<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Slimme industriepolitiek:
een opdracht voor
Nederland in de EU
AIV-advies 120
18 maart 2022
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Adviesraad Internationale Vraagstukken
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) is het adviescollege voor regering en
parlement op het gebied van buitenlands beleid. De AIV adviseert gevraagd en ongevraagd over
internationale vraagstukken. Het betreft in het bijzonder Europese samenwerking, mensenrechten,
ontwikkelingssamenwerking en veiligheidsbeleid. De adviesraad richt zich op strategische dilemma’s
en op de agendering van nieuwe thema’s met het oog op de langere termijn. De AIV beoogt met
onafhankelijke, zorgvuldig beargumenteerde adviezen actuele internationale ontwikkelingen te
analyseren en te duiden, aanbevelingen te doen voor het Nederlands buitenlands beleid en op deze
manier bij te dragen aan het politieke en maatschappelijke debat over internationale kwesties.
Leden Adviesraad                                                 Leden Commissie
Internationale Vraagstukken                                      Europees Industriebeleid
Voorzitter                                                       Voorzitter
Prof. A.G. (Bert) Koenders                                       Prof. dr. L.J. (Luuk) van Middelaar
Vicevoorzitter                                                   Vicevoorzitter
Prof. mr. C.P.M. (Tineke) Cleiren                                Drs. M. (Monika) Sie Dhian Ho
Leden                                                            Leden
LGen b.d. G.J. (Jan) Broeks                                      C.F. (Carsten) Brzeski
Dr. D.J.M. (Dorette) Corbey                                      Drs. R.H. (René) Cuperus
Prof. dr. L.J. (Luuk) van Middelaar                              Dr. H. (Hylke) Dijkstra
Prof. dr. B.M. (Barbara) Oomen                                   Mr. dr. H. (Hanneke) van Eijken
Mr. J.N.M. (Koos) Richelle                                       Mr. A.J. (Joanne) Kellermann
Drs. M. (Monika) Sie Dhian Ho                                    Mr. drs. M. (Marnix) Krop
                                                                 Ir. B.G.M. (Ben) Voorhorst
Secretaris                                                       Prof. dr. C.E. (Catherine) de Vries
Drs. M.E. (Marja) Kwast-van Duursen
                                                                 Secretarissen
                                                                 Dr. S.L. (Saskia) Hollander
                                                                 Dr. H.F. (Hans) Kribbe
                                                                 Drs. K.T. (Kees) Smit Sibinga
De AIV heeft het advies ‘Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU’
(AIV-advies 120) vastgesteld op 18 maart 2022.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                 1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU 2</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
      Samenvatting                                          4            Hoofdstuk 4
      Aanbevelingen                                         7            Het politieke
                                                                         krachtenveld
      Inleiding                                             11
                                                                     4.1 Drie interne breuklijnen             33
                                                                     4.2 Een geopolitieke breuklijn           36
      De adviesaanvraag                                     11       4.3 De nieuwe buur:
      Begripsbepaling                                       12           het Verenigd Koninkrijk              38
      Geen economische analyse                              13       4.4 Positionering                        39
      Structuur van het advies                              13
      Urgentie                                              13
                                                                         Hoofdstuk 5
      Hoofdstuk 1
                                                                         Afwegingskader
      Geschiedenis van
      het industriebeleid                                            5.1 Politieke keuzes                     41
                                                                     5.2 Het vertrekpunt: publieke doelen
                                                                         en stratetegische weerbaarheidstoets 41
1.1 Terug op de politieke agenda                            15
                                                                     5.3 Vier begrenzende toetsen             43
1.2 Nederlands industriebeleid
                                                                         Casus De halfgeleiderindustrie,      48
      in vogelvlucht                                        16
                                                                         Casus Waterstoftoepassingen          52
1.3 Europees industriebeleid als
                                                                     5.4 Oordeelskracht                       55
      marktordening                                         18
      Hoofdstuk 2                                                        Hoofdstuk 6
      Cesuur: economische                                                Een institutionele en 		
      en geopolitieke                                                    politieke opdracht
      schokken sinds 2008                                            6.1 Een moment van consolidatie          57
                                                                     6.2 Strategische verbinding              57
2.1 De Lehman-schok en de klimaatcrisis                     19       6.3 Publieke vertolking                  58
2.2 De China-schok en de pandemie                           20       6.4 De opdracht voor Nederland           59
2.3 Het begin van de Nederlandse respons                    23
                                                                         Eindnoten                            62
      Hoofdstuk 3                                                        Bijlagen
      Recente Brusselse
                                                                     I   Adviesaanvraag                       68
      initiatieven                                                   II Geraadpleegde personen                71
                                                                     III Lijst met afkortingen                73
3.1 De nieuwe industriestrategie van
      de Commissie                                          25
3.2 Ondersteunende maatregelen                              26
3.3 Defensieve maatregelen                                  29
3.4 Offensieve initiatieven en de
       binnenmarkt                                          31
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                             3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Samenvatting
De geopolitieke verhoudingen veranderen razendsnel. Trendbreuken en grote schokken, zoals
recentelijk de oorlog in Oekraïne, dwingen de landen van de Europese Unie (EU) sinds een tiental
jaren tot politieke besluiten over economie en veiligheid die kort tevoren nog ondenkbaar schenen.
Het betreft veelal ad-hoc-maatregelen of eenmalige reacties op plotse uitdagingen — zoals eerder de
bankencrisis, de opkomst van China of de COVID-19-pandemie — waaraan niet één enkel plan ten
grondslag ligt. Toch ontwaart degene die alles bij elkaar neemt en enigszins uitzoomt in de tijd, een
cesuur, een paradigmawisseling. Het Europese industriebeleid verandert van aard. Het is niet langer
louter ‘horizontaal’, oftewel generiek en voorwaardenscheppend, maar krijgt in toenemende mate een
‘verticaal’ karakter, waarbij overheden ingrijpen met stimulansen en investeringen voor specifieke
bedrijfstakken of ecosystemen. Deze omslag is blijvend.
De onderliggende krachten zijn legio. Al met de financiële en eurocrisis (2007–2012) is het denken
over staat en markt gaan kantelen. De geopolitieke opkomst van China en de Amerikaanse
reactie daarop (pregnant vanaf 2013-2017), de pandemie (2020–) en de voortgaande klimaatcrisis
versterken de trend. Met hernieuwd zelfbewustzijn nemen overheden weer een sturende rol op
aan de aanbodzijde van de economie. Denk aan subsidies en innovatiegelden voor veelbelovende
technologieën zoals kunstmatige intelligentie en quantum computing, aan beschermingswallen
tegen buitenlandse overnames of aan een inzet op Europese technologische standaarden in de
wereldeconomie. Dit alles ter waarborging van welvaart, veiligheid en andere publieke belangen.
Van al deze onderliggende krachten is naar het oordeel van de AIV de geopolitieke druk het sterkst.
Het besef van Europa’s strategische kwetsbaarheid groeit. De brute invasie van Oekraïne door
Rusland is er de meest schokkende recente uitdrukking van, met grote gevolgen voor Europa’s
veiligheid en energiezekerheid. Al eerder doorbrak de snelle opkomst van Volksrepubliek China als
wereldmacht het vooruitzicht van een probleemloze globalisering onder Amerikaans leiderschap,
zoals in de jaren 1989-2008 nog werd gedacht. China meldt zich als economisch rivaal van de
Verenigde Staten (VS), ook op de hoogtechnologische domeinen van kunstmatige intelligentie,
ruimtevaart en communicatietechnologie. De strijd tussen beide grootmachten vertaalt zich
toenemend in een slag om toegang tot grondstoffen, technologie en afzetmarkten. Ook de VS
heeft hieruit inmiddels handelspolitieke en industriepolitieke conclusies getrokken. Ook deze
hebben consequenties voor Europa.
Deze uitdagingen betekenen voor politici en beleidsmakers in Brussel en Den Haag een breuk. In de
beleidsvorming en het economisch discours in Nederland en de EU-instellingen is de gedachte van
open markten en horizontaal, generiek industriebeleid altijd leidend geweest. In Nederland was dit
nog nadrukkelijker en sinds langere tijd het geval dan in Washington, Berlijn of Parijs. Niettemin
wordt in recente jaren met sturend industriebeleid een begin gemaakt, in Brussel expliciet en in
Den Haag veeleer sotto voce. Naar het oordeel van de AIV moet de volle omvang van de opdracht
om “slimme industriepolitiek” te bedrijven, zoals het regeerakkoord beoogt, in het Nederlandse
debat nadrukkelijker onder ogen worden gezien. Door de wijziging van het geopolitieke beeld zijn
Nederland en Europa in industriepolitiek opzicht beland in een nieuwe tijd.
Deze nieuwe tijd noopt tot een herijkt kompas, voor navigatie door het hele industriebeleid, met
oude en nieuwe klippen op de radar. Op het oude kompas — waarop de relatief kleine handelsnatie
Nederland sinds de jaren 1950 met profijt in EU-verband koerste — kwam het gevaar in de kern
steeds van één kant: Frans-Duitse bescherming van hun industrieën. Staatssteun aan eigen bedrijven
en protectionisme in de handelspolitiek waren de voornaamste uitingen ervan. Daartegenover
benadrukte Nederland, met steun van andere lidstaten en gesterkt door de EU-instellingen en
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                  4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>-verdragen, met succes het belang van vrije mededinging en een open internationale economie.
Zodoende is de klip van Frans-Duits protectionisme al die jaren heel behoorlijk ontweken. De AIV
erkent dat die klassieke neiging ook vandaag weer de kop op kan steken. Dus is het belangrijk er alert
op te blijven.
In de nieuwe situatie moet tegelijk met de volgende nieuwe klippen en gevaren rekening worden
gehouden: het verlies van toegang tot grondstoffen, technologie of afzetmarkten; overnames van
Europese bedrijven door niet-Europese systeem-rivalen in strategische sectoren; onoverbrugbare
achterstand op technologieën van de toekomst (zoals batterijen, waterstof of cloud) met als gevolg een
ernstige belemmering van de dubbele maatschappelijke transitie van vergroening en digitalisering;
het onvermogen om weerstand te bieden aan geopolitieke druk op industriepolitiek terrein vanuit
China of de VS. Deze klippen vragen om een herijkt kompas, dat zowel de oude als de hedendaagse
gevaren en obstakels weet te ontwijken en in staat stelt adequate afwegingen te maken.
Tot nu toe nam Nederland in het herleefde EU-debat over industriebeleid een voorzichtige positie
in. De regering lijkt de recentelijk voorgestelde meer defensieve maatregelen, zoals het voorstel
voor inperking van buitenlandse oneerlijke concurrentie en het nieuwe anti-dwang-instrument, te
steunen. Echter, een herijkt kompas vergt van Nederland ook een open houding ten aanzien van
maatregelen die bepaalde industriële ecosystemen, zoals die voor halfgeleiders of waterstof, actief
versterken. Dat betreft allereerst ondersteunende maatregelen, zoals gerichte financiële steun die
mogelijk wordt door verruimde staatssteunkaders. Maar het betreft ook offensieve maatregelen,
die voortbouwen op Nederlands actieve inzet op verdieping van de binnenmarkt en bijvoorbeeld
EU-standaarden exporteren. Dit hele scala aan maatregelen is nodig om de weerbaarheid van het
Europese continent te vergroten. Hier ligt voor de Nederlandse regering behalve een opdracht ook
een grote kans.
Een voorname aarzeling van Nederland inzake recent industriebeleid komt voort uit mogelijke
wrevel van internationale partners, zoals de VS, over de Europese wens tot meer ‘strategische
autonomie’. Toch meent de AIV dat het niet nodig is richting Washington al te besmuikt over dit
streven te doen, zeker niet nu het sinds de COVID-19-pandemie in de EU vooral de invulling heeft
gekregen van economische veiligheid en industriële weerbaarheid. Onder president Biden heeft de
VS een vergelijkbare wending naar resilience ingezet, met een herwaardering van actieve, verticale
industriepolitiek. Deze wending kan de VS zijn Europese NAVO-partners moeilijk ontzeggen.
Bovendien is het in het Amerikaanse belang dat de lidstaten van de EU zich het instrumentarium
verschaffen om zich te beschermen tegen ongewenste participatie van de Chinese Volksrepubliek in
strategische en hoogwaardige ecosystemen alsook zich minder afhankelijk te maken van Russisch gas.
De andere bron van terughoudendheid van Nederland en enkele andere EU-lidstaten ten aanzien van
de industriepolitieke wending ligt in een begrijpelijke behoedzaamheid voor willekeur, ongewenste
precedenten en herhaalde fouten uit het verleden. Daarom beveelt de AIV het kabinet aan om in
EU-verband een gemeenschappelijk afwegingskader te bepleiten, als het benodigde kompas voor
slimme industriepolitiek. Zo’n afwegingskader helpt genoemde valkuilen te vermijden, terwijl het
de Unie tegelijkertijd in staat stelt zwaarwegende publieke doelen te verwezenlijken. Een dergelijk
afwegingskader zou volgens de AIV vier begrenzende toetsen moeten bevatten, op het gebied van
effectiviteit, binnenmarkt, batenspreiding en de multilaterale orde. Daarin gaat het achtereenvolgens
om de vragen: Biedt industriebeleid een effectieve oplossing? Kunnen ernstige marktverstoringen vermeden
worden? Komen de baten van het beleid bij meerdere lidstaten terecht? Wordt de multilaterale orde niet
nodeloos belast? Dit afwegingskader maakt inhoudelijke keuzes en dilemma’s zichtbaar. Het zal
vergezeld moeten gaan van een institutionele en politieke vertaling. Industriebeleid hangt meer dan
ooit samen met buitenlandse politiek. Dus moeten nationale en Europese besluitvormingsgremia
sterker de strategische verbinding leggen tussen economische en maatschappelijke doelen enerzijds
en de geopolitieke situatie en kwetsbaarheidsanalyses anderzijds. Bovendien zullen de doelen of
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>‘missies’ van het industriebeleid door de politiek publiekelijk moeten worden vertolkt, evenals de
verdeling van baten binnen en tussen lidstaten. Op deze manier worden keuzes onderwerp van
parlementair en publiek debat en van democratische controle.
Waar het economische beleid van Nederland al sinds de Franse napoleontische bezetting wordt
gedreven door de angst te worden opgesloten in een continentaal blok waarbinnen de belangen
van de regionale machten Frankrijk en Duitsland prevaleren boven die van een kleine handelsnatie,
bestaat nu in heel Europa — en ook in Nederland — tegelijk een gegronde beduchtheid voor
industriële machtsuitoefening door de grootmachten China, Rusland en bijwijlen de VS met
hun respectieve staatsbedrijven, energie-imperium en tech-giganten. En terwijl het klassieke EU-
industriebeleid erop was gericht om de Nederlandse oerangst voor continentale opsluiting weg te
nemen, draait het nieuwe industriebeleid dat Brussel sinds kort ontwikkelt om het waarborgen van
een gezamenlijk vermogen om welvaart en banen te behouden in de rauwe mondiale machtsstrijd.
Daar liggen zeer grote publieke belangen voor Nederland. Dit gaat de tactische opstelling in debatten
over bijvoorbeeld Europa’s ‘strategische autonomie’ te boven. De geopolitieke situatie dwingt
tot een herpositionering en een Europese én nationale doordenking van plaats en toekomst van
industriebeleid.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                  6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>		
   Aanbevelingen
   In het coalitieakkoord heeft het kabinet aangekondigd invulling te willen geven aan de notie
   van “slimme industriepolitiek”, zowel nationaal als Europees. Gezien de fundamenteel gewijzigde
   geopolitieke situatie moet dit beleid zich richten op vermindering van de strategische
   kwetsbaarheden die grote publieke belangen in het gedrang brengen. In antwoord op de adviesvragen
   over achtereenvolgens de Nederlandse positionering, boodschap, bondgenoten en industriële
   allianties in de EU; de verhouding ten opzichte van internationale partners buiten de EU; en de
   elementen waar het kabinet de Nederlandse inzet zou moeten bijstellen, doet de AIV de volgende
   tien aanbevelingen.
   De Nederlandse positionering in de EU
         Aanbeveling 1
   Kom in beweging. Een proactieve positionering van Nederland in het EU-industriebeleid
   veronderstelt helder industriebeleid op nationaal niveau.
   Afgezien van het nut ervan voor de nationale prioritering is een geactualiseerde visie op de plaats en
   toekomst van de Nederlandse industrie alleen al nodig om de aansluiting met de rest van de Unie
   niet te verliezen. Indien Nederland op dit punt achterblijft ten opzichte van omringende landen
   (Duitsland, België, Frankrijk en ook het VK), zal het vestigingsklimaat relatief minder aantrekkelijk
   worden, vooral in technologisch hoogwaardige ecosystemen en sectoren van belang voor de
   vergroening van de economie, zoals halfgeleiders en waterstof. Het behoud van Nederlands sterke
   positie in zulke strategische sectoren vraagt om meer sturing en prioritering vanuit de overheid.
         Aanbeveling 2
   Spreek in termen van Europese publieke belangen en sluit aan bij de geopolitieke wending in het
   Europese debat.
   De Nederlandse inzet in het Europese industriebeleid werkt het meest overtuigend wanneer deze
   wordt vertaald in strategische publieke doelen (in contrast met louter particuliere doelen) en in het
   Europese belang (in contrast met louter nationale belangen van individuele lidstaten). Gezien de
   geopolitieke situatie is het verminderen van strategische kwetsbaarheid anno 2022 Europa’s publieke
   belang nummer één. Zolang deze kwetsbaarheid voortduurt, komen Europese en Nederlandse
   ambities inzake vergroening, digitalisering of – zie de oorlog in Oekraïne – energiezekerheid in het
   gedrang.
         Aanbeveling 3
   Breng rust en voorspelbaarheid in het EU-industriedebat met één gerichte ingreep:
   een bindend Europees afwegingskader.
   Het is zaak de noodzakelijke wending naar industriebeleid te verhelderen, normeren en, waar nodig,
   begrenzen. Een Europees afwegingskader – met toetsen op effectiviteit, binnenmarkt, batenspreiding
   en de multilaterale orde – maakt inzichtelijk welke uiteenlopende belangen de Unie moet afwegen
   en waarom bepaalde keuzes wel of niet worden gemaakt. De AIV adviseert Nederlandse regering een
   dergelijk kader te ontwikkelen en in EU-verband in te brengen. Dit zal de besluitvorming verbeteren.
   Tegelijk maakt de regering zo duidelijk de industriepolitieke wending niet langer te bezien vanuit een
   terughoudend ‘Nee, mits’, maar vanuit een constructief ‘Ja, tenzij’.
   AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>      Aanbeveling 4
Dring bij EU-partners aan op het strategische belang van economische schaal, kracht en
dynamiek ter wille van een blijvend goed functionerende interne markt en het Europese
concurrentievermogen.
Juist waar de EU naar buiten toe minder naïef wordt en de eigen markt of bedrijven waar nodig
beschermt, is het noodzakelijk naar binnen toe open en dynamisch te blijven.
      Aanbeveling 5
Zoek de bondgenoten in de EU niet alleen onder de kleine, op vrijhandel gerichte lidstaten
maar tevens onder de middelgrote lidstaten.
Voor kritische massa en stemgewicht in de Europese besluitvorming over industriebeleid zijn
gelijkgezinde middelgrote bondgenoten van groot belang. Zo zou het Nederlands-Spaanse non-
paper over “open strategische autonomie” een vervolg kunnen krijgen met een gezamenlijke
inbreng van een voorstel voor een Europees afwegingskader industriebeleid. Ook zouden
met deze landen, naar Frans-Duits voorbeeld, werkgroepen kunnen worden opgericht ter
identificatie van grensoverschrijdende ecosystemen, ter coördinatie van strategieën of voor andere
gezamenlijke inbreng in het EU-debat. Tevens kan worden gewerkt aan partnerschappen rond
grensoverschrijdende strategische waardeketens waarin de Nederlandse industrie en kennisinstituten
een sterke schakel vormen of op thema’s die voor Nederland prioriteit genieten, zoals groene
industriepolitiek. Voor de kennisinfrastructuur in het bijzonder kunnen verbindingen worden gelegd
met het klimaat- en transitiefonds dat in het coalitieakkoord 2021-2025 in het leven is geroepen en
ook met het vernieuwde Europese Horizonprogramma, dat zich in toenemende mate op specifieke
“missies” oriënteert.
      Aanbeveling 6
Zoek bovendien meer aansluiting bij Berlijn en Parijs.
Nederland heeft een sterke positie in enkele strategische ecosystemen en paart de financiële
slagkracht om deze zélf te ondersteunen aan een terughoudende visie op financiële transfers
binnen de Unie. Binnenkort zal de keuze liggen tussen hetzij versoepeling van de staatssteunregels
en de ruimte om uit nationale kas de industrie te mogen stimuleren (de voorkeur van Frankrijk en
Duitsland), hetzij het fors verhogen van de EU-begroting, om vandaaruit industriële projecten in
alle lidstaten (mee) te financieren – naar voorbeeld van het coronaherstelfonds. Beide opties hebben
voor- en nadelen. Gesteld voor de keuze is Nederland economisch en politiek meer gebaat bij de
eerste, waarbij Nederland meer greep heeft op de bestemming van de ingezette middelen Ook die
toekomstige afweging vraagt om open lijnen met Berlijn en Parijs.
Verhouding tot internationale partners buiten de EU
      Aanbeveling 7
Bepleit binnen de EU, waar nuttig, samenwerking met de VS, maar ook met bijvoorbeeld Zuid-
Korea, Australië, Canada, het VK en de Maghreblanden, om ongewenste afhankelijkheid in
toeleveringsketens terug te dringen.
De AIV adviseert de Nederlandse regering aan haar Europese partners duidelijk te maken, voor
zover dat nodig is, dat strategische autonomie niet samenvalt met autarkie De Unie kan vaak
alleen in samenwerking met andere landen haar afhankelijkheid van met name China en Rusland
verminderen. Ook in tijden van geopolitieke spanning kan economische interdependentie fungeren
als demper van conflicten. Multilaterale industriële samenwerkingsverbanden, die bijvoorbeeld inzake
klimaat ook China omvatten, doorbreken regionale blokvorming en blijven waardevol. Ook daarom
is internationale coördinatie – zoals plaatsvindt in de EU-US Technology and Trade Council – bij de
opbouw van industriële ecosystemen niet minder belangrijk dan beleid dat zich richt op reshoring
in Europa. Wel dient bij deze internationale samenwerking de symmetrie tussen de Unie en haar
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                 8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>partners te worden gewaarborgd, bijvoorbeeld in het dataverkeer. Dat betekent een gericht gebruik
van eigen sterktes, dus besef van knelpunten (chokepoints) van andere spelers. Gezien Europa’s grote
veiligheidsafhankelijkheid van de VS, ligt het voor de hand ook toenadering te zoeken tot andere
industriële partners in de wereld in de G7 en G20 en bijvoorbeeld de Maghreblanden (zoals Marokko
inzake waterstof).
Bijstelling van de Nederlandse inzet
      Aanbeveling 8
Toon meer urgentie en ambitie ten aanzien van EU-maatregelen die specifieke industriële
ecosystemen versterken.
Terwijl Nederland recente voorstellen voor ‘defensief’ nieuw handels- en industriebeleid
ondersteunt of actief mee vormgeeft, blijft het in EU-verband vooralsnog terughoudend met de
ondersteuning van specifieke ecosystemen. Van de vijfde EU-economie, met een sterke positie in
enkele strategische sectoren, mag worden verwacht meer te doen dan meeliften met inspanningen
van andere lidstaten. Die inspanning dient de strategische weerbaarheid van de Unie als geheel
en van welvaart en werkgelegenheid in Nederland zelf. Zo zou Nederland om zijn sterke positie
in het waterstofecosysteem niet te verspelen een actievere, leidende rol in Europa kunnen spelen,
en zich buigen over de vraag of de nationale waterstofambities wel voldoende aansluiten bij de
industriepolitieke ambities van de Unie. Iets vergelijkbaars geldt voor de aansluiting bij de onlangs
voorgestelde Europese Chips Act.
      Aanbeveling 9
Waarborg strategische oordeelskracht dankzij beter geïntegreerde nationale en Europese
besluitvorming.
Adequate besluitvorming vereist een betere strategische verbinding tussen de dimensies veiligheid
en economie, zowel in de nationale hoofdsteden als binnen de EU-instellingen. In Brussel kan de
Nederlandse regering daartoe onder meer het voorstel doen om vanaf 2024 hetzij de voorzitter,
hetzij een coördinerende vicevoorzitter van de Europese Commissie verantwoordelijk te maken voor
strategische weerbaarheid (dit laatste naar het voorbeeld van beide huidige executieve vicevoorzitters
voor de Green Deal en digitalisering). In Den Haag is het zaak de EU-industriepolitieke dimensie mee
te nemen in de door het kabinet voor komend najaar aangekondigde Rijksbrede Veiligheidsstrategie.
      Aanbeveling 10
Neem in de nationale openbare arena duidelijker verantwoordelijkheid voor grote
industriepolitieke besluiten.
De Nederlandse regering moet de komende periode de koers en doelen van industriebeleid uitwerken
in een politieke strategie en bij monde van bewindspersonen vertolken in het publieke debat. Alleen
vanuit concreet vastgelegde publieke doelen – een specifieke ‘missie’ – kan adequate democratische
controle plaatsvinden.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU 10</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Inleiding
De gedachte aan industriebeleid, en zeker Europees industriebeleid, deed bij beleidsmakers in Den
Haag tot recent vooral de alarmbellen rinkelen. Staat overheidsingrijpen in de economie niet gelijk
aan protectionisme, ten koste van de Europese interne markt en Nederlandse handelsbelangen? En
drijft het streven naar ‘Europese kampioenen’ niet de maakindustrie in kleinere lidstaten in het nauw,
wanneer dat in de praktijk vooral Duitse en Franse kampioenen blijken te zijn? Meer recent zijn daar
nog zorgen bijgekomen over mogelijke wrevel bij internationale partners, zoals de Verenigde Staten
(VS), vanwege het streven van de Europese Unie (EU) naar ‘strategische autonomie’.
Toch valt een kentering waar te nemen. Twijfels en terughoudendheid zijn niet verdwenen, maar
tegelijk groeit ook in Nederland het besef dat er eveneens grote economische, maatschappelijke en
geostrategische risico’s zijn verbonden aan het niet hebben van Europees industriebeleid. Ook niets
doen heeft een prijs. Raken Nederland en EU-partners wegens onvoldoende investeringen achterop
in de mondiale race om technologische voorsprong tussen de VS en China? Komt vanwege Russische
agressie onze energiezekerheid in het gedrang? Dreigen we zo hoogwaardige werkgelegenheid te
verliezen, de controle over onze data of, meer algemeen, het vermogen de Europese manier van leven
te beschermen en ontplooien? En wanneer deze risico’s worden onderkend, hoe dan in Nederland en
de EU vorm te geven aan modern industriebeleid dat gerede bezwaren en oude valkuilen vermijdt?
      De adviesaanvraag
Het kabinet beseft dat Nederland deze vragen, gezien de inbedding van de Nederlandse economie in
de Europese interne markt en muntunie, voor een belangrijk deel in EU-verband moet beantwoorden.
Ook de Sociaal-Economische Raad (SER) trekt deze conclusie in een recent, economisch georiënteerd
Reshoring-advies aan kabinet en Staten-Generaal.1 In Den Haag wordt erkend dat de keuzes
inzake industriebeleid ook een Europa-politieke en buitenlandpolitieke dimensie hebben. In dat
licht ontving de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op 17 mei 2021 van de minister van
Buitenlandse Zaken een adviesaanvraag over Europees industriebeleid (zie bijlage I).2
In zijn brief schetst de minister de stand van de discussie in de EU over dit thema en hoe deze
zich verhoudt tot Nederlandse standpunten. De brief verbindt deze discussie met het debat over
‘strategische autonomie’ en de geopolitieke opdracht voor de EU.3 Tegen die achtergrond formuleert
de minister drie hoofdvragen aan de AIV:
1     Hoe kan Nederland zich, gegeven de huidige kabinetsstandpunten, het beste positioneren in het
      debat over industriebeleid in de EU, met welke boodschappen, dankzij welke coalities van
      lidstaten, en in welke ‘industriële allianties’?
2     Hoe kan Nederland zich het beste verhouden tot internationale partners buiten de EU in deze
      discussie, gezien het feit dat sommige van hen het streven naar ‘strategische autonomie’ opvatten
      als een beweging naar meer protectionisme?
3     Adviseert de AIV, op grond van bovenstaande overwegingen, het kabinet tot een aanpassing van
      de Nederlandse positie ten aanzien van het Europees industriebeleid, en zo ja, op welke
      elementen en deelterreinen?
In het voorliggende advies beantwoordt de AIV deze drie hoofdvragen, op grond van een analyse die
wordt gevolgd door tien aanbevelingen. Deze rusten op een inventarisatie van recente EU-initiatieven
en -debatten over industriebeleid en op een onderzoek naar het Europese en internationale
krachtenveld terzake.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>      Begripsbepaling
Het is nuttig meteen bij aanvang helder te maken wat in dit advies wordt verstaan onder ‘industrie’
en ‘industriebeleid’. Een snelle blik op de literatuur leert al hoezeer definities kunnen verschillen naar
gelang tijd, taal of economische doctrine.4
Onder ‘industrie’ verstaat de AIV alle bedrijven, van multinationals tot het midden- en kleinbedrijf
(MKB), die zich bezighouden met het voortbrengen van fysieke producten inclusief onderdelen,
halffabricaten en eindproducten. De term behelst daarmee zowel de basis-, maak- als verwerkende
industrie. Deze definitie geeft zich tevens rekenschap van de hedendaagse verwevenheid van de
maakindustrie met andere economische sectoren (bijvoorbeeld de mijnbouw) en vestigt de aandacht
op gehele waardeketens van industriële productie, dienstverlening en kennisinstellingen.
Vanwege deze verschuiving in het veld spreekt men steeds vaker van industriële ‘ecosystemen’; een
terminologie die ook de Europese Commissie hanteert in recente industrienota’s.5 Ecosystemen
omvatten een veelheid van zowel private als publieke actoren (bijvoorbeeld universiteiten en
kennisinstellingen), zowel grote bedrijven als kleinere producenten. Toeleveringsketens kunnen lang
en complex zijn en bedrijven en organisaties van over de hele wereld met elkaar verbinden. Tegelijk
bevordert geografische nabijheid de innovatie- en concurrentiekracht en ook de weerbaarheid van
ecosystemen; men spreekt in dit verband wel van clusters of valleys.
Wat betreft industriebeleid loopt het belangrijkste onderscheid tussen ‘verticale’ (of specifieke) en
‘horizontale’ (of generieke) benaderingen.6 In beide gevallen vindt dit beleid zijn basis in industrie-
gerelateerde, en door de politiek gedefinieerde, doelen. Terwijl verticaal industriebeleid die doelen
sterker en ook concreter afbakent, bijvoorbeeld in termen van een ecosysteem, een bepaalde
technologie (zoals halfgeleiders en quantum-computing) of zelfs bepaalde ondernemingen, stelt
horizontaal industriebeleid veeleer algemene doelen. In beginsel raken en omvatten die horizontale
doelen vrijwel alle sectoren en bedrijven. Te denken valt aan het streven naar banen en groei, het
bevorderen van het investeringsklimaat, het terugdringen van de CO2-uitstoot en de digitalisering
van de economie. Het onderscheid verticaal/horizontaal overlapt grotendeels met dat tussen een
‘sturende’ respectievelijk een ‘voorwaardenscheppende’ overheid.
De AIV is zich ervan bewust dat zulke begrippen niet neutraal zijn. Ook ‘horizontaal’, dus vermeend
marktneutraal en terughoudend industriebeleid – zoals in het Nederlandse discours de voorkeur
geniet – kan in de praktijk wel degelijk een ‘verticale’ werking hebben door specifieke sectoren te
bevoordelen. Denk aan de voordelen die de transportsector of het bankwezen ondervinden van
het generiek wegnemen van belemmeringen voor vrij goederen- of kapitaalverkeer. Toch biedt het
onderscheid tussen horizontaal en verticaal industriebeleid een bruikbare indeling.
In het debat over industriebeleid valt ook een tweede onderscheid te maken: tussen directe en
indirecte werking. Innovatiebeleid is dan een vorm van indirect horizontaal beleid, omdat niet zozeer
private ondernemingen maar onderzoeksinstanties zoals universiteiten directe ondersteuning van
de overheid genieten. Daarentegen kan een verlaagd tarief voor dividendbelasting of energiekosten,
waarop alle bedrijven aanspraak kunnen maken, worden gezien als direct horizontaal beleid. Toch
verliest dit onderscheid in het huidige debat, zeker in Europa, aan betekenis. Meer dan voorheen
richt industriebeleid zich op ondersteuning van hele industriële ecosystemen en waardeketens,
met een waaier aan ingrepen voor een veelheid van actoren. Deze lopen van geld voor (publiek of
privaat) onderzoek of specifieke bedrijfsactiviteiten, tot public-private partnerships, of maatregelen ter
bescherming tegen buitenlandse overnames en sectorale wetgeving. De klassieke verticale staatssteun,
die heel specifiek één of enkele bedrijven direct steunt, wordt steeds meer een uitzondering; het
onderscheid direct–indirect vervaagt.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                       12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>      Geen economische analyse
De regering heeft de AIV niet gevraagd om een economische analyse van de Nederlandse
industrie te maken. Dit ligt meer op het terrein van de SER, de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) of het Centraal Planbureau (CPB). Conform de aanvraag richt dit advies
zich op de positionering in het Europese industriedebat. Wel is het goed enkele noties in het
achterhoofd te houden. Van oudsher kent Nederland enkele belangrijke industrieën, in het bijzonder
de voedingsmiddelenindustrie, de farmaceutische en chemische industrie en de machinebouw
en halfgeleiderindustrie. In veel gevallen is sprake van regionale clustering, zoals het hightech-
ecosysteem in Eindhoven, het medische ecosysteem in Leiden, de basisindustriële clusters in
Rotterdam/Rijnmond, het Noordzeekanaalgebied, Limburg en Zeeland en de agro-food valley
in Wageningen. Binnen deze clusters nemen Nederlandse multinationals en het MKB ook op de
internationale markt een sterke positie in.7
Afhankelijk van de gebruikte definities voegt de industrie in directe zin ruim 12 procent aan het
Nederlandse bbp toe.8 Ook andere sectoren, bijvoorbeeld de logistieke sector, profiteren aanzienlijk
van de industrie. Als dit indirecte effect wordt meegenomen, ligt, afhankelijk van de berekeningswijze,
het totale aandeel van de industrie in de economie tussen de 16 en 20 procent.9 Daarmee zorgde de
industrie in 2019 voor 740.000 arbeidsplaatsen; volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek iets
minder dan 10 procent van de werkgelegenheid.10 Het is dus een belangrijke pijler van de nationale
economie. Bovendien heeft Nederland een sterke positie in een aantal industriële ecosystemen die
hoog op de Europese agenda staan. Zodoende raakt de uitkomst van de EU-debatten over dit thema
potentieel direct aan groei en werkgelegenheid in Nederland. In dit licht bepleit de AIV de analyse
naar de toekomstbestendigheid van de Nederlandse industrie wel te ondernemen in de geëigende
gremia. Het ontwikkelen en aanscherpen van een visie op plaats en toekomst van de Nederlandse
industrie, en dus op het Nederlandse industriebeleid, is de beste voorbereiding op een optimale
positionering in de debatten over het Europees industriebeleid.
      Structuur van het advies
Tegen deze achtergrond kiest de AIV voor de volgende structuur van het advies. Hoofdstuk 1 schetst
de geschiedenis van het industriebeleid in Nederland en Europa. Hoofdstuk 2 gaat in op de grote
schokken die de recente kentering inzake industriebeleid teweeg brachten, met name de financiële
crisis en de geopolitieke schok die voortkomt uit de opkomst van China. Hoofdstuk 3 inventariseert
de recente Europese initiatieven en debatten, waarvan het merendeel is aangedreven vanuit de
Europese Commissie maar ook vanuit Duitsland en Frankrijk. Hoofdstuk 4 analyseert het politieke
krachtenveld inzake industriebeleid binnen de Europese Unie, en signaleert vier breuklijnen – drie
interne en een geopolitieke. Ook de gevolgen van het vertrek van het Verenigd Koninkrijk (VK) komen
kort aan de orde.11 In hoofdstuk 5 ontwikkelt de Adviesraad een afwegingskader voor de Nederlandse
positionering inzake Europese industrie-initiatieven en past dit toe op twee concrete casussen: de
ecosystemen rond halfgeleiders en waterstof. Hoofdstuk 6 sluit af met enkele opmerkingen over de
benodigde institutionele en politieke vertaling.
      Urgentie
Dit advies verschijnt op een moment van Europese heroriëntatie. Het kabinet Rutte-IV formuleert in
het coalitieakkoord ambities op het vlak van vergroening van de economie en ondersteuning van de
maakindustrie en bepleit in EU-context “slimme industriepolitiek” – met name inzake digitalisering
en technologie. In de eerste helft van 2022 bekleedt Frankrijk, een lidstaat die het industriedebat wil
aanjagen, het voorzitterschap van de Raad van de EU. Tegelijk is in Duitsland een nieuwe regering
aangetreden, met een sterke vergroenings- en digitaliseringsagenda. Bij dit alles zet de oorlog in
Oekraïne de kwestie van energiezekerheid op scherp.
In deze constellatie is het voor Nederland belangrijk snel positie te kiezen om niet voor voldongen
feiten te worden geplaatst. De Europese Commissie ontplooit nieuwe initiatieven, zoals de Europese
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Chips Act en de importheffing op koolstof – het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM).
Lidstaten en bedrijven gaan industriële allianties aan. Het besef groeit dat Europa snel terrein verliest
op economisch, industrieel en technologisch vlak, aan zowel de VS als China en enkele andere
Aziatische landen. Nu het veld in beweging is kan de nieuwe Nederlandse regering met een actieve
opstelling eigen opvattingen en belangen Europees vertalen. Dit is urgent.
Tegelijk is duidelijk dat het thema industriebeleid de komende jaren niet zal verdwijnen en dat,
wanneer inzake bijvoorbeeld halfgeleiders of waterstof het ene of andere besluit is genomen, zich
nieuwe dilemma’s zullen voordoen. Daarom hoopt de AIV – niet alleen met de actuele analyse maar
ook met een afwegingskader dat een langere houdbaarheid ambieert – met dit advies bij te dragen aan
de kwaliteit van debat en besluitvorming over de Nederlandse inzet op industriebeleid in de Europese
context, ook op middellange termijn.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 1
Geschiedenis van
het industriebeleid
      1.1 Terug op de politieke agenda
Industriepolitiek is terug op de politieke agenda. Zowel in de EU, de VS als in het VK onder de
Conservatieve regering-Johnson bloeit de gedachte dat de staat op een directere, diepere en sturende
wijze in de industriële economie en marktprocessen moet ingrijpen dan tot tamelijk recent gangbaar
was.
De afgelopen veertig jaar leek industriebeleid juist definitief te zijn afgezworen. Rond 1980 ontstond
in West-Europa en Amerika een beleidsconsensus over een terughoudende economische rol voor de
staat. De staat, zo luidde de gedachte, diende zich eerder ordenend en faciliterend op te stellen dan
leidend en sturend op publieke belangen. Marktwerking, mits goed gereguleerd, zou behalve meer
welvaart ook maatschappelijk wenselijke uitkomsten brengen. Overheden moesten zich daarom
toeleggen op het waarborgen van de politieke, juridische en sociale randvoorwaarden voor het
optimaal functioneren van de markt, bijvoorbeeld met regulering en mededingingsbeleid. De staat
kwam pas in het verhaal wanneer de markt faalde. Uiteraard was de praktijk soms anders; de slinger
sloeg ook niet in alle landen even ver door. Toch was dit in Europa en de VS het dominante discours.
Er waren redenen voor deze beleidsomslag vanaf 1980. Enerzijds bleken de sturende en voorspellende
vermogens van de staat, alsook de maakbaarheid van economie en maatschappij, beperkter dan
gedacht. In de eerste decennia na de oorlog, toen Europa zich richtte op de wederopbouw, sprak
een staatsgeleide politiek van grands projets voor zich. Maar in de jaren 1970 en 1980 verdween deze
vanzelfsprekendheid. Nederland maakte het debacle mee rond scheepsbouwer Rijn-Schelde-Verolme
(RSV) (zie paragraaf 1.2). Ook elders in Europa pakte de keuze voor picking winners, het scheppen en
subsidiëren van nationale kampioenen, meermaals uit als een miljarden verslindende strategie voor
backing losers. Zo eindigden in 1975 de grootschalige plannen van de Labourregering van Harold
Wilson om de nationale auto-industrie in het VK samen te voegen in het beruchte faillissement van
British Leyland. Ook andere spraakmakende projecten, zoals het Frans-Britse Concorde, faalden.
Anderzijds ontstond in deze periode het idee dat de diensten- en kenniseconomie voor West-Europa
de toekomst was. Men relativeerde de bezwaren van de-industrialisering van het continent. In het
kader van de mondialisering van de economie zou een verplaatsing van bepaalde industrieën naar
met name Azië eerder een logische, onvermijdelijke of zelfs wenselijke vorm van uitbesteding en
specialisatie zijn. De verschuiving van industriële productie naar lagelonenlanden diende dan ook
niet te worden bestreden met beschermingsconstructies en protectionisme. Deze moest vooral
worden opgevat als kans en aansporing, een ‘win-win’ voor de hele wereld. Minder welvarende
landen kregen zo de kans zich economisch te ontwikkelen, terwijl de Europese economie zich hoger
in de waardeketen zou positioneren, gebruikmakend van haar technologische en kennisvoorsprong.
Daarmee konden nieuwe, hoger betaalde en ook schonere ‘kennisbanen’ gecreëerd worden.
Een serie grote mondiale schokken brengt sinds ruim een decennium een omwenteling in het denken
over de staat en industrie (zie hoofdstuk 2). Deze kentering raakt alle westerse economieën. De breuk
is echter extra scherp voor de beleidstradities in Den Haag en in EU-verband (‘Brussel’) – scherper dan
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>voor Washington, Parijs of Berlijn. In de economische integratie in EU-verband draait het immers al
vanaf de late jaren 1950 om horizontale marktordening, terwijl verticale sturing met argwaan wordt
bezien (paragraaf 1.3). Nederland kent een nog oudere economische traditie waarin vrijmaking van
markten de voorkeur geniet boven steun aan specifieke industriële sectoren (paragraaf 1.2). De huidige
situatie betekent voor beleidsmakers in Den Haag en Brussel dus een grote praktische en mentale
uitdaging.
      1.2 Nederlands industriebeleid in vogelvlucht
Het economisch beleid van Nederland kenmerkt zich door een inzet op de vrije markt.
Overheidsingrijpen in de economie wordt doorgaans enkel verdedigd in tijden van, of vlak na, een
politieke en/of economische crisis, zoals de wereldoorlogen. Ook dan bleef dit veelal beperkt tot
generieke steun aan bedrijven en het scheppen van economische randvoorwaarden, bijvoorbeeld op
het gebied van infrastructuur en innovatie. Sectorgerichte maatregelen, zoals elders in Europa en de
wereld gangbaar, stuitten in Nederland doorgaans op veel weerstand. 12
Dit vrijhandelsdiscours is terug te voeren op de historisch sterk ontwikkelde handel en scheepvaart.
De industrialisatie kwam in Nederland in de 19e eeuw laat op gang, later dan in het VK, België
of Duitsland. Zodoende bleef de industriële sector, die zich onder meer in Brabant, Twente en
Zuid-Limburg ontwikkelde, in de rest van het land relatief klein. Naar politiek gewicht kon deze
niet op tegen de vertegenwoordigers van handel en scheepvaart, in met name Rotterdam en
Amsterdam. Terwijl de industriëlen bescherming zochten tegen buitenlandse concurrentie, zagen de
Randstedelijke vrijhandelaars in protectionisme een gevaar voor de nationale welvaart. Deze laatsten
wonnen het pleit, ook toen eind 19e eeuw het protectionisme in de buurlanden toenam.
De Eerste Wereldoorlog bracht hier kortstondig verandering in. De wegvallende internationale handel
en een grondstoffentekort dwongen de staat een eigen industrie op te bouwen, zoals de Koninklijke
Nederlandse Hoogovens en Staalfabrieken (1918). Al eerder waren in Zuid-Limburg staatsmijnen
geopend. Op aandringen van de liberale vrijhandelslobby en de confessionele voorstanders van een
kleine staat trok de overheid zich echter na WOI weer terug. De depressie van de jaren 1930 noopte
opnieuw tot ingrijpen in de economie. Voor tal van producten werd de import beperkt middels quota.
Ook met andere besluiten beoogde de regering werkgelegenheid en winst van het eigen bedrijfsleven
te beschermen. Het bleef echter bij tijdelijke maatregelen; tot echt industriebeleid kwam het niet.
Na de Tweede Wereldoorlog verstevigde de rol van de overheid in de industrie wel. In 1945 werd
het CPB opgericht. Ook verschenen in de periode 1949 tot 1963 de eerste ‘industrienota’s’, acht in
getal. Hoewel zo’n industrievisie voor de Nederlandse overheid nieuw was, hield ze de eigen rol
beperkt. Het beleid was gericht op het behoud van bestaande industriële sectoren ten behoeve van de
werkgelegenheid. Men zette in op het creëren van randvoorwaarden, zoals de aanleg van wegen en
energievoorzieningen, en op investeringspremies.
Het wellicht belangrijkste economische initiatief van de Nederlandse regering in deze naoorlogse
jaren was het bepleiten van een Europese gemeenschappelijke markt, waarvoor het Verdrag van Rome
in 1957 de grondslag legde. De binnenmarkt die Nederland met België, Duitsland, Frankrijk, Italië,
en Luxemburg aanging, diende de belangen van de nationale transportsector en de landbouw. De
Rotterdamse haven kon uitgroeien tot centrale overslagplaats voor import/export naar het Duitse
industriële achterland. Ook het Nederlandse bank- en verzekeringswezen profiteerde.
Binnenlands begon vanaf de jaren 1960 een proces van de-industrialisering. Het industrienota-
beleid bracht weliswaar een tijdelijke groei van de industriële sector, maar kon de achteruitgang van
de textielindustrie en de scheepsbouw niet voorkomen. De productie verplaatste zich steeds meer
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>naar lagelonenlanden. Omvangrijke steunoperaties voor onrendabele bedrijven ten behoeve van de
werkgelegenheid, opgezet in de jaren 1970, konden faillissementen niet verhinderen. Hierdoor nam in
Den Haag de politieke weerzin tegen staatssteun toe.
De slechte ervaring met scheepsbouwbedrijf RSV is het sleutelmoment in dit verband. Dit bedrijf was
eind jaren 1960 uit een fusie ontstaan en werd jarenlang door de overheid financieel ondersteund.
Niettemin ging het in 1983 failliet. Industriebeleid was niet alleen onsuccesvol, bleek uit de
parlementaire enquête die volgde, het leed tevens aan een fnuikend gebrek aan democratisch toezicht.
Er was een onontwarbare verstrengeling van politieke, ambtelijke en zakelijke belangen ontstaan. De
enquête onthulde vals optimisme over een bedrijf, of zelfs een hele sector, dat door een economische
crisis en keiharde concurrentie eigenlijk geen bestaansrecht meer had, maar koste wat kost overeind
moest blijven. De RSV-ervaring leidde tot een Haags trauma van misplaatste overheidssteun aan
‘verliezers’.
In plaats van op het ondersteunen van krimpende industriële bedrijfstakken, zoals elders in Europa
wel gebeurde als reactie op toenemende concurrentie van opkomende industrie- en lagelonenlanden,
met name in Azië, zette Nederland na dit debacle steeds meer in op innovatie. Dergelijk ‘offensief’
beleid beoogde bestaande bedrijven met vernieuwende technologieën concurrerend te houden en
nieuwe bedrijven en technologieën ruimte te bieden. Aan deze aanpak lag een belangrijk WRR-advies
over de toekomst van de Nederlandse industrie ten grondslag (1980).13 Het advies erkende dat de
nationale industrie sterk verouderd was en bepleitte sector- en innovatiegericht beleid. De WRR-
focus op innovatie werd omarmd, de sectorgerichte aanpak bleef uit.
Met deze binnenlandse beleidsvoorkeur voor generiek industriebeleid vond Nederland in de jaren
1980 opnieuw aansluiting bij Europese initiatieven. In de Europese Ronde Tafel van Industriëlen
die in 1983 een verdieping van de interne markt bepleitte, speelde Philips-topman Wisse Dekker een
belangrijke rol. In 1987 besloten de regeringsleiders van de Europese Economische Gemeenschap, op
voorstel van Commissievoorzitter Jacques Delors, dit pad op te gaan. Premier Ruud Lubbers (1982-
1994) betoonde zich in Europees verband een steunpilaar van dit streven naar een grote interne
markt; hetzelfde gold voor zijn opvolger Wim Kok (1994-2002). De Nederlandse Eurocommissarissen
Frits Bolkestein (interne markt: 1999-2004) en Neelie Kroes (mededinging: 2004-2009) bekleedden
sleutelfuncties in de Brusselse wetgevings- en toezichtsmachinerie voor de interne markt.
Voorwaardenscheppend industriebeleid is dus voor de Nederlandse overheid sinds zeer lang het
richtsnoer. Tegelijk was ze in het verleden allesbehalve wars van financiële steun aan specifieke
sectoren en bedrijven. Echter, dergelijke steun kwam vooral in tijden van politieke of economische
crises en niet zelden als een uitkomst van lobby’s vanuit het bedrijfsleven. De steun aan de
bankensector tijdens de financiële crisis van 2007-2011 is hiervan naar aard en omvang een
tekenend voorbeeld. Pas onlangs zijn er strategische en sectorspecifieke aanzetten gedaan tot een
langetermijnvisie op de Nederlandse industrie (zie paragraaf 2.3).
      1.3 Europees industriebeleid als marktordening
In de vroegste jaren drukte de geest van de plangeleide industriepolitiek nog een stempel op de
Europese samenwerking. 14 Deze geest doortrok de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
(EGKS) uit 1951, de verste voorloper van de EU. Ook de op Frans aandringen opgerichte Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie (EURATOM), die in 1957 volgde, paste nog in de vertrouwde,
naoorlogse denkleer van sectoraal beleid. Het waren de vier vrijheden uit het gelijktijdig in Rome
afgesloten verdrag voor een Europese Economische Gemeenschap (1957) die het Europese project
pas echt voortstuwden, economisch en politiek. Vanaf nu was Europese economische politiek
horizontaal.15
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                 17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Deze horizontale wending verklaart waarom industriepolitiek in Brussel een ideologisch beladen
begrip werd, dat ook vandaag nog emotie, achterdocht en verzet oproept. Het Europa van
binnenmarkt en grensoverschrijdend handelsverkeer is geboren als tegenpool van de naoorlogse
industriepolitiek, die per definitie nationaal leek. De teruggang van het industriebeleid (en van de
staatssteun) in West-Europa ging gepaard met de verdieping van de interne markt. Zoals het Europees
Hof van Justitie keer op keer duidelijk maakte, onder meer met het befaamde arrest Cassis de Dijon
(1979), vormde het bevoordelen dan wel afschermen van nationale markten – door het verlenen van
directe staatsteun of door marktverstorende wettelijke beperkingen – in beginsel een inbreuk op de
Europese verdragen, die het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal en de vrije
concurrentie waarborgden.
Zo werd toezicht op steun van de lidstaten aan hun industrieën een van de Brusselse kerntaken
en een centraal element in het narratief van de Europese Commissie in het bijzonder. Ook andere
vormen van industriepolitiek die de concurrentieverhoudingen op de markt konden verstoren,
kwamen in het vizier. De Commissiedepartementen voor mededinging en de interne markt groeiden
uit tot de machtigste organen binnen het Brusselse ambtelijke apparaat. Zoals nergens ter wereld
werd staatssteun in Europa onderworpen aan een wettelijk bindend kader van regels, jurisprudentie
en een in beginsel apolitieke toezichthouder. Vooral de kleine lidstaten ondersteunden deze
agenda, die aan hun producenten toegang tot een grotere, Europa-wijde (goederen-)markt bood.
De kleineren beseften ook het in een subsidiewedloop onherroepelijk te zullen afleggen tegen hun
kapitaalkrachtigere buren.
Evenmin echter als uit de Nederlandse beleidspraktijk, verdween de industriepolitiek volledig uit de
Europese beleidspraktijk. Wel werd het begrip op EU-niveau steeds nadrukkelijker louter horizontaal
gebruikt, waarin doelen in zeer brede termen werden vastgelegd. Industriebeleid werd zo ontdaan van
zijn historische gevoeligheid in Brussel en kon met een eigen DG voortbestaan. De industrie kreeg
te maken met regelgeving en beleid voor de binnenmarkt, staatssteun, milieu, mededinging en later
klimaat. Daarmee verloor dit beleid viel van zijn specifieke inhoud.
De befaamde Lissabonstrategie is een goed voorbeeld van horizontale industriepolitiek op EU-niveau.
Gelanceerd in 2000 had deze tot doel om van Europa “de meest concurrerende en dynamische
kenniseconomie ter wereld te maken”. Kenmerkend was echter de hoofdrol voor de verdieping
van de binnenmarkt, en daarmee de voor de Europese industrie vitale schaalvergroting. Ook de
momenteel voorliggende Wet Digitale Markten (DMA), die het misbruik van economische macht
door zogenaamde poortwachters op digitale markten tegengaat, is een vorm van horizontaal
industriebeleid.16
Pas sinds enkele jaren kent het industriebeleid in verticale vorm een opleving – net als eerder in de VS,
het VK en Duitsland of Frankrijk. Daaruit kristalliseert zich een begin van een gezamenlijk antwoord
van de 27 lidstaten op grote, strategische uitdagingen. Binnen het bestek van dit advies liggen hier de
belangrijkste vragen.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 2
Cesuur: economische
en geopolitieke
schokken sinds 2008
Naar het oordeel van de AIV zullen de impulsen en veranderingen die verticaal industriebeleid
in Brussel op de agenda brengen, het politieke klimaat in de EU de komende jaren sterk blijven
beïnvloeden. De instabiliteit en crises die de Europese politiek sinds ruim een decennium tekenen –
waaronder meest recent de COVID-19 crisis – leiden elk op eigen wijze tot een sterkere roep om een
overheid, ook op EU-niveau, die niet enkel reguleert maar ook zelf handelt en initiatieven ontplooit.
Het is nuttig twee grote schokken die zich hebben voorgedaan te onderscheiden; beide betekenen een
cesuur.
      2.1 Economisch beleid: de Lehman-schok en de klimaatcrisis
De eerste zware schok was de banken- en kredietcrisis die in 2007 uitbrak, met de bredere
economische neergang die volgde. De gebeurtenissen maakten volgens velen duidelijk dat overheden
er niet langer aan ontkwamen om in te grijpen in de economie. Het Europese publiek zag verbijsterd
hoe de financiële sector slechts dankzij massieve overheidssubsidies overeind kon blijven. Omgekeerd
leidde het uitblijven van overheidsingrijpen vanuit Washington in het geval van Lehman Brothers
vanaf september 2008 tot een mondiale financiële ramp. In een aantal spraakmakende gevallen
(bijvoorbeeld ABN AMRO en de Royal Bank of Scotland) moesten Europese banken zelfs worden
genationaliseerd.
Dit spectaculaire marktfeilen herinnerde aan het bestaan van een statelijke bodem onder de markt.
Dit deed enerzijds de notie herleven dat de publieke sector een leidende, aansporende rol in het
economische leven diende te spelen. Bijvoorbeeld om tijdens een recessie de economie op gang te
trekken met investeringen of cofinanciering in veelbelovende industriële sectoren. Deze gedachte
vond pas ingang toen duidelijk werd dat het terugdringen van overheidsschulden – waarop in Brussel,
mede op aandringen van Nederland, ook na 2008 nog enkele jaren de nadruk lag – zeker in crisistijd
niet vanzelf tot groei en banen zou leiden. Investeren werd allengs het nieuwe credo, met een sterkere
rol voor de overheid.
In de nasleep van de bankencrisis werd in academische kringen bovendien gewezen op het feit dat
industriepolitiek in het verleden lang niet altijd tot falen had geleid. De econoom Mariana Mazzucato
onderstreepte in The Entrepreneurial State (2013) dat voor de ontwikkeling van digitale technologie
en het Internet in de VS grootschalige overheidsinvesteringen noodzakelijk waren geweest.17 Dit was
onder meer verlopen via het beroemde Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) in 1958, dat
een jaar na Spoetnik een geopolitiek antwoord moest geven op het succes van de Sovjet-technologie.
Zonder Amerikaanse overheidssteun geen International Business Machines Corporation (IBM), geen
Apple, geen Google en ook geen Tesla. Dit perspectief doorkruist het gangbare politieke narratief van
de VS als voorvechter van de vrije markt en kleine staat.
Anderzijds kwam na de financiële crisis meer aandacht voor het feit dat het waarborgen van bepaalde
publieke belangen niet aan het marktspel kon worden overgelaten. Dit gold en geldt te meer wanneer
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>nationale overheden te maken hebben met grote multinationals, zoals in het domein van Big Tech.
Gerenommeerde economen als Joseph Stiglitz en Dani Rodrik, die al voor de crisis wezen op de
gevolgen van slecht gereguleerde economische globalisering – zoals toenemende ongelijkheid,
klimaatverandering, instabiliteit en conflict – en erosie van de democratie vonden meer gehoor.
De Washington consensus onder beleidsmakers dat economische groei vanzelf ‘doorsijpelt’ naar de
gehele samenleving verloor krediet. Zo groeide het besef dat een sturende overheid noodzakelijk
is voor het waarborgen van publieke belangen en het mogelijk maken van vitale maatschappelijke
transities.
      Klimaatbeleid
Deze nieuwe verhouding tussen staat en markt komt in recente jaren bij uitstek tot uitdrukking in
het klimaatbeleid. De EU-lidstaten erkennen dat de klimaatambities zowel regulering als stimulans
vanuit de overheden zullen vergen. Deze impuls voor Europees industriebeleid heeft inmiddels
gestalte gekregen in de Green Deal en de doelstelling om van Europa in 2050 een klimaatneutraal
continent te maken.
De Brusselse klimaatagenda is deels een voortzetting van de horizontale reguleringspolitiek van de
EU. In dit geval gaat het erom met nieuwe spelregels en uitstootnormen de spelers op de betreffende
markt – ondernemers, investeerders en uiteindelijk ook consumenten – te bewegen tot minder
uitstoot van koolstof en andere schadelijke stoffen. Te denken valt aan het Europese systeem voor de
handel in uitstootrechten (EU ETS), de EU-taxonomieverordening voor duurzame investering, of de
onlangs door de Commissie voorgestelde CBAM, die de Europese industrie dient te beschermen tegen
de concurrentieel schadelijke effecten van deze klimaatambities.
Voor een ander deel bieden de klimaatdoelen evenwel ook een concrete reden om bepaalde duurzame
technologieën en groene bedrijfssectoren actief en direct te bevorderen, dat wil dus zeggen: met
verticaal industriebeleid. Dan gaat het om publieke aanbestedingen, subsidies en investeringen –
bijvoorbeeld op het gebied van windturbines, batterijtechnologie of waterstof. Met dit doel heeft
de EU bijvoorbeeld een nieuw, door emissiehandel gefinancierd innovatiefonds aangekondigd,
dat zo’n 20 miljard euro beschikbaar stelt voor onderzoek naar en de ontwikkeling van duurzame
technologie.18 De komende jaren vallen op klimaatterrein meer verticale initiatieven te verwachten,
mede vanwege de nieuwe geopolitieke constellatie waarin het Europese continent zich bevindt.
      2.2 De China-schok en de pandemie
De tweede grote impuls voor industriebeleid komt voort uit nieuwe geopolitieke conflicten, met
als beslissende factor de opkomst van China en de Amerikaanse en Europese reactie erop. Deze
geopolitieke schok – om niet te zeggen aardbeving – overtreft die van de financiële crisis. Terwijl de
Lehman-schok een einde maakte aan een periode van 30 à 40 jaar neoliberale consensus, brengt de
opkomst van China als met de VS rivaliserende grootmacht een einde aan een historisch tijdvak dat in
1945 begon. Het is een diepere cesuur.
Deze schok valt niet op één moment te dateren. De financiële crisis versnelde de mondiale
machtsverschuivingen ten nadele van Amerika en Europa. Na de chaotische val van Lehman Brothers
verloor de politieke leiding in Beijing het respect voor westers economisch vernuft. Eind 2008,
enkele maanden later, werd de G20 op leidersniveau opgericht, naast de klassieke G8 van westerse
industrienaties: het nieuwe topberaad toonde dat een mondiale economische depressie niet zonder
China – veruit de grootste nieuwkomer en snel nadien Japan voorbijstrevend als ’s werelds tweede
economie – kon worden ingetoomd.
Belangrijker nog was het aantreden van Xi Jinping als partijleider en president van China (2012/2013).
Terwijl zijn voorgangers sinds Deng Xiaoping (1978-1989) ernaar streefden de Volksrepubliek discreet
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>in te bedden in de internationale economie met het oog op binnenlandse welvaart, voert Xi een
zelfbewuste machtspolitiek. Xi’s ambitieuze verbinding van geopolitiek en industrie krijgt onder
meer gestalte in het Belt & Road Initiative (BRI, sinds 2013) en Made in China 2025 (sinds 2015). Dit
laatste programma staat voor massieve, centraal-gestuurde industriepolitiek pur sang: het streven om
van China in tien jaar tijd de leidende grootmacht te maken op strategische terreinen als robotica,
ruimtevaart, kunstmatige intelligentie en telecommunicatie.
Terwijl de BRI aanvankelijk vooral landen in Azië, Afrika, en binnen Europa met name het armere
oosten en zuiden leek te raken, treft Made in China 2025 ook de Amerikaanse en West-Europese
hightechindustrie. Het besef dat het Beijing menens is met zijn technologische ambities drong door in
2016, toen het Chinese bedrijf Midea een Duitse industriële parel, het robotica-bedrijf Kuka, opkocht.
Na deze wake-up call spoorde Berlijn, samen met Parijs en Rome, de EU aan tot betere screening van
buitenlandse overnames. Amerikaanse bedrijven kwamen tezelfdertijd tot vergelijkbare conclusies:
China was niet meer de ‘werkplaats van de wereld’ uit de jaren 1990 en 2000, die goedkope
consumptiegoederen exporteerde in ruil voor westerse machines, auto’s of luxegoederen, maar een
industriële concurrent op het hoogste niveau.
Tijdens het presidentschap van Donald Trump (2017-2021) ontstond in de VS een consensus, onder
Republikeinen en Democraten, dat de Volksrepubliek op termijn de grootste dreiging vormt voor
Amerika’s status als ‘s werelds nummer één. Trump richtte zich bij de start van zijn mandaat vooral op
oneerlijke Chinese concurrentie, hetgeen een periode van tumultueuze handelsconflicten inluidde.
Maar reeds in de zomer van 2018 nam de VS een wet aan die voor het behoud van het geopolitieke
primaat ten opzichte van China alle middelen oorloofde, inclusief economische en militaire.
De allesdoordringende gevolgen van deze grootmachtstrijd – van territoriale spanningen in de
Pacific tot lamgelegde multilaterale organisaties als de World Trade Organization (WTO) – hoeven
in het bestek van dit advies niet uitputtend te worden behandeld. Van wezenlijk belang voor het
industriebeleid is dat de strijd om mondiale suprematie steeds meer wordt uitgevochten op basis
van toegang tot grondstoffen, technologie, data, connectiviteit (5G), kennis, innovatie en industriële
capaciteit. Industriepolitiek wordt zowel in Beijing als in Washington een wapen in een geopolitieke
slag.
Dit geopolitieke conflict heeft ook een weerslag op de Europese landen. Het gaat verder dan
enkel het economische risico om een prooi van Chinese industriële ambities te worden. Uit de
grootmachtsdynamiek ontstaan voor de EU tevens nieuwe veiligheids- en welvaartsrisico’s. Dit
gebeurt vooral waar afhankelijkheid van de ene en/of de andere grootmacht bestaat, bijvoorbeeld
op het gebied van Big Tech. Wanneer beide grootmachten elk eigen eisen stellen, kan Europa tussen
beide klem raken. Zo zouden Amerikaanse exportrestricties voor de Chinese markt ook de EU-export
naar China – en daarmee de werkgelegenheid in Europa – kunnen schaden.
Andersom zijn velen in Europa op veiligheidsgronden beducht geraakt voor investeringen en
participatie in, en overnames van, Europese bedrijven door Chinese (staats)ondernemingen in
strategische en kennisintensieve sectoren. Het gaat dan bijvoorbeeld om sectoren op het gebied
van artificiële intelligentie (AI), technologische infrastructuur zoals 5G, en halfgeleiders. Vooral op
technologisch en digitaal vlak, zo is de opvatting, dreigt Europa, dat op de VS sinds lang achterloopt,
ook door China te worden overtroefd, met uiteindelijk zeer schadelijke politieke en economische
gevolgen. Deze angst om onderin de waardeketens terecht te komen, ongewenst afhankelijk en
kwetsbaar, en tegen standaarden die de Europese niet zijn, vormt een krachtige drijfveer voor het
vinden van een passend Europees antwoord gericht op het behouden, beschermen en bevorderen van
de eigen technologie- en kennisindustrie.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Het is belangrijk te benadrukken dat Beijing én Washington deze fundamentele economische
beleidsomslag geostrategisch inbedden in een verhaal over supermacht-rivaliteit voor de komende
decennia. In de entourage van president Joe Biden (2021-) is deze verbinding van economische
doctrine en geopolitieke grand strategy getheoretiseerd door Jake Sullivan, sinds begin 2021 de
nationale veiligheidsadviseur van de president.
In de VS raakte in de afgelopen eeuwen meermaals een economische theorie in zwang die paste bij
de strategische nood van het moment, zo erkent Sullivan ruiterlijk.19 Zo koos de jonge Republiek
mede voor de vrijhandelsdoctrine van Adam Smith en David Ricardo omdat ze besefte niet op te
kunnen tegen de mercantilistische methoden (exportstimulans en protectionisme) van toenmalige
grootmachten VK en Frankrijk. Evenzo paste het Keynesiaanse antwoord op de Depressie van
de jaren 1930, vanwege de nadruk op werkgelegenheid en welvaartsdeling, zeer goed bij de
mondiale (propaganda-)strijd met de Sovjet-Unie na WOII. In de hoogtijdagen van de globalisering
beschouwden leidende Amerikaanse politici een WTO-lidmaatschap voor China (in 2001 ingegaan)
tevens als manier om China’s bevolking te overtuigen van de voordelen van individuele vrijheden:
globalisering als aandrijver van regime change. Momenteel is het de grootmachtstrijd met China die de
VS nopen tot een grondige strategische en ideologische herpositionering.
Dit perspectief verklaart waarom van alle krachten die nieuw industriebeleid aanjagen, de China-
schok het wezenlijkst is. Terwijl posities in politiek handelen en denken al vanaf de financiële crisis
van 2008 begonnen te schuiven, verandert China’s opkomst het sinds 1945 opgebouwde speelveld,
juist voor de VS. Daar moet ook Nederland zich rekenschap van geven.
      De pandemie: de ervaring van strategische afhankelijkheid
De COVID-19-pandemie heeft deze onrustwekkende geopolitieke trends versneld. Dit werd goed
zichtbaar in de verdeel- en heerspolitiek op het vlak van medisch beschermingsmateriaal en in de
door Amerikaans-Chinese onmin verder ontregelde multilaterale samenwerking, nu zelfs op het
gebied van volksgezondheid, met een lamgelegde Wereldgezondheidsorganisatie. Cruciaal binnen het
bestek van dit advies is dat de VS, de EU en China – ’s werelds drie grootste economische blokken –
elk voor zich dezelfde conclusie trokken: tijd om onze strategische afhankelijkheid te verminderen.
In de EU kristalliseerde dit voornemen zich in oktober 2020 uit in het begrip ‘strategische autonomie’
(oktober 2020). In dezelfde trant spreken de VS van ‘supply chain-zekerheid’ (juli 2020), terwijl China
spelers op de binnenlandse markt voortaan anders behandelt dan internationaal opererende, onder
de noemer ‘duale circulatie’ (mei 2020).
In China heeft president Xi deze nieuwe economische doctrine enkele maanden na de eerste COVID-
uitbraak zelf geïntroduceerd. ‘Duale circulatie’ betekent een breuk met de ‘grote internationale
circulatie’, de theorie waaronder China vanaf Deng Xiaoping inzette op open deelname aan de
globalisering. Een terugkeer naar autarkie of een gesloten economie beoogt Xi echter niet. ‘Duale
circulatie’ behelst twee onderscheiden economische circuits met een eigen mate van controle
en overheidsinvloed. Terwijl binnenlands opererende bedrijven de tucht van harde concurrentie
moeten voelen, wil Beijng aan bedrijven die in contact staan met buitenlandse markten, belangen of
concurrenten de volle steun van de Chinese staat kunnen geven. 20
De beleidsomslag in de VS is zeker zo belangrijk en verrassend. Ook hier betreft het allereerst
een acuut antwoord op de pandemie, door kandidaat Joe Biden gepresenteerd en na zijn
presidentsverkiezing tot uitvoering gebracht.21 De strekking van het Biden-plan uit juli 2020 was
echter wijder dan enkel het verhinderen van nieuwe medische en farmaceutische tekorten. Het ging
hem om Amerika’s strategische kwetsbaarheden inzake energiebronnen en -netwerken, halfgeleiders,
elektronica, telecommunicatie en grondstoffen. Evenmin als voor China is voor de VS niet
zelfvoorzienendheid het einddoel, maar resilience: strategische weerbaarheid. Daartoe wilde Biden
ook “samenwerken met bondgenoten om hun toeleveringsketens te beschermen en nieuwe markten
voor US exporten te openen”.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>In oktober 2020 trok de EU uit de pandemie dezelfde eerste les. Ook Brusselse beleidsmakers keken
in eerste instantie naar hun afhankelijkheid van import van medische en farmaceutische producten,
zoals vaccins, mondmaskers en beademingsapparatuur. En ook in EU-verband ging de blik al snel
breder. De COVID-19-crisis had het vertrouwen in mondiale markten geschaad. Verplaatsing van
Europese industrieën naar andere delen van de wereld bleek niet zo onproblematisch als lang
ingeschat. Zo werd versterking van economische weerbaarheid in korte tijd een kernthema in het EU-
industriedebat.
Tegen deze achtergrond onderschreven de 27 regeringsleiders in de Europese Raad in oktober 2020
voor het eerst ‘open strategische autonomie’ en geostrategische weerbaarheid als prioritair doel van
de Unie. Het begrip ‘strategische autonomie’ doet in Europese defensiekringen sinds jaren de ronde,
maar stuitte er vanouds op weerstand van Nederland en andere Atlantische EU-lidstaten, vooral
vanwege de geïmpliceerde afstand tot de VS. De pandemie bracht de term van de strikt militaire
context naar de bredere context van economische en industriële veiligheid.
De ervaring van strategische afhankelijkheid en het streven naar geostrategische weerbaarheid krijgen
ook in het licht van de recent escalerende spanningen met gasgrootleverancier Rusland extra gewicht.
De mogelijkheid van de weaponisation van economische interdependentie en afhankelijkheden in
een context van economische sancties over en weer geeft extra momentum aan het streven om
kwetsbaarheden in grondstoffen en strategische toeleveringsketens terug te dringen. Over de exacte
invulling van dit streven wordt – zoals ook de adviesaanvraag aan de AIV signaleert – nog gestreden;
latere hoofdstukken van dit advies gaan erop in.
      2.3 Het begin van de Nederlandse respons
De zware schokken sinds 2008 hebben tot talloze maatregelen, besluiten en herzieningen van
bestaande nationale en EU-kaders geleid. Veel piketpaaltjes zijn reeds verschoven, ook in Den Haag.
Toch ontbreekt in Nederland nog een breed uitgedragen besef van de paradigmawisseling die zich
voltrekt. Dit geldt zeker de geopolitieke schok, terwijl die ook in het Europese debat veel vernieuwing
aandrijft.
De tot nu toe meest zichtbare en uitgewerkte industriepolitieke respons gaf het Nederlandse kabinet
aan de klimaatuitdaging. Dit gebeurde het meest doordacht in een tweeledige kabinetsvisie op de
toekomst van de Nederlandse industrie, twee brieven in mei en oktober 2020 uitgebracht door de
Minister van Economische Zaken en Klimaat.22 Opvallend is hoe in deze nationale toekomstvisie een
nieuw evenwicht tussen horizontaal en verticaal industriebeleid vorm krijgt. Dit evenwicht lijkt ook
te worden omarmd door het kabinet Rutte-IV, dat in het coalitieakkoord expliciet spreekt van ‘groene’
dan wel ‘slimme’ industriepolitiek.23
Hiertoe waren weliswaar eerder aanzetten gedaan, met name in het ‘Sleutelgebiedenbeleid’ (2003-
2010) en het latere ‘Topsectorenbeleid’ (2011), dat in 2018 werd omgedoopt tot het ‘Missiegedreven
Topsectoren- en Innovatiebeleid’ en dat nu wordt voortgezet. Met beide industriebrieven uit 2020
en de ‘slimme’ industriepolitieke ambities van het huidige kabinet, lijkt de Nederlandse overheid
duidelijker de regie te nemen en de deur open te zetten voor een sectorspecifieke, verticale
aanpak. Uiteraard blijft er aandacht voor horizontaal beleid, in de sfeer van coördinatieproblemen
verhelpen en voorwaarden scheppen op het gebied van innovatie of infrastructuur, met wet- en
regelgeving. Ook worden fondsen vanuit de overheid bij voorkeur ingezet als ‘borging’ en verwacht
de overheid grootschaliger investeringen van de industrie zelf, met name middels publiek-private
samenwerkingen. Maar tegelijk neemt de overheid meer dan voorheen een actieve rol op zich
met bijbehorende financiële middelen. Zo wordt in het coalitieakkoord 2021-2025, aanvullend
op het reeds bestaande ‘Nationale Groeifonds’ en de regelingen voor duurzame energieproductie
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>(‘Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie’, SDE++), een klimaat- en
transitiefonds van 35 miljard voor de komende 10 jaar in het leven geroepen voor de groene
industriepolitiek.
De Nederlandse opstelling in het Europese debat over industriebeleid vraagt eenzelfde open inzet
en heroriëntatie. Niet alleen de klimaatagenda geeft scherpte aan de noodzaak om publieke doelen
en belangen te definiëren en waarborgen. De geopolitieke dynamiek van de China-schok doet dit
minstens zo sterk. Binnen- en buitenland zijn in dit opzicht niet te scheiden. Wanneer China ons de
pas afsnijdt op technologisch gebied, komen sommige digitale of groene doelen in het nauw. Op deze
verbinding wil de AIV in dit advies de nadruk te leggen.
Eén opmerking tot slot. Het zijn niet alleen de beide grote schokken sinds 2008 die Nederlandse
beleidsmakers tot heroriëntatie op industriebeleid nopen; de aard van de Nederlandse economie zelf
is veranderd. Juist als gevolg van de door Nederland actief nagestreefde en bespoedigde Europese
economische integratie is ons land niet langer een ‘kleine, open economie’, zoals het zich sinds twee
of drie eeuwen ziet en waarop alle kaders zijn ingesteld. Anno 2022 is Nederland de facto integraal
onderdeel van een ‘grote, in toenemende mate relatief gesloten economie, namelijk die van de
Europese Unie als geheel, in de context van de mondiale economie.24 Dit dwingt tot een andere
strategie, tot een andere blik op ’s lands kansen en dreigingen.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                  24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 3
Recente Brusselse
initiatieven
      3.1 De nieuwe industriestrategie van de Commissie
De in hoofdstuk 2 beschreven trendbreuken en schokken van het afgelopen anderhalve decennium
hebben, ook op Europees niveau, onontkoombaar tot een reactie geleid. Een voorzichtige kentering
in het Brusselse denken over industriebeleid is waarneembaar sinds 2014.25 Turbulentie in de
internationale handelspolitiek na het aantreden van president Trump in de VS en nieuwe zorgen over
Chinese economische activiteit in Europa zorgden vanaf 2016 voor een versnelling in die kentering.
De huidige Commissie Von der Leyen heeft vanaf haar aantreden industriebeleid tot een prioriteit
gemaakt. Reeds voorjaar 2020 werd, onder aanvoering van de Franse commissaris Thierry Breton, een
nieuwe industriestrategie gelanceerd, die in het licht van de lessen van de COVID-19-crisis één jaar
later nog eens werd aanscherpt.26
Hoewel horizontaal (of generiek) beleid een belangrijke pijler blijft, verschuift het accent in de nieuwe
industriestrategie naar een verticale (of sectorspecifieke) aanpak. Enerzijds zoekt de Commissie
nieuwe mogelijkheden om bepaalde ecosystemen of waardeketens op Europees grondgebied actief te
ondersteunen, bijvoorbeeld met overheidssubsidies. Anderzijds ontplooit de Unie nieuwe defensieve
initiatieven om waardeketens van strategisch belang, waar nodig, af te schermen van buitenlandse
oneerlijke concurrentie of politieke invloed, bijvoorbeeld door verscherpt toezicht op buitenlandse
directe investeringen.
Een aantal politieke overwegingen of doelen sturen deze nieuwe industriestrategie aan. Om te
beginnen zijn er de zogenoemde twin transitions van vergroening en digitalisering. Dit betreft ten
eerste het streven om Europa tegen 2050 tot een klimaatneutraal continent om te vormen in het
kader van de Green Deal.27 En ten tweede betreft het de digitalisering van de Europese economie, die
gelijke tred zou moeten houden met andere leidende economieën zoals China en de VS en die van
Europese standaarden zou moeten voorzien. Deze twee grote maatschappelijke transities zijn ingebed
in het coronaherstelfonds waartoe de Unie in 2020 besloot. Om aanspraak te maken op hun aandeel
van deze 750 miljard euro aan nieuwe EU-middelen, moeten nationale regeringen plannen indienen
die voor 37 procent gericht zijn op klimaat en vergroening en voor 20 procent op digitalisering en
nieuwe technologie.
Tegelijk plaatst de Commissie, zeker sinds de ervaring van de pandemie, dit nieuwe industriebeleid
steeds nadrukkelijker in een geopolitieke context. Ze zoekt in die geopolitieke context een antwoord
op de afbrokkeling van de internationale regelorde en het gevaar van nieuwe kwetsbaarheden in
strategische waardeketens, bijvoorbeeld als gevolg van de rivaliteit tussen de VS en China of tussen
China en de EU zelf. Op basis van empirisch onderzoek heeft de Commissie inmiddels 34 strategische
waardeketens geïdentificeerd waarbinnen de Unie zeer afhankelijk blijkt van buitenlandse
toelevering.28 Vooral voor deze ecosystemen en ketens – zoals die van halfgeleiders, farmaceutische
producten, en cloud- en edge-technologie – zet de Commissie gericht industriebeleid in. Waar zulke
geopolitieke kwetsbaarheid minder direct aanwezig is, gaat Brussel minder voortvarend te werk.
Uiteraard zijn de klimaat- en digitale transities – en inmiddels ook de volksgezondheid – op zichzelf
staande doelen voor de Unie, waaraan industriebeleid een bijdrage kan leveren. Maar precies waar
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>deze doelen door kwetsbaarheden in toeleveringsketens bedreigd worden, ziet de Unie de urgentste
reden om industriebeleid te ontwikkelen. Denk bijvoorbeeld aan de zeldzame aardmetalen, die nodig
zijn voor windturbines en waar de Europese afhankelijkheid van China bijna totaal is, of aan de recent
door de Commissie aangekondigde Europese Chips Act.
Zodoende is dit nieuwe industriebeleid voor een aanzienlijk deel te begrijpen als een vorm van
buitenlandse en veiligheidspolitiek. Geopolitieke kwetsbaarheden in kaart brengen is een eerste
belangrijke taak die de Europese Commissie in dit verband heeft opgenomen. Daarnaast is Brussel
op zoek naar nieuwe manieren om deze strategische kwetsbaarheden te verminderen, onder meer
door beleid gericht op de diversificatie van toevoerlijnen, productsubstitutie en stockpiling en ook
door het opbouwen en beschermen van op Europees grondgebied aanwezige kennis en strategische
productiecapaciteit. Een aantal voorstellen en instrumenten komt hierbij telkens nadrukkelijker op de
Europese agenda.
Alvorens de strategische en andere vragen uit de adviesaanvraag te beantwoorden, acht de AIV het
nuttig de belangrijkste recente Brusselse initiatieven en voorstellen te inventariseren.29 De veelheid
aan recente of voorliggende wetsvoorstellen, maatregelen, plannen en initiatieven is gerangschikt in
drie categorieën: ondersteunende maatregelen, waarmee bepaalde, in Europa aanwezige industriële
ecosystemen worden versterkt (paragraaf 3.2), defensieve maatregelen, waarin een nieuw besef
klinkt van de noodzaak tot bescherming van strategische sectoren ten aanzien van buitenlandse
concurrenten en/of systeemrivalen (paragraaf 3.3) en offensieve maatregelen, waarin de binnenmarkt
zelfbewust internationaal wordt ingezet om de economische weerbaarheid van Europa te vergroten
(paragraaf 3.4).
      3.2 Ondersteunende maatregelen
      Industriële allianties
Industriële allianties zijn door de Europese Commissie geïnitieerde samenwerkingsverbanden tussen
bedrijven, onderzoeks- en kennisinstellingen, EU-instellingen zoals de Europese Investeringsbank
(EIB), nationale en regionale overheden, en andere partijen binnen een bepaald ecosysteem
zoals NGO’s. De Commissie speelt binnen deze allianties vaak een agenderende, coördinerende
en faciliterende rol. Zij formuleert het nagestreefde publieke doel, zoals de aanleg van een
waterstofinfrastructuur op Europees grondgebied of de bouw van Europese cloud- en datacenters die
voldoen aan de hoogste veiligheidseisen.
Reeds in 2017 werd de eerste industriële alliantie door de Commissie opgestart, namelijk die voor
batterijen. Doel was het opzetten van duurzame en innovatieve productiecapaciteit op Europese
bodem voor de fabricage van batterijen of accu’s. Deze zijn zowel vanwege de klimaatdoelstellingen
als voor de Europese auto-industrie van groot belang. Inmiddels zijn meer dan 200, vooral
particuliere, organisaties bij de batterijenalliantie betrokken. Op verschillende onderdelen van de
keten – van de aanvoer van grondstoffen tot het bouwen van productielijnen en batterijrecycling
– werken zij aan het gezamenlijke doel. Commissie, lidstaten en EIB ondersteunen deze actoren
op het gebied van regelgeving, met fondsen voor onderzoek en innovatie alsook met leningen voor
investeringen in productiecapaciteit. Met de verwachting dat er particulier geld bijkomt, heeft een
aantal lidstaten gezamenlijk enkele miljarden euro ter beschikking gesteld voor een dergelijk pan-
Europees ecosysteem voor accu’s.
Vanwege haar succes groeide de batterijenalliantie uit tot blauwdruk voor allianties op andere
gebieden, bijvoorbeeld op het gebied van plasticrecycling, grondstoffen en waterstof. Die laatste
alliantie, waarover meer in hoofdstuk 6, streeft naar opschaling van de Europese waardeketen rond
waterstof.30 De alliantie voor grondstoffen beoogt de kwetsbaarheid in toeleveringsketens – die
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>soms slechts via één ander land lopen – terug te dringen.31 Vooral zeldzame aardmetalen, cruciaal
bij bijvoorbeeld de ontwikkeling van magneten voor windturbines en elektrische auto’s, krijgen veel
aandacht van de Commissie.32 Er wordt niet alleen gekeken naar diversificatie van toevoerketens en
diepere internationale samenwerking – bijvoorbeeld met Canada – maar ook naar de ontwikkeling
van autonome Europese extractiecapaciteit in Zweden en Groenland.33
Als onderdeel van de hernieuwde industriestrategie maakte de Commissie onlangs nog twee nieuwe
industriële allianties bekend, namelijk op de gebieden van microprocessors en semiconductors
(waarover meer in hoofdstuk 6) en industriële cloud- en edge-computertechnologie. Beide
allianties zijn gericht op het versterken van Europa’s technologische soevereiniteit en veiligheid.
Meer industriële clusters liggen in het verschiet. Zo overweegt de Commissie de oprichting van
een alliantie rond duurzame luchtvaart. Ook wordt gedacht aan het ontplooien van autonome
lanceringscapaciteit voor satellieten en andere commerciële ruimtetechnologie. Hiertoe behoren
plannen voor een Europees netwerk van lage-baan-satellieten, dat in de toekomst voor veilige
en betrouwbare internetcommunicatie in de Unie zou moeten zorgen.34 Evenals destijds bij het
Europese satellietnavigatiesysteem Galileo, is het de bedoeling om afhankelijkheid van niet-Europese
communicatienetwerken, zoals Elon Musk’s Starlink, te vermijden.35
      Belangrijke projecten van Europees belang (IPCEIs)
Alhoewel niet alle industriële allianties overheidssubsidies ontvangen, is inkadering in de Europese
staatssteunregels van wezenlijk belang. Deze zorgen ervoor dat overheidssubsidies het gelijke
speelveld op de binnenmarkt niet verstoren door bepaalde ondernemingen selectief te bevoordelen.
Om het juiste evenwicht tussen industriebeleid en eerlijke mededingingsregels te vinden, maakt de
EU in toenemende mate gebruik van de richtlijnen voor ‘belangrijke projecten van gemeenschappelijk
Europees belang’, beter bekend als IPCEIs (‘Important Projects of Common European Interest)’.36
Onder de IPCEI-richtlijnen worden de staatssteunregels ruimer geïnterpreteerd. Zo heeft de
Commissie al twee IPCEIs goedgekeurd voor de ontwikkeling van nieuwe batterijtechnologie, waarbij
Duitsland het voortouw neemt.37 Ook zijn er twee IPCEIs op het gebied van de micro-elektronica.
Initiatieven rond waterstof en cloud-computing, onder impuls van Frankrijk, zijn inmiddels in
voorbereiding. De verwachting is dat het aantal aanvragen zal toenemen.
Om groen licht te krijgen voor verruimde financiering van een bepaald ecosysteem, moeten IPCEI-
projecten aan enkele voorwaarden voldoen. Ten eerste mogen lidstaten enkel gezamenlijke projecten
financieren, gericht op het ondersteunen van industriële ecosystemen met een pan-Europees,
grensoverschrijdend karakter. Een kernvoorwaarde is dat er minstens vier lidstaten meedoen.
Een tweede eis is dat IPCEI-projecten bijdragen aan een Uniebelang of doel, zoals duurzaamheid,
digitalisering en weerbaarheid. Terwijl de lidstaten het initiatief moeten nemen, stelt de Unie
de doelen vast. Een derde eis, ten slotte, is dat de projecten nieuwe technologieën en productie
bevorderen, en uitdrukkelijk niet reeds bestaande industriële capaciteit en nationale ‘verliezers’
kunstmatig in leven houden.
In het algemeen zien de lidstaten het IPCEI-regime als positief, ook al wordt de werking soms als
nodeloos vernauwend en omslachtig ervaren. Vooral Duitsland en Frankrijk dringen in Brussel aan
op een flexibelere benadering en meer speelruimte voor nationale overheden om nieuwe projecten
te initiëren. Ook zou het instrument veelvuldiger moeten worden ingezet om de weerbaarheid
en strategische autonomie van de Unie te vergoten, een belang dat in de IPCEI-richtsnoeren
onderbelicht blijft. Andere lidstaten, waaronder Nederland, waarschuwen juist tegen een mogelijke
wildgroei aan IPCEIs.38 Ook is er kritiek op het feit dat IPCEIs moeilijk toegankelijk zijn voor het
MKB.39 Hoewel het IPCEI-stelsel al sinds 2014 bestaat, valt op dat het aantal projecten beperkt is
gebleven.40 Vaak duurt het jaren voor een project operationeel wordt. De eis dat meerdere lidstaten
meedoen maakt de coördinatie moeizaam. Noodzakelijk is dat één lidstaat het voortouw neemt.
In de praktijk zijn dit vooral Berlijn en Parijs, die zich afgeremd voelen door de deelname van
kleinere lidstaten.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                 27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Het zal ook in de toekomst een uitdaging voor de Unie blijven om een balans te vinden tussen
enerzijds meer flexibiliteit en het bespoedigen van IPCEI-projecten, met het oog op prangende
kwetsbaarheden in toeleveringsketens, en anderzijds het vermijden van disproportionele
marktverstoring zoals die industriebeleid in het verleden vaak dwars zat.
      Missie-aangedreven innovatiebeleid
De Commissie beoogt het onderzoeks- en innovatieprogramma Horizon Europe beter te verbinden
met haar industriebeleid en in te bedden in andere prioriteiten van de Unie. Daarom wordt een deel
van dit omvangrijke innovatieprogramma sinds kort op basis van een ‘missie-aangedreven’ aanpak
ingericht. In plaats van onderzoek te financieren dat wetenschappers belangrijk vinden, wil de Unie
onderzoek laten doen dat zij zelf belangrijk vindt. Net als bij het scheppen van industriële allianties
wil de Commissie dus sturend en leidend optreden door concrete doelen en ‘missies’ te formuleren
en deze van tevoren in te kaderen in het Horizonprogramma. Onderzoekers kunnen vervolgens geld
krijgen voor onderzoek dat bijdraagt aan het verwezenlijken van deze doelen.
Momenteel zijn er ‘missies’ op onder meer het gebied van smart cities, klimaatadaptatie en
kankerbestrijding. Naar verwachting zal deze ‘missies-aangedreven’ aanpak, die vooralsnog slechts
een bescheiden deel van het Horizonprogramma beslaat, in belang toenemen.41 Net als binnen
het industriebeleid vindt hier een verschuiving plaats van een horizontale, generieke benadering
naar een verticale, specifieke benadering.42 Het publieke belang komt zo sterker voorop te staan
in het innovatiebeleid van de EU. Daar staat tegenover dat het de Unie verplicht tot duidelijke en
verantwoorde keuzes.
      Fusieregels en Europese kampioenen
Een gebied van discussie is de mogelijke versoepeling van het fusiebeleid. De gedachte is dat de
EU behoefte heeft aan industriële ‘kampioenen’ op Europees niveau, die het op de wereldmarkt
zouden kunnen opnemen tegen uit de kluiten gewassen concurrenten uit de VS en grote Chinese
staatsbedrijven. Waar tot enkele jaren geleden nog een groot aantal van de wereldspelers in Europa
– inclusief het VK – gevestigd was, is dat aantal intussen dramatisch geslonken.43 Deels is dit te
verklaren uit de opkomst van Chinese staatsbedrijven. Maar het is opvallend dat de VS zijn industriële
dominantie nog heeft weten uit te bouwen, vooral door het succes van de interneteconomie.
De vraag is natuurlijk of deze teruggang van grote industriële ondernemingen in Europa erg is,
zolang er maar genoeg succesvolle industriële bedrijven zijn. Juist in de deugden van de Mittelstand,
zo wordt wel gesteld, schuilt de kracht van de Europese economie. Anderzijds, in sectoren die
enorme investeringen en inspanningen vergen en waar de risico’s groot zijn, bijvoorbeeld AI
of communicatienetwerken, kunnen omvang en schaalvoordeel wel degelijk van beslissend
concurrentieel belang zijn. Het risico bestaat dat indien Europese industriespelers niet meegroeien,
zij het op termijn afleggen tegen concurrenten op de wereldmarkt of zelfs geheel verdwijnen, vooral
wanneer deze concurrenten een beschermde positie op hun thuismarkt genieten.
De beslissing van de Commissie in februari 2019 om een streep te zetten door de door Parijs en Berlijn
gesteunde fusieplannen van Alstom en Siemens leidt nog steeds tot discussie over de fusieregels.
Het samenbrengen van beide bedrijven zou een wereldspeler van formaat hebben gecreëerd op
het gebied van railtransport en -constructie. Maar de Commissie hield vol dat dit tot onwenselijke
monopolisering zou leiden op de Europese markt voor hogesnelheidstreinen en daarmee tot hogere
prijzen. Voorstanders van de fusieplannen stelden dat de Europese markt, grotendeels verzadigd, nog
slechts van beperkt belang was. In de toekomst zou vooral de wereldmarkt voor groei zorgen en daar
zou de Chinese staatsmonopolist, de China Railway Construction Company, voor meer dan genoeg
concurrentie zorgen. Sterker nog, als de Europese spoorindustrie wilde overleven in de strijd met deze
hogesnelheidskampioen uit China, dan was krachtenbundeling niet enkel logisch maar ook nodig.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>Vooral Frankrijk en Duitsland bekritiseerden het Commissiebesluit, dat dogmatisch zou zijn en geen
oog zou hebben voor de realiteit waarin Europese bedrijven opboksen tegen staatsgesubsidieerde
concurrenten. Het leidde tot de roep om bij fusiebesluiten niet enkel de concurrentieverhoudingen
op de Europese markt in kaart te brengen, maar ook die op mondiale markten. Europese
industriebelangen zouden op die markt bevorderd moeten worden. Dat laatste is erg controversieel
gebleken. De Commissie, gesteund door een reeks kleinere lidstaten waaronder Nederland, lijkt
afwijzend te staan tegenover de Frans-Duitse argumenten. De belangen van de Europese consument
vormen nog steeds de toetssteen voor fusiebesluiten. Industriepolitieke belangen, zoals het versterken
van Europese kampioenen op de wereldmarkt, worden niet als factor in de afweging meegenomen en
het lijkt er op dit moment niet op dat de Commissie aan deze doctrine zal tornen.44 Vermeldenswaard,
ten slotte, is dat beide economieministers Bruno Le Maire en Peter Altmaier binnen twee weken na
het Alstom-Siemens-besluit een Frans-Duits manifest voor Europees industriebeleid publiceerden,
dat beoogde het debat aan te jagen.45
      3.3 Defensieve maatregelen
De Commissie heeft, mede op initiatief van Nederland, recent ook actie ondernomen op het
gebied van overnames op de Europese markt door buitenlandse staatsondernemingen of private
ondernemingen die van staatssteun profiteren.46 Volgens Commissievoorstellen uit 2021 moeten
dergelijke ondernemingen overnameplannen van Europese bedrijven eerst aanmelden in Brussel en
ter goedkeuring voorleggen. De Commissie zal dan nagaan of de subsidies een marktverstorende
werking hebben en beslissen of de overname doorgang kan vinden en zo ja onder welke voorwaarden.
China wordt niet genoemd, maar het is een publiek geheim dat het voorstel voornamelijk een
reactie is op de Chinese strategische investeringen in Europa. Eenzelfde benadering zou volgens
de Commissievoorstellen moeten worden gehanteerd bij publieke aanbestedingen van boven de
250 miljoen euro. Ook hier krijgen bieders de plicht om verkregen staatssteun van buitenlandse
overheden te melden bij de Commissie, die zal nagaan of deze steun concurrentievervalsend
werkt. Indien dit het geval blijkt, kan de Commissie deze bieders uitsluiten van deelname aan de
aanbesteding. Bovendien zou de Commissie ook op eigen initiatief onderzoek kunnen beginnen.
Dit voorstel is een recent voorbeeld in een serie van defensieve, beschermende maatregelen die sinds
enkele jaren worden genomen of voorgesteld. Stapje voor stapje komt de Commissie tegemoet aan
de opvatting van veel Europese bedrijven dat zij momenteel op een ongelijk speelveld wedijveren met
staatsgesubsidieerde Chinese concurrenten. De Europese angst is dat deze bedrijven, al dan niet op
aandringen van de Chinese staat, door gerichte investeringen en overnames technologische kennis uit
Europa willen aftappen. Deze Europese expertise zou vervolgens direct worden omgezet in Chinese
productiecapaciteit.
Dit Chinese aftapbeleid zou worden ingegeven door de Made in China 2025-strategie, dat China’s
industriële basis in de komende jaren hoger in de waardeketen beoogt te plaatsen (zie ook hoofdstuk
2). Beijing beoogt voortaan minder te concurreren op basis van lage lonen, waar het allengs wordt
afgetroefd door landen zoals Vietnam. In plaats daarvan zet China in op kennis, technologie en
innovatieve kracht. Bijgevolg is het land op industrieel-economisch vlak een directe concurrent
van Europa en de VS geworden.47 Net als Brussel, Berlijn en Parijs richt ook Beijing de ambities op
sectoren en waardeketens rond elektrische voertuigen, duurzame technologie, semiconductors,
kunstmatige intelligentie, robotica, biotechnologie en internettechnologie.
De principiële vraag is of Europa betere beschermingswallen nodig heeft om dergelijke
kennistransfers te blokkeren. Van oudsher hecht de EU veel waarde aan het in het Unieverdrag
verankerde vrije internationale verkeer van kapitaal. In plaats van beschermingswallen voor de
eigen industrie koos de EU er nadrukkelijk voor om protectionistische maatregelen van anderen
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>te ontmoedigen door zelf een principiële houding in te nemen. Deze houding is nu grotendeels
gekanteld. Vanzelfsprekend blijft het bevorderen van een op regels gebaseerde open handelsorde een
belangrijk Uniedoel. Maar waar dat speelveld feitelijk niet gelijk is, noch op korte termijn gelijk zal
worden, wordt het gidslandidee dat Europa zich principieel en open moet opstellen, nu alom als naïef
bestempeld.
Ook andere defensieve maatregelen liggen op tafel, zoals het recente Commissievoorstel voor een
nieuw instrument om het gebruik van economische dwang door derde landen tegen te gaan; het
zogenoemde ‘antidwanginstrument’.48 Het beginsel van reciprociteit is aan een opmars bezig in
Brussel en de handelspolitiek. Lang was dit beginsel in EU-kringen een ideologisch taboe. Binnen
de Europese binnenmarkt had de houding van ‘oog-om-oog, tand-om-tand’ plaatsgemaakt voor
de door het Europese Hof gegarandeerde rechtsorde. Eenzelfde doorbraak zou geschieden met
behulp van de WTO, zo was de hoop. Aanhoudend pessimisme over de internationale regelorde en
de bedenkelijke toestand van de WTO stemmen de Unie tegenwoordig tot realpolitieke bezinning.
Op het gebied van publieke aanbestedingen lijkt reciprociteit binnenkort het uitgangspunt
van EU-handelsbeleid te worden: wanneer Europese bedrijven niet mogen meedingen naar
overheidscontracten in andere landen, zouden bedrijven uit die landen dat ook niet mogen binnen de
EU. Ook in discussies over markttoegang heeft deze opvatting terrein gewonnen.49 Indien Europese
communicatienetwerkbedrijven geen toegang tot de Chinese markt hebben, waarom zou de Europese
markt dan wel open moeten staan voor Huawei? Bovendien geeft juist de eis van reciprociteit aan EU-
handelspartners een concreet motief om de eigen markt te openen.
Overigens spelen Europa’s eerdergenoemde geopolitieke en strategische belangen steeds vaker een
eigenstandige rol in deze discussie. Los van het belang van een gelijk speelveld op de wereldmarkt en
reciprociteit, zo is de gedachte, bestaan er industriële sectoren waar Europa sowieso het lot beter in
eigen handen kan houden. Dit kan zijn omwille van nationale veiligheid of om eenzijdige strategische
afhankelijkheden te vermijden, waar die door EU-systeemrivalen kunnen worden uitgebuit. Veel
lidstaten hebben nationale wetgeving aangescherpt en uitgebreid om zo beter toezicht te kunnen
houden op buitenlandse investeringen en overnames binnen strategisch sectoren en die eventueel te
verbieden of aan voorwaarden te onderwerpen. Bij het al dan niet toelaten van Huawei bij de bouw
van 5G-communicatienetwerken lijken deze veiligheidsoverwegingen momenteel een grotere rol te
spelen dan de handelspolitiek in strikte zin.
Toezicht op de strategische en geopolitieke aspecten van directe buitenlandse investeringen
(Foreign Direct Investment, FDI) blijft een bevoegdheid van de EU-lidstaten, maar de rol van de Unie
op dit gebied is groeiende. In tegenstelling tot de VS, waar al zo’n 40 jaar een Senaatscommissie
(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS) bestaat die buitenlandse investeringen
aan de nationale veiligheid toetst, heeft een dergelijke toetsing binnen veel EU-lidstaten lang een
ondergeschikte rol gespeeld. Zeker in landen met een vrijhandelstraditie zoals Nederland werd
dit als een verkapte vorm van protectionisme gezien. De nadruk lag vooral op het aantrekken van
FDI. Enkele jaren geleden nog positioneerde de conservatieve regering van David Cameron het
VK nog als de toegangspoort naar het Westen voor Chinese investeringen, onder meer voor de
bouw van kerncentrales.50 Ook de Commissie zelf zag zich liever als de beschermheer van een open
investeringsklimaat en open grenzen dan als FDI-toezichthouder. Nu gaat de trend in Europa (en ook
in het VK) in de andere richting, zoals blijkt uit de weerstand waarop het Chinese Huawei is gestuit
bij de aanleg van 5G-netwerken.
Sinds kort is er EU-wetgeving die het nationale toezicht op FDI van de lidstaten aan een aantal
organiserende Unieregels en principes onderwerpt. De Commissie lijkt vooral te streven naar een
betere afstemming en uitwisseling van ervaringen en informatie tussen lidstaten. Beslissingen in de
ene lidstaat kunnen immers gevolgen hebben voor de strategische en veiligheidsbelangen van een
andere lidstaat, en ook voor de belangen van de Unie als geheel. Coördinatie kan er ook aan bijdragen
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>dat EU-lidstaten niet geïsoleerd onder grote Chinese druk komen te staan. Hoe dit nieuwe systeem in
de praktijk zal uitpakken, moet nog blijken. Wellicht zullen niet alle, maar toch zeker meer lidstaten
hun nationale toezichtregimes verder ontplooien.
Ten slotte speelt in het veld van defensieve maatregelen het vraagstuk van deelname van niet-EU
deelnemers aan Unie-projecten. Zo ontbrandde onlangs binnen de Commissie en tussen lidstaten een
debat over participatie van niet-EU-spelers in industriële allianties. Is zulke deelname gewenst? Indien
deze allianties daadwerkelijk de strategische autonomie van de Unie moeten bevorderen, kan worden
betwijfeld of het gepast is om ze voor buitenlandse ondernemingen open te stellen. Enerzijds is er de
‘enge’ opvatting dat dit ongewenst is, en enkel toegestaan zou moeten worden indien het niet anders
kan, bijvoorbeeld omdat buitenlandse spelers onmisbare middelen inbrengen voor de verwezenlijking
van de alliantiedoelen (denk aan het Amerikaanse Intel bij het bouwen van een nieuwe Europese
chipfabriek). Anderzijds is er de ‘ruime’ interpretatie, die stelt dat deze allianties in beginsel open
moeten staan voor iedereen, tenzij er concrete en individuele uitzonderingsgronden aanwijsbaar
zijn, bijvoorbeeld de veiligheid. Tussen deze beide interpretaties is per sector een keuze noodzakelijk.
Daarbij geldt overigens dat, zoals in de mondiale slag om vaccins tijdens de COVID-19-crisis duidelijk
werd, het voor strategische weerbaarheid vooral van belang is dat industriële capaciteit zich op
Europees grondgebied en binnen EU-jurisdictie bevindt.
      3.4 Offensieve initiatieven en de binnenmarkt
De binnenmarkt blijft van groot belang voor de Europese industrie en biedt de schaal die nodig is om
internationaal te kunnen wedijveren. Het ligt niet in de lijn der verwachting dat de Commissie met
baanbrekende voorstellen zal komen om de binnenmarkt verder te verdiepen. Eerder ligt de nadruk
op betere naleving van de huidige regels, zoals in de diensteneconomie, en het zetten van bescheiden
maar gerichte aanvullende stappen.
Aangezien tijdens het begin van de COVID-19-crisis de binnenmarkt ernstig onder druk kwam te
staan, met name in de handel in farmaceutische producten, besteedt de Commissie momenteel
veel aandacht aan het crisisbestendig maken van de binnenmarkt. Defensieve maatregelen naar
buiten toe, of het terughalen van productie naar EU-grondgebied, veronderstelt als keerzijde dat
– ook in noodsituaties – de toeleveringsketens binnen de Unie blijven functioneren en de grenzen
tussen de lidstaten openblijven. Wanneer dat niet gewaarborgd is, kan het uitlopen op elke lidstaat
voor zich (zoals aan het begin van de pandemie). Om dit te voorkomen heeft de Commissie een
nieuw interne markt noodinstrument in het vooruitzicht gesteld.51 Ook wordt overwogen de Unie
noodbevoegdheden te geven om de export van bepaalde goederen aan banden te leggen, zoals dat
tijdens de COVID-19-crisis aan de orde was.
Een laatste offensieve variant van industriebeleid bestaat uit het beter verankeren van industriële
en technologische ‘standaarden’ in Europese binnenmarktregels, bijvoorbeeld in de context van de
Green Deal. Dergelijke standaarden, die veelal op verzoek van de Commissie door industriële partijen
in onderling overleg worden ontwikkeld binnen zogenaamde standaardisatieorganisaties, spelen
een grote rol op de internationale markten, waar soms meerdere standaarden met elkaar rivaliseren.
Wanneer Europa de eigen standaarden – denk aan het oude voorbeeld van de GSM of meer recent de
EU-taxonomie voor duurzame investeringen – ook op internationaal vlak weet door te zetten, biedt
dit potentieel grote strategische voordelen voor de Europese industrie.
Enerzijds verwerft Europa zo de mogelijkheid om de in regelgeving vastgelegde politieke doelen,
belangen en waarden van de Unie internationaal te bevorderen. Dit staat ook wel bekend als het
Brussels effect.52 Anderzijds schept dit kansen voor de Europese industrie om zich op de wereldmarkt te
ontplooien. Door voorop te lopen met EU-marktregelgeving, bijvoorbeeld op klimaatgebied, worden
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Europese ondernemingen geprikkeld te investeren in duurzame technologie. Dit effect verwacht de
Commissie ook op andere terreinen. Zo zou het recente voorstel voor marktregels op het gebied van
AI, dat toepassingen op de binnenmarkt beoogt te normeren, Europese spelers aanmoedigen tot de
ontwikkeling van wat ook wel ‘ethische AI’ wordt genoemd.
In dit verband moet ook het voorstel voor een Europees systeem van koolstofimportheffingen worden
genoemd (CBAM), dat de invoer van goederen zoals staal, aluminium en elektriciteit raakt. Doel van
dit systeem, waarvan ook Nederland het grondprincipe steunt, is te voorkomen dat carbon-intensieve
productie ‘weglekt’ uit de Unie, waar de uitstoot van koolstof aan het prijsmechanisme onderhevig
is. Koolstoflekkage wordt tot op heden tegengegaan door het geven van gratis uitstootrechten aan
Europese industrie, maar deze vorm van subsidiëring zou volgens de Commissievoorstellen gradueel
worden afgebouwd naarmate het nieuwe systeem van koolstofheffingen effectief zijn intrede doet.
Daarmee zou de Unie niet enkel de eigen industrie beschermen, maar dankzij de schaal van de
binnenmarkt tevens op offensieve wijze de eigen klimaatdoelstellingen en standaarden internationaal
kracht bijzetten.
Met deze maatregelen beschikt de Unie inmiddels over een scala van initiatieven en instrumenten
waarmee industriebeleid een geheel nieuw gezicht aan het krijgen is. Deze hebben een
ondersteunende, defensieve en offensieve inzet en krijgen, naast de klassieke horizontale aanpak,
steeds meer een verticale of ecosysteem-specifieke inkleuring. Tezamen vormen deze initiatieven
het onontkoombare antwoord van de Unie op de economische en geopolitieke trendbreuken sinds
2007. Dit antwoord is evident nog niet ‘af’. Nieuwe plannen en voorstellen zullen naar voren worden
geschoven. Industriebeleid blijft volop in ontwikkeling en inzet van politieke discussie en strijd – iets
waaraan ook Nederland niet kan ontsnappen. Het volgende hoofdstuk beschrijft hoe deze discussie
het politieke krachtenveld tussen de Europese lidstaten verandert en verdeelt.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 4
Het politieke
krachtenveld
Om inzicht te verwerven in de politieke krachtsverhoudingen inzake industriebeleid en
coalitiemogelijkheden voor Nederland, zowel binnen de EU als internationaal, identificeert dit
hoofdstuk eerst drie breuklijnen binnen de Unie die vooral door intern-Europese factoren worden
bepaald (paragraaf 4.1). Daarna wordt onderzocht hoe de Chinees-Amerikaanse geopolitieke rivaliteit
doorwerkt in dit Europese krachtenveld en daar een vierde breuklijn veroorzaakt (paragraaf 4.2).
Vervolgens wordt een korte blik geworpen op de positie van het VK, waarvan het vertrek uit de EU
enerzijds de interne politieke balans verandert (niet in het minst voor Nederland) en anderzijds ook
een weerslag heeft op de internationale krachtsverhoudingen (paragraaf 4.3). Het hoofdstuk sluit af
met enkele overwegingen ten aanzien van de mogelijke positionering van Nederland (paragraaf 4.4).
      4.1 Drie interne breuklijnen
De belangen en opvattingen inzake industriebeleid van de 27 EU-lidstaten lopen evident uiteen.
De botsing ertussen is een dagelijkse werkelijkheid in de Brusselse politiek. De posities van EU-
lidstaten in dit debat hangen vaak samen met veranderlijke omstandigheden, zoals partijpolitieke
constellaties, ambities van bepaalde bewindspersonen of de belangen van één specifiek bedrijf. Toch
bestaat er ook veel continuïteit. Dat maakt het zinvol de posities van de lidstaten langs drie, meer
structurele breuklijnen te duiden: allereerst, de uiteenlopende financiële slagkracht van lidstaten,
ten tweede, het gewicht van industrie in de nationale economie, en tenslotte de heersende nationale
opvatting over de wenselijkheid van Europese integratie.
      Financiële slagkracht
Verticaal industriebeleid, zo is inmiddels duidelijk, bepleit het doen van gerichte publieke
investeringen en het verlenen van overheidssteun aan bepaalde industrieën en ecosystemen.
Aangezien die steun een sterke financiële component bezit, zullen lidstaten met grote financiële
slagkracht eerder geneigd zijn nationaal industriebeleid te ontplooien en ondersteunende Europese
initiatieven op dit vlak te omarmen dan lidstaten die minder financiële middelen bezitten. Zodoende
is de eerste en nog steeds belangrijkste breuklijn in het Europese krachtenveld het klassieke
onderscheid tussen groot en klein, waarbij de kleine lidstaten de financiële slagkracht van nationale
overheden in de economie met EU-regels willen inbinden, terwijl de grote lidstaten juist belang
hebben bij vrijheid om deze slagkracht ten volle te benutten.
Dat de hernieuwde roep om verticaal industriebeleid vooral uit Parijs en Berlijn komt is hiermee
goed te verklaren. Het moedwillig aan banden leggen van statelijk handelingsvermogen, zoals de
EU-staatsteunregels doen, is voor de lidstaten die in beginsel over dit vermogen bezitten een lastig
te begrijpen vorm van zelfbinding. Bovendien wordt de ervaring dat dit keurslijf de eigen belangen
ondermijnt enkel sterker naarmate andere machtige staten in de wereld hun financiële vermogen wel
volledig aanspreken. Zeker het succes van China’s staatskapitalisme vergroot het verlangen van grote
lidstaten om het Brusselse taboe op handelingsvermogen te doorbreken en mededingingsteugels te
laten vieren. Daarom liep de frustratie in Parijs en Berlijn over de streep die de Commissie zette door
de railfusie van Alstom-Siemens in 2019 zo hoog op.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Daartegenover staan de kleine EU-lidstaten, die met het begrenzen van statelijk handelingsvermogen
weinig te verliezen hebben omdat zij er slechts beperkt over beschikken. Slechts door de financiële
slagkracht van alle landen te neutraliseren, zo weten deze lidstaten, kunnen zij op gelijke basis
wedijveren met de grote, en hun economische belangen op de binnenmarkt veiligstellen. De
ontplooiing van verticaal industriebeleid raakt daarmee een aloude zenuw, wellicht vooral in de
Benelux-landen, die zich reeds bij de oprichting van de Unie bewust toonden van het gevaar van Frans
en Duits industrieel overwicht. Lidstaten zoals Denemarken, Zweden, Ierland, Slowakije, Tsjechië,
Finland en de Baltische staten hebben, op dit punt althans, een gedeeld belang. Het vertaalt zich
in politieke tegendruk, ook duidelijk waarneembaar in de Commissie, die de status quo tracht te
beschermen.
De vraag is hoe lidstaten zoals Italië, Spanje en Polen, die niet onmiddellijk in de categorie ‘groot’
of ‘klein’ in te delen zijn, zich in dit debat opstellen. Financieel lijkt de slagkracht van deze landen,
zeker na de bankencrisis, eerder beperkt. Toch is lastig voorspelbaar hoe deze ‘middengroep’ de
eigen belangen op termijn zal inschatten. Daarbij kan ook het EU-herstelfonds, dat het financiële
handelingsvermogen van Italië en Spanje vergroot, op de achtergrond een rol spelen. Hoewel Polen
versoepeling van het mededingingsbeleid momenteel lijkt af te wijzen, schaarde het zich eerder wel
achter de Frans-Duitse hervormingsplannen. Italië op zijn beurt lijkt stelselmatig op te schuiven
in de richting van Berlijn en vooral Parijs, terwijl Spanje onder de huidige regering juist voor
terughoudendheid pleit. Ook Nederland zal zich permanent moeten bezinnen of het wel bij de kleine
landen hoort, dan wel in deze middengroep of juist bij Duitsland en Frankrijk. Zo schreef Nederland
in maart 2021 samen met Spanje een non-paper over strategische autonomie, door de landen
omgevormd naar het nu gangbare ‘strategische autonomie met behoud van een open economie’, dat
wordt beschouwd ‘niet als doel op zich’, maar als ‘middel’ om een weerbare EU vorm te geven.53 Deze
middengroep wordt soms gekenmerkt door een zekere tweeslachtigheid. De belangenafweging is er
minder eenvoudig en het uiteindelijke oordeel kan, al naar gelang de omstandigheden, beide kanten
op gaan.
      Gewicht van de industrie
De industriële capaciteit in Europa is ongelijk verdeeld over de lidstaten. Volgens het statistische
bureau van de Unie Eurostat kwam zo’n driekwart van de totale industriële productie in 2020 uit maar
6 landen: Duitsland nam 29% voor zijn rekening, Italië 18%, Frankrijk 12%, Spanje 9%, Polen 5% en
Nederland 3%.54 Dat deze verspreiding van productiecapaciteit over de EU-lidstaten opnieuw vooral
Duitsland en Frankrijk — en meer op de achtergrond ook Italië — aanspoort tot het ontwikkelen van
nationaal en Europees industriebeleid wekt zo geen verbazing.
Wellicht belangrijker nog dan de verdeling van industriële productie in het algemeen is de deelname
aan hoogwaardige ecosystemen die door Brussel als strategisch worden aangeduid. Het zijn immers
vooral deze industriële ecosystemen die in aanmerking zullen komen voor publieke ondersteuning
en investeringen. Dit betreft vooral alles wat te maken heeft met digitalisering en technologie en de
transitie naar een gedecarboniseerde economie.
Daarom vormt deelname aan strategische ecosystemen, of op zijn minst de economische
voorwaarden deze deelname op te bouwen, een tweede breuklijn. Lidstaten met een aandeel in
bijvoorbeeld de Europese ruimte- en satellietindustrie, zoals Frankrijk en Luxemburg, hebben een
groter belang bij Europees industriebeleid dan landen die niet bij dit ecosysteem betrokken zijn. Voor
lidstaten met spelers die actief zijn in de ontwikkeling van halfgeleiders en nanotechnologie, zoals
Duitsland en Italië, maar ook Nederland en België, geldt hetzelfde. Finland en Zweden zijn sterk in
6G-technologie. Terwijl de Unie alle lidstaten aanmoedigt te investeren in strategische ecosystemen,
onder meer door middel van het EU-herstelfonds (Recovery and Resilience Facility, RRF), zal niet
iedereen in gelijke mate meeprofiteren.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>      Opvatting over Europese integratie
Lidstaten hebben uiteenlopende opvattingen over de vraag of ‘Brussel’ zich met een bepaald
beleidsterrein of activiteit moet bezighouden. Voor het asiel- en migratiebeleid, bijvoorbeeld,
constateerde de AIV in een recent advies dat de gevoeligheid inzake de nationale soevereiniteit
een belangrijke verklarende factor was bij terughoudendheid om de EU een stevige rol aan de
gezamenlijke buitengrenzen te geven. Bij Europees industriebeleid speelt deze dimensie vooralsnog
een minder ordenende rol.
Meer Europees industriebeleid vertaalt zich niet direct in ‘meer Europa’. Vooralsnog wijst de trend
in de andere richting: versoepeling van EU-regelkaders – dus ‘minder Europa’ in zekere zin – met
de bedoeling de handelingsruimte voor de lidstaten te vergroten. Waar zij in hun beleidsvoorkeuren
tot voor kort werden ingesnoerd door marktregels, gunt de Unie lidstaten nu op punten meer
speelruimte om de eigen financiële slagkracht te benutten. Wel geeft de Unie politieke sturing.
Brussel verlangt namelijk dat deze nieuwe ruimte voor nationaal industriebeleid wordt aangewend
ten dienste van gezamenlijke belangen. Waar dat niet gebeurt, zal de Unie de teugels weer aantrekken.
Terwijl de Commissie zo accenten poogt te zetten en een van de sleutelspelers is bij het maken van
industriepolitieke keuzes, blijft het zo dat de financiering en uitvoering van dit beleid grotendeels bij
de lidstaten ligt. De roep om ook de Unie de middelen te geven om industriebeleid te financieren blijft
beperkt. Bijgevolg ontstaat Europees industriebeleid in samenspel tussen Unie (gemeenschappelijke
sturing) en lidstaten (handelingsvermogen). Zoals beschreven in hoofdstuk 3 zijn het in de praktijk
vaak de lidstaten, Duitsland en Frankrijk in het bijzonder, die het initiatief nemen. Zo kondigden deze
twee landen onlangs de instelling aan van bilaterale werkgroepen om gemeenschappelijke industriële
projecten op het gebied van batterijen, waterstof en andere grensoverschrijdende waardeketens te
onderzoeken en te versnellen.55
Toch kan deze balans tussen Unie en lidstaten in de toekomst verschuiven. Dit zou gebeuren indien
industriebeleid meer vanuit Europese potten wordt gefinancierd. Het RRF doet dit reeds en kan tot
een precedent uitgroeien. Centrale financiering kan voor sommige lidstaten aantrekkelijk zijn. Het
komt tegemoet aan de angst van vooral kleine lidstaten voor de ongetemde financiële slagkracht van
grote lidstaten. Wanneer industriebeleid wordt betaald uit gezamenlijke middelen kan de Unie ervoor
zorgen dat de baten ervan eerlijk verdeeld worden.
Hier dient zich een keuze aan. Meer statelijk handelingsvermogen, waarvan de noodzaak door
de geopolitieke ontwikkelingen in Europa telkens sterker wordt ervaren, kan enerzijds worden
bewerkstelligd door de Europese regelkaders van de markt te versoepelen, iets waarop Parijs en
Berlijn nu aandringen. Anderzijds is het mogelijk de Unie zelf met bijkomend handelsvermogen
en financiële slagkracht uit te rusten. In lijn met hun opstelling in EU-begrotingsdebatten, is het
aannemelijk dat vooral zuidelijke en oostelijke lidstaten aan dat alternatief de voorkeur zullen geven.
Toch is vooralsnog onduidelijk waar deze Europese breuklijn precies loopt, mede doordat deze
discussie nog niet op scherp is gesteld. Nederland kent, samen met een aantal andere lidstaten, zoals
Denemarken, Oostenrijk, Zweden en Finland, doorgaans grote aarzeling bij Brusselse plannen voor
nieuwe of grotere EU-budgetten, zoals ook bij het coronaherstelfonds. Maar indien deze lidstaten ook
het versoepelen van de Europese marktregels afwijzen, blijft onduidelijk hoe Europa het
handelingsvermogen op industrieel-technologisch vlak wel kan versterken. Immers, als niet de Unie
zelf handelt, dan de lidstaten. Een derde alternatief is geen industriebeleid en dus ook geen bijkomend
handelingsvermogen. Maar dan blijft de Unie zeer kwetsbaar voor externe schokken en geopolitieke
en geo-economische strategieën van wereldmachten die niet schromen het eigen statelijke
handelingsvermogen vol in te zetten.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Duitsland en Frankrijk lijken vooralsnog te kiezen voor het versoepelen van de marktregels. Zeker
voor Duitsland – maar ook voor Frankrijk – is direct investeren in de eigen industrie aantrekkelijker
dan het afdragen van nationale middelen aan Brussel, dat deze middelen vervolgens (ook) elders inzet.
Met het door Parijs en Berlijn gesteunde herstelfonds ligt er bovendien al een precedent om tegelijk
ook de Unie meer permanente slagkracht te geven. Italië, Spanje en een aantal andere Zuid- en
Oost-Europese landen, met minder diepe zakken, zullen liever kiezen voor groter
handelingsvermogen voor de Unie. Zo hebben Spanje, Portugal en Roemenië zich inmiddels
uitgesproken tegen de door Parijs en Berlijn voorgestane versoepeling van de mededingingsregels.
Lidstaten die strenge marktregels bepleiten, maar tegelijk meer financiële slagkracht voor de Unie
verwelkomen – denk aan Ierland, België en Polen – zouden zich eveneens aan deze zijde van de
breuklijn kunnen bevinden. Niet vanzelfsprekend, ten slotte, is de positie van de groep lidstaten die
versoepeling van marktregels verwerpt maar die ook tegen nieuwe Europese geldpotten en
bevoegdheden is. De geopolitieke druk om ergens statelijk handelingsvermogen te scheppen stelt deze
EU-lidstaten – denk bijvoorbeeld aan Denemarken, Zweden en Nederland – voor een dilemma.
Ergens moet een toegeving worden gedaan.
      4.2 Een geopolitieke breuklijn
De vierde breuklijn in het Europese debat of industriebeleid komt voort uit de geopolitieke situatie,
zichtbaar in de opstelling van EU-lidstaten ten opzichte van de VS, China en de rivaliteit tussen deze
grootmachten alsook hun verhouding tot Rusland.
Zoals de AIV in een eerder advies vaststelde, denken de EU-liststaten uiteenlopend over China.56 Die
verschillen hebben ook een uitwerking op industriebeleid. Bij het toezicht op buitenlandse overnames
en buitenlandse deelname in strategische ecosystemen stellen sommige lidstaten zich minder open
voor China dan andere. Zo wordt de rol van Huawei bij de aanleg van strategische belangrijke
5G-netwerken niet door alle hetzelfde beoordeeld. Zorgen om concurrentievervalsing of
bedrijfsspionage door Chinese staatsbedrijven zijn groot in lidstaten waar de eigen industrie hierdoor
onder druk staat. Vandaar het pleidooi van industrielanden Duitsland en Frankrijk voor een minder
strikt fusie- en staatssteunbeleid. Consumptielanden zonder nationale industrie vrezen daarentegen
dat zo’n versoepeling vooral zal leiden tot voor hen hogere prijzen, bijvoorbeeld voor
hogesnelheidstreinen.
In de laatste tien jaar heeft een aantal lidstaten, waaronder Griekenland, Polen, Kroatië en Hongarije,
Chinese investeringen juist toegejuicht, ook in strategische infrastructuur zoals havens,
energienetwerken en spoorwegen. Behalve een flink aantal oostelijke lidstaten tekenden zowel
Portugal (2018) als Italië (2019) memoranda voor samenwerking met China in het kader van Xi
Jinping’s BRI. Eerder al werd in het Poolse Warschau de zogenaamde 17+1 groep opgericht (2012), een
constellatie van bilaterale samenwerkingsverbanden tussen China en een aantal Oost- en Zuid-Oost-
Europese landen.57 Hun hoop was dat China tot grootschalige investeringen zou overgaan. Parijs,
Berlijn en andere Europese hoofdsteden stonden echter argwanend ten opzichte van dit initiatief, net
als de Commissie. Zodoende leek de 17+1 groep de Unie in tweeën te splijten, met enerzijds een
Duits-Frans kamp dat door middel van een actief industriebeleid geo-economisch tegenwicht aan
Beijing wilde bieden en anderzijds een Hongaars-Grieks kamp dat in ruil voor inschikkelijkheid –
bijvoorbeeld op het gebied van handelspolitiek en mensenrechten – op Chinees geld hoopte.
Toch lijkt deze breuklijn te vervagen. Het Duits-Franse kamp, waartoe ook Nederland behoort, heeft
duidelijk terreinwinst geboekt. De Unie omschrijft China tegenwoordig openlijk als ‘systeemrivaal’.
Naar aanleiding van mensenrechtenschendingen in de provincie Xinjiang legde de EU in 2021 China
sancties op. Het Grieks-Hongaarse kamp dreigt te verbrokkelen. Voorjaar 2021 kondigde Litouwen,
tevens loyaal bondgenoot van de VS, aan dat het uit de 17+1 stapte. Meer recentelijk is het land met
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Beijing in conflict geraakt over Taiwan. Ondanks het succes van Beijings mondmaskerdiplomatie
bleven de gedroomde investeringen grotendeels uit. Amerikaanse druk om de banden met China door
te snijden laat zich, zeker in de huidige geopolitieke context, vooral in Oost-Europa voelen, waar de
angst voor Rusland zwaarder weegt dan de (in de praktijk tegenvallende) voordelen van een
economisch partnerschap met China.
Bijgevolg is China in Brusselse onderhandelingen over industriebeleid niet de splijtzwam die het zou
kunnen zijn. Zoals de AIV reeds in 2019 constateerde is er sprake van convergentie: oostelijke
lidstaten zijn teleurgesteld geraakt in Chinese welvaartbeloftes, de grootste (industrie-)lidstaten
Duitsland en Frankrijk erkennen dat ze het bilateraal afleggen tegen Beijing en als Unie moeten
optrekken, terwijl noordwestelijke vrijhandelsnaties niet meer principieel tegen elke vorm van
bescherming zijn. Alle erkennen dat de technologische leiderschapsrol die Beijing claimt gevolgen
heeft voor Europese belangen en daarom een industriepolitiek antwoord verdient. Ten slotte, terwijl
sommige EU-lidstaten waarschuwen tegen het overmatig subsidiëren van industriële ecosystemen,
beschouwen ook zij eenzijdige afhankelijkheid in strategische toeleveringsketens van China als
problematisch.
Wel lijkt zich een andere geopolitieke breuklijn te openen, namelijk rond de vraag in hoeverre de Unie
haar industriepolitieke antwoord op China moet afstemmen op dat van die andere supermacht: de
VS. Zoals bleek in hoofdstuk 2 plaatst de VS zijn industriebeleid nog veel duidelijker in de context van
de opmars van China als wereldmacht. De race om technologische suprematie is een belangrijk
onderdeel in de strijd tussen deze rivalen. Het Amerikaanse industriebeleid komt echter maar ten dele
overeen met de Europese aanpak. Net als de Unie wil de VS geopolitieke kwetsbaarheden in
strategische waardeketens afbouwen. Maar met de zogenaamde entity list doet de VS ook een
offensieve zet door de levering van essentiële Amerikaanse technologie aan bepaalde Chinese
bedrijven te verbieden. Huawei heeft voor zijn smarttelefoons bijvoorbeeld software van Google
nodig. Maar die software mag Google niet langer verkopen aan het Chinese technologiebedrijf, dat
zijn omzet daardoor dramatisch heeft zien dalen. Gelijksoortige leveringsrestricties gelden voor de
chiptechnologie van het Amerikaanse bedrijf Qualcomm. Washington beseft goed dat het
buitenlandse afhankelijkheid van Amerikaanse technologie geopolitiek kan uitspelen. Vooral met
grote techbedrijven heeft de VS een krachtig geopolitiek wapen in handen, overigens vaak tot
wanhoop van die bedrijven zelf.
Daarbij wil de regering-Biden dat Europese bedrijven die over hoogwaardige technologie beschikken
hetzelfde doen, onder meer bij de levering van microchiptechnologie aan China. Zo eist de VS van het
Nederlandse ASML dat het zijn geavanceerdste EUV-chipmachines niet aan Chinese bedrijven
verkoopt. Daartoe vergt de VS van Nederland dat het ASML de benodigde exportvergunning
onthoudt, een eis die de regering tot dusver heeft ingewilligd. Op deze wijze hoopt de VS China
blijvend op achterstand te houden, een wezenlijk nationaal belang. Wel betaalt het Nederlandse
bedrijf hiervoor een flinke prijs.
Onderliggend speelt de cruciale vraag of de geopolitieke belangen van de EU-lidstaten en de VS ook
op termijn evenveel zullen overlappen als ze nu doen. Het is deze vraag die een nieuwe politieke
breuklijn tussen de Unie-lidstaten veroorzaakt. Zeker is dat de op technologisch gebied leidende
lidstaten een stuk voorzichtiger omspringen met entity lists dan de VS onder Trump en Biden. Minder
dan de VS ziet Europa zich verwikkeld in een nulsomspel met China om wereldsuprematie. Toch leeft
de opvatting dat Europa zich naar Amerika’s Chinapolitiek moet plooien. De gedachte daarbij is dat
de liberale orde van het Westen en de democratische waarden, net zoals tijdens de Koude Oorlog, om
collectieve verdediging vragen. Indien Europese bedrijven, waaronder ASML, voor dat hogere doel
een prijs moeten betalen, dan moet die maar worden betaald. Anderzijds bestaat de opvatting dat de
Unie, wil het de eigen high tech industrie verder opbouwen, beter een eigen Chinakoers kan
uitstippelen. Vaak zal deze koers parallel lopen aan die van de VS en is samenwerking met Washington
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>aan te raden. Maar indien de prijs daarvoor onredelijk hoog is, zal de EU zich in een andere richting
moeten begeven.
Dit dilemma wordt in alle lidstaten gevoeld en binnen ambtenarij en diplomatie bediscussieerd. Toch
is duidelijk dat niet alle lidstaten dezelfde conclusies trekken. Zoals vaker bepleit vooral Frankrijk de
Europese soevereiniteit, het vermogen van de Unie om altijd zelf beslissingen te nemen. Voor Parijs
bewijst het AUKUS-fiasco van september 2021 (waarbij de VS en het VK een lucratief
duikbotencontract met de Australische regering onder de Franse neus wegkaapten) dat Europese
belangen ook voor een Democratische Amerikaanse president niet meewegen. Europese
soevereiniteit is een begrip dat de Duitse politiek – met haar sterk ontwikkelde Atlantische tradities
– verdeelt, maar als het om Europa’s industriële soevereiniteit gaat, dan zit Berlijn niet ver van de
Franse lijn. In tegenstelling tot de VS heeft Duitsland een handelsoverschot met China. Geen enkel
EU-land exporteert zoveel naar China als Duitsland. Het verklaart waarom de Unie eind 2020, onder
de facto voorzitterschap van de bondskanselier, een nieuw investerings- en handelsverdrag
(Comprehensive Agreement on Investment, CAI) sloot met Beijing. Dat was tegen het zere been van de
net verkozen Joe Biden. Voor Merkel wogen de eigen industriële belangen zwaarder dan de
Amerikaanse wens om China van de wereldmarkt af te snijden. Bovendien, zo verklaarde de Europese
Commissie, had de VS zelf een vergelijkbare handelsdeal met China.
Daar staat tegenover dat aan de oostgrens van de Unie de VS een andere positie bekleedt dan in Parijs,
Brussel of Berlijn. De Europese afhankelijkheid van Amerikaanse hard power doet zich –
begrijpelijkerwijs – vooral hier gelden. De oorlog in Oekraïne maakt dit dramatisch zichtbaar. Al
eerder besloten landen als Polen, Estland en Letland, na sterk aandringen van de VS, Huawei geheel
uit te sluiten bij de aanleg van de nationale 5G netwerken.58 Men is er huiverig voor politieke
verwijdering tussen de Unie enerzijds en de VS en de NAVO anderzijds. Hetzelfde geldt voor lidstaten
met sterke banden met Amerika of een Atlantische oriëntatie op de buitenlandse politiek, waaronder
Ierland, Denemarken en ook Nederland. Tegen Europees industriebeleid zullen deze lidstaten zich
misschien niet altijd verzetten. Wel is het voor hen belangrijk dat dit beleid, voor zover het om China
gaat, niet al te zeer van Washingtons politieke voorkeuren afwijkt.
      4.3 De nieuwe buur: het Verenigd Koninkrijk
Het vertrek van het VK, ten slotte, heeft gevolgen voor de interne krachtsverhoudingen in de EU.
Lang vormden de Britten het natuurlijke tegenwicht voor de Duits-Franse industrielobby, die wrikte
aan de Europese marktregels en de protectionistische verleiding soms maar moeilijk kon weerstaan.
Met de toetreding in 1973 gaf het economisch liberale VK een beslissende impuls aan verwezenlijking
van de binnenmarkt, met daarbij een robuust Europees mededingingsbeleid en een open
handelspolitiek. De Commissie, zelfs onder de Franse voorzitter Jacques Delors (1985-1995), maakte
zich deze ‘Britse’ agenda grotendeels eigen. Vooral de kleinere lidstaten profiteerden ervan. In
Brusselse vergaderingen werd Londen hun spreekbuis. Het klassieke gevaar van Duits-Franse
dominantie, dat altijd al op de loer lag, werd in een klap ongedaan gemaakt.
Brexit heeft dat interne evenwicht verstoord. Als grootste lidstaat uit de groep der ‘vrijhandelaars’
krijgt Nederland soms de Britse rol toebedeeld, bijvoorbeeld in de zogenaamde Hanzecoalitie met
daarbij landen als Denemarken, Zweden, Ierland, Finland en de drie Baltische staten. Maar
vanzelfsprekend ontbeert Nederland het politieke gewicht van het VK. In toenemende mate zetten
Duitsland en Frankrijk de toon in de Raad. Binnen Commissie en Parlement, eens gezien als de
beschermheren van de kleine lidstaten, is een veelgehoorde klacht dat de Duitse invloed de laatste
jaren voelbaar sterker zou zijn geworden. Tegelijkertijd brengt de Nederlandse positie binnen deze
nieuwe verhoudingen ook kansen. Meer dan voorheen betrekken Berlijn en Parijs het Nederlandse
kabinet bij vooroverleg over gevoelige Europese besluiten. De goede verhoudingen tussen de
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>(langzittende) Nederlandse minister-president Rutte en bondskanselier Merkel (2005-2021) enerzijds,
en president Macron (sinds 2017) anderzijds, droegen hiertoe bij.
Behalve tot de lege stoel die het VK achterlaat heeft de Unie zich ook te verhouden tot de nieuwe
buur die het heeft gekregen. Een belangrijke vraag is of de EU en het VK op industriepolitiek gebied
kunnen samenwerken, bijvoorbeeld bij het versterken van de weerbaarheid. Ook in het VK vindt een
omslag plaats in het denken over strategische waardeketens. Door Brexit is de Britse afhankelijkheid
van buitenlandse mogendheden toegenomen. Zo is het VK niet langer deelnemende partij in het
Europese satelliet navigatiesysteem Galileo. Voor Londen is het de vraag of het zelf zo’n systeem moet
bouwen. Gegeven de verwevenheid tussen de Britse en Europese economie kan het voor de hand
liggen dergelijke grootschalige publieke investeringen op elkaar af te stemmen.
Twee beperkingen moeten hier kort worden vermeld. Ten eerste dreigen de politieke spanningen en
irritaties tussen het VK en de Unie onder de Europapolitiek van de regering Johnson structureel te
worden. Een poging om industriebeleid te coördineren – zoals die met de VS wordt ondernomen in
de EU-US Trade & Technology Council, TTC – zal moeten wachten tot het vertrouwen is hersteld.
Vooralsnog ontbreekt daartoe vooral in Londen de wil. Politieke initiatieven op dit vlak zijn daarom
prematuur. Ten tweede hangt de mogelijkheid van samenwerking op industriepolitiek terrein samen
met de bredere positionering van het VK in de buitenlandse politiek en de rivaliteit tussen de VS en
China in het bijzonder. Met zijn grotendeels symbolische deelname aan de AUKUS-alliantie heeft
Londen een signaal afgegeven dat het op een andere koers zit dan de EU en vooral Parijs. De ruimte
voor industriepolitieke samenwerking wordt hierdoor begrensd.
      4.4 Positionering
Het Europese politieke speelveld overziend valt op dat de klassieke breuklijn tussen grote en kleine
lidstaten nog altijd het zichtbaarst is. Hoewel dit kan veranderen, spelen de andere breuklijnen, zowel
intern als extern, op dit moment veeleer een rol op de achtergrond. Kijken we naar de Europese
mededingings- en andere marktregels – vaak nog steeds het kernpunt in debatten over Europees
industriebeleid – dan zijn het vooral Duitsland en Frankrijk die van de orthodoxie willen afwijken,
daarin regelmatig gesteund door Italië.
Daartegenover staat een losse en vaak wisselende coalitie van veelal kleinere en in elk geval minder
kapitaalkrachtige landen. Deze coalitie fungeert vooral als remblok op de Frans-Duitse plannen.
Onder deze landen, die zich traditioneel sterk maken voor een gelijk speelveld op de Europese en
wereldmarkt, bevinden zich, naast Nederland, onder andere Zweden, Denemarken, Finland, Ierland,
Spanje, Polen, de Baltische staten, Portugal, Malta en Slowakije. Vaak wordt Nederland gezien als het
Unie-land dat, na het vertrek van het VK, deze coalitie van vrijhandelaars aanvoert.
De Commissie neemt in dit debat een middenpositie in. Deels wordt dit veroorzaakt doordat de
Commissie, net als de lidstaten, verdeeld is. Enerzijds dringt de daadkrachtige Franse
industriecommissaris Thierry Breton op verandering aan. Anderzijds pogen de Deense vicepresident
Margrethe Vestager (mededinging en digitaal beleid) en de Letse vicepresident Valdis Dombrovskis
(handel) een afremmende invloed uit te oefenen. Maar belangrijk is daarnaast dat de Europese het
uitbouwen en handhaven van regels diep in de ambtelijke cultuur van de Commissie verankerd ligt.
Vanuit de klassieke rol van ‘hoeder’ van de verdragsregels en bewaker van de internationale
handelsverplichtingen, wijst het Commissie-apparaat volgens zijn critici liever op wat er juridisch
onmogelijk zou zijn, dan dat het meedenkt hoe hedendaagse geopolitieke en andere uitdagingen aan
te gaan.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Daarbij verwerpt de Commissie zeker niet alle Frans-Duitse voorstellen. Afremmen en bijsturen
lijkt haar belangrijkste devies. Tegenhouden is, behalve politiek onmogelijk, ook fundamenteel
onwenselijk. Ook onder de coalitie van kleinere lidstaten zijn sinds 2016 – het jaar van Brexit,
de Trump-verkiezing en een serie Chinese overnames – verschuivingen in het denken over
industriebeleid waarneembaar. Handelspolitieke principes, ooit met onverzettelijkheid rond Brusselse
vergadertafels verdedigd, hebben plaatsgemaakt voor een politiek van pragmatisme, ingegeven door
de geschiedenis en realiteit die zich niet naar de Europese idealen en doctrines plooien.
Te verwachten valt dat dit Frans-Duitse wensenlijstje de komende jaren vernieuwd zal worden en in
lengte zal groeien. Voor Nederland is het daarmee van strategisch belang om zich te bezinnen op de
vraag hoe het zich in dit Brusselse krachtenveld het beste positioneert. Kan het gebruik maken van
het groeiende gewicht dat Nederland sinds Brexit in Brussel, Parijs en Berlijn wordt toegeschreven?
Welke aspecten van Europees industriebeleid dient het af te remmen en bij te sturen? Biedt Europees
industriebeleid, behalve gevaren, ook mogelijkheden voor Nederland? En zo ja, wat kan Nederland
doen om deze mogelijkheden te verzilveren? Om deze vragen te beantwoorden is allereerst behoefte
aan een afwegingskader, dat de verschillende perspectieven samenbrengt. Daarover gaat hoofdstuk
5. In de aanbevelingen trekt de AIV daaruit concrete conclusies wat betreft de positionering van
Nederland.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                 40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 5
Afwegingskader
      5.1 Politieke keuzes
Industriebeleid behelst het maken van duidelijke politieke keuzes. Waar horizontaal industriebeleid
zulke keuzes in theorie vermijdt – ook als dat in de praktijk niet altijd het geval is – hoort het maken
van bewuste afwegingen tot het wezen van verticaal industriebeleid. Immers, een besluit om publieke
middelen te investeren in een bepaald ecosysteem, bijvoorbeeld halfgeleiders, is tegelijk ook een
besluit die middelen niet vrij te maken voor andere ecosystemen. Binnen de Europese context krijgt
zo’n besluit bovendien al snel een gevoelige, nationale en verdelingspolitieke dimensie.
De vraag dringt zich daarbij op hoe de EU en haar lidstaten dit soort politieke keuzes maken (of
dienen te maken), zowel inhoudelijk als institutioneel. Wie maakt die keuzes en op welke grond?
Welke belangen moet de Unie afwegen? Hoe dient ook de Nederlandse regering haar positie te
bepalen op Europese industrie-dossiers? Aangezien verticaal industriebeleid op EU-niveau een
relatief nieuw fenomeen is, is een helder, nauw geformuleerd en politiek gedeeld afwegings- en
besluitvormingskader nog niet meteen voorhanden. Wel worden de contouren ervan steeds beter
zichtbaar in de Brusselse debatten en besluitvormingspraktijk, zij het vooral in een kleine kring van
Europese en nationale beleidsmakers en industriële spelers zelf. Ook zijn losse fragmenten van een
inhoudelijk afwegingskader te vinden in beleidsdocumenten van de Commissie, zoals de IPCEI-
richtsnoeren, en van de nationale ministeries van Economische Zaken en Financiën. 59
Op basis van deze fragmenten ontwikkelt dit hoofdstuk de aanzet voor een inhoudelijk
afwegingskader; het institutionele kader zal in hoofdstuk 6 worden verkend. Zo’n inhoudelijk kader
dient verschillende doelen. Allereerst maakt het inzichtelijk welke uiteenlopende belangen de Unie
moet afwegen en daarmee ook waarom bepaalde keuzes wel of niet worden gemaakt. Dit versterkt
de legitimiteit van industriebeleid. Tegelijk kan het de kwaliteit van de besluitvorming verbeteren.
Indien omarmd op Europees niveau, biedt zo’n kader tevens een instrument om het najagen van
enge nationale belangen en particuliere lobby’s af te wijzen op basis van gedeelde argumenten. Voor
Nederland in het bijzonder geeft het de regering een handvat om een constructief en eigentijds
standpunt in Brussel in te nemen en tegelijkertijd gevreesde uitwassen van Europees industriebeleid
te breidelen.
      5.2 Het vertrekpunt: publieke doelen en stratetegische weerbaarheidstoets
Een adequaat Europees afwegingskader voor industriepolitieke keuzes omvat verschillende stappen
en perspectieven. Om te beginnen is industriebeleid niet wenselijk zonder dat de politiek bepaalde
maatschappelijk en economisch relevante doelen definieert. Of de EU en de lidstaten publieke
middelen zouden moeten investeren in een industrieel ecosysteem hangt van deze doelen af. Dat
industriebeleid dient te worden aangedreven door heldere en concrete doelen is de hoofdgedachte
in het werk van de Amerikaans-Italiaanse econoom Mariana Mazzucato.60 Zij gebruikt de term
‘missie’ en ‘missie-georiënteerd’ beleid, een concept dat, zoals we zagen, door de Europese Commissie
inmiddels uitdrukkelijk wordt omarmd in haar innovatiebeleid.
Het bekendste succesverhaal van zulk beleid is het Apolloprogramma, waarmee de VS in 1969 de
eerste mens op de maan zou zetten en dat de aanzet gaf tot grootschalige innovatie op technologisch
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>gebied. In woorden die elke Amerikaan destijds kende had John F. Kennedy zeven jaar eerder
uitgelegd wat de missie was: “We choose to go to the moon in this decade and do the other things, not
because they are easy, but because they are hard.” Kennedy begreep het politieke en democratische
belang van een narratief. Ook het Amerikaanse publiek moest zich achter deze missie scharen. Met
enorme publieke investeringen, aangestuurd door de federale overheid, wist de VS de technologische
achterstand op de Sovjet-Unie in de ruimtevaart om te zetten in een beslissende voorsprong, het
echte politieke doel van Kennedy.61
Het is de politiek, zo valt op in dit voorbeeld, die doelen vaststelt en daarvoor publieke middelen
beschikbaar maakt. Rond die doelen creëert of ondersteunt de overheid vervolgens allianties van
privaatrechtelijke en publieke organisaties. De bedoeling is nooit om de spelers in die ecosystemen
– ondernemingen, wetenschappers, entrepreneurs en onderzoeksinstituten – te helpen bij het
verwezenlijken van particuliere belangen. De afweging is: wat kunnen deze spelers doen voor het land,
in dit geval de Unie, met name om bepaalde publieke belangen te verwezenlijken?62
Industriebeleid wordt zeker niet altijd aangestuurd door zo concreet afgebakende doelen
als de Amerikaanse ambities met het Apolloprogramma – het verslaan van de Sovjet-Unie
in de ruimtewedloop – of door gebeurtenissen die, zoals bij de COVID-19-pandemie, nopen
tot gedeeltelijke omschakeling naar een medische oorlogseconomie. Maar zeker moeten
industriepolitieke doelen niet zodanig breed geformuleerd worden dat ze elke onderscheidende
werking verliezen. Het besluit om selectief te investeren in een bepaald industrieel ecosysteem –
of om bedrijf A af te schermen van buitenlandse overnames maar bedrijf B niet – moet zijn terug
te voeren op de bijdrage van het betreffende ecosysteem aan dat publieke doel. Indien dit soort
keuzes niet te rechtvaardigen zijn vanuit een duidelijke ‘missie’, dan resteert vooral horizontaal
industriebeleid, waarvan in beginsel iedereen zou moeten profiteren.
Zoals geconstateerd koppelt de Unie haar recente industriebeleid vooral aan de doelen van de twin
transitions: vergroening en digitalisering. De AIV onderschrijft de opvatting dat dit twee cruciale
publieke belangen zijn, met reden richtinggevend voor het nieuwe Europees industriebeleid. Toch
zijn dit zeker niet de enige doelen die een leidende rol kunnen spelen. Volksgezondheid, zo toont
de COVID-19-crisis aan, is een ander publiek belang dat tot gezamenlijk industriebeleid kan nopen.
Ook economische veiligheid, met name op het gebied van strategische infrastructuur zoals energie-
en communicatienetwerken (5G), is een doel dat de Unie zou kunnen aangrijpen om industriële
ecosystemen actief te ondersteunen. Meer voorbeelden zijn denkbaar.
De AIV acht het echter niet zinvol om een uitputtende en permanente lijst van publieke doelen op te
stellen. Industriebeleid is vooral een reactie op uitdagingen en omstandigheden die – zoals opnieuw
de pandemie scherp aantoont – snel kunnen veranderen; zelfs in een stabiele situatie zouden de
voorkeuren of meerderheden in het democratische debat kunnen omslaan. Daarom is het bij uitstek
een opdracht voor de politiek, ook op Europees niveau, om telkens opnieuw vast te stellen welke
publieke doelen de Unie met haar industriebeleid zou moeten of willen bereiken.
Als het gaat om industriebeleid dat vandaag uit Brussel komt, lijkt momenteel één publiek
doel andere belangen te overtreffen: economische weerbaarheid van de Unie, oftewel het
terugdringen van afhankelijkheid in met name strategische toevoerketens. Geopolitieke, of zo
men wil geo-economische bedreigingen blijken de grote drijfveer bij de nieuwe inzet van de Unie
op industriebeleid. Juist wanneer andere grote publieke belangen – digitalisering, klimaat, de
volksgezondheid, energiezekerheid – in het gedrang komen vanwege geopolitieke kwetsbaarheid
in internationale toeleveringsketens, biedt industriepolitiek mogelijkerwijs uitkomst. Dit snijpunt
tussen economische weerbaarheid en andere publieke doelen is naar het oordeel van de AIV bij
uitstek de plek om dit beleid in te zetten. In dat opzicht kan, met het Nederlandse kabinet, ook
worden gesteld dat strategische autonomie “geen doel op zichzelf” is maar “een middel” om andere
publieke doelen te verwezenlijken.63
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                  42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Zodoende is het vertrekpunt van het afwegingskader voor EU-industriebeleid dat de AIV voorstelt:
komt er een bepaald publiek doel in het gedrang door geopolitieke kwetsbaarheid? Dit is de eerste,
strategische weerbaarheidstoets.
Aan deze toets wordt in Brussel al handen en voeten gegeven. Empirisch onderzoek dat de
internationale afhankelijkheden van de Unie in strategische toeleveringsketens in kaart brengt,
blijkt een zeer bruikbaar hulpmiddel om concrete doelen of ‘missies’ van industriebeleid nauwkeurig
te definiëren en in te perken. Een wildgroei van industriepolitieke initiatieven kan ermee worden
voorkomen. Zoals in hoofdstuk 3 beschreven, heeft de Commissie op dit gebied sinds 2020 belangrijk
werk verricht. Naar verwachting zal de instelling dit onderzoekswerk dit jaar voortzetten en
het inzicht in de nijpendste knelpunten en afhankelijkheden in strategische toeleveringsketens
aanscherpen. Daarmee wordt ook telkens duidelijker op welke industriële sectoren of waardenketens
– of onderdelen ervan – de Unie zich dient te richten.
      5.3 Vier begrenzende toetsen
Tegelijkertijd is het doorlopen van alleen deze strategische weerbaarheidstoets niet voldoende om
tot de inzet van industriebeleid te besluiten. Zulk beleid zal de economische weerbaarheid niet in alle
gevallen vergroten en/of kan nadelen hebben die zwaarder wegen. Bredere belangen en begrenzende
normen, zoals het belang van een gelijk speelveld op de binnenmarkt en de eerlijke concurrentie,
kunnen dwingen tot terughoudendheid. De AIV acht het wezenlijk dat de regering in staat is helder
aan te geven in Brussel hoe de Unie deze afweging dient te maken en waarom industriebeleid soms
wel, maar soms ook niet het juiste instrument is. Het vermogen dit onderscheid te maken, tegelijk
oude en nieuwe publieke belangen in het oog te houden, is de kern van “slimme” industriepolitiek.
In deze paragraaf zullen vier nadere toetsen worden besproken die samen met de strategische
weerbaarheidstoets een aanzet vormen voor een duidelijk afwegingskader voor Europees
industriebeleid. Om de werking van deze toetsen te illustreren volgen meteen erna twee uitgewerkte
casussen: de halfgeleiderindustrie en waterstoftoepassingen. Een eerste uiterst belangrijke maatstaf
is de mate waarin bepaald industriebeleid effectief bijdraagt aan het verminderen van geopolitieke
afhankelijkheid in vitale waardeketens. Ook zal gekeken moeten worden naar het gelijke speelveld op
de binnenmarkt en hoe de kosten en baten van industriebeleid over de lidstaten worden verdeeld. Het
belang van de internationale handel en vrij verkeer van kapitaal binnen de multilaterale orde dient
eveneens te worden meegewogen.
      Effectiviteit
Een eerste afweging is of industriebeleid een effectieve oplossing biedt. Afhankelijkheid binnen
strategische toeleveringsketens kan vaak worden verminderd door gericht industriebeleid te
voeren, maar er zijn grenzen aan het economisch mogelijke – denk aan de beperkte aanwezigheid
van bepaalde grondstoffen en mineralen in de Europese bodem. Wellicht belangrijker nog zijn
beperkingen van politieke en historische aard. De mijnindustrie is vrijwel geheel uit Europa
verdwenen, een historisch feit dat niet snel ongedaan kan worden gemaakt en dat de onafhankelijke
toevoer van zeldzame aardmetalen voor de Unie momenteel bemoeilijkt, al wordt naarstig gezocht
naar alternatieven. Om een ander voorbeeld te noemen, het geografische centrum van de data- en
internetindustrie ligt al langer dan een halve eeuw aan de Amerikaanse westkust, de geboorteplek van
tech-reuzen zoals Google, Apple, Microsoft en Facebook. Geld pompen in Europese tegenhangers die
op alle fronten met deze Amerikaanse platformbedrijven zouden kunnen wedijveren is onbegonnen
werk.
Daarentegen kan het voor de EU wel haalbaar en verstandig zijn – vooral omwille van veiligheids- en
privacyoverwegingen – om te investeren in een Europese data-infrastructuur voor het opslaan van
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>data, zoals Duitsland en Frankrijk al beogen met het GAIA-X project. Historisch gegroeide situaties en
andere beperkingen dwingen de Unie selectief te zijn en in te zetten op marktsegmenten waar Europa
economische en technologische mogelijkheden en troeven bezit, de veiligheidsbelangen groot zijn en
de kans op succes aanzienlijk is. Een nuchtere, op economische feiten gebaseerde afweging is hierbij
noodzakelijk, waarbij heldere en meetbare criteria voor haalbaarheid en succes moeten worden
vastgesteld.
Gelukkig is industriebeleid geen zaak van alles of niets, van zelfvoorziening of totale afhankelijkheid
van het buitenland. Behalve het opbouwen van autonome industriële ecosystemen binnen de Unie
zijn er ook andere middelen en tactieken die de weerbaarheid van de Unie kunnen vergroten. In
politieke debatten zal de afweging gaan om het vinden van de beste combinatie tussen reshoring en
deze alternatieve instrumenten.
Een eerste alternatief voor reshoring is diversificatie, vooral in ketens waarbinnen de Unie afhankelijk
is van een of enkele toeleveranciers, zoals China voor bepaalde zeldzame aardmetalen of Taiwan voor
halfgeleiders. Onderzocht kan worden of dergelijke toeleveringsketens geografisch beter gespreid
kunnen worden, bij voorkeur naar landen waarvan geen geopolitiek misbruik van afhankelijkheden
wordt verwacht. Eventuele verstoringen in de toevoerketen zouden zo kunnen worden opgevangen.
Zo kan de Unie enerzijds zeldzame aardmetalen uit Europese bodem halen, bijvoorbeeld in Zweden.
Maar anderzijds kan toelevering vanuit Canada of Australië, landen met een sterke mijnindustrie, wel
eens voor een snellere en eenvoudigere oplossing zorgen. Europese capaciteit opbouwen is misschien
wel de veiligste, maar niet altijd de enige of de beste oplossing.
Een tweede tactiek is inzetten op wederzijdse afhankelijkheid in internationale waardeketens. De
gedachte hierbij is dat economische afhankelijkheid, bijvoorbeeld van China of Rusland, vooral
tot politieke kwetsbaarheid leidt wanneer deze eenzijdig is of sterk asymmetrisch. Zijn twee of
meerdere landen op elkaar aangewezen, grofweg in gelijke mate, dan houden zij elkaar in een
natuurlijk machtsevenwicht. Dreigen met het dichtdraaien van de toevoer van bepaalde grondstoffen,
technologie of producten door de één is dan snijden in eigen vlees. In plaats van vol in te zetten op
de Europese reshoring van gehele waardeketens, zou de Unie zich dus ook kunnen richten op het
versterken en uitbouwen van de eigen positie in een of een klein aantal goedgekozen onderdelen van
de waardeketen. Nog steeds blijft het investeren in verticaal en sturend industriebeleid noodzakelijk,
maar de politieke keuze die daaraan ten grondslag ligt wordt niet enkel gemaakt tussen bepaalde
waardeketens maar ook binnen deze waardeketens. Dit kan aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld, als niet
alle onderdelen van een ecosysteem hoogwaardige banen creëren. Bovendien maakt zo’n fijnmazigere
benadering het mogelijk gerichter en effectiever te investeren in de marktsegmenten en technologie
waar Europa troefkaarten heeft. Wel is cruciaal dat Europa binnen deze specifieke segmenten
daadwerkelijk voor blijft lopen op andere grote internationale spelers en dus onmisbaar blijft. Alleen
deze voorsprong maakt het mogelijk kritieke strategische kwetsbaarheden te vermijden.
De derde tactiek kan ‘co-shoring’ of ‘near-shoring’ worden genoemd, waarbij het woord near in dit
geval niet enkel naar geografische maar ook politieke nabijheid verwijst. Gelijkgestemde, westerse
of democratische landen worstelen vaak met hetzelfde soort economische kwetsbaarheid als de EU.
Deze gedeelde afhankelijkheid maakt het mogelijk om naar gedeelde oplossingen te zoeken. Mede
op aandringen van de VS vormt dit een hoofdpunt op de agenda van de relatief nieuwe EU-US Trade
and Technology Council (TTC). De gedachte is dat zowel de Unie als de VS in dezelfde strategische
ketens investeren, maar zich aan een arbeidsverdeling houden. De waardeketen wordt als het ware
in stukjes gehakt en over beide partners verdeeld. Financiële lasten worden zo gespreid en verlicht.
Eenzelfde arbeidsverdeling is mogelijk met andere bevriende landen – denk aan Canada, Japan,
Zuid-Korea, India, Australië en het VK. Wel zal de EU bij deze uitbestedingstactiek zorgvuldig moeten
wegen welke technologieën en marktsegmenten zij aan andere landen overlaat. Vooral de VS lijkt
de meest geavanceerde technologie, bijvoorbeeld in de micro-elektronica, in eigen land te willen
houden en minder innovatieve productie liefst af te schuiven naar bondgenoten in Europa en elders.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>De vraag is hoe de Unie met die strategie dient om te gaan. Co-shoring mag dan kostenbesparend zijn,
de bedoeling is zeker niet dat Europa de eigen technologische achterstand bestendigt. Ook dient de
Unie nauwkeurig te toetsen of de geopolitieke en strategische belangen van de landen waarmee zij
co-shoring allianties aangaat wel voldoende samenvallen met die van Europa zelf.
Met deze verschillende tactieken beschikt de Unie in elk geval over opties die in de besluitvorming
telkens getoetst kunnen worden op de mate waarin zij de strategische weerbaarheid of andere
doelen bevorderen en tegelijk ook haalbaar, effectief en efficiënt zijn. Blijkt reshoring van bepaalde
ecosystemen of technologieën voor de EU onhaalbaar of nodeloos duur, dan kunnen de andere
instrumenten – diversificatie, inspelen op wederzijdse afhankelijkheid, co-shoring – worden
onderzocht en benut.
Tot slot: ook deze lichtere instrumenten hebben strategische beperkingen en kunnen een
ambitieuzere vorm van reshoring zeker niet altijd vervangen. Zo berusten telkens grotere delen van
de Europese economie – en de maatschappelijke orde zelf – op een data-infrastructuur die zich
fysiek grotendeels in de VS bevindt en onder toezicht staat van een vreemde mogendheid. De VS
verwerft zich daarmee een unieke positie van macht over de Unie, die in het uiterste geval bestaat
in de mogelijkheid om Europa van de eigen data af te snijden. Mede op Europees verzoek bouwen
Amerikaanse internetbedrijven zoals Microsoft en Google daarom aan cloud- en datacenterfaciliteiten
op Europese bodem.64 Toch dreigen zelfs deze faciliteiten te vallen onder de jurisdictie van de VS, dat
onder de Cloud Act (2018) de eigen internetbedrijven kan dwingen toegang te geven tot datacenters
ook buiten de VS.65 Het opbouwen van een Europese cloud-infrastructuur die ook in Europese
handen is zou, ondanks de hoge kosten, niettemin wel eens het meest aangewezen alternatief kunnen
vormen.
      Binnenmarkt
Een tweede afweging is of industriebeleid niet tot disproportionele verstoringen van de binnenmarkt
leidt. De binnenmarkt blijft van cruciale waarde voor de Europese industrie en de economie, zeker
voor Nederland. In een verslechterend internationaal handelsklimaat, waarin de handel met niet
EU-landen op obstakels stuit en de WTO in crisis verkeert, zal die waarde enkel toenemen. De
binnenmarkt biedt Nederlandse en Europese ondernemingen de schaal om grote investeringen te
doen, bijvoorbeeld in digitale technologie, en de slag aan te gaan met Amerikaanse, Chinese en andere
buitenlandse concurrenten. Maar ook het versterken van Europa’s economische weerbaarheid tegen
geopolitieke en andere externe schokken veronderstelt een goed werkende binnenmarkt, waarin dit
soort schokken in beginsel niet of minder voorkomen. Zonder de binnenmarkt zouden de lidstaten
zich genoodzaakt zien hun economische weerbaarheid op nationaal niveau te verzekeren. Niet alleen
voor Nederland, maar ook voor de grote lidstaten, lijkt dat een onhaalbare opgave.
Het verlenen van staatssteun, of het op andere manieren afschermen van ondernemingen door
lidstaten, wordt door de Unie al sinds lang gereguleerd en aan beperkingen onderworpen. Eerder
bleek al dat de politieke druk om deze kaders ruimer te interpreteren en het toezicht te versoepelen
sterk is toegenomen dankzij een aantal gebeurtenissen en mondiale ontwikkelingen. In bepaalde
gevallen kan een dergelijke versoepeling van de Europese marktregels in de ogen van de AIV wenselijk
zijn. Met het krampachtig vasthouden aan het volledige Europese acquis op het gebied van de
mededingingspolitiek zal de Unie, en ook Nederland, de geopolitieke uitdaging niet kunnen aangaan.
Dat neemt niet weg dat uitholling van de Europese binnenmarkt moet worden voorkomen en
grenzen nodig zijn aan hoever de kernregels van de Unie en markt kunnen worden opgerekt.
Dit is het onvermijdelijke spanningsveld waarin Europees industriebeleid zich nu begeeft en waarin
verschillende en vaak botsende belangen keer op keer zorgvuldig gewogen dienen te worden.
Enerzijds is er de noodzaak tot publiek investeren in bepaalde ecosystemen of het nemen van
afschermende maatregelen, die binnen de Unie steeds vaker onderkend wordt. Anderzijds blijft het
belang overeind van het gelijke speelveld en de handhaving van de spelregels voor de binnenmarkt,
elementen die ervoor zorgen dat de Europese binnengrenzen open kunnen blijven.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Voor deze afweging spelen de door de Commissie opgestelde IPCEI-richtsnoeren een belangrijke
sturende rol. Een van die richtsnoeren is dat staatssteun enkel dient te worden ingezet wanneer de
markt zelf verzaakt. Publiek geld is, volgens de Commissie, vooral bedoeld om terrein te ontginnen
dat zonder overheidsaansporing braak blijft liggen. Een klassiek probleem van industriebeleid is dat
overheidsgeld private investeringen kan verdringen, een fenomeen dat bekend staat als crowding
out. Met haar IPCEI-beleid wil de Commissie het tegenovergestelde effect bereiken: crowding in, het
aantrekken van privékapitaal voor maatschappelijk wenselijke investeringen en innovatieprojecten
die marktspelers zelf als te riskant inschatten. Door op deze wijze publieke middelen in te zetten, gaat
de drempel voor aanvullende particuliere investeringen omlaag.
      Batenspreiding
Een derde begrenzende afweging bij de beoordeling van Europese industriepolitieke initiatieven
is of de baten ervan bij meerdere lidstaten terecht komen. Wanneer de Unie bijvoorbeeld de
staatssteunregels versoepelt, dan moet altijd gelet worden op de maatschappelijke kosten en de
sociale en economische verhoudingen binnen en tussen de lidstaten Vooral grote EU-landen zoals
Duitsland en Frankrijk hebben het vermogen publiek geld te investeren en daarmee de eigen
industrie te versterken, zo bleek al in hoofdstuk 4. Zo zette de Commissie gedurende grofweg het
eerste jaar van de coronacrisis het sein op groen voor een totaal van 3,1 biljoen (3100 miljard) euro aan
nationale noodsteun voor ondernemingen in de gehele Unie. Meer dan de helft van dat bedrag, 51%,
was Duits geld bestemd voor in Duitsland gevestigde bedrijven.66 Slechts een beperkt gedeelte van de
goedgekeurde Duitse steun werd daadwerkelijk uitbetaald. Maar dit verbluffende getal zegt veel over
de enorme verschillen in vermogen om actief industriebeleid te ontwikkelen.
Lidstaten met grote financiële armslag zullen de door Brussel gecreëerde extra speelruimte het
beste benutten. Zij kunnen de concurrentiepositie van de eigen nationale industrie met publieke
investeringen verstevigen. Ook zullen deze lidstaten er beter in slagen kennisintensieve en
innovatieve industriële productiecapaciteit aan te trekken, bijvoorbeeld op het gebied van waterstof,
om daarmee op het eigen grondgebied nieuwe banen en welvaart te creëren. Lidstaten met kleinere
budgetten leggen het in een directe subsidierace af. Met de ontplooiing van Europees industriebeleid
bestaat zelfs het gevaar dat deze laatste lidstaten aan industriële en technologische slagkracht zullen
inboeten en dat kennis, kapitaal en banen niet naar China wegvloeien maar naar Duitsland en
Frankrijk. Voor de Unie als geheel misschien een kleiner kwaad, maar niettemin ongewenst binnen
Unieverband.
De Unie en ook Nederland hebben er belang bij een dergelijk ongewenst verdelend effect tegen te
gaan en ervoor te zorgen dat Europees industriebeleid ook daadwerkelijk Europees is en de belangen
van alle lidstaten dient. Zolang industriebeleid hoofdzakelijk gefinancierd wordt door de lidstaten
zelf en niet centraal door Brussel, blijven de mogelijkheden hiertoe vanzelfsprekend beperkt. Van
Duitsland en Frankrijk kan redelijkerwijs niet worden verlangd dat zij nationale budgetten voor
industriebeleid besteden aan projecten en faciliteiten in andere EU-landen. Toch moet Europees
industriebeleid breed worden opgezet, dat wil zeggen: gericht zijn op het opbouwen van omvangrijke,
liefst Unie-omspannende industriële ecosystemen, allianties en waardeketens waarbij niet één,
maar meerdere lidstaten betrokken zijn. Denk bijvoorbeeld aan een Zweedse fabriek die batterijen
produceert voor Duitse auto’s. Die bijdrage zal niet voor iedere lidstaat dezelfde zijn. Wezenlijker
is echter het grensoverschrijdende karakter van industriepolitieke initiatieven. Meerdere lidstaten
moeten bijdragen aan ten minste een van de segmenten van de waardeketen zodat er geen nationale
waarde- en toeleveringsketens gecreëerd worden maar een geïntegreerde Europese industriële
economie waarbinnen alle landen van toegevoegde waarde zijn.
Indien dat niet mogelijk blijkt, zou kunnen worden onderzocht of lidstaten die niet deelnemen op
andere manieren kunnen meeprofiteren, bijvoorbeeld door het faciliteren van toegankelijkheid van
kennis en nieuwe technologie. Het zou een belangrijk smeermiddel kunnen zijn om het draagvlak
voor industriebeleid in de Unie te vergroten.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Ook voor deze afweging biedt het bestaande IPCEI-beleid van de Commissie, dat samenwerking
tussen meerdere lidstaten tot bindende norm verheft, houvast.67 Echter, het gezamenlijke karakter
van het IPCEI-beleid heeft ook een prijs. Het afstemmen van nationale agenda’s leidt onvermijdelijk
tot vertraging. In China en de VS heeft men daar beduidend minder last van. Het Frans-Duitse
verlangen naar minder rompslomp en een doortastender industriebeleid, dat voelbaar is in Brussel,
valt in dit opzicht goed te begrijpen. Toch dient dit verlangen altijd zorgvuldig afgewogen te worden
tegen het belang dat meerdere/zo veel mogelijk lidstaten meeprofiteren.
      Multilaterale orde
Een laatste begrenzende afweging is of de multilaterale orde niet nodeloos wordt belast.
Industriepolitieke initiatieven dienen gewogen te worden tegen de verplichtingen die de Unie
heeft ten opzichte van haar internationale handelspartners en de WTO, en in het licht van hun
consequenties voor lage- en middeninkomenslanden. De toevoeging van het woord ‘open’ aan het
doel van strategische autonomie, waar Nederland zich de afgelopen jaren sterk voor heeft gemaakt,
duidt op de ambitie om een dreigende mondiale spiraal van protectionisme te vermijden en om, waar
mogelijk, multilaterale samenwerking na te blijven streven.
Dat er tussen beide ambities spanning bestaat is onbetwist. Enerzijds heeft het veranderde
geopolitieke klimaat en met name de Chinees-Amerikaanse rivaliteit zijn weerslag op de
internationale markten en regelorde. Het groeiende besef, mede door de pandemie en de oorlog in
Oekraïne, dat internationale toeleveringsketens en kritieke grondstoffen instrumenten dreigen te
worden in een geopolitiek spel der supermachten drijft het thema van strategische weerbaarheid
telkens hoger op de Europese agenda. Anderzijds bestaat er in de Unie nog steeds het besef dat onze
welvaart onlosmakelijk verbonden is met het bestaan van relatief onbelemmerde, goed gereguleerde
mondiale handels- en geldstromen. Een vergaande ontrafeling van de globalisering zou zonder meer
schadelijke gevolgen hebben voor de Europese economie.
Daarom is het belangrijk dat de Unie, en Nederland daarbinnen, zich blijft inzetten voor de
internationale regelorde en onbelemmerde wereldhandel. Dat kan niet zonder dat de Unie bereid
is zich aan de regels te houden en verantwoording af te leggen aan haar handelspartners. Wel
moet iedere vorm van naïviteit worden uitgebannen. Lang heeft de EU zich als morele gids voor de
internationale regelorde en de vrijhandel opgesteld. Toepassen van het reciprociteitsbeginsel, een
oude Franse eis, werd altijd afgewezen. Door immer het goede voorbeeld te blijven geven zouden
andere landen, zoals China, wel tot inkeer komen. Dat is niet het geval gebleken. Onder Trump heeft
de VS zijn vertrouwen in de WTO opgezegd. Vooralsnog lijkt Biden dit niet te willen veranderen.
Ook China trekt zich weinig aan van Europese protesten, bijvoorbeeld tegen de subsidies waarmee
Chinese staatsondernemingen op de wereldmarkt opereren. Sinds China’s toetreding tot de WTO in
2001 zijn de beloofde markteconomische hervormingen uitgebleven. In dit krachtenveld ziet de Unie
zich gedwongen het spel een stuk scherper te spelen, en de “Europese manier van leven” strategisch te
beschermen, volgens het motto “open waar het kan, beschermend waar het moet”.68
In deze speelruimte, tussen vroegere naïviteit en het gevaar de internationale regelorde te
delegitimeren, dient de Unie de eigen industriële en technologische belangen veilig te stellen. Met
de door de Commissie voorgestelde koolstofgrensheffing (CBAM) en een reeks andere voorstellen
zoekt de Unie deze ruimte ook nadrukkelijk op, hetgeen de AIV toejuicht. Kennelijk acht Brussel het
risico politiek aanvaardbaar dat een dergelijke heffing de grenzen van het binnen de WTO-regels
toelaatbare mogelijkerwijs overschrijdt. Ook ligt er, zoals in hoofdstuk 3 vermeld, een breed gesteund
wetsvoorstel dat de vrijheid van buitenlandse staatsgesubsidieerde ondernemingen inperkt. Chinese
staatsbedrijven zullen het in de toekomst lastiger vinden Europese bedrijven over te nemen. Dat ook
Europa de subsidiekraan opendraait, bijvoorbeeld voor de microchip-industrie, past eveneens goed in
dit beleid. Het risico dat de Unie met dit soort initiatieven de internationale regelorde schaadt, zal zij
elke keer opnieuw moeten beoordelen.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                       47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>      De halfgeleiderindustrie
Halfgeleiders, ook wel microchips of semiconductors genoemd, gelden als strategische technologie
bij uitstek. Mede door de heersende schaarste op dit gebied en de bestaande Europese afhankelijkheid
van enkele buitenlandse bedrijven, wordt het garanderen van een betrouwbare toevoer van
halfgeleiders steeds vaker gezien als een publiek belang, ter bescherming waarvan overheden
handelend dienen op te treden.
Nederland is een belangrijke en strategische speler in de mondiale halfgeleiderwaardeketen, niet
in het minst door de rol van ASML. Het Veldhovense bedrijf is als enige in de wereld in staat
zogenaamde extreem ultraviolet (EUV) machines te produceren, waarmee in fabrieken (fabs) zeer
hoogwaardige microchips worden gemaakt. Voor producenten van halfgeleiders, tegenwoordig vooral
in Azië te vinden, is ASML de essentiële toeleverancier. Daarnaast spelen ook Nederlandse bedrijven
als NXP en Besi een rol in de Europese chipproductie. Nederlandse kennisinstellingen, zoals de
technische universiteiten Delft en Eindhoven, nemen een internationaal sterke positie in.69
Het is dankzij deze troeven dat Brussel soms naar Nederland kijkt – en richting regio Eindhoven –
om beleid op het gebied van halfgeleiders vorm te geven. Niettemin sloot Nederland zich niet aan
bij een eerste IPCEI voor micro-elektronica, in 2018.70 Met de plannen voor een tweede IPCEI voor
micro-elektronica, in december 2021 door Berlijn bij de Commissie ingediend, doet Nederland wel
mee. Evenwel, tot het opeisen van een voortrekkersrol is het nog niet gekomen. Ook uit de eerste
Nederlandse reacties op de Europese Chips Act spreken vooral zorg en terughoudendheid.71
De Nederlandse terughoudendheid lijkt samen te hangen met de traditionele angst voor de Frans-
Duitse roep om meer statelijk handelingsvermogen in de economie. Het is echter de vraag of die
houding nog op zijn plaats is. De belangrijke rol van chiptechnologie in de Nederlandse economie,
alsmede de grote Amerikaanse en Chinese interesse in Nederlandse chipbedrijven, nopen volgens de
AIV tot het maken van nieuwe afwegingen.
      Staat er een publiek en geopolitiek belang op het spel?
Twee factoren rechtvaardigen waarom dit bij microchips het geval is. Enerzijds leveren halfgeleiders
een noodzakelijke bouwsteen voor de digitalisering. Nu al vormen halfgeleiders een essentiële
component bij een reeks van producten. Wasmachines, driver-assistance-technologie, zonnepanelen,
medische apparatuur en natuurlijk smartphones functioneren niet zonder halfgeleiders. Elon Musk
omschrijft zijn Tesla’s als ‘sophisticated computers op wielen’. De tweede factor is dat halfgeleiders,
dankzij hun strategische rol, inzet zijn geworden van grote geopolitieke rivaliteit. Zowel voor de VS
als voor China zijn halfgeleiders een zaak van nationale veiligheid. Beide grootmachten willen de
eigen kwetsbaarheid binnen de deze waardeketen afbouwen en waar mogelijk de kwetsbaarheid van
de ander opdrijven.
Na decennialang voorop te hebben gelopen heeft de VS zijn koppositie in deze markt aan Azië
verloren. Onder de vlag van protect and promote zet Washington daarom fors in op het terughalen van
chipproductie naar eigen grondgebied, ook met behulp van subsidies. Het Amerikaanse Intel heeft
al toegezegd twee nieuwe fabs te bouwen in Arizona. Ook het Zuid-Koreaanse Samsung en TSMC
uit Taiwan hebben miljardenplannen om hun productiecapaciteit op Amerikaans grondgebied uit te
bouwen. Ook China wil de achterstand op het gebied van halfgeleiders inlopen. Al in 2015 werd de
Chinese Advanced Semiconductor Innovation Alliance (CASA) opgericht. Daarnaast biedt Beijing enorme
belastingvoordelen aan onderzoekers en fabrikanten op het gebied van microprocessors en is er een
halfgeleiderinvesteringsfonds dat overnames van buitenlandse technologiespelers kan financieren.72
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Ook de Unie beseft dat zij in deze toeleveringsketen kwetsbaar is. De actuele schaarste aan
halfgeleiders, ontstaan door onvoorziene toename in de vraag, is daarbij eerder een bijkomstigheid.
Het diepere probleem is het gevaar dat strategische toeleveringsketens als diplomatiek druk- en
chantagemiddel worden ingezet, zoals dat bij aanvang van de pandemie voor mondmaskers het geval
was en ook zou kunnen gebeuren met de toelevering van Russisch aardgas. Taiwan en Zuid-Korea,
beide sleuteleconomieën in de waardeketen voor halfgeleiders, liggen in de Amerikaans-Chinese
frontlinie. Ook hebben Amerikaanse export restricties nu al pijnlijke gevolgen voor de Europese
economie.
      Biedt industriebeleid een effectieve oplossing?
EU-industriebeleid gericht op het versterken en beschermen van digitale soevereiniteit lijkt daarmee
op zijn plaats. Toch dient zulk Europees beleid rekening te houden met randvoorwaarden. Allereerst
dient het haalbaar en effectief te zijn. Door internationale afhankelijkheden en specialismen op
deelgebieden (onderzoek en innovatie, grondstoffen, productie en verpakking) is het ondenkbaar dat
landen alles zelf kunnen doen. Ook de VS lijkt dit in te zien. De productie van halfgeleiders is een zeer
complexe legpuzzel waaraan mondiaal wordt gewerkt. Pogingen de toeleveringsketen in zijn geheel
naar Europa te halen zullen daarom niet effectief zijn.
Verstandiger is selectief in te zetten op het versterken van de Europese positie op een beperkt
aantal onderdelen. Veel aandacht gaat uit naar Commissieplannen om, net als in de VS, fabs voor
de productie van microchips naar Europees grondgebied te halen, onder meer met hulp van
overheidssubsidies. De toeleveringszekerheid wordt met het aantrekken van productiecapaciteit
opgeschroefd. Niettemin zal internationale afhankelijkheid in de toekomst onvermijdelijk blijven.
Het is daarom belangrijk erop toe te zien dat die afhankelijkheid wederzijds blijft.73 De mogelijkheid
om de controle over bepaalde choke points (strategische knelpunten) in de toeleveringsketen als
drukmiddel tegen de Unie te gebruiken wordt immers beperkt wanneer de Unie met dezelfde
middelen kan terugslaan.
De belangrijkste vraag is daarom welke ‘knelpunten’ in de toeleveringsketen voor halfgeleiders Europa
kan controleren. Wederzijdse afhankelijkheid is slechts wederzijds indien de Unie over bepaalde
technologieën beschikt die andere staten niet bezitten. Dit punt zal hoogstwaarschijnlijk niet liggen
bij de hoog-geavanceerde fabs die de Unie op eigen grondgebied wil bouwen, faciliteiten waarover
andere staten ook beschikken. Eerder moet worden gedacht aan de EUV-technologie van ASML, door
de VS nadrukkelijk aangemerkt als choke point. Zowel voor Nederland als Europa is het van belang dat
de controle over dit knelpunt wordt behouden, iets dat alleen zal lukken door te blijven investeren in
innovatie, onderzoek en bescherming te bieden tegen buitenlandse overnames.
Ook betere samenwerking met handelspartners kan uitkomst bieden. In de gesprekken tussen de
Unie en de VS in de Trade & Technology Council (TTC) is dit een thema. Het is op dit moment echter
niet waarschijnlijk dat de EU genoegen neemt met Amerikaanse suggesties dat de Europa zich beter
kan toespitsen op de productie van minder geavanceerde halfgeleiders, zoals die bijvoorbeeld in
de Europese auto-industrie worden gebruikt. De Europese ambities reiken inmiddels verder, met
inbegrip van de productie van hoog-geavanceerde 2-nanometer-chips. Zo hoopt de Unie zich op de
technologische eisen van de toekomst voor te bereiden.
      Kunnen ernstige marktverstoringen vermeden worden?
Een andere randvoorwaarde is dat marktverstoringen worden vermeden. Het verlenen van
overheidssubsidies, bijvoorbeeld aan gevestigde microchipspelers zoals Intel, Samsung en TSMC
voor de constructie van fabs op grondgebied van de Unie, mag bestaande ondernemingen of
onderzoeksinstellingen niet schaden of wegdrukken (crowding out). Integendeel, deze spelers zouden
moeten meeprofiteren van de extra ruimte voor publieke investeringen. Zeker moet voorkomen
worden dat de ene lidstaat de andere met subsidies de loef afsteekt.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Het ligt daarom voor de hand dat IPCEIs en andere ondersteunende overheidsinitiatieven
zich beperken tot nieuw te ontginnen terrein, dat in dit geval volop aanwezig lijkt te zijn. De
halfgeleiderindustrie, zo voorspellen marktanalisten, zal blijven groeien. Zonder aanzienlijke
overheidssteun zal de productie van geavanceerde halfgeleiders op EU-grondgebied echter niet snel
van de grond komen, terwijl hier wel een strategische kwetsbaarheid ligt. In beginsel lijkt er dus
speelruimte te bestaan voor publieke investeringen. De Commissie heeft daarbij de taak de Europese
halfgeleidermarkt nauwgezet in kaart te brengen en verstorende effecten uit te sluiten.
Vervolgens hangt veel af van nationale beslissingen. Inzake industriebeleid, zo bleek al in dit advies,
kan de Unie vooral het speelveld van de lidstaten vergroten. Het geld en het initiatief liggen veelal bij
de hoofdsteden. Het is aan hen om de nieuwe, door de Unie verruimde mogelijkheden te benutten.
Ook Nederland staat onder druk met plannen en overheidsinitiatieven te komen, bijvoorbeeld op het
gebied van onderzoek. Indien Nederland dat niet doet, of al te zuinig, aarzelend en nonchalant met
deze kans omspringt, zullen andere lidstaten onze plaats op het speelveld innemen.
      Komen de baten van het beleid bij meerdere lidstaten terecht?
Het ecosysteem halfgeleiders heeft een sterk pan-Europees karakter. Aan de reeds genoemde tweede
IPCEI-ronde voor microchips doen maar liefst 20 lidstaten mee, waaronder dus ook Nederland.74
Gezamenlijk stellen zij voor om meer dan 90 projecten te financieren ter versterking van de Europese
positie in de toeleveringsketen, inclusief onderzoek en innovatie. De Duitse deelname aan deze
IPCEI-ronde is met 32 projecten en een totaal investeringsvolume van ruim 10 miljard euro het
omvangrijkst.75 Nederland heeft vooralsnog 230 miljoen euro voor deze IPCEI-ronde gereserveerd.76
Ondanks de verschillen blijkt het overgrote deel van de lidstaten op dit gebied voordelen te zien.
      Wordt de multilaterale orde niet nodeloos belast?
Op het gebied van halfgeleiders lijkt er voldoende speelruimte te bestaan voor een Europese
industrie-aanpak op het gebied van halfgeleiders. Toezicht op buitenlandse investeringen en subsidies
voor halfgeleiderspelers die zich in de Unie willen vestigen zullen niet op grote internationale
bezwaren stuiten. In de halfgeleidertoevoerketen is overheidssturing de wereldnorm. Bovendien is
het doel van de EU niet zozeer de bescherming van de eigen industrie, zoals dat bij oudere varianten
van de industriepolitiek vaak het geval was, als wel het aantrekken van nieuwe productiecapaciteit
naar het eigen grondgebied om de toevoer in de toekomst te garanderen. Daartoe is Europa vooral in
gesprek met buitenlandse bedrijven, zoals Intel, Samsung en TSMC.
De grootse bedreiging voor de internationale handelsorde op dit vlak is momenteel de VS, dat de
Europese en Aziatische handel met China aan banden wil leggen. Zo krijgen bedrijven als TSMC en
Samsung van het Department of Commerce enkel nog de voor hen noodzakelijke productiematerialen
uit Amerika op voorwaarde dat zij niet langer zaken doen met Huawei. Zoals bekend kampt ASML
met dezelfde Amerikaanse machtsontplooiing. De op regels gebaseerde handelsorde maakt hier plaats
voor een ordening gebaseerd op macht en realpolitik. Een principiële opstelling van de Unie zal deze
omslag niet tegenhouden.
      Conclusies voor Nederland
De grotere speelruimte die de EU aan de lidstaten wil geven tot het doen van investeringen in
het Europese halfgeleiderecosysteem lijkt ook voor Nederland aantrekkelijk. Terwijl Nederland
van oudsher de nadruk legt op de risico’s die aan een dergelijke speelruimte verbonden zijn, is het
verstandig het accent te verschuiven naar de kansen die op dit terrein voor Nederland volop aanwezig
lijken. Als de Unie de juiste politieke keuzen maakt, kan aan belangrijke en risicobeperkende
randvoorwaarden worden voldaan. De centrale plaats die ASML in deze discussie bekleedt, geeft
Den Haag bovendien de mogelijkheid om in Brussel een actievere en meer sturende rol te spelen, in
tandem met Berlijn en Parijs.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>In het licht van de ijzersterke positie in deze waardeketen en de grote werkgelegenheidsbelangen
getuigt de deelname met 230 miljoen euro aan een semiconductor-IPCEI van veel minder
economische en leiderschapsambitie dan van Nederland had mogen worden verwacht. Tegelijk
is belangrijk is dat Nederland een eigen nationaal industriebeleid ontwikkelt, vooral op het vlak
van chiptechnologie, dat goed is afgestemd op de Brusselse plannen. De door de Unie gegunde
speelruimte zal zeker opgevuld worden, zo niet door Nederland dan wel door andere lidstaten.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                              51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>      Waterstoftoepassingen
Waterstof geldt als essentieel voor het behalen van de klimaatdoelen. Een rol ervoor ligt in het
verschiet bij de opslag van hernieuwbare energie, als duurzame grondstof voor de industrie en
landbouw, als brandstof voor zwaar wegtransport en luchtvaart, en in de verwarming van woningen
en gebouwen. Ook zal waterstof Europa’s energieweerbaarheid vergroten. Vanwege de noodzaak
minder afhankelijk te zijn van Russisch gas – hetgeen recent nog klemmender is geworden –
beschouwt Europa waterstof in toenemende mate als geostrategische prioriteit.
Grofweg zijn drie soorten waterstof te onderscheiden: grijze, blauwe en groene.77 Grijze waterstof,
in de industrie nu nog het meest toegepast, is de minst duurzame variant. Deze wordt geproduceerd
uit aardgas, waarbij CO2 vrijkomt. Van blauwe waterstof wordt gesproken wanneer die CO2 wordt
afgevangen en opgeslagen. Hoewel blauwe waterstof op korte termijn bijdraagt aan de decarbonisatie
van de industrie, biedt de opslag van CO2 geen structurele oplossing. Groene waterstof wordt
geproduceerd middels duurzame energiebronnen, zoals wind of zon. Dankzij elektrolyse wordt water
gesplitst in waterstof en zuurstof. Groene waterstof is hernieuwbaar en bij de productie ervan komt
geen CO2 vrij. Van de drie soorten waterstof levert deze de grootste bijdrage aan de energietransitie.
Het Europese waterstofecosysteem staat in de kinderschoenen. Hoewel sinds enkele jaren veel
initiatieven worden ontplooid, betreft het een relatief nieuwe waardeketen, waarin op het gebied
van kennis en opschaling van elektrolysetechnieken, transport en opslag, maar tevens op het gebied
van wet- en regelgeving nog veel moet gebeuren. Nederland wordt binnen deze keten beschouwd als
belangrijke speler. Op de Noordzee kunnen offshore zonne- en windparken op grote schaal duurzame
energie opwekken. Via de havens, Rotterdam voorop, kan waterstof worden geïmporteerd en
doorgevoerd worden naar andere landen.78 Nederland biedt door de aanwezigheid van substantiële
industrie- en agrofood-clusters kennis op het gebied van gas- en elektrolysetechnologie. Tenslotte
beschikt het over omvangrijke opslagcapaciteit.
Tegelijk moet opgemerkt worden dat de Nederlandse financiële inspanningen in Europees verband
achterblijven bij andere lidstaten (zie verderop in deze casus). Reeds in het klimaatakkoord van
2019 kondigde Nederland een nationaal waterstofprogramma aan.79 In de waterstofvisie van
begin 202080 bedeelt het kabinet zichzelf een regierol toe in de ontwikkeling van een duurzame
waterstofketen, onder meer door een rol voor de Gasunie.81 Op papier sluit deze visie nauw aan
bij de waterstofstrategie van de Europese Commissie, zoals in de zomer van 2020 gepresenteerd
in het kader van de Green Deal en industriestrategie.82 De Commissie wil bewerkstelligen dat de
Unie tegen 2030 over een substantiële afzetmarkt voor groene waterstof beschikt, onder meer door
bindende doelen voor gebruik in verschillende sectoren. Tot de EU-strategie behoren ook een recent
gelanceerde European Clean Hydrogen Alliance, waarbij ook Nederlandse bedrijven zijn aangesloten,83
en een IPCEI-waterstof, waar Nederland eveneens bij is aangehaakt.84
Uiteraard kijken ook andere lidstaten waar hun kansen liggen. Met name de ontwikkelingen in
Duitsland zijn voor Nederland relevant. Een aanzienlijk deel van de Duitse vraag naar groene
waterstof zal moeten komen van doorvoer vanuit de Nederlandse havens. Ook de Bondsrepubliek
kwam in de zomer van 2020 met een waterstofvisie, bestaande uit 38 concrete maatregelen,
waaronder een toezegging van 9 miljard euro.85
Hoewel de Nederlandse en Europese beleidskaders nog in ontwikkeling zijn, is de verschuiving naar
verticaal, sectorgericht industriebeleid, met in dit geval een duidelijke keuze voor waterstof, goed
zichtbaar. Een dergelijke omslag vergt, zo betoogt dit AIV-advies, een grondige politieke afweging van
belangen.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>      Staat er een publiek en geopolitiek belang op het spel?
Beleidsinzet op waterstof dient een tweevoudig publiek belang. Ten eerste speelt groene (en in
mindere mate blauwe) waterstof een belangrijke rol in het behalen van de klimaatdoelstellingen.
Terwijl blauwe waterstof reeds op korte termijn bijdraagt aan de CO2-reductie, biedt de groene
variant een structureel en duurzaam alternatief voor fossiele brandstof, met name in de sectoren
waar elektrische toepassingen (nog) geen alternatief zijn, zoals wegtransport, luchtvaart, industrie en
agro-food. Ten tweede is er een evident geopolitiek belang. De Unie betrekt nog steeds 40 procent van
haar gas uit Rusland. Het Nord Stream 2-project, een pijpleiding voor transport van Russisch aardgas
door de Oostzee naar Duitsland, is door de escalatie in Oekraïne van de baan. Om de afhankelijkheid
van Russisch gas te verkleinen en de weerbaarheid van de Unie te vergroten biedt groene waterstof
toekomstig een uitkomst.
      Biedt industriebeleid een effectieve oplossing?
Een belangrijke begrenzende afweging is of de door Europa voorgestelde initiatieven daadwerkelijk
effectief zijn in het vergroten van de weerbaarheid van de Unie. Enerzijds is de consensus groeiende
dat instappen in de waterstoftrein noodzakelijk is. Anderzijds ligt het niet voor de hand om de
gehele infrastructuur voor de productie van waterstof op Europees grondgebied aan te leggen. Ook
op langere termijn is het moeilijk voor te stellen dat Europa zelfvoorzienend wordt in waterstof.
Vanwege zijn geografische ligging en klimaat is het voor Europa nu eenmaal lastig om structureel
voldoende duurzame energie te produceren. Om de energieweerbaarheid te versterken lijkt
diversificatie de effectiefste strategie. Daarbij zal intensief moeten worden samengewerkt met
internationale handelspartners, bijvoorbeeld met Marokko en andere landen in de Maghreb en de rest
van Afrika, maar ook elders. Net als voor de halfgeleiderindustrie is de vraag niet zozeer of de Unie
moet investeren, maar op welke onderdelen in de toeleveringsketen ze zich het beste kan toeleggen.
      Kunnen ernstige marktverstoringen vermeden worden?
Op het gebied van waterstof lijkt het risico op marktverstoringen door overheidsingrijpen vooralsnog
klein. Het betreft een relatief nieuw ecosysteem dat nog ‘gevuld’ moet worden. De waterstofmarkt
werkt (nog) niet optimaal. Hoewel de kosten van waterstof door opschaling zullen dalen, zijn de
toepassingen relatief duur en momenteel nog niet rendabel. Zonder financiële steun of verplichtingen
vanuit overheden zullen bedrijven niet snel kiezen voor groene waterstof. In deze situatie lijkt er
veel ruimte te bestaan voor overheidssteun, bijvoorbeeld onder het IPCEI-instrumentarium. Het
is voor lidstaten, zo ook voor Nederland, van belang te waarborgen dat initiatieven voldoen aan de
bestaande nationale en Europese wet- en regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van aanbestedingen.
Waar regelgevende kaders nog ontbreken, bijvoorbeeld voor certificering, moeten die kaders worden
ontwikkeld.
      Komen de baten van het beleid bij meerdere lidstaten terecht?
Een verdere afweging is dat ondersteuning van het waterstofecosysteem bepaalde lidstaten geen
disproportioneel voordeel zou moeten geven. Dit lijkt vooralsnog het geval. Maar liefst 22 landen
(21 EU-landen en Noorwegen) tekenden in december 2020 een verklaring waarmee de eerste IPCEI-
ronde op het gebied van waterstof werd afgetrapt.86 Wel lopen de investeringen van deze landen fors
uiteen, zoals hierboven bleek. Dit hangt uiteraard ook samen met van de ambities van lidstaten zelf.
      Wordt de multilaterale orde niet nodeloos belast?
Op het gebied van waterstof lijkt een ernstige belasting van de multilaterale orde niet aan de
orde. De mondiale waterstofeconomie moet immers nog grotendeels vorm krijgen. Een flink
aantal landen ontplooit hiertoe activiteiten, met name landen met overschotten aan wind- en
zonne-energie. Zo heeft Saoedi-Arabië aangegeven dat het de grootste waterstof-exporteur ter
wereld wil worden. Maar ook landen als Marokko, Chili en Namibië doen door waterstof mee
op de wereldwijde energiemarkt.87 Europa zet in op waterstofproductie middels eigen duurzame
energiebronnen. Niettemin zal de Unie van import afhankelijk blijven. Momenteel voert Europa,
alsook Nederland, haalbaarheidsonderzoeken uit. Ook wordt onderzocht wat vanuit overheden nodig
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>is om de wereldhandel in waterstof op gang te brengen.88 Het lijkt onwaarschijnlijk dat subsidies
voor Europese waterstofbedrijven op internationale weerstand stuiten. Vooralsnog hoopt de Unie
vooral de totstandkoming van een mondiale waterstofeconomie te faciliteren, iets waar ook Europa’s
handelspartners van profiteren.
      Conclusies voor Nederland
Industriebeleid op het gebied van waterstoftoepassingen biedt Nederland veel kansen. Daarvoor
spreken de geografisch ligging, de aanwezigheid van relevante kennis en de infrastructuur voor
transport en opslag. Deze gunstige uitgangssituatie moet wel worden verzilverd. Hoewel Nederland
is aangehaakt bij de eerste IPCEI-ronde waterstof, blijven de ambities op dit terrein tot dusver relatief
beperkt. Het vorige kabinet reserveerde 35 miljoen euro voor projecten binnen de IPCEI waterstof.89
Dit blijft ver achter bij Duitsland (dat 8 miljard in deze IPCEI-ronde investeert) en Frankrijk (dat
1,5 miljard investeert).90 En ook Vlaanderen alleen al (met de haven van Antwerpen) doet voor 100
miljoen aan IPCEI-waterstofprojecten mee.91 Om zijn sterke positie in het waterstofecosysteem
niet te verspelen is het aan te bevelen dat Nederland snel een actievere, leidende rol zoekt in de
keuzes waarvoor de Unie zich komende jaren gesteld ziet. Tegelijk is wenselijk dat het kabinet zich
opnieuw buigt over de vraag of de nationale waterstofambities nog wel voldoende aansluiten bij de
industriepolitieke ambities van de Unie.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>      5.3 Oordeelskracht
Het denken in Brussel over sturend industriebeleid verschuift. Een principieel en onvoorwaardelijke
‘nee’ zette jarenlang de toon. Dit geluid maakt nu plaats voor een kritisch maar plooibaar ‘soms
wel, soms niet’. De AIV is van opvatting dat deze grondhouding, als antwoord op de geopolitieke
veranderingen, de enige juiste is. Tegelijkertijd dient de slinger niet door te slaan naar een
onvoorwaardelijk ‘ja’. Ook dat zou de weerbaarheid van Europa niet ten goede komen. Er zijn goede
redenen om Europees industriebeleid te ontwikkelen voor industriële ecosystemen zoals halfgeleiders
en waterstof. De beide in dit hoofdstuk ingelaste casussen lopen daartoe de stappen uit het
afwegingskader na. In een aantal andere gevallen zal toepassing van dit afwegingskader tot afwijzende
conclusies leiden. Het scheiden van kaf en koren is de kerntaak van elk afwegingskader. Behalve op
groen moet het sein op rood kunnen – en soms ook op oranje.
Het begint met een heldere bepaling van publieke belangen – bijvoorbeeld klimaat, digitalisering,
volksgezondheid en energiezekerheid – in een geopolitieke context waarin deze aantoonbaar door
afhankelijkheid in strategische toeleveringsketens worden bedreigd. Ecosystemen die geen strategisch
belang hebben, komen niet in aanmerking voor ondersteuning. Zo is de toerismesector zonder meer
erg belangrijk voor de Europese economie en werkgelegenheid, maar raakvlakken met strategische
weerbaarheid heeft deze sector niet. Van een bijdrage tot vergroening en digitalisering is hooguit
beperkt sprake. Een op toerisme toegesneden industriebeleid – waar in Brussel onder druk van de
sector en sommige lidstaten al jarenlang op wordt gezinspeeld – zou er ook in de toekomst niet
moeten komen.
De effectiviteitstoets introduceert realiteitszin en focus. Ambities voor een autarkisch Europa
– bijvoorbeeld in het veld van halfgeleiders – worden terecht bekritiseerd. Zelfvoorziening is
geen doel maar middel. De veiligheid en de welvaart van de Unie zijn het doel. In plaats van een
allesomvattende maar ineffectieve poging tot volledige reshoring van uiterst complexe industriële
ecosystemen, zal de EU zich in veel gevallen moeten richten op het verstevigen van de technologische
dominantie op specifieke onderdelen in die ketens. “Less is more”, zoals het Engelse spreekwoord
leert. Internationale afhankelijkheden zijn niet uit te bannen. Samenwerking met andere landen –
niet alleen partners zoals de VS, Zuid-Korea of Australië, maar ook China, Turkije en Rusland – is
ook in situaties van grote spanningen in veel gevallen onontkoombaar, nog ervan afgezien dat het
ook noodzakelijk en wenselijk blijft om andere mondiale doelen te verwezenlijken (zoals nucleaire
non-proliferatie, klimaat en duurzame ontwikkeling). Wel helpt industriebeleid bij het vinden en
beschermen van machtsevenwichten in deze verwevenheid.
Ook de binnenmarkttoets zal het sein regelmatig op rood zetten. Het ecosysteem rond bijvoorbeeld
biotechnologie en agrofood heeft in tegenstelling tot toerisme allerlei raakvlakken met de
prioriteiten en doelen van de Unie. Toch blijft hier de ruimte voor specifiek industriebeleid beperkt.
De markt blijkt er zijn werk vooralsnog goed te doen. De Unie behoort tot de koplopers in de wereld.
De agrofood-industrie floreert in Nederland en behoort tot een van de troeven van de nationale
economie. Gegeven het succes van dit ecosysteem zal industriebeleid eerder marktverstorend
werken.92
De toets op batenspreiding doet evenzeer belangrijk inperkend werk. De Commissie kondigde recent
een nieuwe industriële alliantie aan voor het versterken van autonome Europese capaciteit voor
het lanceren van satellieten in de ruimte.93 Het belang van de ruimte, zo ziet de Commissie, zal de
komende jaren enorm toenemen, zowel voor de digitalisering als voor de veiligheid. Toch staat het
licht hier eerder op oranje dan op groen. Dat Brussel met plannen komt, is zonder meer verstandig.
Voor exorbitante overheidssubsidies en IPCEIs lijkt hier echter beperkt ruimte.94 De Europese ruimte-
industrie valt grotendeels samen met de Franse ruimte-industrie. Industriële conglomeraten als
Thales en Airbus maken er de dienst uit, naast Franse bedrijven zoals Ariane en Eutelsat.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Los van enkele kleinere spelers is van een pan-Europese toeleveringsketen geen sprake. De Unie zou
duidelijk moeten maken hoe andere lidstaten dan wel zouden kunnen meeprofiteren.
“Slim” industriebeleid is ook geen vrijbrief voor protectionisme. Wel onderkent het dat Europa
geopolitieke belangen heeft die kunnen botsen met het belang van vrij handelsverkeer. Het
onderscheid strategisch/niet-strategisch is opnieuw cruciaal. Zoals de VS en China niet terugdeinzen
om strategische technologieën en spelers in bescherming te nemen, zo zou ook de EU dat niet
moeten doen. Behalve geavanceerde technologie betreft het vaak netwerkindustrieën, grondstoffen
en sinds recent de farmaceutische industrie. Echter, als er geen strategische belangen in het geding
zijn, zijn beschermingswallen niet geoorloofd. Ook mag het begrip strategisch niet eindeloos worden
opgerekt. Onder Trump verbond de VS zijn importtarieven voor Europees staal en aluminium
aan de nationale veiligheid. In 2021 nam ook Frankijk zo’n kwestieus besluit. Parijs verbood
Canadese investeringen in de supermarktketen Carrefour. Deze overname zou volgens Frankrijk de
‘voedselsoevereiniteit’ bedreigen. Nu ligt in voedselzekerheid inderdaad een publiek belang, zeker
gezien de verwachte graantekorten door de oorlog in Oekraïne. Tegelijk is het niet geloofwaardig dat
een Canadese investering in een supermarktketen de Franse voedselzekerheid in gevaar zou brengen.
In zo’n geval zet de toets op de multilaterale orde het sein alsnog op rood.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                 56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 6
Een institutionele en
politieke opdracht
      6.1 Een moment van consolidatie
Dit advies analyseert de drijvende krachten, inhoudelijke standpunten en politieke breuklijnen in
het brede veld van Europees industriebeleid. Daarmee kan de AIV de vragen uit de adviesaanvraag
beantwoorden en gerichte aanbevelingen aan het kabinet doen. Tegelijk is gebleken dat in dit veld
nog veel in beweging is. Met name de inhoudelijke afwegingskaders zijn nog deels in ontwikkeling.
Hetzelfde geldt voor de institutionele inkadering.
Dat inhoudelijke en institutionele kaders achterlopen op de actuele gebeurtenissen, zich als het ware
hortend en stotend aanpassen, wekt op zichzelf geen verbazing. Het komt in de geschiedenis vaker
voor dat de politiek zich eerst geconfronteerd ziet met ontregelende schokken en gebeurtenissen
(zoals voor industriebeleid geanalyseerd in hoofdstuk 2), en dat dan een serie maatregelen,
initiatieven, en wetgevingsvoorstellen volgt, deels in continuïteit met wat bestaat, deels met een
improviserend of ad hoc karakter (blijkens het overzicht uit hoofdstuk 3). Politieke strijd daarover
tussen deelnemende partijen of staten hoort er ook bij (hoofdstuk 4). Pas daarna, wanneer de
veranderingen onloochenbaar structureel van aard blijken, pas wanneer bij alle twist het besef
doorbreekt dat zich een paradigmawisseling voordoet, komen de onderliggende kaders in beeld.
Naar het oordeel van de AIV is voor het EU-industriebeleid na de periode van ad-hoc-besluiten nu
een dergelijk moment van institutionele consolidatie aangebroken. Daarom bepleit de Adviesraad een
Europees afwegingskader te expliciteren, opdat oude valkuilen worden vermeden en de verleiding
van politieke willekeur kan worden weerstaan. Voor zo’n slim afwegingskader – een kompas voor
een nieuwe tijd – bood hoofdstuk 5 de aanzet. Dit afrondende hoofdstuk 6 verkent de vraag wie deze
inhoudelijke afwegingen maakt (of zou moeten maken), dus waar deze afwegingen een institutionele
plek hebben (of zouden moeten hebben). Tot slot, en in nauw verband daarmee, vraagt het aandacht
voor de opdracht die de nieuwe industriepolitiek stelt aan parlementaire en publieke verantwoording
en debat, niet alleen in EU-verband maar ook in Nederland zelf.
      6.2 Strategische verbinding
Debatten over industriebeleid zijn onherroepelijk politiek. Ze brengen verschillende departementen,
perspectieven en deelbelangen met elkaar in botsing: markt- en mededingingsbeleid, handelsbeleid,
technologie- en innovatiebeleid, klimaat- en milieubeleid en zeker niet in de laatste plaats,
buitenlands en veiligheidsbeleid gericht op de strategische belangen van de Unie, inclusief
weerbaarheid en strategische autonomie. De toetsen uit het afwegingskader maken die veelheid aan
perspectieven goed zichtbaar.
Zelden is er bij dit soort keuzes slechts één onomstotelijk en principieel correct antwoord. Politiek
berust op oordeelsvermogen, een gevoel voor de historische situatie, voor redelijkheid, verdelende
rechtvaardigheid en proportionaliteit. Dit vermogen zal uiteindelijk de doorslag moeten geven.
Daarom moet, tot slot, iets gezegd worden over de institutionele kaders waarbinnen industriebeleid
het best tot zijn recht komt.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                  57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>De belangrijkste institutionele wijziging in Brussel waartoe industriebeleid noopt is verbeterde
strategische verbinding, allereerst tussen de dimensies veiligheid en economie. Industriebeleid is in
toenemende mate buitenlands beleid – en andersom. Deze verbinding moet op meerdere plaatsen
gestalte krijgen, én in de hoofdsteden én in de EU-instellingen, en binnen die laatste zowel in de
Commissie als in de Raad (en het Europees Parlement).
Het begint met de Commissie. De geostrategische en veiligheidspolitieke aspecten van
marktregulering, klimaatbeleid en digitale en handelspolitiek, de communautaire kerntaken waarop
de Commissie historisch is toegerust, worden almaar belangrijker. Maar in de lange jaren dat
verticaal industriebeleid politiek taboe was, zijn de ambtelijke structuren er vanzelfsprekend niet op
ingericht. Sinds 2009 ontbeert het Commissieapparaat zelfs een aparte koker voor buitenlands- en
veiligheidsbeleid. Voordien beschikte de instelling over een departement voor externe betrekkingen
(RELEX), maar dit is met de inwerkingtreding van het Lissabonverdrag opgegaan in de Europese
diplomatieke dienst (EDEO). Zodoende is binnen de Commissie vandaag minder buitenlandpolitieke
kennis voorhanden dan in 2008.95
Wie binnen de Commissie de plekken verkent waar de toetsen die het AIV-afwegingskader
identificeert de facto plaatsvinden, constateert bijgevolg een onevenwichtigheid. De departementen
met de kennis voor de ‘begrenzende’ toetsen, in het bijzonder de DG’s Mededinging (beoordelaar van
de IPCEIs) en Handel, hebben vanouds een sterke beleidsmatige en ambtelijke positie. Daarentegen
is de kennis over strategische weerbaarheid, momenteel ontwikkeld bij DG GROW, nog pril en sterk
afhankelijk van de drive van de betreffende eurocommissaris. Zoals gezegd ontbreekt bovendien de
institutionele verbinding met buitenlandpolitieke kennis en oordeelskracht, die onontbeerlijk is om,
bijvoorbeeld, een keuze tussen reshoring of co-shoring te beslechten. Bijgevolg kunnen de strategische
industriepolitieke keuzes niet expliciet en navolgbaar worden gemaakt en riskeren ze een ad hoc-
karakter te houden. Dit zou kunnen worden ondervangen door verantwoordelijkheden zichtbaarder
te beleggen. Ook valt te overwegen vanaf 2024 een coördinerende vicevoorzitter aan te stellen, die de
verschillende lijnen samenbrengt, zoals in de Commissie-Von-der-Leyen bestaan voor de beide grote
thema’s klimaat en digitalisering, of deze taak bij de voorzitter te beleggen. Dit wordt urgent.96
Ook de Raad van Ministers ontbeert een heldere verbinding van veiligheid en economie. De Raad
valt immers uiteen in een tiental formaties, zoals de Raad Buitenlandse Zaken en de ECOFIN, en
kent geen formatie Economie & Veiligheid. Op de toppen van de 27 staatshoofden en regeringsleiders
komen de interne en externe perspectieven in beginsel wel samen. Dit stelt de Europese Raad in
crisistijd in staat om knopen door te hakken (zoals recent met besluiten over sancties ten aanzien
van Rusland). Tegelijk heeft het gremium als politieke ‘hogedrukpan’ in de praktijk niet de tijd en
aandacht voor het soort regelmatige, zorgvuldige en tegelijk strategische en technische afwegingen
waar industriebeleid om vraagt. In de praktijk wordt dit ten dele opgevangen op het niveau van
de 27 EU-ambassadeurs. Ook hier kunnen strategische verbindingen beter worden geëxpliciteerd
(bijvoorbeeld tussen COREPER-II en PSC).
      6.3 Publieke vertolking
Institutionele kaders die voorzien in strategische verbinding vormen slechts één kant van het verhaal.
Slim industriebeleid vraagt tegelijk om publieke vertolking. Zolang zichtbare politieke sturing
uitblijft, blijft dit beleid vooral een technocratisch-bureaucratische aangelegenheid. Voor de burger
en toeschouwer lijkt het dan een onontwarbare kluwen van draadjes. Ook kenners en insiders van de
Brusselse politiek blijken vaak maar beperkt zicht te hebben op wat er op dit gebied allemaal beweegt.
Industriële allianties en IPCEIs lijken soms willekeurig uit de grond te schieten, om vervolgens
buiten het publieke zicht een eigen leven te leiden. Het belang van een organiserend en breder
narratief dat de dingen een zin en plaats geeft, een essentiële opdracht van de politiek, wordt door de
verantwoordelijken in de hoofdsteden en in Brussel tot dusver onvoldoende onderkend. De noodzaak
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                    58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>zal zich des te sterker doen voelen naarmate industriebeleid zich verder ontwikkelt, zoals mag wordt
verwacht, en ook meer aanspraak op overheidsgelden maakt.
Zichtbaarheid is een voorwaarde voor parlementaire en publieke verantwoording. Waar
uiteenlopende perspectieven en belangen onvoldoende worden verbonden, waar politieke
vertolking van een overkoepelend verhaal achterwege blijft, daar zal de democratische controle en
verantwoording snel averij oplopen. De eerste vraag bij de grote industriepolitieke besluiten waar
Nederland en de andere Europese samenlevingen voor staan is welk publiek doel men wil bereiken.
Van belang is dat de missie breed en duidelijk wordt uitgedragen ten overstaan van parlementen en
publieke opinie en zo concreet gestalte krijgt. Alleen zo kan de publieke en media-aandacht worden
gevangen die een democratisch debat mogelijk maakt. Dit raakt meer dan enkel het ‘verhaal’. Pas
een kritisch openbaar debat zal goed zicht geven op wie bij dergelijk beleid ‘wint’ en wie er mogelijk
‘verliest’, waarom dat laatste toch te rechtvaardigen kan zijn en welke negatieve effecten, bijvoorbeeld
op het gebied van werkgelegenheid, worden opgevangen of gecompenseerd.
Daarnaast kan en moet de missie, eenmaal in het parlement vastgesteld, heel precies in concrete
doelen worden vertaald. Alleen zo wordt succes meetbaar en– een cruciaal punt – kan worden
nagegaan of publieke middelen ook in het publieke belang besteed worden. Industriebeleid is in het
verleden vaak juist kapotgelopen op het fenomeen state capture en een ondoorzichtige verstrengeling
met particuliere belangen en lobby’s is, zoals ook in het RSV-dossier. Aan de publieke inzichtelijkheid
die nodig is om dit risico te dempen, schort het nog.
      6.4 De opdracht voor Nederland
Van deze beide grote politieke opdrachten – strategische verbinding en publieke vertolking – heeft
Nederland de eerste ter hand genomen. Vooral vanwege de China-uitdaging zijn sinds 2019 de
‘Haagse’ verbindingen tussen veiligheid en economie verbeterd. Een voorbeeld betrof de instelling
van een Ministeriële Commissie voor Economie en Veiligheid (MCEV), waar zaken als de toegang van
Huawei tot het nationale 5G-netwerk of export van dual use-goederen worden beslist.97
Voortwerkend op dit spoor van strategische verbinding, constateert het coalitieakkoord Rutte-IV:
“Nationale en internationale veiligheid raken steeds meer verweven”.98 Het kabinet bepleit daarom de
oprichting van een nationale veiligheidsraad. Naar het oordeel van de AIV is het zaak om (Europese)
industriepolitiek hoog op de agenda te zetten van deze nog op te richten veiligheidsraad en tevens
prominente aandacht te geven in de aangekondigde Nationale Veiligheidsstrategie. Zoals dit advies
betoogt, ligt de voornaamste grond voor industriebeleid immers in de groeiende strategische en
geopolitieke kwetsbaarheid van Europa en dus ook Nederland.99
Daarentegen staat de invulling van de tweede grote opdracht, de publieke vertolking van een sterk
narratief, dat op zijn beurt democratische controle mogelijk maakt, nog in de kinderschoenen. De
voorzichtige wending naar een meer activistisch industriebeleid zoals Den Haag dat sinds 2020
vormgeeft (zie paragraaf 2.3) vindt in relatieve stilte plaats. Over de toewijzing van gelden aan
bepaalde ecosystemen wordt onderhandeld in ambtelijke beslotenheid, nauwelijks in het openbare
debat, hoewel deze keuzes de toekomst van Nederlandse welvaart en veiligheid raken. Met de
vertaling van geopolitieke kwetsbaarheid in de noodzaak van nieuw industriebeleid is – afgezien van
de mondkapjes-episode bij aanvang van de pandemie – nog amper een begin gemaakt. Daarom is er
behalve aan strategische verbinding ook wezenlijk werk aan publieke vertolking te doen, bij voorkeur
bij monde van de verantwoordelijke bewindspersonen in het parlementaire en openbare debat.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Beide politieke opdrachten – strategische verbinding en publieke vertolking – hangen nauw samen.
Alleen wanneer beide in Brussel én in Den Haag beter worden vervuld, kunnen de juiste politieke
afwegingen worden gemaakt en worden vertolkt in een richtinggevend verhaal dat in het openbaar
bekritiseerd kan worden. Op die manier kunnen publieke verantwoording en democratische controle
gestalte krijgen op een manier die past bij het enorme belang van industriebeleid voor Europa’s
toekomstige veiligheid, welvaart en manier van leven.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                             60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU 61</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Eindnoten
1
     Sociaal-Economische Raad (2021) Reshoring, Advies 21/01, februari 2021.
2
     Adviesraad Internationale Vraagstukken (2021) Adviesaanvraag Europees Industriebeleid,
     17 mei 2021.
3
     Zie voor een bespreking van het concept ‘strategische autonomie’ het rapport van Clingendael
     (2021) Unpacking open strategic autonomy: From concept to practice, november 2021.
4
     Wat betreft industrie zijn er smallere interpretaties die er vooral de klassieke maakindustrie
     (ofwel de secundaire sector, die zich onderscheidt van de primaire land- en mijnbouw en de
     tertiaire diensten) onder verstaan, en bredere opvattingen die vrijwel alle economische activiteiten
     als industrie beschouwen (bijvoorbeeld ook de toerisme-industrie en financiële sector, zoals ook
     in het Engels gebruikelijk is)
5
     Europese Commissie (2021) Updating the 2020 New Industrial Strategy: Building a stronger Single
     Market for Europe’s recovery, 5 mei 2021.
6
     Nils Redeker (2021) Go Big or Go Home: How to Make European Industrial Policy Work, policy
     paper, Jacques Delors Centre, 25 mei 2021; Zie ook: Normal Loayza (2017) Industrial policies versus
     public goods to spur growth, Brookings, 29 juni 2017.
7
     Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020b) Brief van de minister van Economische
     Zaken en Klimaat over de toekomst van de Nederlandse industrie. Kamerstuk 29 696-124,
     30 oktober 2020, p.5.
8
     Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020b) Brief van de minister van Economische
     Zaken en Klimaat over de toekomst van de Nederlandse industrie. Kamerstuk 29 696-124,
     30 oktober 2020, p.4.
9
     Idem.
10
     Centraal Bureau voor de Statistiek (2019) Werkgelegenheid regionaal.
11
     AIV (2018) Coalitievorming na de Brexit. Adviesnummer 108, juli 2018,.
12
     De navolgende historische schets is ontleend aan Ben Dankbaar en Evert-Jan Velzing (2013)
     ‘Industriebeleid in Nederland - Industrialisatie, de-industrialisatie, Reïndustrialisatie’, in:
     VNO-NCW en MKB-Nederland, Plaats en toekomst van industrie(beleid) voor een nieuw
     industrieel elan. Bundel ter gelegenheid van het afscheid van Jan Klaver van VNO-NCW en
     MKB-Nederland op 13 april 2013, pp. 7-25. Zie ook Jan Luiten van Zanden (1997) Een klein land in
     de 20ste eeuw: Economische Geschiedenis van Nederland 1914-1995. Spectrum. pp. 191 e.v.
13
     Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1980) Plaats en toekomst van de Nederlandse
     industrie, Staatsuitgeverij, ’s-Gravenhage, 21 mei 1980.
14
     De bedenker van de EGKS, de Franse topambtenaar Jean Monnet, was vanaf eind 1945 tot aan zijn
     benoeming tot voorzitter van de Hoge Autoriteit van de EGKS (1952) de eerste Commissaire
     Général au Plan, baas van het Franse planbureau.
15
     Nuance: in de begindagen van de EEG was de overheersende gedachte nog dat fusies van
     Europese ondernemingen bevorderd moeten worden zodat deze nieuwe Europese kampioenen
     de concurrentie met hun grotere concurrenten uit de Verenigde Staten en Japan aan zouden
     kunnen. Zie: Y. De Vries en E.M.R.H. Vancraybex (2020) Concentratietoezicht en industriebeleid:
     tussen protectionisme en mededingingstoezicht, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht,
     Aflevering 1-2, 28 februari 2020.
16
     Nederland heeft een stempel gedrukt op de DMA. Zo heeft Nederland er, samen met Duitsland en
     Frankrijk, in mei 2021 via een non-paper voor gepleit dat álle fusies en overnames door grote
     digitale platforms met een poortwachterspositie kunnen worden beoordeeld door een
     EU-toezichthouder.
17
     Mazzucato, Mariana (2013) The Entrepreneurial State: Debunking Private vs. Public Sector Myths.
     Penguin Randon House, UK.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                      62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>18
     Europese Commissie (2019) Towards a climate-neutral Europe: EU invests over €10bn in
     innovative clean technologies, 26 februari 2019.
19
     Jennifer Harris and Jack Sullivan (2020) America Needs a New Economic Philosophy.
     Foreign Policy Experts Can Help, Foreign Policy, 7 February 2020.
20
     Voor ‘dual circulation’, zie bijv. Macaes, Bruno (2021) Geopolitics for the End Time.
     From the pandemic to the climate crisis, C Hurst & Co Publishers Ltd, pp. 98-109.
21
     Biden, Joe, The Biden plan to rebuild U.S. supply chains and ensure the U.S. does not face
     future shortages of critical equipment.
22
     Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020a) Brief van de minister van Economische
     Zaken en Klimaat over de toekomst van de Nederlandse basisindustrie, Kamerstuk 29 696-15,
     15 mei 2020’ Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020b) Brief van de minister van
     Economische Zaken en Klimaat over de toekomst van de Nederlandse industrie.
     Kamerstuk 29 696-124, 30 oktober 2020.
23
     Coalitieakkoord (2021-2025) Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst.
     Coalitieakkoord VVD, D66, CDA en ChristenUnie, 15 december 2021, p. 6 en p. 37.
24
     Dit kan worden afgeleid uit de eerdergenoemde kabinetsvisie op de toekomst van de industrie
     (p.15) en het recente hoofdlijnenbeleid (2022) van het Ministerie van Economische Zaken
     en Klimaat.
25
     In dat jaar introduceerde de Commissie haar IPCEI-beleid, dat nu tot een belangrijk onderdeel
     van Europees industriebeleid is uitgegroeid. Europese Commissie (2014) Mededeling van de
     Commissie — Criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt van
     staatssteun ter bevordering van de verwezenlijking van belangrijke projecten van
     gemeenschappelijk Europees belang, 26 juni 2014.
26
     Europese Commissie (2020) Communication “Updating the 2020 New Industrial Strategy:
     Building a stronger Single Market for Europe’s recovery”, 5 mei 2021.
27
     Een ambitie die eind 2019 door de Europese Raad werd vastgelegd.
28
     Voor dit onderzoek nam de Commissie zo’n 5.000 producten onder de loep. Bijzondere
     aandacht ging uit naar producten die een rol spelen in de decarbonisatie van de economie, de
     volksgezondheid, veiligheid en technologie en digitale markten. Binnen die gebieden
     identificeerde de Commissie 137 producten waar de Unie zeer afhankelijk is van import uit derde
     landen. Van die 137 zijn 99 producten gerelateerd aan grondstoffen en chemicaliën. Een tweede
     belangrijke groep, van 14 producten, wordt gevormd door farmaceutische ingrediënten en andere
     goederen belangrijk voor de volksgezondheid, zoals antibiotica. Afhankelijkheid bestaat verder
     ook voor 17 producten die, naast grondstoffen, belangrijk zijn voor de klimaat en digitale
     transities. In 51% van de gevallen gaat het om afhankelijkheid van China en voor 34 producten
     is leidt afhankelijkheid tot significante kwetsbaarheid, onder meer omdat de opties voor
     diversificatie voor die producten beperkt zijn. Verschillende zeldzame aardmetalen,
     farmaceutische ingrediënten, cloud en edge, waterstof, batterijtechnologie, high performance
     computing, AI en halfgeleiders behoren tot deze categorie. Inmiddels werkt de Commissie aan
     vervolgonderzoek dat afhankelijkheden in nog andere waardeketens in kaart zal brengen.
     Europese Commissie (2021) Strategic dependencies and capacities. Accompanying the
     Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European
     Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Updating the 2020 New
     Industrial Strategy: Building a stronger Single Market for Europe’s recovery, 5 mei 2021.
29
     Dit advies gaat niet in op Europese initiatieven op het gebied van defensie-industrie. Weliswaar
     gaat er in deze industrie veel geld om, staat ze momenteel sterk in de aandacht en vindt er vanuit
     de Europese Commissie (onder meer via het onlangs opgestarte Europese Defensie Fonds) en
     vanuit het Europese Defensie Agentschap veel coördinatie plaats, maar naar haar aard
     onderscheidt deze industrie zich van andere economische sectoren. Dat geldt alleen al omdat de
     voornaamste klanten van wapenproducenten staten zijn. Bijgevolg doet de wending van generiek
     (of horizontaal) naar sturend (of verticaal) industriebeleid die centraal staat in dit advies, zich voor
     de defensie-industrie niet voor: het betreffende beleid is vrijwel per definitie altijd sturend
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                          63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>     geweest. In het AIV-advies ‘Europese Veiligheid: tijd voor nieuwe stappen’ (AIV-advies 112, 19 juni
     2020) besteedt de AIV aandacht aan dit vraagstuk.
30
     Europese Commissie (2020) Een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal Europa,
     Mededeling van de Commissie, 8 juli 2020.
31
     Zie artikel in Boersenzeitung met onderzoek onder Duitse bedrijven: “Laut einer Umfrage
     des Industrieverbands DIHK unter 3.000 deutschen Unternehmen im In- und Ausland bremsen
     Engpässe und deutliche Preissteigerungen bei einer Vielzahl von Vorprodukten und Rohstoffen
     die Konjunktur.”
32
     Zie Reuters (2020), EU considers help for rare earth magnet production – sources,
     24 augustus 2020.
33
     Dat heden maar liefst 98% van strategisch belangrijke aardmetalen afkomstig is uit China,
     vormt voor de Unie duidelijk een belangrijke drijfveer.
34
     Thierry Breton (12 januari 2021), Speech by Commissioner Thierry Breton at the 13th European
     Space Conference,
35
     Met hetzelfde doel nam de Britse overheid recent een aandeel van 400 miljoen euro in het bedrijf
     OneWeb, dat onder meer beoogt mobiel internet mogelijk te maken in afgelegen gebieden binnen
     het VK, en ondersteunt zij de ontwikkeling van eigen lanceercapaciteit voor satellieten.
36
     Europese Commissie (2014) Criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de
     interne mark van staatssteun ter bevordering van de verwezenlijking van belangrijke projecten
     van gemeenschappelijk Europees belang, 20 juni 2014,
37
     Europese Commissie (2019) ‘Staatssteun: Commissie geeft groen licht voor 3,2 miljard EUR
     overheidssteun van zeven lidstaten voor pan-Europees onderzoeks- en innovatieproject in alle
     segmenten waardeketen accu’s, 9 december 2019; Europese Commissie (2021) State aid:
     Commission approves €2.9 billion public support by twelve Member States for a second pan-
     European research and innovation project along the entire battery value chain, 26 januari 2021.
38
     Zie het IPCEI joint non-paper van Nederland, Tsjechië, Denemarken, Finland, Ierland, Letland,
     Litouwen, Polen, Nederland, Slowakije, Spanje en Zweden (2021) Smart and selective use of the
     IPCEI instrument, 28 april 2021.
39
     Poitiers, N. and P. Weil (2022) Opaque and ill-defined: the problems with Europe’s IPCEI subsidy
     framework, Bruegel Blog, 26 January.
40
     Abeele, Eric van den (2021) Towards a new paradigm in open strategic autonomy?, European
     Trade Union Institute, Working Paper, maart 2021.
41
     European Commission, EU Missions in Horizon Europe
42
     Deze verschuiving in het beleid is deels te danken aan her werk van Mariana Mazzucato
     (zie bijvoorbeeld haar Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism, Penguin
     Random House UK, 2021), die de Europese Commissie op dit punt heeft geadviseerd.
43
     Volgens cijfers van The Economist kon 20 jaar geleden nog één derde van de marktwaarde van de
     1.000 grootste ondernemingen ter wereld aan Europese bedrijven worden toegeschreven. Nu is
     dat nog maar één zesde. In de top-20 van grootste ondernemingen (qua marktwaarde) zou nog
     slechts één Europees bedrijf voorkomen.
44
     Europese Commissie (2021) Evaluation of the Commission Notice on the definition of relevant
     market for the purposes of Community competition law of 9 December 1997, 12 juli 2021.
45
     “Despite our best efforts, which we must pursue, there is no regulatory global level playing field.
     And there won’t be one any time soon. This puts European companies at a massive disadvantage.
     When some countries heavily subsidize their own companies, how can companies operating
     mainly in Europe compete fairly? Of course, we must continue to argue for a fairer and more
     effective global level playing field, but in the meantime, we need to ensure our companies can
     actually grow and compete.”, Zie: A Franco-German Manifesto for a European industrial policy fit
     for the 21st Century, 19 februari 2019.
46
     Europese Commissie (2021) Proposal for a regulation of the European Parliament and of
     the Council on Foreign subsidies distorting the internal market, 5 mei 2021.
47
     Zie de recente studie van het Institut der Deutschen Wirtschaft, die dit beeld aan de hand van
     marktdata bevestigt: Matthes, J. (2021) Konkurrenzdruck durch China auf dem EU-Markt:
     Ein tiefer Blick in Außenhandelsstatistik und Industriebranchen,
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>48
     In Engels het anti-coercion instrument; Europese Commissie (2021) Proposal for a Regulation of
     the European parliament and of the council on the protection of the Union and its Member States
     from economic coercion by third countries, 8 december 2021.
49
     EVP (2021) ‘ Zie bijv het EVP rapport over China: EU-China Relations - Towards a Fair and
     Reciprocal Partnership | EPP Group in the European Parliament, 10 maart 2021.
50
     Reuters (18 oktober 2015) China, Britain to benefit from ‘golden era’ in ties – Cameron,
51
     Dit wordt verwacht in het voorjaar 2022.
52
     Bradford, A. (2020) The Brussels Effect, Oxford University Press, Oxford.
53
     Zie: Rijksoverheid (2021) Spain-Netherlands non-paper on strategic autonomy while preserving
     an open economy. 25 maart 2021.
54
     Eurostat (2021) Industrial Production Statistics, juli 2021.
55
     Euractiv (2022) France and Germany to work on ‘common industrial projects, 8 February 2022
56
     AIV (2019) China en de strategische opdracht voor Nederland in Europa. Adviesnummer 111,
     juni 2019.
57
     Aanvankelijk betrof het 16 Europese landen: 11 daarvan waren of zijn EU-lid: Bulgarije, Kroatië
     (toen nog kandidaat), Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slowakije,
     Slovenië en Tsjechië. De vijf andere waren de Balkanstaten Albanië, Bosnië-Herzegovina,
     Noord-Macedonië, Montenegro en Servië, die in de toekomst wellicht Unie-lid worden.
     Griekenland trad in 2019 toe (als eerste land dat tijdens de Koude Oorlog niet, net als de
     Volksrepubliek, communistisch was), waardoor het korte tijd de groep 17+1 werd. Na het vertrek
     van Litouwen heet de groep weer 16+1.
58
     Noyan, Oliver (2021) EU countries keep different approaches to Huawei on 5G rollout, Euractiv,
     19 mei 2021.
59
     Europese Commissie (2014) Criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne
     markt van staatssteun ter bevordering van de verwezenlijking van belangrijke projecten van
     gemeenschappelijk Europees belang, 20 juni 2014; Linssen, M., J. van Dijk, A. Reiding, H.N.
     Néhmé (2021) Nieuw afwegingskader laat zien wanneer zelfvoorziening nodig is, ESB, 8 april 2021;
     Rijksoverheid (2020) Speelbal of spelverdeler, 20 april 2020; Rijksoverheid (2020) Afwegingskader
     bij steunverzoeken individuele bedrijven, 1 mei 2020.
60
     Mazzucato, Mariana (2013) The Entrepreneurial State: Debunking Private vs. Public Sector Myths.
     Penguin Randon House, UK.
61
     Een recenter succesverhaal is dat van de vaccins tegen het Covid-19 virus, in recordtijd ontwikkeld
     en daarna op grote schaal in Europa geproduceerd. Dat Europese overheden, inclusief de
     Europese Commissie, hierbij meer hebben gedaan dan het handhaven van de marktregels en het
     gelijke speelveld mag duidelijk zijn.
62
     Om bij JFK te blijven: “Ask not what your country can do for you, ask what you can do for
     your country.”
63
     Zie: Rijksoverheid (2021) Spain-Netherlands non-paper on strategic autonomy while preserving an
     open economy. 25 maart 2021; Ministerie van Buitenlandse Handel en
     Ontwikkelingssamenwerking (2021) Brief van de Minister voor Buitenlandse Handel en
     Ontwikkelingssamenwerking over de Vaststelling van de begrotingsstaat van
     Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar 2022, Kamerstuk 35 925
     XVII, nr. 54.
64
     Brad Smith (6 mei 2021) Answering Europe’s Call: Storing and Processing EU Data in the EU EU
     Policy Blog, ; Capacity (8 oktober 2021) Thales and Google Cloud to develop trusted cloud offering
     in France,
65
     Le Grand Continent (5 september 2020) The CLOUD Act: Unveiling European Powerlessness,
66
     Volgens de Commissie is er evenwel een aanmerkelijk verschil tussen goedgekeurde staatsteun
     en daadwerkelijk verleende steun, die vooral in Duitsland beperkt is gebleven. Hierdoor zou het
     functioneren van de binnenmarkt niet in gevaar zijn gekomen. Zie Reuters (2021) Massive German
     state aid to virus-hit firms? Others in EU doing as much or more -Vestager
67
     Zo doen 12 lidstaten mee aan het tweede, in januari 2021 door de Commissie goedgekeurde IPCEI
     voor batterijen. Gezamenlijk stellen deze landen 2.1 miljard euro steun beschikbaar voor
     42 projecten en organisaties en bedrijven verspreid over de deelnemende landen. De verwachting
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                     65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>     is dat daar 9 miljard euro aan private investeringen bij komt.
68
     Zie: Ministerie van Buitenlandse Zaken (2019) Nederland-China: een nieuwe balans, 15 mei 2019.
69
     In de QS-ranking van Engineering & Technology-universiteiten wereldwijd staan de TU Delft en
     de TU/e beide in de top-50. Zie: TU Delft in Internationale Rankings; TU/e in bovenste 10 procent
     op QS World University Rankings 2022
70
     Europese Commissie (2018) State aid: Commission approves plan by France, Germany,
     Italy and the UK to give €1.75 billion public support to joint research and innovation project in
     microelectronics, press release, 18 december 2018.
71
     Permanent Representations Kingdom of the Netherlands (2021) Preliminary Netherlands’
     input for European Chips Act, 14 October 2021.
72
     Clingendael (2021) Technologische samenwerking met China. Risico’s voor en belangen van
     Nederland op de terreinen halfgeleiders, fotonica en medicijn-/vaccinontwikkeling,
     4 November 2021.
73
     Poitiers, N.F. en P. Weil (2021) A new direction for the European Union’s half-hearted
     semiconductor strategy, Bruegel, Policy Contribution, Issue n˚17/21 | July 2021.
74
     Europese Commissie (2020) Shaping Europe’s digital future; Member States join forces for a
     European initiative on processors and semiconductor technologies, press release,
     7 December 2020.
75
     Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (2021) 32 Mikroelektronik-Projekte in den
     Startlöchern – Habeck: „Wir müssen Produktion von Halbleitern zurück nach Deutschland und
     Europa holen, 21 december 2021.
76
     NRC (2021), Extra steun voor Nederlandse chipsector, 17 september 2021; Ministerie van
     Economische Zaken en Klimaat (2022) Introductiedossier: kennismaking met inhoudelijke
      onderwerpen, januari 2022 p. 69.
77
     Naast deze drie gangbare kleuren, wordt een aantal andere soorten waterstof onderscheiden,
     waaronder turquoise (waarbij aardgas omgezet in waterstof en elementair koolstof), bruin
     (waterstof uit biogas of biomassa), paars (waterstof door middel van kernenergie) en roze
     (waterstof door middel van overtollige energie van kerncentrales).
78
     Zo staat het havenbedrijf Rotterdam reeds bekend als dé energiehaven van en voor Europa,
     en momenteel al goed voor import van 13% van de totale Europese energievraag.
79
     Zie: https://nationaalwaterstofprogramma.nl/
80
     Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020) Kamerbrief over Kabinetsvisie waterstof,
     30 maart 2020.
81
     Zo maakt het Nederlandse staatsbedrijf Gasunie deel uit van de publiek-private samenwerking
     NortH2, met onder andere Shell, ten behoeve van grootschalige productie van waterstof
     (middels windparken op de Noordzee en een grote electrolyser in de Eemshaven) en een
     opslag- en transportnetwerk in Nederland en Noordwest Europa.
82
     Europese Commissie (2019) Een Europese Green Deal; Zie ook: Ministerie van Buitenlandse
     Zaken (2020) Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese
     Unie, Fiche: Mededeling over een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal Europa.
83
     Europese Commissie, European Clean Hydrogen Alliance.
84
     Deelnemende landen hebben nu de nationale voorselectie voltooid van projecten die mogelijk
     staatssteun ontvangen, zo ook Nederland (RVO (2020) Interessepeiling IPCEI Waterstof
     (inmiddels gesloten)). De volgende stap is de kennisgeving aan de Commissie van geïntegreerde
     IPCEI-projecten met een gemeenschappelijke structuur, routekaart en programma. Deze zullen
     vervolgens door de Commissie worden beoordeeld. Zie: https://ec.europa.eu/growth/industry/
     strategy/hydrogen/ipceis-hydrogen_nl
85
     Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (2020) Duitse waterstofstrategie:
     Investeringen van 7+2 miljard euro, 10 juni 2020.
86
     België, Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije,
     Italië, Kroatië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië,
     Slowakije, Spanje, Tsjechië, en Zweden.
87
     Financieel Dagblad (2021) Waterstof zet de machtsverhoudingen op zijn kop, 15 Oktober 2021.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                   66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>88
     Japan kan voor Europa als voorbeeld dienen van een land dat zijn energieweerbaarheid heeft
     vergroot middels import van waterstof. Japan is voor zijn energievoorziening grotendeels
     afhankelijk van ander landen en heeft reeds een strategie ontwikkeld om op grote schaal waterstof
     te importeren. Ook speelt het land zelf een belangrijke rol in de technologieontwikkeling;
     zo opende Japan in 2020 de grootste waterstoffabriek ter wereld. Op dit moment haalt Japan de
   energiedrager voornamelijk uit Australië. Zo draaiden de Olympische Spelen in Tokyo van 2020 op
     waterstof uit Australië. Belangrijke kanttekening daarbij is dat dit ging om grijze waterstof,
     aangezien de energie daarvoor werd gewonnen uit bruinkool. Hiertoe werd bruinkool onder
     hoge druk omgezet in gas, waarbij veel CO2 vrijkomt, wat vervolgens werd gebruikt om waterstof
     te maken.
89
     Rijksoverheid (2022) Miljoenennota 2022.
90
     Zie: Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (2021) Wir wollen bei
     Wasserstofftechnologien Nummer 1 in der Welt werden: BMWi und BMVI bringen 62
     Wasserstoff-Großprojekte auf den Weg, 28 mei 2021; Rijksoverheid/Nederlandse ambassade in
     Frankrijk: duurzame innovatie en infrastructuur (2020) Op weg naar een duurzame samenleving.
     Trendwatchers in Frankrijk, 11 september 2020.
91
     Crevits, Hilde (2021) Vlaanderen dient 5 waterstofprojecten in bij Europa en tekent een
     ‘Memorandum of Understanding’ met de Europese Investeringsbank, persbericht,
     18 oktober 2021.
92
     Mocht de Unie haar positie in deze waardeketen willen verstevigen dan is vooral van belang dat
     Brussel onder ogen ziet dat het eigen regelkader de verdere ontwikkeling van biotechnologie soms
     in de weg zit, in tegenstelling tot bijvoorbeeld het VK. Dit wordt overigens telkens vaker erkend in
     Brussel, bijvoorbeeld door een wetgevend voorstel voor te bereiding op het gebied van ‘gene
     editing’ en nieuwe veredelingsmethoden voor plantzaden. Zie EC study on new genomic
     techniques (europa.eu)
93
     Europese Commissie (2022) Speech by Commissioner Breton at the 14th Space Conference
     (europa.eu)
94
     Industriële alliantie zijn niet hetzelfde als IPCEI-projecten. Deze laatste projecten richten zich
     op financiering met behulp van staatssteun. Allianties kunnen aanleiding geven tot het initiëren
     van IPCEI’s maar zijn zelf breder opgezet. Hun taak is het samenbrengen en coördineren van een
     ecosysteem van verschillende spelers met het oog op het bereiken van een specifiek publiek doel.
     De Unie kan, als onderdeel van dergelijke allianties, ondersteunende regelkaders aandragen.
95
     In de geest van het Lissabon-stelsel zou de Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands en
     veiligheidsbeleid, tevens vicevoorzitter van de Commissie, een coördinatierol opnemen, maar
     alleen al vanwege de omvang van de functie is tot nu toe geen van bekleders van het ambt daarin
     goed geslaagd.
96
     In het rapport China en de strategische opdracht voor Nederland in Europa van juni 2019
     adviseerde de AIV reeds om een plek voor strategische economische politiek in te richten in de
     EU in het licht van de opkomst van China. Aanbeveling 1 uit het AIV-China-advies
     luidde: “Ontwikkel in EU-verband gremia voor de afweging van economische, waarden- en
     veiligheidsbelangen waartoe China’s opkomst aanzet, op de geëigende plaatsen; neem indien dit
     niet lukt in laatste instantie met gelijkgezinde lidstaten het initiatief tot een strategisch gremium
     buiten het EU-kader.” Deze aanbeveling is nog niet opgevolgd, hetgeen zich tevens doet gevoelen
     bij de totstandkoming van het Europees industriebeleid.
97
     Deze MCEV, vergelijkbaar met een ondercommissie van de ministerraad, is tevens uitgerust met
     een ambtelijk ‘voorportaal’ (ACEV).
98
     Coalitieakkoord (2021-2025) Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst.
     Coalitieakkoord VVD, D66, CDA en ChristenUnie, 15 december 2021, p. 38.
99
     In de huidige Nationale Veiligheidsstrategie uit 2019 wordt industriebeleid, en de relatie tot de
     nationale veiligheid, niet expliciet genoemd.
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                                       67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>     Bijlage I
     Adviesaanvraag
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU 68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU 69</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU 70</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>     Bijlage II
     Geraadpleegde personen
•     Dr. V. (Vincent) Aussilloux
      Afdeling Economie-Financiën, France Stratégie / het kabinet van de premier
•     M. (Mickaël) Bazin, MA
      Adviseur Franse Permanente Vertegenwoordiging bij de EU
•     Dr.ir. J.P.H. (Jos) Benschop
      Senior Vicepresident Technologie, ASML
•     Ms. L. (Lucia) Caudet, MA
      Adjunct Kabinetschef van Eurocommissaris Thierry Breton (Interne Markt), Europese Commissie
•     L. (Lowrie) Evans, MA
      Voormalig Directeur-generaal DG GROW, Europese Commissie
•     Mr. S. (Saïd) Fazili
      Raadsadviseur Europa, ministerie van Algemene Zaken
•     Drs. G. (Gerard) de Graaf
      Directeur, Digitale Economie & Coördinatie DG CONNECT, European Commissie
•     Drs. R.E. (Robert) de Groot
      Permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de EU
•     P.M. (Paul) Heemskerk, MSc.
      Hoofd afdeling Europees Industriebeleid, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
•     Dr. E.E.A. (Elmar) Hellendoorn
      Strategisch adviseur en senior fellow, Atlantic Council
•     Prof.dr.ir. J.L. (Just) Herder
      Professor Interactive Mechanisms and Mechatronics, hoofd departement Precision and
      Microsystems Engineering TU Delft
•     Prof. dr. A. (Bert) Hofman
      Directeur East Asian Institute, National University of Singapore
•     Drs. S. (Sigrid) Johannisse
      Senior adviseur economische weerbaarheid, Ministerie van Economische Zaken en
      Klimaat & Ministerie van Buitenlandse Zaken
•     K. (Kim) Jørgensen, MA
      Kabinetschef van Vicepresident en Eurocommissaris Margrethe Vestager
      (Mededinging & Digitaal beleid), Europese Commissie
•     Mr. K. (Kerstin) Jorna
      Directeur-generaal DG GROW, Europese Commissie
•     Prof.dr. A.H (Alfred) Kleinknecht
      Emeritus hoogleraar Economie, VU Amsterdam en TU Delft
•     T.M.R. (Tom) Kortenbach, MA.
      Beleidsmedewerker, directie Topsectoren en Industriebeleid, Ministerie van Economische Zaken
      en Klimaat
•     Mr. K. (Kristin) Lambrecht
      Attaché voor Interne Markt, Industrie en Technische Harmonisatie, Duitse Permanente
      Vertegenwoordiging bij de EU
•     V. (Valère) Moutarlier, MA
      Kabinetschef van Eurocommissaris Thierry Breton (Interne Markt), Europese Commissie
•     Dr. N. (Nils) Redeker
      Beleidsonderzoeker Europees Economisch Beleid, Jacques Delors Institut Berlijn
•     Dr. B. (Bart) van Riel
      Beleidsmedewerker, Sociaal-Economische Raad
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                               71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>•     Prof. dr. E.J.J. (Hans) Schenk
      Emeritus hoogleraar Economie en Bedrijfskunde, Universiteit Utrecht
•     Drs. M.F.D. (Maarten) Smit
      Voormalig afdelingshoofd Economische Raad, Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging
      bij de EU
•     Prof. dr. ir. M. (Maarten) Steinbuch
      Professor of Systems and Control, department Mechanical Engineering, TU Eindhoven
•     Drs. R. (Reineke) Timmermans
      Beleidssecretaris Innovatie en Industriebeleid, VNO-NCW
•     Drs. A.F. (Ab) van der Touw
      Bestuursvoorzitter, Platform voor Techniek Talent
•     Drs. F.W. (Focco) Vijselaar
      Directeur-generaal Bedrijfsleven en Innovatie, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
•     Mr. W.L.E. Quaedvlieg
      Hoofd Brussel’s Office en permanent afgevaardigde, VNO-NCW
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU                             72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>     Bijlage III
     Lijst met afkortingen
AI			                Kunstmatige intelligentie (Artificial Intelligence)
AIV		                Adviesraad Internationale Vraagstukken
BRI			               Belt & Road Initiative
CAI		                Comprehensive Agreement on Investment
CASA		               Chinese Advanced Semiconductor Innovation Alliance
CBAM		               Carbon Border Adjustment Mechanism
CBS		                Centraal Bureau voor de Statistiek
CFIUS		              Committee on Foreign Investment in the United States
CPB		                Centraal Planbureau
DARPA                Defense Advanced Research Projects Agency
DMA 		               Wet Digitale Markten
ECOFIN               Raad Economische en Financiële Zaken
EGKS		               Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
EIB			               Europese Investeringsbank
EU			                Europese Unie
EU ETS               EU Emissions Trading System
EURATOM              Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
EUV		                Extreem Ultraviolet
FDI		                Foreign Direct Investment
IBM 		               International Business Machines Corporation
IPCEI		              Important Project of Common European Interest
NGO		                Non Gouvermentele Organisatie
RSV		                Rijn-Schelde-Verolme
RRF		                Recovery and Resilience Facility
SER 		               Sociaal-Economische Raad
SDE++                Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie
TTC		                Trade and Technology Council
VK			                Verenigd Koninkrijk
VS			                Verenigde Staten
WTO		                World Trade Organization
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU           73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>     Bijlage IV
     Lijst van figuren
Foto cover -     Raigvi, Shutterstock.
Foto 1 -         Europese Commissie.                                 10
Foto 2 -         Rlassman, Shutterstock.                             61
Foto 3 -         Venera Salman, Shutterstock.                        51
Foto 4 -         Abriendomundo, Shutterstock.                        54
AIV | Slimme industriepolitiek: een opdracht voor Nederland in de EU    74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>