voor stuk onwenselijke
situaties te redresseren middels betere afspraken over het GEAS. De kritiek op het huidige stelsel
en het onderlinge wantrouwen tussen de lidstaten zijn te groot. Lidstaten in Zuid-Europa ervaren
het bestaande asielstelsel als fundamenteel oneerlijk, aangezien zij grote aantallen asielzoekers
moeten opvangen aan hun grenzen. Noordwest-Europese landen op hun beurt verwijten de
zuidelijke lidstaten hun verantwoordelijkheid niet te nemen om opvang en registratie aan de grens
goed te regelen, waardoor de Noordwest-Europese landen met grote aantallen niet-geregistreerde
doorreizende asielzoekers te maken hebben. Midden- en Oost-Europese lidstaten ten slotte hebben
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                            8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>het gevoel dat de overige lidstaten veel te weinig doen om immigratie in te dammen en dat hun
zorgen ten aanzien van migratie worden genegeerd. Zo heeft iedereen wel een grond om te klagen.
Het doorbreken van deze situatie vraagt naar het oordeel van de AIV een allesomvattende aanpak
die het systeem verbetert en het noodzakelijke vertrouwen tussen lidstaten herstelt. Dit vereist een
dubbel akkoord: intern tussen de lidstaten van de Unie en extern van de Unie met partnerlanden
buiten Europa die betrokken zijn bij het migratievraagstuk.
      1.2 Urgentie
Om een aantal redenen is het doorbreken van de impasse inzake het Europese asielbeleid naar het
oordeel van de AIV urgent. Om te beginnen blijven bij stilstand op het wetgevingsfront genoemde
concrete, zeer onwenselijke situaties voortbestaan: de humanitaire wantoestand in opvangkampen
aan de buitengrenzen, de vastlopende asielprocedures en het gebrekkig terugkeerbeleid ten aanzien
van migranten zonder recht op verblijf. Dat is echter niet alles.
Ten tweede verhindert het voortduren van de impasse namelijk adequaat optreden in een nieuwe
vluchtelingencrisis. Het handelingsvermogen van de Unie is geschaad. Dit baart zorgen, aangezien
een plotse stijging van de aantallen migranten zeker denkbaar is, bijvoorbeeld indien opnieuw een
ernstig conflict ontbrandt in het Midden-Oosten, de Sahel, Noord-Afrika of elders. De COVID-
19-crisis, die veel herkomstlanden van migranten hard treft, voegt een nieuwe dimensie aan de
onzekerheid toe.
Ten derde ondergraaft het uitblijven van oplossingen op het gemeenschappelijk asielbeleid ook
samenwerking op andere terreinen, in het bijzonder inzake het gebied zonder binnengrenzen onder
het Schengenverdrag (‘Schengen’).7 Juist voor handelsland Nederland is het van vitaal belang dat
Schengen overeind blijft.
     De impasse draagt bij aan het risico
     op verder afkalven van de publieke
     steun voor het recht op bescherming in
     Europa zoals vastgelegd in internationale
     mensenrechteninstrumenten en het
     Unierecht.
En ten slotte leidt de impasse tot het verlies van publiek vertrouwen in zowel de werking van de Unie
als de rechtvaardigheid van het asielstelsel. De langdurige en diepgaande onenigheid tussen EU-
lidstaten op een politiek en maatschappelijk zo gevoelig dossier als asiel en migratie ondermijnt de
geloofwaardigheid van de Unie als samenwerkingsverband. Burgers in Zuid-Europa voelen zich in de
steek gelaten door buren en partners, die in Oost-Europa voor het blok gezet door ‘Brussel’, terwijl
in Noordwest-Europa de perceptie bestaat dat de Unie op het asiel- en migratiedossier de regie en de
controle kwijt is – publieke waarnemingen die, gezien de grote politieke gevoeligheid van het thema,
ook de standpunten van respectieve regeringen verharden. De impasse draagt zo bij aan het risico op
verder afkalven van de publieke steun voor het recht op bescherming in Europa zoals vastgelegd in
internationale mensenrechteninstrumenten en het Unierecht.
Dit laatste, veelal veronachtzaamde punt, verdient aandacht. Uitgebreid recent opinieonderzoek
toont aan dat onder de Nederlandse bevolking de steun voor het recht op asiel in augustus 2020,
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>ten opzichte van maart 2020 met 10% is afgenomen tot 59%.8 Ook in veel andere EU-landen wordt
het draagvlak voor asiel kleiner, zoals onder meer blijkt uit groeiende steun voor antimigratie-
partijen. Twee factoren zijn hier in hoge mate debet aan: het gevoel van controleverlies als
gevolg van de grote aantallen irreguliere aankomsten van asielzoekers en de perceptie dat de
asielprocedure in toenemende mate wordt misbruikt door migranten die evident geen recht op
vluchtelingenbescherming hebben.9 Het is ook daarom van belang spoedig voortgang te boeken bij de
hervorming van het GEAS, voordat het draagvlak verder afneemt.
      1.3 Grondslagen van het Europese asielbeleid
Vanaf het moment dat Europese landen de vrije reisruimte van Schengen ontwikkelden en één
buitengrens gingen delen, werd het noodzakelijk om een gezamenlijk asielstelsel in te richten.
Vandaar dat het GEAS, en dan met name de Dublinsystematiek voor de verantwoordelijkheid voor
behandeling van asielaanvragen in de EU, zijn oorsprong vindt als pendant van Schengen.
Het GEAS is normatief gebaseerd op het internationale vluchtelingenrecht. De grondslag wordt
gevormd door het Vluchtelingenverdrag van 1951 (met het Aanvullend Protocol van 1967) en het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). Ook in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is het recht op asiel
vastgelegd. Kernelement van deze mensenrechteninstrumenten is het verbod op refoulement, kort
gezegd het verbod om personen terug te sturen naar een land waar zij het risico lopen vervolgd te
worden of anderszins het slachtoffer te worden van een onmenselijke behandeling. Het recht op asiel
behelst voorts de beoordeling van een asielaanvraag in ieder individueel geval dat om bescherming
wordt gevraagd. Daarnaast zijn de bepalingen in het EU-verdrag aangaande grenscontroles en asiel en
migratie van toepassing.10
De Dublinverordening vormt de praktische grondslag van het GEAS door de toewijzing van
de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielverzoeken te regelen.11 Het Verdrag van
Amsterdam (1997), dat de Schengenakkoorden binnen het communautaire kader bracht, legde tevens
de basis voor de harmonisering van andere onderdelen van het asielbeleid, grotendeels op basis van
door de lidstaten te implementeren richtlijnen. Het huidige GEAS bestaat derhalve, naast Dublin, uit
een aantal richtlijnen en andere instrumenten die vooral beogen het asielbeleid van de lidstaten te
harmoniseren door (minimum)normen te stellen.12
Het GEAS laat overigens veel ruimte bij de implementatie door lidstaten van de in de richtlijnen
gestelde normen. De harmonisatie is dus in de praktijk maar ten dele gerealiseerd. Zo ontbreken
materiële criteria voor de opvang van vluchtelingen en asielzoekers. Ook de toerusting van asiel-
en migratiediensten in de lidstaten die het GEAS moeten uitvoeren, loopt sterk uiteen. Daarnaast
verschilt de implementatie van de gemeenschappelijke normen. Zodoende is het verschil in
uitvoering van het asielbeleid tussen de lidstaten nog altijd groot, hetgeen een belangrijke drijfveer
voor secundaire migratie is.13
Bovendien ontbreekt werkelijk gezamenlijk beleid jegens landen van herkomst en eventuele terugkeer.
      1.4 Politieke uitgangspunten
De AIV acht het nuttig om meteen bij aanvang vier essentiële politieke uitgangspunten te formuleren
die de denkrichting van dit advies bepalen en leidend zijn bij de aanbevelingen.
Ten eerste: asielverlening is niet alleen een kwestie van naleving van het internationale en Europese
recht en van solidariteit en medemenselijkheid, maar ook van welbegrepen eigenbelang. Het leed
van talloze vluchtelingen op de wereld tart elke beschrijving; leniging van humanitaire nood doet
recht aan het zelfbeeld van Nederland en Europa als hoeders van mensenrechten en menselijke
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>waardigheid. Tegelijk hebben onze samenlevingen belang bij stabiliteit aan de buitengrenzen
en elders, op basis van brede samenwerking met buurstaten en andere landen, die onder meer
het verbeteren van leefsituaties, het voorkomen van geweld en mensenrechtenschendingen en
de bescherming van vluchtelingen omvat. Zonder stabiliteit en economische ontwikkeling in
de regio rond Europa is er géén rust aan onze Europese buitengrenzen en zijn er ook minder
handelsmogelijkheden voor Nederlandse bedrijven. Erkenning van deze dubbele grondslag
vergemakkelijkt het publieke gesprek over asiel en migratie.
Ten tweede: in laatste instantie kan het recht op asiel uitlopen op een botsing van onze hoogste
waarden. Ook dat leert de vluchtelingencrisis van 2015-2016. Voor het eerst ervoeren politiek en
publiek in volle omvang de spanning tussen enerzijds volkenrechtelijke verplichtingen, morele
uitgangspunten, alsmede de aantrekkingskracht van Europa’s welvaart, vrijheid en tolerantie op
miljoenen in de wereld, en anderzijds de vereiste controle op de toelating van derdelanders tot het
eigen territoir, verzekering van de interne veiligheid en behoud van Europa’s vrije en democratische
samenlevingen, onder de dreiging van radicaal islamisme en groeiend rechts-extremisme. Van het
soort tragische keuzes waartoe dat kan leiden was de EU-Turkije-deal een vroege uitdrukking.14 In
noodsituaties blijkt het recht op asiel geen automatisme, althans niet voor wat betreft de feitelijke
toepassing van dat recht, en wordt zichtbaar dat het in laatste instantie om politieke keuzes kan gaan,
inzet van democratisch debat en afhankelijk van publiek draagvlak.
Ten derde: een werkzaam asielstelsel – dat behalve een poort voor toegang en een plek voor
bescherming, noodzakelijkerwijs ook effectieve terugkeer voor afgewezenen omvat – kan niet
zonder medewerking van derde landen. Migratie- en grenspolitiek dienen dus centraal te staan in
het EU-buitenlandbeleid in relaties met buurlanden, doorgangslanden en herkomstlanden. In de
krachtsverhoudingen van vandaag betreft het een zoektocht naar gedeelde belangen, in een soms
hard spel van geven en nemen. Ook dit stelt Europa voor keuzes en dilemma’s, waarop de geesten
moeten worden voorbereid.
Ten vierde: een werkzaam Europees asielstelsel vraagt om solidariteit en verantwoordelijkheid van
alle lidstaten. Zo is nu eenmaal de aard van de Unie – een statenverbond met geïntegreerd recht maar
zonder sterk centraal gezag. Het gaat niet aan om landen die toevallig de buitengrens van de Unie
vormen disproportioneel te belasten met een problematiek die in feite het hele binnengebied van
de Unie betreft. Dit betekent dat elke lidstaat, ook Nederland, zal moeten bewegen om de politieke
impasse te doorbreken, en wellicht kleine of grotere concessies zal moeten doen. Alleen zo kan het
grotere belang dat ligt in een functionerende Unie, niet in het minst als ruimte van vrije beweging,
worden gewaarborgd.
Een laatste begripsmatige precisering. In de beleidsdiscussies rond het EU-asielstelsel worden
de termen solidariteit en verantwoordelijkheid veelvuldig gebruikt, maar niet altijd met dezelfde
betekenis. In het Brusselse gesprek doelt men met solidariteit doorgaans op saamhorigheid jegens de
landen die de zwaarste lasten dragen bij de opvang van asielzoekers en migranten aan de Europese
grenzen, terwijl verantwoordelijkheid betrekking heeft op implementatie en toepassing van de regels.
De AIV hecht eraan te benadrukken dat solidariteit in het verband van asiel niet enkel een richtsnoer
is voor de verhouding tussen lidstaten onderling, maar moet worden afgewogen ten opzichte van
twee andere vormen van solidariteit: die jegens derde landen die vluchtelingen opvangen én die
jegens vluchtelingen zelf. Anders gezegd, de flexibiliteit mag niet zo ver gaan, dat in de opgenomen
taak geen inhoudelijke solidariteit met vluchtelingen of derde landen meer te bespeuren is.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>      1.5 Aanpak, afbakening en timing van het advies
De adviesaanvraag over asiel en migratie die de voorzitter van de AIV op 15 mei 2019 ontving van de
minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, stelt de
vraag hoe de politieke impasse op asielterrein te doorbreken centraal. Zij vraagt verder naar de kansen
en opties voor besluitvorming, mede in het licht van het aantreden van een nieuwe Commissie en
Europees Parlement. Tenslotte legt de adviesaanvraag de relatie met Schengen en vraagt hoe een
functionerend Schengen kan worden behouden.15
Een enkel woord over de aanpak kan de lezer helpen zich in het rapport te oriënteren.
-     Hoofdstuk 2 analyseert de voornaamste onderliggende conflicten inzake asiel tussen de lidstaten
      en bespreekt de strategieën om de blokkade te doorbreken.
-     Hoofdstuk 3 gaat in op de belangrijkste politieke en juridische verschuivingen die zich sinds het
      ontstaan van de impasse in 2015 hebben voorgedaan en op de beweging die zij mogelijk maken.
-     Hoofdstuk 4 biedt een duiding van de recente voorstellen van de Commissie voor de hervorming
      van het Europese asielstelsel, die het kader stellen voor het Europese asieldebat en -beleid in de
      komende jaren.
-     Hoofdstukken 5 en 6 relateren de bevindingen van de voorafgaande hoofdstukken aan de
      afzonderlijke onderdelen van de asiel- en migratieketen op intern (hoofdstuk 5) en extern
      (hoofdstuk 6) terrein en identificeren twee grote akkoorden, een intern en een extern akkoord,
      die nodig zijn om uit de impasse te komen.
-     Hoofdstuk 7 gaat kort in op de toekomst van Schengen in het licht van het asielbeleid.
-     Het advies sluit in hoofdstuk 8 af met resulterende conclusies en aanbevelingen.
De afbakening van dit advies laat zich uit het voorgaande afleiden. Dit advies richt zich op de
beantwoording van het politiek-strategische vraagstuk dat in de adviesaanvraag aan de orde wordt
gesteld. Het pretendeert derhalve niet te adviseren op het asiel- en migratievraagstuk in de volle
breedte zoals die bijvoorbeeld is aangegeven in de integrale migratie-agenda van het kabinet. Thema’s
als de grondoorzaken van migratie noch het nationale asielbeleid zijn onderwerp van dit advies.
Dat neemt niet weg dat het advies aan veel aspecten van het asiel- en migratievraagstuk aandacht
besteedt, omdat deze raken aan of verweven zijn met het genoemde vraagstuk van het doorbreken van
de impasse in het Europese asielbeleid. Hetzelfde geldt voor ‘Schengen’, waarnaar de adviesaanvraag
expliciet vraagt, gezien de samenhang tussen Schengen en het asielbeleid. De AIV beperkt zich tot een
bespreking van deze thema’s in relatie tot het vraagstuk van de politieke impasse.
Wat betreft de timing zij vermeld dat de AIV de voorstellen van de Commissie inzake een nieuw
asiel- en migratiepact heeft willen afwachten alvorens dit advies uit te brengen. Deze voorstellen
werden aanvankelijk begin 2020 verwacht, maar zijn – onder meer vanwege de COVID-19 pandemie –
uiteindelijk pas op 23 september 2020 gepubliceerd.16 Het huidige Duitse voorzitterschap van de Raad
van de Europese Unie heeft willen bereiken dat een aantal hoofdrichtingen over de voorstellen zou
kunnen worden meegegeven aan het Portugese voorzitterschap (eerste helft 2021). Daadwerkelijke
onderhandelingen over het pakket zullen echter pas in 2021 beginnen. Dit advies kan derhalve een
bijdrage leveren aan de Nederlandse standpuntbepaling in dat wetgevingsproces.
Op de binnenlandspolitieke kalender verschijnt dit advies in de periode voorafgaand aan de
Tweede Kamerverkiezingen van maart 2021. De AIV hoopt dat het advies een bijdrage levert aan
de gedachtevorming over de Europese dimensie van het asielvraagstuk in de aanloop naar de
verkiezingen en bij de daaropvolgende kabinetsformatie.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 2
Kenmerken van de
impasse en wegen tot
een oplossing
      2.1 Acute aanleiding
In de vluchtelingencrisis van 2015 dienden 1,25 miljoen mensen een asielaanvraag in de Europese
Unie in, velen uit Syrië maar ook van daarbuiten.17 De autoriteiten in landen aan de buitengrens van
de Unie verloren de controle over de buitengrenzen, andere landen grepen terug op controle aan de
binnengrenzen en het Europese asielstelsel bezweek bijna onder de druk. De politieke impasse inzake
het Europese asielstelsel die centraal staat in dit AIV-advies, ontstond uit felle onenigheid tussen
lidstaten over de adequate respons op deze crisis. Hoewel de onderliggende oorzaken dieper liggen, is
het nuttig de acute aanleiding voor ogen te hebben.
Om de landen aan de buitengrens te ontlasten bepleitte de Commissie-Juncker in de zomer van 2015
een solidariteitsmechanisme. Dat zou aanvankelijk 40.000 (juni 2015) en nadien in totaal 160.000
(september) asielzoekers vanuit Italië, Griekenland en Hongarije over de Unie herverdelen, als
onderdeel van een breder pakket maatregelen. Enkele lidstaten wilden echter van geen afwijking
horen van de verantwoordelijkheid voor de lidstaat van binnenkomst zoals die voortvloeit uit de
Dublinverordening, en zagen de remedie in beter gecontroleerde, of zelfs dichte EU-buitengrenzen.
In hun visie waren de zeer hoge aantallen asielaanvragen gedaan in EU-lidstaten zoals Hongarije
en Slovenië primair te wijten aan wetteloosheid aan de Griekse buitengrens, waar vrijwel al deze
asielzoekers voor het eerst EU-grondgebied hadden betreden (alvorens noordwaarts te reizen). Ook
het verplichtende karakter van het voorgestelde herverdelingsmechanisme in het Commissievoorstel
stuitte op ferme weerstand.
In de Europese Raad van regeringsleiders, waar besluitvorming bij consensus plaatsvindt, betekende
dit verzet een blokkade. In de Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken daarentegen,
waar de gekwalificeerde meerderheid van toepassing is, kon het besluit wel worden aangenomen,
per stemming op 22 september 2015.18 De tegenstanders van een verplichte herverdeling, Tsjechië,
Slowakije, Hongarije en Roemenië, werden overstemd. De frustratie over deze gang van zaken
zit diep bij de toenmalige tegenstanders, bij wie Polen zich nadien heeft aangesloten, en werkte
bij deze landen een onbuigzame houding in de hand ten aanzien van pogingen tot hervorming
van de Dublinsystematiek. Tegen deze achtergrond slaagde de Commissie-Juncker er niet in om
het noodbesluit van 2015 inzake herverdeling van asielzoekers te integreren, als vangnet voor
noodsituaties, in het gemeenschappelijk asielstelsel. Zo ontstond de impasse.19
De impasse is mede zo moeilijk te doorbreken doordat een aantal onderliggende conflicten
in elkaar grijpt. Het is een schijnbaar onontwarbare kluwen aan problemen, verschillen en
onevenwichtigheden. In het vervolg van dit hoofdstuk beoogt de AIV allereerst de vier belangrijkste
draden uit deze kluwen te identificeren. Op deze basis wordt vervolgens bekeken welke
oplossingsstrategieën adequaat kunnen zijn.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>      2.2 Onderliggende conflicten
      Ideologische uitgangspunten: open en gesloten
Over asiel en migratie bestaan zowel binnen als tussen lidstaten sterk uiteenlopende opvattingen,
die bovendien veelal met emotie worden vertolkt. De thema’s zijn van Finland tot Italië en van
Nederland tot Slowakije zeer aanwezig in het binnenlandse publieke debat en niet zelden inzet van
nationale verkiezingen. In algemene zin belemmert een dergelijke grote openbaarheid het vinden
van compromissen binnen de Unie; elke stap van een nationale regering richting partners ligt onder
het vergrootglas van media en binnenlandse oppositie. Terwijl voor veel EU-wetgevingsdomeinen
technische depolitisering de scherpe randjes eraf kan halen en gezamenlijk voordeel evident is (denk
aan productnormen ten gunste van de interne markt), is dit bij asiel veel minder het geval.
     Over asiel en migratie bestaan zowel
     binnen als tussen lidstaten sterk
     uiteenlopende opvattingen, die bovendien
     veelal met emotie worden vertolkt.
Het maatschappelijk draagvlak voor asiel en migratie fluctueert en is niet in alle lidstaten gelijk.
Onderscheiden historische ervaringen spelen onmiskenbaar een rol. De Europese Unie kent leden
zoals Nederland of Frankrijk die, als voormalige kolonisatoren, sinds generaties gewend zijn aan de
aanwezigheid van niet-Europese migranten. Er zijn lidstaten die vanaf de jaren 1950 een beroep deden
op niet-Europese gastarbeiders uit onder meer Turkije en Marokko, zoals de Duitse Bondsrepubliek.
Er zijn lidstaten die pas door ruimhartige asielverlening vanaf de jaren 1990 zichtbare demografische
verschuivingen meemaakten, zoals Zweden. Er zijn ook lidstaten waar de etnische en taalkundige
homogeniteit door ontwikkelingen tijdens en na beide Wereldoorlogen juist toenam, zoals Polen en
Hongarije. Zulke uiteenlopende ervaringen met migratie en multiculturaliteit wijzen niet één kant
uit, maar kunnen binnenlandse meerderheden inzake asiel en migratie doen kantelen.
In Noordwest-Europese lidstaten zoals Duitsland, Frankrijk of Nederland bestaat een diepgevoelde
maatschappelijke overtuiging ten aanzien van de plicht en noodzaak vluchtelingen te beschermen
naast een brede scepsis ten aanzien van de maatschappelijke integratie van migranten afkomstig uit
andere culturen en religies. Sinds twee decennia – met de islamistische terreuraanslagen van 9/11 als
kantelpunt – verhardt deze scepsis bij kleine groepen tot diepe onvrede. Gewelddadige conflicten, van
hate crime tot terreurdaden, zetten binnenlandse verhoudingen in meerdere lidstaten onder druk en,
zonder verrassing, ook het asieldebat op scherp.
Deze uiteenlopende ervaringen en inhoudelijke polarisatie, tussen lidstaten en binnen lidstaten,
hebben scheidslijnen verhard en het vinden van een gezamenlijke oplossing binnen de Unie ernstig
belemmerd. Het meest kansrijke pad voorwaarts ligt daarom in inhoudelijk evenwichtige besluiten
die enerzijds recht doen aan het recht op asiel, anderzijds irreguliere migratie terugdringen en
tenslotte terugkeer van niet-asielgerechtigden zo goed mogelijk bewerkstelligt. Voor een dergelijk
‘fort Europa met asiel- en migratiepoort’ zijn in vrijwel alle lidstaten democratische meerderheden te
vinden.
      Geografische verschillen: Zuid, Noord, Oost
Een belangrijke factor in de asielimpasse is de uiteenlopende geografische positie van lidstaten, te
meer daar het vigerende EU-recht met die diversiteit niet goed weet om te gaan. Vanuit migratie-
optiek vallen lidstaten ruwweg in drie categorieën uiteen.20 Ten eerste de aankomstlanden
in Zuid- en Zuidoost-Europa, waar de meeste (irreguliere) migranten aankomen: Spanje,
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Griekenland, Italië, Cyprus en Malta met hun zeegrenzen, Bulgarije met zijn landgrens. Ten tweede
de bestemmingslanden, waarvan de meest gewilde in 2019 in West- en Noord-Europa liggen:
Duitsland, Frankrijk, België, Nederland en Zweden.21 Ten derde de doorgangslanden: tijdens de
vluchtelingencrisis van 2015-2016 betrof dit met name de landen op de zogenaamde ‘Balkanroute’
tussen de Griekse eilanden en de Bondsrepubliek Duitsland: Slovenië, Kroatië, Oostenrijk,
Servië, en Macedonië alsmede Hongarije.22 Deze geografische belangen – deels overlappend met
bovengenoemde ideologische – zijn dermate bepalend dat de migratie-impasse in de kern valt te
duiden als een conflict tussen ‘Zuid’, ‘Noord’ en ‘Oost’.23
De belangrijkste onevenwichtigheid in dit verband is dat de Dublinverordening de
verantwoordelijkheid voor de asielzoeker in de praktijk in de meeste gevallen legt bij de lidstaat van
binnenkomst. Naar het oordeel van de zuidelijke lidstaten legt dit een onevenredig grote last bij
de aankomstlanden. Terwijl alle lidstaten economisch profiteren van de open binnengrenzen zoals
gewaarborgd door de gedeelde buitengrens, komen zowel de buitengrenscontrole als het afhandelen
van asielaanvragen, volgens de Dublinsystematiek, voornamelijk op de grensstaten neer. Zij ervaren
de Dublinregels als oneerlijk. De laconieke repliek van het Noorden dat dit de ‘pech van de geografie’
is, wordt niet langer aanvaard.
Al jaren ligt de officieuze manier om deze onbalans in verantwoordelijkheden te redresseren in een
zwakke toepassing van de Dublinregels. Zuidelijke lidstaten lieten de opbouw van een adequate
asieladministratie achterwege, veel migranten konden ongestoord naar het Noorden doorreizen;
grenspolitie en andere officiële instanties knepen niet zelden een oogje toe. Noordwest-Europese
landen waren zich van deze praktijken bewust, maar dreven de klacht niet op de spits, zich zeer wel
bewust van het voordeel dat zij genoten (en genieten) van de Dublinsystematiek. Deze pragmatische
hypocrisie aan beide kanten was juridisch uiteraard onwenselijk, maar zorgde voor een labiel politiek
evenwicht, zolang de aantallen migranten en asielzoekers beperkt bleven.
Met de dramatische en hoogst zichtbare aantallen van 1,25 miljoen asielzoekers in 2015 was dit
niet langer het geval. Sindsdien eist het Zuiden een hervorming van Dublin (onder de noemer
‘solidariteit’) en vraagt het Noorden in ruil om serieuzere grensbewaking en asielzoekersopvang
(‘verantwoordelijkheid’). Maar ook de landen in en grenzend aan de Balkan werden in 2015 plotseling
volop met het migratievraagstuk geconfronteerd, toen grote groepen asielzoekers via Boedapest
en Wenen de weg naar Noord-Europa zochten. In de ogen van deze landen is migratie een West-
Europees probleem – daar willen de asielzoekers immers heen –, waarvoor de verantwoordelijkheid
niet bij hen zou moeten liggen. Vandaar hun verzet tegen herverdeling van asielzoekers naar hun
landen (‘een onaanvaardbare vorm van solidariteit’), terwijl Noord- en Zuid-Europa ook van hen een
bijdrage verlangen. Hier ligt een belangrijk aspect van de in grote lijnen drieledige patstelling.
      Bestuurskracht
Er bestaat een aanmerkelijk verschil in administratieve capaciteit tussen Noordwest-Europa enerzijds
en Zuid- en Zuidoost-Europa anderzijds. De aankomst van structureel grote aantallen asielzoekers en
migranten uit Afrika en het Midden-Oosten is een relatief nieuw verschijnsel. De Dublinafspraken
– opgesteld in een tijdvak dat de Unie kleiner en homogener was dan nu, en voor smartphones
en sociale media, voor spotgoedkoop vliegverkeer en massale mensensmokkelarij, voor Arabische
burgeroorlogen of klimaatvluchtelingen uit Afrika – hadden hier geen rekening mee gehouden. De
administratieve infrastructuur van de Mediterrane lidstaten is niet op deze aantallen berekend en
evenmin voldoende uitgebouwd na 2015. De zuidelijke aankomstlanden hebben bovendien te kampen
met grotere economische problemen dan lidstaten in Noordwest-Europa. Deze ongelijkheid draagt
verder bij aan de perceptie dat Dublin unfair is: inzake asiel en migratie dragen volgens deze regels de
zwakste schouders de zwaarste lasten.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Noordwest-Europa hecht sterk aan controle en goed bestuur. De oncontroleerbaarheid van primaire
en secundaire migratie en de oplopende aantallen asielaanvragen verontrusten zowel bestuurders
als publiek, te meer daar het gevoel bestaat dat zuidelijke lidstaten de zorg om registratie en betere
controle onvoldoende serieus nemen. Op dit terrein vindt het Noorden een natuurlijke bondgenoot
in de Europese Commissie: welke afspraken uiteindelijk ook worden gemaakt, als toezichthouder
heeft de Commissie de neiging naleving van die afspraken te wensen.
      Uiteenlopende soevereiniteitsopvattingen
Een vierde en laatste grote conflictbron betreft de mate van gehechtheid aan nationale soevereiniteit.
Deze factor ligt niet aan de oorsprong van de politieke impasse (in tegenstelling tot ideologie,
geografie en bestuurskracht), maar legt wel obstakels op het pad naar bepaalde oplossingen.
Samenwerking op het gebied van grensbewaking ligt buitengewoon gevoelig. De Schengen
Grenscode geeft de Commissie geen doorzettingsmacht in geval een lidstaat de controle over de
eigen buitengrens verliest, ook niet in de herziening van de Grenscode na de noodsituatie van 2015-
2016.24 Het betekent dat steun of interventie vanuit de EU-instellingen of vanuit andere lidstaten,
bijvoorbeeld om administratieve zwakte te compenseren, niet steeds als vanzelfsprekend welkom
is. Spanje en Italië ervaren een dergelijke binnenkomst van buitenlandse ‘oren en ogen’ snel als
vernederend. Onder druk van de omstandigheden is in Griekenland en op Cyprus en Malta de
bereidheid steun van buiten te aanvaarden wel toegenomen.
      2.3 Oplossingsstrategieën
Diversiteit van belangen, opvattingen en situaties in een Unie van 27 lidstaten is een feit;
gelijkvormige eensgezindheid zou verrassender zijn. Dus gaat het er telkens om een adequate
strategie te vinden om toch tot gezamenlijke besluiten en oplossingen te komen. Daartoe beschikt de
Europese Unie over een groot aantal beproefde strategieën. Met het oog op de impasse inzake asiel
volgt van elk een korte analyse.
      Meerderheidsbesluitvorming
Het klassieke middel ter doorbreking van een blokkade is de stemming bij meerderheid; dan wordt
de knoop niet ontrafeld, maar als het ware doorgehakt. Voor EU-wetgeving is de ‘gekwalificeerde
meerderheid’ (QMV)25 in de Raad van ministers de standaard-stembepaling, hoewel in de praktijk
doorgaans consensus wordt nagestreefd. Zoals hierboven vastgesteld heeft evenwel juist de inzet
van dit middel in het besluit over verplichte asielquota, in september 2015 door het Luxemburgse
Raadsvoorzitterschap en op aandrang van de Commissie, de sfeer tussen lidstaten verslechterd en de
impasse verdiept. Bovendien is gebleken dat de verdragsrechtelijke mogelijkheid van QMV nog geen
garantie biedt op concrete uitvoering van het besluit. Sommige lidstaten zijn bereid geldend recht
naast zich neer te leggen wanneer zij dit fundamenteel in strijd achten met hun nationaal belang. Een
werkend asielstelsel vergt dus commitment van alle (deelnemende) lidstaten.
Tegen deze achtergrond kan de politieke weg uit de impasse enkel lopen via besluitvorming bij
consensus. De Commissie-Von der Leyen heeft dit in het kader van haar najaar 2020 gepresenteerde
voorstellen onderkend. Het asielbeleid kan niet ontwikkeld worden zonder rekening te houden
met de zorgen van alle lidstaten. De bestaande QMV-regel hoeft hiertoe overigens niet te worden
aangepast; het blijft nuttig deze als drukmiddel in laatste instantie ‘boven tafel’ te laten hangen.
      Gedifferentieerde integratie via kopgroepen
Een tweede manier om een blokkerende minderheid te omzeilen is met een groepje geëngageerde
lidstaten verder te gaan. Kopgroepen zijn een vorm van gedifferentieerde integratie, de deelnemende
landen spreken nieuwe rechten en plichten af die de overige lidstaten niet delen. Hiervoor biedt het
EU-verdrag mogelijkheden, maar er zijn ook voorbeelden van kopgroepen buiten het verdrag om
of in de marge ervan.26 Niettemin is dit inzake asiel een lastig uitvoerbare strategie.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Het gemeenschappelijke asielstelsel (begonnen met ‘Dublin’) is ooit ingericht als pendant van de open
binnengrenzen (‘Schengen’) en beide staan politiek en in de publieke waarneming in nauw verband.27
Wie open binnengrenzen wenst, mag niet verbaasd zijn over gezamenlijke zorg om de buitengrens.
Daarom is een kopgroep op asiel moeilijk denkbaar zonder weerslag op vrij reizen in de binnenruimte
(zie hoofdstuk 7).
      Arbeidsverdeling tussen lidstaten: flexibele solidariteit
Een andere vorm van gedifferentieerde integratie rust op een verdeling van taken tussen de
lidstaten. In het debat over de hervorming van het GEAS komt dit terug onder de noemer ‘flexibele
solidariteit’.28 De beweging van ‘solidariteit’ (eerlijke verdeling van dezelfde taken) naar ‘flexibele
solidariteit’ (eerlijke verdeling van taken, maar zonder dat het noodzakelijk dezelfde taken zijn)
vormt een belangrijke vernieuwing in de benadering die de Commissie voorstelt in het asiel- en
migratiepact. Om buitengrensstaten in een noodsituatie te ontlasten zouden andere lidstaten,
naast herplaatsing van asielzoekers, onder voorwaarden ook andere bijdragen kunnen leveren,
zoals ten aanzien van terugkeerbeleid en capaciteitsopbouw. De moeilijkheid ligt in de weging van
de verschillende onderdelen, in het bijzonder wanneer het meer dan een financiële weging betreft
maar ook ‘politieke kosten’ in de berekening worden meegenomen. In het geval van asiel en migratie
speelt die politieke component overal mee. Aangezien de impasse echter ontstond op het kernaspect
van de ‘solidariteit’, te weten de overname van asielzoekers, biedt dit alternatief op zijn minst een
opening. De invulling van flexibele solidariteit zal niettemin een van de meest heikele elementen in
de voorliggende asielvoorstellen vormen (zie hoofdstuk 5).
      Stap-voor-stap-benadering
Voor een complex geheel aan wetgevingsvoorstellen als het asiel- en migratiepact kan weerstand
op onderdelen ook worden omzeild door het in stukjes op te knippen en te streven naar
akkoorden op deelonderwerpen. De Commissie-Juncker koos daar niet voor en hield vast aan een
‘pakketbenadering’. Vanwege de verbondenheid van de afzonderlijke elementen in het asielbeleid viel
daar zeker wat voor te zeggen, maar het resultaat was stilstand op alle fronten. De Commissie-Von der
Leyen presenteert eveneens één pakket, maar biedt meer ruimte voor flexibiliteit en ontkoppeling.
Ook in het Europees Parlement en bij het (momenteel: Duitse) Raadsvoorzitterschap lijken de geesten
rijp voor een stap-voor-stap-benadering.
In deze strategie is het wel zaak de deelelementen te identificeren waarop (a) praktische
voortgang reeds mogelijk is zonder finaal akkoord over alle overige thema’s, en die (b) niet het
onderhandelingsevenwicht verstoren, door bijvoorbeeld één groep lidstaten reeds zoveel te geven
dat voor hen de noodzaak op andere onderwerpen richting partners te bewegen wegvalt. Naar het
oordeel van de AIV zijn zulke mogelijkheden voor praktische voortgang er inderdaad (zie hoofdstuk 5).
      Linkage
Een omgekeerde, in de EU eveneens veel beproefde strategie is linkage. Daarbij wordt het pakket
van een onderhandeling niet kleiner gemaakt (zoals bij de stap-voor-stap-benadering), maar juist
groter, dankzij een koppeling met andere wetgevingsdossiers of andere politieke besluiten. Aldus
werd voorjaar 2020 de vastgelopen onderhandeling over coronaherstelfondsen vlot getrokken door
deze te verbinden met de reeds ingezette gesprekken over het Meerjarig Financieel Kader (MFK).
Evenzo had het asieldossier in beginsel gelinkt kunnen worden aan het MFK of de onderhandelingen
over klimaat. Het vergt echter een zeer hoge mate van politieke sturing om de voor een uitruil
of overkoepelend evenwicht benodigde gelijktijdigheid tot stand te brengen. Daartoe leent het op
zichzelf al hoogst complexe asiel- en migratiepakket zich nauwelijks. Gezien de politiek-ideologische
aard van het migratieconflict (zie boven) bestaat bovendien het risico dat de impasse ook het erbij
gehaalde dossier zou gaan omvatten (vergelijk de recente ervaring met de koppeling van de nieuwe
meerjarenbegroting van de Unie aan rule-of-law-conditionaliteit). Dat maakt linkage hier weinig
kansrijk, en veeleer af te raden.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>      Grotere uitvoerende rol Commissie en agentschappen
Bij asiel gaat het voor een wezenlijk deel om praktische uitvoering en administratieve slagkracht:
opvang, registratie, controle en dergelijke. Zwaktes in administratieve uitvoeringskracht in een
bepaalde lidstaat kunnen worden gecompenseerd door andere partijen. Een eerste variant is
dergelijke uitvoerende taken toe te bedelen aan de Commissie of aan EU-agentschappen. Lidstaten
zijn echter vanouds terughoudend om EU-instellingen een uitvoeringsrol te geven in politiek
gevoelige domeinen zoals grensbeleid. Toch werd in 2008 grensagentschap Frontex opgericht (in
Warschau), in 2011 gevolgd door asielagentschap EASO (op Malta). Hun formele mandaat was
aanvankelijk coördinerend en ondersteunend maar is in de nood van de migratiecrisis van 2015 in de
praktijk opgerekt; in het geval van Frontex heeft dit geleid tot een formeel nieuw begin als EU Grens-
en Kustwachtagentschap (2016).29 Met name in Griekenland hebben beide EU-agentschappen bij het
optuigen van de hotspots voor eerste opvang en registratie het voortouw genomen en voert EASO de
facto een groot deel van de asielprocedures uit.
Een versterking van EU-agentschappen is een kansrijke strategie. Dit kan lidstaten bijvoorbeeld
helpen de procedures aan de buitengrenzen te verbeteren. Wel zijn er drie voorwaarden. Ten
eerste moeten vanzelfsprekend de benodigde extra middelen ter beschikking van de EU-
begroting komen. Ten tweede moet een lidstaat deze inmenging van buiten dulden en bereid zijn
eventuele gevoeligheden op soevereiniteit terzijde te schuiven. Zulke ondersteuning kan binnen
de constitutionele verhoudingen van de Unie immers niet tegen de zin van een lidstaat worden
opgelegd. Ten derde vraagt de aanpak om zorgvuldige openbare verantwoording. Klassieke regulatieve
agentschappen kunnen hun technocratische werk op basis van een precies omschreven mandaat
prima in de luwte doen, maar dit geldt niet voor administratieve uitvoering in het brandpunt van het
politieke debat. Ook optreden aan grenzen, inclusief search-and-rescue op zee en eerste beoordeling
van asielverzoeken, vraagt, alle procedurele zorgvuldigheid niet te na gesproken, om politieke
dekking, juridische controle en democratische verantwoording.
      Samenwerking tussen lidstaten
Als variant van het beleggen van uitvoerende taken bij de Commissie of agentschappen kan bilaterale
samenwerking tussen lidstaten administratieve zwakte ondervangen en solidariteit gestalte geven.
Voordeel van deze strategie is expliciet en doelgericht commitment aan beide zijden om een probleem
te verhelpen. Dit kan ook het onderling vertrouwen versterken en leiden tot uitwisseling van best
practices. Anderzijds is de reikwijdte van dergelijke bilaterale initiatieven beperkt; in uitwerking leiden
ze niet tot een EU-wijde aanpak. Ze bieden dus geen uitweg uit de impasse als zodanig, maar kunnen
wel leiden tot betekenisvolle sfeerverbetering en/of praktische vooruitgang. Beide voordelen maken
het, zeker tegen het decor van de talloze obstakels bij de alternatieven, naar het oordeel van de AIV
de moeite waard deze strategie, waar van toepassing, voort te zetten en nader te exploreren in andere
velden.
      Internationale samenwerking
Een laatste manier om een probleem aan te pakken dat de gezamenlijke lidstaten – om redenen
van onenigheid of tekortschietende uitvoeringskracht – boven het hoofd groeit, is de kwestie te
externaliseren. Dat wil zeggen: een samenwerking aangaan met derde landen die, in ruil voor een
tegenprestatie of financiële compensatie, het werk (deels) op zich nemen. Voor de per definitie
grensoverschrijdende asielproblematiek ligt deze strategie voor de hand. Spanje en Italië doen al sinds
de jaren 2000 ervaring op met externalisering van grensbeheer, met name met Marokko, Mauritanië
en Senegal respectievelijk Libië. De EU en de lidstaten werken ook samen met internationale
organisaties op het terrein van bescherming van vluchtelingen, zoals UNHCR en IOM. Een ander
voorbeeld is het EU-Turkije-akkoord van 2016 dat afspraken behelst over Europese steun voor
de opvang van (meest Syrische) vluchtelingen in Turkije en hervestiging van een aantal van deze
vluchtelingen in Europa in ruil voor effectieve controle van de Turkse grens.30
Telkens is de vraag of Europa wel in een positie verkeert om een probleem te externaliseren en wat
daarvan de prijs is, in politiek, financieel en/of moreel opzicht. De krachtsverhoudingen tussen de
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                            18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Europese Unie en haar lidstaten enerzijds, herkomst- en/of doorreislanden in Afrika, het Midden-
Oosten of Centraal-Azië anderzijds verschuiven ten gunste van die laatste. Dit komt onder meer
doordat Europa’s relatieve financiële armslag minder wordt en deze landen zich ook voor steun tot
China kunnen wenden. De recente ontdekking en het gebruik door derde landen van irreguliere
migratie over de Europese buitengrens als machtsmiddel (incidenteel door Marokko en Turkije) speelt
ook een rol.
Aangezien externalisering alleen kan slagen indien ze in het belang van alle partijen is, betekent
dit dat Europa meer zal moeten bieden dan in het verleden. Weliswaar beschikt de EU nog steeds
over aanzienlijke leverage, zoals via markttoegang of visa, maar toch moet worden nagedacht over
aanvullende troeven die ze zou kunnen uitspelen, zoals mogelijkheden voor legale migratie (zie
hoofdstuk 6).
In het algemeen vergt deze vorm van internationale samenwerking een sterke regie en geopolitiek
handelingsvermogen, waarbij diplomatieke taken adequaat tussen hoofdsteden en ‘Brussel’ worden
verdeeld (bijvoorbeeld op grond van geografische of historische banden) en nationale en EU-
inspanningen elkaar versterken. Het gemeenschappelijk buitenlandbeleid van de EU is niet altijd tot
deze doelgerichtheid in staat geweest. Voor de in Brussel, Parijs, Berlijn en ook Den Haag te horen
roep om een meer ‘geopolitieke’ Unie is deze ‘grenspolitiek’ in brede zin een test.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                    19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 3
Verschuivingen sinds
het ontstaan van de
impasse
Sinds het ontstaan van de impasse in 2015-2016 hebben zich op meerdere fronten bewegingen
voorgedaan die een nieuwe dynamiek brengen, in het bijzonder inzake grensbeleid, gerechtelijke
uitspraken, het krachtenveld binnen lidstaten en EU-instellingen, en vanwege de COVID-19-
pandemie. Als gevolg hiervan liggen de kaarten op een aantal terreinen anders, in sommige opzichten
beter, dan vijf jaar geleden.
      3.1 Grensbeleid: de buitengrens is onze gemeenschappelijke grens
Terwijl de onderhandelingen over het asielstelsel vanaf 2016 vastliepen, boden lidstaten en EU-
instellingen wel een andere beleidsmatige respons op de vluchtelingencrisis: met grensbeleid.
Individuele lidstaten gingen over tot vormen van controle van de binnengrenzen en de Unie als
geheel nam ingrijpende besluiten ter versterking van de buitengrenzen. Beide bewegingen zijn
betekenisvol voor de asielimpasse, waarbij moet worden aangetekend dat er uiteraard ook grenzen
zijn – juridische en morele – aan de manier waarop men grenzen bewaakt.
      Tijdelijke invoering van controles aan de binnengrenzen
Herinvoering van grenscontroles was in de vluchtelingencrisis een vroege politieke reflex. Veel
lidstaten gingen ertoe over. Terwijl het weinigen verbaasde dat premier Orbán van Hongarije vanaf
juni 2015 zijn zuidelijke grenzen met hekken dichtte, trof het velen dat in januari 2016 ook het
genereus asiel verlenende Zweden de brug met Kopenhagen, symbolisch en praktisch ijkpunt van vrij
personenverkeer, sloot. Overigens was dit niet in directe tegenspraak met het Europese recht, dat het
herinvoeren van grenscontroles aan de binnengrenzen in bepaalde omstandigheden toestaat.31
In de noodsituatie van 2015-2016 wierpen grenscontroles een dam op tegen onbeheerste migratie.
Tegelijk zette dit de ruimte zonder binnengrenzen onder druk. Ook ging dit in een aantal gevallen
gepaard met aantasting van het asielrecht. Bovendien overschrijden de grenscontroles inmiddels ruim
de maximumtermijnen van de Schengengrenscode.32 Er kunnen daarom vraagtekens worden geplaatst
bij noodzaak en evenredigheid van de grenscontroles – bijna vijf jaar na de vluchtelingencrisis.
      Versterking Frontex en versteviging Schengenregels
Als gezamenlijk antwoord op de crisis werd het EU-agentschap Frontex in 2016 omgevormd tot
Europese Grens- en Kustwacht.33 Onderdeel hiervan vormde een corps van 1.500 grenswachten dat op
afroep beschikbaar moet zijn om lidstaten bij het beheer van de EU-buitengrenzen te ondersteunen –
dus niet om nationale grenswachten te vervangen. Een nieuwe Frontex-verordening van 2019 voorziet
uitbreiding tot 10.000 oproepbare grenswachten, een substantiële versterking.34
Opdat lidstaten hun verantwoordelijkheid voor controle van hun deel van de EU-buitengrens
nemen is daarnaast vanaf 2016 een toetsingsinstrument ingevoerd en kan een sanctie volgen waar
verbetering uitblijft (het zgn. ‘Kwetsbaarheidsanalyse-mechanisme’). Frontex-verbindingsofficieren
voeren in dat verband jaarlijks in de lidstaten een analyse uit om zwakke plekken in het grensbeheer
te detecteren. Het niet opvolgen van de Raadsaanbevelingen op grond van deze analyse kan in het
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>uiterste geval leiden tot binnengrenscontroles door de overige lidstaten. Anders gezegd: een lidstaat
die buitengrenscontroles verwaarloost, kan als ultimum remedium tijdelijk uit Schengen worden
gezet. Samen met het in 2013 ingevoerde Schengen-evaluatiemechanisme, dat erop gericht is de
implementatie van de Schengenregelgeving door de lidstaten te monitoren, zijn deze maatregelen
bedoeld om het vertrouwen in het goed functioneren van de EU-buitengrens hoog te houden, opdat
de binnengrenzen open blijven.
      Betekenis voor de asielimpasse
Deze twee markante bewegingen in het grensbeleid betekenen voor het asieldossier allereerst een
aansporing. Zolang de impasse voortduurt, hangt de schaduw van nieuwe grenssluitingen boven de
markt; deze behelzen een inperking van Schengen, met alle economische gevolgen van dien, zeker
voor handelsland Nederland. Ten tweede scheppen ze een precedent. De versterking van Frontex
impliceert het opnemen van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de EU-buitengrenzen. Dat
gaat samen met de publieke erkenning dat bijvoorbeeld, vanuit Nederland gezien, de Grieks-Turkse
grens de facto ook onze grens is. Terwijl deze ontdekking inzake grenscontrole inmiddels is vertaald in
verantwoordelijkheden en institutionele evenwichten, kan van alle lidstaten worden gevraagd ook de
zorg voor wie aan de gezamenlijke buitengrens asiel zoekt politiek en institutioneel gestalte te geven.
      3.2 Europese rechtspraak: gebreken blootgelegd
In het bepalen van de ruimte voor Europese asielbeleid moet ook worden gekeken naar rechterlijke
uitspraken, met name door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg en
het Hof van Justitie van de EU (EU-Hof) in Luxemburg. De afgelopen periode deden beide hoven een
aantal uitspraken met relevantie voor de politieke impasse. Zij gaven belangrijke interpretaties van het
huidige asielstelsel, die de buitenste lijnen van het Europees asielbeleid verduidelijken.
      Rechtmatigheid van het herverdelingsmechanisme
Allereerst is relevant dat het EU-Hof de rechtmatigheid van de noodmaatregelen genomen tijdens
de vluchtelingencrisis van 2015-2016 heeft bevestigd en, in vervolg daarop, heeft bepaald dat landen
die er geen uitvoering aan gaven, het Unierecht schonden. Het Hof deed dit in inbreukprocedures
die Raad en Commissie aanspanden tegen Hongarije, Polen en Tsjechië. Verweer van genoemde
lidstaten op basis van argumenten inzake de openbare orde of etnische homogeniteit heeft het Hof
verworpen.35
Deze zaken tonen echter ook de beperkingen van dergelijke inbreukprocedures aan in situaties waar
de politieke wil bij lidstaten ontbreekt om de uitspraken na te leven. Hoewel het Unieverdrag de
mogelijkheid van een boete of dwangsom voor het niet-naleven van Hof-arresten bevat36, kon dat in
deze gevallen niet worden opgelegd, omdat de herverdelingsbesluiten al waren verlopen. Zodoende
is weliswaar door het Hof vastgesteld dat de weigering tot herplaatsing onrechtmatig was, maar heeft
dit voor de betrokken landen geen verdere gevolgen gehad.
      Tekortkomingen in opvang
Eensgezind oordelen beide hoven dat het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens (EVRM) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Grondrechtenhandvest)
in de weg staan aan Dublinoverdrachten wanneer zich in het ontvangende land systematische
tekortkomingen in het asielsysteem voordoen.37 Deze oordelen leggen de uiteenlopende kwaliteit van
de opvang in de lidstaten bloot. De samenwerking binnen het GEAS veronderstelt een wederzijds
vertrouwen in elkaars rechtssystemen, maar wanneer dit vertrouwen niet langer gerechtvaardigd is
loopt het systeem vast. Gevolg hiervan is extra druk bij lidstaten die te maken hebben met inkomende
secundaire migratie, aangezien terugzenden naar land van binnenkomst dan niet mag.
Over de situatie in de zogenaamde hotspots op de Griekse eilanden oordeelde het EHRM in een
aantal uitspraken dat er sprake was van zeer slechte opvangomstandigheden. Hoewel de aankomst
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>van grote aantallen vluchtelingen een schending niet kan rechtvaardigen, zo oordeelde het
Straatsburgse Hof in lijn met eerdere rechtspraak, moet die omstandigheid wel worden meegewogen
in de beoordeling van de feiten. De drempel voor een schending van artikel 3 EVRM werd volgens
het Hof niet gehaald.38 Niettemin zou dit in een nieuwe zaak anders kunnen uitpakken, hetgeen de
praktische werking van het Dublinsysteem zou ondermijnen.
      Legale routes en rechtsbescherming
In 2020 oordeelde het EHRM over verwijdering in 2014 door Spanje van personen die asiel wilden
aanvragen na het overklimmen van de hekken bij de Spaanse exclave Melilla.39 In deze zaak stond
de vraag centraal of Spanje in strijd had gehandeld met het verbod op collectieve uitzetting. Het
Hof oordeelde dat Spanje met de onmiddellijke uitzetting van deze personen niet onrechtmatig
had gehandeld, omdat de asielzoekers geen gebruik hadden gemaakt van de bestaande legale
mogelijkheden om Spanje binnen te reizen, hetgeen had gekund bij een verderop gelegen grenspost.
Volgens het Hof was er daarom in dit geval geen schending van het verbod op collectieve uitzetting.
      Het verbod op detentie
Ook in Ilias and Ahmed v Hungary laat het EHRM zien rekening te houden met de praktische
realiteit.40 Hierin bepaalde het Straatsburgse Hof dat vluchtelingen in de transitzone aan de grens met
Hongarije niet van hun vrijheid beroofd waren, omdat zij konden terugkeren naar Servië, een veilig
derde land. Het Hof verklaart in dit oordeel de uitzonderlijke situatie aan de grenzen te hebben laten
meewegen: “its approach [nl. dat van het EHRM] should be practical and realistic, having regard to the
present-day conditions and challenges”. Daarentegen kwam het EU-Hof in Luxemburg in een zaak over
dezelfde transitzone tot de conclusie dat wél sprake was van detentie die onder EU-asielwetgeving
niet was toegestaan.41 Weliswaar verschillen de details van de voorgelegde zaken – en stelt het EU-
recht hogere eisen dan de normen van het EVRM –, maar de rechtspraak laat zien dat de uitkomst van
de weging van de grondnormen van het asielrecht tegenover de grenzen ervan, niet altijd evident is.
      Betekenis voor de asielimpasse
Enkele van bovenstaande uitspraken leggen de actuele tekortkomingen van het Dublinstelsel – en
het gebrek aan daadwerkelijke uitvoering van verplichtingen door lidstaten – feilloos bloot. De
juridische weg biedt echter geen soelaas wanneer lidstaten politiek omstreden onderdelen van het
GEAS niet kunnen of niet willen naleven. Dit geldt zowel de politieke omzetting van de gewraakte
relocatiebesluiten uit september 2015 (door de Visegrád-landen) als de praktische verbetering van
onaanvaardbaar slechte opvangomstandigheden (in met name Griekenland). Hoewel uitspraken van
de hoven de kaders bepalen van het Europese asielbeleid, blijft van het grootste belang dat er sprake
is van effectieve implementatie van de verplichtingen van lidstaten. Een uitweg uit de impasse in
het Europese asiel- en migratiebeleid kan echter niet via juridische weg worden afgedwongen: een
politieke oplossing is nodig.
Een tweede constatering is dat de hoogste Europese hoven met oog voor omstandigheden
naar het asielrecht kijken. Uiteraard blijven het Straatsburgse en het Luxemburgse Hof de
Europees-rechtelijke normen – waaronder ook de fundamentele uitgangspunten van het asiel- en
migratierecht – onverkort uitleggen en toepassen. Tegelijkertijd bevestigen de overwegingen in
recente zaken dat de hoven de balans tussen effectieve rechtsbescherming en het handhavingsbelang
niet uit het oog verliezen.42
      3.3 Nationale regeringen en EU-instellingen: nieuw engagement
Ook in de politieke situatie van de lidstaten en EU-instellingen deden zich sinds 2015 ontwikkelingen
voor die mogelijkheden scheppen om de politieke impasse in de Europese asielpolitiek te doorbreken.
      Politieke ontwikkelingen in Griekenland
Griekenland kwam in 2020 in het nieuws vanwege de zeer slechte situatie in de opvanglocaties op de
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Griekse eilanden, met de brand in vluchtelingenkamp Moria in september als dieptepunt, en vanwege
het terugsturen van migranten aan de Turkse landgrens in maart, nadat de Turkse autoriteiten
duizenden migranten naar de grens brachten om Griekenland en de EU onder druk te zetten. Daarbij
zou van Griekse zijde het asielrecht zijn geschonden, mogelijk zelfs met medewerking van Frontex.
Ook de nieuwe Griekse asielwetgeving van maart 2020 stuit op de nodige kritiek.43
Tegelijk is het evenwel zaak niet uit het oog te verliezen dat de in juli 2019 aangetreden regering-
Mitsotakis daadwerkelijk verbetering in de situatie wil brengen. Zij spant zich meer dan de regering-
Tsipras (2015-2019) in voor structurele maatregelen voor betere opvang, snellere asielprocedures en
effectievere terugkeer van afgewezen asielzoekers. Ook maakt ze serieus werk van de versterking
van de nationale asieldienst, waartoe ze een beroep doet op Europese middelen en expertise. De
afspraken van juni 2020 over samenwerking tussen Nederland en Griekenland op het terrein van
alleenstaande minderjarige vluchtelingen zijn hiervan een voorbeeld.44 Iets vergelijkbaars geldt voor
de ter hand genomen verscherpte bewaking van de Griekse grenzen, die in veel gevallen ook Europese
buitengrenzen zijn, met steun van Frontex.
      Uitbreiding van de Visegrád-groep
De Visegrád-landen of V4, het kwartet Midden-Europese lidstaten Polen, Hongarije, Tsjechië en
Slowakije, kreeg afgelopen jaren, gaande de impasse in het asieldossier, bijstand in zijn verzet
tegen de verplichte herverdeling van asielzoekers van enkele andere lidstaten. Dit geldt met name
voor Slovenië (zeker onder de in 2020 opnieuw aangetreden premier Janša), Estland en Litouwen.
Inhoudelijk positioneren ook Oostenrijk en Denemarken zich in nabijheid van de Visegrád-landen.
Daarom spreekt men inmiddels van de Visegrád-Plus. Deze versterking van de groep lidstaten die
terughoudendheid inzake asielsolidariteit betoont en nadruk op buitengrenscontroles legt, is een
politieke factor van belang, die eventueel isolement van de V4 moeilijker maakt dan voorheen.
      Politieke ontwikkelingen in Italië, Frankrijk en Duitsland
Terwijl Duitsland in 2015 vanwege een splijtend binnenlands migratiedebat sterk met zichzelf bezig
was, Italië zich in de steek gelaten voelde en Frankrijk zich de facto afzijdig hield, tonen deze drie
grootste EU-lidstaten sindsdien nieuwe politieke wil om een gezamenlijke oplossing te vinden.
In Italië wijzigde de politieke situatie door een nieuwe regering: Conte-II. Sinds het vertrek van de
nationalistische Lega en daarmee ook van minister van binnenlandse zaken Salvini uit de regering
Conte-I in de zomer van 2019, gevolgd door de intrede van de Partido Democratico als nieuwe
coalitiepartner van de Vijf-Sterren-Beweging, betoont de huidige Italiaanse regering zich in het
asieldebat constructiever dan haar voorganger. Een relevante verschuiving, gezien Italië’s positie
als buitengrensstaat. Niettemin acht ook Conte-II de huidige voorstellen voor het vraagstuk van
onderlinge solidariteit onvoldoende. Omgekeerd is ook het wantrouwen van Noordwestelijke
lidstaten over Italië’s zwakke grensprocedures niet in één keer weggenomen.
De positie van Frankrijk is gewijzigd vanwege de vanaf 2017 fors toegenomen aantallen migranten
die het land als bestemming hebben.45 Als gevolg hiervan voelt Frankrijk zich meer dan in 2015-2016
genoodzaakt om actief aan een oplossing voor het asielvraagstuk bij te dragen. Parijs heeft zich achter
het pact van de Commissie gesteld. Ook de relaties met Italië, ten tijde van Conte-I historisch slecht
onder meer als gevolg van ruzie op het terrein van asiel en migratie, zijn verbeterd.46
In Duitsland is in de nasleep van de vluchtelingencrisis van 2015 jarenlang strijd geleverd binnen
de CDU/CSU over de richting van het Duitse asiel- en migratiebeleid. Die strijd speelde zich
voornamelijk af tussen bondskanselier Merkel en de (huidige) minister van binnenlandse zaken en
(toenmalige) CSU-partijvoorzitter Seehofer. Voorstellen van Seehofer om unilateraal een plafond te
stellen aan het aantal door Duitsland op te nemen vluchtelingen (zoals Oostenrijk deed) konden niet
op Merkels goedkeuring rekenen en doorstonden overigens juridische toetsing niet. Sinds 2018 lijkt
echter sprake te zijn van toenadering op dit dossier tussen bondskanselier en binnenlandminister.
In het bijzonder erkent Seehofer inmiddels dat een oplossing in het politieke centrum moet
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>worden gevonden en alleen mogelijk is in Europees verband en niet via een Duitse Alleingang. Deze
toenadering binnen de CDU/CSU op het terrein van asiel en migratie vergroot de effectiviteit van het
Duitse optreden, thans roulerend Raadsvoorzitter, in Europees kader.
      De Malta-verklaring en de brief van Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje inzake flexibele
      solidariteit
Het nieuwe engagement van Duitsland, Frankrijk en Italië maakte het mogelijk dat zij in september
2019, met Malta als vierde lidstaat, een verklaring overeenkwamen over opvang van op zee opgepikte
migranten. Kern van deze Malta-intentieverklaring is een mechanisme dat in staat stelt om op zee
geredde (search and rescue) migranten ook elders onder te brengen, in geval van disproportionele
migratiedruk op Italië of Malta. Berlijn en Parijs wilden een blijk van concrete solidariteit met de
nieuwe regering in Rome bieden; gezamenlijk wilden de vier lidstaten ook een bijdrage leveren aan de
discussie over een hervorming van dit aspect van het GEAS.
Tot dusverre heeft echter slechts een beperkt aantal lidstaten zich bij de verklaring aangesloten. De
meeste lidstaten, waaronder Nederland, zijn van oordeel dat de verklaring niet genoeg garanties
biedt voor een gecontroleerde ontscheping.47 Niettemin maakt deze search-and-rescue inmiddels
onontkoombaar deel uit van het asieldebat. Naar het oordeel van de AIV is het een van de onderdelen
waar het voor Nederland zinvol is om een handreiking richting de mediterrane lidstaten te doen.
In april 2020 namen opnieuw Duitsland, Frankrijk en Italië, met ditmaal ook Spanje, een breder
initiatief om richting te geven aan het debat over asiel. In een brief richtten de vier voor migratie
verantwoordelijke ministers (waaronder bovengenoemde Seehofer) zich tot de Commissie met een
oproep tot hervorming van het GEAS.48 De vier landen bepleitten een nieuw mechanisme voor de
herverdeling van asielzoekers, inclusief de notie dat andere vormen van solidariteit dan herverdeling
bij wijze van uitzondering mogelijk zouden zijn. De Commissie heeft deze handschoen opgepakt en
in het op 23 september 2020 gepubliceerde migratiepact de notie van ‘flexibele solidariteit’ uitgewerkt.
In dat opzicht baanden de vier grote lidstaten het pad voor het pact van de Commissie.
      Verkiezingen Europees Parlement; betekenis veranderde samenstelling
Met de Europese verkiezingen van mei 2019 kreeg het Europees Parlement (EP) een wezenlijk
andere samenstelling. Niet langer hebben de christendemocraten (EVP) en sociaaldemocraten (S&D)
gezamenlijk een meerderheid. Dit betekent dat zij op verschillende onderwerpen, waaronder asiel
en migratie, met andere partijen moeten samenwerken om de benodigde meerderheden te vinden.
Relevant in dit verband is verder de verkiezingswinst voor de Identiteit- en Democratiefractie (ID; nu
76 zetels), een winst waarbij de migratiestandpunten van de aangesloten rechtspopulistische partijen
een belangrijke rol speelden.
Terwijl de grote partijen in het EP in grote lijnen konden instemmen met de voorstellen van de
Commissie-Juncker, lijkt inmiddels ook bij deze partijen het besef te ontstaan dat een doorbraak
op asiel een andere aanpak vergt. Middenpartijen als EVP, S&D en Renew Europe hebben daarom
positief gereageerd op het Commissievoorstel dat nu op tafel ligt en staan welwillend tegenover het
pact als basis voor een herzien GEAS.
      Een nieuwe Commissie en de aankondiging van een asiel- en migratiepact
Als beoogd Commissievoorzitter kondigde Von der Leyen het recent uitgebrachte asiel- en
migratiepact reeds aan als belangrijk onderdeel van het politieke programma dat zij op 16 juli 2019
aan het Europees Parlement voorlegde.49 Von der Leyen koos voor een wezenlijk andere benadering
dan haar voorganger Juncker. Zij stelt zich meer bescheiden op en erkent de waarheid op het
punt van asielbeleid niet in pacht te hebben. De nieuwe Commissie heeft lessen getrokken uit de
gebeurtenissen van 2015, toen het Luxemburgse Raadsvoorzitterschap, aangemoedigd door de
Commissie-Juncker, het herverdelingsmechanisme tegen de wil van een aantal lidstaten doordrukte,
hetgeen als gezegd de acute aanleiding voor de wetgevingsimpasse was.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Gezien het gebrek aan vertrouwen bij een aantal lidstaten in de aanpak van de Commissie-Juncker
was de wisseling van de wacht na de Europese verkiezingen van 2019 een belangrijke voorwaarde
om een nieuwe start te kunnen maken met de hervorming van het Europese asielstelsel. Om
het vertrouwen te herstellen is de Commissie-Von der Leyen, met bevoegde commissarissen
Johansson en Schinas, najaar 2019 begonnen met een uitvoerige consultatie van alle lidstaten en van
diverse maatschappelijke organisaties op het terrein van asiel en migratie, in voorbereiding op de
totstandkoming van het asiel- en migratiepact.
      3.4 COVID-19: de grote onbekende
De COVID-19-pandemie heeft zonder meer een grote impact op asiel- en migratiebewegingen.
De precieze aard en omvang ervan op termijn is nog moeilijk te voorspellen, maar twee relevante
hoofdbewegingen vallen al wel te schetsen.
Ten eerste zijn in de acute fase van de uitbraak over de hele wereld de migratiecijfers afgenomen.
Grenssluitingen omwille van de volksgezondheid belemmeren uiteraard reguliere, maar ook
irreguliere migratiebewegingen. Wereldwijd is sinds het uitbreken van de pandemie zelfs sprake van
“reverse flows”, dat wil zeggen dat migranten naar huis terugkeren, bij gebrek aan werk in het land van
bestemming of uit angst voor besmetting.
Ook in Europa heeft gedeeltelijke sluiting van Europese (binnen)grenzen in de eerste helft van 2020
geleid tot een forse daling van het aantal irreguliere migranten dat de EU bereikt.50 Dit betrof met
name de westelijke en de oostelijke Mediterrane route, waar de aantallen ten opzichte van dezelfde
periode vorig jaar (januari-augustus) met 46% respectievelijk 64% zijn gedaald. Op de westelijke
Balkanroute en de centraal Mediterrane route stegen de aantallen illegale grensoverschrijdingen wel
alweer vrij snel. Vanaf de zomer van 2020 lopen de aantallen overal weer op.
80.000
                     Asielaanvragen
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
                     Illegale grensoverschrijdingen
20.000
 10.000
         0
                   Aug Sep             Okt      Nov      Dec       Jan Feb       Mar      Apr     Mei     Jun     Jul
                   2019                                             2020
Figuur 1 - Het aantal asielaanvragen en illegale grensoverschrijdingen nam als gevolg van de COVID-19 pandemie in
maart 2020 snel af. Vanaf mei 2020 namen de aanvragen echter weer toe. Bron: EASO
Ten tweede betekent de COVID-19-crisis een groot risico op verhoogde irreguliere migratie in de
nabije toekomst. Hoewel ook in economisch opzicht nog veel onzeker is, staat vast dat de pandemie
een wereldwijde economische neergang tot gevolg zal hebben die het hardst zal worden gevoeld
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                                      25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>door de bevolking in midden- en lage-inkomens landen.51 De eerste tekenen hiervan zijn al zichtbaar
in de toegenomen aantallen irreguliere migranten vanuit Tunesië richting Europa, op de centraal
Mediterrane route.52
De AIV heeft in zijn briefadvies Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19 van mei
2020 gewezen op het verband tussen de financieel-economische crisis van 2008 en de Arabische
volksopstanden van 2011, die leidden tot de migratiecrisis van 2015. Een nieuwe cyclus van
economische malaise uitmondend in politieke instabiliteit of erger is een reëel risico. De in genoemd
AIV-advies bepleite maatregelen om de economische en humanitaire gevolgen van de COVID-19 crisis
te verminderen zijn dus ook rechtstreeks van belang om herhaling van de situatie waarmee de EU in
2015 werd geconfronteerd, mogelijk op grotere schaal, te voorkomen.53
     De COVID-19-pandemie vergroot de
     noodzaak om voorbereid te zijn op een
     volgende migratiecrisis in de omgeving
     van Europa.
Kortom: hoewel gesloten grenzen irreguliere migratie tijdelijk terugdringen – een fenomeen dat ook
het Europese publiek niet is ontgaan –, zal de COVID-19-pandemie op termijn veeleer betekenen dat
mensen nieuwe redenen hebben om te migreren en een asielaanvraag te doen en ook dat zij wellicht
andere wegen zullen zoeken om toch de gewenste bestemming te bereiken. Niet zelden zal dit
gepaard gaan met meer gevaren voor migranten en inzet van mensensmokkelaars. Naar het oordeel
van de AIV vergroot de COVID-19-pandemie dus de noodzaak om voorbereid te zijn op een volgende
migratiecrisis in de omgeving van Europa. Dit maakt het werk in Unieverband aan een solide en
schokbestendig asielstelsel des te urgenter.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 27</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 4
De nieuwe
Commissievoorstellen
Op 23 september 2020 presenteerde de Europese Commissie het nieuwe asiel- en migratiepact.54
Dit pakket voorstellen heeft tot doel de bestaande impasse in de onderhandelingen over het
gemeenschappelijk asiel- en migratiestelsel te doorbreken. De voorstellen waaruit het pact bestaat
bouwen voort op het bestaande stelsel, herzien een aantal reeds ter tafel liggende voorstellen voor
hervorming uit 2016 en erna, en vullen dit aan met enkele nieuwe elementen.55
De benadering van de Commissie-Von der Leyen is flexibeler dan die van haar voorganger.
Behoudens genoemde rol van de Commissie-Juncker in 2015 bij het ontstaan van de impasse,
werkte de daaropvolgende aanpak van Juncker evenmin mee bij het doorbreken ervan gezien de
beoogde pakketbenadering, waarbij overeenstemming pas mogelijk is als over alle onderdelen
overeenstemming is bereikt.
Uiteraard gaat het (ook) in de ogen van de nieuwe Commissie om een samenhangend geheel van
maatregelen en is de asielhervorming pas volledig als alle onderdelen zijn uitgewerkt en aangenomen.
Toch geeft de Commissie er nu blijk van de merites te zien van stap-voor-stap-voortgang op
onderdelen, om zo de hervorming meer kans van slagen te geven, en alvast werk te maken van
belangrijke onderdelen.
Ook op inhoudelijk vlak spreekt uit de belangrijkste vernieuwingen van het pact de wens om
de aanvaardingskans bij de lidstaten te doen toenemen. Het meest opvallend is de voorgestelde
herziening van de Dublinverordening, hernoemd tot Verordening betreffende asiel- en
migratiebeheer.56 De Commissie stelt voor het herverdelingsmechanisme van asielzoekers zodanig
aan te passen, dat in geval van een asielcrisis de ontlasting van buitengrensstaten niet enkel vorm
kan krijgen via overname van asielzoekers maar ook op andere manieren, zoals met steun bij
terugkeerbeleid of capaciteitsopbouw. Deze al genoemde ’flexibele solidariteit’ is een opening naar
de Visegrád-Plus-landen, die principieel tegen de overname van asielzoekers zijn. Deze groep heeft
daarom het pact tot dusverre niet bij voorbaat afgewezen.
Een tweede kernstuk van het pact betreft de voorstellen voor screening aan de grens, en voor
verplichte grensprocedures.57 Beide elementen moeten registratie aan de grens verbeteren en zorgen
voor een snelle beoordeling en onderscheid tussen ‘kansarme’ en ‘kansrijke’ asielaanvragen. Doel
hiervan is om meer zicht te krijgen op wie binnenkomt, om secundaire migratie tegen te gaan en
snelle terugkeer van asielzoekers zonder recht op bescherming te bewerkstelligen. Dit aspect is van
bijzonder belang voor bestemmingslanden in Noordwest-Europa zoals Nederland, die behoefte
hebben aan meer controle op de aantallen doorreizende asielzoekers.
Het maakt daarentegen de Oost- en, in de praktijk vooral, Zuid-Europese landen verantwoordelijk
voor uitvoering van deze maatregelen. Zij zullen daartoe alleen bereid zijn in ruil voor voldoende
steun en solidariteit. Om die reden hebben Spanje en Italië kritisch op de voorstellen gereageerd,
evenwel zonder ze af te wijzen. Dat laatste is mede te danken aan de inspanningen van de Commissie
in voorbereidende overlegrondes om ook deze landen aan boord te houden; de milde respons valt
evenmin los te zien van de totstandkoming van het Europese COVID-19-herstelprogramma, dat voor
Italië en Spanje van vitaal belang is.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                     28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>De derde grote vernieuwing zit in effectiever terugkeerbeleid. Dit punt kan op brede instemming van
de lidstaten rekenen. Hier zit de angel echter in de uitvoering en de bereidheid bij derde landen tot
medewerking. Weliswaar bepleit het pact de vorming van partnerschappen met landen van herkomst
en doorreis, maar dit externe element is vooralsnog nog (te) weinig uitgewerkt. Ook is de instelling
van een Europese ‘terugkeercoördinator’ voorzien, die het terugkeerbeleid binnen de Unie zou
moeten coördineren en de effectiviteit daarvan door operationele steun aan en tussen de lidstaten
zou moeten vergroten. Ook hiervoor geldt dat dit nog uitwerking behoeft.
     De bescheidener en ‘inclusievere’ toon
     die de Commissie-Von der Leyen heeft
     gekozen en die ook tot uiting komt in
     de inhoudelijke keuzes binnen het pact,
     maakt dat het pact naar het oordeel van
     de AIV een doordachte en belangrijke
     stap in de juiste richting is.
Het asiel- en migratiepact biedt zeker geen onmiddellijke oplossing voor het doorbreken van de
impasse in het asielvraagstuk. Het verloop van de eerste bijeenkomsten van de Raad Justitie en
Binnenlandse Zaken na verschijning van het pact bevestigt dat nog een lange weg te gaan is. De
bescheidener en ‘inclusievere’ toon die de Commissie-Von der Leyen heeft gekozen en die ook tot
uiting komt in de inhoudelijke keuzes binnen het pact, maakt echter dat het pact naar het oordeel van
de AIV een doordachte en belangrijke stap in de juiste richting is. De ervaringen sinds 2015 leren dat
de impasse doorbreken op basis van politiek ‘armpje drukken’ niet werkt. Al met al is de knoop met
dit pact wellicht iets losser komen te zitten, maar is deze nog zeker niet ontward.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 5
Het interne akkoord
In de hoofdstukken 2 tot en met 4 heeft de AIV de aard van de impasse in het Europese asielbeleid
besproken alsmede een aantal mogelijke oplossingsstrategieën en verschuivingen in het politieke
krachtenveld geanalyseerd in relatie tot de impasse, en tenslotte de nieuwe Commissievoorstellen
inleidend geduid. Deze bevindingen zullen in beide volgende hoofdstukken worden verbonden met
de belangrijkste onderdelen van de asiel- en migratieketen. Hoofdstuk 5 richt zich op de schakels van
de keten die binnen Europa liggen, het ‘interne deel’, en hoofdstuk 6 op de schakels buiten Europa,
het ‘externe deel’.
In de analyse van de AIV vraagt een doorbraak in het Europese asielbeleid om twee grote akkoorden:
enerzijds een akkoord binnen de Unie, tussen de lidstaten en ook met het Europees Parlement (EP)
aan boord, anderzijds een akkoord – of serie akkoorden – tussen de Unie en landen van herkomst en
transit buiten Europa. De besprekingen van afzonderlijke onderdelen van de asiel- en migratieketen
in hoofdstuk 5 en 6 sluiten steeds af met de voor dat onderdeel relevante elementen van beide grote
akkoorden. Hoofdstuk 7 zal ingaan op de verhouding tot ‘Schengen’ in het licht van het interne
akkoord. In de slotconclusies schetst de AIV beide grote akkoorden in hun samenhang.
De AIV onderstreept nogmaals dat de diverse onderdelen van de migratieketen in de volgende
hoofdstukken niet uitputtend substantieel behandeld worden. Dit advies beperkt zich immers tot de
vraag hoe de Europese asielimpasse politiek-strategisch te doorbreken. Echter, een effectief Europees
asielstelsel zal alleen tot stand kunnen komen op basis van verbeteringen in alle schakels van de asiel-
en migratieketen.58 Daar ligt de reden om de schakels hieronder, in hoofdstukken 5 en 6, in relatie tot
het Europese asielbeleid te bespreken. Ook de in 2018 verschenen Integrale Migratieagenda van het
Nederlandse kabinet onderkent de sterke interdependentie tussen de schakels van de migratieketen.59
      5.1 Screening en grensprocedure aan de EU-buitengrenzen
De eerste schakel in het interne deel van het Europese asielstelsel betreft de procedure aan de
buitengrenzen. Bij een grensprocedure worden asielzoekers gedurende de procedure opgevangen
aan de grens en niet in een opvangcentrum ergens in de betreffende lidstaat geplaatst. Zo kan
bereikt worden dat asielaanvragen direct bij aankomst worden beoordeeld – soms nog voor sprake
is van toelating tot het EU-territoir –, en kan dus al in dat stadium worden bepaald wie recht heeft
op toelating (en dus verblijf en integratie) en wie niet (en dus moet terugkeren).60 Het idee is dat
er zo meer greep wordt verkregen op wie er hoe, waar en met welke reden binnenkomt, en dat
doormigratie binnen de EU wordt beperkt.
Het is een essentiële schakel. Een deugdelijke procedure voor registratie en eerste beoordeling
van asielzoekers aan de buitengrens is een voorwaarde voor een goed functionerend Europees
asielstelsel. Maar de grensprocedure is ook anderszins van eminent belang: wat daar gebeurt bepaalt
grotendeels het imago van Europa wat betreft de omgang met asielzoekenden. En het is daar dat
de klem het sterkst voelbaar is tussen het hooghouden van rechtsnormen, waaronder het beginsel
van non-refoulement, enerzijds, en de praktische en politieke noodzaak van snelle besluitvorming
over asielverzoeken en snelle en effectieve terugkeer van hen die geen recht op bescherming hebben
anderzijds. Kernvraag is immers hoe een procedure in te richten die effectieve rechtsbescherming in
ieder individueel geval verzekert en die tegelijk doelmatig is in tijd en middelen. Dit is een uitdaging
waar de Unie als geheel voor staat.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>In de praktijk komt de last hiervan vooral op de schouders van de zuidelijke lidstaten terecht. Zij zijn
evenwel niet de gewenste eindbestemming van de meeste asielzoekers en hebben daarom minder
direct belang bij de uitvoering van effectieve registratie. Dit verandert wanneer migranten in de
praktijk niet (meer) kunnen doorreizen, zoals thans in Griekenland. Maar in een ruimte van open
grenzen is het uitgangspunt dat weinig tot niets het doorreizen belemmert voor migranten die
eenmaal de buitengrens hebben kunnen oversteken.
In de huidige situatie zijn de bestemmingslanden, waaronder Nederland en andere Noordwest-
Europese lidstaten, het meest gebaat bij goede en effectieve grensprocedures. Zij ondervinden
immers de meeste gevolgen van gebrekkige grensprocedures en registratie, in het bijzonder in de
vorm van secundaire migratie. Zij pleiten daarom al langere tijd voor een verplichte procedure aan de
buitengrenzen van de EU.61
      Ontwikkelingen
Er wordt al jaren gesproken over uitbreiding van de grensprocedures. Het gaat hierbij om het idee
van ‘triage’ aan de grens, waarin snel onderscheid wordt gemaakt tussen kansarme en kansrijke
asielaanvragen. Sinds 2015 wordt dit beproefd in hotspotprocedures in Italië en Griekenland, met
steun van EASO. Kern hiervan is een snelle beoordeling van de beschermingsbehoefte. De procedure
wordt gekoppeld aan een verdeelmechanisme, de zogenoemde relocatie: andere lidstaten nemen een
bepaald percentage van de asielzoekers met kansrijke aanvragen over. Degenen die niet in aanmerking
komen voor bescherming zouden direct worden teruggestuurd, met steun van Frontex. Op suggestie
van de Europese Raad werkte de Commissie dit in 2018 verder uit in een voorstel voor ‘controlled
centres’.62 Dit laatste voorstel heeft tot nu toe echter geen vervolg gekregen in EU-wetgeving.
Lidstaten kunnen ook op basis van de Procedurerichtlijn op eigen initiatief snelle grensprocedures
inrichten, maar tot nu toe past de meerderheid deze optie zelden toe.63 Waar dat wel gebeurt, bestaat
er groot verschil in uitvoering. Voor landen als Nederland die een verplichte grensprocedure wensen,
biedt deze optie dus onvoldoende soelaas.
De voorstellen voor grensprocedures vormden afgelopen jaren een heet hangijzer in de
onderhandelingen over een nieuw GEAS.64 Binnen de Raad ging de discussie onder meer over het al
dan niet verplichtende karakter van grensprocedures, over de gronden om ze toe te passen en over
de termijnen die zouden moeten gelden. In deze debatten treden telkens de genoemde geografische
verschillen tussen de lidstaten op de voorgrond. Tussen Raad en een meerderheid in het EP was er
verder sprake van discussies over de verzekering van asielrechtnormen, zoals het recht op beroep.
Ook onder omstandigheden van verschoven politieke krachtsverhoudingen in het EP sindsdien, en de
relatief goede ontvangst van het nieuwe asiel- en migratiepact, zullen veel partijen in het EP kritisch
naar deze aspecten blijven kijken.
De ervaringen met de moeizame relocatie vanuit de hotspots in Griekenland en Italië van de
afgelopen jaren, en het gesoebat over verdeling over lidstaten van migranten die zijn ontscheept
na search-and-rescue-operaties, hebben de zuidelijke lidstaten weinig vertrouwen gegeven dat
zij kunnen rekenen op de door hun gewenste solidariteit. De bereidheid tot het delen van de
verantwoordelijkheid voor migranten die zich aan de buitengrenzen melden, is immers laag gebleken.
Een tweede probleem is meer technisch van aard. Het model van grensprocedures zoals toegepast in
de noordwestelijke lidstaten van de EU, is niet zomaar toe te passen op andere delen van de EU: niet
alle buitengrenzen van de EU zijn immers vergelijkbaar met de buitengrens op Schiphol. Zuidelijke en
oostelijke grenslidstaten hebben langere grenzen, die moeilijker te controleren zijn en waar grotere
aantallen migranten aankomen. Pogingen om snelle grensprocedures in te richten in Griekenland
bleven om die reden bij de verwachtingen achter, ondanks steun van EASO en Frontex.
Naast deze conflicterende belangen tussen lidstaten, staat de toepassing van het normatieve kader
op het spel. De uitvoering van pre-screening, triage en asiel- en terugkeerprocedures aan de grens
raakt direct aan fundamentele waarborgen zoals het recht op asiel, non-refoulement, effectieve
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>rechtsbescherming en detentie als ultimum remedium. Er is op dit punt de nodige kritiek op verplichte
(standaard)toepassing van grensprocedures, vergelijkbaar met die op de hotspotprocedures.65
Er speelt dus een aantal vraagstukken: in de eerste plaats die naar de bereidheid van de lidstaten
aan de buitengrenzen om grensprocedures effectief te implementeren. In de tweede plaats die van
capaciteit in een moeilijk te controleren grensomgeving. En tenslotte moet de uitvoering van de
grensprocedures zo geschieden dat naleving van het asiel- en vluchtelingenrecht wordt gewaarborgd.
      De Commissievoorstellen
In het asiel- en migratiepact doet de Commissie voorstellen voor screening aan de grens en voor –
onder omstandigheden – verplichte grensprocedures. Kern is een snelle behandeling aan de grens
van ‘kansarme’ asielaanvragen. Er zou in deze gevallen in een versnelde procedure een besluit moeten
worden genomen over het recht op bescherming, gevolgd door snelle uitzetting in gevallen waarin het
asielverzoek wordt afgewezen. Overige asielzoekers volgen de reguliere asielprocedure. De Commissie
hoopt hiermee te bereiken dat het aantal ‘kansarme’ asielaanvragen zal afnemen en daarmee ook
de druk op het asielstelsel. De pre-entry screening zou voorts het ongecontroleerd doorreizen van
asielzoekers binnen de Schengenruimte moeten tegengaan.
Aan dit beleidsvoorstel ligt de aanname ten grondslag dat de meerderheid van de migranten die naar
Europa komt, geen recht op bescherming heeft, en afgeschrikt zal worden door het uitzicht van korte
grensprocedures en aansluitend directe terugkeer. De praktische haalbaarheid van de voorstellen
zal daarom mede worden bepaald door de ontmoedigende werking voor migranten die geen recht
hebben op asiel en het aantal asielaanvragen in relatie tot de beschikbare administratieve capaciteit
in de buitengrensstaten. Voor een belangrijk deel staat of valt dit voorstel daarom met geloofwaardige
snelle terugkeerprocedures c.q. een effectief terugkeerbeleid.
Een tweede aanname is dat asielaanvragen via triage en grensprocedures eenvoudig en snel kunnen
worden afgehandeld. Dit hangt echter af van de beschikbare (buffer)capaciteit, zoals ook de huidige
problematiek rondom wacht- en doorlooptijden in de Nederlandse asielprocedure laat zien. Naast
snel, moet een procedure zorgvuldig zijn. Voldoende rechtsbescherming is juist in eerste aanleg
van belang, ter voorkoming van tijdrovende en kostbare (herstel)beroepsprocedures en moeizame
terugkeertrajecten.66 Snelle en zorgvuldige procedures vergen nu eenmaal grote investeringen, en dit
vraagt dus veel van de capaciteit en het operationele vermogen van betrokken diensten.67
      Oplossingsrichtingen
Naar het oordeel van de AIV zal een grensprocedure langs de contouren die het pact schetst, deel
moeten uitmaken van een compromis inzake de hervorming van het GEAS. Dit kan echter alleen
succesvol zijn als de directe linkage wordt erkend tussen de verplichte grensprocedures en een als fair
ervaren verdeling van de taken ten aanzien van de aangekomen migranten, zowel voor wat betreft
relocatie en vluchtelingenbescherming als ten aanzien van effectieve terugkeer van degenen die daar
geen aanspraak op kunnen maken. Dit betekent dat nieuwe afspraken over een betere grensprocedure
in de praktijk slechts kans van slagen zullen hebben als deze hand in hand gaan met herziening van
de bestaande Dublinafspraken en herstel van het vertrouwen van Zuid-Europese landen in een Unie-
brede solidariteit. Gebeurt dit niet, dan zal de waarde van de nieuwe afspraken gering zijn doordat
de implementatie niet zal verbeteren. Een belangrijke en politiek zichtbare eerste handreiking vanuit
onder meer Nederland naar de zuidelijke lidstaten kan in dat verband een stap zijn ten aanzien
van de door de Commissie voorgestelde speciale afspraken voor de overname van migranten na
search-and-rescue-operaties op zee. Als tegenprestatie kan bijvoorbeeld bij de Italianen een dringend
beroep worden gedaan op een gedeeld Europees belang bij registratie en screening. Dit kan met
des te meer kracht nu er ook in Italië zorgen ontstaan over coronabesmetting door irreguliere
migratie vanuit landen van waaruit op dit moment een inreisverbod geldt, en na terreuraanslagen
gepleegd door ongeregistreerd binnengekomen en doorgereisde personen. Het gesprek over en
zicht op betekenisvolle tussenstappen als deze richt de politieke energie op het gedeelde belang en
zet een beweging in gang naar het grote interne akkoord, in plaats van dat lidstaten wederom hun
maximalistische posities innemen, bepaald door korte-termijn eigenbelang.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Als de afgelopen jaren iets duidelijk hebben gemaakt is het wel dat het gedeelde belang van een
robuust Europees asielsysteem – dat noodzakelijk is voor controle over de Europese buitengrens,
en bestendig tegen mogelijke toekomstige migratiecrises – niet in zicht komt als lidstaten vanuit
hun onderhandelingsloopgraven blijven opereren. Ze zullen elkaar stap voor stap tegemoet moeten
komen, gelijk over moeten steken, en tussentijdse bestanden moeten markeren met het grote akkoord
in zicht. Afronden van de voorstellen voor verbeterde screening aan de grens kan daar ook onderdeel
van uitmaken.68
Daarnaast zal fors moeten worden geïnvesteerd in de asielcapaciteit in de zuidelijke lidstaten om
grensprocedures op die grote schaal snel, zorgvuldig en conform de vereiste juridische waarborgen
operationeel te maken. Hiervoor moeten middelen uit de EU-begroting worden vrijgemaakt.
Naast praktische ondersteuning vanuit andere lidstaten zal ook intensieve betrokkenheid van EU-
agentschappen noodzakelijk zijn.
Voorts zijn er de gevoeligheden omtrent soevereiniteit. Op dit moment worden de grensprocedures
alleen in Griekenland toegepast en voor een groot deel uitgevoerd door EASO. Het gaat dan om
asielzoekers die aankomen op de Griekse eilanden en die in feite vallen onder het EU-Turkije
akkoord. In de overige zuidelijke lidstaten ligt de samenwerking met Europese instanties gevoelig
op soevereiniteitsgronden. Daarom zal de samenwerking tussen deze lidstaten en de agentschappen
vooral vorm kunnen krijgen via sterke netwerken tussen de agentschappen en uitvoerende instanties
van de lidstaten. De mandaten van deze agentschappen luisteren daarbij nauw, zowel vanuit het
oogpunt van aansprakelijkheid, maar ook ter voorkoming van discussie over beslisbevoegdheid en
competenties.
Ter waarborging van de naleving van fundamentele rechten kan tenslotte worden gedacht aan het
opzetten van een monitoringmechanisme aan de grens, analoog aan hetgeen de Commissie in het
kader van het pact voorstelt voor de screeningprocedure, maar dan voor de grensprocedure, en
bestaande uit onafhankelijke experts.
      5.2 Verantwoordelijkheid voor de (vervolg)procedure en solidariteit
Een tweede EU-interne schakel van de migratieketen – politiek direct aan de eerste gekoppeld –
betreft de toewijzing van de verantwoordelijkheid voor de asielaanvraag, zoals nu geregeld in de
‘Dublin-III’ verordening.69 De systematiek van Dublin-III vormt het hart van het huidige GEAS en
tegelijkertijd het politiek meest splijtende deel ervan, gezien de vraagstukken van solidariteit die
erachter schuilgaan.
      Probleemschets
Het systeem van Dublin-III (en zijn voorgangers) leidt tot fundamentele problemen doordat het
verantwoordelijkheidstoewijzingsmechanisme geen rekening houdt met de geografische ligging van
lidstaten. Dit is onhoudbaar gebleken nu de aantallen aankomsten in een aantal lidstaten zoveel
hoger liggen dan bij de totstandkoming van het mechanisme begin jaren 2000 was voorzien. Volgens
Dublin-III moet een asielverzoek in de meeste gevallen door de lidstaat van eerste binnenkomst
worden behandeld.70 ‘Dublin’ legt in deze systematiek de zwaarste last bij de zuidelijke en, in
potentie, de oostelijke grenslidstaten. Dit toewijzingsmechanisme wordt als fundamenteel oneerlijk
ervaren door deze landen van eerste aankomst. Artikel 80 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie bepaalt expliciet dat de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van
de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, ten grondslag liggen aan het
GEAS. In gesprekken van de AIV met vertegenwoordigers van verschillende lidstaten, maar ook in
de rechtspraak van het Hof en in het nieuwe pact van de Commissie, keert solidariteit telkens terug
als een van de kernbegrippen. Een aantal oostelijke lidstaten is evenwel ten principale niet bereid
verplichte relocatie van vluchtelingen te aanvaarden als uiting van solidariteit. Zij zeggen wel ‘flexibel’,
dat wil zeggen op andere wijze, invulling te willen geven aan het beginsel van solidariteit.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                             33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Tegen deze achtergrond hebben de zuidelijke landen er weinig belang bij om het GEAS effectief te
implementeren. Gebrekkige implementatie belemmert ook de terugkeer van zogenoemde Dublin-
claimanten. Zoals gezien in hoofdstuk 3.2 oordeelde het EU-Hof dat lidstaten een asielzoeker niet
mogen overdragen wanneer er sprake is van ‘fundamentele tekortkomingen’. Zo ontstaat een perverse
prikkel: lidstaten die asielzoekers slecht behandelen en het GEAS niet correct uitvoeren hoeven
minder asielverzoeken te behandelen. Tegelijkertijd zien noordelijke lidstaten weinig reden om een
onderliggende systematiek te veranderen die bij goede implementatie de last elders legt. Zij kampen
nu weliswaar met negatieve gevolgen in de vorm van secundaire migratie, maar hameren voor de
oplossing liefst vooral op goede implementatie.71
Er speelt ook een capaciteitsprobleem. De verantwoordelijke lidstaat moet zich immers ook
houden aan de procedurerichtlijn, opvangrichtlijn en de andere instrumenten uit het GEAS.
Dit betreft niet alleen registratie, maar ook opvangcapaciteit en -kwaliteit, alsmede rechterlijke
toetsing. Tegelijkertijd zijn Dublinclaims van lidstaten (waaronder Nederland) om doorgemigreerde
asielzoekers terug te brengen naar de volgens het Dublinsysteem voor de procedure verantwoordelijke
lidstaat, in de praktijk nauwelijks succesvol: meer dan vier van de vijf claims leidt niet tot succesvolle
overdracht naar een andere lidstaat.72
Kortom: het kernprobleem van Dublin-III is dat volgens de voorziene systematiek een beperkt aantal,
meest zuidelijke, grenslidstaten verantwoordelijk is voor een groot deel van de asielverzoeken,
hetgeen zij als onrechtvaardig beschouwen, te meer daar zij sowieso al met economische achterstand
en administratieve capaciteitsproblemen te maken hebben. De oostelijke landen weigeren ten
principale via verplichte relocatie van vluchtelingen invulling te geven aan solidariteit. Gezien
dit ervaren gebrek aan solidariteit, voelen de zuidelijke lidstaten zich minder geroepen om zich
in te zetten voor een goede implementatie, en het waarborgen van een minimumniveau voor de
omstandigheden van de aankomende migranten. Deze situatie leidt de facto tot wantoestanden
voor aangekomen migranten in de zuidelijke lidstaten, substantiële doormigratie, en een niet
functionerend Dublinsysteem. Tegelijk is zo een impasse ontstaan, waarin iedereen ontevreden is,
maar er toch weinig positieve prikkels zijn om een wezenlijke stap te zetten.
      De Commissievoorstellen
Inmiddels komt ‘flexibele solidariteit’ naar voren als oplossing voor de impasse in de
onderhandelingen in het GEAS. Lidstaten zouden kunnen kiezen op welke wijze ze solidariteit tonen
met EU-lidstaten die gezien hun geografische ligging de meeste aanvragen moeten behandelen.
In haar huidige voorstel zet de Commissie hierop in. Weliswaar heeft ze het beginsel van eerste
binnenkomst als criterium gehandhaafd, waarmee bovengeschetste geografische en politieke
uitdagingen onverminderd gelden. Maar de Commissie stelt wel een nieuw solidariteitsmechanisme
voor.73 In dat mechanisme zou op verzoek van een lidstaat of op initiatief van de Commissie kunnen
worden vastgesteld of een lidstaat bepaalde hulp nodig heeft. De andere lidstaten mogen in dat
geval kiezen of zij willen bijdragen via relocatie, of door middel van ‘terugkeer sponsorship’. In dat
laatste geval zal de betreffende lidstaat verantwoordelijk worden voor de terugkeer van een verzoeker
die geen recht op internationale bescherming heeft gekregen, naar het land van herkomst of een
ander derde veilig land. Wanneer sprake is van ontschepingssituaties of in een situatie van grote
migratietoename kan het solidariteitsmechanisme worden uitgebreid. De Commissie heeft met dit
voorstel duidelijk gekozen voor een meer flexibele benadering, om op deze manier te waarborgen dat
álle lidstaten een bijdrage leveren, zij het een die past bij hun voorkeur.
Daarbij blijft het uitgangspunt voor de Commissie dat een vorm van solidariteit noodzakelijk is
van alle lidstaten op alle schakels van de keten. Flexibele solidariteit mag geen argument zijn voor
lidstaten om minder te doen en zich niet ten volle in te zetten om uit de huidige impasse te komen;
de vrijheid zit enkel in het menu van opties om die solidariteit vorm te geven op een manier die een
lidstaat verkiest, niet in de deelname, die verplicht is.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                           34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>      Oplossingsrichtingen
De AIV meent dat ‘flexibele solidariteit’ zoals opgenomen in de Commissievoorstellen ruimte
biedt om uit de impasse te komen. Essentieel is echter allereerst een politieke erkenning van de
onevenwichtigheid van de huidige Dublinsystematiek, dat de grootste last legt bij de ontvangende
lidstaten. Dit is de voorwaarde waaronder de genoemde ‘flexibele solidariteit’ gestalte kan krijgen.
Essentieel is voorts voor het behoud van draagvlak voor het asielbeleid dat alle EU-lidstaten zichtbaar
en effectief hun bijdrage leveren.
     Essentieel voor het behoud van
     draagvlak voor het asielbeleid is dat
     alle EU-lidstaten zichtbaar en effectief
     hun bijdrage leveren.
In het interne akkoord dat nodig is om te komen tot de door Nederland gewenste verbeterde
grensprocedures – en daarmee vermindering van de secundaire migratie – zullen daarom de lidstaten
in Noordwest-Europa, en ook Oost-Europa, de voorgeschreven solidariteit niet alleen in woord
moeten belijden, maar deze ook concrete vorm moeten geven. Herverdeling van asielzoekers met
kansrijke aanvragen en naar behoren geregistreerd zal daarvan een hoofdonderdeel moeten zijn.
Een ruimhartig gebaar van Nederland om te beginnen bijvoorbeeld ten aanzien van Griekenland,
dat openstaat voor samenwerking en waar tegelijkertijd de situatie in de kampen onverminderd zeer
slecht is, zou hierin passen.
Ten aanzien van search-and-rescue-operaties (SAR) begrijpt de AIV de kritiek van het kabinet op het
voornemen van de Commissie om migranten opgevangen tijdens SAR-operaties in de voorgestelde
EU-regelgeving als aparte categorie voor herverdeling te beschouwen. De regering zou echter ook
op dit punt een gebaar niet moeten uitsluiten indien dat gelijktijdig ook elders tot beweging leidt,
bijvoorbeeld in de sfeer van stappen op het gebied van betere screening en registratie.
      5.3 Asielsystemen in de lidstaten
Een werkend EU-asielbeleid vraagt voorts om meer uniformiteit in de wijze waarop asielprocedures,
toelatingsbeleid en opvang in de diverse lidstaten zijn geregeld. Dit was reeds het oorspronkelijke
doel van het GEAS, zoals verwoord in de Europese-Raadconclusies van Tampere (1999), die er het
startschot voor gaven. Meer eenheid in beleid, minder verschillen in de praktijk: het is een conditio
sine qua non voor de goede toepassing van het Dublinsysteem. Het zal ook secundaire migratie
belangrijk beperken, al is secundaire migratie daarmee niet helemaal te voorkomen, doordat
persoonlijke keuzes en omstandigheden ook een rol hierin spelen.74
      Ontwikkelingen
De praktijk laat echter zien dat de Unie hiervan nog ver verwijderd is en dat er nog altijd grote
verschillen bestaan tussen nationale asielsystemen. Dit komt onder andere door de grote mate van
nationale discretie bij de implementatie van de bepalingen uit de huidige richtlijnen.75 Bovendien
worden aanwijzingen uit de richtlijnen waarin de nationale discretie beperkt is (lang) niet altijd
volledig of juist geïmplementeerd.76 Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk bij de minimumnormen voor
asielopvang. De bedoeling was om de bestaande grote verschillen tussen lidstaten aan te pakken
door omzetting van de inhoudelijke asielrichtlijnen in rechtstreeks bindende verordeningen. Deze
onderhandelingen liepen evenwel spaak op fundamentele politieke en juridische vraagstukken
rond verdere harmonisering. Verder verschilt de kans op een verblijfsvergunning flink per land door
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>uiteenlopende procedures, in combinatie met verschillend toelatingsbeleid.77 Zoals reeds vermeld is
in een aantal lidstaten (onder meer Griekenland, Italië, Hongarije) het asielstelsel dusdanig onder de
maat dat het de werking van de Dublinverordening frustreert, doordat overdrachten niet, of alleen
met specifieke garanties, plaats mogen vinden, of juridisch worden aangevochten.
      De Commissievoorstellen
Onderdeel van het pact is het Commissievoorstel voor oprichting van een Europees Asielagentschap
(als opvolger van het huidige Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken EASO).78 Hierover
is eerder in onderhandelingen overeenstemming bereikt, maar vanwege de pakketbenadering van
de vorige Commissie kon het principeakkoord tot op heden niet in een formeel besluit worden
omgezet. Deze Verordening voorziet een grotere rol voor EU-agentschappen bij de procedures
in de lidstaten. Het asielagentschap zou bijvoorbeeld naast ondersteuning en advies in bepaalde
gevallen ook de daadwerkelijke voorbereiding van asielbesluiten op zich kunnen nemen, hoewel de
uiteindelijke beslissingsbevoegdheid wel steeds bij de lidstaten blijft liggen. Ook is een monitorings-
en interventiemechanisme voorzien. Dit houdt in dat in geval van structurele problemen rondom de
uitvoering van de asielprocedure, de Commissie het agentschap kan inschakelen voor assistentie. De
asielprocedure zal weliswaar een nationale aangelegenheid blijven, maar de mogelijkheid tot centraal
ingrijpen in geval van disfunctioneren wordt versterkt.
Nederland heeft belang bij harmonisatie van de asielprocedures en het beschermingsniveau in de
lidstaten, om ‘asielshoppen’ tegen te gaan. Nederland biedt immers een verhoudingsgewijs hoog
beschermingsniveau79 en is ook overtuigd van de waarde hiervan. Dit resulteert in de huidige situatie
evenwel in een grotere belasting voor de eigen asielinfrastructuur. Voor Nederland is een (opwaartse)
convergentie op dit punt daarom van belang.
      Oplossingsrichtingen
Voorlopig is een communautarisering van de asielsystemen in de Unie niet aan de orde, gezien de
bovengenoemde diversiteit tussen de stelsels van de lidstaten. Een gemeenschappelijk asielstelsel in
een Europa zonder binnengrenzen vergt echter wel zo groot mogelijke harmonisatie van nationale
asielsystemen. Uitgangspunt moet zijn dat de normen van bescherming zoals vastgelegd in het
asielrecht voor alle lidstaten onverkort als richtsnoer gelden. Daarnaast zullen goede en zorgvuldige
procedures met snelle doorlooptijden en effectieve rechtsbescherming in een veilige omgeving nodig
zijn om onnodige, langdurige en kostbare vervolgprocedures te voorkomen.
Een kansrijke oplossingsstrategie is om via het inzetten van agentschappen beperkte
communautarisering te bereiken. De Asielagentschapverordening ligt al geruime tijd op tafel, en
daarover bestaat relatief weinig onenigheid tussen lidstaten.80 De AIV meent dat een snelle aanname
van dat besluit positief op de dynamiek in het EU-asieldebat zal kunnen uitwerken, zeker indien
dit gepaard gaat met de bereidheid van Nederland en andere Noordwest-Europese lidstaten om
zuidelijke lidstaten tegemoet te komen met bijvoorbeeld een substantieel aanbod voor steun bij
capaciteitsopbouw. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met gevoeligheden voor inmenging
van buiten op dit terrein. Het is van belang dat de reikwijdte van aansprakelijkheid voor eventuele
schendingen van het acquis duidelijk is, dat de inzet van een asielagentschap op onafhankelijke wijze
kan worden gecontroleerd en dat daarvoor in de openbaarheid verantwoording wordt afgelegd (zie
ook hoofdstuk 2.3). Daarnaast blijven EU-agentschappen te gast in een lidstaat, hetgeen betekent dat
de betreffende lidstaat ook inspraak moet houden in de taken en bevoegdheden ervan.
Een tweede oplossingsstrategie is het versterken van samenwerking tussen lidstaten, met name door
onderlinge uitwisseling van ‘good practices’. Via onder andere het Asiel-, Migratie en Integratiefonds
wordt dit al gestimuleerd, maar de AIV is van mening dat het pact hier meer aandacht aan had
kunnen besteden. Ziende dat Nederland sinds kort versterkt samenwerkt met Griekenland op het
terrein van asiel en migratie, meent de AIV dat dit uitbreiding en navolging met andere EU-lidstaten
verdient.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Een derde belangrijk element waar meer gemeenschappelijkheid geboden is, betreft een uniforme
lijst van veilige landen van herkomst die de huidige nationale lijsten kan vervangen. Kern van
het ‘veilige landen’-concept is dat een bepaald land veilig genoeg wordt geacht om naar terug te
keren en er daarom geen bescherming in de EU hoeft te worden verleend aan wie daar vandaan
komt. Een asielverzoek kan op deze grond versneld in een grens- of asielprocedure worden
behandeld.81 Momenteel zijn er wel EU-criteria op basis waarvan lidstaten nationale lijsten van
veilige landen kunnen opstellen.82 Er is echter (nog) geen EU-lijst.83 Dat heeft te maken met de
politieke gevoeligheden rond de aanwijzing van landen als veilig c.q. als onveilig. Een meer uniforme
werkwijze is echter gewenst.84 Dit vraagstuk zou moeten worden meegenomen bij de uitwerking
van de voorstellen van het pact, onder andere in het kader van de gesprekken over de beoogde
partnerschappen met derde landen.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 38</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 6
Het externe akkoord
Zoals de lidstaten hun onderlinge wantrouwen inzake asiel te boven moeten komen dankzij een
intern akkoord, zo zal tegelijkertijd een groot extern akkoord met buitenlandse partnerlanden
vorm moeten krijgen. Daarom belicht de AIV in dit hoofdstuk relevante aspecten van het Europees
buitenlands- en migratiebeleid, van het extern beleid van de Unie en de voorgestelde partnerschappen
met derde landen, van het beleid voor steun aan vluchtelingenopvang in de regio, en ten aanzien van
terugkeer en legale migratie.
Illegale grensoverschrijdingen
Jan - Okt 2019 / 2020
   Naam van de route
                         Totaal aantal gevallen
            #
          2020                                                                     West-Balkan
            %            Procentuele verandering                                   route
                         ten opzichte van vorig jaar                                              Oost-Mediterrane
                                                                                                  route
          2019
                                                                                    19 707
                                                                                     122%
                                                               Centraal-Mediterrane
                                                               route
                        West-Mediterrane                                                              16 968
                        route                                                                          -74%
                                                                   28 424
                           13 309                                   137%
                            -36%
Figuur 2 - Aantal irreguliere grensoverschrijdingen in de periode januari – oktober 2020 in vergelijking met dezelfde
periode in 2019. De druk op het Europese asielbeleid is als gevolg van de COVID-19 pandemie afgenomen maar
allerminst verdwenen, in de centrale Middellandse zee is het aantal irreguliere grensoverschrijdingen zelfs toegenomen.
Bron: Frontex
      6.1 Effectief Europees buitenlands- en veiligheidsbeleid
De druk op het Europese asielbeleid wordt allereerst bepaald door het aantal derdelanders dat in
Europa bescherming zoekt als gevolg van gebeurtenissen en omstandigheden elders. Een nieuwe
crisis vergelijkbaar met die van 2015-2016 aan de rand van Europa, met opnieuw grote aantallen
vluchtelingen, zou Europa opnieuw voor grote problemen stellen, zelfs als de hervorming van het
GEAS nu tractie krijgt.
Daarom is ook vanuit het oogpunt van het voorkomen van een volgende grootschalige migratiecrisis
een betere veiligheidsstructuur in Europa van belang. Het gaat er om internationaal, bijvoorbeeld
in VN-kader, zo effectief mogelijk te kunnen optreden. Het verleden toont de urgentie daarvan aan:
achter de crisis van 2015-2016 schuilt immers een ernstig verlies aan regie en controle in de vorm van
de machteloosheid van de internationale gemeenschap en de Veiligheidsraad ten opzichte van het
ongekend wrede en omvangrijke binnenlandse conflict in Syrië.
Overigens, zoals de inspanningen in de Europese buitenlandpolitiek een directe weerslag hebben
op het asiel- en migratiebeleid, zo geldt het omgekeerde eveneens: bij het uitblijven van, met name,
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                                        39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>een behoorlijke oplossing voor de humanitaire noodtoestand in kampen aan de buitengrenzen van
Europa, verliest Europa de morele en politieke geloofwaardigheid die nodig is om zich met gezag te
kunnen blijven inzetten voor een op vrede, veiligheid en mensenrechten gebaseerde internationale
orde. Ook in dat opzicht zijn extern en intern akkoord nauw verbonden.
      Achter de crisis van 2015-2016 schuilt
      een ernstig verlies aan regie en controle
      in de vorm van de machteloosheid
      van de internationale gemeenschap
      en de Veiligheidsraad ten opzichte van
      het ongekend wrede en omvangrijke
      binnenlandse conflict in Syrië.
      Oplossingsrichtingen
Het voorgaande betekent dat ook vanuit het oogpunt van het asiel- en migratievraagstuk beter
Europees internationaal handelingsvermogen en dus ontwikkeling van een effectief EU buitenlands-
en veiligheidsbeleid essentieel is. Dit moet verder worden versterkt om de stabiliteit in de wijde regio
beter te kunnen bevorderen. In zijn recente rapport inzake Europese veiligheid heeft de AIV daartoe
een aantal adviezen gedaan, waaronder de vorming van een Europese veiligheidsraad, die in een acute
crisis als informele spelverdeler kan fungeren tussen de belangrijkste Europese landen, de EU en de
NAVO.85
Maar er is meer nodig dan crisisbeheersing: voor het aanpakken van de grondoorzaken van migratie
zullen naast de klassieke instrumenten van buitenlandse- en veiligheidspolitiek ook de instrumenten
van ontwikkelingssamenwerking en handelspolitiek moeten worden ingezet. De Sustainable
Development Goals (SDGs) van de Verenigde Naties bieden hierbij een goed richtsnoer. Al deze
inspanningen moeten zodanig worden ingebed en gecoördineerd, dat het optreden van Unie en
lidstaten elkaar versterkt en in elkaars verlengde ligt, en op gevolgen voor ongewenste irreguliere
migratiebewegingen wordt doordacht. Daarvoor is ook nodig dat de middelen om dit beleid handen
en voeten te geven beschikbaar zijn en blijven. Europa kan dit overigens niet alleen en zal daarom
moeten samenwerken met gelijkgezinde internationale partners.
Een concentratie van de buitenlandspolitieke inspanningen op de directe omgeving van Europa ligt
in dit verband in de rede, gezien de potentiële directe gevolgen die een politieke of economische crisis
in de landen aan de grenzen van de Unie zal hebben op de aantallen vluchtelingen aan de buitengrens.
      6.2 Partnerschappen met derde landen
Grote irreguliere migratiebewegingen zijn al sinds het begin van deze eeuw aanleiding voor Europese
landen om in te zetten op migratiesamenwerking met landen van oorsprong en transit, teneinde
meer controle te verwerven over migratie langs de Middellandse-Zeeroutes, en om Afrikaanse
landen te betrekken in de bewaking van de Europese buitengrenzen. Die migratiesamenwerking
ontwikkelen bleek niet altijd makkelijk, aangezien de belangen van derde landen en Europese landen
op het eerste gezicht uiteenlopen. Europese landen willen irreguliere migratie tegengaan en streven
naar effectievere samenwerking met derde landen met het oog op terugkeer van migranten zonder
verblijfstitel, terwijl landen van herkomst en transit vooral geïnteresseerd zijn in ontwikkeling,
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>remittances en werkgelegenheid, waartoe (uitgaande) migratie juist een mogelijkheid biedt.86
Bovendien maken regeringen van landen van herkomst en transit zich binnenlands niet altijd
populair wanneer zij meewerken aan Europese programma’s gericht op het tegengaan van irreguliere
migratie en aan terugkeer.87
      Ontwikkelingen
Ondanks deze hordes is tijdens de top van Europese en Afrikaanse regeringsleiders van november
2015 te Valetta toch de eerste basis voor een extern akkoord gelegd, gebaseerd op een gedeeld belang
bij meer sturing van migratie. Sindsdien verschenen ook het Global Compact on Refugees en het
Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration.88 Deze initiatieven zijn erop gericht
een raamwerk voor internationale migratiesamenwerking te scheppen, aanvullend op bestaande
samenwerking met UNHCR en IOM in landen van oorsprong en transit.
      Commissievoorstellen
De Commissie stelt als onderdeel van het asiel- en migratiepact voor om te komen tot
veelomvattende partnerschappen met derde landen met migratie als kernonderdeel, gebaseerd
op gedeelde belangen, van zowel de EU als de partnerlanden.89 In deze partnerschappen zouden
afspraken over migratiemanagement en bestrijding van mensensmokkel een plaats moeten krijgen,
naast diverse andere thema’s, zoals ontwikkelingssamenwerking, veiligheid, visa, handel, energie,
klimaat en onderwijs. Europese ondersteuning bij het creëren van lokale werkgelegenheid en het
versterken van de capaciteit voor migratiemanagement zouden voorop moeten staan. De voorstellen
zijn evenwel niet in detail uitgewerkt.90
      Oplossingsrichtingen
De voorziene partnerschappen vormen naar het oordeel van de AIV een cruciale stap om te komen tot
de noodzakelijke versterking van de Europese samenwerking met landen van herkomst en doorreis.
Nieuwe brede partnerschappen met derde landen die afspraken bevatten over migratiemanagement
en over terug- en overname en legale migratie (waarover hieronder meer) vereisen een doordachte
strategie en grote investering in de externe betrekkingen, in financiële zin, maar ook in politieke zin.
Zeker in de samenwerking met landen waar de binnenlandspolitieke situatie minder transparant is
en mensenrechtenschendingen voorkomen zal dit steeds een zorgvuldige aanpak vergen, met oog
voor zowel het hooghouden van de Europese morele principes als voor de noodzaak van praktische
verantwoordelijkheid en bescherming van Europese belangen.
     In de krachtsverhoudingen van vandaag
     kan dit geen eenrichtingverkeer zijn,
     maar zal het neerkomen op afspraken
     op basis van gedeelde belangen.
Werkgelegenheidscreatie is overigens geen panacee: het kan mensen juist de middelen verschaffen
om migratie te overwegen, wanneer er ook andere redenen zijn om te vertrekken zoals bijvoorbeeld
een omgeving waarin corruptie, willekeur en geweld de boventoon voeren.91 Er is daarom een
gedifferentieerde aanpak nodig, per land rekening houdend met de mogelijkheden en valkuilen in de
betreffende context.92
Het is hierboven al gezegd: in de krachtsverhoudingen van vandaag kan dit geen eenrichtingverkeer
zijn, maar zal het neerkomen op afspraken op basis van gedeelde belangen. In de opbouw van deze
partnerschappen moeten derde landen hun belangen er dus voldoende in herkennen. Is dit niet het
geval, dan zullen zij zich matig tot niet inzetten voor wat Europa vraagt, en zal het hele Migratiepact
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>een kaartenhuis blijken, aangezien het welslagen van het interne akkoord afhankelijk is van effectieve
terugkeersamenwerking. De partnerschappen behoeven daarom Europese institutionalisering en
coördinatie, voorbij gefragmenteerde projecten en incidentele ministersbezoeken. Opbouw van
institutionele uitvoeringskracht en collectief geheugen, mede dankzij coördinatie op Europees
niveau, is onmisbaar, omdat het vaak zal voorkomen dat een of meerdere lidstaten ten aanzien van
een bepaald derde land het voortouw nemen, waarna andere lidstaten kunnen voortbouwen op de
ervaring en de ontwikkelde instituties. Nederland doet er goed aan de dialoog hierover in Brussel
hoog op de prioriteitenlijst te zetten.
In dit verband kan het kabinet er tevens op inzetten dat ook andere landen samen met Nederland
actief én substantieel aan de partnerschappen met landen van herkomst en doorreis bijdragen. De
AIV bepleit in dit verband dat ook substantiële bijdragen aan dergelijke partnerschappen onderdeel
vormen van de mix in het kader van de in het pact voorziene ‘flexibele solidariteit’.
      6.3 Bescherming in de regio
Wereldwijd wordt de overgrote meerderheid van mensen die hun eigen land zijn ontvlucht
– zo’n 85% - opgevangen in ontwikkelingslanden.93 In bijna 80% van de gevallen gaat het om
‘langdurige vluchtelingensituaties’, met geen of nauwelijks uitzicht op een duurzame oplossing.
Dit betekent in de praktijk veelal slechte humanitaire omstandigheden en gebrek aan perspectief
voor de vluchtelingen, en een zware last op de schouders van landen in de regio voor opvang- en
beschermingstaken. Behoud van draagvlak in lokale gemeenschappen in de regio is cruciaal voor het
openhouden van de grenzen en voor het bieden van bescherming aan vluchtelingen in noodsituaties.
Ondersteuning aan landen in de regio is dus geboden vanuit een oogpunt van solidariteit met zowel
de vluchtelingen als gastgemeenschappen in de opvanglanden, maar ook zinnig met het oog op de
migratiedruk voor Europa. Ook in dat opzicht moeten de Europese landen de lessen leren uit 2015-
2016, toen honderdduizenden Syrische vluchtelingen zich vanuit opvangkampen in de eigen regio
(Libanon, Jordanië, oostelijk Turkije) – niet lang nadat sommige EU-lidstaten hun financiële bijdrage
aan die kampen hadden teruggeschroefd – in beweging zetten richting de Europese Unie.
      Ontwikkelingen
In het pact wijst ook de Commissie op de noodzaak om de steun aan vluchtelingen in de regio
en aan gastlanden te versterken. Als voorbeelden worden onder andere genoemd de humanitaire
evacuatiemechanismen ten behoeve van hervestiging (vanuit Niger en Rwanda), het Regionale
Programma in de Syrië-regio, en de activiteiten in het kader van de EU-Turkije Verklaring. Nadere
concrete uitwerking van de inzet de komende jaren ontbreekt evenwel nog.
      EU-Turkije Verklaring
De samenwerking tussen de EU en Turkije verdient hier bijzondere aandacht. Gezien de nabijheid
van het Syrische conflict fungeert Turkije zowel als opvang- als transitland. Als respons op de grote
stijging van de aantallen irreguliere aankomsten via de Egeïsche Zee kwam in maart 2016 de EU-
Turkije Verklaring tot stand.94 Sindsdien is deze ‘deal’ voortdurend onderwerp van discussie. Deze
wordt enerzijds als succes gepresenteerd, omdat de aantallen irreguliere aankomsten in de EU via
deze route zijn gedaald en er minder mensen op deze route zijn verdronken. Aan de andere kant
zijn belangrijke onderdelen van de Verklaring mislukt. Er is veel juridisch geharrewar ontstaan over
de vraag of Turkije een veilig derde land is, mede in het licht van berichtgeving over pushbacks aan
de Turks-Syrische grens. Er heeft maar zeer beperkt terugkeer naar Turkije plaats gevonden, onder
meer doordat het Griekse recht dit voor specifieke categorieën migranten bleek te verhinderen. De
asielprocedure in Griekenland is volledig verstopt geraakt door de grote aantallen en er zijn veel
minder vluchtelingen vanuit Turkije naar EU-landen hervestigd dan afgesproken. Daar komt bij dat
Turkije meermalen dreigde om alsnog migranten door te laten reizen naar de EU, hetgeen in februari
2020 nog tot een crisissituatie aan de Turks-Griekse grens leidde.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Feit blijft dat Turkije momenteel bijna vier miljoen vluchtelingen opvangt. Via de Faciliteit voor
vluchtelingen in Turkije (FRIT) wordt geïnvesteerd in het verbeteren van hun situatie, met
resultaat.95 Het is daarom belangrijk om Turkije bij het versterken van de beschermingscapaciteit
te blijven ondersteunen met uitbreiding van financiële middelen. Daarnaast moet aan een aantal
randvoorwaarden voor een goede uitvoering van de EU-Turkije Verklaring worden voldaan, namelijk
het op orde komen van de Griekse asielprocedure en opvang, het verwezenlijken van terugkeer
naar Turkije en hervestiging vanuit Turkije, het nakomen van afspraken over grenscontroles met
inachtneming van grondrechten en het opzetten van een goed monitorings- en evaluatiemechanisme
teneinde meer zicht te krijgen op wat in Turkije gebeurt.
      Oplossingsrichtingen
De AIV onderschrijft de randvoorwaarden die de Commissie aangeeft voor de uitwerking van het
beleid ten aanzien van bescherming in de regio, zoals de ontwikkeling van programma’s samen met
betrokken landen en gastgemeenschappen; voldoende financiële middelen die meerjarig en flexibel
kunnen worden ingezet; en de inzet op meerdere samenhangende beleidsterreinen (ontschotting).96
Nederland vervult op dit terrein een voortrekkersrol binnen de EU, samen met enkele andere
lidstaten zoals Duitsland en Denemarken, en voorheen ook het Verenigd Koninkrijk. Meer dan
eens heeft Nederland gepleit voor meer Europese samenwerking, en voor de inzet van meer landen
dan alleen de gebruikelijke grote donoren van de UNHCR. In dat licht zouden de Visegrád-landen
gestimuleerd kunnen worden om, in het kader van de door hen gewenste flexibele solidariteit,
substantieel bij te dragen aan de versterking van beschermingscapaciteit van vluchtelingen in de
regio.
Ondersteuning voor vluchtelingenbescherming in de regio is ook een belangrijke dimensie van
meer evenwichtige en effectieve partnerschappen tussen de EU en landen van eerste opvang en
doorreis. Vanuit het oogpunt van wederkerigheid is het van belang in te zien dat alleen investeren
in beschermingscapaciteit in de regio niet voldoende is. Ook het daadwerkelijk ‘ontlasten’ door een
aantal (meest kwetsbare) vluchtelingen over te nemen via hervestiging zal nodig zijn om derde landen
te kunnen blijven overtuigen dat zij er niet alleen voorstaan en dat daadwerkelijk inhoud wordt
gegeven aan het beleden partnerschap.
      6.4 Terugkeerbeleid en legale migratie: een tweeslag
De beperkte terugkeer van mensen zonder verblijfstitel is een van de belangrijkste problemen
van het Europese asielbeleid. De zware en kostbare inspanningen om in zorgvuldige procedures
vast te stellen wie recht heeft op vluchtelingenbescherming en wie niet, worden op den duur
moeilijk te rechtvaardigen als blijkt dat twee derde van degenen die geen status verwerft alsnog in
Europa blijft.97 Deze situatie ondermijnt het vertrouwen van burgers in het asielstelsel, en moedigt
irreguliere migratie aan. Ook lopen illegaal verblijvende derdelanders risico’s om in mensonwaardige
omstandigheden te moeten leven, of in handen te vallen van criminele of radicaliserende netwerken.
      Ontwikkelingen
De Unie heeft de bevoegdheid terug- en overnameovereenkomsten te sluiten met derde landen.98
De EU heeft inmiddels een aantal van dergelijke akkoorden gesloten, voornamelijk met landen
op de Balkan en in de Kaukasus. In deze gevallen maakt de overeenkomst deel uit van een veel
bredere relatie met de Europese Unie, in het kader van een stabilisatie- en associatieproces of een
partnerschapsprogramma (zoals het Oostelijk Partnerschap). De meeste vluchtelingen en migranten
zijn echter afkomstig uit andere landen, zoals Afghanistan, Irak, Syrië, de hoorn van Afrika, maar ook
bijvoorbeeld Venezuela, en met deze landen is het soms niet mogelijk en in elk geval veel moeilijker
om terug- en overname akkoorden te sluiten. Dat geldt voor de Unie evenzeer als voor de lidstaten.
Overigens hebben lidstaten ook zelf onverminderd de mogelijkheid afspraken te maken met derde
landen over terug- en overname. De effectiviteit van het terugkeerbeleid varieert aanzienlijk tussen
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>de lidstaten, door onderliggende verschillen in nationale regels en capaciteiten, en in bilaterale
betrekkingen met specifieke landen van oorsprong. Bureaucratische en politieke barrières in zowel
de lidstaten als in de landen van herkomst leiden ertoe dat terugkeer vaak niet lukt of duur en
omslachtig is. In veel gevallen hebben landen waar irreguliere migranten vandaan komen er weinig
belang bij hun onderdanen terug te nemen – voor zover de nationaliteit van een terug te nemen
persoon al met zekerheid kan worden vastgesteld. Zo veroorzaakte de inbreng van het onderwerp
terugkeer bij de onderhandelingen over de opvolger van het Cotonouverdrag grote irritatie bij de
Afrikaanse landen, die ten aanzien hiervan een blok vormen. Re-integratie na terugkeer in het land
van herkomst is ook vaak moeilijk: veelal stuit dit zowel op sociale als economische problemen (zoals
het verlies van aansluiting van de terugkerende persoon bij oude sociale netwerken of het gebrek aan
werk).
Opmerkelijk in dit verband is het succes dat Spanje heeft in de samenwerking met Marokko
op het terrein van migratiemanagement. Het betreft hier een langlopende samenwerking (de
terug- en overnameovereenkomst tussen beide landen dateert uit 1992) die met name succesvol is
doordat het uitgaat van een brede aanpak om inhoud te geven aan de notie van gedeelde belangen:
het combineert terug- en overname met samenwerking op het terrein van grensbewaking en
mensensmokkel én met programma’s voor legale (circulaire) migratie voor werk en studie voor
Marokkanen in Spanje. Het gaat ook gepaard met forse Spaanse (en EU) financiële steun voor de
Marokkaanse grensbewaking en anti-smokkel-inspanningen.99
      Commissievoorstellen
Een van de belangrijkste onderdelen van het nieuwe pact is een doeltreffender terugkeerbeleid en
een door de EU gecoördineerde aanpak van terugkeer. Het pact van de Commissie zet in op een
gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer, dat steunt op plannen voor krachtiger structuren
binnen de EU aan de ene kant, en effectievere samenwerking met derde landen op het gebied van
terugkeer en overname aan de andere kant.
In het pact stelt de Commissie voor dat voor degenen wier aanvraag in de asielgrensprocedure is
afgewezen, onmiddellijk een EU-terugkeerprocedure zal gelden. Vooral op aankomstroutes waarop
een groot deel van de asielzoekers afkomstig is uit landen met een laag erkenningspercentage zou een
snelle afwijzing en een effectieve terugkeerprocedure een belangrijk extern signaal moeten afgeven.
Lidstaten kunnen hun solidaire bijdrage aan het stelsel niet alleen leveren door de overname van
statushouders, maar ook door middel van terugkeersponsoring. Wanneer lidstaten voor deze laatste
optie kiezen moeten zij afgewezen asielaanvragers binnen acht maanden kunnen uitzetten. Wanneer
dit niet lukt worden deze personen overgeplaatst naar het grondgebied van de sponsorlidstaat, waar
de terugkeerprocedure verder wordt gezet. Om terugkeer beter te coördineren stelt de Commissie een
terugkeer-coördinator en terugkeervertegenwoordigers van lidstaten voor.
Commentaren op het pact van de Commissie spreken met recht over ‘een grote gok op terugkeer’100.
Het succes van het pact is afhankelijk van hoe effectief afgewezen asielzoekers teruggestuurd kunnen
worden naar hun land van herkomst. Zo is de vraag of een tijdsframe van maximaal acht maanden om
terugkeer te verwezenlijken haalbaar is. Voorts verzet een aantal lidstaten zich tegen verplaatsing van
migranten naar hun grondgebied, ook wanneer dat in het kader van een terugkeerprocedure zou zijn.
De vraag is dan ook of afgewezen asielzoekers uiteindelijk niet toch op het grondgebied van landen
aan de EU-buitengrens zullen blijven. Met andere woorden: indien terugkeer binnen de gestelde
acht maanden niet geloofwaardig is, ontstaat evident een groot probleem om de grenslidstaten en de
lidstaten die geen irreguliere migranten op hun grondgebied willen toelaten, aan boord te houden.
      Oplossingsrichtingen
Uit bovenstaande is duidelijk dat het migratievoorstel van de Commissie staat of valt met
effectief terugkeerbeleid. Dit besef spreekt onvoldoende uit het pact, en uit de besprekingen
tussen de EU-lidstaten die onder het Duitse Raadsvoorzitterschap van start gingen. Parallel
aan de onderhandelingen tussen de EU-lidstaten over het interne akkoord zouden de volgende
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>voorzitterschappen daarom een strategische diplomatieke inspanning moeten ontplooien, in
samenwerking met de Europese Commissie en de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) van
de Europese Unie, gericht op de landen van herkomst. Het besef dat er instituties nodig zijn – met
richtinggevende principes die door alle betrokken lidstaten als rechtvaardig worden ervaren, nieuwe
regels, procedures, en incentives, monitoringsmechanismen, agentschappen en capaciteitsopbouw –
om het interne akkoord te laten werken in de praktijk, staat in contrast met de afwezigheid van het
besef dat er net zo urgent instituties in brede zin nodig zijn om de externe dimensie duurzaam te
laten werken.101
Het pact biedt de mogelijkheid om restrictieve visum-maatregelen toe te passen op burgers
van landen die niet willen meewerken aan terugkeer. Ook de Nederlandse regering is hier een
voorstander van.102 De AIV is van mening dat louter een ‘less for less’-discours weinig recht doet
aan de krachtsverhoudingen en de wederzijdse afhankelijkheid tussen de EU en derde landen
inzake sturing van migratie. Inzet op een discours van gedeelde belangen, met een positieve
uitruil tussen onder andere terugkeersamenwerking en legale paden voor migratie naar Europa,
en een pact voor de uitbouw van de instituties daartoe, is realistischer, effectiever en duurzamer,
en ook meer solidair. Hierbij gaat het om legale migratieroutes, waaronder hervestiging voor
vluchtelingen, of mogelijkheden voor werk en studie van mensen die niet in aanmerking komen voor
vluchtelingenbescherming. Nederland heeft bijvoorbeeld al studie- en trainingsbeurzenprogramma’s
lopen met relevante regio’s. Ook ondersteunt de AIV de aanbeveling van het IOM om in het
nieuwe EU-terugkeerbeleid programma’s op te nemen die duurzame re-integratie bevorderen en
tegemoetkomen aan de behoeften van zowel teruggekeerden als de lokale gemeenschappen in de
landen van oorsprong.
Derde landen die bereid zijn tot samenwerking met Europese landen in het tegengaan van irreguliere
migratie en bij terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers, kunnen dat beleid beter legitimeren
als ze kunnen verwijzen naar geloofwaardige mogelijkheden voor legale migratie naar EU-lidstaten.
Het asielsysteem in Europese landen is tegelijkertijd beter te legitimeren, indien geloofwaardig kan
worden gemaakt dat degenen die geen aanspraak kunnen maken op internationale bescherming ook
daadwerkelijk terugkeren.103 Dit is de basis voor een duurzaam extern akkoord.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                     45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 7
Schengen
De vluchtelingencrisis van 2015-2016 heeft het functioneren van de Schengen-ruimte onder grote
druk gezet.104 Hoewel eerder grenscontroles waren ingesteld om greep te krijgen op secundaire
migratie, zoals door Frankrijk in 2011 aan de grens met Italië, leidde de crisis van 2015-2016 tot
herinvoering van grenscontroles op een tot dusverre ongekende schaal en in diverse delen van
de Unie, tot en met Scandinavië. Zes landen – Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen,
Oostenrijk en Zweden – hebben deze controles ook in 2020 nog niet opgeheven. Hoewel de
heringevoerde grenscontroles op basis van de openbare orde en nationale veiligheid volgens de
Schengengrenscode onder strikte voorwaarden en voor maximaal 2 jaar tot de mogelijkheden
behoren, is de maximale duur in deze gevallen inmiddels ruimschoots overschreden.105
Sinds 2015 wordt ook gesproken over instelling van een ‘mini-Schengen’. Nederland is een van de
landen die meermaals belangstelling voor dit idee toonde, maar ook de Franse president Macron
deed nog in 2019 uitspraken in die richting.106 Een ‘mini-Schengen’ van landen met vergelijkbare
administratieve capaciteit en normatieve uitgangspunten zou deelnemers de mogelijkheid bieden
een effectiever en ‘eerlijker’ asielbeleid vorm te geven. Deelnemende landen zouden immers stevige
afspraken kunnen maken over meer geharmoniseerde asielprocedures, waardoor een belangrijke
drijfveer voor secundaire migratie binnen de groep landen zou verdwijnen. Zodoende zou een grotere
mate van controle op asielbewegingen worden verkregen dan binnen het huidige GEAS mogelijk is.
Niet-deelnemers zouden kunnen aansluiten zodra hun asielbeleid op dezelfde grondslag rust.
Een dergelijke verkleining van de Europese reisruimte als politieke respons op falend asielbeleid is
geen onlogische gedachte. De Dublinregels werden immers ooit mede beschouwd als noodzakelijke
pendant van Schengen. De invoering van grenscontroles tijdens de vluchtelingencrisis was ook het
gevolg van falend asielbeleid in brede zin, namelijk het gebrek aan geharmoniseerde asielstelsels in de
lidstaten, in combinatie met falend grensbeleid aan de buitengrens bij de registratie en opvang van
asielzoekers. In die optiek is een ‘mini-Schengen’ een poging om tenminste met een groep landen de
binnengrenzen weer te openen en tegelijk een manier om druk te zetten op landen die in grensbeheer
en/of asielbeleid tekortschieten.
Toch kleven er naar het oordeel van de Adviesraad grote bezwaren aan ingrijpen via eenzijdige en
niet in tijd begrensde grenscontroles, of via eventuele ‘verkaveling’ van Schengen, als middelen om de
gebreken in het GEAS te redresseren.
Ten eerste maakt het ontbreken van grenscontroles deel uit van primair verdragsrecht. Dat wil
zeggen dat het opdelen van de Unie in verschillende ruimtes of het permanent uitsluiten van een
Schengenlidstaat alleen kan worden gerealiseerd op basis van een verdragswijziging, die unanimiteit
vereist.107
Het tweede bezwaar is dat herinvoering van controles aan de binnengrenzen onevenredig grote
economische en maatschappelijke schade tot gevolg heeft. De kosten van instelling van de
grenscontroles zélf zijn al aanzienlijk, voor de economische kosten die het gevolg zullen zijn van de
controles op het grensverkeer geldt dit eens te meer. Zeker een handelsland als Nederland zal hier
aanzienlijke economische nadelen van ondervinden. Daarnaast zijn er moeilijk in economische
termen uit te drukken maatschappelijke kosten voor grensbewoners, consumenten, ondernemers,
werknemers, toeristen etc. die minder gemakkelijk zullen kunnen reizen dan binnen de (huidige)
Schengenruimte mogelijk is. Op deze overweging is de AIV in eerder advies dieper ingegaan.108
Ten derde zullen eenzijdige maatregelen en initiatieven die de Unie-brede samenwerking in het kader
van Schengen ondergraven de solidariteit en het vertrouwen tussen de lidstaten ernstig aantasten.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Landen die niet in een kern-Schengen zullen mogen meedoen – en waar en door wie zullen de
grenzen getrokken worden? – zullen zich buiten spel gezet voelen op een fundamenteel terrein
van de Europese samenwerking. De Schengenregels faciliteren immers de werking van de interne
markt doordat het vrij verkeer van personen, goederen en diensten over de binnengrenzen niet is
onderworpen aan tijdrovende en kostbare grenscontroles. Meer algemeen gesteld: het belang van
een goed functionerend Schengen is groot, zowel in economisch, politiek als in symbolisch opzicht.
Daaraan morrelen betekent een gerede kans op uiteenvallen van de Unie in verschillende blokken;
hoewel voorstanders het hebben over één mini-Schengen, zal het resultaat zijn dat uitgesloten
lidstaten een of meer andere mini-Schengens oprichten. Het zet met andere woorden het gehele
Europese bouwwerk op het spel.
Vanwege deze hoge maatschappelijk en politieke kosten is zeer twijfelachtig of een land als Duitsland,
zonder wie een mini-Schengen voor Nederland geen optie is, hieraan zal willen meewerken. Het is
niet goed denkbaar dat Berlijn de fundamenten van de Duitse Europapolitiek op het spel zal zetten,
die rusten op het inbedden van Duitsland in een Europa van samenwerking en goed nabuurschap. Dit
geldt zeker ook de Duitse relatie met de oostelijke buren, zoals Polen, en de zuidelijke EU-lidstaten.
Bondskanselier Merkel verwoordde dit voor Duitsland fundamentele beginsel onlangs opnieuw naar
aanleiding van de COVID-19 crisis, toen zij zei dat het met Duitsland alleen goed gaat als het goed
gaat met Europa als geheel.109
De Commissie doet in het asiel- en migratiepact geen nieuwe voorstellen ten aanzien van Schengen.
Zij kondigt echter aan in het eerste kwartaal van 2021 met een toekomstvisie op Schengen te komen.
Een verdere versterking van het Schengen-evaluatiemechanisme zal er deel van uitmaken, hetgeen
kansen biedt om de mogelijkheden onder Schengen voor grenscontroles als ultimum remedium te
vergroten.
Daarnaast kan ook de inzet van moderne technologieën voor grensbewaking de controle verbeteren
zonder de praktische doorgang van het vrije personenverkeer te belemmeren. Versterkte bilaterale
samenwerking op terreinen als gegevensuitwisseling en politiesamenwerking, of gezamenlijke
grensbewaking door lidstaten, dragen bij aan het goed functioneren van de ruimte zonder
binnengrenzen. Ook als het gaat om de interne veiligheid binnen de EU en bestrijding van terrorisme
is politionele- en inlichtingensamenwerking een effectiever antwoord dan (her)invoering van
grenscontroles.110 Dit soort versterkte samenwerking is verdragsrechtelijk ook goed mogelijk.111
Naar het oordeel van de AIV staat derhalve niets dit soort ‘noodverbanden’ ter versterking van de
bestaande Schengenstructuur in de weg. Deze stappen kunnen zeer wel onderdeel vormen van het
komende gesprek over de hervorming van het GEAS. Het moet echter gaan om gerichte en praktische
maatregelen die in geen geval uitsluiting uit de Schengenruimte betekenen.
Om de hierboven genoemde redenen acht de AIV het loslaten van de koppeling tussen ‘Dublin’ en
‘Schengen’ door grenscontroles of de inzet op een ‘mini-Schengen’ strijdig met het Nederlandse
belang. De sleutel tot het behoud van een functionerend Schengen ligt in het doorbreken van de
impasse in het Europese asielbeleid, inclusief versterking van de bescherming van de buitengrenzen
en verhoging van de effectiviteit van registratie- en opvangprocedures ten aanzien van irregulier
aankomende derdelanders. Alleen met een verhoging van de effectiviteit en de eenvormigheid van
het GEAS kan de druk op Schengen worden weggenomen. Daarom vormt de druk op Schengen voor
Nederland een dringende aansporing om werk te maken van de hervorming van het GEAS.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                       47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 8
Conclusies en
aanbevelingen
Uit de voorgaande analyses trekt de AIV de conclusie dat de impasse inzake het Europese asielstelsel
geen accident de parcours is maar het resultaat van fundamentele onevenwichtigheden in de juridische
status quo; van grote, op punten zelfs onaanvaardbaar grote praktische tekortkomingen; en van
diepe inhoudelijke conflicten, ten dele in het brandpunt van de openbaarheid uitgevochten. Bijgevolg
hebben alle nationale regeringen en publieke opinies in de Unie wel een reden zich te beklagen en
is groot onderling wantrouwen ontstaan, dat sinds vijf jaar vrijwel alle praktische en wetgevende
voortgang verhindert.
Toch is het urgent deze impasse te doorbreken. Alleen zo kunnen humanitaire wantoestanden in
grenslanden worden beëindigd, evenals onwenselijke situaties zoals onvolkomen registratie aan
sommige buitengrenzen, moeilijk beheersbare secundaire migratie en ineffectief terugkeerbeleid.
En alleen door tot een akkoord te komen kan het asielstelsel van de Unie voldoende robuust worden
gemaakt om een crisis zoals in 2015-2016 – gezien de instabiliteit in Europa’s nabije regio en de
dynamiek van de COVID-19-pandemie zeker niet uit te sluiten – naar behoren het hoofd te kunnen
bieden.
Dit is geen gemakkelijke opgave, zoals wel blijkt uit het feit dat juist met de vluchtelingencrisis van
2015 het asielbeleid in de Europese Unie pas echt vast is komen te zitten. Vaak zijn crises in Europa
een moment van transitie, waar de Unie – na een periode van onzekerheid en heftige politieke
strijd – versterkt uitkomt, zoals bijvoorbeeld in het geval van de eurocrisis van 2010-2012. Het is nog
te vroeg om een dergelijk eindoordeel over de COVID-19-crisis te vellen, maar ook in de pandemie
lijkt de Unie in staat een gemeenschappelijke strategie op te tuigen. Op het terrein van asiel
daarentegen is dit niet zo gegaan. Dat heeft te maken met de aard van de onderliggende diversiteit
en conflicten tussen de lidstaten, de intense politisering en de door betrokken partijen gevolgde
alles-of-niets strategie. Daarom is een oplossing zo moeilijk, is een minimum aan wederzijds begrip
en responsiviteit vereist ten aanzien van intens beleefde standpunten van de lidstaten, evenals een
engagement van alle betrokkenen om stapsgewijs tot een akkoord te komen.
De AIV meent dat er met de aanpak van de nieuwe Europese Commissie en het voorgestelde Asiel- en
Migratiepact nieuw momentum is om een uitweg te vinden. Positief is in elk geval dat de voorstellen
van het pact een basis bieden voor een nieuw gesprek tussen de lidstaten. Naar het oordeel van de AIV
ligt de uitweg in het sturen in de richting van twee grote akkoorden.
De ontwarring van de asielknoop vergt allereerst een intern akkoord tussen de lidstaten. Vanwege de
diepte van het onderlinge wantrouwen moet dit beginnen met enkele kleine stappen die een begin
van vertrouwen terugbrengen, volgens de stap-voor-stap-benadering die de Commissie-Von der
Leyen en het huidige Duitse Raadsvoorzitterschap voorstellen. Niettemin zal dit niet volstaan om de
zaak vlot te trekken en is van alle partijen een fundamentele politieke en praktische inspanning nodig.
De in geldende Dublinafspraken vervatte geografische oneerlijkheid van toedeling van
verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielaanvragen staat in de praktijk borg voor non-
implementatie, vanwege onvoldoende politieke wil en praktisch vermogen in het Zuiden, en dus ook
voor secundaire migratie naar het Noorden. Is het Nederland ernst met de wil hieraan een einde te
maken en een werkzaam Europees asielstelsel op te tuigen, dan moet de onevenredige last van de
zuidelijke en zuidoostelijke grensstaten – en omgekeerd het noordwestelijke profijt bij de juridische
(niet: feitelijke) status quo – worden erkend. Dit betekent dat fors meer financiële en praktische
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>steun ten behoeve van registratie en grensbeheer aan de buitengrenzen moet worden geboden, in
EU-verband of langs bilaterale weg. Het hameren op betere ‘implementatie’ door de andere lidstaten,
zoals Den Haag vaak doet, is niet realistisch, zolang de grondregels van het stelsel door hen niet als
rechtvaardig worden erkend.
De principiële weigering van de Visegrad-4 en enkele gelijkgezinde, meest oostelijke lidstaten om aan
een herziening ter ontlasting van buitengrensstaten mee te werken door zich medeverantwoordelijk
te maken voor asielzoekers die zich aan EU-buitengrenzen melden, is zonder meer betreurenswaardig.
Tegelijk is dit een politiek feit, dat – zo is sinds 2015 wel gebleken – niet via juridische of institutionele
weg kan worden geredresseerd. Het is daarom verstandig dat de Commissie-Von der Leyen dankzij de
notie van ‘flexibele solidariteit’ andere manieren zoekt om deze gezamenlijke verantwoordelijkheid
gestalte te geven. De Nederlandse regering doet er goed aan deze beweging te volgen. Daarbij kan
zij duidelijk maken dat aan het principe van onderlinge solidariteit niet wordt getornd, en erop
inzetten dat een geboden alternatieve bijdrage niet in financiële termen wordt uitgedrukt (waarmee
verplichtingen zouden kunnen worden ‘afgekocht’) maar dat de lasten ook met voor het publiek
zichtbare inspanningen en activiteiten worden gedragen. Deze inspanningen zouden volgens de
AIV bovendien, anders dan de Commissie voorstelt, een inhoudelijk verband moeten hebben met
solidariteit jegens derde landen en/of vluchtelingen (en dus niet louter uitgedrukt mogen worden
in grensbewaking of ‘terugkeersponsoring’). Te denken valt aan ontwikkelingshulp of het openen
van paden voor legale migratie, waarbij lidstaten als Nederland het voortouw zullen moeten nemen.
Vanzelfsprekend moeten de inspanningen tevens enigermate in verhouding staan en de toets der
rechtsstatelijkheid doorstaan. De AIV meent dat het geen begaanbaar pad is om lidstaten die weigeren
asiel te verlenen te dreigen met uitsluiting uit Schengen. De economische, maatschappelijke en
politieke prijs daarvan is te hoog. Het is omgekeerd: om Schengen veilig te stellen moet het asielstelsel
worden hervormd.
Naar het oordeel van de AIV kan dit interne akkoord tussen lidstaten enkel slagen wanneer tegelijk
werk wordt gemaakt van een extern akkoord tussen de Europese Unie als geheel en buitenlandse
partnerlanden. Zonder medewerking van landen van herkomst en doorreis ontbreekt de wezenlijke
schakel van effectief terugkeerbeleid. Een situatie waarin veel afgewezen asielzoekers in de illegaliteit
verdwijnen, ondermijnt rechtsstatelijkheid en draagvlak voor asiel. De Adviesraad meent daarom dat
de Europese Unie veel steviger moet inzetten op Partnerschappen met herkomst- en doorreislanden
dan de Commissie (die daar, toegegeven, niet alleen over gaat) in haar recente pact bepleit.
     Naar het oordeel van de AIV kan dit
     interne akkoord tussen lidstaten enkel
     slagen wanneer tegelijk werk wordt
     gemaakt van een extern akkoord
     tussen de Europese Unie als geheel
     en buitenlandse partnerlanden.
Zoals in het interne akkoord tussen lidstaten zal het ook in het externe akkoord met partnerlanden
gaan om het vinden van een evenwichtspunt in belangen. Gezien de gewijzigde geopolitieke en
demografische verhoudingen, waarin herkomst- en doorreislanden meer druk op de Unie kunnen
uitoefenen dan in het verleden, zal de EU haar klassieke troeven in dit verband (markttoegang, visa,
ontwikkelingshulp, vormen van operationele steun) moeten uitbreiden met een legale poort voor
(circulaire) arbeidsmigratie en studie. Dit is een wezenlijk onderdeel van het noodzakelijke externe
akkoord en de pendant van een effectief terugkeerbeleid.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                               49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>De urgentie om snel te komen tot een goed functionerend en robuust GEAS, dat toegerust is om
de eventuele schok van een nieuwe migratiecrisis op te vangen, is onverminderd groot. Verslapping
van de inspanningen nu de migratiedruk wat lijkt te zijn afgenomen kan Nederland en de andere
EU-lidstaten duur komen te staan. Tegelijk is ook duidelijk dat er geen wonderoplossing is. Zelfs
na het gebalanceerde, weldoordachte en op een akkoord gerichte, nieuwe Commissievoorstel
van september 2020 blijft het risico aanmerkelijk – voor zover het niet al is gebeurd na één of
twee Raadsvergaderingen – dat alle partijen weer in de loopgraven gaan zitten. Daarom is het van
groot belang enig momentum te behouden, bijvoorbeeld door het afronden van de voorstellen
aangaande een Europees asielagentschap en Eurodac en stap voor stap, mede dankzij kleine uitruilen,
vertrouwen te herstellen.
De kansen op succes hangen overigens niet alleen af van de inspanningen op het diplomatieke terrein,
voldoende publiek draagvlak is ook een sine qua non. Immers, binnenlandse steun bepaalt in hoge
mate de buitenlandspolitieke ruimte. De AIV is daarom van oordeel dat de regering er goed aan doet
het publieke debat over asiel en migratie actief te informeren en stimuleren en in het bijzonder ook
aandacht te schenken aan de Europese en internationale aspecten daarvan.
Deze overwegingen brengen de AIV tot de volgende tien aanbevelingen. Ze zijn te onderscheiden in
twee onderdelen, die de opbouw van het advies weerspiegelen.
-     Vijf aanbevelingen inzake de strategie in het handelen om te komen tot een uitweg uit de impasse
      in het gemeenschappelijk asielbeleid. Deze grijpen grotendeels terug op hoofdstukken 1 en 2 van
      het advies.
-     Vijf aanbevelingen inzake de richting van het handelen, nodig om te komen tot een uitweg uit de
      impasse en tot een hervorming van het gemeenschappelijk asielstelsel die de duurzaamheid van
      het stelsel versterkt. Deze grijpen grotendeels terug op hoofdstukken 5, 6 en 7 van het advies.
Aanbevelingen inzake de strategie in het handelen om te komen tot een uitweg uit de impasse in het
gemeenschappelijk asielbeleid:
1.    Stimuleer het publieke debat over de asielproblematiek, bijvoorbeeld met een jaarlijks ‘Staat
       van de migratie’-debat, en benoem - met de normatieve aspecten - ook de in meerdere
       opzichten politieke aard van de asielproblematiek, mede ter waarborging van het draagvlak
       voor asiel.
       Asielverlening is een kwestie van solidariteit en medemenselijkheid, een vereiste van
       internationale bescherming van kwetsbare personen, en ook van welbegrepen eigenbelang.
       Asielrecht kan in laatste instantie uitlopen op een botsing van onze hoogste waarden, hetgeen
       duurzaam publiek draagvlak des te wezenlijker maakt. Ook is van belang te onderkennen dat een
       werkzaam Europees asielstelsel niet kan zonder medewerking van derde landen, die daar ook
       hun belang in moeten terugzien, en evenmin zonder wederzijdse concessies in Unieverband om
       de impasse te doorbreken. Al deze zaken verdienen meer nadruk in officiële communicatie en het
       publieke debat.
2.    Begin onderhandelingen in het besef van de sterke ideologische component in de standpunten
       van lidstaten en verzeker dat hoofdbesluiten op basis van consensus worden genomen.
       Gezien de aard van de asielproblematiek, die een sterk ideologische component heeft én rust
       op praktisch uitvoeringsvermogen, zullen besluiten zonder draagvlak in lidstaten daar veelal
       onuitgevoerd blijven. Dit betekent dat meerderheidsbesluitvorming en, meer algemeen,
       andere vormen van uitruil zoals gebruikelijk in veel andere dossiers in de Europese politiek, op
       kernaspecten van het asielbeleid niet werken. Besluiten over de hoofdrichting van het asielbeleid
       moeten daarom op consensus berusten. De Commissie-Von der Leyen lijkt dit begrepen te
       hebben. Ook Nederland dient zich hier in de positiebepaling rond de hervorming van het
       Europese asielstelsel scherp van bewust te zijn.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>3.    Begin met een stap-voor-stap-benadering waarbij vooruitgang wordt geboekt op
      deelonderdelen van het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem (GEAS), zonder dat in één
      keer de gehele puzzel wordt gelegd.
      Succes op deelgebieden van het Europese asielbeleid vergroot vertrouwen en laat zien dat
      stappen vooruit mogelijk zijn, zonder dat alle aspecten van het GEAS meteen uitgeklaard hoeven
      te zijn. Dit is te meer aan te bevelen in het licht van de verwachting dat overeenstemming over
      bepaalde onderdelen van het GEAS, met name een vernieuwd ‘Dublin’, tijd zal vergen. Essentiële
      voorwaarde in een stap-voor-stap-benadering is echter wel dat het evenwicht bewaard blijft,
      zodanig dat de voor- en nadelen van de stappen evenredig over de deelnemende lidstaten
      uitvallen. Behalve met een formeel besluit over het asielagentschap (zie hieronder) kan worden
      begonnen met het besluit over Eurodac en toewerken naar een uniforme lijst van veilige landen
      van herkomst en derde landen.
4.    Grijp tevens mogelijkheden aan voor bilaterale samenwerking met andere lidstaten op
      specifieke deelonderwerpen, voor zover dit de samenwerking in EU-verband versterkt of
      althans niet ondermijnt.
      Bilaterale samenwerking in administratieve uitvoering kan een sfeer van vertrouwen bevorderen
      en tot ‘best practices’ leiden die mogelijk navolging vinden. De Nederlandse asielsamenwerking
      met Griekenland valt wat de AIV betreft onder deze noemer. Exploreer ook afspraken over een
      arbeidsverdeling zoals voorzien in het asiel- en migratiepact, teneinde de mogelijkheden om in
      gezamenlijkheid aan oplossingen te werken te verbreden. Voor wat betreft dit laatste moet dan
      wel goed in het oog worden gehouden dat overeenstemming bestaat tussen de deelnemende
      partners en dat de voor- en nadelen van de respectieve inspanningen eerlijk verdeeld zijn.
5.    Versterk de rol van EU-agentschappen zoals Frontex en het Europees Ondersteuningsbureau
      voor asielzaken (EASO).
      Een eerste concrete stap ligt voor de hand: aanneming van de voorgestelde verordening
      betreffende een Europees asielagentschap. Meer algemeen is versterking van EU-agentschappen
      een kansrijke strategie om de uitvoering van het GEAS te verbeteren en de kansen op verdere
      hervorming te vergroten. Een grotere rol voor agentschappen vergt wel een zorgvuldige omgang
      met gevoeligheden op het terrein van soevereiniteit, waarbij ook bilaterale samenwerking
      kan helpen. Bovendien moeten tevens de nodige middelen beschikbaar zijn (of komen) in de
      EU-begroting en is van belang dat de uitbesteding van uitvoerende taken gepaard gaat met
      voldoende democratische verantwoording, tenminste via Commissie en Europees Parlement.
Aanbevelingen inzake de richting van het handelen, nodig om te komen tot een uitweg uit de impasse
en tot een hervorming van het gemeenschappelijk asielstelsel die de duurzaamheid van het stelsel
versterkt:
6.    Steun de inspanningen van de Europese Commissie om te komen tot een intern akkoord
      binnen de Unie, met een evenwicht tussen solidariteit en verantwoordelijkheid wat betreft
      registratie en opvang van asielzoekers.
      Het moeilijkste obstakel in de impasse betreft de vernieuwing van de Dublinsystematiek voor
      toewijzing van verantwoordelijkheid voor binnenkomende asielzoekers. Erken dat dit in de
      kern een politiek vraagstuk is, waarvan de oplossing noch zit in implementatie van bestaande
      regels noch in nieuwe regels per se, maar in nieuwe regels die door alle deelnemende lidstaten
      worden gedragen – en die in gelijktijdigheid en samenhang moeten worden afgesproken om
      gebrek aan vertrouwen te boven te komen. De Commissie-Von der Leyen, die hier ook blijkens
      haar uitgebreide consultatie met alle lidstaten en maatschappelijke organisaties meer oog voor
      toont dan haar voorganger, verdient steun voor de benadering in het voorgestelde asiel- en
      migratiepact. Op dit terrein moeten de kleine, vertrouwenwekkende stappen beginnen. Voor
      Nederland betekent dit dat handreikingen en concessies aan zuidelijke lidstaten nodig zullen
      zijn, bijvoorbeeld op het terrein van ‘search and rescue’, herplaatsing van asielzoekers vanuit de
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>      Griekse eilanden en in de vorm van extra financiële of andere inspanningen, in ruil voor
      gelijktijdige stappen naar een meer effectief en verantwoordelijk grensbeleid in de landen aan
      de buitengrens. Alleen zo kan een rem worden gezet op de omvang van de huidige
      ongecontroleerde ‘secundaire migratie’ en het Europese asielstelsel een meer geïntegreerd
      karakter krijgen.
7.    Voorkom een (verdere) ontkoppeling van ‘Dublin’ en ‘Schengen’: een hervorming van het
      asielstelsel kan niet worden afgedwongen door te dreigen met een ‘mini-Schengen’, terwijl die
      strategie wel grote economische en politieke risico’s in zich bergt.
      Het meer dan tijdelijk en onder strikte voorwaarden inzetten van grenscontroles bij de Schengen-
      binnengrenzen, of een beweging richting ‘mini-Schengens’, bergt zowel economisch als politiek
      grote risico’s in zich. In feite toont de druk op Schengen als gevolg van het disfunctioneren van
      ‘Dublin’ slechts de noodzaak en urgentie aan van een effectieve hervorming van het GEAS.
8.    Neem het voortouw in of steun initiatieven om zo snel mogelijk te komen tot een meer
      eenvormig asielbeleid in de lidstaten als onlosmakelijk onderdeel van het interne akkoord.
      Het uiteenlopen van de asielsystemen werkt secundaire migratie en asielshoppen in de hand,
      ook als de registratie aan de buitengrens waterdicht zou zijn. Een meer eenvormig asielbeleid
      in de EU-lidstaten is daarom onverminderd belangrijk. De vluchtelingenbescherming in de EU-
      lidstaten moet daarbij op een gelijk en goed niveau uitkomen. Nederland dient hiertoe expertise
      actief aan te bieden aan andere lidstaten. Tegelijkertijd geldt ook hier: dit kan alleen succes
      hebben indien Nederland ook bereid is concessies elders te doen, zoals op het terrein van search
      and rescue en relocatie. De verdere ontwikkeling van EASO als instrument om deze ontwikkeling
      te bevorderen is daarbij van belang.
9.    Onderzoek samen met de Commissie hoe met voorrang een volwaardige externe dimensie
      van het GEAS kan worden ontwikkeld, in samenhang met het EU buitenlands- en
      veiligheidsbeleid.
      Hoewel de Commissie er in het asiel- en migratiepact aandacht aan besteedt, is de externe
      dimensie er onvoldoende ontwikkeld. Dat is niet in overeenstemming met de urgentie van
      dit onderdeel van de asielproblematiek. Een groot deel van de sleutel ligt buíten Europa, en in
      de onderkenning dat een extern akkoord nodig is om de impasse in het GEAS te doorbreken.
      Samenwerking met landen van herkomst en met transitlanden kan enkel duurzame
      gestalte krijgen dankzij institutionele structuren, die beleidsoverstijgend werken en een
      coördinatieplatform voor inspanningen vanuit EU-kader en van individuele lidstaten bieden,
      op basis van gelijkwaardigheid tussen de partners, maar ook met goed oog voor de Europese
      belangen. Alleen in Europees verband is er de “clout” aan middelen en invloed om dergelijke
      partnerschappen goed vorm te geven.
10. Voorzie de externe dimensie van het GEAS van een doordacht en in partnerschappen met
      derde landen ingebed onderdeel gericht op hervestiging van vluchtelingen en legale migratie
      voor werk en studie, dat onderdeel is van de ‘flexibele solidariteit’ tussen lidstaten.
      Steun voor opvang en bescherming in de regio, een faire Europese bijdrage aan hervestiging
      van vluchtelingen vanuit landen en gebieden die disproportionele aantallen vluchtelingen
      herbergen, en het in redelijke mate openstellen van wegen voor legale migratie (ook in dienst van
      Europese behoefte) moet deel uitmaken van deze externe inzet. Een effectief terugkeerbeleid zal
      alleen bereikt worden als dit geflankeerd wordt met openingen op het terrein van hervestiging
      van vluchtelingen, en legale migratie van betekenis voor de landen van herkomst en transit.
      Legale migratie kan ook tijdelijk werk, studie en onderwijs behelzen in het voordeel van beide
      partijen (circulaire migratie). Werk aan het behoud van draagvlak hiervoor en zet daarbij naast
      het humanitaire argument ook het ‘verlicht eigenbelang’ argument in. Deze inspanningen
      zijn essentieel willen Nederland en Europa effectieve zeggenschap behouden op het asiel- en
      migratievraagstuk.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                        52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Eindnoten
1
     Over het probleem van secundaire migratie, zie: advies van de Adviescommissie voor
     Vreemdelingenzaken, ‘Secundaire migratie van asielzoekers in de EU (2019). De omvang
     van de secundaire migratie kan niet precies worden gekwantificeerd, zie dit advies pp. 12-13.
2
     Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees
     Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een nieuw migratie- en
     asielpact, COM/2020/609 final, p.1.
3
      Ibidem. Er worden jaarlijks in de EU zo’n 370.000 asielverzoeken afgewezen. Hiervan keert
      ongeveer een derde terug naar het land van herkomst.
4
      Zie bijvoorbeeld: Martin Kuiper en Romy van der Poel, Jonge Marokkaanse asielzoekers: de
      straatjongens van Europa (De jonge Marokkaanse asielzoekers die nergens welkom zijn) in: NRC
      Handelsblad, 20 & 23 november 2020.
5
      Zie: Nieuwsbericht van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken van 13 mei 2020,
      Kwetsbaar en onzichtbaar: Migranten zonder geldige verblijfstitel.
6
      Zie: J. Snippe en R. Mennes, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC),
      Vooronderzoek data en methoden illegalenschatting, voor globale schattingen ten aanzien van
      het aantal illegalen in Nederland (p.1) en de EU (p.2). Het aantal illegaal in Nederland verblijvende
      personen bestaat overigens niet alleen uit afgewezen asielzoekers maar ook uit andere illegaal in
      Nederland verblijvende derdelanders.
7
      Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord, 1985.
8
      Elchardus, Mark, Christopher Houtkamp en Monika Sie Dhian Ho, Een fort Europa met
      poorten, Clingendael Barometer Alert, verschijning voorzien januari 2021.
9
      In de Europese Unie bestaat een grote achterstand in de behandeling van de asielverzoeken, de
      achterstand is opgelopen tot meer dan 900.000 zaken, zie: Latest Asylum Trends, cijfers EASO
      juni 2020.
10
     Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, artikelen 77-80.
11
     Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013, zgn.
     “Dublin III”. Deze Verordening verving het Verdrag van Dublin van 1990. Aan “Dublin” nemen
     behalve de EU lidstaten ook Liechtenstein, Noorwegen, IJsland en Zwitserland deel.
     In het verlengde daarvan nemen deze landen ook aan de meeste overige onderdelen van het
     gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid deel.
12
     De belangrijkste daarvan zijn:
     - De Procedurerichtlijn, van toepassing op alle verzoeken om internationale bescherming die op
        het grondgebied, in de territoriale wateren of de transitzones van EU-lidstaten worden gedaan;
     - De Kwalificatierichtlijn, van belang voor de bepaling van de status van ‘vluchteling’ of van een
        andere grond om in aanmerking te komen voor bescherming;
     - De Opvangrichtlijn, die betrekking heeft op de opvang van vluchtelingen en asielzoekers tijdens
        de asielprocedure;
     - De Eurodac-verordening, die het mogelijk maakt om een systeem te ontwikkelen waarin
        vingerafdrukken van asielzoekers en illegale immigranten geïdentificeerd en vergeleken kunnen
        worden;
     - De Terugkeerrichtlijn, die betrekking heeft op het terugsturen van asielzoekers naar een derde
        (veilig) land;
     - De Schengengrenscode, die onder meer betrekking heeft op tijdelijke invoering van controles
        aan de binnengrenzen.
13
     Zie: advies ACVZ, Secundaire migratie, supra noot 1, p. 114.
14
     Verklaring EU-Turkije, 18 maart 2016.
15
     De adviesaanvraag is als bijlage bij dit advies gevoegd.
16
     Zie: Commissiepublicatie Migratie- en asielpakket: op 23 september 2020 aangenomen
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                            53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>     documenten
17
     Zie: Eurostat (2016) Record number of over 1.2 million first time asylum seekers registered in 2015.
18
     Raadsbesluit van 22 september 2015.
19
     Zie: Luuk van Middelaar, Improvisatie en oppositie: de nieuwe politiek van Europa
     (Historische Uitgeverij: Groningen 2019), pp. 112-120.
20
     Dit is een vereenvoudigd beeld: de asielmigratie naar en binnen de EU is complexer en veelzijdiger
     dan deze driedeling. Het hier beschreven patroon krijgt echter niet alleen de meeste aandacht
     maar is ook de aanleiding voor de verdeeldheid die tot de impasse in het GEAS leidt.
21
     Ook het VK is en blijft een belangrijk bestemmingsland, hetgeen ook Frankrijk en België –
     denk aan hun Noordzeehavens Calais en Zeebrugge – tot doorgangsland maakt(e).
22
     Zie bijvoorbeeld: Refugee Crisis - Western Balkan route, Syria Regional Crisis - ECHO Daily Map,
     05/11/2015 ECHO (2015).
23
     Voor aantallen asielaanvragen zie bijvoorbeeld: Eurostat Quarterly report Aankomstlanden in
     Zuid-Europa hebben te maken met hoge aantallen aankomende irreguliere migranten die men
     wil herverdelen, ongeacht of het om asielzoekers gaat of niet. Bestemmingslanden als Duitsland
     en Frankrijk hebben de hoogste aantallen asielaanvragen.
24
     Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende
     een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), in het
      bijzonder artikel 29(4).
25
     QMV is de veel gebruikte Engelstalige afkorting van qualified majority voting, stemmen bij
     gekwalificeerde meerderheid.
26
     Artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) bepaalt dat lidstaten
     onderling een nauwere samenwerking kunnen aangaan.
27
     Zie hoofdstuk 1.3.
28
     Het beginsel van solidariteit is neergelegd in artikel 80 van het Verdrag betreffende de
     Werking van de Europese Unie (VWEU). De notie ‘flexibele solidariteit’ dateert van het Slowaakse
     Raadsvoorzitterschap (najaar 2016) en werd destijds hernoemd tot ‘effectieve solidariteit’. Het is
     in het kader van het asiel- en migratiepact weer teruggekomen als ‘flexibele solidariteit’ c.q.
     ‘flexibele bijdragen’.
29
     Verordening (EU) 2016/1624 van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht.
30
     Verklaring EU-Turkije, zie supra noot 14.
31
     Verordening (EU) 2016/399 van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding
     van de grenzen door personen (Schengengrenscode), artikel 29, lid 1. Zie ook hoofdstuk 7 van
     dit advies.
32
     De in artikel 29 lid 1 van de Schengengrenscode voorziene maximale termijn is 2 jaar.
33
     Verordening (EU) 2016/1624 van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht
     (2016).
34
     Verordening (EU) 2019/1896 van 13 november 2019 betreffende de Europese grens- en kustwacht
     (2019).
35
     Arrest van het Hof van 2 april 2020 in de gevoegde zaken C 715/17, C718/17 en C719/17
     Commissie v Polen, Hongarije en Tsjechië.
36
     Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, artikel 260.
37
     Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak M.S.S. v. Belgium and
     Greece (Application no. 30969/09) (2011).
38
     Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Khlaifia And Others v. Italy
     (Application no. 16483/12) (2016).
39
     Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak N.D. and N.T. v. Spanje
     (Applications nos. 8675/15 and 8697/15) (2020).
40
     Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Ilias and Ahmed v.
     Hungary (Application no. 47287/15) (2019).
41
     Arrest van het Hof van 14 mei 2020 in de zaak FMS e.a. tegen Hongarije C-924/19 PPU
     en C-925/19 PPU.
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                          54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>42
     Zie: Donner en Den Heijer, Terechte zorg, verkeerd aanknopingspunt (2020), p. 15.
43
     Zie bijvoorbeeld uitspraken van een UNHCR woordvoerder van 2 juni 2020 “Greece must
     ensure safety net and integration opportunities for refugees”.
44
     Zie: Nieuwsbericht Rijksoverheid, 18 juni 2020, Samenwerking met Griekenland voor opvang
     en voogdij formeel bezegeld.
45
     In 2017 voor het eerst meer dan 100.00 asielverzoeken, zie: Chiffres clés van het Franse ministerie
     van binnenlandse zaken.
46
     In 2018 beschuldigde president Macron Italië van onverantwoordelijk gedrag toen het een boo
     vol vluchtelingen weigerde. Premier Conte antwoordde dat de Franse opstelling van hypocrisie
     getuigde. De ruzie liep zo hoog op dat Frankrijk zijn ambassadeur in Rome terugriep.
47
     Zie bijvoorbeeld: Verslag van een schriftelijk overleg (JBZ-Raad), 1 oktober 2019, dossier 32317
     nr. 570.
48
     Brief van de ministers van binnenlandse zaken van Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje aan
     Commissarissen Schinas en Johansson, 9 april 2020, o.a. beschikbaar via de website van
     statewatch.
49
     Von der Leyen, Ursula (2019) A union that strives for more: my agenda for Europe.
50
     Frontex noteerde voor april 2020 een afname van 85% van de irreguliere grensoverschrijdingen,
     zie: Frontex (2020) Situation at EU external border in April – Detections lowest since 2009.
51
     Zie bijvoorbeeld: World Food Programme (2020) COVID-19 will double number of people facing
     food crises unless swift action is taken.
52
     Zie bijvoorbeeld: The New Humanitarian (Froudi, Layli, 1 september 2020), COVID-19 fallout
     drives Tunisians to Italy despite deportations.
53
     AIV-briefadvies 34 (2020), Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19.
54
     Zie supra noot 2.
55
     In totaal omvat het pact 5 wetgevingsvoorstellen, 3 aanbevelingen en 1 voorstel voor
     een richtsnoer.
56
     Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende asiel-
     en migratiebeheer, COM(2020) 610 final.
57
     Zie hoofdstuk 5.1.
58
     Zie: ’De schakels van de migratieketen’ in: M. Sie Dhian Ho, René Cuperus & Annelies Pilon (red.),
     Over de grens. De vluchtelingencrisis als reality test. Amsterdam: Van Gennep, mei 2017, p.17
     en verder.
59
     Zie Kamerbrief over de integrale migratieagenda, maart 2018.
60
     Behandeling van asielverzoeken ‘aan de grens’ en ‘voor sprake is van toegang tot het EU-territoir’:
     dit betreft opvang binnen het territoir van de betreffende EU-lidstaat, maar zonder dat
     de derdelander is toegelaten tot die staat. De derdelander die zich daar bevindt valt onder de
     soevereiniteit en de rechtsmacht van de staat in kwestie, en geniet derhalve ook de bescherming
     van de in die staat geldende juridische instrumenten, bijvoorbeeld op het terrein van asiel- en
     vluchtelingenrecht. In juridisch opzicht is het vergelijkbaar met een transitzone op een vliegveld.
61
     Zie voor Nederland bijvoorbeeld: beleidsnota ‘a renewed European agenda for migration’,
     maart 2019.
62
     Europese Commissie, Non-paper on controlled centres in the EU-interim framework, 27 juli 2018.
63
     Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
     gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale
     bescherming (Procedurerichtlijn), artikel 43.
64
     De Commissie deed in 2016 een eerste voorstel tot aanpassing van de bestaande
     Procedurerichtlijn.
65
     Zie bijvoorbeeld: Joint NGO Statement The Pact on Migration and Asylum: to provide a fresh
     start and avoid past mistakes, risky elements need to be addressed and positive aspects need to
     be expanded, 6 oktober 2020; Zie voor een kritiek op de hotspotprocedures: European Union
     Agency for Fundamental Rights, Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the
     hotspot set up in Greece and Italy, maart 2019; Zie over de voorstellen rondom grensprocedures:
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                         55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>     S. Carrera, Who’s Pact. The cognitive dimensions of the new EU Pact on Migration and Asylum,
     25 september 2020.
66
     Zie: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Pieken en dalen, (2017); Rapport
     Onderzoekscommissie Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder bestendig verblijfsrecht
     (Commissie van Zwol), 2019.
67
     Zie: H. Beirens, The EU Pact on Migration and Asylum. A bold move to avoid the abyss?
     oktober 2020.
68
     Amended proposal for a Regulation on the establishment of ‘Eurodac’, COM(2020) 614
     of 23 September 2020
69
     Verordening (EU) Nr. 604/2013, supra noot 11.
70
     In geval een asielzoeker familie heeft in of een andere link heeft met een bepaalde lidstaat, is die
     lidstaat verantwoordelijk voor de asielaanvraag en niet het land van eerste aankomst. Dat is echter
     in de praktijk maar in een klein gedeelte van de asielaanvragen het geval. Wel is het zo dat de
     praktijk ook is, dat de meeste asielaanvragen in bestemmingslanden worden gedaan.
     Dat hangt weer samen met de gebrekkige procedures aan de buitengrenzen en het doorreizen
     van veel migranten vanuit de landen van eerste aankomst naar de bestemmingslanden.
71
     Heijer M. den, Rijpma J.J. & Spijkerboer T. (2016), Dwang, verbod en grootse verwachtingen.
     Over het falende Europese asielbeleid, Nederlands Juristenblad (24): 1672-1682.
72
     Zie bijvoorbeeld: ECRE rapport: The Implementation of the Dublin III Regulation in 2018.
73
     Voorstel voor een verordening betreffende asiel- en migratiebeheer, COM(2020) 610 final,
     artikel 55. Er zijn ook andere mogelijkheden voor een solidaire bijdrage, opgenomen in artikel 56
     b.v. capaciteitsopbouw en operationele ondersteuning.
74
     Vaak is de situatie ter plaatse (eerste land van aankomst) doorslaggevend, en werkt ‘afschrikking’
     doormigratie en een race-to-the-bottom van beleidsregels in de hand. Zie: ACVZ, Secundaire
     migratie, supra noot 1.
75
     Dit betreft met name Richtlijn 2013/32/EU van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke
     procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming.
76
     Zie voor diverse vergelijkende rapporten de landenrapporten van de Asylum Information
     Database (AIDA) en de European Council on Refugees and Exiles (ECRE); de landenrapporten
     en het jaarrapport van EASO; en de diverse impact assessments van de Europese Commiss
     inzake de implementatie van richtlijnen in nationale lidstaten.
77
     Zie o.a. de adviezen van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Op zoek naar veilige(r)
     landen, februari 2018 en van de ACVZ, Secundaire migratie, supra noot 1; en ECRE, Analysis o
     Asylum Statistics in Europe, 19 juni 2020.
78
     Voorstel voor een Verordening inzake het asielagentschap van de Europese Unie,
     COM(2016) 271 final.
79
     Zie voor een vergelijking van de opvangsituaties in de EU-lidstaten bijvoorbeeld: Asylum
     Information Database (AIDA) van de European Council on Refugees and Exiles (ECRE).
80
     Gewijzigd voorstel voor een Verordening inzake het Asielagentschap van de Europese Unie,
     COM(2018) 633 final.
81
     Om deze reden is het wel van belang dat bij de totstandkoming en toepassing van een dergelijke
     lijst internationale standaarden in acht worden genomen. In het bijzonder dient het recht van
     de asielzoeker om tegen de presumptie van ‘veilig land’ in beroep te gaan geborgd te worden,
     ter voorkoming van refoulement.
82
     Asielprocedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) artikel 31(8)(b) iuncto artikelen 36-37, en bijlage I
     (veilige landen van herkomst), resp. artikel 33(1)(c) iuncto art 38 (veilige derde landen).
83
     De Commissie heeft wel een voorstel gedaan voor EU lijsten van veilige landen: Voorstel voor een
     Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst
     (COM(2015) 452 final). In het voorstel voor een nieuwe Procedureverordening mogen nationale
     lijsten (daarnaast) blijven bestaan.
84
      Zie o.a.: ACVZ, veilige(r) landen, supra noot 77.
85
     Zie: AIV-advies 112 (2020), Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen. De AIV gaat daarin ook
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                          56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>     in op andere onderdelen van veiligheid en crisisbeheersing in de wijdere regio.
86
     Remittances zijn overmakingen van migranten aan bijvoorbeeld familie of vrienden in hun land
     van herkomst.
87
     Zie hoofdstuk 2, Internationale migratiesamenwerking, in: M. Sie Dhian Ho c.s. Gedeeld belang
     bij circulaire migratie. Naar duurzame partnerschappen, verschijning voorzien aanvang 2021.
88
     Global Compact on Refugees, United Nations, New York (2018)
89
     Zie: Mededeling van de Commissie over een nieuw migratie- en asielpact, COM(2020) 609 final,
     pp. 17-24.
90
     De voorstellen bouwen overigens voort op de Mededeling van de Commissie aan het Europees
     Parlement, de Europese Raad, de Raad en de Europese Investeringsbank over het vestigen van een
     nieuw Partnerschapsraamwerk met derde landen in het kader van de Europese Agenda voor
     Migratie, COM/2016/0385 final.
91
     Zie: rapport ‘The externalisation of Europe’s responsibilities’ van Concord voor een analyse
     van de complexe wisselwerking tussen hulp en migratie.
92
     Zie ook: S. Carrera, 2020, Whose pact? Op. cit. supra noot 65.
93
     UNHCR Global Trends 2019, juni 2020.
94
     EU-Turkije Verklaring, zie supra noot 14.
95
     Zie: European Commission Factsheet on the EU-Turkey Statement – four years on, maart 2020.
96
     Zie hierover ook M. Wijnkoop, ‘De regio. Bescherming in plaats van opvang’. In: Over de grens.
     De vluchtelingencrisis als reality test, M. Sie Dhian Ho , op. cit. supra noot 58, pp. 169-182.
97
     Zie supra noot 3.
98
     Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, artikel 79(3).
99
     El País, 19 juli 2019, España inyecta a Marruecos otros 30 millones de euros para frenar la
     inmigración irregular.
100
     Zie bijvoorbeeld: Hugo Brady, Expert Voice: VDL’s migration plan – the fine art of pleasing
     no-one, International Centre for Migration Policy Development.
101
     Zie: hoofdstuk 9, Instituties, in: M. Sie Dhian Ho e.a. Gedeeld belang bij circulaire migratie.
     Naar duurzame partnerschappen, zie supra noot 87.
102
     Beleidsnota over de prioriteiten van Nederland voor de Europese Unie,
     Staat van de Europese Unie 2019, p. 16.
103
     Zie: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, De strategische landenbenadering migratie,
     2015; hoofdstuk 2, Internationale migratiesamenwerking, in: M. Sie Dhian Ho e.a. Gedeeld
     belang bij circulaire migratie. Naar duurzame partnerschappen, zie supra noot 87.
104
     De Schengen-ruimte waarbinnen grenscontroles tussen de deelnemende Europese landen zijn
     afgeschaft omvat 26 landen, de EU-landen met uitzondering van Roemenië, Bulgarije, Kroatië,
     Cyprus en Ierland en de niet-EU landen Liechtenstein, Noorwegen, IJsland en Zwitserland.
105
     Artikel 29 van de Schengen grenscode staat grenscontroles aan de binnengrenzen toe in het geval
     van “ernstige gebreken met betrekking tot het buitengrenstoezicht” voor een maximumtermijn
     van 2 jaar.
106
     Zie bijvoorbeeld Euractiv, Gerogi Gotev, Macron pleads for Schengen renegotiation, possibly
     with fewer members, 29 april 2019.
107
     Artikel 3(2) Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); Artikel 67(2) Verdrag betreffende de
     Werking van de Europese Unie (VWEU); Protocol 19 bij het Verdrag betreffende de Werking
     van de Europese Unie: Betreffende het Schengenacquis.
108
     AIV-briefadvies 28 (2016), De toekomst van Schengen.
109
     Merkel 18 mei 2020, tijdens een gezamenlijke persconferentie met president Macron.
110
     Zie de roep van bijvoorbeeld president Marcon na aanslagen in Nice en Wenen om Schengen
     te herzien, o.a. Politico, Macron calls for a refoundation of the Schengen area, 5 november 2020
111
     Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 20(1).
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                      57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>     Bijlage I
     Adviesaanvraag
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken 59</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>     Bijlage II
     Geraadpleegde personen
Ter voorbereiding van het advies heeft de commissie gesproken met een aantal deskundigen.
De AIV is hen zeer erkentelijk voor hun inzichten en hun inbreng.
• mw. C. F. (Carmelita) Ammendola Deputy Prefect, Justice and Home Affairs Counsellor,
Permanent Representation of Italy to the EU
• drs. M. (Marije) Balt Adviesraad Internationale Vraagstukken, Secretaris gecombineerde
commissies
• mw. M. (Marijn) Clevers Analist, European Stability Initiative (ESI)
• mr. dr. N.P. (Nils) Coleman Hoofd Beleid, Dienst Justitiële Inrichtingen, Directie Beleid en
Bestuursondersteuning
• mw. L. (Laura) Corrado Head of Unit, Legal pathways and integration, Directoraat-geneaal
Migratie en Binnenlandse Zaken, DG HOME
• dhr. L. (Lars-Erik) Fjellström Legal Counsellor at the Permanent Representation of Sweden to the
European Union
• mw. M.L. (Marie Louise) Gammelgaard-Larsen Justice and Home Affairs Counsellor on Migration
and Asylum, Permanent Representation of Denmark to the EU
• drs. L.H.J. (Lise) Gregoire-van Haaren Directeur Directie Integratie Europa, ministerie van
Buitenlandse Zaken
• drs. D.F. (Daan) Huisinga plv. Directeur-Generaal Internationaal Migratie, Ministerie van Justitie
en Veiligheid
• mr. T. (Time) Kaptein plv. hoofd Asiel, Opvang en Terugkeer, Directie Migratiebeleid, Ministerie
van Justitie en Veiligheid
• ir. N. (Nanda) Kelly-Smit MA senior adviseur DG Migratie, ministerie van Justitie en Veiligheid
• drs. C.E.F. (Carin) Lobbezoo MA Eerste medewerker Directie Integratie Europa, ministerie van
Buitenlandse Zaken
• prof. dr. M. (Matthias) Lücke Senior Researcher, Kiel Institute for the World Economy
Coordinator, MEDAM
• mr. W.N. (Wolf) Mannens Secretaris-directeur, Adviescomissie voor vreemdelingenzaken
• mr. J.N.M. (Koos) Richelle Lid AIV, voormalig voorzitter van de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken
• mw. C. (Christine) Roger Directeur-Generaal Justitie en Binnenlandse Zaken, Raadssecretariaat
van de EU
• dhr. Y.J.P. (Yuri) Schutte, MA Coördinerend beleidsmedewerker DGM-Bureau Internationaal
Migratiebeleid, ministerie van Justitie en Veiligheid
• dhr. L. (Luigi) Scazzieri Research Fellow, Centre for European Reform
• dhr. P. (Pascal) Schumacher Justice and Home Affairs Counsellor, Permanent Representation of
Luxemburg to the European Union
• dhr. Vladimír Šimoňák Head Home Affairs unit, Permanent Representation of the Slovak Republic
to the European Union
• dhr. G. (Guy) Stessens Deputy Director Home Affairs, Justitie en Binnenlandse Zaken,
Raadssecretariaat van de EU
• mw. A. (Alexandra) Stiglmayer Senior Analyst and Secretary-General, European Stability Initiative
• dhr. I.T. ( István) Takács Justice and Home Affairs Counsellor, Permanent Representation of
Hungary to the European Union
• mw. W. (Willemijn) Tiekstra, LLM Senior Beleidsmedewerker, DGM-Bureau Internationaal
Migratiebeleid, ministerie van Justitie en Veiligheid
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                     60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>• dhr. M. (Michal) Tudorowski Head of Justice and Home Affairs Unit, Permanent Representation of
the Republic of Poland to the European Union
• mr. dr. R.K. (Rob) Visser Secretaris van de Raad van State, voormalig Executive Director van de
European Asylum Support Office (EASO).
• mw. C. (Catherine) Woollard Director, European Council on Refugees and Exiles
• drs. R. (Richard) van Zwol Lid van de Raad van State, voormalig voorzitter Commissie Langdurig
Verblijvende Vreemdelingen
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                  61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>     Bijlage III
     Lijst met afkortingen
AIV                      Adviesraad Internationale Vraagstukken
ACVZ                     Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
EASO                     European Asylum Support Office
                         (Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken)
EDEO                     Europese Dienst voor Extern Optreden
EHRM                     Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EP                       Europees Parlement
EU                       Europese Unie
EU-Hof                   Hof van Justitie van de Europese Unie
EVP                      Europese Volkspartij
EVRM                     Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
                         fundamentele vrijheden
FRIT                     Facility for Refugees in Turkey (Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije)
FRONTEX                  European Border and Coast Guard Agency (Europees Grenswachtagentschap)
GEAS                     Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel
ID                       Identiteit en Democratie partij
IOM                      International Organization for Migration (Internationale Organisatie
                         voor Migratie)
MFK                      Meerjarig Financieel kader
QMV                      qualified majority voting (stemmen bij gekwalificeerde meerderheid)
S&D                      Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten
SAR                      search-and-rescue (zoek en red)
SDG                      Sustainable Development Goal
UNHCR                    United Nations High Commissioner for Refugees (Hoge Commissaris
                         voor de Vluchtelingen)
V4                       Visegrád vier (Hongarije, Polen, Slowakije, Tsjechië)
VEU                      Verdrag betreffende de Europese Unie
VWEU                     Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken                    62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>     Bijlage IV
     Lijst van beelden en figuren
Figuur 1        Laatste trends in het aantal asielaanvragen en illegale
                grensoverschrijdingen. Bron: EASO                                          25
Figuur 2        Aantal irreguliere grensoverschrijdingen in de periode januari – oktober
                2020 in vergelijking met dezelfde periode in 2019. Bron: Frontex           39
Foto 1          Jonge asielzoekers protesteren op Lesbos na de brand in het
                vluchtelingenkamp Moria, Griekenland. Bron: ANP                            7
Foto 2          Presentatie van het asiel- en migratiepact door commissaris Ylva Johansson
                (rechts, Binnenlandse Zaken), commissaris Margaritas Schinas (midden,
                Bevordering van onze Europese levenswijze), en een woordvoerder van
                de commissie. Bron: EC - Audiovisual Service/Lukasz Kobus                  27
Foto 3          Vluchtelingenopvang in Libanon. Foto: Werry Crone                          38
AIV | Het Europese asielbeleid: twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken              63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>