<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Het leveren en financieren
van “niet-letale steun” aan
niet-statelijke, gewapende
groepen in het buitenland
Advies nr. 35 CAVV / Advies nr. 114 AIV, 25 juni 2020
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>      Leden Commissie van Advies Inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
 Voorzitter
 Prof.dr. L.J. (Larissa) van den Herik
 Vicevoorzitter
 Dr.mr. C.M. (Catherine) Brölmann
 Leden 		
                                                                                                                        inhoud
 Dr.mr. R. (Rosanne) van Alebeek
 Dr. G.R. (Guido) den Dekker
 Dr. B. (Bibi) van Ginkel LLM
 Dr. mr. A.J.J. (André) de Hoogh
 Prof.dr. J.G. (Johan) Lammers
 Mr. A.E. (Annebeth) Rosenboom
 Prof. C. (Cedric) Ryngaert
 Secretarissen
 Mr. F. (Fatima) Arichi
 Mr. V.J. (Vincent) de Graaf LLM
 Postbus 20061
 2500 EB Den Haag
 telefoon 070 - 348 5011
 djz-ir@minbuza.nl
      Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
 Voorzitter
 Prof.mr. J.G. (Jaap) de Hoop Scheffer
 Vicevoorzitter
 Prof.dr.ir. J.J.C. (Joris) Voorhoeve
 Leden 		
 Prof.mr. C.P.M. (Tineke) Cleiren
 Prof.dr. E.M.H. (Ernst) Hirsch Ballin
 LGen b.d. G.J. (Jan) Broeks
 Prof.dr. L.J. (Luuk) van Middelaar
 Prof.dr. M.E.H. (Mirjam) van Reisen
 Mr. J.N.M. (Koos) Richelle
 Drs. M. Sie (Monika) Dhian Ho
 Secretaris
 Drs. M.E. (Marja) Kwast-van Duursen
 Postbus 20061
 2500 EB Den Haag
 telefoon 070 - 348 6060/5108
 aiv@minbuza.nl
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland    2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>     Inhoudsopgave
     Hoofdstuk. 1                                                                        Noten                           17
     Inleiding                                                        4
                                                                                         Bijlage I
     Hoofdstuk. 2                                                                   Adviesaanvraag                       20
     Het begrip “niet-letale steun” en
     relevante internationale rechtsregels:
     het geweldverbod                                                                    Bijlage II
     en het non-interventiebeginsel                                   5             Brief CAVV aan de
2.1. Het geweldverbod en het                                                        Minister van Buitenlandse Zaken
     non-interventiebeginsel zoals geduid door                                      van 15 februari 2011                 21
     het Internationaal Gerechtshof                                   5
2.2 De statenpraktijk en mogelijke
     rechtsontwikkeling                                               8                  Bijlage III
                                                                                    Ministerieel Besluit van 25 mei 2011 22
     Hoofdstuk. 3
     “Niet-letale steun” en aansprakelijkheid                                            Bijlage IV
     in relatie tot schendingen van het                                             Lijst met gebruikte afkortingen      23
     internationaal humanitair recht en/of
     de mensenrechten door 		
     niet-statelijke gewapende groepen                                10
3.1 Verbod op assistentie                                             10
3.2 Medeplichtigheid aan schendingen van
     internationaal recht gepleegd door een
     niet-statelijke gewapende groep                                  12
     Hoofdstuk. 4
     Afsluiting en enkele reflecties betreffende
     de rol van volkenrechtelijk advies                               14
4.1 Volkenrechtelijke advisering als onderdeel
     van de beoordeling                                               14
4.2 Elementen van het toetsingskader                                  15
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland     3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>    Hoofdstuk. 1
Inleiding
Op 9 oktober 2018 nam de Tweede Kamer                                               (NLA) aan niet-statelijke gewapende entiteiten
van de Staten-Generaal de volgende motie aan:                                       gedurende gewapend conflict onder het internationale
                                                                                    recht. De voorzitters hebben daarbij expliciet vermeld
                                                                                                                                               inhoud
                                                                                    dat een terugkijkend feitenonderzoek niet binnen het
    “De Kamer,                                                                      advies-mandaat van beide lichamen valt. De vaste
                                                                                    commissie voor Buitenlandse Zaken had hier begrip
    gehoord de beraadslaging,                                                       voor.
    constaterende dat bij de levering van niet-letale                               De commissie heeft in haar procedurevergadering
    steun in Syrië sprake was van een nieuwe vorm                                   van 12 september 2019 besloten in de adviesaanvraag
    van hulp waarbij de regering steun verleende aan                                aan de CAVV en de AIV een verdere uitwerking
    gewapende groeperingen die geen onderdeel zijn                                  achterwege te laten. De Tweede Kamer heeft op
    van reguliere strijdkrachten; verzoekt de CAVV en                               5 november 2019 besloten “advies te vragen over een
    de AIV, gezamenlijk een advies uit te brengen over                              toetsingskader voor het leveren en financieren van
    een toetsingskader voor het leveren en financieren                              niet-letale steun aan niet-statelijke, gewapende groepen
    van niet-letale steun aan niet-statelijke, gewapende                            in het buitenland.” Dit verzoek is neergelegd in een brief
    groepen in het buitenland;                                                      van de voorzitter van de Tweede Kamer van dezelfde
                                                                                    datum. De CAVV en de AIV hebben bij bevestiging
    verzoekt de commissies, onder andere als basis                                  van ontvangst van het verzoek tot advies aan de
    hiervoor onderzoek te doen naar het NLA-                                        voorzitter van de Tweede Kamer kenbaar gemaakt dat
    programma in Syrië en de feiten en bevindingen                                  zij de kaders zoals gezamenlijk uiteengezet door de
    van dit onderzoek te betrekken bij het toetsings-                               voorzitters van de CAVV en de AIV op 9 april 2019 in
    kader;                                                                          dit advies als uitgangspunt nemen. Conform deze lijn,
                                                                                    beantwoordt dit advies twee juridische vragen, namelijk
    verzoekt de commissies, daarbij ook de rol van                                  (I) hoe verhoudt “niet-letale steun” aan niet-statelijke
    volkenrechtelijk advies, de openbaarheid daarvan                                gewapende entiteiten zich tot kernbeginselen van het
    en de mogelijkheden van tegenspraak daarop te                                   internationale recht, waaronder met name het non-
    betrekken;                                                                      interventiebeginsel alsmede het geweldverbod, en (II)
                                                                                    onder welke voorwaarden kan “niet-letale steun” aan
    en verzoekt de regering, haar volledige                                         niet-statelijke gewapende entiteiten leiden tot (mede-)
    medewerking te verlenen door inzage te geven in                                 aansprakelijkheid in relatie tot schendingen van
    stukken en mee te werken aan gesprekken,                                        internationaal humanitair recht en mensenrechten die
                                                                                    deze entiteiten plegen. Bij de beantwoording van deze
    en gaat over tot de orde van de dag.”                                           vragen is enkel gebruik gemaakt van openbare bronnen,
                                                                                    conform de reguliere werkwijze van de CAVV en de AIV.
                                                                                    Het advies wordt afgesloten met een paragraaf (4.2.)
Op 9 april 2019 hebben de voorzitters van de CAVV en                                welke elementen identificeert voor een toetsingskader
de AIV, mevrouw Van den Herik en de heer De Hoop                                    ten behoeve van regering en parlement.
Scheffer, een gesprek gehad met de leden en de griffier                             Zo’n toetsingskader kan de aan het parlement te
van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van                                  verantwoorden politieke beoordeling niet vervangen.
de Tweede Kamer over de vraag of en hoe de CAVV                                     Wel verschaft het een door de juridische parameters
en de AIV aan dit verzoek konden voldoen. In dit                                    bepaalde aanwijzing, hoe te werk te gaan bij die
gesprek hebben de voorzitters van de CAVV en                                        beoordeling. De daarvoor vereiste situationele afweging
de AIV gezamenlijk te kennen gegeven dat de                                         omvat noodzakelijkerwijs mede politiek-strategische
adviescommissies bereid zijn om advies uit te brengen                               inschattingen van de internationale situatie.
over de juridische vragen betreffende “niet-letale steun”
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                           4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>     Hoofdstuk. 2
Het begrip “niet-letale steun”
en relevante internationale
rechtsregels: het geweldverbod                                                                                                                  inhoud
en het non-interventiebeginsel
     Dit advies ziet op de toelaatbaarheid van “niet-letale                         uit de soevereine gelijkheid van staten. Het internationale
steun” aan buitenlandse niet-statelijke gewapende                                   geweldverbod, vervat in artikel 2 lid 4 van het VN
groepen. Het uitgangspunt is de adviesaanvraag, die                                 Handvest, behoort ook tot de kernregels van het
verwijst naar de uitdrukking “niet-letale steun” welke                              internationale recht. Een ernstige schending van het
gangbaar is in het politieke debat. Deze uitdrukking                                geweldverbod kan als agressie worden gekwalificeerd en
wordt in algemene zin (met een zekere variatie) begrepen                            een schending van jus cogens (dwingend recht) opleveren.
als steun (van materieel en intelligence) die niet direct                           Paragraaf 2.1. behandelt deze juridische normen zoals
kan worden gebruikt om te doden. “Niet-letale steun”                                met name geduid door het Internationale Gerechtshof
is thans echter geen term of art in het volkenrecht en de                           en in paragraaf 2.2. wordt ingegaan op de statenpraktijk
kwalificatie als zodanig heeft dan ook geen                                         aangaande “niet-letale steun”.
juridische implicaties. In dit advies wordt een
onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van
steun, variërend van directe inzet van militaire eenheden                               2.1
van een staat ter ondersteuning van gewapende                                       Het geweldverbod en het non-interventie-
groeperingen in een andere staat tot het geven van                                  beginsel zoals geduid door het Internationaal
humanitaire hulp. Er worden vier categorieën                                        Gerechtshof
onderscheiden op basis van de feitelijke inhoud en om-
standigheden van de steun alsmede de juridische normen                              In geval van steun aan een niet-statelijke gewapende
die dergelijke steun reguleren, waarbij de jurisprudentie                           groepering in het buitenland is een centrale vraag of deze
van het Internationaal Gerechtshof (IGH) als uitgangs-                              steun inbreuk maakt op het non-interventiebeginsel
punt wordt genomen. Aan de hand van dit overzicht                                   en eventueel ook het geweldverbod. Aan de hand van
wordt de vraag beantwoord in welke categorie “niet-leta-                            deze normen, zoals uitgelegd door het Internationaal
le steun” als genoemd in de adviesaanvraag                                          Gerechtshof in de Nicaragua-zaak kunnen vier vormen
valt of zou kunnen vallen.                                                          van steun worden onderscheiden,3 namelijk:
Steun aan niet-gewapende oppositiebewegingen en                                     (1) Directe inzet van militaire eenheden van een staat ter
andere niet-gewapende entiteiten of personen wordt                                      ondersteuning van niet-statelijke gewapende entiteiten
in dit advies buiten beschouwing gelaten.1 De term                                      in het buitenland. Dergelijke militaire inzet zal in
“niet-statelijk” wordt zo opgevat dat dit groeperingen                                  beginsel een schending van het geweldverbod zoals
betreft die geen deel uitmaken van de staat.                                            neergelegd in artikel 2(4) van het VN Handvest
Groeperingen die de gewapende arm vormen van                                            opleveren, en per definitie dan ook een schending
een politieke oppositiebeweging die Nederland als                                       van het non-interventiebeginsel.
legitieme vertegenwoordiger van (een deel van)
het volk beschouwt, vallen wel onder het begrip niet-                               (2) Het bewapenen (leveren van wapens en gerelateerde
statelijke gewapende groeperingen. De erkenning van                                     materialen) en het trainen van niet-statelijke
een dergelijke status heeft slechts een politiek karakter,                              gewapende entiteiten in het buitenland, alsmede
en geen juridische relevantie.                                                          het anderszins steunen van niet-statelijke
                                                                                        gewapende entiteiten op een manier die direct
Een fundamenteel beginsel in het interstatelijk verkeer                                 bijdraagt aan het geweldgebruik van die
is het non-interventiebeginsel.2 Dit beginsel vloeit voort                              entiteiten. Conform de jurisprudentie van het IGH,
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                            5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>    met name het Nicaragua-vonnis en het Armed                                      “Niet-letale steun” is zoals gezegd geen eigenstandig
    Activities-vonnis,4 schendt ook een dergelijke vorm                             begrip in het volkenrecht. De vraag hoe het Nederlandse
    van steun het geweldverbod van artikel 2(4) van het                             NLA-programma in Syrië geduid moet worden en in
    VN Handvest, en per definitie dan ook het                                       welke categorie vormen van steun kunnen worden
    non-interventiebeginsel.                                                        ondergebracht, is dan ook niet afhankelijk van het al
                                                                                    dan niet “letaal” zijn van de geleverde steun; dit geldt
(3) Andere vormen van steun, zoals financiële steun,                                ook voor de verenigbaarheid van het programma met
    het delen van informatie (intelligence) en                                      de regels van het volkenrecht. Steun aan gewapende
    logistieke steun aan niet-statelijke gewapende                                  entiteiten in het buitenland die niet de inzet van eigen
                                                                                                                                                inhoud
    entiteiten in het buitenland. Dergelijke steun                                  militaire eenheden omvat, kan vallen in categorie (ii),
    schendt het non-interventiebeginsel wanneer door                                (iii) of (iv). Zoals hierboven vermeld en zoals ook uit het
    de steunverlening dwang wordt uitgeoefend ten                                   advies inzake humanitaire hulpverlening van de
    aanzien van aangelegenheden waar een staat                                      CAVV blijkt, dient het bieden van humanitaire hulp aan
    vrijelijk over mag beslissen.                                                   specifieke voorwaarden te voldoen om als zodanig te
                                                                                    worden aangemerkt. Het onderscheid tussen categorie
(4) Humanitaire hulp. Dit betreft het leveren van                                   (ii), d.w.z. steun die (ook) het geweldverbod schendt,
    essentiële hulpgoederen voor eerste                                             en categorie (iii), d.w.z. steun die (alleen) het non-
    levensbehoeften, zoals voedsel en schoon                                        interventiebeginsel schendt, is minder eenduidig.
    drinkwater, alsmede kleding, slaapplaatsen en
    onderdak. Daarnaast omvat hulpverlening ook                                     Conform het Nicaragua-vonnis is het centrale punt op
    medische zorg en medicijnen. Zoals gesteld door                                 grond waarvan schending van het non-interventie-
    de CAVV in haar advies inzake humanitaire                                       beginsel kan worden aangenomen de vraag of er dwang is
    hulpverlening, dient de verlening van humanitaire                               uitgeoefend ten aanzien van aangelegenheden waar een
    hulp te “geschieden met respect voor twee                                       staat vrijelijk over mag beslissen. In de woorden van het
    beginselen, namelijk de beginselen van humaniteit                               IGH, “intervention is wrongful when it uses methods of
    en onpartijdigheid. […] Het beginsel van humaniteit                             coercion in regard to such choices, which must remain
    vereist dat de hulp exclusief humanitair van aard                               free ones.” 7 Het non-interventiebeginsel is wel
    is en niet voor andere doeleinden mag geschieden.                               aangemerkt als enigszins onbepaald, nu het begrip
    De hulp dient verleend te worden zonder daarbij                                 “dwang” een niet zeer duidelijk afgebakend criterium
    politieke of religieuze denkbeelden te bevorderen,                              biedt. Bovendien heeft het IGH expliciet geoordeeld dat
    en zonder winstoogmerk. De hulp mag ook niet                                    bovenstaande duiding alleen betrof “those aspects of the
    gebruikt worden om bepaalde gevoelige informatie                                principle that appear to be relevant to the resolution of
    van politieke, economische of militaire aard te                                 the dispute.” 8 De Nicaragua-zaak behandelde een situatie
    vergaren die irrelevant is voor de te bieden hulp.                              van geweldgebruik en gewapende opstand tegen de
    Het beginsel van onpartijdigheid wordt deels                                    zittende regering. Over de contouren en de inhoud van
    ingevuld door het non-discriminatie- en het                                     het non-interventiebeginsel buiten situaties van
    proportionaliteitsbeginsel, waarbij hulp geboden                                geweldgebruik bestaat nog meer onzekerheid, maar
    wordt uitsluitend op basis van behoefte en waarbij                              dit valt buiten het bestek van dit advies.
    niet op oneigenlijke gronden voorrang wordt
    gegeven aan bepaalde groepen mensen. […]                                        Er bestaat echter wel overeenstemming over het feit dat
    De beginselen van neutraliteit en onpartijdigheid                               steun aan gewapende groeperingen die tot doel heeft de
    vereisen dat humanitaire hulp geboden wordt                                     zittende regering omver te werpen als dwang kan worden
    zonder zich in de vijandelijkheden te mengen en                                 aangemerkt. De motieven waarmee de steun is gegeven
    zonder een kant te kiezen in politieke, religieuze                              zijn hierbij niet van belang. Of de steun verlenende
    of ideologische controverses. Het bieden van hulp                               staat zelf het doel had de zittende regering omver
    aan burgers die geaffilieerd zijn aan één partij in het                         te werpen of niet, is in dat kader ook niet relevant.9
    conflict schendt niet per se de beginselen van                                  Een stringente interpretatie van het non-interventiebe-
    neutraliteit en/of onpartijdigheid.” 5 Hierbij komt                             ginsel zou inhouden dat een staat tijdens een gewapend
    nog dat de staat op wiens grondgebied de steun                                  conflict zonder instemming geen enkele steun mag
    gegeven wordt, moet instemmen, al bestaat er                                    verlenen, ook als die steun geen direct verband heeft met
    mogelijk een op noodzaak gebaseerde uitzondering                                de gewapende strijd. 10 Uit een flexibelere interpretatie
    in geval die instemming op willekeurige wijze wordt                             volgt dat er in situaties van gewapend conflict alleen
    onthouden.6                                                                     sprake is van dwang “zodra een staat steun verleent aan
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                            6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>gewapende acties gericht tegen een vreemde staat.” 11                               waarbij de vraag naar de toelaatbaarheid van
De kernvraag om te bepalen of bepaalde steun verboden                               andersoortige vormen van steun niet direct aan de orde
is, is dan of het materieel en de intelligence wordt ingezet                        kwam. Dit vonnis biedt derhalve niet alle antwoorden.
in het kader van de gewapende acties en of de verleen-                              Zoals uiteengezet is het onderscheid tussen steun die
de steun de vijandelijkheden beïnvloedt. Volgens deze                               het geweldverbod schendt en steun die “slechts” het
laatste interpretatie zouden andere vormen van steun het                            non-interventiebeginsel schendt niet altijd helder.
non-interventiebeginsel mogelijk niet schenden,                                     Bovendien kunnen latere gebeurtenissen invloed hebben
bijvoorbeeld steun die tot doel heeft de gewapende groep                            op de ontwikkeling en de stand van het internationaal
te ondersteunen bij het bewaren van de openbare orde in                             (gewoonte-)recht. Zo is de vraag gerezen of het
                                                                                                                                                   inhoud
het gebied onder zijn controle of steun ten behoeve van                             non-interventiebeginsel flexibeler geïnterpreteerd dient te
grensbewaking. Het is de vraag hoe deze interpretatie                               worden of dat er een uitzondering zou (moeten) bestaan
zich verhoudt tot het Nicaragua-dictum. Daaruit volgt                               voor situaties waarin gewapende groeperingen strijden
dat steunverlening bij het overnemen van overheidstaken                             tegen een misdadig regime dat het internationaal
als grensbewaking of handhaving van de openbare orde                                humanitair recht en de mensenrechten van de eigen
door een gewapende groep die het oogmerk heeft de                                   bevolking op grove wijze schendt, zodat bepaalde vormen
zittende regering omver te werpen een inbreuk is op                                 van steun aan die gewapende groepen wel zijn toegestaan,
de soevereiniteit van de staat, nu grensbewaking of                                 zoals bijvoorbeeld steun ten behoeve van de burger-
handhaving van de openbare orde een aangelegenheid                                  bevolking en de openbare orde in die gebieden
lijkt te zijn waarover een staat vrijelijk mag beslissen.                           waarover de gewapende groepen controle uitoefenen.
Het is daarnaast onzeker of het onderscheid tussen de
identiteit van een groep die de orde in een bepaald                                 Rosalyn Higgins, voormalig President van het
gebied bewaakt enerzijds en de identiteit van een groep                             Internationaal Gerechtshof, heeft - het Nicaragua-
als partij bij een gewapend conflict anderzijds in de                               vonnis indachtig - in 2009 geschreven dat,
praktijk wel zo scherp te trekken is. In ieder geval zal
iedere vorm van steun de organisatiekracht en reputatie                                 “the task of the international lawyer over the next
van de groep versterken hetgeen dan ook het gewapende                                   few years is surely not to go on repeating the rhetoric
conflict beïnvloedt en onder omstandigheden tot                                         of dead events which no longer accord with reality,
conflictescalatie kan leiden.                                                           but to try to assist the political leaders to identify
                                                                                        what is the new consensus about acceptable and
Een daadwerkelijke vaststelling of specifiek gegeven                                    unacceptable levels of intrusion. … there are clearly
steun aan een specifieke groep op een bepaald moment                                    no easy answers, and indeed in so many of these areas
het non-interventieverbod of zelfs het geweldverbod                                     international law cannot itself provide the answers;
heeft geschonden, kan alleen op een case-by-case                                        it can only assist in formulating answers when there
basis worden gedaan. Zoals in de inleiding is vermeld                                   is a sufficient political consensus to move towards
hebben de CAVV en de AIV het verzoek zo opgevat dat                                     that. But international law is part of and not
het binnen hun beider mandaat valt. De juridische vraag                                 extraneous to the current debate on the limits and
is derhalve centraal gezet, te weten de vraag naar de                                   control of intervention.” 12
toelaatbaarheid onder internationaal recht van het
verlenen van “niet-letale steun” aan niet-statelijke                                In de geest van deze observatie, merken de CAVV en de
gewapende entiteiten gedurende een gewapend conflict.                               AIV op dat de openlijke verlening van “niet-letale steun”
Aangezien de CAVV en de AIV geëquipeerd noch                                        een nieuwe ontwikkeling betreft en dat deze derhalve
gemandateerd zijn voor het doen van feitenonderzoek,                                tot nieuwe rechtsvorming zou kunnen leiden onder het
ligt het buiten het bestek van dit advies om het hier                               internationaal gewoonterecht. Het Nicaragua-vonnis
uiteengezette juridisch raamwerk toe te passen op                                   biedt hier zelfs al een basis voor. Het IGH oordeelde
de uitvoering van het NLA-programma in Syrië.                                       daarin:
Bovenstaande analyse rust grotendeels op een stringente                                 “206. … It has to consider whether there might be
uitleg van de relevante normen door het Internationaal                                  indications of a practice illustrative of belief in a kind
Gerechtshof in de Nicaragua-zaak. Ondanks het zeer                                      of general right for States to intervene, directly or
grote gezag van de rechtspraak van het Internationaal                                   indirectly, with or without armed force, in support of
Gerechtshof, is daarmee nog niet alles duidelijk.                                       an internal opposition in another State, whose cause
Dit vonnis dateert van 1986 en de interpretaties van het                                appeared particularly worthy by reason of the
Hof zagen op de specifieke omstandigheden van die zaak,                                 political and moral values with which it was
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                               7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>    identified. For such a general right to come into                               programma deel uitmaakte van een bredere praktijk
    existence would involve a fundamental modification                              waarbij verschillende staten “letale” en “niet-letale steun”
    of the customary law principle of non-intervention.                             hebben verleend aan Syrische niet-statelijke gewapende
                                                                                    groeperingen. Deze staten hebben dit openlijk
    207 … Reliance by a State on a novel right or an                                toegegeven of verdedigd, terwijl dergelijke steun tot nu
    unprecedented exception to the principle might,                                 toe eerder heimelijk verleend werd. Wat EU-lidstaten
    if shared in principle by other States, tend towards a                          betreft, werd de steun gefaciliteerd door een EU-besluit
    modification of customary international law. In fact                            uit 2013 dat dergelijke steun toeliet, 13 zij het op voorwaar-
    however the Court finds that States have not                                    de van naleving van een Gemeenschappelijke Positie van
                                                                                                                                                   inhoud
    justified their conduct by reference to a new right of                          de Raad van de EU die de exportlicenties voor militaire
    intervention or a new exception to the principle of                             technologie en uitrusting verbood indien deze gewapende
    its prohibition. The United States authorities have                             conflicten zouden veroorzaken of verlengen en bestaande
    on some occasions clearly stated their grounds for                              spanningen en conflicten in het land van eindbestemming
    intervening in the affairs of a foreign State for                               zouden verergeren. 14 Eerder liet Resolutie 1970 (2011) van
    reasons connected with, for example, the                                        de VN-Veiligheidsraad reeds toe dat staten “niet-letale
    domestic policies of that country, its ideology, the                            steun” (en daarnaast zelfs wapens) leverden aan bepaalde
    level of its armaments, or the direction of its foreign                         gewapende groepen in Libië die tegen het Kadhafi-regime
    policy. But these were statements of international                              streden, zij het op voorwaarde van goedkeuring door het
    policy, and not an assertion of rules of existing                               VN-Sanctiecomité dat op basis van deze resolutie werd
    international law.                                                              opgericht. 15 Wat Syrië betreft zijn er geen resoluties
                                                                                    van de VN-Veiligheidsraad die steun aan Syrische niet-
    208. In particular, as regards the conduct towards                              statelijke gewapende entiteiten uitdrukkelijk toelaten. 16
    Nicaragua which is the subject of the present
    case, the United States has not claimed that its                                De standpunten die staten hebben ingenomen op
    intervention, which it justified in this way on the                             internationaal niveau met betrekking tot de toelaat-
    political level, was also justified on the legal level,                         baarheid van het verlenen van “niet-letale steun”,
    alleging the exercise of a new right of intervention                            met name in Syrië, zijn diffuus. Syrië, Rusland en Iran
    regarded by the United States as existing in such                               hebben door buitenlandse mogendheden geleverde
    circumstances. As mentioned above, the United                                   steun aan Syrische niet-statelijke gewapende groepen
    States has, on the legal plane, justified its                                   uitdrukkelijk veroordeeld. Westerse staten hebben
    intervention expressly and solely by reference to                               vervolgens het bieden van “niet-letale steun” door
    the “classic” rules involved, namely, collective                                Rusland aan rebellen in Oost-Oekraïne gekwalificeerd
    self-defence against an armed attack.”                                          als een schending van het interventieverbod. 17
De vraag rijst of Nederland met het NLA-programma                                   De recente praktijk van verschillende staten die
een nieuwe interpretatie voorstaat van de internationaal                            “letale” en “niet-letale steun” hebben verleend aan
gewoonterechtelijke regel betreffende het non-                                      Syrische niet-statelijke gewapende groeperingen zou
interventiebeginsel. Of het non-interventiebeginsel                                 op termijn kunnen leiden tot de vorming van nieuw
wordt aangepast om bepaalde vormen van steun toe te                                 internationaal gewoonterecht aangaande het verlenen
staan aan gewapende groeperingen die strijden tegen                                 van steun aan niet-statelijke gewapende groeperingen.
een misdadig regime hangt af van de praktijk van staten,                            Mogelijk ontwikkelt zich een regel, altijd tegen de
alsmede van hun rechtsopvattingen dienaangaande,                                    achtergrond van het VN Handvest-systeem en de
en kan derhalve niet door een unilaterale alternatieve                              daarin vervatte beperkingen aan het gebruik van geweld,
interpretatie worden gewijzigd. De volgende paragraaf                               die bepaalde vormen van steun, onder specifieke
bespreekt ontwikkelingen in de praktijk van staten.                                 omstandigheden en slechts aan bepaalde gewapende
                                                                                    oppositiegroepen, toelaatbaar acht. Indien zich op
                                                                                    basis van de recente praktijk een nieuwe regel zou
    2.2                                                                             ontwikkelen die stelt dat bepaalde vormen van steun,
De statenpraktijk en mogelijke rechtsontwikkeling                                   onder specifieke omstandigheden en slechts aan
                                                                                    bepaalde gewapende oppositiegroepen, toelaatbaar zijn,
Voor een analyse van de rol en inhoud van het                                       is het van groot belang een dergelijke verruiming van
non-interventiebeginsel onder het internationaal                                    geoorloofde steunverlening strikt in te kaderen op basis
gewoonterecht zoals dat vandaag de dag geldt, kan                                   van drie voorwaarden. Deze betreffen:
worden opgemerkt dat het Nederlandse NLA-
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                               8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>1. Bepaalde situaties: namelijk die situaties                                       AIV en de CAVV de ruimte verkend voor de toepassing
    waarin groepen strijden tegen dictatoriale regimes                              van internationaal wapengeweld in situaties waar het VN
    die door internationale instanties geverifieerde                                Handvest daar prima facie geen grondslag voor biedt.18
    ernstige schendingen van de mensenrechten en het                                De risico’s van precedentwerking en mogelijk misbruik
    internationaal humanitair recht hebben begaan;                                  van nieuwe interventie-grondslagen zijn door de
                                                                                    internationale gemeenschap onderkend. Dit vormde ook
2. Bepaalde gewapende oppositiegroepen: namelijk                                    voor Nederland aanleiding om steeds zoveel mogelijk
    die groepen die de capaciteit hebben om de                                      binnen het geldende volkenrechtelijke kader van het
    burgerbevolking tegen deze schendingen te                                       stelsel voor de handhaving van de internationale vrede
                                                                                                                                               inhoud
    beschermen. Dit zal met name groepen betreffen                                  en veiligheid, te zoeken naar aanvullende criteria die
    die de controle over een bepaald grondgebied                                    strikte voorwaarden moeten stellen aan het gebruik van
    uitoefenen. Bij de afweging welke groepen in                                    dergelijke, op een onzekere rechtsbasis rustende,
    aanmerking komen voor steunverlening spelen ook                                 interventie-grondslagen. 19 Een door de minister van
    de overwegingen uiteengezet in paragraaf 3 van dit                              Buitenlandse Zaken ingestelde internationale groep ex-
    advies een rol, namelijk dat de groep zelf ook het                              perts heeft meer recentelijk geadviseerd niet in te zetten
    internationaal humanitair recht en de mensen-                                   op het creëren van een nieuwe juridische uitzondering
    rechten dient te respecteren, hetgeen continu                                   op het geweldverbod welke geweld voor humanitaire
    gemonitord zal dienen te worden; en                                             doeleinden toelaatbaar zou maken. 20 De internationale
                                                                                    expert groep gaf ook aan dat het nuttig zou zijn als de
3. Bepaalde vormen van steun: namelijk steun ten                                    regering stappen zou zetten richting informele interna-
    behoeve van de burgerbevolking, waaronder in ieder                              tionale consultaties over de vraag hoe om te gaan met
    geval steun van humanitaire aard, en daarnaast ook                              humanitaire noodsituaties en dit zou gelijkelijk kunnen
    steun voor het bewaren van de openbare orde in                                  gelden voor vragen betreffende zogenaamde “misdadige
    die gebieden waar de groep controle uitoefent,                                  regimes”. 21
    grensbewaking, en eventueel gevangenenbewaking
    waarbij naleving van de mensenrechten gegarandeerd                              Een versoepeling van, of uitzondering op, het non-
    dient te zijn.                                                                  interventiebeginsel zou vanuit een beschermings-
                                                                                    gedachte ruimte laten bepaalde gewapende groepen
Het ontbreken van een uitgesproken juridische                                       tijdens gewapend conflict te steunen, met name die
rechtvaardiging voor de verleende “niet-letale steun”,                              groepen die strijden tegen dictatoriale regimes die
alsook de afwezigheid van een duidelijke en eenduidige                              door internationale instanties geverifieerde ernstige
goedkeuring door de internationale gemeenschap, noopt                               schendingen van de mensenrechten en het internationaal
echter tot voorzichtigheid. Er lijkt momenteel nog geen                             humanitair recht hebben begaan, en die controle over
algemeen aanvaarde opinio juris (rechtsovertuiging) te                              een deel van een grondgebied uitoefenen, ten behoeve
bestaan ter zake. Bovendien is de recente praktijk van                              van specifieke doelen die bescherming van de bevolking
staten niet eenduidig, aangezien er wel degelijk enig                               dienen, voor zover deze steun niet direct bijdraagt aan
protest is gerezen, en is de toelaatbaarheid van steun aan                          het geweldgebruik. Hierbij kan gedacht worden aan
niet-statelijke gewapende groeperingen in vergelijkbare                             (discriminatoire) humanitaire hulpverlening, het bewaren
situaties verschillend gewaardeerd. Voorzichtigheid is des                          van de openbare orde in die gebieden, grensbewaking, en
te meer geboden, aangezien het toelaten van steun aan                               eventueel gevangenenbewaking waarbij naleving van de
gewapende groepen doorgaans tot conflictescalatie leidt.                            mensenrechten gegarandeerd dient te zijn. Genoemde
Conflictescalatie gaat op haar beurt doorgaans gepaard                              gevaren van conflictescalatie en precedentwerking
met een toename van schendingen van het                                             pleiten echter voor uiterste voorzichtigheid in deze.
internationaal humanitair recht, terwijl de                                         Aansluitend bij de eerdere adviezen over humanitaire
internationale gemeenschap dergelijke schendingen                                   interventie en R2P, adviseren de CAVV en de AIV
nu juist wil terugdringen. De vraag of een eventuele                                terughoudendheid bij het willen scheppen van of
versoepeling van, of uitzondering op, het non-inter-                                bijdragen aan nieuwe juridische interventie-
ventiebeginsel gepast of zelfs aangewezen is in situaties                           mogelijkheden.
waarbij een regime grootschalige mensenrechten-
schendingen pleegt tegen de eigen bevolking, werpt
spanningen op die vergelijkbaar zijn met de dilemma’s
die de AIV en de CAVV besproken hebben ten aanzien
van humanitaire interventie en de Responsibility to
Protect (R2P)-doctrine. In eerdere adviezen hebben de
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                           9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>    Hoofdstuk. 3
“Niet-letale steun” en aansprake-
lijkheid in relatie tot schen-
dingen van het internationaal                                                                                                                      inhoud
humanitair recht en/of de
mensenrechten door niet-
statelijke gewapende groepen
    Zoals uiteengezet in hoofdstuk 2, kan het verlenen                              actor daadwerkelijk onrechtmatig handelt. Schending
van steun, anders dan door middel van humanitaire                                   van deze eigenstandige primaire normen kan doorgaans
hulp, aan niet-statelijke gewapende groepen in het                                  eenvoudiger vastgesteld worden dan aansprakelijkheid
buitenland strijd opleveren met het verbod op het                                   op basis van medeplichtigheid.
gebruik van geweld en/of het non-interventiebeginsel.
In de discussie over steun aan niet-statelijke gewapende                            Het relevante internationale recht is een lappendeken
groepen in het buitenland speelt daarnaast de vraag of                              van verschillende verdragsrechtelijke en gewoonte-
en onder welke omstandigheden dergelijke steun leidt                                rechtelijke normen. In dit advies is ervoor gekozen om
tot aansprakelijkheid van de steun verlenende staat in                              alleen het verbod op assistentie onder internationaal
relatie tot mogelijke schendingen van het internationale                            humanitair recht in kaart te brengen, nu dit de meest
humanitaire recht en de mensenrechten door de steun                                 relevante verplichtingen met zich brengt in het kader
ontvangende groepen. 22 Het internationaal humanitair                               van steunverlening aan gewapende groeperingen in
recht en de mensenrechten bevatten verboden voor                                    het buitenland ten tijde van gewapend conflict.
staten om te assisteren bij schendingen van internatio-
naal humanitair recht en/of mensenrechten door andere                               Gemeenschappelijk artikel 1 van de Geneefse verdragen
actoren. De strekking en reikwijdte van deze verboden                               legt staten de verplichting op om de verdragen onder alle
worden besproken in paragraaf 3.1. In bepaalde gevallen                             omstandigheden te eerbiedigen en te doen eerbiedigen”.23
kan schending van internationaal recht door een andere                              Deze verplichting is zowel van toepassing in internatio-
actor ook tot afgeleide staatsaansprakelijkheid leiden –                            naal gewapend conflict als in intern gewapend conflict,
ook wel begrepen onder de term medeplichtigheid.                                    en maakt deel uit van het internationaal gewoonterecht.24
Dit wordt uiteengezet in paragraaf 3.2.                                             In de Wall Opinion overwoog het IGH dat “every State
                                                                                    party […] whether or not it is a party to a specific conflict,
                                                                                    is under an obligation to ensure that the requirements of
    3.1                                                                             the instruments in question [dat wil zeggen, de Geneefse
Verbod op assistentie                                                               verdragen] are complied with.” 25 Volgens het IGH in de
                                                                                    Nicaragua-zaak valt onder artikel 1 in elk geval “an
Internationaal recht verbiedt staten om andere actoren                              obligation not to encourage persons or groups engaged
te assisteren bij het plegen van internationaal onrecht-                            in the conflict in Nicaragua to act in violation of the
matige daden. Het verbod om te assisteren brengt ook                                provisions of Article 3 common to the four 1949 Geneva
zogenaamde “due diligence” verplichtingen met zich                                  Conventions”. 26
mee: staten zijn verplicht gepaste zorg in acht te nemen
om te voorkomen dat ze het verbod op assistentie                                    De opvatting dat gemeenschappelijk artikel 1 daarnaast
overtreden. Deze zorgplicht kan ook geschonden worden                               ook bepaalde steun aan deelnemers aan een gewapend
zonder dat vastgesteld hoeft te worden of de principale                             conflict verbiedt wanneer die zich schuldig maken aan
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                              10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>schendingen van internationaal humanitair recht,                                    Deze belangenafweging is uitdrukkelijk alleen van
wordt breed gedragen. 27 De precieze reikwijdte van dat                             toepassing onder artikel 7, en dus niet wanneer het
verbod is echter onderwerp van discussie. Wanneer het                               duidelijk is dat geleverde wapens gebruikt zullen worden
onmiskenbaar is dat de steun ontvangende groep zich                                 bij genoemde schendingen.
schuldig maakt aan schendingen van internationaal
humanitair recht zal steunverlening die een directe                                 Het valt op dat het ATT uitvoer alleen verbiedt in geval
bijdrage kan leveren aan de schendingen onrechtmatig                                van directe bijdragen aan schendingen van internationaal
zijn. Het staat ook vast dat staten in dit kader de plicht                          humanitair recht en mensenrechten. Een gecombineerde
hebben om steunverlening vooraf te laten gaan door een                              lezing van artikelen 6 en 7 ATT lijkt er bovendien
                                                                                                                                               inhoud
grondige analyse van de gewapende steun ontvangende                                 op te wijzen dat staten een verbod op export wanneer
groep en van het conflict waar deze in verwikkeld is om                             er slechts een risico bestaat op het bijdragen aan
te voorkomen dat ze een directe bijdrage leveren. 28                                schendingen niet begrepen zien onder hun bestaande
En wanneer de steunverlening van langere duur is,                                   verplichtingen onder internationaal recht. Een analoge
zal de situatie ook gemonitord moeten worden. 29                                    toepassing hiervan op de verplichting van gemeenschap-
                                                                                    pelijk artikel 1 van de Verdragen van Geneve van 1949
Maar wat als de verleende steun slechts indirect een                                zou leiden tot de conclusie dat dit artikel zich niet uit-
bijdrage levert, waarbij de slagkracht van de groep                                 strekt tot het verbieden van steunverlening in situaties
wordt vergroot, of haar positie versterkt? En, is steun                             waarin slechts een risico bestaat dat de steun bijdraagt
ook verboden indien er alleen een risico op bijdrage                                aan schendingen van internationaal humanitair recht
aan schendingen bestaat? Die laatste vraag is onder                                 door de ontvangende groep.
andere van belang wanneer het eindgebruik van de
geleverde steun onduidelijk is, bijvoorbeeld in het geval                           Het gebrek aan overeenstemming over de precieze
van zogenaamde dual-use goederen, of wanneer er een                                 reikwijdte van het verbod op assistentie zoals onder ande-
aanmerkelijk risico bestaat dat de goederen onderschept                             re neergelegd in gemeenschappelijk artikel 1 van de Ver-
worden door andere deelnemers aan het conflict van wie                              dragen van Geneve van 1949 maakt dat er een aanzienlijk
duidelijk is dat ze het internationaal humanitair recht                             grijs gebied is waarin het lastig vast te stellen is
schenden.                                                                           of bepaalde steunverlening in overeenstemming is met
                                                                                    internationaal humanitair recht. Wel is het duidelijk
Het Wapenhandelsverdrag (Arms Trade Treaty, ATT)                                    dat de relevante juridische kaders staten verplichten om
bevat bepalingen met antwoorden op de hierboven                                     gepaste maatregelen te nemen om te voorkomen dat
opgeworpen vragen in de context van export van                                      schendingen van internationaal humanitair recht en de
wapens. Artikel 6 van het Wapenhandelsverdrag 30                                    mensenrechten worden gefaciliteerd. Het is derhalve
verbiedt de uitvoer van wapens wanneer de staat                                     essentieel dat het verlenen van steun aan gewapende
kennis heeft dat de wapens ingezet zullen worden bij                                groepen die deelnemen aan een gewapend conflict
schendingen van het internationaal humanitair recht.                                gepaard gaat met een grondige analyse van de aard en het
Wanneer export niet verboden is onder artikel 6, kan het                            gedrag van deze groepen. Met name bij steunverlening
nog wel verboden zijn onder artikel 7. Artikel 7 verplicht                          met “dual-use” goederen is het niet ondenkbaar dat het
staten om een wapenexportsysteem in te richten om het                               verbod geschonden wordt indien het algemeen bekend
risico dat de export van wapens zal bijdragen aan schen-                            is dat de groepen zich schuldig maken aan schendingen
dingen van internationaal humanitair recht en mensen-                               van internationaal humanitair recht en de goederen in
rechten in kaart te brengen. Export is verboden in geval                            te zetten zijn bij operaties waarbinnen deze schendingen
van een “overriding risk” op deze schendingen. De keuze                             plaatsvinden. 32 De aard en complexiteit van sommige
voor dit criterium, “overriding risk”, is als volgt uitgelegd,                      gewapende conflicten, en de soms onduidelijke
                                                                                    gezagsstructuren en de organisatie van de betreffende
     “The reasoning behind this controversial concept is                            gewapende groeperingen bemoeilijken informatie-
     that sometimes the expected positive effects of arms                           voorziening en risico-inschatting. Steunverlening is
     transfers, coupled with the effect of any relevant and                         in dergelijke situaties daarom doorgaans juridisch niet
     available risk-mitigation measures, may outweigh                               zonder risico.
     their possible misuses… Examples would include
     assisting people to defend humanity, or to exercise
     their right to self-determination when attacked by
     an oppressive state.” 31
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                          11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>    3.2                                                                             wrong for the state to be complicit in”. 37 Nu internati-
Medeplichtigheid aan schendingen van                                                onaal recht in toenemende mate ook het handelen van
internationaal recht gepleegd door een                                              niet-statelijke actoren reguleert, wordt echter veelal
niet-statelijke gewapende groep                                                     betoogd dat de regel vervat in artikel 16 ARSIWA analoog
                                                                                    zou moeten worden toegepast daar waar niet-statelijke
Het rechtsgevolg van onrechtmatige steunverlening                                   actoren op hen rustende verplichtingen onder
zoals beschreven in 3.1 kan zijn dat een staat mede-                                internationaal recht hebben geschonden. 38 In de Bosnian
plichtig wordt aan de schending van internationaal                                  Genocide-zaak paste het IGH bijvoorbeeld artikel 16
recht gepleegd door een andere staat, en daarmee zelf                               analoog toe bij het vaststellen van de medeplichtigheid
                                                                                                                                                     inhoud
aansprakelijk wordt in verband met de genoemde schen-                               van Servië aan de genocide gepleegd door de Bosnische
ding. Artikel 16 van de Draft Articles on Responsibility                            Serviërs. 39 Alhoewel “medeplichtigheid aan genocide”
of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA) 33                             expliciet verboden is onder het Genocide verdrag, 40
formuleert de gewoonterechtelijke regel 34 als volgt:                               zijn er geen goede redenen te bedenken waarom deze
                                                                                    vorm van staatsaansprakelijkheid niet ook zou gelden
    “A State which aids or assists another State in the                             wanneer niet-statelijke actoren andere op hen rustende
    commission of an internationally wrongful act ...                               verplichtingen onder internationaal recht schenden.
    is internationally responsible for doing so if
                                                                                    Artikel 16 ARSIWA noemt drie voorwaarden voor
    (a) that State does so with knowledge of the                                    het ontstaan van staatsaansprakelijkheid door
    circumstances of the internationally wrongful act;                              medeplichtigheid.
    and
                                                                                    1. Er moet een voldoende verband zijn tussen de assis		
    (b) the act would be internationally wrongful if                                    tentie door de hulpverlenende staat en de onrecht-
    committed by that State.”                                                           matige daad. Volgens de ILC is het niet nodig dat de
                                                                                        assistentie “essentieel” was voor het plegen van de
Een staat die medeplichtig is aan een schending van                                     daad, “it is sufficient if it contributed significantly”. 41
internationaal recht gepleegd door een andere staat                                     De Commissie voegde er echter aan toe dat “the aid
wordt niet verantwoordelijk voor de daden van de                                        or assistance must be given with a view to facilitating 		
andere staat, maar wordt geacht door de hulp of                                         the commission of the wrongful act, and must
assistentie zelf de regel van internationaal recht                                      actually do so. … A State is not responsible for aid or
geschonden te hebben. 35 Deze vorm van aansprakelijk-                                   assistance under article 16 unless the relevant State
heid treedt pas op wanneer de principale actor                                          organ intended, by the aid or assistance given, to
het internationaal recht daadwerkelijk schendt.                                         facilitate the occurrence of the wrongful conduct.” 42
Aansprakelijkheid op basis van medeplichtigheid maakt                                   Deze interpretatie van artikel 16 is omstreden 43 en
een steun verlenende staat overigens niet aansprakelijk                                 wordt niet gesteund door de tekst van artikel 16 zelf.
voor alle gevolgen van de onrechtmatige daad van                                        Als staten pas medeplichtig zijn als vaststaat dat ze
de steun ontvangende actor. De Commissie voor                                           de bedoeling hadden de onrechtmatige daad te
Internationaal Recht (ILC) benadrukt in het                                             faciliteren, lijkt aansprakelijkheid niet snel vast-
Commentaar bij artikel 16 ARSIWA dat “the assisting                                     gesteld te kunnen worden. Er wordt echter wel
State will only be responsible to the extent that its own                               betoogd dat de bedoeling van een Staat kan worden
conduct has caused or contributed to the internationally                                afgeleid uit steunverlening in weerwil van algemeen
wrongful act. Thus, in cases where that internationally                                 bekende en geloofwaardige berichten dat de
wrongful act would clearly have occurred in any event,                                  ontvanger zich schuldig maakt aan schendingen
the responsibility of the assisting State will not extend                               van internationaal recht. 44
to compensating for the act itself.” 36
                                                                                    2. De hulpverlenende staat had kennis van de
Artikel 16 ARSIWA ziet op interstatelijke verhoudingen.                                 omstandigheden die het gedrag van de andere actor
De vraag of eenzelfde regel geldt bij steunverlening aan                                onrechtmatig maken. Hierbij past de kanttekening
niet-statelijke actoren is onderwerp van discussie. Een                                 dat een staat aansprakelijkheid waarschijnlijk niet
mogelijk onderscheid tussen statelijke en niet-statelij-                                kan ontlopen door te stellen dat het geen kennis had
ke actoren kon lange tijd verklaard worden uit het feit                                 van de belastende feiten als er sprake is van “wilful
dat internationaal recht niet-statelijke actoren geen                                   blindness” ten aanzien van algemeen bekende
verplichtingen oplegde. Er was “simply no international                                 feiten. 45
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                                12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>3. De daad zou onrechtmatig zijn als de hulpver-
    lenende staat deze zelf gepleegd had, met andere
    woorden, de hulpverlenende staat moet zelf aan de
    geschonden verplichting gebonden zijn.
Of steunverlening aan een gewapende groep die zich
schuldig maakt aan schendingen van internationaal
recht leidt tot afgeleide staatsaansprakelijkheid voor de
                                                                                                                        inhoud
Nederlandse staat hangt dus in elk geval af van de vraag
of de steun een significante bijdrage aan die schendingen
heeft geleverd en van de vraag of Nederland op het mo-
ment van steunverlening op de hoogte was (of eventueel,
had moeten zijn) van het onrechtmatig handelen door de
gewapende groep. Het derde criterium is voor deze vraag
minder relevant als men ervan uitgaat dat de kernver-
plichtingen van het internationaal humanitair recht
gewoonterechtelijk van aard zijn en ook niet-statelijke
gewapende groepen binden.
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland   13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>     Hoofdstuk. 4
Afsluiting en enkele reflecties
betreffende de rol van
volkenrechtelijk advies                                                                                                                        inhoud
     In dit advies is het volkenrechtelijk kader uiteenge-                          inbedding van deze advisering in de besluitvorming
zet dat relevant is voor de vraag naar de toelaatbaarheid                           betreft met name de positie van de interne Juridisch Ad-
van “niet-letale steun” aan niet-statelijke gewapende                               viseur, aangezien hij of zij volledig toegang heeft tot de
groeperingen in het buitenland. Dit kader bestaat                                   relevante feiten en overwegingen. 46 De CAVV en
enerzijds uit de regels betreffende het geweldverbod en                             AIV verwijzen in dit verband naar het rapport van de
het non-interventiebeginsel en anderzijds uit de regels                             onafhankelijke Commissie van onderzoek besluitvorming
betreffende het verbod op assistentie en de mogelijkheid                            Irak (Commissie-Davids) van 12 januari 2010 47
van medeplichtigheid aan schendingen van het                                        betreffende de voorbereiding en besluitvorming in de
internationaal humanitair recht en de mensenrechten.                                periode zomer 2002 tot zomer 2003 over de politieke
Zoals in dit advies uiteengezet, zijn de regels van                                 steun van Nederland aan de inval in Irak in het algemeen,
dit kader niet op alle punten uitgekristalliseerd en                                over aspecten van volkenrechtelijke aard, aspecten van
bovendien zijn zij mogelijk in ontwikkeling. De vraag                               inlichtingen- en informatievoorziening, en aspecten van
of bepaalde steun toelaatbaar is onder het internationaal                           vermeende militaire betrokkenheid in het bijzonder.
recht hangt bovendien sterk af van de situatie en het                               Het bevat onder meer de aanbeveling de volkenrechte-
doel van deze steun.                                                                lijke advisering binnen het ministerie van Buitenlandse
                                                                                    Zaken beter te verankeren. 48 Deze aanbeveling is door
De CAVV en de AIV hebben zich in dit advies op het                                  de minister van Buitenlandse Zaken opgevolgd bij
overkoepelende toetsingskader gericht. Daarmee kan                                  ministerieel besluit van 25 mei 2011.49 In dit besluit is
de vraag naar toelaatbaarheid van bepaalde steun                                    verankerd dat interne volkenrechtelijke advisering
zoals vervat in het NLA-programma, voor zover door                                  rechtstreeks en vertrouwelijk aan de minister kan
Nederland geïmplementeerd, niet in terugblik worden                                 worden voorgelegd op verzoek van de minister dan wel
beantwoord; daarvoor zijn de CAVV en de AIV niet                                    op initiatief van het (plaatsvervangend) hoofd van de
toegerust. Wel kunnen zij, zoals gevraagd, elementen                                afdeling Internationaal Recht. 50 De versterking van
identificeren voor een toetsingskader ten behoeve van                               de positie van de intern volkenrechtelijke adviseur in
regering en parlement. Zo’n toetsingskader kan de aan                               de afgelopen jaren, waarbij deze op eigen initiatief
het parlement te verantwoorden politieke beoordeling                                volkenrechtelijke aangelegenheden rechtstreeks onder
niet vervangen. Wel verschaft het een door de juridische                            de aandacht van de minister kan brengen is een goede
parameters bepaalde aanwijzing, hoe te werk te gaan                                 en belangrijke ontwikkeling geweest.
bij die beoordeling. De daarvoor vereiste situationele
afweging omvat noodzakelijkerwijs mede politiek-                                    Met betrekking tot de vraag of het wenselijk zou zijn
strategische inschattingen van de internationale situatie.                          dat alle ambtelijke volkenrechtelijke adviezen openbaar
                                                                                    worden gemaakt of in ieder geval beschikbaar worden
                                                                                    gesteld aan het parlement, wijzen de CAVV en de AIV
     4.1                                                                            erop dat het gaat om documenten die zijn opgesteld ten
Volkenrechtelijke advisering als onderdeel                                          behoeve van intern beraad en dat deze informatie onder
van de beoordeling                                                                  de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in overeen-
                                                                                    stemming met staande jurisprudentie doorgaans niet
Het toetsingskader vereist allereerst een zorgvuldige                               openbaar wordt gemaakt. 51 Onder artikel 68 Grondwet is
procedure, die openbare volkenrechtelijke advisering en                             het staand kabinetsbeleid dat stukken die zien op intern
mogelijkheden van tegenspraak omvat. Een goede                                      beraad geen deel uitmaken van het debat met de Kamer.52
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                          14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>De achtergrond hiervan is dat de bewindspersoon                                         non-interventiebeginsel. Andere vormen van steun
in ons staatsbestel verantwoordelijk is voor al het                                     aan niet-statelijke gewapende entiteiten schenden,
ambtelijk handelen en verantwoording aflegt over het                                    in beginsel, het non-interventiebeginsel indien
beleid. Ambtenaren moeten hun minister in vrijheid                                      deze steun dwang oplevert ten aanzien van
kunnen adviseren, zodat alle argumenten voor en tegen                                   aangelegenheden waarover de zittende regering
kunnen worden uitgewisseld en er zo nodig tegenspraak                                   vrijelijk mag beslissen.
kan worden geleverd. Weliswaar worden dergelijke
documenten een enkele keer – in gelakte of                                          2   Indien zich op basis van recente praktijk van staten
vertrouwelijke vorm – aan de Kamer verstrekt. Het                                       een nieuwe regel zou ontwikkelen die stelt dat
                                                                                                                                                inhoud
gaat daarbij echter om uitzonderlijke gevallen, die niets                               bepaalde vormen van steun, onder specifieke
afdoen aan het belang van de bescherming van het                                        omstandigheden en slechts aan bepaalde gewapende
intern beraad en van het feit dat in het Nederlandse                                    oppositiegroepen, toelaatbaar zijn, is het van groot
staatsbestel de minister verantwoording aflegt aan de                                   belang een dergelijke verruiming van geoorloofde
Kamer. Het routinematig verstrekken van stukken die                                     steunverlening strikt in te kaderen op basis van drie
zien op intern beraad staat het goed functioneren van de                                voorwaarden. Deze betreffen:
departementen, bewindspersonen en ministerraad in de
weg. Alleen door de vertrouwelijkheid van intern beraad                                     Bepaalde situaties: namelijk die situaties waarin
te beschermen kan worden geborgd dat besluitvorming                                 		 groepen strijden tegen dictatoriale regimes die
optimaal kan plaatsvinden. Het is vervolgens aan de                                 		 door internationale instanties geverifieerde
minister om verantwoording af te leggen aan de                                      		 ernstige schendingen van de mensenrechten en
Kamer over het (in)genomen standpunt of besluit, de                                 		 het internationaal humanitair recht hebben
argumenten die daaraan ten grondslag liggen en                                      		begaan;
andere relevante informatie.53 Een ontwikkeling naar
verdere openbaarheid achten de CAVV en de AIV                                               Bepaalde gewapende oppositiegroepen:
daarom onwenselijk.                                                                 		      namelijk die groepen die de capaciteit hebben om 		
                                                                                    		      de burgerbevolking tegen deze schendingen te
                                                                                            beschermen. Dit zal met name groepen betreffen
    4.2                                                                             		      die de controle over een bepaald grondgebied
Elementen van het toetsingskader                                                    		      uitoefenen. Bij de afweging welke groepen in
                                                                                    		      aanmerking komen voor steunverlening spelen
Op basis van al het voorgaande worden in deze paragraaf                             		      ook de overwegingen uiteengezet in paragraaf 3
de elementen voor een toetsingskader voor niet-                                     		      van dit advies een rol, namelijk dat de groep zelf
letale steun weergegeven. De beoordeling van                                        		      ook het internationaal humanitair recht en de
mogelijke niet-letale steun vereist een situationele                                		      mensenrechten dient te respecteren, hetgeen
afweging met inachtneming van de in dit advies                                      		      continu gemonitord zal dienen te worden; en
geïdentificeerde volkenrechtelijke kaders. Hiertoe
behoort de in 2.2 genoemde mogelijkheid dat zich in een                                     Bepaalde vormen van steun: namelijk steun ten
breed gedragen statenpraktijk een regel ontwikkelt die,                                     behoeve van de burgerbevolking, waaronder in
met inachtneming van de in het VN Handvest-                                         		      ieder geval steun van humanitaire aard, en
systeem vervatte beperkingen aan het gebruik van                                    		      daarnaast ook steun voor het bewaren van de
geweld, bepaalde vormen van steun, onder specifieke                                 		      openbare orde in die gebieden waar de groep
omstandigheden en slechts aan bepaalde gewapende                                    		      controle uitoefent, grensbewaking, en eventueel
oppositiegroepen, toelaatbaar acht.                                                 		      gevangenenbewaking waarbij naleving van de
                                                                                    		      mensenrechten gegarandeerddient te zijn.
1   Het bewapenen (leveren van wapens en gerelateerde
    materialen) en het trainen van niet-statelijke                                  3   Gevaren van conflictescalatie en precedentwerking
    gewapende entiteiten in het buitenland, alsmede                                     pleiten echter voor uiterste voorzichtigheid in 		
    het anderszins steunen van niet-statelijke                                          deze. Aansluitend bij de eerdere adviezen over
    gewapende entiteiten op een manier die direct                                       humanitaire interventie en R2P, adviseren de CAVV
    bijdraagt aan het geweldgebruik van die entiteiten                                  en de AIV terughoudendheid bij het scheppen van
    schendt in beginsel het geweldverbod van artikel                                    of bijdragen aan nieuwe juridische interventie-
    2(4) van het VN Handvest, en per definitie ook het                                  mogelijkheden. Daarbij gaat het noodzakelijkerwijs
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                           15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>    mede om politiek-strategische inschattingen van
    de internationale situatie.
4   De beoordeling of een dergelijke rechts-
    ontwikkeling wordt ingezet of gesteund, dient te
    geschieden in het licht van de geopolitieke context,
    de mogelijk daaruit voortkomende bezwaren van
    afzijdigheid en een inschatting van de voor-en
    nadelige consequenties. Deze factoren maken
                                                                                                                        inhoud
    deel uit van de eerder in het advies genoemde
    verplichting tot uiterste zorgvuldigheid. Een politiek
    gevoelde noodzaak om niet afzijdig te blijven kan
    zich voordoen als gevolg van onvermogen van de
    VN-Veiligheidsraad vanwege het gebruik van het
    veto om op te treden in humanitaire noodsituaties
    die een bedreiging vormen voor de internationale
    vrede en veiligheid. Ook in dat geval zal steun-
    verlening in ieder geval binnen de hierboven
    genoemde kaders en voorwaarden dienen te blijven
    (alleen in bepaalde situaties, ten aanzien van
    bepaalde gewapende groepen en alleen bepaalde
    vormen van steun).
5   De relevante juridische kaders verplichten staten
    om gepaste maatregelen te nemen om te voorkomen
    dat schendingen van internationaal humanitair
    recht en de mensenrechten worden gefaciliteerd.
    Het is derhalve essentieel dat het verlenen van steun
    aan gewapende groepen die deelnemen aan een
    gewapend conflict gepaard gaat met een grondige
    analyse van de aard en het gedrag van deze groepen.
6   Steunverlening aan een gewapende groep die zich
    schuldig maakt aan schendingen van internationaal
    recht kan leiden tot afgeleide staatsaansprakelijkhei
    voor de Nederlandse staat. Dit kan het geval zijn
    als de steun een significante bijdrage aan die
    schendingen heeft geleverd en Nederland op
    het moment van steunverlening op de hoogte
    was (of eventueel, had moeten zijn) van het
    onrechtmatig handelen door de gewapende groep.
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland   16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   		
Noten
1
    Het advies ziet ook niet specifiek op situaties met                                 of International Law 13(1): 13-53, maart 2014 en A.
    betrekking tot een falende staat (failed state) waarin                              Nollkaemper, Position Paper Rondetafelgesprek over
    in het geheel geen sprake meer is van overheidsgezag                                Nederlandse Steun aan Gewapende Oppositie in Syrië,
                                                                                                                                                  inhoud
    en van functionerende overheidsorganen. Zie daarover                                27 september 2018, para. 5.
    nader het AIV/CAVV rapport ‘Falende Staten’, advies
    nr. 14, mei 2004. Ook ziet dit advies niet specifiek op                         12
                                                                                        R. Higgins, Intervention in International Law, in R.
    post-conflict reconstruction of op transitional justice,                            Higgins, Themes and Theories, Selected Essays,
    zie over het laatste AIV/CAVV ‘Transitional Justice’,                               Speeches, and Writings in International Law (Oxford
    advies nr. 19, april 2009.                                                          University Press 2009), p. 283.
2
    Dit beginsel is volgens het Internationaal Gerechtshof                          13
                                                                                        Besluit 2013/109/GBVB van de Raad van de EU, 		
    ‘part and parcel of customary international law’, Case                              28 februari 2013, preambule para. 3. De Raad besloot
    Concerning Military and Paramilitary Activities in and                              ‘de maatregelen met betrekking tot het wapenembargo
    against Nicaragua (Nicaragua v United States of                                     [te wijzigen] opdat niet-dodelijke militaire uitrusting
    America), Judgment, 27 juni 1986, I.C.J. Reports 1986,                              kan worden geleverd voor de bescherming van burgers
     para. 202 (hierna: Nicaragua-vonnis).                                              of voor de Syrische Nationale Coalitie van
                                                                                        Revolutionairen en Oppositiekrachten die door de
3
    Ibid., para. 195.                                                                   Unie wordt geaccepteerd als legitieme
                                                                                        vertegenwoordiger van de Syrische bevolking, alsmede
4
    Armed Activities on the Territory of the Congo                                      de levering aan de coalitie mogelijk wordt gemaakt van
    Democratic Republic of the Congo v. Uganda),                                        andere voertuigen dan gevechtsvoertuigen die zijn
    Judgment, 19 december 2015, I.C.J. Reports 2005,                                    gemaakt van of uitgerust met materiaal dat
    paras. 161-165.                                                                     bescherming biedt tegen kogels, alsook het verstrekken
                                                                                        aan de coalitie van technische bijstand bestemd voor
5
    CAVV advies ‘humanitaire hulpverlening’, advies nr.                                 de bescherming van burgers’. Persmededeling van de
    25, augustus 2014, pp. 8-9.                                                         Raad Buitenlandse Zaken van 27 en 28 mei 2013,
                                                                                        9977/13, para. 2, pp. 11-12. De Raad liet ook toe dat
6
    Ibid., pp. 19-21. De Veiligheidsraad heeft meerdere                                 lidstaten een machtiging konden verlenen voor de
    resoluties aangenomen waardoor humanitaire hulp                                     import van olie uit gebieden die door Syrische rebellen
    geboden kon worden in Syrië zonder instemming van                                   gecontroleerd worden. Art. 6 Besluit 2013/255/GBVB
    de Syrische regering, VR Res. 2165 (2014), paras. 2-3                               van de Raad van de EU, 31 mei 2013 (“Om de Syrische
    en recent VR Res. 2504 (2020).                                                      burgerbevolking te helpen, met name uit humanitaire
                                                                                        overwegingen, om weer een normaal leven mogelijk te
7
    Nicaragua-vonnis, para. 205.                                                        maken, basisvoorzieningen in stand te houden, de
                                                                                        wederopbouw te stimuleren en normale economische
8
    Ibid., para. 205.                                                                   activiteiten te herstellen of andere civiele doelen te 		
                                                                                        dienen, … , kunnen de bevoegde autoriteiten van een
9
    Ibid., para. 241.                                                                   lidstaat de aankoop, de invoer en het vervoer vanuit
                                                                                        Syrië van ruwe olie en aardolieproducten toestaan …”).
10
    Zie in deze zin ook E. Koppe, Het NLA-programma en
    het non-interventiebeginsel, Nederlands Juristenblad                            14
                                                                                        Gemeenschappelijke Standpunt 2008/944/GBVB van de
    12: 796-802, maart 2019, 800.                                                       Raad van de EU, 8 december 2008, art. 2, criterium 3.
11
    T. Ruys, Of Arms, Funding and “Non-lethal                                       15
                                                                                        VR Res. 1970 (2011), para. 9.
    Assistance”: Issues Surrounding Third-State
    Intervention in the Syrian Civil War, Chinese Journal                           16
                                                                                        Wel heeft VR Res. 2083 (2012), para. 1(c), het over een
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                             17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>    zorgplicht van staten om te voorkomen dat steun die                                 recht en mensenrechten door niet-statelijke gewapende
    aan niet-statelijke gewapende groeperingen wordt                                    groeperingen in Syrië die “niet-letale steun”
    gegeven niet in de handen van Al Qaeda terechtkomt.                                 ontvingen van Nederland tijdens het Tweede
                                                                                        Kamerdebat van 2 oktober 2018: Tweede Kamer,
17
    De VS, Litouwen en het VK protesteerden in 2015                                     Nederlandse steun aan de gewapende oppositie in
    tegen Russische ‘humanitaire’ konvooien in Oekraïne.                                Syrië, 2 oktober 2018, TK 7-26-1.
    De Duitse bondskanselier Merkel veroordeelde de
    Russische steun als een schending van het                                       23
                                                                                        Zie bijv. Verdrag van Genève voor de verbetering van
    internationaal recht. Zie Policy statements by Federal                              het lot der gewonden en zieken, zich bevindende bij de
                                                                                                                                                  inhoud
    Chancellor Angela Merkel on the situation in 		                                      strijdkrachten te velde, Genève, 12 augustus 1949,
    Ukraine, 13 maart 2014, zie:                                                         artikel 1.
    https://www.bundesregierung.de/breg-en/chancellor/
    policy-statement-by-federal-chancellor-angela-                                  24
                                                                                        Nicaragua-vonnis, para. 220.
    merkel-on-the-situation-in-ukraine-443796 en Speech
    by Federal Chancellor Dr Angela Merkel on 18                                    25
                                                                                        Legal Consequences of the Construction of a Wall in
    February at the 53rd Munich Security, 18 februari                                   the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion,
    2017, zie: https://www.bundesregierung.de/breg-en/                                  9 juli 2004, I.C.J. Reports 2014, para. 158.
    chancellor/speech-by-federal-chancellor-dr-
    angela-merkel-on-18-february-2017-at-the-53rd-                                  26
                                                                                        Nicaragua-vonnis, para. 220. Gemeenschappelijk artikel
    munich-security-conference-415114.De Parlementaire                                  3 bevat de kernbeginselen van het internationaal 		
    Assemblee van de Raad van Europa drong erop aa                                      humanitair recht en biedt minimumbescherming aan
    dat “the Russian authorities … 10.1. cease all financial                            personen die niet aan de strijd deelnemen tijdens
    and military support to the illegal armed groups in the                             niet-internationale gewapende conflicten.
    Donetsk and Luhansk regions” Res. 2198 (2018), p. 2.
                                                                                    27
                                                                                        O. Corten en V. Koutroulis, The Illegality of Military
18
    AIV/CAVV advies ‘Humanitaire Interventie’, advies                                   Support to Rebels in the Libyan War: Aspects of jus
    nr. 7, april 2000, AIV/CAVV advies ‘Preemptief                                      contra bellum and jus in bello, 18(1): 59-93, April 2013:
    optreden’, advies nr. 15, juli 2004, en AIV advies                                  85; T. Ruys, Of Arms, Funding and “Non-lethal
    ‘Nederland en de responsibility to protect’, advies no.                             Assistance”, 29; M. Brehm, The Arms Trade and States’
    70, juni 2010.                                                                      Duty to Ensure Respect for Humanitarian and Human
                                                                                        Rights Law, Journal of Conflict & Security Law 12(3):
19
    Vgl. bijv. Kamerstukken II 2006/2007, 29 521, nr. 41,                               375-6.
    p. 8 (humanitaire noodsituatie); Kamerstukken II
    2013/2014, 32 623, nr. 110 (criteria ‘humanitaire’                              28
                                                                                        M Sassoli, State Responsibility for Violations of
    interventie). En meer recent de Kamerbrief met reactie                              International Humanitarian Law, Intl Rev Red Cross
    kabinet op eindrapport Expertgroep inzake politieke                                 84: 401-434, 412, 2002; Brehm, The Arms Trade and
    steun aan interstatelijk geweldgebruik en inzake                                    States’ Duty to Ensure Respect for Humanitarian and
    humanitaire interventie, 17 april 2020, Kamerstukken                                Human Rights Law.
    II 2019/2020, 29 521, nr. 406. Zie ook volgende twee
    voetnoten.                                                                      29
                                                                                        D. Fleck, International Accountability for Violations of
                                                                                         the Ius in Bello: The Impact of the ICRC study on
20
    Humanitarian Intervention and Political Support for                                  Customary International Humanitarian Law, Journal of
    Interstate Use of Force, Report of the Expert Group                                 Conflict & Security Law 11(2): 179-199, 182-3, 2006.
    Established by the Minister of Foreign Affairs of
    the Netherlands, December 2019, met name para. 35                               30
                                                                                        Wapenhandelsverdrag, New York, 2 april 2013.
    ( https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/
    detail?id=2019Z25744&did=2019D52902 ).                                          31
                                                                                        Clapham et al., The Arms Trade Treaty, A Commentary
                                                                                        (Oxford University Press 2016), p. 275, para. 7.93.
21
    Ibid., paras. 36 en 37.
                                                                                    32
                                                                                        Zie ook EU-regelgeving ten aanzien van dual-use 		
22
    Zie bijvoorbeeld de veelvuldige verwijzingen naar de                                goederen: EU Verordening 428/2009, 5 mei 2009;
    vermeende schendingen van internationaal humanitair                                 Gemeenschapelijk Standpunt 2008/944/GBVB van de
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                             18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>    Raad van de EU, 8 December 2008; Verordening                                        International Law (Oxford University Press, 2015), 162;
    1236/2005, 27 juni 2005.                                                            H. Moynihan, ‘Aiding and Assisting: The Mental 		
                                                                                        Element Under Article 16 of the International Law
33
    International Law Commission, Draft Articles on                                     Commission’s Articles on State Responsibility’, ICLQ 67
    Responsibility of States for Internationally Wrongful                               (2018), 461-462.
    Acts, adopted by the Commission at its fifty-third
    session in 2001, UN Doc A/56/10. Zie voor de                                    46
                                                                                        Met betrekking tot extern volkenrechtelijk advies
    toepasselijkheid van artikel 41.2 en de verhouding tot                              verwijst de CAVV naar haar mandaat op grond
    artikel 16 het commentaar bij artikel 41, met name                                  waarvan zij op eigen initiatief of op verzoek van
                                                                                                                                                   inhoud
    para. 11.                                                                           regering of parlement advies kan uitbrengen over 		
                                                                                        vraagstukken van internationaal recht. Met betrekking 		
34
    Application of the Convention on the Prevention and                                 tot de positie van de Extern Volkenrechtelijk Adviseur
    Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and                                     (EVA) verwijst de CAVV naar haar brief van 15 februari
    Herzegovina v Serbia and Montenegro), Judgment, 26                                  2011 waarin zij aangaf dat de positie van deze adviseur
    februari 2007, I.C.J. Reports 2007, para. 417 (Hierna:                              ten opzichte van de bestaande structuren niet geheel
    Bosnian Genocide-vonnis).                                                           duidelijk was. Zie voor de brief, bijlage II.
35
    ILC Commentary, para. 8 “The obligation not to use                              47
                                                                                        https://www.rijksoverheid.nl/documenten/
    force may also be breached by an assisting State                                    rapporten/2010/01/12/rapport-commissie-davids.
    through permitting the use of its territory by another
    State to carry out an armed attack against a third State”.                      48
                                                                                        Aanbeveling nr 22, p. 427.
36
    ILC Commentary, para. 1.                                                        49
                                                                                        Niet gepubliceerd, maar bijgevoegd als bijlage III.
37
    M. Jackson, Complicity in International Law                                     50
                                                                                        Staande praktijk is dat interne volkenrechtelijke
    (Oxford University Press 2015), p. 176.                                             advisering wordt verwerkt in een advies waarin ook
                                                                                        de beleidsaspecten zijn verwerkt. De Afdeling
38
    Jackson, ch. 9, p. 202 “Wherever international law                                  Internationaal Recht is sindsdien behoorlijk uitgebreid
    imposes obligations on non-state actors, so state                                   en bestaat uit vier clusters: (i) Internationale
    complicity in violations thereof would give rise to                                 Rechtsorde; (ii) Vrede en Veiligheid; (iii) Internationale
    international responsibility”.                                                      Omgeving; (iv) Mensenrechten. Er werken 25 personen
                                                                                        op de afdeling Internationaal Recht. Daarnaast worden
39
    Bosnian Genocide-vonnis, para. 420.                                                 in voorkomende gevallen externe adviseurs/advocaten
                                                                                        gevraagd om advies.
40
    Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van
    genocide, Parijs, 9 december 1948, artikel 3.                                   51
                                                                                        Zie artikel 11, eerste lid en staande jurisprudentie van
                                                                                        de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
41
    ILC Commentary, para. 5.                                                            State zoals bijvoorbeeld de uitspraak van 31 januari
                                                                                        2018, ECLI:NL:RVS:2018:314.
42
    Ibid. Zie ook para. 7 en para. 9.
                                                                                    52
                                                                                        Zie Kamerbrief met uitleg over artikel 68 Grondwet:
43
    Jackson, 161-2; V. Lowe, ‘Responsibility for the                                    Kamerstukken II 2015/16, 28 362, nr. 8, p. 7.
    Conduct of Other States’, Japanese J Intl 101(1): 1-15, 8.
                                                                                    53
                                                                                        Zie Kamerbrief met uitleg over de verhouding artikel 68
44
    Jackson, 159-160; S. Talmon, ‘A Plurality of Responsible                            Grondwet en de Wob: Tweede Kamer 28 362, nr. 23.
    Actors: International Responsibility for Acts of the
    Coalition Provisional Authority in Iraq’, in P. Shiner
    & A. Williams (eds.) The Iraq War and International
    Law (Hart 2008), 218-9; Nolte & Aust, 15.
45
    Zie CAVV ‘Advies Staatsaansprakelijkheid’, advies nr.
    9, 19 januari 2001. M. Jackson, Complicity in
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                              19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>    Bijlage I
Adviesaanvraag
                                                                                                                        inhoud
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland   20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>,
                                                                                     Voorzitter
• Tweede Kamer
          D E R    S T A T E N   - G E N E R A A L                    INBEKOI4EN 07 NOV. 2019
                                                                                     Postbus 20018
 Aan de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken                2500 EA Den Haag
 Tav. de voorzitter                                                                 T0703183033
 Prof. dr. L.J. van den Henk
 Postbus 20061
 2500 EB Den Haag
 Den Haag, 5 november 2019
 Geachte heer Van den Henk,
 Heden, 5 november 2019, heeft de Tweede Kamer op grond van artikel 30 van het
 Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, besloten de Adviesraad
 voor Internationale Vraagstukken en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke
 Vraagstukken gezamenlijk advies te vragen over een toetsingskader voor het leveren en
 financieren van niet-letale steun aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland.
 Het verzoek is gebaseerd op de motie van het lid Omtzigt c.s. over een gezamenlijk advies
 van de CAVV en de AIV over een toetsingskader (Kamerstuk 32 623, nr. 231), die op 9
 oktober 2019 door de Kamer is aangenomen. Een afschrift van deze motie treft u ingesloten
 aan.
 Namens de Kamer vraag ik u aan dit verzoek te voldoen. Een brief met dezelfde strekking
 heb ik aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken gezonden.
 Met vriendelijke groet,
 Khadija Arib
 Voorzitter van de Tweede Kamer
 der Staten-Generaal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>   Tweede Kamer der Staten-Generaal
                                                                                                 2
   Vergaderjaar 2018—2019
   32 623                  Actuele situatie in Noord-Afrika en het
                           Midden-Oosten
   Nr. 231                 MOTIE VAN HET LID OMTZIGT           C.S.
                           Voorgesteld 2 oktober 2018
                           De Kamer,
                           gehoord de beraadsiaging,
                           constaterende dat bij de levering van niet-letale steun in Syrië sprake was
                           van een nieuwe vorm van hulp waarbij de regering steun verleende aan
                           gewapende groeperingen die geen onderdeel zijn van reguliere
                           strijdkrachten;
                           verzoekt de CAVV en de AIV, gezamenlijk een advies uit te brengen over
                           een toetsingskader voor het leveren en financieren van niet-letale steun
                          aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland;
                          verzoekt de commissies, onder andere als basis hiervoor onderzoek te
                          doen naar het NLA-programma in Syrië en de feiten en bevindingen van
                          dit onderzoek te betrekken bij het toetsingskader;
                          verzoekt de commissies, daarbij ook de rol van volkenrechtelijk advies, de
                          openbaarheid daarvan en de mogelijkheden van tegenspraak daarop te
                          betrekken;
                          en verzoekt de regering, haar volledige medewerking te verlenen door
                          inzage te geven in stukken en mee te werken aan gesprekken,
                          en gaat over tot de orde van de dag.
                          Omtzigt
                          Voo rd ew in d
                          Sjoerdsma
                          Koopmans
                          Kuiken
                          Van der Staaij
                          Van Ojik
ksl 32623-231
ISSN 0921 -7371
‘S Graseshage 2018        Tweede Kamer, vergaderjaar 2018—2019, 32 623, nr. 231
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>    Bijlage II
Brief CAVV aan de
Minister van Buitenlandse Zaken
van 15 februari 2011                                                                                                    inhoud
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland   21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                           COMMISSIE VAN ADVIES
       INZAKE VOLKENRECHTELIJKE VRAAGSTUKKEN
                                                             Secretariaat: Bezuidenhoutseweg 67
                                                                                   Postbus 20061
                                                                            2500 EB DEN HAAG
                                                                              Tel.: 070-348.493 1
                                                                               Fax: 070-348.5128
  Aan: De Minister van Buitenlandse Zaken
 Datum                                                                        Kenmerk
 15 februari 2011                                                             CAVV-MK
Onderwerp
Volkenrechtelijk Adviseur
 Mijnheer de Minister van Buitenlandse Zaken,
 De Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) heeft niet
 belangstelling kennis genomen van de onlangs gepubliceerde vacature voor een
 Volkenrechtelijk Adviseur. Aangezien de CAVV tot taak heeft regering en parlement
 gevraagd en ongevraagd te adviseren over vraagstukken van internationaal recht, heeft zij
 gemeend er goed aan te doen om te reflecteren op de wijze waarop advisering van de regering
 op het terrein van het internationale recht gestalte zal krijgen met de indiensttreding van deze
 nieuwe functionaris.
 De CAVV gaat ervan uit dat de nieuwe functie een uitvloeisel is van liet rapport van de
 Commissie Davids. In de kabinetsreactie op het rapport van deze commissie staat, dat de
 Minister van Buitenlandse Zaken een aparte positie van votkenrechtetijk adviseur op zijn
 ministerie zal instellen.
De Commissie Davids beoogde de volkenrechtelijke advisering beter te verankeren in het
departement en deze beter toegankelijk te maken voor de ambtelijke en politieke top. De
Commissie wees in dit verband op “de ondergeschikte positie (van de afdeling Internationaal
Recht van DJZ ) binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken. Voor een land dat zich zo
dikwijls laat voorstaan op zijn volkenrechtelijke traditie in liet buitenlands beleid, is liet
opmerkelijk dat de inbreng van voLkenrechtelijke adviezen aan de top van het ministerie van
Buitenlandse Zaken zon lange weg door de ambtelijke hiërarchie van Buitenlandse Zaken
moet afleggen. Dit bemoeilijkt ook de positieve doorwerking daarvan in het politieke overleg
tussen Buitenlandse Zaken, Algemene Zaken, Defensie en andere betrokken ministeries. Om
die redenen doet de Comniissie de aanbeveling de positie van een volkenrechtelijk adviseur
binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken te herstellen” (p. 273, rapport Davids).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre> Met het woord “herstellen” doelde de commissie op de situatie zoals deze bestond voor de
 departementale reorganisatie van 1998 (zie p. 243, noot 48). Er was toen in liet departement
 een Juridisch Adviseur (JURA). die mede als taak had om op eigen initiatief volkenrechtelijke
 aangelegenheden rechtstreeks onder de aandacht van de minister te brengen.
 De CAVV wil zich niet uitspreken over de details van de departernentale organisatie, maar zij
 wil daarover wel enkele algemene opmerkingen maken. Indien het streven er op gericht is om
 de volkenrechtelijke advisering van de minister te verbeteren, is het naar onze mening niet
 vanzelfsprekend dat dit doel door de instelling van een adviseurspost in de voorgestelde
 vorm zal worden bereikt. Opvallend is het beperkte tijdsbeslag dat is voorzien (ongeveer 10
 werkdagen perjaar), en onduidelijk is, of de nieuwe functionaris ook op eigen initiatief mag
 adviseren. De door de Commissie Davids beoogde betere verankering van de
 volkenrechtelijke advisering lijkt door de nieuwe functie dan ook nauwelijks te worden
 bereikt, zelfs indien de vacature zou worden gegund aan een interne kandidaat.
De CAVV nieent dat de nieuwe functie slechts in zeer beperkte mate tegemoet komt aan de
aanbevelingen en de daaraan ten grondslag liggende bedoelingen van de Commissie Davids.
Zij geeft u in overweging om verdergaande maatregelen te nemen om deze aanbevelingen uit
te voeren. Deze maatregelen zouden naar onze mening mede moeten zijn gericht op een
versterking van de positie van DJZ/IR in de departenientale structuur. Hierbij zou als
voorbeeld kunnen dienen de rol die binnen hun respectievelijke departementen wordt
gespeeld door de Legal Advisers van liet Britse Foreign Oflice en het Amerikaanse State
Department.
De CAVV zou liet op prijs stellen indien haar eigen rol in de nieuwe constellatie van
volkenreclitelijke advisering ook in de overwegingen zou worden betrokken. De huidige
taakafbakening tussen de CAVV en het departement is helder. De verhouding van de
Volkenrechteljk Adviseur ten opzichte van de CAVV en DJZ/IR is minder evident en zou
duidelijk omschreven moeten worden.
Ik ben gaarne bereid het bovenstaande in een gesprek met u nader toe te lichten.
Hoogachtend,
Prof. dr. M.T. Kamminga
Voorzitter CAVV
Voor deze
                   (
Secretaris CAVV
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>    Bijlage III
Ministerieel Besluit
van 25 mei 2011
                                                                                                                        inhoud
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland   22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 25 mei 2011 , nr. DJZ/BR/0467-11,
houdende een instructie voor de aanbieding van ambtelijke volkenrechtelijke adviezen

De Minister van Buitenlandse Zaken,

Gelet op het Algemeen Organisatiebesluit Buitenlandse Zaken 1996;

Besluit:

Artikel 1

In deze instructie wordt onder ambtelijk volkenrechtelijk advies verstaan:

Een door het hoofd of plaatsvervangend hoofd van de afdeling Internationaal Recht
opgesteld en als zodanig aangemerkt zwaarwegend advies over actuele aangelegenheden
van buitenlands beleid waar gewichtige volkenrechtelijke aspecten aan de orde zijn.

Artikel 2

Het advies wordt op verzoek van de minister dan wel op initiatief van het hoofd of
plaatsvervangend hoofd van de afdeling Internationaal Recht opgesteld

Artikel 3

Het advies wordt rechtstreeks en vertrouwelijk aan de minister, zonder tussenkomst van de
Secretaris-Generaal of enig Directeur-Generaal of directeur aan de minister voorgelegd,
onder verstrekking van een afschrift aan de Secretaris-Generaal en de directeur Juridische
Zaken.

De Minister van Buitenlandse Zaken

</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>    Bijlage IV
Lijst met gebruikte afkortingen
AIV                                                                                 VR Res
Adviesraad Internationale Vraagstukken                                              Resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties
                                                                                                                                             inhoud
ARSIWA                                                                              VS
Articles on Responsibility of States for Internationally                            Verenigde Staten
Wrongful Acts
                                                                                    VN 		
ATT		                                                                               Verenigde Naties
Arms Trade Treaty (Wapenhandelsverdrag)
                                                                                    VN Handvest
CAVV                                                                                Handvest van de Verenigde Naties
Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke
Vraagstukken                                                                        Wob
                                                                                    Wet openbaarheid van bestuur
EU 		
Europese Unie
EVA
Extern Volkenrechtelijk Adviseur
Ibid		
Ibidem (op dezelfde plek)
ICLQ
International and Comparative Law Quarterly
IGH
Internationaal Gerechtshof
ILC		
International Law Commission (Commissie voor
Internationaal Recht van de Verenigde Naties)
GBVB
Gemeenschappelijke Buitenlands en Veiligheidsbeleid
NLA
Non-lethal assistance (niet-letale steun)
R2P		
Responsibility to Protect
VK
Verenigd Koninkrijk
CAVV, AIV | Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland                        23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>