<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Recht doen
aan impact en
waarden
Naar een toekomstbestendig en
evenwichtig wettelijk kader voor de
aanpak van pandemieën
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Dit advies over de Wet publieke gezondheid is tot stand gekomen in samenwerking tussen
Maatschappelijk Impact Team
Raad voor Volksgezondheid & Samenleving
College voor de Rechten van de Mens
ISBN/EAN: 978-90-5732-337-9
Den Haag/Utrecht, 16 mei 2024
Publicatie
Grafisch ontwerp: Studio Duel
Fotografie: Adobe Stock
Niets in deze uitgave mag worden openbaar gemaakt of verveelvoudigd, opgeslagen in een dataverwerkend
systeem of uitgezonden in enige vorm door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder
toestemming van bovenstaande.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Recht doen
aan impact en
waarden
Naar een toekomstbestendig en
evenwichtig wettelijk kader voor de
aanpak van pandemieën
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave                                                                                 5
Inhoudsopgave
Voorwoord                                                                                    7
Samenvatting                                                                                 8
    Verkenning aanpassingen Wet publieke gezondheid                                          8
    Wet publieke gezondheid en infectieziektebestrijding                                     8
    Wet publieke gezondheid en maatschappelijke impact                                       8
    Algemene grondslagen opnemen in de wet                                                   9
    Sterke procedures toevoegen aan de wet                                                   9
    Criteria hanteren voor de beoordeling van maatregelen                                   10
    Investeren in pandemische paraatheid vanuit maatschappelijk perspectief                 10
Leeswijzer                                                                                  13
1 Aanleiding                                                                                15
    1.1 Verkenning nieuwe tranchewijziging Wet publieke gezondheid                          15
    1.2 Adviesvraag over maatschappelijke en mensenrechtelijke impact                       16
    1.3 Verantwoording en werkwijze                                                         17
2 Inleiding                                                                                 18
    2.1 Infectieziektebestrijding op basis van de Wet publieke gezondheid                   18
    2.2 Maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van pandemiemaatregelen                19
    2.3 Afweging van waarden tijdens pandemieën                                             20
3 Aanbevelingen                                                                             23
    3.1 Algemene grondslagen                                                                23
    3.2 Proportionaliteitsafweging                                                          24
    3.3 Bestuurlijke fasering                                                               27
    3.4 Onafhankelijke advisering                                                           29
    3.5 Integrale besluitvorming                                                            31
    3.6 Transparante besluitvorming                                                         33
    3.7 Parlementaire betrokkenheid                                                         33
    3.8 Differentiatie naar regio’s en groepen                                              35
4 Categorisering pandemiemaatregelen                                                       39
    Inzicht in impact van pandemiemaatregelen                                               39
5 Slotbeschouwing                                                                           45
Bijlagen                                                                                    49
    Bijlage 1, Reflecties individuele adviesorganen                                         50
    Bijlage 2, Overzicht van maatregelen Wet publieke gezondheid                            75
    Bijlage 3, Bijdrage Sociaal en Cultureel Planbureau                                     78
    Bijlage 4, Bijdrage Gedragsunit RIVM                                                    82
    Bijlage 5, Procedurele en inhoudelijke principes voor een afwegingskader bij pandemieën 86
    Bijlage 6, Lijst geraadpleegde personen en instanties                                   89
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Voorwoord                                                                                          7
Voorwoord
Beter voorbereid zijn op een volgende pandemie: dat is de bril waarmee het Maatschappelijk
Impact Team (MIT), de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en het College voor
de Rechten van de Mens (College) naar de Wet publieke gezondheid hebben gekeken. Beter
voorbereid zijn betekent niet alleen dat de wet voorziet in adequate infectieziektebestrijding,
maar ook dat rekening wordt gehouden met de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact
die zowel de pandemie als de pandemiemaatregelen kunnen hebben.
Onze drie adviesorganen hebben van de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een brede opdracht gekregen om te
reflecteren op de impact die pandemiemaatregelen kunnen hebben: op de samenleving, de
economie, de gezondheid, het welzijn en grondrechten. Vanuit onze individuele reflecties
hebben we samen bezien in welke mate de Wet publieke gezondheid al rekening houdt met
deze impact - of zou kunnen en zelfs moeten houden.
De Wet publieke gezondheid biedt het juridisch en bestuurlijk kader voor de aanpak van
pandemieën en het treffen van pandemiemaatregelen. Een wettelijk kader moet bestuurders
en politici niet tot last, maar tot steun zijn in tijden van gezondheidscrises. De valkuil daarbij
is dat we alles tot in detail willen regelen, met de coronapandemie in gedachten. In de militaire
wereld heet dit: je voorbereiden op de vorige oorlog. Maar we moeten goed bedenken dat een
volgende pandemie er heel anders kan uitzien.
Het MIT, de RVS en het College achten het van groot belang dat we komen te beschikken over
een wettelijk kader waarmee we niet alleen de infectieziektebestrijding regelen, maar waarin
ook de proportionaliteit en subsidiariteit van maatregelen wordt bewaakt door voldoende
rekening te houden met de gevolgen daarvan voor de samenleving. Het wettelijk kader moet
borgen dat ook in tijden van crises een snelle maar zorgvuldige waardenafweging wordt
gemaakt. We doen hiervoor een aantal aanbevelingen die kunnen bijdragen aan een duurzaam
en robuust wettelijk kader, dat zich goed kan verhouden tot verschillende toekomstscenario’s.
De samenwerking tussen het MIT, de RVS en het College heeft meer opgeleverd dan de som
der delen. Het heeft grote meerwaarde een breed vraagstuk en mogelijke oplossingen te
bezien vanuit verschillende invalshoeken. De adviesorganen hebben daarbij gebruik mogen
maken van de kennis en ervaring van vele experts uit uiteenlopende disciplines. Wij zijn
de geraadpleegde experts zeer erkentelijk voor hun bijdragen in de vorm van interviews,
schriftelijke commentaren en deelname aan een of meer van onze sessies.
Jolande Sap,                         Jet Bussemaker,                 Jos Silvis,
voorzitter Maatschappelijk           voorzitter Raad voor            interim voorzitter College
Impact Team                          Volksgezondheid &               voor de Rechten van de Mens
                                     Samenleving
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>8                                                                      Recht
                                                                       RVS   doenDrang
                                                                           & RSJ– aan impact  en waarden
                                                                                       in de jeugdzorg
Samenvatting
Verkenning aanpassingen Wet publieke gezondheid
Om beter voorbereid te zijn op een volgende pandemie onderzoekt het ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) welke aanpassingen nodig zijn aan de Wet publieke
gezondheid. Deze wet maakt het mogelijk om pandemiemaatregelen te treffen. De meeste
maatregelen die we kennen uit de coronapandemie kunnen worden genomen op basis van
de wet. Maar dat geldt nog niet voor alle maatregelen. Juist de zware collectieve maatregelen
- zoals schoolsluiting, een bezoekverbod aan zorginstellingen, toegangsbewijzen en de
avondklok - hebben geen wettelijke grondslag.
Wet publieke gezondheid en infectieziektebestrijding
Het ministerie van VWS heeft over de Wet publieke gezondheid eerst advies gevraagd aan het
RIVM. Het RIVM heeft advies gegeven vanuit het gezichtspunt van infectieziektebestrijding:
wat is er nodig om een pandemie aan te pakken? Het RIVM stelt dat niet te voorspellen valt
hoe een volgende pandemie verloopt. Een volgende keer kan het gaan om een ander virus,
een bacterie of een schimmel. We weten nu nog niet welke maatregelen op dat moment
nodig zijn om verspreiding van de infectieziekte tegen te gaan. Het RIVM stelt dan ook voor
om in de wet niet alles tot in detail te regelen, maar algemene grondslagen op te nemen voor
diverse maatregelen: individuele maatregelen zoals thuisblijven bij klachten of het dragen
van mondmaskers; collectieve maatregelen zoals het beperken van de groepsgrootte of het
sluiten van sectoren; omgevingsmaatregelen zoals het zorgen voor ventilatie en hygiëne of
het wegnemen van besmet voedsel, en internationale reis- en handelsmaatregelen zoals
importbeperkingen en quarantaine na reizen.
Wet publieke gezondheid en maatschappelijke impact
Vervolgens hebben het ministerie van VWS en het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) advies gevraagd aan drie afzonderlijke adviesorganen: het
Maatschappelijk Impact Team (MIT), de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS)
en het College voor de Rechten van de Mens (College). Deze organisaties hebben besloten
de adviesaanvragen gezamenlijk op te pakken. Het MIT, de RVS en het College kijken naar
de mogelijke gevolgen van een pandemie en pandemiemaatregelen voor de maatschappij
(maatschappelijke impact) en voor mensenrechten. De coronapandemie heeft ons geleerd
dat de impact van een pandemie en van pandemiemaatregelen groot kan zijn voor (groepen)
mensen en de samenleving als geheel. Sluiting van sectoren heeft economische gevolgen,
onderwijs op afstand leidt tot een afname van de leerprestaties en van mentale gezondheid
bij jongeren, en een bezoekverbod aan zorginstellingen kan eenzaamheid veroorzaken onder
ouderen en mensen met een handicap. Ook de beperking van vrijheden en grondrechten door
pandemiemaatregelen kan aanzienlijk zijn. Sommige gevolgen van de coronapandemie werken
nog door tot op de dag van vandaag. Het MIT, de RVS en het College willen graag dat hiermee
beter rekening wordt gehouden in de wet.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Samenvatting                                                                                   9
Algemene grondslagen opnemen in de wet
Het MIT, de RVS en het College zijn het eens met het RIVM dat er algemene grondslagen nodig
zijn voor pandemiemaatregelen en dat niet alles tot in detail kan en moet worden geregeld.
We moeten niet zozeer terugkijken naar de vorige pandemie, maar ons vooral voorbereiden
op de volgende. Ook kunnen we geen rangorde geven van lichte tot zware maatregelen,
zoals gevraagd is door de ministeries van VWS en SZW. Hoe zwaar een maatregel voor
mensen en de samenleving is, kan pas goed worden beoordeeld binnen de context van een
volgende pandemie. Het vastleggen van alle mogelijke maatregelen die we kennen van de
coronapandemie is niet nuttig en zelfs onwenselijk.
Sterke procedures toevoegen aan de wet
Het MIT, de RVS en het College adviseren om pandemiemaatregelen alleen te nemen als
daarbij steeds voldoende rekening wordt gehouden met de maatschappelijke impact en de
gevolgen voor mensenrechten. De voor- en nadelen bij het nemen van de maatregelen moeten
goed worden afgewogen. En daarvoor zijn sterke procedures nodig die in de Wet publieke
gezondheid worden vastgelegd. Het MIT, de RVS en het College doen daarover de volgende
aanbevelingen.
■     Zorg voor een volledige proportionaliteitsafweging. Een maatregel is pas proportioneel
      als de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact op korte én lange termijn worden
      meegewogen. Dit moet op een grondige en expliciete wijze gebeuren. Advies is dit
      duidelijk te omschrijven in de Memorie van toelichting bij de wet. Bij zware maatregelen
      moet vaker een nieuwe afweging worden gemaakt.
■     Neem bestuurlijke fasering op in de wet. Er is een wezenlijk verschil tussen de acute
      fase, als we nog niets weten van de pandemie, en de beheersfase en nafase, als we meer
      controle krijgen en hebben. In de acute fase moet het mogelijk zijn om als kabinet snel
      te besluiten over pandemiemaatregelen, maar in de beheersfase en nafase moet meer
      rekening worden gehouden met maatschappelijke impact, en ruimte zijn voor debat met
      het parlement en met de samenleving.
■     Geef onafhankelijke advisering een plek in de wet. Laat het kabinet altijd advies
      vragen over zowel de infectieziektebestrijding als over de gevolgen hiervan
      voor de maatschappij en voor mensenrechten. Dit draagt bij aan een goede
      proportionaliteitsafweging en aan evenwichtige besluitvorming door kabinet en
      parlement.
■     Leg in de wet vast dat er integrale besluitvorming plaatsvindt door het kabinet. Alle
      ministeries die gevolgen zien van pandemiemaatregelen op hun terrein, moeten worden
      betrokken in de voorbereiding en de besluitvorming. Dit voorkomt een te eenzijdige
      aanpak van de pandemie gericht op alleen infectieziektebestrijding.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>10                                                                      Recht
                                                                        RVS   doenDrang
                                                                            & RSJ– aan impact  en waarden
                                                                                        in de jeugdzorg
■     Zorg voor transparante besluitvorming over pandemiemaatregelen. Als wordt besloten
      om een pandemiemaatregel te nemen, moet ook duidelijk worden gemaakt welke
      afwegingen daarbij zijn gemaakt en welke – lastige – keuzes. Het belang hiervan kan
      worden beschreven in de Memorie van toelichting bij de wet.
■     Verbeter de parlementaire betrokkenheid in de wet. In de acute fase moet de minister
      van VWS wellicht een keer de noodbevoegdheid gebruiken. Maar in de beheersfase
      en nafase moeten de Eerste en Tweede Kamer betrokken worden in het debat en de
      besluitvorming.
■     Maak differentiatie naar regio’s en groepen in de wet mogelijk. Dit betekent dat er
      onderscheid zou kunnen zijn in de aanpak tussen regio’s en groepen. Tijdens de
      coronapandemie was dat vanwege de verspreiding van het virus niet goed mogelijk,
      maar bij een volgende pandemie met een ander verloop zou dat wellicht wel kunnen. De
      minister van VWS houdt daarbij altijd de regie.
Criteria hanteren voor de beoordeling van maatregelen
In het advies staan het MIT, de RVS en het College ten slotte nog stil bij de meest zware
maatregelen. Hoe zwaar een maatregel is, hangt mede af van de context. Om wat voor
pandemie gaat het? Hoe staan de economie en de zorg ervoor? En hoe veerkrachtig is de
samenleving?
Advies is om bij pandemiemaatregelen altijd te beoordelen welke (kwetsbare) groepen worden
geraakt door de maatregelen, wat de ernst is van de maatschappelijke impact en in welke mate
mensenrechten worden geschonden. De ernst van de impact heeft te maken met de omvang
en duur van de gevolgen, maar ook met de onomkeerbaarheid en de mate waarin schade
kan worden hersteld. Ten slotte is het belangrijk dat mensen de maatregel als begrijpelijk en
rechtvaardig kunnen en zullen ervaren. In individuele bijdragen staan de RVS en het College stil
bij de impact van maatregelen tijdens de coronapandemie. Het MIT geeft een beschrijving van
een afwegingskader dat behulpzaam kan zijn bij de beoordeling van de impact en afweging van
waarden.
Investeren in pandemische paraatheid vanuit maatschappelijk perspectief
In de gezamenlijke slotbeschouwing plaatsen het MIT, de RVS en het College de Wet publieke
gezondheid in het kader van pandemische paraatheid en crisisbestrijding. Om een volgende
keer beter paraat te zijn, ook vanuit maatschappelijk perspectief, is meer nodig dan het
wettelijke kader. Het MIT, de RVS en het College adviseren om goed te bezien hoe de Wet
publieke gezondheid aansluit op andere crisiswetten en internationale verdragen en op het
Landelijke Crisisplan infectieziektebestrijding dat momenteel wordt gemaakt. Daarbij is steeds
aandacht nodig voor de maatschappelijke impact en voor mensenrechten. Ten slotte wijzen
het MIT, de RVS en het College op de noodzaak om te investeren in kennis en onderzoek naar
maatschappelijke impact, zodat een volgende keer de maatschappelijke effecten van de
pandemie en de pandemiemaatregelen beter en sneller in kaart worden gebracht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Samenvatting 11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Leeswijzer                                                                                    13
Leeswijzer
In dit rapport beschrijven we eerst de aanleiding voor een advies over de Wet publieke
gezondheid. Welke adviesvragen hebben het MIT, de RVS en het College ontvangen en hoe zijn
deze adviesvragen geïnterpreteerd? In welke context zijn de adviesaanvragen gedaan en welke
geschiedenis ging hieraan vooraf?
In de inleiding gaan we nader in op de Wet publieke gezondheid. Eerst doen we dat in relatie
tot infectieziektebestrijding. Daarna analyseren we in welke mate de wet rekening houdt met
de impact van infectieziektebestrijding op de samenleving en op grondrechten, en in hoeverre
het wettelijk kader voorziet in een waardenafweging.
Vervolgens doen het MIT, de RVS en het College gezamenlijk een aantal aanbevelingen
voor een volgende tranche wijzigingen van de Wet publieke gezondheid. Uit oogpunt van
houdbaarheid en toekomstbestendigheid van de wet adviseren we over algemene grondslagen
en sterke procedures die een evenwichtige weging van maatschappelijke en mensenrechtelijke
impact en een integraal en democratisch besluitvormingsproces ondersteunen.
Een apart hoofdstuk gaat over de categorisering van pandemiemaatregelen. We geven
antwoord op de adviesvraag van de ministeries of er een rangorde in pandemiemaatregelen is
aan te brengen op basis van maatschappelijke en mensenrechtelijke impact. We komen daarbij
uit op een set van belangrijke onderliggende criteria.
Ten slotte plaatst de gezamenlijke slotbeschouwing de Wet publieke gezondheid in het
bredere perspectief van pandemische paraatheid en crisisbestrijding in algemene zin.
In de bijlagen zijn de individuele bijdragen van het MIT, de RVS en het College opgenomen met
reflecties op de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van pandemiemaatregelen
en een beschrijving van het afwegingskader (bijlage 1). Daarnaast zijn de bijdragen van de
expertleden van het MIT, het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de Gedragsunit RIVM,
toegevoegd (bijlage 3 en 4). In bijlage 2 is de lijst met mogelijke pandemiemaatregelen van het
RIVM en het ministerie van VWS opgenomen en in bijlage 5 een toelichting bij inhoudelijke en
procedurele principes. Bijlage 6 bevat een lijst van geraadpleegde instanties en personen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>1 Aanleiding                                                                                                                15
1 Aanleiding
In dit rapport beschrijven we eerst de aanleiding voor een advies over de Wet publieke
gezondheid. Welke adviesvragen hebben het MIT, de RVS en het College ontvangen en hoe zijn
deze adviesvragen geïnterpreteerd? In welke context zijn de adviesaanvragen gedaan en welke
geschiedenis ging hieraan vooraf?
1.1 Verkenning nieuwe tranchewijziging Wet publieke gezondheid
Met de eerste tranchewijziging van de Wet publieke gezondheid (Wpg) tijdens de
coronapandemie kreeg een aantal van de - op dat moment geldende - maatregelen een
wettelijke grondslag. Voor een aantal toen niet geldende maatregelen werd nog geen
wettelijke grondslag toegevoegd. Het gaat daarbij om de zwaardere en meer omstreden
collectieve maatregelen, zoals sluiting van scholen en kinderopvangcentra, bezoekverbod
aan zorginstellingen, toegangsbewijzen verbonden aan vaccinaties en de avondklok. De
Raad van State schreef in het juridisch advies over de eerste tranche dat in de wet mogelijk
nog grondslagen ontbreken die bij de bestrijding van een pandemie nodig kunnen zijn.1
Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft daarop besloten om te
verkennen of het toevoegen van nieuwe bevoegdheidsgrondslagen in de Wpg noodzakelijk en
proportioneel is voor het bestrijden van (een directe dreiging van) een pandemie.2 De uitkomst
van deze verkenning kan aanleiding zijn om bij een volgende tranche wijzigingen van de Wpg
aanvullende bevoegdheidsgrondslagen voor met name collectieve maatregelen toe te voegen
aan de wet.
De verkenning van het ministerie van VWS bestaat uit twee fasen. Tijdens de eerste fase is
een inventarisatie gedaan van aanvullende bevoegdheidsgrondslagen die nodig zijn vanuit het
oogpunt van infectieziektebestrijding. Hierover heeft het RIVM op 5 oktober 2023 een advies
uitgebracht.3 Het RIVM geeft in dit advies aan dat het vooraf niet mogelijk is te bepalen welke
maatregelen nodig zijn bij een volgende pandemie; dat is namelijk sterk afhankelijk van de
eigenschappen van de volgende infectieziekte die uitbreekt. Het RIVM adviseert daarom om
zo breed mogelijke bevoegdheidsgrondslagen op te nemen in de wet voor verschillende typen
maatregelen. Deze maatregelen deelt het RIVM in naar de volgende categorieën4:
■       individuele maatregelen (uit te voeren door het individu) zoals handhygiëne,
        thuisblijven bij klachten (isolatie), thuisblijven na contact met een geïnfecteerd persoon
        (quarantaine), dragen van mondneusmaskers, thuiswerken en afstand houden;
■       sociaal-maatschappelijke maatregelen (voor groepen of locaties) zoals restricties voor
        evenementen, horecasluiting, beperken van groepsgrootte en instellen van de avondklok;
1   Advies eerste tranche wijzigingen| Wet publieke gezondheid | Raad van State
2   Kamerstuk 36194, nr. 42| Overheid.nl
3   Advies over Wet publieke gezondheid | RIVM
4   In een eerdere brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van VWS verwezen naar een iets andere categorisering van
    het Responsteam met in volgorde van effectiviteit: bronmaatregelen, collectieve maatregelen en individuele maatregelen.
    Kamerbrief reactie VWS op tweede rapport Onderzoeksraad voor Veiligheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>16                                                                    Recht doen aan impact en waarden
■      omgevingsmaatregelen zoals ventilatie, spatschermen, hygiëne oppervlakken en
       maatregelen om een besmette omgevingsbron weg te nemen (water, voedsel);
■      (inter)nationale reis- en handelsmaatregelen zoals reisbeperkingen, entry screening,
       quarantaine na reizen en importbeperkingen.
1.2 Adviesvraag over maatschappelijke en mensenrechtelijke impact
Voor de tweede fase van de verkenning hebben het ministerie van VWS en het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aan het Maatschappelijk Impact Team (MIT), de
Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en het College voor de Rechten van de Mens
(College) gevraagd om te reflecteren op het advies van het RIVM. Verzoek aan het MIT is om
vanuit maatschappelijk perspectief te reflecteren op de door het RIVM genoemde maatregelen
en op overige maatregelen waarvoor al dan niet grondslagen mogelijk zijn in de Wpg (bijlage 2).
De RVS is gevraagd om te reflecteren op maatregelen vanuit gezondheidsperspectief, sociaal
en medisch-ethisch perspectief, en aan het College is gevraagd om dit vanuit grondrechtelijk
perspectief te doen. Daarnaast verzoeken de ministeries te reflecteren op
de volgorde van maatregelen op basis van de mate van impact.
Het MIT, de RVS en het College hebben besloten de separate adviesaanvragen gezamenlijk
op te pakken vanwege de veronderstelde meerwaarde en ter voorkoming van mogelijke
overlap in de uitwerking. In het advies geven de adviesorganen individuele reflecties op de
mogelijke impact van maatregelen vanuit maatschappelijk en mensenrechtelijk perspectief
(bijlage 1). Daarnaast gaan de adviesorganen gezamenlijk in op de vraag hoe wettelijk
geborgd kan worden dat maatschappelijke en mensenrechtelijke impact worden meegewogen
in de besluitvorming. Deze vraag is toegevoegd op basis van de geleerde lessen tijdens de
coronapandemie waarin maatschappelijke en mensenrechtelijke impact onvoldoende aan
bod kwamen.5
Vragen die in dit advies worden beantwoord zijn: welke grondslagen zijn nodig in de
Wpg om tot een evenwichtige besluitvorming te komen over maatregelen? Hoe kan de
proportionaliteitsafweging – inclusief maatschappelijke en mensenrechtelijke impact - bij
het nemen van maatregelen worden versterkt? Welke procedures zijn nodig om integrale
en democratische advisering en besluitvorming te borgen? De adviesorganen beogen
met het beantwoorden van deze vragen bij te dragen aan de toekomstbestendigheid en
geschiktheid van de Wpg, met oog op volgende pandemieën. Een evenwichtige afweging van
infectieziektebestrijding, maatschappelijke impact, grondrechten en waarden - ondersteund
door sterke procedures in de besluitvorming – is daarbij het uitgangspunt.
5   Aanpak coronacrisis deel 3| Onderszoeksraad voor Veiligheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>1 Aanleiding                                                                                17
1.3 Verantwoording en werkwijze
Om te komen tot dit advies hebben het MIT, de RVS en het College de wettelijke kaders
geanalyseerd die golden tijdens de coronapandemie, tot en met de eerste tranche wijzigingen
Wpg. Daarnaast zijn de bijdragen van expertleden van het MIT (bijlage 3 en 4) en andere
publicaties betrokken over (de afweging van) maatschappelijke en mensenrechtelijke
impact bij pandemiemaatregelen. Aanvullend zijn interviews afgenomen en bijeenkomsten
georganiseerd: rond de ontwikkeling van een afwegingskader en om tot expertconsensus te
komen over onderliggende criteria bij de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van
pandemiemaatregelen. Ook heeft een aantal experts meegelezen met het conceptadvies.
In bijlage 5 zijn alle geraadpleegde personen en instanties opgenomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>18                                                                                               Recht doen aan impact en waarden
2 Inleiding
In de inleiding gaan we nader in op de Wet publieke gezondheid. Eerst doen we dat in relatie tot
infectieziektebestrijding. Daarna analyseren we in welke mate de wet rekening houdt met de
impact van infectieziektebestrijding op de samenleving en op grondrechten, en in hoeverre het
wettelijk kader voorziet in een waardenafweging.
2.1 Infectieziektebestrijding op basis van de Wet publieke gezondheid
De Wet publieke gezondheid regelt de publieke gezondheidszorg.6 De wet biedt het kader voor
het nemen van gezondheidsbevorderende en -beschermende maatregelen voor de bevolking
in het algemeen en voor specifieke groepen. De wettelijke taken zijn merendeels decentraal
belegd, zoals het verwerven van inzicht in de gezondheidssituatie van de bevolking, het
opstellen van een gemeentelijke nota gezondheidsbeleid, het bewaken van dwarsverbanden
met andere beleidsterreinen en het uitvoeren van diverse taken op het gebied van preventie,
waaronder prenatale zorg, jeugdgezondheidszorg en ouderengezondheidszorg. Daarnaast
maakt infectieziektebestrijding onderdeel uit van de Wpg. De infectieziektebestrijding wordt
zo nodig opgeschaald van lokaal, naar regionaal en ten slotte landelijk niveau. De meeste
maatregelen voor het merendeel van de infectieziektes worden lokaal getroffen, waaronder
bijvoorbeeld het doen en afhandelen van meldingen, het uitvoeren van brononderzoek,
het treffen van omgevingsmaatregelen en het opleggen van maatregelen zoals isolatie,
quarantaine en beroepsverboden aan (potentieel) besmette personen.
Toen de coronapandemie uitbrak, konden op basis van de Wpg nog geen collectieve
maatregelen worden genomen. Aanvankelijk viel het kabinet terug op het treffen van
geschakelde lokale noodverordeningen samen met de veiligheidsregio’s7 (maart-november
2020) en daarna op de Tijdelijke wet maatregelen covid-198 (Twm, december 2020-mei 2022).
Deze tijdelijke wet moest ieder kwartaal worden verlengd, totdat de Eerste Kamer heeft
bepaald dat er een permanente wettelijke basis nodig was. Met de eerste tranche wijziging
zijn de op dat moment geldende pandemiemaatregelen verankerd in de Wpg en in wetten
die hiermee raakvlakken hebben.9,10 Sindsdien kunnen op basis van de Wpg collectieve
maatregelen op landelijk niveau worden getroffen voor infectieziektes met een A1-status,
die behoren tot de hoogste categorie in termen van besmettelijkheid en gevaar voor de
volksgezondheid. Voor een aantal maatregelen die halverwege 2022 niet (meer) golden, zijn
nog geen grondslagen opgenomen in de Wpg. Het gaat daarbij onder meer om sluiting van
6   Wet publieke gezondheid | Overheid.nl
7   Van noodwet tot crisisrecht | Raad van State
8   Nieuwsbericht: Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 gaat in | Rijksoverheid.nl
9   Staatsblad 2023, 184 | Overheid.nl; Eerste tranche wijziging Wet publieke gezondheid| Overheid.nl
10  Een aantal gesproken experts stelt dat de Wpg niet geschikt is voor crisisbeheersing. Zij achten de Wpg door de recente
    wetswijzigingen te complex en gedetailleerd, en daarmee niet hanteerbaar in geval van nood. Experts geven verschillende
    oplossingsrichtingen: een aparte wet voor gezondheidscrises, noodwetgeving per keer dat een gezondheidscrisis zich
    aandient, of in algemene zin gebruik maken van staatsnoodrecht en lokaal noodrecht. Voor dit advies hebben MIT, RVS en
    College de Wpg als uitgangspunt genomen. De adviesorganen adviseren de voornoemde aanbevelingen van experts die
    de Wpg overstijgen, te betrekken bij de herziening van het noodrecht. De wijziging Wpg loopt op deze herziening vooruit:
    Kamerbrief over routekaart modernisering staatsnoodrecht en crisisrecht | Rijksoverheid.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>2 Inleiding                                                                                                                        19
onderwijs en kinderopvang, bezoekverbod aan zorginstellingen, toegangsbewijzen met een
onderliggend vaccinatiebewijs en de avondklok.
2.2 Maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van pandemiemaatregelen
De coronacrisis heeft geleerd dat de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van
zowel de pandemie als de pandemiemaatregelen aanzienlijk kunnen zijn, op individueel en
op collectief niveau. Planbureaus, adviesorganen en kennisinstellingen hebben hiervoor de
afgelopen jaren aandacht gevraagd.11 Tijdens de crisis zijn economische effecten merendeels
gedempt door steunmaatregelen en doordat een deel van de dienstverlening via thuiswerken
kon worden voortgezet. Maar door ziekte, isolatie en quarantaine zijn de ziekteverzuimcijfers
hard opgelopen met gevolgen voor de (krappe) arbeidsmarkt. Met name de zorgcapaciteit
kwam zwaar onder druk te staan.12 Mensen kregen hierdoor ook te maken met uitgestelde
zorg. Achterstanden in de zorg zijn inmiddels goeddeels ingelopen, maar niet zonder een
verlies van gezonde levensjaren.13,14 Ook kregen mensen tijdens de coronacrisis te maken met
problemen met de mentale gezondheid en met een verminderd welzijn, onder andere door
eenzaamheid.15 Naarmate de crisis langer voortduurde nam onder de bevolking de onrust toe
en deed zich polarisatie voor bij bepaalde groepen.16 Sommige effecten blijven bovendien
lang na-ijlen. Zo kampt een deel van de jongeren nog steeds met onderwijsachterstanden17
en mentale problemen18, heeft long covid het leven van 90.000 Nederlanders stilgelegd19,
worstelen meer mensen met een ongezonde leefstijl20 terwijl dit hen juist extra kwetsbaar
maakt voor ziektes21 en zien we een gedaald vertrouwen in de overheid.22 Hoewel de afweging
van en besluitvorming over pandemiemaatregelen altijd met onzekerheid omgeven is, is de
conclusie achteraf dat er tijdens de crisis te weinig aandacht was voor de maatschappelijke
gevolgen van de pandemie en de pandemiemaatregelen. De Onderzoeksraad voor Veiligheid
(OVV) kwam in het laatste deel van het onderzoek naar de aanpak van de coronacrisis ook tot
deze conclusie.23
Het kabinet heeft niet steeds toegelicht waarom maatregelen noodzakelijk, effectief
(geschikt), proportioneel (in verhouding) en subsidiair (geen lichtere maatregel mogelijk)
waren – de belangrijkste juridische beginselen voor het treffen van wettelijke maatregelen.
11   Maatschappelijk Impact Team | Rijksoverheid.nl; Adviesbrieven SCP Maatschappelijke effecten corona | SCP; Coronavirus
     | College voor de Rechten van de Mens; Overzicht adviezen, raadplegingen en blogs over coronapandemie | Raad voor
     Volksgezondheid en Samenleving; Gedragswetenschap tijdens de pandemie | RIVM; Coronapandemie | CPB
12   Presentatie voorzitter MIT technische briefing 9 mei 2023 | Rijksoverheid.nl; Presentatie voorzitter MIT Technische Briefing 13
     december 2022 | Rijksoverheid.nl
13   Uitgestelde zorg tijdens coronapandemie | RIVM
14   Kwartaalonderzoek volwassenen meting 3: Uitgestelde zorg | RIVM; Corona kost 320.000 gezonde levensjaren door
     uitgestelde operaties | RIVM
15   Invloed van de corona-epidemie op de gezondheid en leefstijl van Nederlandse volwassenen | RIVM; Mentale gezondheid en
     corona | RIVM
16   Coronascepsis in Nederland | SCP; Sceptische visies in het coronadebat| SCP
17   Leervertragingen en zorgen over welzijn door corona | Rijksoverheid.nl
18   Jongeren: door coronaperiode belangrijk deel van mijn leven gemist | RIVM
19   Advies maatschappelijke gevolgen van long covid | Maatschappelijk Impact Team
20   Beweging, voeding en corona | CBS
21   Leefstijl en oversterfte tijdens de covid-19-pandemie | SEO Economisch Onderzoek
22   De doorwerking van de coronapandemie op sociale cohesie | ZonMw; Onderzoek SCP: Belangrijk dat de overheid met
     sceptische burgers in gesprek blijft | SCP
23   Aanpak coronacrisis deel 3 | Onderzoeksraad voor Veiligheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>20                                                                                                Recht doen aan impact en waarden
Proportionaliteit vereist dat de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact wordt
meegewogen. Deze beginselen gelden voor alle wet- en regelgeving, ook voor de
noodverordeningen en de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 tijdens de coronacrisis.
Toch zijn de wettelijke kaders tijdens de coronapandemie niet optimaal geweest voor het
meewegen van maatschappelijke impact van collectieve maatregelen.24 Noodverordeningen
worden vooral genomen vanuit het perspectief van veiligheid en rampenbestrijding – de
rol die veiligheidsregio’s hebben. En ook het afwegingskader zoals opgenomen in de
Twm was beperkt: de proportionaliteitstoets bestond uit de criteria van volksgezondheid,
democratie en grondrechten. De aandacht voor sociaal-maatschappelijke en economische
impact in de proportionaliteitsafweging is pas toegevoegd in de eerste tranche wijziging
Wpg. Sindsdien staat expliciet in de wet dat het bevoegd gezag verplicht is om bij het
nemen van pandemiemaatregelen altijd een afweging te maken tussen de effectiviteit van
pandemiemaatregelen en maatschappelijke gevolgen hiervan in brede zin. Deze wijziging is
echter pas van kracht geworden ná afschaling van de coronapandemiemaatregelen.
2.3 Afweging van waarden tijdens pandemieën
Bij het maken van een afweging om pandemiemaatregelen te nemen, spelen niet alleen
juridische beginselen maar ook andere algemeen geaccepteerde maatschappelijke waarden
een rol. Deze waarden zijn van betekenis bij de rechtvaardiging van beleidskeuzes. De
waardenafweging is door het kabinet tijdens de coronapandemie niet steeds verduidelijkt. Op
basis van een aantal internationale voorbeelden – Canada, Ierland en Schotland – die door
het MIT zijn onderzocht, kan worden geconcludeerd dat het hanteren van afwegingskaders
door de overheid een duidelijke meerwaarde heeft. Afwegingskaders hebben in de genoemde
landen tijdens de coronapandemie bijgedragen aan een gestructureerde besluitvorming en
een expliciete afweging van de voor- en nadelen bij het nemen van pandemiemaatregelen.
Opvallend is dat in de genoemde voorbeelden steeds sprake was van integrale
afwegingskaders, bedoeld voor het afwegen van zowel de effectiviteit op het terugdringen van
het virus als de maatschappelijke impact van maatregelen.
In de bijdrage van het MIT (bijlage 1) is een eerste proeve van een afwegingskader opgenomen
waarin maatschappelijke en mensenrechtelijke impact en waarden in verschillende fasen van
de pandemie worden meegewogen. Dit afwegingskader houdt rekening met de inhoudelijke en
procedurele principes die van belang zijn in relatie tot de besluitvorming tijdens pandemieën
(zie bijlage 5).25
24 De Wpg omvat waarborgen voor een zorgvuldig proces in het handelen van individuele professionals, zoals artsen
    gespecialiseerd in de infectieziektebestrijding. In dit advies gaat het expliciet over waarborgen op landelijk niveau bij het
    nemen van beslissingen over collectieve maatregelen.
25 Ethische principes in een afwegingskader voor pandemiemaatregelen | MIT
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>2 Inleiding                                                                                                                     21
     In een internationale metastudie hebben Abbasi et al. (2018) voor afwegingskaders met
     betrekking tot publieke gezondheid een aantal inhoudelijke en procedurele principes
     onderscheiden.26 Procedurele principes hebben betrekking op de wijze waarop een
     besluit wordt genomen. Besluiten zijn voor mensen gemakkelijker te accepteren
     als zij vinden dat het besluit op een rechtvaardige manier is genomen. Procedurele
     rechtvaardigheid leidt tot meer acceptatie van besluiten en meer vertrouwen in de
     overheid en bij pandemieën tot meer draagvlak en betere naleving van maatregelen
     die worden genomen.27 Inhoudelijke principes hebben betrekking op de inhoud van
     besluitvorming. Bij pandemieën is er met name frictie tussen de inhoudelijke principes
     van individuele vrijheden enerzijds en het collectieve belang van volksgezondheid en
     solidariteit anderzijds.
26 Abbasi, M., Majdzadeh, R., Zali, A., Karimi, A., & Akrami, F. (2018). The evolution of public health ethics frameworks:
     systematic review of moral values and norms in public health policy. Medicine, Health Care and Philosophy, 21, 387-402. Doi:
     https://doi.org/10.1007/s11019-017-9813-y
27 Draagvlak en vertrouwen, het belang van ervaren rechtvaardigheid | RIVM
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                               23
3 Aanbevelingen
In dit hoofdstuk doen het MIT, de RVS en het College gezamenlijk een aantal aanbevelingen voor
een volgende tranche wijzigingen Wet publieke gezondheid. Uit oogpunt van houdbaarheid
en toekomstbestendigheid van de wet adviseren we over algemene grondslagen en sterke
procedures die een evenwichtige weging van maatschappelijke en mensenrechtelijke impact
en een integraal en democratisch besluitvormingsproces ondersteunen.
3.1 Algemene grondslagen
Grondslagen tijdens de coronapandemie
Tijdens de coronapandemie kon slechts deels worden teruggevallen op grondslagen in
de Wpg voor het nemen van (individuele) maatregelen. Voor collectieve maatregelen zijn
grondslagen gevonden in lokale noodverordeningen en later in de Tijdelijke wet maatregelen
covid-19 (zie paragraaf 2.1).
Grondslagen in de Wpg
Bij de eerste tranche wijzigingen Wpg zijn in de wet grondslagen opgenomen voor de op dat
moment geldende pandemiemaatregelen. Voor een aantal maatregelen die halverwege 2022
niet (meer) golden, zijn nog geen grondslagen opgenomen in de Wpg. In bijlage 2, tabel 3 is
een overzicht opgenomen van maatregelen waarvoor op dit moment grondslagen bestaan in
de Wpg.
Aanbevelingen voor het opnemen van algemene grondslagen
Bij de eerste tranche wijzigingen Wpg heeft de Raad van State geadviseerd om alle
grondslagen voor mogelijke (collectieve) maatregelen bij infectieziektebestrijding op te
nemen in de wet. Hoewel de Raad van State voorstander is van het opnemen van juridische
grondslagen, stelt de raad tegelijkertijd dat het effectueren van maatregelen aan goede
procedures moet zijn gebonden om juridische gemakzucht en carte blanche van het bevoegd
gezag te voorkomen. Ook de OVV waarschuwt voor een te eenzijdig perspectief bij de aanpak
van een crisis.28 Het RIVM betuigt zich in het advies over de Wpg voorstander van een wettelijk
kader waarin algemene grondslagen zijn opgenomen voor verschillende typen maatregelen die
nodig kunnen zijn bij een pandemie (zie paragraaf 1.1).
Het MIT, de RVS en het College onderschrijven de noodzaak van een wettelijk kader dat snel
handelen in een acute fase van de crisis mogelijk maakt, maar met de randvoorwaarde dat
een goede proportionaliteitsafweging mogelijk blijft (zie paragraaf 3.2) en dat handelen van
het bevoegd gezag gebonden is aan sterke procedures die dit waarborgen (zie paragraaf 3.3
e.v.). Daarnaast wijzen de adviesorganen op het risico dat er met de wetswijzigingen van de
Wpg een wet wordt gemaakt die vooral geschikt is voor de bestrijding van de vorige pandemie.
Een volgende pandemie kan er echter heel anders uitzien. Ook het RIVM zegt dit met zoveel
woorden in het advies.
28 Aanpak coronacrisis deel 3 | Onderzoeksraad voor Veiligheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>24                                                                       Recht doen aan impact en waarden
Geen specifieke, maar algemene grondslagen in de Wpg opnemen
Omdat het nog niet voor te stellen is welke maatregelen nodig zijn bij een volgende pandemie,
achten het MIT, de RVS en het College het uitwerken van grondslagen voor specifieke
maatregelen die we kennen van de coronapandemie onverstandig en beperkt nuttig. Specifieke
coronamaatregelen zouden in een volgende pandemie ongericht en niet passend kunnen zijn
en wellicht zelfs contraproductief of schadelijk als voornamelijk vanwege juridisch gemak
naar deze maatregelen wordt teruggegrepen. De coronamaatregelen kunnen zo andere, beter
toegesneden maatregelen bij een volgende pandemie in de weg staan.
Het gaat erom dat maatregelen kunnen worden getroffen die het meest effectief zijn en het
best rekening houden met noodzaak, effectiviteit, proportionaliteit en subsidiariteit, leidende
beginselen bij het treffen van maatregelen. De adviesorganen adviseren daarom algemene
grondslagen op te nemen in de Wpg. Het RIVM-advies vormt daarbij het uitgangspunt.29 Om te
garanderen dat rekening wordt gehouden met grondrechten en maatschappelijke impact van
maatregelen, zou de Wpg vooral het kader moeten bieden voor sterke procedures waarlangs de
verschillende fasen van een pandemie worden aangepakt. Onder voorbehoud van dergelijke
procedures zou ook (tijdelijk) gewerkt kunnen worden met de noodbevoegdheid die in de Wpg
is opgenomen.
    Er hoort altijd een logische volgorde te zitten in de mate van ‘dwang en drang’ die
    de overheid op haar burgers uitoefent. Wettelijke maatregelen zijn pas nodig als
    niet hetzelfde kan worden bereikt op grond van vrijwillig op te volgen adviezen. En
    vervolgens zijn minder ingrijpende maatregelen altijd te verkiezen boven maatregelen
    met een grote impact, als daarmee althans hetzelfde doel kan worden bereikt. Dit is
    ook om te bewaken dat het nut van maatregelen in redelijke verhouding blijft staan tot
    de maatschappelijke kosten ervan. Daarnaast is een kader van afweging nodig om te
    bepalen op welke terreinen en door wie de gevolgen van maatregelen (moeten) worden
    gedragen. Het gaat daarbij niet alleen om de financieel-economische lasten maar ook
    om de sociaal-maatschappelijke impact van maatregelen op het privéleven van mensen
    met uiteenlopende achtergronden.
3.2 Proportionaliteitsafweging
Proportionaliteitsafweging tijdens de coronapandemie
Tijdens de covid-19-pandemie heeft in de proportionaliteitsafwegingen veel nadruk gelegen
op de gezondheidswinst op korte termijn die de pandemiemaatregelen zouden opleveren:
het voorkomen van ziekte en sterfte ten gevolge van het virus. Dit is tot zekere hoogte
verklaarbaar. In de acute crisisfase van een pandemie kan er sprake zijn van een grote mate
van onzekerheid over ernst en omvang van de effecten. Een nadruk op de spoedeisende
gezondheidssituatie - het risico op overlijden, ernstige ziekte en een dreigend vastlopen van
het zorgsysteem - is in de acute fase begrijpelijk als invulling van de proportionaliteitstoetsing.
Tijdens de coronapandemie was er aanvankelijk te weinig aandacht voor de maatschappelijke
en mensenrechtelijke impact van de pandemie en de pandemiemaatregelen, ook toen de crisis
29 Zie pagina 11-12 in Advies over Wet publieke gezondheid | RIVM
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                                  25
van de acute fase overging in de beheersfase (waarbij meer controle kan worden uitgeoefend
over de dreiging) en de nafase (die in het teken staat van herstel en nazorg). Nu de covid-19-
pandemie grotendeels achter ons ligt, zien we dat er langetermijneffecten zijn gebleven (long
covid, leerachterstanden, verminderd mentaal welzijn, laag vertrouwen in de overheid). Het is
bij een toekomstige afweging van maatregelen van belang ook de maatschappelijke gevolgen
op langere termijn een volwaardige plek te geven in de proportionaliteitsafweging, ook als het
om niet direct zichtbare effecten gaat.
Proportionaliteitsafweging in de Wpg
Sinds de eerste tranche wijzigingen Wpg bepaalt artikel 58b van deze wet expliciet
dat pandemiemaatregelen alleen kunnen worden genomen als deze maatregelen
noodzakelijk en geschikt zijn; de gevolgen voor de vrije uitoefening van grondrechten en de
maatschappelijke impact zo beperkt mogelijk zijn, en de maatregelen in redelijke verhouding
staan tot de gevolgen die zouden intreden indien de bevoegdheden niet worden toegepast
(proportionaliteit). Ook moeten er geen alternatieven beschikbaar zijn waarmee hetzelfde doel
kan worden bereikt en die minder ingrijpend zouden zijn (subsidiariteit). In dit wetsartikel zit
het juridisch kader besloten om een afweging te maken tussen enerzijds de bedreiging door
de infectieziekte voor de volksgezondheid en anderzijds de gevolgen voor de vrije uitoefening
van grondrechten, andere gezondheidsbelangen, financieel-economische en sociaal-
maatschappelijke belangen.
Aanbevelingen voor verbetering proportionaliteitsafweging
Proportionaliteit altijd contextueel bepalen
Het MIT, de RVS en het College onderschrijven de brede uitleg van maatschappelijke
en mensenrechtelijke impact in de Wpg. Hiermee ligt er een basis voor een zorgvuldige
proportionaliteitsafweging. Tegelijkertijd wijzen de adviesorganen erop dat de rechtmatigheid
van een maatregel afhangt van de contextuele beoordeling van de impact van die maatregel,
en de motivering van de proportionaliteit in de praktijk.
Rekening houden met internationale verdragen
Bij de bepaling van proportionaliteit van een maatregel moet ook rekening worden
gehouden met internationale verdragen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd.
Grondrechtbeperkingen behoren volgens het Europees Verdrag van de Rechten voor de
Mens (EVRM) (1) bij wet voorzien te zijn, (2) geschikt te zijn om het doel te bereiken (in het
kader van de Wpg: het bestrijden van de infectieziekte) en (3) noodzakelijk te zijn om het
(gezondheids)doel te bereiken, waarbij de nadelige effecten niet disproportioneel mogen zijn
in verhouding tot de te bereiken (gezondheids)winst.
Volledig gemotiveerde proportionaliteitstoets geven
Als bij de juridische weging van maatregelen het zwaartepunt rust op noodzakelijkheid,
subsidiariteit en proportionaliteit, waarborgt dit een evenwichtige afweging van maatregelen
met grote maatschappelijke impact. Vanuit een actiegericht bestuur kan er echter in het
algemeen een neiging bestaan om voornamelijk in termen van compliance en effectiviteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>26                                                                                 Recht doen aan impact en waarden
te denken: de focus ligt dan op de aanwezigheid van een geldige grondslag (legitimiteit
in enge zin) en de vraag of een maatregel effectief is (geschiktheid). Een dergelijk toets is
grondrechtelijk gezien incompleet en houdt onvoldoende rekening met maatschappelijke
impact. Er vindt dan geen goede proportionaliteitsafweging plaats. Het MIT, de RVS en
het College adviseren daarom om de plicht tot een grondige en volledig gemotiveerde
subsidiariteits- en proportionaliteitstoets in de Memorie van toelichting te omschrijven
en te benadrukken.
Herbeoordelen van proportionaliteit bij verlenging van maatregelen
Zoals aangegeven zal na de acute fase in de proportionaliteitsweging meer gewicht moeten
worden gegeven aan de maatschappelijke impact van maatregelen op middellange en lange
termijn. Daarbij hoort ook het bewustzijn dat een proportionaliteitsweging van specifieke
maatregelen met het voortschrijden van de tijd of in nieuwe fases van een pandemie anders
kan uitvallen dan op het moment van invoering. Een proportionaliteitsweging van een
maatregel zal bij voortduren of verlengen ervan opnieuw moeten worden uitgevoerd én
gemotiveerd. Dit is onderdeel van de correcte invulling van de grondrechtentoets. Dit geldt
al helemaal als het gaat om verstrekkende collectieve maatregelen. Het MIT, de RVS en het
College betwijfelen of van artikel 58c, vierde lid Wpg in de praktijk een voldoende prikkel
uitgaat om tijdig tot heroverweging over te gaan. In de Memorie van toelichting kan dit beter
worden omschreven.
    In dit advies vragen het MIT, de RVS en het College in het bijzonder aandacht voor
    de proportionaliteit van maatregelen waarbij een hoog risico bestaat op (zeer)
    ernstige maatschappelijke impact, beperking van mensenrechten en schending
    van waarden. Dit zijn de collectieve maatregelen die de bevolking in volle omvang
    treffen en/of kwetsbare groepen hard raken, waarbij zich onomkeerbare effecten
    voordoen of onherstelbare schade optreedt. Tijdens een expertbijeenkomst werden
    schoolsluiting, het bezoekverbod aan zorginstellingen en toegangsbewijzen waarbij
    een indirecte vaccinatieplicht gold, genoemd als voorbeelden van coronamaatregelen
    in de ‘buitencategorie’. Ook de avondklok, de sluiting van sportmogelijkheden en
    het onmogelijk maken van samenkomsten door beperking van de groepsgrootte
    zijn genoemd (zie verder onder hoofdstuk 4, Categorisering). Het zijn maatregelen
    die tijdens en na de coronapandemie maatschappelijke schade tot gevolg hadden
    en verregaande inperking van grondrechten. Deze effecten zouden ook bij andere
    pandemieën kunnen optreden. Het wettelijk kader van de Wpg moet ervoor waken dat
    deze en vergelijkbare collectieve maatregelen niet kunnen worden ingevoerd zonder
    steeds nadrukkelijk de maatschappelijke impact, mensenrechten en waarden mee te
    wegen en de proportionaliteit van deze maatregelen te herijken.
Beperken duur collectieve maatregelen in de buitencategorie
De adviesorganen adviseren in de Wpg aparte aandacht te besteden aan collectieve
maatregelen in de buitencategorie. Welke maatregelen qua impact op maatschappelijk welzijn
en grondrechten als buitencategorie aangemerkt moeten worden, dient tijdens een pandemie
door kabinet en parlement contextueel te worden bepaald.30 Voor collectieve maatregelen
30 Zie hierover ook de reflecties van het MIT, de RVS en het College in bijlage 1.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                                                        27
in de buitencategorie is het advies de duur van de maatregel (nu tot acht weken; zie artikel
58ca, lid 3) te beperken tot bijvoorbeeld vier of twee weken, en steeds een nieuwe, volledige
proportionaliteitstoets uit te voeren.
Sociale grondrechten meewegen
Ten slotte constateren het MIT, de RVS en het College dat er in de Memorie van toelichting
bij de Wpg op dit moment vooral wordt ingegaan op individuele grondrechten zoals het recht
op een persoonlijke levenssfeer, de vrijheid van vergadering en betoging, de vrijheid van
godsdienst en het recht op leven en gezondheid. Ook sociale grondrechten zoals het recht
op arbeid en het recht op onderwijs zouden in een Memorie van toelichting benoemd moeten
worden. Dit expliciteert dat ook de impact op deze grondrechten betrokken dient te worden in
de proportionaliteitsweging van de te nemen maatregelen.
3.3 Bestuurlijke fasering
Bestuurlijke fasering tijdens coronapandemie
Een van de redenen waarom er tijdens de coronapandemie te weinig aandacht was voor
maatschappelijke impact en mensenrechten is dat het kabinet de coronapandemie te lang
bleef benaderen als een acute gezondheidscrisis.31 Alhoewel er aandacht was voor de
epidemiologische fasen van een infectieziekte, werd er weinig rekening gehouden met de
bestuurlijke fasen in de crisisbestrijding. In de crisisbesluitvorming is het belangrijk om
onderscheid te maken tussen de acute fase, de beheersfase en de nafase van de pandemie.32
In de acute fase wordt de samenleving geconfronteerd met de uitbraak van een nieuwe
infectieziekte waarvan zij de eigenschappen en risico’s nog niet goed kent. In deze fase
van een pandemie is het belangrijk dat snel en doortastend kan worden gehandeld. In
de beheersfase krijgt de overheid beter zicht op de eigenschappen en risico’s van de
infectieziekte en heeft de overheid steeds meer controle op de pandemie. In de beheersfase
kan en moet de overheid een bredere afweging maken waarbij korte- en langetermijngevolgen
op het gebied van maatschappelijke impact en mensenrechten worden meegenomen in de
besluitvorming. Tenslotte kan sprake zijn van een bestuurlijke nafase als langer durend
herstelbeleid nodig is ten gevolge van de pandemie en de pandemiemaatregelen. Voor de
nafase, zeker waar dit het herstel van de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact
betreft, biedt de Wpg geen kader. Desalniettemin is het belangrijk dat het bestuur zich al
tijdens de beheersfase voorbereidt op de nafase.
Tijdens de coronapandemie gold de A(1)-status van covid-19 gedurende een periode van drie
jaar. De geldende wettelijke kaders (noodverordeningen, Tijdelijke wet maatregelen covid-19
en Wpg) maakten daarbij geen onderscheid naar bestuurlijke fasen in de pandemie.33,34 Toch
zijn er gedurende deze drie jaar verschillende fasen van de pandemie doorlopen die om
verschillende bestuurlijke benaderingen van de coronapandemie vroegen. Het ontbreken van
31 Aanpak coronacrisis deel 3 |Onderzoeksraad voor Veiligheid; Van crisis naar opgave |Raad voor het Openbaar Bestuur;
    Coronascenario's doordacht| Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
32 Nationaal Handboek Crisisbeheersing | NCTV
33 Pas sinds de eerste tranche wijzigingen Wpg wordt er onderscheid gemaakt tussen A1- en A2-infectieziekten.
34 Tijdlijn van coronamaatregelen 2022 | RIVM
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>28                                                                                          Recht doen aan impact en waarden
de reflectie en markering tijdens de coronapandemie tussen de acute fase en beheersfase
heeft eraan bijgedragen dat besluitvorming tijdens de coronapandemie te lang in de
crisismodus bleef hangen, en de aandacht te eenzijdig was gericht op infectieziektebestrijding
en te weinig op maatschappelijke impact en mensenrechten.
    Experts, kennisinstituten en adviesorganen benadrukken het belang van de
    bestuurlijke fasen in de aanpak van pandemieën. Zo geeft de OVV aan dat een gebrek
    aan reflectie op de fase van de coronapandemie en de daarbij veranderende risico’s
    ertoe heeft geleid dat de besluitvorming te veel in de crisismodus bleef hangen.35 Dit
    leidde tot een eenzijdige focus op het verlichten van de druk op IC’s en onvoldoende
    aandacht voor de (korte en lange termijn) risico’s op het gebied van maatschappelijke
    impact en mensenrechten. Ook het SCP benadrukte in haar kennisnotitie voor de
    Tijdelijk Commissie Corona van de Tweede Kamer, eind 2022, dat er onderscheid
    moet worden gemaakt tussen de aanpak op de korte termijn, middellange termijn
    en lange termijn.36 Tot slot kwam het belang van de bestuurlijke fasering vaak naar
    voren in gesprekken met experts en ervaringsdeskundigen. In alle gesprekken en
    rapporten komt de grove driedeling terug van de bestuurlijke noodfase, beheersfase
    en nafase. Deze zijn ook opgenomen in het Nationaal Handboek Crisisbeheersing van
    de NCTV. Besluitvormingsprocedures en bevoegdheden moeten worden aangepast
    aan deze bestuurlijke fasen. Experts benadrukken dat in de beheersfase en nafase
    zoveel mogelijk moet worden teruggekeerd naar brede risicoafweging en reguliere
    besluitvorming, en dat continu reflectie nodig is op de bestuurlijke fase waarin een
    pandemie zich bevindt.
Bestuurlijke fasering pandemieën in de Wpg
Sinds de eerste tranche wijziging Wpg kan een (potentieel) pandemische infectieziekte met
goedkeuring van de Tweede Kamer de A1-status krijgen. De A1-status wordt toegekend op
basis van eigenschappen van de infectieziekte en de epidemiologische situatie. Fasering
naar bestuurlijke aanpak is hierin niet opgenomen. Zolang de A1-status geldt heeft de
minister van VWS de bevoegdheid om alle (collectieve) maatregelen van de Wpg te nemen.
Daarnaast kunnen bij een A1-status, als de situatie daarom vraagt, ook maatregelen worden
genomen waarvoor geen wettelijke grondslag bestaat (noodbevoegdheid), zo nodig met
een spoedprocedure. Daarmee heeft het toekennen van de A1-status, die in feite alleen is
gebaseerd op de eigenschappen van de infectieziekte, grote bestuurlijke consequenties.
Aanbevelingen voor verbetering bestuurlijke fasering pandemieën
Bestuurlijke fasen markeren in samenspraak met parlement
Het MIT, de RVS en het College adviseren het kabinet om continu met het parlement te
reflecteren op de bestuurlijke fase waarin de pandemie zich bevindt. De overstap naar een
nieuwe fase zou expliciet moeten worden gemarkeerd. Het advies is om in de bestrijding van
infectieziekten met een A1-status onderscheid te maken naar de bestuurlijke fasen van de
pandemie: acute fase, beheersfase en nafase en de fasering op te nemen in de Wpg.
35 Aanpak coronacrisis deel 3 | Onderzoeksraad voor Veiligheid
36 Kennisnotitie: bijdrage SCP ten behoeve van de Tijdelijke Commissie Corona | SCP; Aanpak coronacrisis deel 3 |
    Onderzoeksraad voor Veiligheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                               29
Aanbeveling is in de Wpg op te nemen dat het parlement instemt of initiatief kan nemen bij het
afkondigen, verlengen en veranderen van de bestuurlijke fase van de pandemie.
Consequenties verbinden aan de bestuurlijke fasen
Daarnaast is het belangrijk dat er bestuurlijke consequenties worden verbonden aan de
bestuurlijke fasen in de bestrijding van een infectieziekte met de A1-status. Dit zou kunnen
betekenen dat de bevoegdheden van de minister van VWS in de pandemiebestrijding
aangepast worden aan de bestuurlijke fase waarin de pandemiebestrijding zich bevindt.
Zo is het begrijpelijk dat de minister van VWS in de acute fase gebruik kan maken van de
spoedprocedure (artikel 58ca) en noodbevoegdheid (artikel 58d) waarmee maatregelen
waarvoor een grondslag ontbreekt direct genomen kunnen worden. In de beheersfase en
nafase zouden deze bevoegdheden echter niet meer moeten worden gebruikt en zou zoveel
mogelijk moeten worden teruggekeerd naar reguliere besluitvorming. Ook zouden procedures
voor advisering en besluitvorming en de mate van parlementaire betrokkenheid moeten worden
aangepast aan de bestuurlijke fase waarin de pandemie zich bevindt (zie paragraaf 3.4 e.v.).
3.4 Onafhankelijke advisering
Advisering tijdens de coronapandemie
Tijdens de coronapandemie werd sociaaleconomische kennis niet met gelijk gewicht
meegenomen in de besluitvorming als medisch-epidemiologische kennis.37 De manier
waarop advisering over infectieziektebestrijding respectievelijk maatschappelijke impact is
georganiseerd heeft hieraan bijgedragen. Zo was advisering over infectieziektebestrijding
vanaf het begin van de pandemie geborgd bij het RIVM (Centrum infectieziektebestrijding, Cib),
opgeschaald naar het Responsteam (RT) en het Outbreak Management Team (OMT).38 Het OMT
wordt bijeen geroepen door de directeur Cib van het RIVM, die tevens optreedt als voorzitter.
Afhankelijk van het onderwerp worden overige leden gevraagd aan het OMT deel te nemen,
waaronder ook experts van het RIVM zelf. OMT-adviezen worden door de directeur Cib (tevens
voorzitter OMT) doorgeleid naar het Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding
(BAO)39, rechtstreeks toegelicht bij de ministerraad en in technische briefings aan de Tweede
Kamer, en uiteindelijk gepubliceerd. 40
Advisering over maatschappelijk impact en impact van mensenrechten was daarentegen niet
op vergelijkbare wijze georganiseerd tijdens de coronapandemie. Er zijn gaande de pandemie
gedragsreflecties opgeleverd door de RIVM-Gedragsunit, maatschappelijke beelden en
adviezen gegeven door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en het Centraal Planbureau
(CPB), en interne sociaal-maatschappelijke en economische reflecties door de Trojka
(ministeries van EZK, Financiën en SZW). Ook zijn gevraagd en ongevraagd adviezen gegeven
door adviesorganen zoals de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR), Raad voor
37  Aanpak coronacrisis deel 3 | Onderzoeksraad voor Veiligheid
38  Opschaling infectieziekten: Van signaal tot landelijke uitbraak | RIVM
39  Instellingsbesluit Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding | Overheid.nl
40  COVID-19 adviezen OMT en RT | RIVM
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>30                                                                                            Recht doen aan impact en waarden
Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en het College voor de Rechten van de Mens (College).41
Daarnaast zijn uitvoeringstoetsen gedaan door onder andere de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), inspecties, het Openbaar Ministerie (OM) en de politie, en is intern advies
gegeven over de communicatie.42 Pas in augustus 2022 is - in de vorm van een tijdelijke
ministeriële commissie - het Maatschappelijk Impact Team (MIT) opgericht om sociaal-
maatschappelijk en economisch advies over de pandemie en pandemiemaatregelen te geven;
naast tien onafhankelijke leden zijn de directeuren van het Centraal Planbureau (CPB), Sociaal
Cultureel Planbureau (SCP), Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), de Gedragsunit RIVM en
de voorzitter van de Sociaal Economische Raad (SER) aangesteld als expertleden van het MIT.
Het MIT heeft nog een aantal adviezen gegeven in het staartje van de pandemie, waaronder
over de afschaling van de laatste basisadviezen, en meegedaan aan de laatste technische
briefings die over de coronapandemie aan de Tweede Kamer zijn gegeven.43
Advisering in de Wpg
In de Wpg is niets geregeld over onafhankelijke advisering, niet over infectieziektebestrijding
en ook niet over maatschappelijke impact en mensenrechten. De rollen voor het OMT en het
MIT en van andere adviesorganen voor advisering bij pandemieën zijn nergens vastgelegd;
niet in de Wpg maar ook niet in het Instellingsbesluit BAO.44 De juridische basis voor advisering
door het OMT en het MIT is wankel.45 Het MIT is opgericht via een tijdelijk instellingsbesluit van
de minister van SZW tot 1 september 2024.46 Daarna wordt het MIT in waakstand gezet.47 De rol
van het OMT, dat in wisselende samenstelling wordt bijeengeroepen door het RIVM, is alleen
geborgd in een intern reglement van het RIVM.48 Het MIT en het OMT zijn geen onafhankelijke
adviesorganen in de zin van de Kaderwet adviescolleges.49
Aanbevelingen voor verbetering advisering bij pandemieën
Onafhankelijke advisering regelen over pandemiemaatregelen
Het ontbreken van een juridische basis in de Wpg voor advisering op nationaal niveau,
zowel over infectieziektebestrijding als maatschappelijke en mensenrechtelijke impact, zit
onafhankelijke, gelijkwaardige en (in de toekomst mogelijk) integrale advisering door OMT
en MIT in de weg. Om tot een goede proportionaliteitsafweging van de crisisbestrijding
bij pandemieën te komen is het belangrijk dat het kabinet én parlement - gevraagd en
ongevraagd - snel en onafhankelijk advies krijgen op het vlak van infectieziektebestrijding én
maatschappelijke impact en mensenrechten, van onafhankelijke adviesorganen die in lijn met
41 Coronascenario's doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes | Publicatie | WRR; Adviesbrieven SCP Maatschappelijke
    effecten corona | SCP; Coronavirus | College voor de Rechten van de Mens; Overzicht adviezen, raadplegingen en blogs
    over coronapandemie | Raad voor Volksgezondheid en Samenleving; Gedragswetenschap tijdens de pandemie | RIVM;
    Coronapandemie | CPB
42 In 2020 zijn de meeste interne adviezen en uitvoeringstoetsen niet gepubliceerd. Vanaf januari 2021 werden de
    uitvoeringstoetsen en toetsen op maatschappelijke impact samengevat in het ‘Maatschappelijk beeld en uitvoeringstoets’ en
    openbaar gemaakt.
43 Maatschappelijk Impact Team | Rijksoverheid.nl
44 Instellingsbesluit Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding | Overheid.nl
45 Positon paper deskundigenbijeenkomst eerste tranche wijzigingen Wet publieke gezondheid | Adriaan Wierenga
46 Instellingsbesluit MIT | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
47 Kabinetsreactie AEF-rapport "Evaluatie Maatschappelijk Impact Team" | Tweede Kamer der Staten-Generaal
48 Reglement voor het Outbreak Management Team (OMT) | RIVM
49 Adviescolleges Rijksoverheid | Rijksoverheid | Rijksoverheid.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                                31
de Kaderwet adviescolleges zijn ingesteld. Hierbij is het van belang dat deze adviesorganen
niet alleen formeel maar ook in de praktijk op enige afstand staan van de politiek en de
uitvoering. Formele adviezen zijn altijd openbaar, worden gevolgd door een kabinetsbesluit
of -standpunt en aangeboden aan de Tweede Kamer. Het MIT, de RVS en het College raden
aan de onafhankelijke advisering te regelen in de Wpg. Ook zal de Wpg duidelijkheid moeten
verschaffen over wanneer het OMT en het MIT actief worden en de momenten waarop het
kabinet het OMT en het MIT om advies vraagt; en of de advisering een verschillend traject
beloopt in de verschillende bestuurlijke fasen.
Gelijkwaardige positie geven aan advisering over impact
Daarnaast is het belangrijk dat advisering over infectieziektebestrijding en maatschappelijke
impact en mensenrechten een gelijkwaardige positie krijgen in de Wpg. Op deze manier kan
onafhankelijke advisering door het OMT en het MIT aan bestuur en politiek inzicht geven in
enerzijds de effectiviteit en anderzijds de impact van de maatregelen, en de onderliggende
waarden die daarbij spelen. Dit draagt vervolgens bij aan een meer evenwichtige, transparante
proportionaliteitsafweging en besluitvorming door kabinet en parlement, hetgeen het
vertrouwen van de samenleving in de overheid ten goede kan komen.
3.5 Integrale besluitvorming
Integrale besluitvorming tijdens coronapandemie
Tijdens de coronapandemie had de minister van VWS een centrale rol in de crisisbestrijding.50
De pandemie leidde tot een gezondheidscrisis met de minister van VWS als belangrijkste
eigenaar. Aan dit eigenaarschap is niet getornd, ook niet toen de gevolgen op andere
terreinen groter werden. De Wpg borgde niet dat de verantwoordelijkheid voor de crisisaanpak
kabinetsbreed werd gedeeld.
Het gemis aan integraliteit is ook herkenbaar in de voorbereiding van de besluitvorming
door het kabinet.51,52 In het proces van advisering dat voorafgaat aan besluitvorming
door de onderraad en ministerraad is een prominente rol weggelegd voor het Bestuurlijk
Afstemmingsoverleg (BAO), waar partijen aan tafel zitten vanuit het oogpunt van
infectieziektebestrijding.53
Integrale besluitvorming in de Wpg
In de Memorie van toelichting bij de eerste tranche wijziging Wpg staat beschreven dat de
minister van VWS weliswaar de leiding heeft bij de bestrijding van een A1-infectieziekte, maar
dat dit plaatsvindt binnen de context van de integrale en samenhangende kabinetsaanpak
in de nationale crisisstructuur, andere onderraden of de ministerraad. Gelet op het
departementsoverstijgende belang van ministeriële regelingen voor met name collectieve
maatregelen is betrokkenheid van de ministerraad gewenst. Wij constateren dat de
betrokkenheid van de ministerraad is geborgd voor het besluit tot het in werking stellen van
50  Aanpak coronacrisis deel 3 | Onderzoeksraad voor Veiligheid
51  Corona Crisisstructuur | Eerste Kamer
52  Besluitvormingsproces COVID-19-maatregelen | Rijksoverheid.nl
53  Instellingsbesluit Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding | Overheid.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>32                                                                     Recht doen aan impact en waarden
collectieve maatregelen, maar niet – of onvoldoende – voor het besluit tot het intrekken van
dergelijke maatregelen. Maatregelen kunnen in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad bij regeling van de minister van VWS buiten werking worden gesteld (tweede lid
van artikel 20a Wpg). In de procedurevoorschriften (artikel 58c Wpg) is echter bepaald dat het
wijzigen of intrekken van een regeling aan het oordeel is van de ministers van VWS en BZK,
en van de minister die het mede aangaat (lid 4). De afweging of een maatregel noodzakelijk of
proportioneel is, wordt dan niet breed gemaakt.
Om tot gedegen besluitvorming te kunnen komen is het belangrijk om verschillende typen
adviezen naast elkaar af te kunnen wegen. Uitgebrachte adviezen van onder andere het
OMT en het MIT worden door de directeur-generaal Volksgezondheid van het ministerie van
VWS meegenomen naar het BAO. Het BAO toetst de politieke-bestuurlijke haalbaarheid en
wenselijkheid van de door het RIVM voorgestelde (op OMT-adviezen gebaseerde) maatregelen
‘tegen de achtergrond’ van eventuele overige adviezen. Hieruit spreekt het dominante
perspectief van infectieziektebestrijding ten opzichte van andere adviezen. Daarmee bestaat
het risico op een te eenzijdige en te weinig integrale voorbereiding van de besluitvorming door
de ministerraad.
Aanbevelingen voor verbetering integrale besluitvorming
Maatregelen intrekken in overeenstemming met de ministerraad
Het MIT, de RVS en het College adviseren de gesignaleerde discrepantie in de wettekst over
het intrekken van maatregelen te verwijderen door ondubbelzinnig duidelijk te maken dat
naast de ministers van VWS en BZK ook de ministerraad maatregelen kan intrekken. Hiertoe
dient artikel 58c vierde lid te worden aangepast door ook hierin de passage op te nemen ‘in
overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad’.
Verbreden samenstelling BAO
Daarnaast adviseren het MIT, de RVS en het College om de samenstelling van het BAO te
verbreden met leden met een sociaal-maatschappelijke, economische en mensenrechtelijke
achtergrond. In ieder geval zou in het Instellingsbesluit BAO opgenomen moeten worden hoe
het BAO zich verhoudt tot onafhankelijke advisering van het OMT en het MIT.
Onderraad samenstellen op maat
Een integrale voorbereiding van de ministerraad vraagt ook om vertegenwoordiging van de
belangrijkste adviseurs en de ministeries met de grootste belangen aan tafel in de onderraad.
Het MIT, de RVS en het College adviseren om de besluitvorming in de ministerraad over de te
treffen maatregelen in geval van een pandemie te laten voorbereiden in een aparte onderraad,
in een samenstelling die op de infectieziektebestrijding én de maatschappelijke gevolgen van
de pandemie is toegesneden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                                                 33
3.6 Transparante besluitvorming
Transparantie besluitvorming tijdens coronapandemie
De bsluitvorming door de ministerraad over te treffen maatregelen in het geval van een
pandemie wordt voorbereid in onderraden. In het geval van covid-19 gebeurde dit binnen de
Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) en later binnen de Ministeriële Commissie
Covid-19 (MCC-19).54 Adviezen en besluiten van onderraden behoeven goedkeuring van de
ministerraad en zijn als zodanig niet openbaar. Dit betekent dat interne adviezen, afwegingen
en keuzes die in de onderraad worden ingebracht, niet transparant zijn. De onderraad is echter
bepalend bij wat wordt besproken en afgewogen ter voorbereiding van de besluitvorming in de
ministerraad. Dit wringt des te meer als in geval van een pandemie alle ministers lid zijn van
de betreffende onderraad, of als de onderraad zelfs gemachtigd is om te besluiten over op- en
afschaling van maatregelen zoals het geval was bij de MCC-19 tijdens de coronapandemie.55
Advisering en politieke besluitvorming zijn dan volledig vermengd.
Transparantie besluitvorming in de Wpg
In de Wpg zijn geen specifieke bepalingen opgenomen over de transparantie van de advisering
aan en besluitvorming in de ministerraad.
Aanbevelingen voor verbetering transparantie besluitvorming
Openbaar maken van afwegingen en keuzes
Het voortijdig openbaar maken van de voorbereiding van besluitvorming in onderraden van
de ministerraad kan de eenheid van het kabinet en de vertrouwelijkheid van vergaderingen
van de ministerraad ondermijnen. Daar staat tegenover dat een transparante afweging het
politieke debat, het vertrouwen van de samenleving en de ervaren legitimiteit onder burgers
kan bevorderen (zie bijlage 3). Het MIT, de RVS en het College adviseren de uitkomsten van
de externe en interne advisering, de voorbereiding in de onderraad en de afweging in de
ministerraad zoveel mogelijk mee te nemen in een openbare toelichting op de besluitvorming
in de ministerraad. De openbaarheid zou tenminste moeten gelden ten aanzien van
gemaakte afwegingen en keuzes. Doordat de ministerraad de besluitvorming en de gemaakte
afwegingen en keuzes toelicht, kan het parlement een gewogen eindafweging maken en kan
hierover transparante communicatie plaatsvinden met media en publiek. Het MIT, de RVS
en het College adviseren het belang van transparante besluitvorming te omschrijven in de
Memorie van toelichting bij de Wpg.
3.7 Parlementaire betrokkenheid
Parlementaire betrokkenheid tijdens coronapandemie
Tijdens de coronapandemie liepen verschillende modellen van voorafgaande betrokkenheid
tot medebeslissingsbevoegdheden van het parlement door elkaar heen. Hierin kwam
verandering in de aanloop naar de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm). Dat leidde in het
parlementaire debat over de Twm uiteindelijk tot een wettelijk vastgelegde procedure (vanaf
1 december 2020) waarin de spanning tussen parlementaire betrokkenheid en bestuurlijke
54 Corona Crisisstructuur | Eerste Kamer
55 Zie bijvoorbeeld de besluitenlijsten van de Ministerraad van 16 april 2021, 21 januari 2022 en 11 maart 2022
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>34                                                                      Recht doen aan impact en waarden
slagkracht die aan een crisis inherent is, duidelijk zichtbaar werd. Mede als gevolg van
amendementen en uitvoering van moties voorzag de Twm in verschillende varianten van
parlementaire betrokkenheid: voor- én nahangprocedures alsmede, in geval van verlenging,
de figuur van de bekrachtigingswet. Daarbij verschilde de positie van de Eerste Kamer per
procedure. Dit alles heeft, hoewel gelet op de omstandigheden begrijpelijk, niet geleid tot
een goed doordacht en consistent geheel van parlementaire betrokkenheid. De vraag is of het
parlement hiermee wel effectief in positie is gebracht.
Parlementaire betrokkenheid in de Wpg
Mede naar aanleiding van kritiek op de Twm is in de wijziging eerste tranche Wpg gezocht
naar een meer eenduidige en evenwichtige parlementaire betrokkenheid, en tegelijkertijd
naar een balans tussen het belang van democratische legitimatie en de vereiste bestuurlijke
slagkracht. Het parlement is als medewetgever betrokken bij de totstandkoming van de
wijziging van de Wpg; de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep A1; het in en
buiten werking stellen van bevoegdheden voor verplichtende collectieve maatregelen (artikel
20a), en de eventuele inzet van de noodbevoegdheid (vangnetvoorziening, artikel 58d). Het
parlement heeft voorts een controlerende rol bij de uitvoeringsregelgeving (artikel 58c). Beide
Kamers kunnen controle uitoefenen op de toepassing van de bevoegdheden voor collectieve
maatregelen. Bij het nemen of afschalen van collectieve (spoed)maatregelen komt alleen aan
de Tweede Kamer zeggenschap toe: zij kan een regeling blokkeren.
Aanbevelingen voor verbetering parlementaire betrokkenheid
Democratische legitimiteit verbeteren
De parlementaire betrokkenheid is in de Wpg niet optimaal geregeld. Het MIT, de RVS en het
College adviseren om dit beter uit te werken in de wet. De Tweede Kamer heeft in de Wpg
in feite de rol van de Eerste Kamer toebedeeld gekregen met een vetorecht over het wel of
niet invoeren van maatregelen. De Raad van State gaf hierover aan dat deze zogenoemde
‘zelfgecreëerde zeggenschap’ niet de normale constructie is. De Tweede Kamer wordt
alleen in staat gesteld om maatregelenpakketten in zijn geheel tegen te houden, maar
niet om te amenderen. Dit maakt dat de Kamer weinig ruimte heeft om aanpassingen in
maatregelenpakketten af te dwingen; anders dreigen immers alle maatregelen te vervallen.
Vanuit democratische legitimiteit zijn het MIT, de RVS en het College hiervan geen voorstander.
Opvallend is bovendien de rol van de Eerste Kamer die, afwijkend van de staatsrechtelijke
positie, niet hoeft in te stemmen met maatregelenpakketten. Dit terwijl de Eerste Kamer
normaal gesproken een belangrijke en onafhankelijke rol heeft in de proportionaliteitsafweging
bij wetten.
Aanpassen parlementaire betrokkenheid aan bestuurlijke fasering
Belangrijkste argument bij de afwijkende rol voor de Eerste en Tweede Kamer in de Wpg is
dat de tussenkomst van de Kamers de snelheid van inwerkingtreding zou kunnen vertragen.
Dit laatste argument gaat wellicht op voor de acute fase van de pandemie, maar niet voor de
beheersfase en de nafase. Het MIT, de RVS en het College adviseren om de parlementaire
betrokkenheid aan te passen aan de bestuurlijke fasering. Afwijkingen van het staatsrecht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                                35
zouden alleen moeten gelden in de acute fase. In de beheersfase kan de parlementaire
betrokkenheid (weer) in lijn worden gebracht met de gebruikelijke staatsrechtelijke positie van
Tweede en Eerste Kamer.
3.8 Differentiatie naar regio’s en groepen
Differentiatie tijdens de coronapandemie
Tot de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 is de coronacrisis
bestreden op basis van noodverordeningen. De door het kabinet – op basis van OMT-adviezen
– aangekondigde maatregelen leidden in deze periode tot een aanwijzing van de minister
van VWS (mede namens de minister van Justitie en Veiligheid) aan de voorzitters van de
25 veiligheidsregio’s. De aanwijzing impliceerde dat de voorzitters voor hun grondgebied
noodverordeningen moesten vaststellen en had tot gevolg dat voor alle veiligheidsregio’s
één en dezelfde noodverordening van kracht werd. Alle verordeningen tezamen boden een
nationaal dekkende grondslag voor de beperkende maatregelen. Deze verordeningen boden
enige ruimte voor differentiatie, bijvoorbeeld voor de veiligheidsregio’s met luchthavens. Ook
hadden sommige regio’s aanvullingen opgenomen op aanwijzing van de minister van VWS.
De inwerkingtreding van de Twm ging gepaard met de opdracht van de minister van VWS
aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s om de noodverordeningen in te trekken. De
noodverordeningen werden vervangen door ministeriële regelingen die op de Twm waren
gebaseerd. De coronamaatregelen werden uitgewerkt in Algemene Maatregelen van Bestuur
(AMvB’s) en ministeriële regelingen op basis van die wet. Ook deze maatregelen boden enige
ruimte tot het maken van onderscheid, bijvoorbeeld naar leeftijd, sectoren (onderwijs, sport,
horeca) en plaatsen. Zo was er bijvoorbeeld een mondkapjesplicht voor drukbezochte plekken
in Amsterdam en Rotterdam, en mochten scholen zich open stellen voor kinderen met een
onveilige thuissituatie en jongeren met mentale gezondheidsproblemen. Gaandeweg werd
de roep om differentiatie binnen en tussen sectoren en regio’s groter. Deze oproep vond
vaak geen weerklank vanwege mogelijke ‘waterbedeffecten’ en angst voor weerstand uit de
samenleving als gevolg van ongelijke behandeling.
Differentiatie tussen regio’s
Differentiatie tussen regio’s in de Wpg
Artikel 58e lid 2 biedt de minister van VWS de mogelijkheid om aan de burgemeesters of
voorzitters van de veiligheidsregio’s de bevoegdheid toe te kennen om op lokaal en regionaal
niveau plaatsen aan te wijzen waar de in de regeling gestelde maatregelen van toepassing
zijn. In de Wpg is ook opgenomen dat de minister strengere maatregelen kan opleggen aan
specifieke gemeenten (inclusief de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba).
De burgemeesters of voorzitters van de veiligheidsregio’s kunnen uitsluitend in geval van
bijzondere omstandigheden ontheffingen verlenen van maatregelen. De mogelijkheden voor
beleidsvorming op lokaal en regionaal niveau zijn beperkt.
De mogelijkheden die de Wpg biedt voor lokale en regionale differentiatie lijken erg gericht op
de situatie tijdens de coronapandemie, waarin lokale en regionale differentiatie uit oogpunt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>36                                                                                          Recht doen aan impact en waarden
van infectieziektebestrijding beperkt mogelijk was. Een volgende pandemie kan echter
veroorzaakt worden door een andere ziekteverwekker met een andere transmissieketen,
waardoor lokaal en regionaal beleid wel voor de hand ligt.
Aanbevelingen voor verbetering differentiatie tussen regio’s
Toestaan van regionale aanpak onder regie van minister van VWS
Het MIT, de RVS en het College adviseren om de mogelijkheden voor een regionale en lokale
aanpak te verruimen in lijn met het subsidiariteitsbeginsel. Dat is wezenlijk iets anders dan
de ontheffing van ingestelde regels die nu mogelijk is op grond van artikel 58e lid 2. Daarbij
is het belangrijk dat de Minister van VWS de leiding blijft houden over de bestrijding van
een A1-infectieziekte; het is daarom aan de minister van VWS om te beoordelen of lokaal
pandemiebeleid aan specifieke regio’s kan worden toegestaan. Hiermee kan mogelijk
maatschappelijke schade worden voorkomen.56 Het is dan wel van belang dat ook op lokaal en
regionaal niveau waarborgen worden gesteld voor integrale en democratische besluitvorming.
Voorkomen moet worden dat op lokaal niveau de infectieziekteziektebestrijding vanuit een te
eenzijdig perspectief wordt aangepakt, zonder oog voor proportionaliteit.
Bijzondere positie BES-eilanden opnemen in de Wpg
Speciale aandacht in de Wpg verdient Caribisch Nederland: Bonaire, Sint Eustatius en
Saba.57 Door de geografische afstand en bijzondere omstandigheden op de eilanden kan de
pandemische situatie erg verschillen van Europees Nederland. Vaak is ander pandemiebeleid
op – en mogelijk ook tussen – deze eilanden passend en nodig. Aanvankelijk was via
noodverordeningen een lokale aanpak mogelijk. Echter, na de invoering van de Twm was
aanpassing van het pandemiebeleid op de lokale situatie juridisch gezien lastiger. Wanneer
gezaghebbers van de eilanden bij de ministeries aanklopten voor aanpassingen van het
pandemiebeleid aan de lokale situatie moesten ingewikkelde ambtelijke procedures worden
doorlopen om wijzigingen vast te stellen.
In de huidige Wpg is er bij het nemen van collectieve maatregelen beperkte aandacht voor de
bijzondere positie van Caribisch Nederland. Artikel 58e bevat weliswaar de mogelijkheid om te
differentiëren, maar geen expliciete verplichting om na te gaan of het landelijk beleid ook op
deze afzonderlijke eilanden – als geheel of afzonderlijk – passend en noodzakelijk is. Het MIT,
de RVS en het College adviseren in de Wpg nadrukkelijker in te gaan op de bijzondere situatie
van de BES-eilanden en hier het subsidiariteitsbeginsel als uitgangspunt te nemen. Het feit
dat de pandemische situatie vaak zo verschilt met dat in Europees Nederland vraagt om meer
zeggenschap voor de lokale democratie over de lokale pandemiemaatregelen. In het geval
van de BES-eilanden zou lokaal pandemiebeleid in principe moeten zijn toegestaan tenzij de
minister noodzaak ziet om in te grijpen.
56 De economische potentie van regionaal gedifferentieerd beleid | Planbureau voor de Leefomgeving
57 Van crisis naar opgave | Raad voor het Openbaar Bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>3 Aanbevelingen                                                                               37
Differentiatie tussen groepen
Differentiatie tussen groepen in de Wpg
De Wpg biedt bij het toepassen van de regels alleen de mogelijkheid om onderscheid te maken
tussen groepen op basis van leeftijd. Dit betekent dat de Wpg het mogelijk maakt dat bepaalde
maatregelen alleen van toepassing zijn op bepaalde leeftijdsgroepen. Het uitzonderen van
personen of groepen van toepassing van maatregelen, is beperkt mogelijk. Uitzonderingen
vanwege bijzondere omstandigheden moeten op individuele basis in de vorm van ontheffingen
worden genomen door de burgermeesters en voorzitters van de veiligheidsregio’s. De wet
biedt echter niet expliciet de mogelijkheid aan de minister om meer generieke uitzonderingen
te maken in het geval van bijzondere omstandigheden. Dit kan wel nuttig zijn; denk
bijvoorbeeld aan zorgverleners en mantelzorgers die zich niet aan de afstandsregels kunnen
houden of aan groepen die wel of juist niet kwetsbaar zijn voor de infectieziekte (anders dan
op basis van leeftijd).
Aanbevelingen voor verbetering differentiatie groepen
Generieke uitzonderingen mogelijk maken voor groepen
Het advies van het MIT, de RVS en het College is om expliciet in de Wpg te laten opnemen
dat niet alleen individuele ontheffingen van maatregelen kunnen worden verleend door de
burgemeesters en veiligheidsregio’s, maar ook generieke uitzonderingen kunnen worden
gemaakt door de minister. Deze generieke uitzonderingen moeten nadrukkelijk bedoeld
zijn om kwetsbare groepen of andere groepen waarvan redelijkerwijs niet kan worden
gevraagd zich aan de pandemiemaatregelen te houden, te ontlasten. Uitzonderingen kunnen
bijvoorbeeld worden gemaakt naar beroepsgroepen of op basis van de gevoeligheid van
groepen voor de infectie (anders dan leeftijd).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>4 Categorisering pandemiemaatregelen                                                                  39
4 Categorisering
        pandemiemaatregelen
Dit hoofdstuk gaat over de categorisering van pandemiemaatregelen, in antwoord op de
adviesvraag van de ministeries of er een rangorde in pandemiemaatregelen is aan te brengen
op basis van maatschappelijke en mensenrechtelijke impact. We komen daarbij uit op een set
van belangrijke onderliggende criteria.
Adviesvraag over rangorde van maatregelen
De ministeries van VWS en SZW hebben het MIT, de RVS en het College gevraagd te reflecteren
op de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van pandemiemaatregelen en ook op een
rangorde van pandemiemaatregelen. Uit mondelinge toelichting is gebleken dat het ministerie
vooral behoefte heeft aan meer inzicht in maatschappelijke impact. Een rangorde of nadere
categorisering van pandemiemaatregelen naar maatschappelijke impact en mensenrechten
zou het ministerie kunnen helpen om een goede proportionaliteitsafweging te maken bij het
nemen van pandemiemaatregelen. Als twee maatregelen even effectief zouden zijn, dan wil
het ministerie kunnen kiezen voor de maatregel met de minst negatieve gevolgen. Eerder is
dezelfde vraag gesteld aan het RIVM over de effectiviteit van maatregelen.
Het RIVM adviseert om de minister van VWS op basis van de Wet publieke gezondheid in staat
te stellen om adequate maatregelen te kunnen nemen in het geval van (directe dreiging van)
een A1-ziekte. Het RIVM adviseert voor verschillende categorieën maatregelen grondslagen
op te nemen in de wet: individuele maatregelen, sociaal-maatschappelijke maatregelen,
omgevingsmaatregelen en (inter)nationale reis en handelsmaatregelen.58
Inzicht in impact van pandemiemaatregelen
Maatschappelijke effecten van een pandemie en pandemiemaatregelen kunnen zich voordoen
op een veelheid aan terreinen, zoals de coronapandemie ons heeft geleerd: op economie,
gezondheid, welzijn, kwaliteit van leven, zorg, onderwijs, solidariteit en vertrouwen. De
(inperking van) mensenrechten en vrijheden vormen daarnaast nog een apart thema. Sommige
effecten zijn op het niveau van de gehele bevolking nauwelijks zichtbaar, terwijl we weten dat
specifieke groepen in de samenleving door de pandemie én de pandemiemaatregelen wel hard
zijn geraakt. In het advies Fit voor het najaar59 heeft het MIT voor de coronapandemie vier van
deze groepen onderscheiden:
■      medisch kwetsbare groepen: ouderen en mensen met een chronische ziekte of
       beperking;
58 In reactie op de adviesaanvraag heeft het RIVM aangegeven dat geen rangorde kan worden gemaakt van
    pandemiemaatregelen op basis van effectiviteit. Advies over Wet publieke gezondheid | RIVM.
59 Fit voor het najaar | Maatschappelijk Impact Team
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>40                                                                     Recht doen aan impact en waarden
■     groepen die een hogere kans hebben om in aanraking te komen met een infectie:
      medewerkers in zorg, onderwijs, kinderopvang, contactberoepen;
■     groepen die gevoelig zijn voor de economische gevolgen van maatregelen: ondernemers
      zonder reserves, zzp’ers, werknemers met tijdelijke contracten of nulurencontracten;
■     groepen die gevoelig zijn voor de sociale gevolgen van maatregelen: kinderen, jongeren,
      thuiswerkers, ouderen, (digitaal) laaggeletterden, psychiatrisch patiënten, mensen met
      een (verstandelijke) beperking.
Het kabinet heeft deze vierdeling omarmd.60
Het is aannemelijk dat ook in volgende pandemieën maatschappelijke effecten optreden op
deze, maar wellicht ook op andere thema’s en groepen. Met oog op pandemische paraatheid
is het belangrijk om ook het maatschappelijk perspectief in te brengen en hiervoor een
stevige kennisbasis op te bouwen. Daarvoor zijn investeringen nodig in bijvoorbeeld
meta-analyses naar de maatschappelijke en mensenrechtelijke effecten van de (corona)
pandemie en (pakketten van) pandemiemaatregelen, internationaal en toegepast op de
Nederlandse situatie. In de loop van de tijd kunnen daarbij ook de langetermijneffecten van de
coronapandemie worden betrokken. Er zijn investeringen nodig in het snel beschikbaar krijgen
van actuele data en in prognosemodellen, waarmee de maatschappelijke impact kan worden
geraamd. Het MIT zal hierover voor het zomerreces van 2024 adviseren.
Categorisering pandemiemaatregelen contextafhankelijk
Net als bij effectiviteit is ook de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact bij
pandemiemaatregelen sterk afhankelijk van de specifieke context: de kenmerken van
een volgende pandemie, de pandemiemaatregelen, de mitigerende maatregelen en het
maatschappelijk beeld: hoe staat de samenleving ervoor, op sociaal-maatschappelijk en
economisch terrein, en hoe is het gesteld met het vertrouwen in de overheid?
De beoordeling van maatschappelijke en mensenrechtelijke impact wordt op dit moment
vooral ingekleurd door de kennis van en ervaring met de coronapandemie en de impact van
maatregelen die toen getroffen zijn. Deze kennis en ervaring zijn belangrijk, maar zeggen niet
alles over de impactbepaling bij een volgende pandemie. Zelfs de maatregelen met de meest
ernstige maatschappelijke impact zijn contextafhankelijk. Zo is door schoolsluiting tijdens de
pandemie aan kinderen en jongeren het recht op onderwijs (gedeeltelijk) ontzegd, en is een
grote maatschappelijke impact opgetreden in termen van hardnekkige onderwijsachterstanden
en hiermee gepaard gaande toegenomen prestatiedruk en opgelopen studieschulden,
achtergebleven sociale ontwikkeling door het gebrek aan sociale contacten en afgenomen
mentale gezondheid. Maar als in een nieuw pandemiescenario juist kinderen en jongeren ziek
zouden worden en sterven, dan is de maatschappelijke impact daarvan dermate ontwrichtend
dat schoolsluiting een voor iedereen vanzelfsprekende maatregel is. Een ander voorbeeld:
economische effecten zijn tijdens de coronapandemie grotendeels gedempt door het mogelijk
maken van thuiswerken en door de financiële regelingen van de overheid voor organisaties uit
de sectoren die gedwongen moesten sluiten. Maar als het in de toekomst niet mogelijk is om
60 Kabinetsreactie bij Fit voor het najaar | Rijksoverheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>4 Categorisering pandemiemaatregelen                                                          41
een dergelijk noodpakket voor het bedrijfsleven samen te stellen, dan zouden de economische
gevolgen van sluiting voor ondernemingen en hun werknemers niet te overzien zijn, en het
recht op werk en inkomen worden geschonden.
Pandemiemaatregelen met de grootste maatschappelijk impact
Hoewel de impact van pandemiemaatregelen sterk afhankelijk is van de context en het maken
van een rangorde daarom niet mogelijk is, hebben het MIT, de RVS en het College samen met
andere adviesraden wel verkend welke collectieve pandemiemaatregelen gerekend moeten
worden tot de zwaarste categorie. Ook de input van de Gedragsunit RIVM is daarbij betrokken
(zie bijlage 4). Tot deze buitencategorie moeten de pandemiemaatregelen worden gerekend
die het grootste risico vormen op zware (negatieve) maatschappelijke en mensenrechtelijke
impact. In paragraaf 3.2 over proportionaliteit is hierover een aanbeveling opgenomen.
Onderzocht is of er vanuit de kennis en ervaring van diverse experts consensus is over de
maatregelen die het hoogst scoren op impact, en waarom dit zo is. Dit leidt tot inzichten in
de criteria die aan de beoordeling van impact ten grondslag liggen. Aan experts is een lijst
met (mogelijke) pandemiemaatregelen voorgelegd gebaseerd op de adviesaanvraag van
het ministerie van VWS en het RIVM-advies. Onder deze experts bleek consensus over de
collectieve maatregelen die - uiteraard met de coronapandemie in gedachten - kunnen worden
gerekend tot de zwaarste categorie. Schoolsluiting, bezoekverbod aan zorginstellingen en
toegangsbewijzen die indirect dwingen tot een vaccinatieplicht scoren onder de geraadpleegde
experts het hoogst, gevolgd door vaccinatieplicht, avondklok, sluiting van sportvoorzieningen
en beperking van de groepsgrootte met gevolgen voor het samenzijn van mensen. Deze
maatregelen hebben volgens de expertconsensus grote impact op korte en lange termijn voor
de fysieke en mentale gezondheid, de ontwikkeling en kansen van kinderen en jongeren, en
het vertrouwen in de overheid.
Criteria voor zwaarte van de impact
De exercitie heeft vooral geholpen om na te denken over de onderliggende criteria voor de
beoordeling van de ernst van maatregelen. Een aantal belangrijke criteria die in de sessie met
experts naar boven kwamen:
■      de omvang van de geraakte groepen;
■      de kwetsbaarheid van de geraakte groepen;
■      de ernst van de sociaaleconomische impact:
       □ de omvang van de impact;
       □ de onomkeerbaarheid van gevolgen;
       □ de mate waarin de schade kan worden hersteld;
       □ de duur van de maatregelen en de mate waarin effecten na-ijlen;
       □ de mate waarin neveneffecten ontstaan;
■      de mate waarin mensenrechten worden geschonden;
■      de ervaren rechtvaardigheid van de maatregel onder burgers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>42                                                                              Recht doen aan impact en waarden
Hoewel niet te voorspellen valt welke collectieve maatregelen er moeten worden
genomen bij een volgende pandemie, geven deze criteria houvast bij de toekomstige
proportionaliteitsafweging. De rol van onafhankelijke advisering en integrale besluitvorming is
bij dit type maatregelen van het allergrootste belang.
Bepaling van maatschappelijke impact in de toekomst
Het is duidelijk dat het bepalen van de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact en het
maken van afwegingen tussen verschillende waarden en belangen in onzekere tijden verre van
eenvoudig is. Er zijn geen eenduidige oplossingen en instrumenten voor een dergelijk complex
probleem. Dat wil niet zeggen dat er geen afgewogen besluitvorming kan plaatsvinden. Het
proces van afweging en besluitvorming vraagt zorgvuldigheid, transparantie en aandacht voor
het doordenken van dilemma’s en pijnlijke gevolgen.61
Het MIT werkt op dit moment een methodiek uit (afwegingskader) waarmee de
maatschappelijke impact van toekomstige pandemieën en pandemiemaatregelen
contextafhankelijk kan worden bepaald en op basis waarvan een expliciete (waarden)afweging
kan plaatsvinden. Het afwegingskader is bediscussieerd in een expertsessie en beproefd
tijdens een oefensessie, waarin de maatregelen van schoolsluiting en toegangsbewijzen
als casuïstiek dienden. Een beschrijving van het afwegingskader is als bijdrage van het MIT
opgenomen in bijlage 1.
Bijlage 1 bevat ook de reflecties van het College op conflicterende grondrechten en mogelijke
inperkingen tijdens een pandemie. De RVS sluit de individuele bijdragen af met een
beschouwing op pandemiemaatregelen vanuit gezondheids-, sociaal en medisch-ethisch
perspectief en een reflectie op maatregelen om de zorg toegankelijk te houden ten tijde van
een pandemie.
61 Coronascenario’s doordacht 2022 |Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>4 Categorisering pandemiemaatregelen 43</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>5 Slotbeschouwing                                                                            45
5 Slotbeschouwing
In de gezamenlijke slotbeschouwing plaatsen het MIT, de RVS en het College de Wet publieke
gezondheid in het bredere perspectief van pandemische paraatheid en crisisbestrijding in
algemene zin.
Hoe toekomstige A1-infectieziekten eruit zien, zich ontwikkelen en welke maatregelen nodig
zijn, is onzeker. Met dit gegeven adviseren het MIT, de RVS en het College om niet te streven
naar een sluitende categorisering van maatregelen en specifieke grondslagen in de Wpg,
maar naar zorgvuldige procedures die een brede waardenafweging borgen. Juist doordat
de effectiviteit en impact van maatregelen niet op voorhand duidelijk zijn, zijn waarborgen
in de wet nodig om integrale, democratische besluitvorming te ondersteunen. We doen
in dit advies voorstellen voor aanpassingen in de Wet publieke gezondheid die daaraan
kunnen bijdragen. We komen tot onze aanbevelingen op basis van een analyse vanuit
maatschappelijk en mensenrechtelijk perspectief, waarmee we de eerdere analyse van het
RIVM vanuit het perspectief van infectieziektebestrijding aanvullen en verbreden. Ook de
gezamenlijke adviesaanvraag van de ministeries van VWS en SZW weerspiegelt de noodzaak
van brede, gezamenlijke afwegingen in de beleidsvorming.
In de advisering hebben we ons gefocust op aanbevelingen voor de Wpg. In de verdere
uitwerking zal ook aandacht nodig zijn voor hoe de Wpg zich verhoudt tot andere nationale
wetten en internationale verdragen die het besluitvormingsproces over pandemiemaatregelen
beïnvloeden. Zo worden op internationaal niveau afspraken gemaakt over de aanpak van
volgende pandemieën, zoals de International Health Regulations (IHR) van de WHO.62 Deze IHR
biedt een juridisch raamwerk voor het handelen van overheden ten tijde van gezondheidscrises
die landsgrenzen overstijgen. Daarom doen we de oproep om bij verdere ontwikkeling van
pandemische paraatheid de samenhang met deze ontwikkelingen in acht te nemen.
Als het gaat om landelijke wetgeving is het belangrijk om oog te hebben voor de verbinding
tussen aanpassingen in de Wpg en de aangekondigde herziening van het crisisrecht en
staatsnoodrecht.63 De meeste van de aanbevelingen die wij hebben gedaan, kunnen ook
worden toegepast op de wettelijke kaders voor crises die zich voordoen op andere terreinen.
Ook bij andere crises zal altijd sprake zijn van maatschappelijke en mensenrechtelijke
impact. Dat maakt een goede proportionaliteitsafweging noodzakelijk bij het treffen van
maatregelen. Daarnaast is bij alle crises bestuurlijke fasering van toepassing - acute fase,
beheersfase en nafase - en zijn wettelijke procedures belangrijk met oog op onafhankelijke
advisering, integrale en transparante besluitvorming, democratische legitimiteit en
mogelijkheden tot differentiatie.
62 International health regulations | World Health Organization
63 Mondernisering staatsnoodrecht en crisisrecht | Rijksoverheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>46                                                                       Recht doen aan impact en waarden
Een toekomstbestendig wettelijk kader is van groot belang voor de aanpak van een
volgende pandemie. We beseffen dat de Wpg niet het enige middel is voor het versterken
van de pandemische paraatheid. Het wettelijk kader zal ook goed moeten aansluiten op
beleid, zoals het Landelijk Crisisplan infectieziektebestrijding (LCP-i) dat momenteel wordt
voorbereid. Ook is extra inzet nodig op kennis en onderzoek. Niet alleen de verspreiding
van een infectie moet goed worden gevolgd, maar ook de maatschappelijke effecten van
de pandemie en pandemiemaatregelen. Voor toekomstige pandemieën is het noodzakelijk
de kennisinfrastructuur te versterken om de grote variatie aan maatschappelijke effecten
überhaupt in kaart te kunnen brengen. Dit betekent dat data en methoden om snel inzicht te
vergaren in de maatschappelijke en mensenrechtelijke effecten, met onderscheid naar mensen
in verschillende (kwetsbare) groepen in de samenleving, gereed zouden moeten staan.
We hopen dat de aanbevelingen uit dit advies bijdragen aan de discussie over de
voorbereiding van onze samenleving op een volgende pandemie of crisis. Een duurzaam en
toekomstbestendig wettelijk kader is daarbij het uitgangspunt voor verantwoord bestuurlijk
en politiek handelen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>5 Slotbeschouwing 47</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                     49
Bijlagen
In de bijlagen zijn de individuele bijdragen van het MIT, de RVS en het College opgenomen
met reflecties op de maatschappelijke en mensenrechtelijke impact van pandemiemaatregelen
en een beschrijving van het afwegingskader (bijlage 1). Daarnaast zijn de bijdragen van de
expertleden van het MIT, het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de Gedragsunit RIVM,
toegevoegd (bijlage 3 en 4). In bijlage 2 is de lijst met mogelijke pandemiemaatregelen van het
RIVM en het ministerie van VWS opgenomen en in bijlage 5 een toelichting bij inhoudelijke en
procedurele principes. Bijlage 6 bevat een lijst van geraadpleegde instanties en personen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>50                                                                                         Recht doen aan impact en waarden
Bijlage 1, Reflecties individuele adviesorganen
                                         Reflectie Maatschappelijk Impact Team
                                         Afwegingskader maatschappelijke impact pandemiemaatregelen
Afweging nodig tussen effectiviteit en impact
Het is niet mogelijk om de maatschappelijke impact van pandemiemaatregelen te bepalen
zonder inzicht in de context van de volgende pandemie, het maatschappelijk beeld, de
pandemiemaatregelen en de mogelijkheden voor mitigerende maatregelen - net zomin als het
mogelijk is om op voorhand de effectiviteit van pandemiemaatregelen te bepalen.64 Bij een
goede proportionaliteitsafweging moet echter wel rekening worden gehouden met enerzijds
de effectiviteit, en anderzijds de maatschappelijke impact van maatregelen. Ook is aandacht
nodig voor onderliggende waarden die de keuzes voor maatregelen mede bepalen en voor
de ervaren rechtvaardigheid van burgers. De weging van effectiviteit, impact en waarden
kan leiden tot dilemma’s en lastige keuzes. Het MIT beveelt aan deze afweging expliciet en
transparant te maken, zodat besluiten tijdens een pandemie begrijpelijk, navolgbaar en
acceptabel zijn voor de samenleving. Dit draagt bij aan het vertrouwen in de overheid.
Het MIT heeft geïnvesteerd in de ontwikkeling van een afwegingskader waarbij behalve de
effectiviteit ook de maatschappelijk impact van maatregelen en de belangrijkste dilemma’s
en onderliggende waarden in kaart worden gebracht. Het afwegingskader is een instrument
om binnen de dan geldende context tot een gewogen advisering en besluitvorming te komen.
Het afwegingskader is opgebouwd in aansluiting op het besluitvormingsschema van de
coronapandemie65 langs twee kolommen: een ‘OMT’-kolom en een ‘MIT’-kolom, leidend tot
separate advisering en tot integrale besluitvorming door kabinet en parlement. Het MIT ziet
echter zeker ook mogelijkheden om in de toekomst tot integrale advisering te komen.66
64 Advies over Wet publieke gezondheid | RIVM
65 Besluitvormingsproces COVID-19-maatregelen | Rijksoverheid.nl
66 Onder coördinatie van het Pandemic and Disaster Preparedness Centre is in 2023 de weg naar integrale advisering verkend:
    Leren van een Crisis | Pandemic and Disaster Preparedness Center
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                                      51
     Pandemiemaatregelen worden juridisch getoetst op noodzakelijkheid, effectiviteit,
     proportionaliteit en subsidiariteit. Daarnaast is ook het belangrijk dat maatregelen door
     burgers als legitiem worden ervaren. Dit wordt door het Sociaal en Cultureel Planbureau
     (SCP) omschreven als ervaren legitimiteit bij burgers (zie bijlage 3). Wanneer burgers
     maatregelen niet als legitiem beschouwen kan dit een negatieve impact hebben op de
     effectiviteit van maatregelen. Een lagere ervaren legitimiteit kan namelijk leiden tot
     een slechtere naleving van de maatregelen.67 Op langere termijn kan een gebrek aan
     ervaren legitimiteit vertrouwen in overheidsinstellingen aantasten. Een verminderde
     effectiviteit van de maatregelen en een negatief effect op het vertrouwen beïnvloeden
     de juridische proportionaliteitsafweging die bestuurders moeten maken. Daarom moet
     ook de ervaren legitimiteit onder de bevolking als gezichtspunt worden meegenomen
     in de afweging over de noodzaak, effectiviteit, proportionaliteit en subsidiariteit
     van maatregelen. Het is in dit verband zeer belangrijk dat de overheid transparant
     communiceert over de afweging die ze daarbij maakt en welke kennis, argumenten en
     waarden daaraan ten grondslag liggen. Deze transparantie dient zich niet alleen op het
     parlement te richten, maar ook op burgers.
Totstandkoming afwegingskader
Het voornemen voor een afwegingskader was al opgenomen in het werkprogramma van het
MIT.68 Het afwegingskader is gaandeweg ontwikkeld door het MIT met ondersteuning van
bureau Van de Bunt Adviseurs. Aan de ontwikkeling is een fase van oriëntatie en verkenning
vooraf gegaan. Het conceptuele kader van brede welvaart is een van de uitgangspunten
geweest: voor de kennisbasis maatschappelijke impact in algemene zin maar ook voor het
afwegingskader. Het afwegingskader baseert zich mede op breed inzetbare instrumenten
waarbij de gevolgen van beleidsopties in beeld worden gebracht, zoals het Beleidskompas69,
en kaders waarmee dilemma’s worden bloot gelegd, zoals Code rood in de zorg 70 en de
overwegingen die gepaard gaan met vaccinatiestrategieën.71 Ook is onderzoek gedaan naar de
ethische principes die gelden bij de afweging van pandemiemaatregelen en naar voorbeelden
uit het buitenland.72 Concepten van het afwegingskader zijn intern bediscussieerd, voorgelegd
aan externe experts tijdens een expertsessie in februari 2024 en beproefd met relevante
partijen tijdens een oefensessie in maart 2024.
De sessies werden georganiseerd in samenwerking met het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP) en het Pandemic and Disaster Preparedness Centre (PDPC). Bij de oefensessie heeft het
PDPC een virologisch scenario ingebracht en het SCP een maatschappelijk beeld. Vervolgens
heeft tijdens de simulatie het maatschappelijk perspectief centraal gestaan: wat zijn de
maatschappelijke effecten van de pandemie en van de pandemiemaatregelen? Aanwezige
experts uit verschillende disciplines beschouwden dit als een welkome aanvulling op het
(dominante) perspectief van de infectieziektebestrijding. De oefensessie heeft geleerd dat
het afwegingskader een hulpmiddel is om onder hoge tijdsdruk te komen tot onderbouwde
67   Sociale en Culturele Ontwikkelingen 2024 | Sociaal en Cultureel Planbureau (scp.nl)
68   Werkprogramma MIT 2022-2024 | Rijksoverheid.nl
69   Beleidskompas | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving
70   Code rood. Verkenning van morele uitgangspunten bij langdurige schaarste in de zorg | Centrum voor Ethiek en Gezondheid;
71   Strategieën voor COVID-19-vaccinatie | Gezondheidsraad
72   Ethische principes in een afwegingskader voor pandemiemaatregelen | Maatschappelijk Impact Team; Ethiek in tijden van
     Corona | Centrum voor Ethiek en Gezondheid. Zie ook bijlage 5.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>52                                                                                                                                                         Recht doen aan impact en waarden
Proces advisering MIT
Signaleringsfase
                                                     Surveillance-                                                             Monitoring
                                                     ontwikkeling                                                            maatschappelijk
                                                    infectieziektes                                                                beeld
                                                        (RIVM)                                                             (CBS, i.s.m. SCP e.a.)
                                                                                     Signalering risico
                                                                                        op uitbraak
Voorbereidingsfase
                                                          Maatregelen                                     Ontwikkelen             Maatregelen
                                                                                  Ontwikkelen
                                                                                                        maatschappelijke
                                                           catalogus             virusscenario's           scenario's              catalogus
Bewakingsfase
                                           Monitoring                                                                                  Monitoring relevante
                                   relevante indicatoren                                  Rijk                                             indicatoren
                                       infectieziekte                                 (VWS/SZW e.a.)                                  maatschappelijk beeld
                                        (t.b.v. OMT)                                                                                        (t.b.v. MIT)
     Legenda voor start                                                                        Nee
     adviestraject
         Rijk vraagt of geïntervenieerd
         moet worden, of om over
         maatregelen te adviseren
         RIVM/OMT neemt initiatief                                                    Moet de overheid
         MIT neemt initiatief                                                          een interventie
                                                                                                                                                                        Advisering (soms met
         RIVM/OMT en/of MIT vragen
                                                                                        overwegen?                                                                      concrete maatregelen)
         Rijk om een adviesaanvraag                                                                                                                                      door adviesraden en
                                                                                                                                                                           maatschappelijk
                                                                                                                                                                             middenveld
                                                                                                   Ja
Pandemische fase
Stap 1. Selectie maatregel(en)
                                   Quick scan
                                                                                           Overweging                                                      Quick scan
                                                                                           maatregel X
                                                                                           te adviseren
                                                        Maatregel
                                                       toevoegen/          Maatregel opschalen            Maatregel afschalen      Maatregel stoppen
                                                        verlengen
Stap 2. Beoordeling impact
                                                                                      Informeren van de
                                                                                       ander over de te
                                                                                         onderzoeken
                                                                                          maatregel
                                                 Onderzoek impact op de                                                           Onderzoek
                                                  veroorzaker en/of de                                                          maatschappelijke
                                                verspreiding van het virus
                                                                                                                                                                                                Figuur 1, Stroomschema van het afwegingskader
                                                                                                                                    effecten
                                                  Onderzoek/scan op impact
                                                                                                                           Overweging mitigerende
                                                 mitigerende maatregel op de
                                                                                                                           maatregelen met beoogd
                                                veroorzaker en/of verspreiding
                                                         van het virus                                                      maatschappelijk effect
Stap 3. Advisering
                                                            Advies                                                                   Advies
Stap 4. Besluitvorming
                                          Advies op                                                                                         Advisering
                                                                                  Besluitvormingsproces                                 door adviesraden en
                                     uitvoerbaarheid van                                                                                  maatschappelijk
                                                                                           Rijk
                                       diverse partners                                                                                     middenveld
                                                   Toelichting advies in                                                           Toelichting advies in
                                                                                  Besluitvormingsproces
                                                     een technische                                                                  een technische
                                                                                        parlement
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                               53
advisering, mits relevante en actuele sociaaleconomische kennis beschikbaar is. Er bleek
een hoge mate van consensus te bestaan in de adviezen die vanuit drie subgroepen
werden gegeven. Uit de sessies en discussies zijn verbeteringen voortgekomen voor het
afwegingskader die hebben geleid tot het bijgevoegde resultaat (figuur 1).
Een laatste versie van het afwegingskader zal het MIT presenteren bij het advies over de
kennisbasis die nodig is om in de toekomst over maatschappelijke impact te adviseren. Dit
advies zal voor het zomerreces van 2024 worden uitgebracht. Het afwegingskader heeft in de
toekomst blijvend onderhoud nodig. Nieuwe inzichten uit de wetenschap en ervaringen uit de
praktijk, bij voorkeur door het doen van simulatieoefeningen, zullen in het afwegingskader
moeten worden verwerkt.73 Ook zal het afwegingskader moeten worden aangepast op
mogelijke veranderingen in de governance voor pandemieën en crises, en de rolverdeling
tussen de belangrijkste spelers daarbij. Het afwegingskader is een levend document. Het is
essentieel om dit document van tijd tot tijd opnieuw onder de loep te nemen, te toetsen en bij
te stellen.
Beschrijving afwegingskader
Het afwegingskader brengt het gehele proces in kaart van voorbereiding van en advisering en
besluitvorming over pandemiemaatregelen. Voor de advisering over maatschappelijke impact
is het afwegingskader verder uitgewerkt. Het afwegingskader kan in een volgende fase verder
geschikt worden gemaakt voor advisering door het OMT én het MIT of zelfs voor integrale
advisering. Daarnaast kan de integrale en democratische besluitvorming verder worden
uitgewerkt.
In het afwegingskader worden nu vier fasen onderscheiden die relevant zijn voor de
advisering en uiteindelijke besluitvorming over pandemiemaatregelen: de signaleringsfase,
voorbereidingsfase, bewakingsfase en vervolgens de pandemische fase, waarin de pandemie-
aanpak wordt geëffectueerd. In deze laatste fase worden vier stappen onderscheiden leidend
naar integrale besluitvorming: (1) de selectie van (pakketten van) pandemiemaatregelen, (2)
de beoordeling van (effectiviteit en) impact van deze maatregelen, (3) de advisering hierover,
inclusief mitigerende maatregelen en waardenafweging, en (4) de besluitvorming.
     Eerder in het advies is besproken dat er drie bestuurlijke fasen in de pandemie
     kunnen worden onderscheiden: de acute fase, de beheersfase en de nafase. Het
     afwegingskader is bruikbaar voor alle bestuurlijke fasen. In de acute fase, als
     doortastende besluitvorming nodig is, zal het afwegingskader sneller worden
     doorlopen. Mochten data en kennis ontbreken, dan zal bij de advisering in de acute fase
     eerder worden teruggevallen op expertconsensus. In de beheersfase en in de nafase is
     meer ruimte voor wetenschappelijke onderbouwing en dialogen. Daarom heeft het MIT
     met het afwegingskader een wendbaar en flexibel raamwerk ontwikkeld dat structuur
     biedt aan de advisering en input levert voor de besluitvorming in alle bestuurlijke fasen.
73 Het PDPC onderzoekt integrale afwegingskaders in internationaal verband. In aansluiting op het onderzoeksprogramma
     naar de effecten van coronamaatregelen overweegt ZonMw een onderzoeksprogramma naar afwegingskaders op te zetten.
     Effecten van COVID-19 maatregelen: wat hebben we geleerd? | ZonMw
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>54                                                                                              Recht doen aan impact en waarden
Fasen afwegingskader74
Signaleringsfase
In de signaleringsfase is nog geen sprake van een infectieziekte met pandemisch potentieel.
Het RIVM monitort in deze fase de epidemiologische situatie van infectieziekten. Het
SCP en CBS houden samen met andere kennispartners zicht op het maatschappelijk
beeld: hoe staat de samenleving er sociaal en economisch voor? Hoe veerkrachtig is de
samenleving? Een risicobeoordeling van het RIVM kan aanleiding zijn voor opschaling naar de
voorbereidingsfase.
Voorbereidingsfase
Het signaleren van een zorgwekkend pathogeen door het RIVM is aanleiding voor het SCP
c.s. om voorbereidingen te treffen. Het verdient aanbeveling om in deze fase de belangrijkste
spelers bijeen te roepen om gezamenlijke scenario’s te ontwikkelen voor de aanpak van een
(potentiële) pandemie. Als belangrijkste adviseurs van het kabinet is het voorstel in deze fase
ook het OMT en het MIT te operationaliseren.
Het MIT zal op basis van de kenmerken van het pathogeen (wie worden geraakt, hoe verspreidt
het zich?) een eerste inschatting maken van de belangrijkste maatschappelijke effecten van
de pandemie(maatregelen), de groepen die in de samenleving worden geraakt en de waarden
die mogelijk onder druk komen te staan. Het MIT selecteert de (kern)indicatoren op basis
waarvan het maatschappelijk beeld wordt gevolgd. Ook anticipeert het MIT op mogelijke
pandemiemaatregelen en mitigerende maatregelen.
Bewakingsfase
In de bewakingsfase is er sprake van een infectieziekte met pandemisch potentieel. Als
de epidemiologische situatie aanleiding geeft om in te grijpen, dan kan het RIVM/OMT aan
het kabinet adviseren over te gaan tot het nemen van maatregelen. In dat geval is het MIT
volgend. Maar mocht het maatschappelijk beeld ten gevolge van de (dreigende) pandemie of
pandemiemaatregelen aanleiding geven om in te grijpen, dan kan ook het MIT adviseren te
interveniëren.
Pandemische fase
In de pandemische fase is er sprake van een pandemie en is het treffen van
pandemiemaatregelen daadwerkelijk aan de orde. Bij voorgenomen pandemiemaatregelen
vraagt het kabinet advies vanuit het oogpunt van infectieziektebestrijding en vanuit
maatschappelijk perspectief. In deze fase wordt een aantal stappen genomen in het traject van
advisering en besluitvorming. Deze stappen worden hieronder beschreven.
74	Het afwegingskader is een kader voor advisering en besluitvorming over pandemiemaatregelen. In de epidemiologie worden
    andere fasen onderscheiden die belangrijk zijn voor de infectieziektebestrijding. De WHO onderscheidt wel vijf fasen
    voorafgaand aan de uitbraak van een pandemie: Pandemic Influenza Preparedness And Response | World Health Organization
    Het RIVM maakte bij aanvang van de coronapandemie onderscheid tussen de containmentfase (het indammen van het
    virus), de mitigatiefase (het vertragen van de opmars van het virus) en de adaptiefase (zo goed mogelijk omgaan met de
    aanwezigheid van het virus): Kamerstuk 25295, nr. 124 | Overheid.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                        55
Stappen in de pandemische fase
Stap 1, Selectie maatregel(en)
Als de pandemie is uitgebroken, zal het kabinet overwegen voor de bestrijding hiervan
maatregelen in te voeren. Gaande de pandemie zullen maatregelen worden verlengd,
toegevoegd en opgeschaald; maar ook weer worden afgeschaald of gestopt. Aan de selectie
van maatregel(en) gaan prognoses vooraf. Het RIVM heeft modellen ontwikkeld waarmee een
prognose kan worden gedaan voor de verspreiding van een infectie. Ook op maatschappelijk
terrein kunnen dergelijke prognosemodellen worden ontwikkeld, die laten zien welke
sociaaleconomische gevolgen voorgenomen pandemiemaatregelen kunnen hebben. In het
advies over de kennisbasis zal het MIT nader ingaan op de behoefte aan dergelijke modellen.
Stap 2, Beoordeling impact
Over ieder (gewijzigd) maatregelenpakket vraagt het kabinet advies aan het OMT in verband
met de effectiviteit van de infectieziektebestrijding en aan het MIT in verband met de
maatschappelijke impact. Het OMT beoordeelt de effectiviteit, mede aan de hand van de
verwachte naleving van pandemiemaatregelen. Het MIT brengt de maatschappelijke impact
van de pandemiemaatregelen in kaart. Daarbij beziet het MIT op welke terreinen deze impact
neerslaat en welke sectoren en groepen in de samenleving hierdoor worden geraakt. Ook
brengt het MIT in kaart welke maatschappelijke waarden en grondrechten in het geding zijn.
De omgekeerde situatie zou ook kunnen gelden: als het MIT alternatieve pandemiemaatregelen
of mitigerende maatregelen voorstelt, dan zal het OMT hierbij advies moeten geven in verband
met de infectieziektebestrijding. Het is voor de beoordeling van effectiviteit en impact cruciaal
dat het OMT en het MIT elkaar informeren over de pandemiemaatregelen en mitigerende
maatregelen, en de effecten hiervan.
Bij de beoordeling van impact maakt het MIT een inschatting van de mogelijke schade naar
omvang en ernst op korte en lange termijn, voor de samenleving als geheel en voor specifieke
(kwetsbare) groepen in de samenleving. Ook analyseert het MIT de mogelijkheden om de
schade te dempen of te herstellen. Behulpzame instrumenten hierbij zijn onder andere de
hittekaart, waarbij de mate van ernst visueel wordt gemaakt op relevante terreinen en groepen,
en de deltabepaling. Met de deltabepaling maakt het MIT toekomstige veranderingen in het
maatschappelijk beeld inzichtelijk bij (a) het niet treffen van pandemiemaatregelen, (b) het
treffen van de voorgestelde pandemiemaatregelen en (c) het treffen van de voorgestelde
pandemiemaatregelen inclusief mitigerende maatregelen.
Stap 3, Advisering
Op basis van het actuele maatschappelijke beeld, de impactbeoordeling én maatschappelijke
waarden adviseert het MIT om de geselecteerde pandemiemaatregel(en) te nemen, hierbij
mitigerende maatregelen te treffen of de geselecteerde maatregelen te heroverwegen. Het
advies hangt af van de omvang en ernst van de maatschappelijke impact op (groepen in) de
samenleving en het mogelijke herstel hiervan. Ook de context is belangrijk: hoe weerbaar is de
samenleving op dat moment; wat is de sociaaleconomische veerkracht; hoeveel draagvlak is
er voor getroffen maatregelen en hoe groot is het vertrouwen van mensen in de overheid en in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>56                                                                                            Recht doen aan impact en waarden
elkaar? Daarnaast staat het MIT apart stil bij de maatschappelijke waarden en de grondrechten
die in het geding zijn: deze kunnen met elkaar botsen en dilemma’s opleveren. In de adviezen
van het MIT zullen dilemma’s en keuzes altijd expliciet worden gemaakt zodat hierover
transparante besluitvorming mogelijk is.
Stap 4, Besluitvorming
Op basis van de adviezen van het OMT en het MIT kan het kabinet komen tot integrale
besluitvorming over pandemiemaatregelen en mitigerende maatregelen. Hieraan gaat
ambtelijke voorbereiding vooraf waarin de adviezen worden gewogen en een toets op
uitvoerbaarheid wordt gedaan.75 Uiteindelijk legt het kabinet een onderbouwd besluit neer
bij het parlement. Het MIT adviseert daarbij de afweging altijd transparant te maken en te
communiceren. Het parlement kan via een technische briefing aan het OMT en het MIT vragen
om de adviezen toe te lichten voordat het instemt met het kabinetsbesluit.
    Bij de waardenafweging worden zowel inhoudelijke als procedurele principes
    toegepast.76 Belangrijke procedurele principes zijn inclusiviteit (representativiteit),
    transparantie (inzichtelijkheid), redelijkheid (onderbouwing en uitvoerbaarheid),
    responsiviteit (heroverweging bij veranderende situatie), verantwoording en
    democratische besluitvorming. Utiliteit (minimaliseren van schade), distributieve
    rechtvaardigheid (verdeling van de lasten), respect voor grondrechten en vrijheden,
    solidariteit (beschermen van kwetsbare groepen), proportionaliteit en duurzaamheid
    (draagvlak en naleving) zijn belangrijke inhoudelijke principes. In het afwegingskader
    dat het MIT ontwikkelt worden de ethische principes verwerkt (zie verder bijlage 5). In het
    stroomschema van het afwegingskader is de waardenafweging procesmatig opgenomen.
Casuïstiek
Tijdens de oefensessie van maart 2024 hebben circa dertig deelnemers het afwegingskader
gebruikt om de impact van maatregelen te bepalen en het kabinet hierover te adviseren.
De context bij de oefening is bepaald door een fictief maar realistisch virusscenario en
maatschappelijk beeld. Geoefend is met de voorbereidingsfase en de pandemische
fase van de pandemie – zowel in een acute als in een meer beheersmatige situatie.
In de pandemische fase werden pandemiemaatregelen ingebracht (schoolsluiting en
toegangsbewijzen) waarbij beschikbare kennis over de maatschappelijke impact van deze
maatregelen is meegegeven. In subgroepen hebben deelnemers vervolgens een hittekaart
opgesteld en een advies gemaakt.
Het bleek nuttig om stil te staan bij de voorbereiding, een fase die aan het afwegingskader
is toegevoegd naar aanleiding van de expertsessie in februari 2024. Tijdens de oefening
werd het MIT bijeen geroepen op het moment dat zich (wereldwijd) de eerste gevallen
voordeden van mens-tot-mens-besmetting. In de subgroepen werd vervolgens nagedacht
75 Voorafgaand aan de ministerraad en onderraad wordt in ieder geval nog advies ingewonnen bij het BAO, Bestuurlijk
    afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding, waar naast vertegenwoordigers van het ministerie van VWS en de
    Inspectie gezondheidszorg en jeugd (IGJ) ook vertegenwoordigers deelnemen vanuit de VNG, GGD-Nederland en GHOR:
    Instellingsbesluit Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding | Overheid.nl
76 Ethische principes in een afwegingskader voor pandemiemaatregelen | Maatschappelijk Impact Team
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                   57
over relevante maatschappelijke thema’s en indicatoren, kwetsbare doelgroepen, mogelijke
pandemiemaatregelen én mitigerende maatregelen.
Bij de totstandkoming van de adviezen, die door de subgroepen (onder tijdsdruk) op tijd zijn
geleverd, bleek het afwegingskader stevig houvast te bieden. De adviezen leken op elkaar
in de focus op thema’s en doelgroepen; de subgroepen zagen dezelfde waarden onder druk
komen te staan en stelden vergelijkbare mitigerende maatregelen voor.
     Meestal vinden oefensessies plaats vanuit epidemiologisch en medisch perspectief,
     waarbij de bestrijding van de infectieziekte centraal staat. Deze keer werd het
     maatschappelijk perspectief gekozen. Toch kunnen ook de indicatoren die gebruikt
     worden voor de infectieziektebestrijding – sterfte, ziekte, IC-capaciteit – bij het bepalen
     van maatschappelijke impact niet worden overgeslagen. Immers, ook deze indicatoren
     – traditiegetrouw behorend bij de ‘OMT-kolom’, hebben maatschappelijke effecten.
     Deelnemers aan de oefensessie van het MIT bleken grote behoefte te hebben aan een
     multidisciplinaire aanpak. Sowieso is gaandeweg afstemming en samenwerking nodig
     tussen de OMT- en MIT-kolom. Tijdens de oefensessie werd in de subgroepen vaak een
     aanzet gegeven tot integrale advisering.77
Gevolgen voor de Wet publieke gezondheid
In het advies is opgenomen dat een goede proportionaliteitsafweging uitermate belangrijk
is, en dat de proportionaliteitsafweging in een veranderende context steeds opnieuw
moet worden genomen. Ook is het belang van onafhankelijke advisering en integrale
besluitvorming benadrukt. Het afwegingskader is een methode die hierbij kan worden
gebruikt. Door het afwegingskader te hanteren, is de aandacht voor maatschappelijke en
mensenrechtelijke impact in de proportionaliteitsafweging verzekerd. In de memorie van
toelichting bij de Wpg zou hieraan kunnen worden gerefereerd, onder de toelichting bij
de proportionaliteitsafweging.
Belang van parate kennis
Tijdens de expert- en oefensessie bleek dat de meerwaarde van het afwegingskader staat
of valt met de beschikbaarheid van kennis - uit wetenschap en praktijk - en met de ervaring
die deelnemers hebben opgedaan. Ervaring opdoen zal in rustige tijden vooral moeten
plaatsvinden door met simulaties te oefenen en hieraan een vaste kern van experts te
verbinden. Aanbeveling is aan deze kern ook een ethicus toe te voegen om de discussie over
waarden te begeleiden.
Parate kennis is nodig over de maatschappelijke impact van pandemiemaatregelen en
mitigerende maatregelen. Er zijn snelle data en modellen nodig om sociaaleconomische
prognoses te kunnen doen. Informatie over verspreiding van de infectie en maatschappelijke
impact moet zoveel mogelijk gelijktijdig beschikbaar komen. Ook moet het mogelijk worden
rekening te houden met effecten op de langere termijn, want de coronapandemie heeft
ons geleerd dat sommige effecten lang na-ijlen. Daarnaast vonden de deelnemers aan de
77 In april en mei 2024 organiseert het PDPC twee oefensessies waarin integrale advisering centraal staat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>58                                                                   Recht doen aan impact en waarden
expert- en oefensessie het uitermate belangrijk voor de advisering om voelsprieten uit te
zetten in de samenleving of groepen uit de samenleving zelf te horen. Nog voor het zomerreces
van 2024 zal het MIT adviseren over welke kennis beschikbaar moet komen met oog op
pandemische paraatheid vanuit maatschappelijk perspectief.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                               59
                               Reflectie College voor de Rechten van de Mens
                               Reflectie vanuit mensenrechtenrechtelijk perspectief op het opnemen van
                               aanvullende maatregelen in de Wet publieke gezondheid ter bestrijding
                               van pandemische ziekten
Inleiding
Het ministerie van VWS heeft het College voor de Rechten van de Mens (het College) gevraagd
om vanuit grondrechtelijk perspectief te reflecteren op een aantal (aanvullende) maatregelen
die in de toekomst mogelijk noodzakelijk zijn bij de aanpak van pandemieën. Het College heeft
besloten in gezamenlijkheid met het Maatschappelijk Impact Team (MIT) en de Raad voor
Volksgezondheid en Samenleving (RVS) op deze adviesvraag te reageren. In deze bijdrage
gaat het College vanuit een mensenrechtelijk kader en perspectief in op concrete maatregelen
waarvan volgens de adviesaanvraag opname in de Wpg wordt overwogen (bijlage 2). De
inhoud van deze specifieke bijlage komt voor rekening van het College.
Het College begint met een terugblik op hoofdpunten uit eerdere advisering rond de Wpg.
Daarna wordt nader ingegaan op de beperkingssystematiek van grondrechten en de contextuele
aard ervan. Dit brengt het College tot het oordeel dat een wettelijke rangorde of categorisering
vooraf, in de zin van ‘zwaardere’ en ‘lichtere’ maatregelen, niet te maken is. Het College acht
het wel zinvol gezichtspunten mee te geven waaraan de ernst en zwaarte van inbreuk op
grondrechten in een concrete situatie moeten worden getoetst. Deze sluiten aan bij de eerdere
aanbevelingen uit dit advies. Deze bijdrage wordt besloten met een illustratie van de toepassing
van de geformuleerde gezichtspunten op enkele maatregelen uit de coronapandemie.
Eerdere advisering
In eerdere advisering rond de Wpg heeft het College een schets gegeven van het kader
waaraan maatregelen die grondrechten beperken moeten voldoen.78 Het College geeft daarvan
hieronder een samenvatting.
■       Maatregelen bij pandemiebestrijding worden in principe genomen in een context van
        ‘botsende’ of ‘conflicterende’ grondrechten. Een maatregel beperkt bepaalde grondrechten
        (met name in de persoonlijke levenssfeer), maar doet dat met het oogmerk om andere
        grondrechten te beschermen (denk aan het recht op leven en het recht op gezondheid).
■       De overheid dient grondrechten te beschermen, maar heeft grondrechtelijk ook een
        verplichting om maatregelen te nemen om het recht op leven en het recht op gezondheid
        te beschermen en te bevorderen. Dat betekent dat er situaties kunnen zijn waarin
        nietsdoen (ook) geen optie is.
■       Beperking van grondrechten dient altijd grondig te worden gemotiveerd: (1) maatregelen
        hebben een wettelijke basis en dienen een legitiem doel, (2) maatregelen zijn geschikt
        om het doel te bevorderen en (3) maatregelen voldoen aan de eisen van subsidiariteit en
        proportionaliteit.
78 Advies inzake het Ontwerpvoorstel wijziging Wet Publieke Gezondheid in het kader van infectieziekten met pandemisch
     potentieel | College voor de Rechten van de Mens
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>60                                                                                           Recht doen aan impact en waarden
■      Er dient zowel bij de algemene afweging als bij eventuele implementatie steeds
       bijzondere aandacht te zijn voor mensen in een kwetsbare positie. Hierbij dient in ieder
       geval gedacht te worden aan mensen die zich vanwege een handicap of chronische
       ziekte niet aan maatregelen kunnen houden (bijvoorbeeld bij mondkapjesplicht of
       afstand houden), mensen die vanwege de aard van hun werk niet thuis kunnen werken
       (waardoor bijvoorbeeld thuisonderwijs onmogelijk is), of mensen die vanwege hun
       sociaaleconomische positie ernstiger door maatregelen in hun grondrechten geraakt
       worden dan anderen (kinderen zonder laptop die online geen les kunnen volgen). Om
       op de hoogte te zijn van speciale behoeften van mensen met een beperking in verband
       met voorgenomen maatregelen, dient ook in moeilijke omstandigheden zoveel mogelijk
       participatie c.q. consultatie van doelgroepen plaats te vinden.
Soorten grondrechten en beperkingsmogelijkheden79
Er zijn slechts enkele absolute fundamentele rechten of grondrechten, zoals het recht op
leven (artikel 2 EVRM) en het recht om niet onderworpen te worden aan folteringen of aan
onmenselijke of vernederende behandeling (artikel 3 EVRM). De meeste grondrechten zijn
relatief, zoals het recht op een privéleven (artikel 8 EVRM) en het recht op vrije meningsuiting
(artikel 10 EVRM), wat betekent dat deze onder omstandigheden wel kunnen worden
ingeperkt. Materieel moeten dergelijke beperkingen van grondrechten voldoen aan de (eerder
genoemde) vereisten van legitimiteit, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de
gekozen maatregel. Beperkende maatregelen dienen bovendien steeds gepaard te gaan met
adequate procedurele rechten: betrokkenen moeten gelegenheid hebben de maatregelen
te laten toetsen. Bij maatregelen die fundamentele rechten raken is het daarom in ieder
geval nodig een effectief rechtsmiddel te bieden aan betrokkenen die tegen een aantasting
van die rechten willen opkomen. Deze rechtsmiddelen moeten onder omstandigheden ook
herhaalbaar kunnen worden ingezet: een grondrechtenbeperkende maatregel waarvoor op
zeker moment een rechtvaardiging bestaat, kan door veranderende omstandigheden in de tijd
zijn rechtvaardigende reden verliezen. Hierbij verwijzen we ook naar het gezamenlijke advies
van de adviesraden, waarin we fasering van pandemiemaatregelen en een standaard beperkte
duur van zware maatregelen bepleiten en wijzen op de noodzaak om de proportionaliteitstoets
te herhalen.
Voor veel (individuele) grondrechten geldt dat deze voor de staat vooral een negatieve
verplichting behelzen – de staat moet deze zo min mogelijk beperken - maar grondrechten
brengen ook positieve verplichtingen mee voor de staat om te zorgen voor bescherming,
bijvoorbeeld van leven en gezondheid. Kenmerkend voor de pandemieproblematiek is dat
verschillende grondrechten met elkaar kunnen botsen en dat een scherpe spanning ontstaat
tussen de uit grondrechten voortvloeiende positieve en negatieve verplichtingen voor de staat.
79 Fundamentele rechten, mensen- of grondrechten zijn onder andere neergelegd in de Nederlandse Grondwet, het EVRM, het
    IVPBR, het Handvest Grondrechten van de EU, het Europees Sociaal Handvest etc.. In deze bijdrage wordt kortheidshalve
    verwezen naar de artikelen uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Voor een compleet overzicht van
    verschillende geldende bepalingen per grondrecht wordt verwezen naar: J.H. Gerards e.a., Grondrechten – De nationale,
    Europese en internationale dimensie, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                             61
In uitzonderlijke situaties is het denkbaar dat de staat de waarborging van sommige relatieve
grondrechten niet waar kan maken. Het Europees verdrag voor de rechten van de mens biedt
de mogelijkheid dat de staat dan in een verklaring stelt bepaalde grondrechten vanwege een
pandemische noodsituatie niet te kunnen waarborgen (artikel 15 EVRM), vergelijkbaar met
een situatie van grootschalig terrorisme of een dreigende staatsgreep. Tijdens de covid-19-
pandemie hebben tien staten bij de secretaris-generaal van de Raad van Europa de notificatie
gedaan van de ‘derogation clause’ (artikel 15 EVRM) gebruik te maken.80 In Nederland werd niet
gekozen voor deze systematiek en de Wpg voorziet evenmin in deze route. In dit advies wordt
daarom niet verder ingegaan op deze uitzonderlijke mogelijkheid.
Maatregelen in de buitencategorie
Na deze algemene schets van grondrechten en toetsing van inperkingen hierop, is het
begrijpelijk dat de vraag opkomt welk type pandemiemaatregelen een grote of juist minder
grote inbreuk maken op de grondrechten. Bij de afweging om een maatregel wel of niet in te
voeren geldt als uitgangspunt: hoe sterker de inperking, hoe urgenter de maatregel dient te
zijn om een inperking te kunnen rechtvaardigen. Er dient immers in essentie weging plaats
te vinden tussen de noodzaak om in het belang van infectieziektebestrijding in te grijpen, en
de impact van dat mogelijke ingrijpen op grondrechten. Daarbij dient telkens voor de minst
ingrijpende adequate maatregel te worden gekozen. Het goed in kaart brengen van de zwaarte
van een maatregel – naar de impact op het beperken van grondrechten - is daarom onmisbaar.
Hierboven zijn de toetscriteria voor beperking van mensenrechten gegeven. Hoewel het
College de behoefte bij het bevoegd gezag aan een duidelijke categorisering in zware en
minder zware concrete maatregelen begrijpt, maken de afwegingscriteria dat de zwaarte
alleen in het licht van de concrete situatie kan worden bepaald. Dit uitgangspunt komt dan
ook terug in het gezamenlijk deel van dit advies. De daadwerkelijke impact van een maatregel
op specifieke grondrechten vergt juridisch gezien altijd een weging van de context. De
feitelijke impact van een maatregel wordt onder andere bepaald door de concrete vormgeving
van een maatregel (denk aan het verschil tussen ‘2G’ of ‘3G’ bij toegangsbeperkingen in
horeca of onderwijs), de duur van een maatregel, de reikwijdte ervan of de mate waarin in
uitzonderingen of ontheffingen is voorzien. Het voorgaande betekent ook dat het enkele
‘etiket’ van een maatregel, zoals ‘vaccinatieverplichting’ of ‘schoolsluiting’, onvoldoende zegt
over de mensenrechtelijke impact ervan; eerst moet duidelijk worden onder welke concrete
modaliteiten en voorwaarden deze maatregelen worden ingevoerd. Het kan voorkomen dat
grondrechtbeperkende maatregelen slechts te rechtvaardigen zijn als tegelijkertijd bepaalde
compenserende maatregelen worden getroffen (voor bijvoorbeeld specifieke groepen, zoals
mensen met een beperking, of geografische locaties). Ook zouden maatregelen op zichzelf te
rechtvaardigen kunnen zijn, maar kan het gewicht van een pakket van maatregelen de balans
doen omslaan. Uit dit alles volgt dat het naar het oordeel van het College niet mogelijk is om
los van de context een algemene rangschikking van potentiële pandemiemaatregelen op te
stellen naar de zwaarte van grondrechtelijke impact.
80 Guide on Article 15 of the European Convention on Human Rights | Council of Europe/European Court of Human Rights
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>62                                                                         Recht doen aan impact en waarden
Gezichtspunten voor zwaartebepaling van grondrechtbeperkingen
Een contextloze ranglijst van grondrechtbeperkende maatregelen is dus niet mogelijk. Wel kan
de ervaring van de covid-19-pandemie een leidraad bieden voor de wijze van beoordeling en
weging van maatregelen. Op die manier kan per maatregel inzicht en richting worden geboden
voor beoordeling van maatregelen in een toekomstige situatie. Voor de weging van de mate
waarin (of intensiteit waarmee) mensenrechten worden geschonden, hanteert het College in
deze bijdrage, in navolging van het gezamenlijk advies, de volgende criteria:
■      de omvang van de geraakte groepen (waarbij oog dient te zijn voor verschillen van impact
       op verschillende groepen, zoals jongeren)
■      de (specifieke) kwetsbaarheid van de geraakte groepen;
■      de ernst van de impact, die nader kan worden uitgesplitst in:
       □ de omvang van de impact;
       □ de onomkeerbaarheid van gevolgen;
       □ de mate waarin de schade kan worden hersteld;
       □ de duur van de maatregelen en de mate waarin effecten na-ijlen;
       □ de mate waarin neveneffecten ontstaan.
Het College adviseert maatregelen waarvan wordt vastgesteld dat zij grondrechten inperken,
langs deze criteria te leggen. Ter illustratie van deze criteria zal het College voor een aantal
maatregelen schetsen welke grondrechten (kunnen) worden geraakt, welke factoren de
aard en ernst van de inbreuk bepalen en waar het relevant is onderscheid te maken in korte-
termijneffecten (onmiddellijke effecten) en langetermijneffecten (na-ijleffecten). De status
van deze illustratie brengt mee dat er geen absolute uitspraken over een type maatregel uit
voortvloeien. Wel wordt mede op basis van ervaring met eerdere invoering van maatregelen
tijdens de coronapandemie geïnformeerd en beredeneerd vooruitgezien. De criteria helpen bij
het vaststellen van de proportionaliteit en de subsidiariteit van een maatregel. De geschiktheid
van een maatregel, die voor de rechtmatigheid van een grondrechtenbeperking ook van belang
is, dient hiernaast nog te worden beoordeeld.
Het College bespreekt hieronder de maatregelen schoolsluiting, bezoekverbod
zorginstellingen, vaccinatieplicht en avondklok. Deze vier maatregelen zijn beoordeeld
als maatregelen in de buitencategorie (zeer zwaar) in een bijeenkomst met gezamenlijke
adviesraden (zie ook hoofdstuk 4, Categorisering).
Schoolsluiting
De langdurige schoolsluiting gedurende de coronapandemie is als een vergaande beperking
van de rechten van kinderen en jongeren en hun ouders/verzorgers ervaren. De maatregel
betekende overschakeling naar digitaal onderwijs op afstand en abrupte onderbreking
van sociale omgang met leeftijdsgenoten voor langere duur. Dit raakt aan verschillende
mensenrechten: behalve het recht op onderwijs (artikel 2 Eerste Protocol EVRM) worden ook
het recht op privéleven (artikel 8 EVRM – in de zin van het recht op aangaan van relaties met
anderen) en het recht op (mentale) gezondheid (artikel 8 EVRM, artikel 22 Grondwet) beperkt.
Een algemeen ingevoerde schoolsluiting raakt een grote groep betrokkenen: leerlingen in het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                       63
primair en voortgezet onderwijs, beroepsopleidingen, studenten en hun ouders/verzorgers,
maar ook docenten en schoolleiders. Deze reikwijdte draagt bij aan de impact gedurende de
maatregel. Een goede infrastructuur voor onderwijs op afstand kan enigszins matigend werken
op de impact van deze maatregel op korte termijn. De ervaring leert echter ook dat dergelijke
matigende effecten ongelijk uitwerken al naar gelang de (sociaaleconomische en sociaal-
culturele) thuissituatie.81 Anders gezegd: schoolsluiting ontneemt de denivellerende werking
van het algemeen onderwijs.
Bij schoolsluiting werken de effecten mogelijk ook op lange termijn door: er kunnen
leerachterstanden worden opgedaan die ook na langere termijn meetbaar zijn, en jongeren
hebben zich op sociaal vlak niet goed kunnen ontwikkelen.82 Hoewel langetermijneffecten nog
niet goed te overzien zijn, is niet uit te sluiten dat de schoolsluiting gedurende de covid-19
pandemie de psychische klachten bij groepen jongeren structureel heeft verhoogd.83
Een sterk bepalende factor bij schoolsluiting is de duur ervan. Bij een of twee weken sluiting
wordt er effectief twee weken recht op onderwijs gemist, maar zullen veel van voornoemde
effecten niet of nauwelijks meetbaar zijn. Bij een langdurige schoolsluiting, waarbij ook andere
sociale activiteiten (sport, hobby’s) zijn beperkt, zal het heel moeilijk zijn om de impact te
dempen. Naarmate de schoolsluiting langer duurt, nemen de mogelijkheden tot herstel of
demping van effecten af.
Bezoekverbod zorginstellingen
Ook het bezoekverbod bij zorginstellingen heeft een verregaande impact gehad op
grondrechten. Ouderen en mensen met een beperking die in zorginstellingen verblijven,
mochten geen bezoek meer ontvangen. In sommige gevallen zijn mensen in eenzaamheid
gestorven. Dit beperkt zeer sterk het recht op privéleven, waaronder ook het recht op
gezinsleven valt (8 EVRM), en raakt ook aan het recht op menselijke waardigheid.
Het verzachten van de grondrechtelijke impact van een bezoekverbod kan (logischerwijs)
gezocht worden in het toestaan van bezoek van een zeer beperkte kring van personen of één
vast persoon. Of een dergelijk mitigeren afbreuk doet aan het nuttig effect van de maatregel is
daarbij een relevante contextueel te beantwoorden vraag.
Een bezoekverbod levert met name tijdens de duur van de maatregel een inbreuk op genoemde
grondrechten op. Op langere termijn kan vereenzaming optreden, die nog klemmender zal zijn
wanneer het bezoekverbod door de betrokkene(n) niet kan worden begrepen. Voor kwetsbare
groepen in zorginstellingen kunnen (psychische) lange-termijneffecten, doorwerkend nadat de
maatregel allang is stopgezet, niet worden uitgesloten.
81 Onderzoek naar corona en ongelijkheid | Nederlands Jeugdinstituut
82 Gevolgen van 16 maanden corona voor het onderwijs | Inspectie van het Onderwijs
83 Jongeren: door coronaperiode belangrijk deel van mijn leven gemist | RIVM
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>64                                                                       Recht doen aan impact en waarden
Vaccinatieplicht
Een vaccinatieplicht zonder meer (dat wil zeggen een vaccinatie onder dreiging van
een sanctie) is niet toegepast tijdens de coronapandemie. Vaccinatiedwang (dat wil
zeggen vaccinatie onder fysieke dwang) is niet overwogen. Gedeeltelijke of sectorale
vaccinatieplichten, bijvoorbeeld als voorwaarde voor deelname aan arbeid, onderwijs,
horeca, sport- of cultuurinstellingen, of voor deelname aan evenementen en (religieuze)
samenkomsten, zijn tijdens de coronapandemie overwogen en bediscussieerd, en soms ook
gehanteerd. De feitelijke impact van een dergelijke ‘vaccinatieplicht’ op grondrechten is sterk
afhankelijk van het soort sectoren waarvoor deze zou gelden, de manier waarop deze zou
worden ingevoerd en de mate en vorm waarin alternatieven worden geboden (denk aan het
testbewijs of herstelbewijs als alternatief gedurende de coronapandemie). Een inherent impact
verhogend aspect van een vaccinatieplicht is dat deze vanwege het preventieve karakter van
de maatregel, per definitie algemeen of voor een groot deel van de bevolking zal gelden. Ook
een samenloop van invoering van een plicht in verschillende sectoren tegelijk (bijvoorbeeld
onderwijs én sport) verhoogt de impact. Grondrechten die – afhankelijk van het soort
invoering – in het geding kunnen komen zijn (in het uiterste geval) het recht op lichamelijke
integriteit (artikel 3 EVRM), recht op privéleven (artikel 8 EVRM), de vrijheid van godsdienst/
levensbeschouwing voor mensen met religieuze of levensbeschouwelijke bezwaren tegen
vaccinatie (artikel 9 EVRM) en de impact op mensen die zich vanwege een beperking of
medische conditie niet kunnen laten vaccineren (artikel 12 Eerste Protocol EVRM, zie ook het
VN Verdrag Handicap).
De mitigerende maatregelen kunnen gezocht worden in uitzonderingen voor medische
condities of voor gewetensbezwaarden. Dilemma is daarbij steeds dat een te ruime
uitzonderingscategorie de groepsbescherming zou kunnen verlagen. Een vaccinatieplicht heeft
grondrechtelijk gezien met name rechtstreekse, korte termijneffecten. Als langetermijneffecten
kunnen polarisatie, maatschappelijk wantrouwen en onbehagen benoemd worden, maar deze
zijn niet rechtstreeks als grondrechtelijke effecten te duiden.
Avondklok
De toegepaste ‘avondklok’ (begrepen als een uitgaansverbod in de avonduren) was een
nationaal geldende maatregel met een algemene reikwijdte, dus geldend voor een grote
groep. De maatregel was gedurende de coronapandemie van relatief korte duur en er was
voorzien in enkele uitzonderingen. Een dergelijk uitgaansverbod treft mensen in hun recht op
bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol EVRM) en recht op privéleven (artikel 8 EVRM)
doordat het de sociale interacties sterk beperkt. Afhankelijk van de uitzonderingsgronden
kan het recht op arbeid (artikel 6 IVESCR) bij bepaalde beroepsgroepen in het geding komen.
Een langere duur heeft automatisch een sterkere impact op het recht op privéleven en op de
bewegingsvrijheid, en kan voor kwetsbare groepen leiden tot vereenzaming. Ook hier geldt dat
de vereenzaming klemmender is wanneer de maatregelen door de betrokkene(n) niet kunnen
worden begrepen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                     65
Een avondklok kan in de praktijk ook deelname aan demonstraties en religieuze of politieke
bijeenkomsten belemmeren. Dit zal in de praktijk moeten worden meegewogen en raakt in
die zin ook aan de vrijheid van godsdienst, vergadering en betoging (artikel 9 EVRM, artikel
11 EVRM). Zoals steeds, hangt ook hier de impact op grondrechten af van de vormgeving, in
het bijzonder de mate waarin uitzonderingen zijn toegestaan. Wanneer de bewegingsvrijheid
overdag niet is beperkt, werkt dit uiteraard matigend op de grondrechtelijke impact van
een avondklok. Andere mitigerende maatregelen kunnen uiteraard gezocht worden in de zo
proportioneel mogelijke afgestemde aanvangs- en eindtijd, maar ook in doelgroepgerichte
ontheffingsmogelijkheden. De grondrechtelijke impact van de avondklok lijkt vooral
rechtstreeks te zijn, dus de termijn waarop de maatregel van kracht is. Langetermijneffecten
komen pas in beeld wanneer de avondklok voor langere duur van kracht is.
Besluit
Met het gezamenlijke advies met het MIT en de RVS en deze specifieke bijlage vanuit
mensenrechtelijk perspectief hoopt het College tegemoet te komen aan de adviesvraag van
het ministerie van VWS. Het College behoudt zich het recht voor om in latere fase nader te
adviseren over toekomstige aanpassingen van de Wet publieke gezondheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>66                                                                                         Recht doen aan impact en waarden
                                      Reflecties Raad voor Volksgezondheid en Samenleving
                                      Reflectie op maatregelen vanuit gezondheids-, sociaal- en medisch-
                                      ethisch perspectief
Zoals in het gezamenlijke deel van dit advies benoemd, is het onmogelijk om een uitputtende
uitwerking van de impact van maatregelen te geven die ook bruikbaar is in toekomstige
situaties; laat staan dat een rangorde in maatregelen kan worden aangebracht. Daarvoor
hangt de impact te sterk af van de kenmerken van een toekomstige A1-infectieziekte, van de
samenstelling van een eventueel pakket aan maatregelen (hoe maatregelen interacteren) en
van de sociaal-maatschappelijke omstandigheden op dat moment.84 Daar komt nog bij dat – al
zou de situatie vergelijkbaar zijn met de covid-19 pandemie – de nodige kennis ontbreekt.
Zo lopen er momenteel verschillende onderzoeken naar de middellange termijn effecten
(epidemiologisch en sociaal-maatschappelijk) van covid-19 maatregelen.85 Alles bij elkaar is
het daarom ook onwenselijk om nu maatregelen te gaan ordenen op basis van impact. Dat zou
niet meer bieden dan schijnzekerheid.
Niettemin geeft de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) in de individuele
bijdrage eerst een korte beschouwende schets van een aantal mogelijke effecten van
maatregelen vanuit gezondheidsperspectief en sociaal perspectief. Deze schets kan - als
voorbeeld - behulpzaam zijn bij het nadenken over mogelijke dilemma’s en afwegingen tijdens
toekomstige infectieziekten met pandemisch potentieel. Vervolgens gaan we verder in op het
proces van belangen- en waardenafwegingen die ook bij toekomstige pandemieën gemaakt
moeten worden. Daarin verwerken we ook het medisch-ethische perspectief. Juist omdat de
impact van een toekomstige pandemie en de maatregelen zo onzeker is, is ons advies om de
nadruk vooral te leggen op het inrichten van een zorgvuldig besluitvormingsproces.
Beschouwing op maatregelen vanuit gezondheidsperspectief
Het primaire gezondheidsdoel van maatregelen zal zijn om verspreiding van een
A1-infectieziekte - en de gevolgen van die ziekte - tegen te gaan. Zoals het RIVM onlangs
concludeerde zal het effect van maatregelen op die verspreiding afhangen van de
“eigenschappen en gedragingen van de betreffende ziekteverwekker en de epidemiologische
fase waarin we ons bevinden”.86 Over sommige maatregelen is op dit moment wel enig bewijs
beschikbaar, zo blijkt dat handenwassen en desinfectie een “verlagend effect” kunnen
hebben op luchtwegklachten en dat de impact van schoolsluiting erg afhankelijk is van de
omstandigheden en transmissieroutes van een infectieziekte. In heel algemene termen zullen
maatregelen die het aantal contacten verminderen effect hebben op de verspreiding van een
infectie, en de daarmee gepaard gaande ziektelast op korte en lange termijn.87 Een bijkomend
positief effect van maatregelen kan zijn dat deze indirect helpen om (op termijn) weer meer
ruimte te creëren voor niet-infectieziekte-gerelateerde zorgvragen. Dit effect is ook afhankelijk
84  RIVM 2023, Advies mbt Wpg;
85  Middellange termijn effecten van COVID-19 maatregelen | ZonMw
86  RIVM 2023, Advies mbt Wpg.
87  RIVM 2024, Epidemiological impact and effectiveness of COVID-19 measures; Nivel & RIVM 2023, De gevolgen van de
    coronapandemie voor gezondheid en het welzijn van de bevolking: deel 3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                                  67
van hoe zwaar een nieuwe pandemie beslag legt op het beschikbare zorgpersoneel en
de infrastructuur.
Maatregelen beïnvloeden ook andere aspecten van gezondheid. Zo is bekend dat de mentale
gevolgen van crisissituaties lang kunnen doorwerken; niet alleen door de onzekerheid die een
pandemie zelf veroorzaakt, maar ook door de maatregelen die worden genomen.88 Maatregelen
die in dit advies extra aan bod komen, zoals de avondklok, schoolsluiting, toegangsbewijzen
en een bezoekverbod in zorginstellingen, beperken mogelijkheden voor sociaal contact
en versterken daardoor gevoelens van eenzaamheid. Tijdens de covid-19 pandemie waren
de mentale gevolgen van dergelijke maatregelen bijvoorbeeld onder jongeren groot.89 Zo
concludeerden RIVM en NIVEL in een recente literatuurstudie dat de mentale gezondheid
onder jongeren ook na het eerste jaar van de pandemie lager was (meer depressieve klachten)
dan ervoor. In periodes van strenge maatregelen (lockdowns) was dit het sterkst zichtbaar.90
Overigens lijkt op termijn ook licht herstel op te treden.91 Een bezoekverbod voor de langdurige
zorg treft de mentale gezondheid van cliënten en hun naasten. Zo ervaarden ouderen tijdens
de covid-19 pandemie meer eenzaamheid dan niet-ouderen.92 Mensen met een verstandelijke
beperking ondervonden grote onzekerheid, begrepen zware maatregelen vaak niet en leefden
daardoor met meer stress.93 Het gebrek aan fysiek contact kan juist voor deze mensen extra
zwaar zijn.
Zware maatregelen die mogelijkheden voor sociaal contact verminderen, hebben ook impact
op gezinnen en huishoudens. Zeker in gezinnen waar de thuissituatie reeds kwetsbaar is
(bijvoorbeeld vanwege een te kleine ongezonde woning, huiselijk geweld of gebrek aan
benodigde hulp of ondersteuning) kunnen de onderlinge verhoudingen extra onder druk
komen te staan, met als gevolg dat mensen zich minder veilig voelen en meer stress ervaren.
Bovendien stapelen problemen zich vaak op in specifieke huishoudens en wijken.94 Zodra
scholen gesloten worden, zijn jongeren minder in staat om hun creativiteit te uiten. Ook dit kan
een extra druk leggen op de thuissituatie en ook voor jongeren mogelijk tot extra spanningen
leiden. Overigens geldt dat gezondheidseffecten van stress, onzekerheid en onderlinge
spanningen ook kunnen ontstaan in gezinnen die zich voor de crisis prima staande hielden.95
De gevolgen voor de mentale gezondheid en kwaliteit van leven hoeven niet alleen maar
negatief te zijn. In sommige gezinnen leken de onderlinge banden te verbeteren tijdens
lockdowns, bijvoorbeeld tussen thuiswonende tieners.96 Ook kunnen maatregelen een gevoel
van rust of veiligheid geven voor mensen met een hoog risico op overlijden of ernstige ziekte
als gevolg van besmetting. Zij hoeven zich - in ieder geval tijdelijk - minder zorgen te maken.
88 RVS en SCP 2022, Briefadvies Kenmerk SCP 2022/253.
89 Ervaren vrijheid in een periode van versoepelingen | RIVM; Ondanks versoepelingen nog (deels) geïsoleerd leven | RIVM;
     Jongeren in tijden van corona | RIVM
90 Nivel & RIVM 2023, De gevolgen van de coronapandemie voor gezondheid en het welzijn van de bevolking: deel 3.
91 Licht herstel in mentale gezondheid jongeren | RIVM
92 Eenzaamheid | Leeftijd en geslacht | Volksgezondheid en Zorg (vzinfo.nl); Ouderen in tijden van corona | RIVM
93 RVS 2020. Coronamoe(d).
94 RVS 2024. Van overleven naar bloeien
95 RVS en SCP 2022. Briefadvies Kenmerk SCP 2022/253.
96 Nivel & RIVM 2023, De gevolgen van de coronapandemie voor gezondheid en het welzijn van de bevolking: deel 3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>68                                                                                        Recht doen aan impact en waarden
Tijdens de covid-19 pandemie viel bijvoorbeeld ook op dat ouderen minder angstig waren
dan niet-ouderen (ondanks meer eenzaamheid).97 Sommige jongeren ervaarden meer rust en
minder prikkeling, andere hadden voordeel bij het online leren.98 Een ander voorbeeld van
een positief effect is dat de helft van de volwassenen vier maanden na het aflopen van de
coronamaatregelen nog positieve gevolgen van de coronaperiode ervaarde, bijvoorbeeld door
een betere balans tussen werk of studie en privé.
Gezondheidseffecten zijn er ook in de vorm van minder bewegen, waarvan bekend is dat
het van invloed is op de weerbaarheid en vitaliteit van de samenleving en samenhangt met
(chronische) ziekte.99 Zonder nevenmaatregelen is de kans groot dat het beweeggedrag onder
Nederlanders – in ieder geval op kort termijn - verslechtert bij zware maatregelen die de ruimte
om te bewegen beperken. Dit bleek tijdens de corona-lockdowns toen in 2020 sportlocaties
werden gesloten.100
Beschouwing op maatregelen vanuit sociaal perspectief
De kans is groot dat ook tijdens een nieuwe pandemie maatregelen getroffen moeten
worden die niet iedereen op dezelfde manier raken. Dit heeft aan de ene kant te maken
met de kenmerken van infectieziekten zelf; het risico op ziekte of overlijden na besmetting
verschilt tussen mensen. Mensen met een hoger gezondheidsrisico hebben daarom meer
baat bij maatregelen die het risico op besmetting verminderen. Wie welk risico loopt bij een
volgende pandemie is niet op voorhand vast te stellen. Tijdens de covid-19-pandemie waren
dit specifiek ouderen, mensen met overgewicht, immuunziekten en andere onderliggende
aandoeningen, terwijl jongeren minder risico liepen op gezondheidsschade als gevolg van
een coronabesmetting. Tegelijkertijd slaan ook de gevolgen van maatregelen niet overal op
eenzelfde manier neer. Sluiting van het onderwijs raakt bijvoorbeeld bovenal kinderen en
gezinnen, en mensen die in het onderwijs werkzaam zijn. Al met al zijn er vele behoeften,
rechten en belangen die door maatregelen geraakt worden.101
Maatregelen leggen verschillen bloot, maar kunnen onderscheid en ongelijkheid tussen
groepen nog verder vergroten. Vaak vallen de grootste klappen bij mensen die al in een
kwetsbare positie zitten. Kwetsbaarheid is zeer divers, maar gemene deler is wel dat mensen
met bijvoorbeeld tijdelijk werk, zonder verblijfplaats (dak- en thuislozen), met weinig reserves
of vermogen, en met een minder goede gezondheid veelal zwaarder getroffen worden door een
pandemie en genomen maatregelen. Jongeren die al een onderwijsachterstand hebben, zullen
zwaarder worden getroffen door het sluiten van scholen dan jongeren zonder leerachterstand.
Mensen die reeds eenzaam zijn, zullen zwaarder worden getroffen door een avondklok dan
niet-eenzame burgers. Dergelijke problemen stapelen zich ook op en concentreren zich vaak in
specifieke wijken; wijken waar de kwaliteit van woningen en leefomgeving minder is.
97 Ouderen in tijden van corona | RIVM
98 Gezondheidsraad 2022. Mentale gevolgen van de coronapandemie: een eerste inventarisatie
99 Bewegen | Oorzaken en gevolgen | Volksgezondheid en Zorg (vzinfo.nl)
100 WRR, Gezondheidsraad, Raad van State, ROB, RVS, Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes;
    Deze impact heeft corona op het beweeggedrag in Nederland – Allesoversport.nl
101 Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes | WRR e.a.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                               69
Maatregelen brengen ook frictie tussen verschillende waarden naar boven. Maatregelen
doen een beroep op onze solidariteit: solidariteit met mensen die beschermd worden door de
maatregelen, solidariteit met jongeren die zich moeten kunnen ontwikkelen, of solidariteit met
burgers in kwetsbare wijken. Bij het nemen van maatregelen staat solidariteit vaak tegenover
de waarde van individuele (keuze)vrijheid. Collectieve maatregelen grijpen vaak sterk in op de
individuele vrijheid van burgers. Een bezoekverbod in de langdurige zorg beperkt bijvoorbeeld
de vrijheid om je te bewegen en mensen te ontmoeten. De sluiting van onderwijs beïnvloedt de
vrijheid om jezelf te kunnen ontwikkelen en ontplooien. Andere waarden die geraakt kunnen
worden door maatregelen zijn bijvoorbeeld veiligheid en rechtvaardigheid.
Een belangrijke vraag is dan ook hoe we zorgvuldig met de verschillende perspectieven
kunnen omgaan in tijden van crisis. Meningen over het wel of niet inzetten van maatregelen
zullen verschillen. Afhankelijk van persoonlijke voorkeuren en omstandigheden zal een deel
van de samenleving zeer zware maatregelen in de buitencategorie ondersteunen. Zo zagen
we tijdens covid-19 dat onder ouderen veel meer draagvlak was voor maatregelen die sociaal
contact beperken, dan onder jongeren, die nog vol in hun sociale ontwikkeling zijn.102 Tegelijk
kan een ander deel van de samenleving hevig tegen maatregelen in protest komen. Daarbij
speelt ook de duur een rol; hoe langer maatregelen duren, hoe lastiger het voor burgers zal zijn
om ingrepen in individuele vrijheid vol te houden. Al met al kan de verhouding tussen groepen
in de samenleving en tussen samenleving en overheid onder grote spanning komen te staan.
Richt een proces in voor het zorgvuldig afwegen van waarden en belangen
Vanuit gezondheids- en samenlevingsperspectief adviseren we om vooral in te zetten op een
zorgvuldig besluitvormingsproces.103 Het is namelijk niet mogelijk om vanuit gezondheids- en
welzijnsperspectief een volgorde in specifieke maatregelen aan te brengen. De impact van een
eventuele nieuwe A1-infectieziekte - en bijbehorende maatregelen - is daarvoor te afhankelijk
van de kenmerken van de ziekte en wie hierdoor op welke wijze wordt geraakt. Bovendien
spelen de sociaal-maatschappelijke omstandigheden op het moment zelf een belangrijke rol.
Hoe staat het land er economisch voor, hoe veerkrachtig is de samenleving en verschilt die
veerkracht tussen groepen, regio’s of anderszins? Dergelijke factoren dienen mee te wegen in
het uiteindelijke besluitvormingsproces.
In het rapport “Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes” tekenden
(onder andere) de WRR, Gezondheidsraad, Raad van State en RVS al eens op hoe de overheid
kan borgen dat brede maatschappelijke afwegingen zorgvuldig worden gemaakt. Zonder te
doen voorkomen dat het maken van die afwegingen dan eenvoudig wordt, helpt een zorgvuldig
proces en een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling. In dat proces is het van belang de
verschillende waarden en belangen die geraakt worden expliciet te maken en te doordenken.104
102 Draagvlak, Ouderen in tijden van corona | RIVM
103 Zie ook onze eerdere adviezen zoals RVS, Coronamoe(d) en WRR, Gezondheidsraad, Raad van State, ROB, RVS,
     Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes.
104 WRR, Gezondheidsraad, Raad van State, ROB, RVS, Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>70                                                                                                         Recht doen aan impact en waarden
Doorgaans wordt bij het doordenken van beleidskeuzes gebruik gemaakt van een set
van ethische principes of voorwaarden: effectiviteit, proportionaliteit, noodzakelijkheid,
minimaliseren van schadelijke effecten, en publieke rechtvaardiging.105 Aan de hand van
deze principes kunnen verschillende waarden, belangen en opvattingen expliciet worden
gemaakt. Tijdens de covid-19-pandemie zijn deze principes ook gebruikt, onder andere door de
Gezondheidsraad in haar adviezen over vaccinatiebeleid.106
■      Effectiviteit gaat over de mate waarin een maatregel de volksgezondheid verbetert;
       bijvoorbeeld in termen van het reduceren van de verspreiding van een infectieziekte.
■      Proportionaliteit betekent dat de voordelen van een maatregel opwegen tegen de
       nadelen ervan.
■      Noodzakelijkheid (subsidiariteit) houdt in dat er geen minder belastend alternatief
       beschikbaar is om hetzelfde (gezondheids)doel te bereiken.
■      Minimaliseren van schadelijke effecten betekent dat de potentieel schadelijke effecten
       (inbreuk) van een maatregel zoveel mogelijk wordt voorkomen of beperkt.
■      Publieke rechtvaardiging betekent dat de maatregel duidelijk wordt uitgelegd en
       verantwoord aan alle betrokkenen.
De maatregelen die in dit advies centraal staan, vragen om medisch-ethische afwegingen. Dit
zijn afwegingen waarbij rekening wordt gehouden met verschillende waarden en behoeften. Zo
zal bij een vaccinatieplicht een dilemma ontstaan tussen individuele vrijheid (zelfbeschikking
over het eigen lichaam) en collectieve waarden als solidariteit en volksgezondheid. Ook
kan een vaccinatieplicht lange-termijngevolgen hebben voor de vaccinatiebereidheid. Bij
een bezoekverbod in de langdurige zorg speelt eenzelfde soort dilemma: ingrijpen in de
persoonlijke vrijheid van ouderen en naasten versus bescherming van de gezondheid.
Daarnaast gaat het ook over het kunnen beschermen van levens van mensen die acuut in
nood zijn (acute zorg overeind kunnen houden) versus kwaliteit van leven (negatieve invloed
op eenzaamheid onder ouderen). Een ander voorbeeld komt voort uit een verkenning van
het Centrum voor Ethiek en Gezondheid (CEG) over de pijnlijke keuzes die nodig zijn bij
langdurige schaarste in de zorg. Het CEG beschrijft daarin de waarden van gezondheidswinst,
gelijkwaardigheid en behoefte (nood) die in die situaties naast maar soms ook tegenover elkaar
staan en onderling schuren.107
Tot slot vragen we aandacht voor een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling. Het
afwegen van belangen en waarden gaat uiteindelijk om politieke keuzes. Kennisinstituten en
adviesorganen kunnen en moeten daarin ondersteunen, maar de verantwoordelijkheid voor
het nemen van besluiten kan niet op hen worden afgewenteld. Wel kan de overheid zorgen voor
transparantie over hoe verschillende waarden, belangen en opvattingen zijn afgewogen en
openheid tonen over de onzekerheden bij het nemen van maatregelen. De inbreng vanuit burgers
105 Childress, J. F., Faden, R. R., Gaare, R. D., Gostin, L. O., Kahn, J., Bonnie, R. J., ... & Nieburg, P. (2002). Public health ethics:
    mapping the terrain. The Journal of Law, Medicine & Ethics, 30(2), 170-178. Doi: https://doi.org/10.1111/j.1748-720X.2002.
    tb00384.x
106 Gezondheidsraad 2021. Ethische en juridische afwegingen CVOD-19-vaccinatie.
107 Centrum voor Ethiek en Gezondheid 2023. Code Rood. Verkenning van morele uitgangspunten bij langdurige schaarste in de zorg.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                       71
en sectoren is daarbij cruciaal, met een extra verantwoordelijkheid om groepen (kwetsbare)
mensen die zich normaal moeilijk kunnen organiseren te horen. Dit laatste vraagt ook gerichte
(lokale) communicatie om verschillende groepen in de samenleving zo goed mogelijk te bereiken.
Burgers serieus nemen biedt ruimte aan de samenleving om een bijdrage te leveren aan
oplossingen, want niet alles hoeft door de overheid te worden opgelost.108 Bovendien kan zo het
draagvlak voor en vertrouwen in besluiten over maatregelen worden vergroot.
Reflecties Raad voor Volksgezondheid en Samenleving
Reflectie op maatregelen om de zorg toegankelijk te houden in geval van een pandemie
Inleiding
De voorgenomen en reeds in werking getreden wijzigingen van de Wpg zijn vooral gericht
op het inrichten van een structuur met deugdelijke bevoegdheden en grondslagen om
maatregelen te kunnen nemen waarmee een infectieziekte met pandemisch potentieel kan
worden ingedamd of bestreden. Het gaat hierbij vooral om maatregelen die gericht zijn tot
mensen die niet of nog niet besmet zijn door de betreffende infectieziekte, om de overdracht
van de ziekteverwekker te voorkomen. Sinds de coronapandemie weten we echter dat er een
pregnante wisselwerking is tussen de aanpak en behandeling van geïnfecteerde mensen
en het treffen van maatregelen gericht op de gehele bevolking. Veel maatregelen werden
getroffen op geleide van de beschikbaarheid van IC-capaciteit. Nam het aantal mensen op de
IC toe, dan werden - soms vergaande - maatregelen getroffen in de samenleving en vice versa.
Daarnaast hebben we gezien dat de inbeslagname van IC-capaciteit, verpleegafdelingen en
verpleeghuisbedden door besmette patiënten grote consequenties heeft gehad voor niet-
besmette patiënten en cliënten: reguliere zorg werd langdurig massaal afgeschaald.
Gegeven deze wisselwerking is het opmerkelijk dat in de voorgenomen aanpassingen
van de nationale crisisstructuur in geval van een (dreigende) pandemie (vooralsnog)
geen maatregelen zijn voorzien om de toegankelijkheid van de zorg te borgen, door
zorgmedewerkers (beter) te beschermen en door voorzieningen te treffen om de zorg - in de
volle breedte – op te kunnen schalen. Dit terwijl zorginstellingen en zorgverleners juist van
cruciale betekenis zijn geweest in de aanpak en bestrijding van de coronapandemie, het
bieden van de noodzakelijke acute zorg en in het zoveel mogelijk continueren van reguliere
zorg – en dat ook bij een volgende pandemie zullen zijn. Om deze reden gaat de RVS in
deze individuele bijdrage op deze kwesties in. Daarmee beoogt de RVS denkrichtingen en
handvatten te bieden voor toekomstige wijzigingen van de Wpg en/of het staatsnoodrecht.
Maatregelen ter bescherming van zorgverleners in de uitoefening van pandemiegerelateerde
zorgverlening
Een inmiddels aanzienlijke groep zorgmedewerkers die in de frontlinie heeft gestaan
gedurende de coronapandemie kampt met langdurige klachten na covid-19; zozeer zelfs dat
zij arbeidsongeschikt zijn geraakt.109 Zij zijn in beginsel aangewezen op de gebruikelijke
108 Zie RVS, SCP. Briefadvies 2022.
109 (Maat)werk bij langdurige klachten na covid | RVS, juli 2022
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>72                                                                                          Recht doen aan impact en waarden
sociale voorzieningen. Dit gegeven is aanleiding geweest tot pleidooien om deze medewerkers
financieel beter tegemoet te komen.110 Het kabinet heeft zich lange tijd op het standpunt
gesteld dat de werkgever of opdrachtgever de eerste aansprakelijke partij is voor de schade
die is ontstaan als gevolg van een ziekte opgelopen tijdens het werk. Dit betekent dat een
regeling getroffen zou moeten worden in het collectieve arbeidsvoorwaardenoverleg. Het
kabinet was wel bereid daaraan een bijdrage te leveren, vanwege het dringende beroep dat
de overheid op de zorg heeft gedaan tijdens de pandemie. Dat zou dan een niet rechtens
afdwingbare maar wel dringende, morele verplichting zijn. In lijn met het advies van de Raad
van State zou op deze wijze de verdeling van verantwoordelijkheden zoveel mogelijk intact
worden gelaten. De werkgevers- en werknemersorganisaties waren echter niet bereid een
zodanige regeling te treffen. Juist vanwege de bijzondere maatschappelijke omstandigheden
en de verantwoordelijkheid van de overheid daarbij verdient in hun ogen een publieke regeling
de voorkeur.
Hierop heeft de minister van VWS een publieke regeling in het leven geroepen voor een
strikt afgebakende groep zorgmedewerkers. Deze zorgmedewerkers kunnen in aanmerking
komen voor aanvullende financiële ondersteuning van € 15.000 per persoon, in aanvulling
op het stelsel van sociale zekerheid voor iedere werknemer die meer dan twee jaar ziek is.
De aanvraagperiode liep van 25 september 2023 tot en met 23 oktober 2023. Minder dan
de helft van de duizend geschatte zorgmedewerkers die arbeidsongeschikt raakten door
postcovid, ontvangen daadwerkelijk een financiële tegemoetkoming. De FNV heeft de Tweede
Kamer opgeroepen de regeling te verruimen en te verlengen.111 Eind april 2024 heeft het
kabinet besloten de financiële vergoeding voor zorgmedewerkers met long covid inderdaad te
verhogen tot een bedrag van € 24.010 euro. Ook de groep zorgmedewerkers die aanspraak kan
maken op de vergoeding wordt uitgebreid. Naast zorgmedewerkers die in de eerste coronagolf
ziek zijn geworden (tussen maart en juni 2020) gaat de regeling ook gelden voor zorgpersoneel
dat long covid opliep tussen juli en eind december 2020.
Zorgmedewerkers die long covid hebben opgelopen, hebben lange tijd in onzekerheid
verkeerd over de vraag of er een financiële regeling zou komen. Dat is wrang. Zeker wanneer
we bedenken dat het (staats)noodrecht reeds een regeling bevat die de grondslag kan vormen
voor compenserende maatregelen voor betreffende zorgmedewerkers.
Noodwet geneeskundigen
De Noodwet geneeskundigen is een van de vele wetten binnen het staatsnoodrecht die door
middel van separate toepassing in werking kan worden gesteld. Deze wet geeft de minister
van VWS de bevoegdheid om zorgverleners de verplichting op te leggen om in een daartoe
aangewezen gebied, al dan niet vanuit een bepaalde plaats, de praktijk uit te oefenen
(artikel 13 eerste lid onder a). Van deze mogelijkheid is in de coronacrisis geen gebruik
gemaakt. Dat was op zichzelf begrijpelijk: de Regionale Overleggen Acute Zorgketen
(ROAZ-en) en later het Landelijk Coördinatiecentrum Patiënten Spreiding (LCPS) hebben hun
110 Idem. Zie voorts bijvoorbeeld Post-covidregeling voor zorgmedewerkers met long covid moet beter | FNV, 2 februari 2024
111 Weinig zorgmedewerkers gecompenseerd voor postcovid: FNV is verbijsterd | Medisch Contact, 24 januari 2024.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                 73
verantwoordelijkheid genomen, konden goed overzien waar tekorten en overschotten in de
capaciteit waren en hebben patiënten op geleide daarvan gespreid. Dit is dus zeker niet een
pleidooi om zorgmedewerkers te verplichten tijdens een pandemie daadwerkelijk elders te
werken en evenmin om de minister van VWS te laten bepalen waar zij dan moeten werken.
Maar wel een pleidooi om - zonder zorgvuldig advies en besluitvorming - zorgmedewerkers
beter te beschermen en te behouden voor de zorg. Want deze noodwet bepaalt ook dat
bij of krachtens Algemene Maatregel van Bestuur regels kunnen worden gesteld voor het
toekennen van een vergoeding aan zorgverleners door de staat. De vergoeding geldt voor
zorgpersoneel dat een opgelegde verplichting heeft om op een bepaalde plaats (instelling)
zorg te verlenen en betreft voorzieningen bij ziekte, ongeval, invaliditeit en overlijden,
verband houdend met het nakomen van een krachtens de noodwet opgelegde verplichting
(artikel 22).
Als deze Noodwet tijdens de coronapandemie was uitgevoerd, dan was de discussie over
tegemoetkoming of compensatie van zorgverleners die long covid hebben opgelopen anders
verlopen. Dan had buiten kijf gestaan dat de zorg voor zorgmedewerkers in een pandemie wel
degelijk een staatsverantwoordelijkheid is, net zoals het geval is bij uitzending van militairen
naar oorlogsgebieden. Daarnaast biedt het staatsnoodrecht ook mogelijkheden om bijvoorbeeld
persoonlijke beschermingsmiddelen en geneesmiddelen te vorderen in geval van een pandemie.
De RVS adviseert deze noties te betrekken bij de verdere uitwerking van de strategie voor
pandemische paraatheid. De raad tekent daarbij aan dat een regeling zoals de Noodwet
geneeskundigen wellicht ook noodzakelijk is voor andere cruciale beroepen waarop tijdens een
pandemie een groot beroep wordt gedaan, zoals GGD-medewerkers en onderwijspersoneel.
Maatregelen om afschaling van reguliere zorg ten tijde van een pandemie te beperken
Het afschalen van reguliere zorg heeft grote gevolgen voor patiënten die op deze zorg zijn
aangewezen. Doordat de reguliere zorgverlening in de knel kwam, zijn er ook mensen die
schade hebben geleden of zelfs zijn overleden als gevolg van uitgestelde behandelingen.112
De curatieve zorg in Nederland is zuinig en krap ingericht in vergelijking met omringende
landen. Het aantal IC-bedden kan stapsgewijs worden opgeschaald, maar daartoe wordt de
reguliere zorg tijdelijk afgeschaald om personeel vrij te maken voor de bemensing van deze
extra bedden. Daarbij komt dat het tekort aan verpleegkundigen verder oploopt waardoor
(zelfs) de reguliere IC-bedden nu al bij lange na niet meer operationeel zijn.113
Het lijkt dus verstandig om in ons zorgstelsel reservecapaciteit in te bouwen. Dat kan
bijvoorbeeld door per provincie of regio een calamiteiteninstelling te organiseren.114
Hiervoor zijn grote lege gebouwen nodig met een groot vloeroppervlak. Alle zorginstellingen
in de regio zouden zich moeten verplichten om naar rato personeel aan te leveren voor
de calamiteitenfunctie. Daarnaast kan een bestand van beschikbaar ex-zorgpersoneel
112 Uitgestelde zorg tijdens coronapandemie, gevolgen voor gezondheid | RIVM, februari 2023
113 Bij een nieuwe pandemie is er in Nederland weer een tekort aan IC’s en tests | NRC, 22 februari 2024
114 De zorg mag niet nog eens zo ontwricht worden | Medisch Contact, 7 mei 2021
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>74                                                                              Recht doen aan impact en waarden
opgesteld worden waarbij een eventueel verlopen BIG-registratie geen beletsel mag vormen.
Er zal regelmatig moeten worden geoefend in het gebruik van apparatuur om vertrouwd te
blijven met de beroepsuitoefening. De instellingen zouden hiervoor jaarlijks extra financiële
middelen moeten krijgen. Voorwaarde hiervoor is dat dit systeem een juridisch kader heeft
en dat de uitvoering landelijk wordt aangestuurd. Het mislukken van de ad hoc ingerichte
calamiteitenopvang in het Maastrichtse MECC en Rotterdam Ahoy is hieraan te wijten, evenals
de mislukkingen in het buitenland.115
Ook hier kan het staatsnoodrecht uitkomst bieden. Op grond van de Noodwet geneeskundigen
komt de minister van VWS immers de bevoegdheid toe om zorgverleners de verplichting op
te leggen om in een daartoe aangewezen gebied, al dan niet vanuit een bepaalde plaats,
de praktijk uit te oefenen (artikel 13 eerste lid onder a). Deze noodwet zou kunnen worden
uitgebreid met een regeling van de calamiteiteninstelling, zodat deze een vaste plaats krijgt in
de crisisstructuur.
De RVS spreekt zich in dit advies niet uit over de vraag of concentratie van geïnfecteerde
patiënten in regionale calamiteiteninstellingen inderdaad de meest gerede keuze is maar
adviseert wel om deze notie mee te nemen in het kader van de verdere ontwikkeling van een
(juridische) structuur voor pandemische paraatheid, en bij de herziening van het crisisrecht
en staatsnoodrecht.
115 De zorg mag niet nog eens zo ontwricht worden | Medisch Contact, 7 mei 2021
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                      75
Bijlage 2, Overzicht van maatregelen Wet publieke gezondheid
Tabel 1, Categorieën maatregelen uit het RIVM-advies Wet publieke gezondheid
 Categorie                                     Maatregelen
 Individuele maatregelen                       Bijvoorbeeld
                                               ■ handhygiëne
                                               ■ thuisblijven bij klachten (isolatie)
                                               ■ thuisblijven na contact met een geïnfecteerd
                                                   persoon (quarantaine)
                                               ■ thuiswerken
                                               ■ afstand houden
 Sociaal-maatschappelijke maatregelen          Bijvoorbeeld
                                               ■ restricties voor (toegang tot) evenementen
                                               ■ horecasluiting
                                               ■ groepsgrootte
                                               ■ avondklok
 Omgevingsmaatregelen                          Bijvoorbeeld
                                               ■ ventilatie
                                               ■ spatschermen
                                               ■ hygiëne oppervlakken
                                               ■ maatregelen om een besmette
                                                   omgevingsbron weg te nemen (water,
                                                   voedsel)
 (Inter)nationale reis- en handelsmaatregelen  Bijvoorbeeld
                                               ■ reisbeperkingen
                                               ■ entry screening
                                               ■ quarantaine na reizen
                                               ■ importbeperkingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>76                                                                            Recht doen aan impact en waarden
Tabel 2, Overzicht VWS Mogelijke maatregelen op grond van de Eerste tranche wijziging Wet
publieke gezondheid
 Maatregel ingezet tijdens de epidemie van             Maatregel kan worden genomen op grond van
 covid-19 (grondslag in Twm)                           Eerste tranche
                                   Maatregelen die gelden voor iedereen
 Veilige afstand                                       X
 Ventilatienormen                                      Als voorwaarde voor openstelling
 Verplichte quarantaine bij terugkomst uit een         X
 hoog-risicogebied
 Beperking groepsgrootte                               Als voorwaarde voor openstelling
                                                       Als voorwaarde bij organiseren van evenement
 Beperking samenkomsten (zoals huwelijk en             Als voorwaarde bij organiseren van evenement
 uitvaart)
 Test- quarantaine- en inreisverplichtingen in         X
 verband met buitenlandse reizen
 Mondkapjesplicht op diverse plaatsen                  X
 Alcoholverbod op openbare plaatsen
 Avondklok
                                   Maatregelen voor doorstroomlocaties
 Reservering en triage                                 Als voorwaarde voor openstelling
 Bezoekersnorm 1 persoon per 10m2                      Als voorwaarde voor openstelling
 Coronatoegangsbewijs
 Mondkapjesplicht                                      X
 Gecontroleerde in- en uitstroom                       Als voorwaarde voor openstelling
                                        Horeca (incl. sportkantines)
 Reservering, registratie, triage en placering         Als voorwaarde voor openstelling
 Beperkte openingstijden                               X
 Beperkte openingstijden terrassen                     X
 Maximaal aantal personen aan tafel                    Als voorwaarde voor openstelling
 Maximaal aantal gasten binnen                         Als voorwaarde voor openstelling
 Beperkte openingstijden                               X
 Coronatoegangsbewijs
 Mondkapjesplicht bij verplaatsing
 Gecontroleerde in- en uitstroom                       Als voorwaarde voor openstelling
                                               Detailhandel
 Beperking aantal bezoekers a.d.h.v.
 winkeloppervlak
 Mondkapjesplicht
                                             Contactberoepen
 Reservering, registratie en triage                    Als voorwaarde voor openstelling
 Mondkapjesplicht waar mogelijk                        X
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                              77
                    Culturele instellingen en evenementen (incl. topsportcompetities)
 Reservering, registratie, triage en placering        Als voorwaarde voor openstelling
 Maximaal aantal bezoekers binnen                     Als voorwaarde voor openstelling
 Coronatoegangsbewijs
 Mondkapjesplicht                                     X
 Gecontroleerde in- en uitstroom                      Als voorwaarde voor openstelling
                                         Sport en jeugdactiviteiten
 Maximaal aantal toeschouwers bij wedstrijden         Als voorwaarde bij organiseren van evenement
 Maximale groepsgrootte                               Als voorwaarde bij organiseren van evenement
 Mondkapjesplicht bij verplaatsing                    X
                                              Langdurige zorg
 Gezondheidscheck en registratie bij bezoek           Bevoegdheid zorgaanbieder
 Algeheel bezoekverbod
                                          Algehele sluiting van…
 Doorstroomlocaties m.u.v. buurthuizen en             X
 bibliotheken
 Horeca incl. hotelrestaurants, m.u.v. afhaalfunctie X
 Nachtclubs en discotheken                            X
 Detailhandel m.u,v. essentiële winkels               X
 Contactberoepen, m.u.v. (para)medische               Aan uitoefening kunnen voorwaarden verbonden
 contactberoepen                                      worden in een publieke plaats, waaronder sluiting
 Alle evenementen, m.u.v. live optredens zonder       X
 publiek t.b.v. streaming
 Sportwedstrijden                                     X
 Sportbeoefening binnen m.u.v. diplomazwemmen Aan uitoefening kunnen voorwaarden verbonden
                                                      worden in een publieke plaats, waaronder sluiting
 Beroeps-, hoger beroeps- en wetenschappelijk
 onderwijs, voortgezet onderwijs en primair
 onderwijs op locatie
 Kinderopvang
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>78                                                                      Recht doen aan impact en waarden
Bijlage 3, Bijdrage Sociaal en Cultureel Planbureau
Inbreng SCP bij deskundigenbijeenkomst Eerste Kamer over eerste tranche wijziging Wet
publieke gezondheid (Wpg)
Op 14 maart 2023 vond er een deskundigenbijeenkomst in de Eerste Kamer plaats over de
Wijziging van de Wet publieke gezondheid (Wpg) in verband met de bestrijding van een
epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1 (infectieziekten met een pandemisch
potentieel), of een directe dreiging daarvan. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
is gevraagd deel te nemen aan deze deskundigenbijeenkomst en inbreng te leveren over
grondrechteninperking in het kader van (staats)noodrecht - belangenafweging. In de
bijdrage van het SCP over grondrechteninperking in het kader van (staats)noodrecht en de
belangenafweging daarover is met name artikel 58b (Wpg) van belang.
    Het wetsvoorstel betreft de eerste tranche van de wijziging van de Wet publieke
    gezondheid (Wpg) voor een versterkte pandemische paraatheid. Het wetsvoorstel bevat
    het wettelijke kader voor de inzet van collectieve maatregelen ter bestrijding van een
    epidemie en de parlementaire betrokkenheid hierbij.
    Artikel 58b. Doel, noodzaak, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit (Wpg)
    De bij of krachtens paragraaf 8 van dit hoofdstuk toegekende bevoegdheden worden,
    voor zover krachtens artikel 20 of 20a in werking gesteld, slechts toegepast voor de
    bestrijding van een epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1 of een directe
    dreiging daarvan en voor zover:
    a.    e bedreiging van de volksgezondheid dusdanig ernstig is dat afwending van die
         d
         dreiging noodzakelijk is;
    b.    e toepassing van de bevoegdheden gezien de aard van de infectieziekte
         d
         daadwerkelijk geschikt is voor afwending van de dreiging;
    c.    e gevolgen voor de vrije uitoefening van grondrechten en het maatschappelijk
         d
         welzijn, waaronder ten minste de sociale, financieel-economische,
         maatschappelijke en andere gezondheidsbelangen, zo beperkt mogelijk zijn en
         tevens in redelijke verhouding staan tot de gevolgen die zouden intreden indien de
         bevoegdheden niet worden toegepast; en
    d.    een alternatieven beschikbaar zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt en
         g
         die mind minder ingrijpend zouden zijn voor de vrije uitoefening van grondrechten
         en het maatschappelijk welzijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                          79
Legitimiteit van pandemische paraatheid
“Het eerste deel van de wijziging van de Wet publieke gezondheid (Wpg) richt zich op
aanpassing van het wettelijke kader voor de dreiging of de bestrijding van een epidemie
van categorie A1 infectieziekten. Er is dan sprake van een ernstige bedreiging van de
volksgezondheid.
De coronapandemie leert ons dat er hier dilemma’s spelen. Ik noem er een paar:
■       In hoeverre speelt transmissie via sociale contacten een rol, en wat betekent dit voor
        onze manier van samenleven?
■       Wat helpt en wie help je, gegeven grote onzekerheid en schaarse middelen?
■       Tot hoever mag en kan de bescherming van gezondheid gaan? En in hoeverre mag dit ten
        koste gaan van vrijheid, veiligheid en bestaanszekerheid?
Om te kunnen beoordelen of collectieve maatregelen proportioneel en noodzakelijk zijn om een
pandemie te bestrijden, is het van belang om breed gedragen doelen te formuleren vanuit zowel
sociaalmaatschappelijk als economisch perspectief. Die doelen moeten antwoord zijn op de
vraag waar we als samenleving naar streven. En de maatregelen moeten we daartegen afwegen:
wat is het doel van pandemische paraatheid, wat zijn de voorziene gevolgen voor hoe mensen
hun leven willen en kunnen leiden, en welke afwegingen vergt dit? Het is belangrijk voor de
legitimiteit om al in tijden van pandemische paraatheid (dus voordat er een crisis is) te weten in
hoeverre mensen en bestuurders hetzelfde denken over de doelen voor de samenleving.
Het SCP vindt het een positieve ontwikkeling dat in het wetsvoorstel aandacht is voor
democratische legitimiteit van besluitvorming. Die legitimiteit kan onder acute dreiging immers
snel onder druk komen te staan. Op dat moment, in crisistijd, zijn er spanningen, bijvoorbeeld
tussen luisteren naar mensen en het nemen van moeilijke beslissingen voor de langere termijn,
of tussen het zoeken naar consensus en het wegen van tegengestelde belangen en opvattingen.
De wijze waarop politiek en bestuur met dergelijke dilemma’s omgaan, beïnvloedt de legitimiteit.
Een basisvereiste voor legitimiteit van beleid is dat maatregelen rechtmatig zijn, maar dit is
niet voldoende. Legitimiteit staat of valt met de toekenning ervan door burgers. Als mensen
dit niet doen, zullen ze maatregelen niet aanvaarden en zich er niet vrijwillig naar gedragen.
Daarmee verliest beleid niet alleen zijn effectiviteit, maar in een democratie als de onze
überhaupt zijn bestaansrecht.
Juridisch gezien dienen beleidsmaatregelen (i) noodzakelijk, (ii) effectief, (iii) proportioneel,
en (iv) subsidiair te zijn. Ook mensen beoordelen beleid op deze criteria, maar gebruiken
daarvoor percepties van het beleid die ze - meer of minder bewust - vergelijken met hun eigen
normen. Zo moeten ze het te bestrijden probleem onderkennen, geloven dat de gekozen
collectieve maatregelen zin hebben, vinden dat het doel het middel heiligt en geloven dat er
geen betere alternatieven voorhanden zijn. Pas dan ‘klopt’ beleid volgens mensen en zullen zij
het accepteren en navolgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>80                                                                        Recht doen aan impact en waarden
De coronapandemie heeft duidelijk laten zien dat het onvermijdelijk is om moeilijke
beleidskeuzes te maken. En dat alle keuzes gevolgen hebben. Niet alleen op de korte, maar
ook op de langere termijn. Denk bijvoorbeeld aan leerachterstanden bij jongeren of gevoelens
van eenzaamheid bij kwetsbare ouderen die in de coronapandemie geen bezoek van familie
of vrienden konden of durfden ontvangen. Daarom is het belangrijk dat belangen op diverse
domeinen, zoals de volksgezondheid, maatschappij en economie tegen elkaar afgewogen
worden bij de besluitvorming rond bedreigingen door infectieziekten A1.
Om deze afwegingen te maken vinden wij (het SCP) het nodig dat er een ‘afwegingskader’
wordt ontwikkeld waarbij alle relevante belangen en opvattingen worden meegewogen. Dit
kader kan ook inzicht bieden in welke waarden bestuurders kunnen gebruiken om belangen te
wegen en tot een keuze te komen, zoals rechtvaardigheid of solidariteit. Een afwegingskader
zorgt ervoor dat doelen op korte termijn te behalen zijn, zoals het voorkomen van ziekte
of sterfte, maar dat lange termijn doelen, zoals een samenleving waarin burgers gelijke
kansen hebben op veilig en goed werk of het kunnen volgen van een opleiding, niet of zo min
mogelijk schaden. Bovendien helpt een afwegingskader bij het signaleren welke gevolgen
maatschappelijk ongewenst zijn, welke gevolgen gecompenseerd zouden moeten worden en
voor wie. Bijvoorbeeld om scholen zoveel mogelijk open te houden. Bij acute dreiging kan deze
belangenafweging anders zijn dan bij verminderde dreiging. Een afwegingskader ondersteunt
ook bij een continue doordenken van alternatieven. Bijvoorbeeld: is de bedreiging van de
volksgezondheid nog dusdanig ernstig dat het legitiem is om de bescherming van gezondheid
centraal te stellen? Welke aanpassingen in onze manier van leven zijn we bereid als
samenleving om, en voor hoe lang, te accepteren om de gezondheid en het leven van onszelf
en anderen te beschermen?
Belangrijk hierbij is om in ogenschouw te nemen dat het nemen van collectieve maatregelen
om een pandemie te bestrijden, zoals omtrent een thuisquarantaineplicht voor reizigers (art.
58r Wpg) of het behouden van een veilige afstand tussen mensen buiten de eigen woning (art.
58f Wpg), altijd een politieke keuze is. En dat hoort ook zo. Dit vereist een heldere rolverdeling
tussen advisering door experts op basis van wetenschappelijke inzichten en bestuurders die
beslissen over beleid.
Naast een politiek debat is er echter ook een maatschappelijk debat nodig om inzicht te
krijgen in wat mensen belangrijk vinden. Dit maatschappelijke debat zorgt voor verbinding
met burgers: wat zijn de voorkeuren van mensen voor pandemische paraatheid, en hoe
kijken zij aan tegen de verschillende maatschappelijke belangen? Voor aanvaarding van de
besluitvorming over collectieve maatregelen door burgers, en daarmee voor toekenning van
democratische legitimiteit, is het belangrijk dat het kabinet duidelijk communiceert over:
 1)      waarom er een probleem is;
 2)      waarom voor een oplossing is gekozen;
 3)      welke afwegingen van kosten en baten er zijn gemaakt zijn om tot die keuze te
         komen, en met welke belangen daarbij is rekening gehouden, en
 4)      waarom er geen betere alternatieven zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                       81
Ten slotte, naast deze transparantie over belangenafwegingen en besluitvorming is het van
belang dat de overheid betrouwbaar is en willekeur uitsluit. Een betrouwbare overheid is
een voorspelbare overheid en sluit willekeur uit. De overheid is wettelijk en moreel verplicht
iedereen gelijk te behandelen. Ook consistent handelen is belangrijk: niet ineens anders dan
in het verleden, en niet ineens anders dan was afgesproken. Gaandeweg moeten bestuurders
zich laten controleren via de democratische kanalen, waaronder het parlement, en eventuele
verkeerde inzichten durven erkennen en bijstellen. Dit alles draagt bij aan verantwoording
van beleid én van het proces rond eventuele collectieve maatregelen om een pandemie te
bestrijden. Alleen op die manier hebben mensen houvast en zullen zij de besluitvorming
vrijwillig aanvaarden en daarmee legitimiteit aan pandemische paraatheid toekennen.”
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>82                                                                                         Recht doen aan impact en waarden
Bijlage 4, Bijdrage Gedragsunit RIVM
Reactie RIVM Gedragsunit op uitvraag MIT februari 2024
N.B.: De vragen van het MIT gaan over een rangorde van maatregelen op basis van draagvlak.
Twee punten die belangrijk zijn vooraf:
   1. Draagvlak voor maatregelen is afhankelijk van de context, en komt voort uit (individuele)
        kosten-baten afwegingen. Bij een ander type virus kan een andere afweging worden
        gemaakt als de ervaren ‘baten’ van specifieke maatregelen (zoals schoolsluiting) hoger
        uitvallen en daarmee opwegen tegen de ervaren kosten (zoals onderwijsachterstand),
        bijvoorbeeld als een virus zorgt voor zeer ernstige ziekte bij kinderen.
   2. Draagvlak is in de onderzoeken van de RIVM gedragsunit gemeten onder de algemene
        bevolking. Het is aannemelijk dat een aantal groepen (bijv. mensen die laaggeletterd
        of anderstalig zijn, mensen zonder vaste woning of verblijfplaats) beperkt of niet zijn
        vertegenwoordigd in deze onderzoeken.
Vragen en antwoorden:
 1.     Is het mogelijk om een rangorde of categorisering te maken van de maatregelen (uit
        bijlage 1, 2, 3) op basis van draagvlak?
■       Ja, maar specifiek voor de COVID-19 context.
■       Tijdens de covid-pandemie is door de RIVM gedragsunit met vragenlijsten het draagvlak
        gemonitord van maatregelen die golden op het moment van uitvraag en waarbij
        autonome gedragsverandering van de burger werd gevraagd (zoals afstand houden,
        testen bij klachten, hygiëne, isolatie). Draagvlak voor maatregelen die een bepaald
        gedrag onmogelijk maken (sluiting van sectoren) is in het vragenlijst onderzoek
        incidenteel gemeten.
■       Daarnaast is een aantal preferentiestudies gedaan waarin burgers is gevraagd naar
        voorkeuren en draagvlak voor maatregelen bij mogelijke toekomstige oplevingen
        van het virus116,5. Voorkeuren geven een indicatie van mogelijk draagvlak indien het
        beleid daadwerkelijk uitgevoerd zou worden. In de preferentiestudies ging het altijd
        om maatregelen die eerder in de pandemie waren voorgekomen en om scenario’s die
        dichtbij de realiteit op dat moment lagen, zodat het voor de respondenten realistische en
        voorstelbare situaties waren.
■       Op basis van de beschikbare data kan het draagvlak tijdens de COVID-19 pandemie
        voor de maatregelen genoemd in de uitvraag als volgt worden gecategoriseerd (let op:
        we hebben data voor veel meer adviezen en maatregelen maar die zaten niet in de MIT
        uitvraag):
116 De langetermijnaanpak van het coronabeleid: voorkeur van burgers en het maatschappelijk middenveld (RIVM Gedragsunit,
    maart 2022)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                           83
 Maatregel                                       Draagvlak tijdens      Opmerkingen
                                                 COVID-19 pandemie
 Individuele maatregelen
    Thuisblijven bij klachten
                                                                        Afhankelijk van ernst van
    Thuisblijven na contact met geïnfecteerd
                                                                        besmetting/fase van de
    persoon
                                                                        pandemie
                                                                        Acceptabel als virusdruk
    Thuiswerken
                                                                        hoog is
 Sociaalmaatschappelijke maatregelen
    Avondklok
    Verbod op groepsvorming                      Geen data
    Restricties voor (toegang tot) evenementen
    Sluiten van scholen en kinderopvang
 Omgevingsmaatregelen
    Maatregelen om besmette omgevingsbron
                                                 Geen data
    (voedsel, water) weg te nemen
 Internationale reis- en handelsbewegingen
                                                                        Afhankelijk van fase van de
    Reisbeperkingen
                                                                        pandemie
    Entry screening                              Geen data
    Importbeperkingen                            Geen data
■ draagvlak onder meerderheid van de onderzoeksdeelnemers gedurende de pandemie;
■ draagvlak sterk wisselend;
■ draagvlak onder een minderheid van de onderzoeksdeelnemers gedurende de pandemie
 2.     Is het mogelijk om deze rangorde of categorisering te maken onafhankelijk van de
        verschillende fasen van de pandemie? Was de volgorde van deze maatregelen tijdens de
        gehele pandemie naar draagvlak consistent?
■       De beschikbare data (uit vragenlijstonderzoeken) betreffen voornamelijk draagvlak van
        maatregelen wanneer die actief waren. Als we kijken naar draagvlak over tijd zien we dat
        de ranking van maatregelen relatief stabiel is. Ook in de preferentiestudies zien we dat
        de rangorde in verschillende scenario’s redelijk consistent was1,4.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>84                                                                                                  Recht doen aan impact en waarden
 3.    Is er inzicht in de factoren die bijdragen/afdoen aan het draagvlak dat er onder de
       bevolking is voor maatregelen? Zijn er factoren die bepalend lijken te zijn voor de
       rangorde of categorisering?
■      Draagvlak volgt deels uit een kosten-baten analyse, die kan verschillen over tijd, tussen
       maatregelen, en tussen groepen in de bevolking117. In ons onderzoek hangt een aantal
       factoren samen met draagvlak. Er is een bredere literatuur hierover die we nu niet
       hebben geconsulteerd voor deze reactie.
       □ Demografie: het draagvlak voor veel maatregelen was hoger onder mensen die 70
             jaar of ouder waren dan onder jongeren2; en hoger onder mensen met een medische
             kwetsbaarheid dan mensen zonder medische kwetsbaarheid3,4.
       □ Rechtvaardigheid: draagvlak voor maatregelen was hoger naarmate mensen een
             hogere mate van procedurele rechtvaardigheid ervoeren118
       □ Ervaren nut van maatregelen: mensen hadden voorkeur voor maatregelen waarvan
             de effectiviteit duidelijk is119, waarbij in de keuze-experimenten duidelijk naar voren
             kwam dat het voorkomen van uitgestelde zorg daarbij voor mensen zwaar woog1.
       □ Ervaren beperkingen door maatregelen: in algemene zin zagen we tijdens de COVID-
             19 pandemie een lager draagvlak voor maatregelen die meer beperkingen oplegden
             aan individuele vrijheden van mensen1,5: bijvoorbeeld voor beperkingen op het reizen
             naar het buitenland en het ontvangen van bezoekers thuis was het draagvlak relatief
             laag; ook was het draagvlak voor quarantaine-maatregelen die strenger waren of
             specifiek golden voor mensen die niet gevaccineerd waren lager onder die groep dan
             onder de algemene bevolking120. Overigens valt isolatie hier niet onder: het draagvlak
             voor thuisblijven bij klachten en na een positieve test was gedurende de pandemie
             relatief hoog.
       □ Begrijpelijkheid/logica: bij ervaren inconsistenties – bijv. waarom moet ik in
             quarantaine na verblijf in het buitenland waar de virusdruk even hoog of lager was
             dan in NL; waarom mag ik niet met mijn gezin van vier op bezoek bij oma, maar mag
             oma wel bij ons op bezoek komen (toen het maximaal aantal bezoekers thuis tijdelijk
             1 was) – werd het draagvlak voor maatregelen lager 3,5 .
       □ Uit de keuze experimenten kwam duidelijk naar boven dat mensen meer draagvlak
             hebben voor maatregelen indien die een belangrijke rol speelden bij het voorkomen
             van uitgestelde zorg; en vice versa, dat mensen sterk negatief aankeken tegen
             maatregelen die individuele vrijheden inperken.
117 De Wit, J. B., De Ridder, D. T., Van Den Boom, W., Kroese, F. M., Van den Putte, B., Stok, F. M., ... & De Bruin, M. (2023).
    Understanding public support for COVID-19 pandemic mitigation measures over time: Does it wear out?. Frontiers in public
    health, 11, 1079992.
118 Memo ‘Draagvlak en vertrouwen, het belang van ervaren rechtvaardigheid’, RIVM Gedragsunit, november 2021
119 Hoe om te gaan met een opleving van het virus: input van burgers en het maatschappelijk middenveld (RIVM Gedragsunit,
    september 2021)
120 Gedrag, Welzijn, en Vertrouwen tijdens de COVID-19 pandemie: trends, verklaringen, en geleerde lessen (RIVM Gedragsunit,
    maart 2023)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                      85
   4. Kunnen jullie inzicht geven in hoe jullie tot eventuele rangorde of categorisering naar
        draagvlak komen? Hoe kan de rangorde of categorisering worden onderbouwd?
■       De categorisering is gebaseerd op data over draagvlak voor maatregelen verzameld
        tijdens de COVID-19 pandemie met vragenlijsten en preferentiestudies. Draagvlak is
        gemeten op het moment dat maatregelen ook daadwerkelijk golden. Dit is niet een
        categorisering of rangorde die generaliseerbaar is naar geheel andere situaties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>86                                                                                          Recht doen aan impact en waarden
Bijlage 5, Procedurele en inhoudelijke principes voor een afwegingskader bij pandemieën
De literatuurstudie naar ethische principes die belangrijk zijn bij de besluitvorming over
pandemische maatregelen laat zien dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen
procedurele en inhoudelijke principes.121
Procedurele principes zijn van belang omdat uit onderzoek blijkt dat ze bijdragen aan de
ervaren rechtvaardigheid onder de bevolking, en aan het draagvlak en de naleving van
genomen besluiten. In Tabel 1 staat een overzicht van zes procedurele principes die bij
advisering en besluitvorming over pandemische maatregelen kunnen worden betrokken.
Tabel 1: Procedurele principes
 Inclusiviteit/representativiteit                          De perspectieven van verschillende groepen
                                                           in de samenleving worden meegenomen in de
                                                           besluitvorming.
 Transparantie                                             Het is inzichtelijk voor burgers hoe en waarom
                                                           besluiten tot stand zijn gekomen en dit wordt
                                                           gecommuniceerd met de samenleving.
 Redelijkheid                                              De besluiten worden gebaseerd op de best
                                                           beschikbare informatie en de gevolgde procedure
                                                           voor besluitvorming sluit aan bij de (crisis)situatie.
                                                           De besluiten zijn uitvoerbaar.
 Responsiviteit                                            Besluiten worden heroverwogen als de situatie
                                                           verandert of nieuwe kennis beschikbaar komt.
 Verantwoording                                            Degenen die besluiten nemen, kunnen hierover
                                                           ter verantwoording worden geroepen door het
                                                           parlement of door groepen burgers in de rechtszaal.
 Respect voor de democratische rechtsstaat                 Besluiten worden op een democratische manier
                                                           genomen. Hierbij worden de spelregels in de (grond)
                                                           wet gevolgd.
Behalve procedurele principes zijn ook inhoudelijke principes van belang in de advisering
en besluitvorming. Het gebruik van deze principes zal geen kant en klaar antwoord geven
op welke maatregelen te hanteren, maar het gebruik van deze principes draagt wel bij aan
het doordenken van het vraagstuk vanuit een breed perspectief. Afweging op basis van
inhoudelijke principes maken dilemma’s en keuzemogelijkheden duidelijk. Om tot een besluit
te komen zal een prioritering in deze principes noodzakelijk zijn. Dit is altijd een politieke
keuze. In Tabel 2 staat een overzicht van zes inhoudelijke principes die een rol kunnen spelen
bij de advisering en besluitvorming.
121 Ethische principes in een afwegingskader voor pandemiemaatregelen | Rapport | Rijksoverheid.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                                                                                  87
Tabel 2: Inhoudelijke principes
 Utiliteit                                                               Gezondheidsschade, maatschappelijke en
                                                                         economische schade worden tijdens de pandemie
                                                                         geminimaliseerd.
 Distributieve Rechtvaardigheid                                          De negatieve en positieve gevolgen van een
                                                                         maatregel zijn eerlijk verdeeld over groepen in de
                                                                         samenleving.
 Respect voor personen                                                   De (grond)rechten, autonomie en vrijheden van
                                                                         individuen worden zo min mogelijk ingeperkt.
 Solidariteit                                                            Kwetsbare groepen worden beschermd, ook
                                                                         als dat ten koste gaat van andere groepen in de
                                                                         samenleving
 Proportionaliteit                                                       De positieve effecten van een maatregel moeten
                                                                         in verhouding staan tot de mogelijke schade van
                                                                         een maatregel.
 Duurzaamheid                                                            Burgers zijn voor een langere periode in staat zich
                                                                         aan een maatregel te houden.
De bovenstaande principes vormen het uitgangspunt voor het afwegingskader van het MIT
(bijlage 1). Welke precieze set van principes wordt gebruikt in een afwegingskader is van
minder groot belang. Het is vooral belangrijk dat adviseurs, bestuurders en politici zich
bewust zijn van deze principes en in de besluitvorming duidelijk maken welke afwegingen ten
grondslag liggen aan de keuzes.
     Het hanteren van waarden is met name in de medische ethiek al gangbaar. Een set
     principes die in de medische ethiek worden gebruikt voor de rechtvaardiging van
     (beleids)keuzes zijn effectiviteit, proportionaliteit, noodzakelijkheid, minimaal
     schadelijke effecten en publieke rechtvaardiging.122 In de publicatie van de
     Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid c.s. over coronascenario’s komen de
     principes terug van inclusiviteit, transparantie, communicatie op maat, verantwoording
     en respect voor de democratische rechtsstaat.123 De Wereldgezondheidsorganisatie
     (WHO) stelt voor om bij pandemieën de principes te hanteren van gelijkheid, utiliteit,
     vrijheid, reciprociteit en solidariteit.124
     Het Centrum voor Ethiek en Gezondheid (CEG) heeft naar aanleiding van de
     coronapandemie een afwegingskader ontwikkeld dat gebruikt kan worden bij schaarste
     in de zorg (code rood).125 Procedurele en verdelende rechtvaardigheid zijn daarin twee
     belangrijke principes. Het CEG laat zien hoe waarden verschuiven als gekozen moet
     worden tussen utiliteit (gezondheidswinst), gelijkwaardigheid (gelijke rechten op zorg)
     of behoefte (voorzien in de hoogste nood).
122 Childress, J. F., Faden, R. R., Gaare, R. D., Gostin, L. O., Kahn, J., Bonnie, R. J., ... & Nieburg, P. (2002). Public health ethics:
     mapping the terrain. The Journal of Law, Medicine & Ethics, 30(2), 170-178. Doi: https://doi.org/10.1111/j.1748-720X.2002.
     tb00384.x
123 Coronascenario's doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes | Publicatie | WRR
124 Ethical considerations in developing a public health response to pandemic influenza (who.int)
125 Code rood. Verkenning van morele uitgangspunten bij langdurige schaarste in de zorg | Signalement | CEG – Centrum voor
     Ethiek en Gezondheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>88                                                                        Recht doen aan impact en waarden
Bijlage 6, Lijst geraadpleegde personen en instanties
De onderstaande personen zijn geraadpleegd door middel van interviews en overleg en/
of door hun deelname aan een van de sessies: een expertsessie op 6 februari 2024 en een
oefensessie op 12 maart 2024 ten behoeve van de totstandkoming van het afwegingskader
(bijlage 1), en een bijeenkomst van adviesraden over de categorisering van maatregelen op 3
april 2024. Een aantal van de experts heeft ook het conceptadvies nagelezen.
 Commissies en adviescolleges
 Onderzoeksraad voor Veiligheid        Mevrouw E. Voskuil
                                       Senior onderzoeker corona-aanpak
 Raad voor Openbaar Bestuur            De heer M. Mekel
                                       Coördinerend adviseur
 Gezondheidsraad                       Mevrouw R. van Hellemondt
                                       Hoofd wetenschappelijke staf
 Kiesraad                              De heer H. Klok
                                       Secretaris-directeur
 Centrum voor Ethiek en Gezondheid     De heer H. Ismaili M'Hamdi
 (CEG)                                 Vice-voorzitter
                                       De heer V. Rerimassie
                                       Adviseur
                                       Mevrouw M. Lenselink
                                       Coördinator
 Adviesraad voor Wetenschap,           De heer J. de Hoogen
 Technologie en Innovatie              Raadsmedewerker
 Raad voor Strafrechttoepassing en     Mevrouw A. Koolenbrander
 Jeugdbescherming                      Adviseur
 Nederlandse Sportraad                 De heer L. Langbroek
                                       Secretaris-directeur
 Adviescollege ICT-toetsing            De heer S. Primavera
                                       ICT-onderzoeksmanager
 Raad voor Leefomgeving                De heer R. Hillebrand
                                       Algemeen secretaris
 Raad van State                        Swannet Boer
                                       Sectorhoofd financiën
 Wetenschappelijke Raad voor           Mevrouw J. de Hoog
 Regeringsbeleid (WRR)                 Senior adviseur
 Wetenschap en onderzoek
 Rijksuniversiteit Groningen           De heer M. Dückers
                                       Bijzonder hoogleraar crises, veiligheid en gezondheid
                                       De heer A. Wierenga
                                       Noodrechtspecialist
 Radboud Universiteit Nijmegen         Mevrouw R. de Jong
                                       Universitair hoofddocent staatsrecht
                                       De heer I. Helsloot
                                       Hoogleraar bestuurskunde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>Bijlagen                                                                           89
 Technische Universiteit Delft      De heer N. Mouter, tevens PDPC
                                    Directeur burgerraadpleging
 Erasmus Universiteit               Mevrouw M. Koopmans, tevens PDPC
                                    Hoogleraar Virologie
                                    De Heer W. Ebbers
                                    Hoogleraar ICT en strategische innovatie in de
                                    publieke sector
                                    Mevrouw P. Dykstra, tevens PDPC
                                    Hoogleraar sociologie
 Universiteit van Amsterdam (UVA)   De heer R. van Gaalen, tevens CBS
                                    Bijzonder hoogleraar levensloopdynamiek
 Vrije Universiteit Amsterdam       De heer X. Koolman
                                    Gezondheidseconoom
                                    De Heer M. Canoy
                                    Hoogleraar gezondheidseconomie
                                    De heer H. Boutellier
                                    Bijzonder hoogleraar polarisatie en veerkracht
 Utrecht Universiteit               De heer M. Verweij
                                    Medisch ethicus
                                    De heer J. Schippers
                                    Hoogleraar arbeidseconomie
 Pandemic and Disaster Preparedness Mevrouw A. Schreijer
 Center                             Directeur medische zaken
                                    Mevrouw J. de Boer
                                    Hoofd onderwijs
                                    Mevrouw C. Waltz
                                    Postdoctoraal onderzoeker
                                    Mevrouw T. Cesuroglu
                                    Onderzoeker
 Koninklijke Nederlandse Akademie   Mevrouw M. Dogterom
 van Wetenschappen (KNAW)           President
 Centraal Bureau voor de Statistiek De heer E. Horlings
 (CBS)                              Projectleider monitor brede welvaart
 Planbureau voor de Leefomgeving    De heer M. Thissen
 (PBL)                              Senior econoom
 Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) Mevrouw M. Olde Monnikhof
                                    Voormalig plaatsvervangend directeur
 Centraal Planbureau (CPB)          De heer P. Hasekamp
                                    Directeur
 ZonMw                              De heer C. Cucic
                                    Clusterhoofd
                                    Mevrouw Z. Ypma
                                    Programmamanager
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>90                                                                       Recht doen aan impact en waarden
 Overheid
 Nationaal Coördinator               De heer D. O’Floinn
 Terrorismebestrijding en Veiligheid Hoofd nationaal crisiscentrum NCTV
 (NCTV)                              Mevrouw H. Obispo
                                     Clustercoördinator juridisch team
                                     De heer P. Henshuijs
                                     Senior beleidsmedewerker
 Ministerie van Sociale Zaken en     De heer S. de Vries
 Werkgelegenheid                     Economisch beleidsmedewerker
                                     Mevrouw S. Pijper
                                     Beleidsmedewerker
 Ministerie van Volksgezondheid,     Mevrouw E. Kingma
 Welzijn en Sport                    Senior Beleidsmedewerker
                                     Mevrouw M. Volk
                                     Beleidsmedewerker
 Rijksinstituut voor Volksgezondheid Tjalling Leenstra
 en Milieu (RIVM)                    Centrumhoofd Landelijke Coördinatie
                                     Infectieziektebestrijding
                                     De heer J. Lange
                                     Afdelingshoofd preventie en bestrijding, Landelijke
                                     coördinatie infectieziektebestrijding (LCI)
                                     Mevrouw R. Joosten
                                     Arts afdeling preventie en bestrijding, Landelijke coördinatie
                                     infectieziektebestrijding (LCI)
                                     Mevrouw S. Euser
                                     Programmaleider pandemische paraatheid
                                     Mevrouw E. Marra
                                     Programmaleider GOR-COVID 1
 Gemeente Breda                      De heer P. Depla
                                     Burgemeester Tilburg, voorzitter VNG-commissie Sociale
                                     Impact COVID-19
 Gemeente Rotterdam                  Mevrouw A. Bouman
                                     Coördinator crisisbestrijding
 GGD Rotterdam-Rijnmond              Mevrouw M. Lamore
                                     Afdelingshoofd publieke gezondheid
                                     De heer W. Bijlsma
                                     Coördinator crisisbeheersing
 GGD Hollands Noorden                De heer E. J. Paulina
                                     Directeur publieke gezondheid
 Overig
 Berenschot                          Mevrouw J. Vlagsma
                                     Adviseur veiligheid en crisismanagement
 Van de Bunt adviseurs               Mevrouw M. Huurdeman
                                     Partner
                                     De heer N. Buller
                                     Partner
                                     De heer J. van Koppen
                                     Adviseur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>Bijlagen 91</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>