<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>20075260
                                            8
                                              Planbureau voor de Leefomgeving
         NAAR EEN UITWEG UIT DE STIKSTOFCRISIS
         OVERWEGINGEN BIJ EEN INTEGRALE, EFFECTIEVE EN JURIDISCH HOUDBARE
         AANPAK
         EEEEEIED EF EEC             EE       (UU), EET ESET
         5 juli 2021
                                                                              0000000722
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>20075260
         Colofon
         Naar      een  uitweg uit de stikstofcrisis. Overwegingen bij           een   integrale, effectieve       en  juridisch
         houdbare        aanpak
         © PBL Planbureau voor de            Leefomgeving
         Den      Haag,  2021
         PBL-publicatienummer:            4520
         Contact
         martijn.vink@pbl.nl
         Auteurs
                                                                     (Universiteit Utrecht),
         BEI        on IT
         Supervisie
         Jeannette Beck        en
         Met dank        aan
         Het PEL Is                             cn                                                      5   51.2e
                         dank yersthupys               Mier                 EEC
           5.1.2
                 TE                                    A               et
         Redactie       figuren
         Beeldredactie PBL
         Eindredactie       en   productie
         Uitgeverij     PBL
         Delen uit deze       publicatie   mogen worden overgenomen op voorwaarde                  van    bronvermelding:      PBL
         (2021),     Naar een  uitweg uit de stikstofcrisis. Overwegingen bij een  integrale, effectieve  en juridisch houdbare  aan-
         pak,    Den   Haag: Planbureau      voor   de   Leefomgeving.
         Het Planbureau voor de           Leefomgeving (PBL)       is het nationale instituut    voor   strategische     beleidsana-
         lyses    op het  gebied    van  milieu,   natuur en   ruimte. Het PBL    draagt bij   aan  de kwaliteit     van  de pali-
         tiek-bestuurlijke afweging         door het verrichten       van verkenningen, analyses       en    evaluaties   waarbij
         een     integrale benadering vooropstaat.           Het PBL is vGdr alles   beleidsgericht.     Het verricht   zijn onder-
         zoek     gevraagd    en  ongevraagd, onafhankelijk         en wetenschappelijk gefundeerd.
                                                                                                                                      0000000723
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>20075260
          Inhoud
         Samenvatting                                                                                            4
         Bevindingen:      naar een    uitweg uit de stikstofcrisis                                              7
         1     Inleiding                                                                                       26
         2     Analyse uitgangssituatie                                                                        28
         2.1   Onzekerheden in stikstof-     en  natuurberekeningen                                            28
         2.2   Overzicht beleids-    en begrippenkaders natuur, stikstof en klimaat                            29
         2.3   Actuele ontwikkelingen natuur, stikstof     en  klimaat                                         36
         2.4    Tussenconclusie:   gecompliceerde beleidssystematiek vertroebelt zicht op eenduidige
               politieke afwegingen     en riskeert fragmentarische oplossingen                                49
         3     Drie urgente risico’s       bij aanpak    natuur, stikstof   en  klimaat                        52
         3.1   Risico  1. Niet-strategische keuzes   in doelen en aanpak  riskeren kostbare lock-ins in de
               landbouw                                                                                        52
         3.2   Risico  2. Generieke stikstof   maatregelen zijn weinig (kosten)effectief voor natuurkwaliteit  60
         3.3    Risico 3. Generieke stikstofreducties leiden niet zonder   meer tot juridisch zekere
               vergunningen                                                                                     71
         q     Wat is     nodig?                                                                               73
         4.1   Voorkomen      van kostbare lock-ins; kies doelen   en maatregelen strategisch in relatie tot
               elkaar                                                                                          75
         4.2   Handvaten voor het      bepalen van (kosten)effectiviteit van stikstofmaatregelen               75
         4.3   Juridisch zekere   en  administratief eenvoudige vergunningverlening: gebiedsspecifieke
               drempelwaardes                                                                                  98
         4.4   Voorwaarden      voor een  effectieve bestuurlijke organisatie                                 100
         Referenties                                                                                          103
         PBL|3
                                                                                                                   0000000724
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>20075260
         Samenvatting
         Stikstofcrisis vraagt om politieke afweging tussen stikstofambities en belangen in landelijk
         gebied
         De stikstofcrisis heeft de Nederlandse landbouw in het centrum                  van  de maatschappelijke   aandacht
         geplaatst.   Veel aandacht gaat uit       naar  de relatief grote stikstofemissies      van de  veehouderij  en de
         akkerbouw. Een gegeven dat vaak wordt               afgezet tegen de ambities om de        stikstofneerslag (of stik-
         stofdepositie) op termijn overal in Nederland onder de risiconormen voor stikstofgevoelige natuur
         te brengen. Stikstofdepositie die onder deze risiconormen, de zogenoemde Rritische depositiewaarden
         (KDW's), blijft, levert geen risico op voor de natuurkwaliteit. Een keuze om die normen te halen is
         een  strikte  doelstelling,   zeker in   vergelijking  met  de vele andere drukfactoren op de natuur         —
                                                                                                                        zoals
         verdroging    en een   tekort    aan  leefgebied   —
                                                              waar niet voor zo'n strikte risiconorm      gekozen wordt.
         Een  beperkte overschrijding van de KDW's zorgt             niet direct   voorverslechtering van    de situatie; het
         risico daarop is dan beperkt        en  andere drukfactoren kunnen veel          bepalender zijn. Worden de
         KDW’s    daarentegen fors en langdurig overschreden,              dan is het  zeer  waarschijnlijk dat de natuur-
         kwaliteit door de stikstof achteruit gaat.
         Opvallend is dat er minder maatschappelijke aandacht is voor de overwegingen die spelen bij het
         maken    van een    politieke afweging tussen de voorgestelde stikstofambities              en de hiermee conflicte-
         rende   belangen    in het  landelijk gebied. Bij    een keuze    voor  strikte stikstofdoelen, zoals het in 2040
         of 2050 overal in Nederland halen          van   de KDW’s, moet      rekening worden gehouden        met een   nood-
         zakelijke,  historisch   ongeévenaarde        transformatie    van  ‘landbouwland’ Nederland. Door de        cogha-
         ren  heen tekent zich     een   eindbeeld af waarin open       vormen van      veehouderij  en  akkerbouw in met
         name    de stikstofgevoelige provincies Gelderland, Brabant en Overijssel ruimtelijk gezien               een  sluit-
         post zijn. O6k   wanneer      deze landbouwsectoren        biologisch, kringloop, natuurinclusief of hoogtech-
         nologisch   van   aard  zijn.  De keuze voor de doelen       en  aanpak van     de landbouw is   een  nationale
         politieke keuze,    en  kan   —
                                          en moet
                                                    —
                                                       deels nog gemaakt worden. Gezien de in          potentie zeer verre-
         gaande consequenties         voor het landelijk gebied, en het belang van          draagvlak voor een (mogelijk
         verregaande) beleidsaanpak, is aandacht voor deze politieke overwegingen belangrijk.
         Europese doelen natuur en klimaat vragen ook om politieke afweging landbouw
         In deze  policy brief verbreden we daarom de kijkwijze. We maken op hoofdlijnen inzichtelijk wat de
         consequenties      en risico’s zijn van een keuze voor verschillende doelen en beleidsaanpakken in het
         kader   van  de stikstofproblematiek. In de coulissen van de landbouwdiscussie dient zich bovendien
         een  ander   vraagstuk aan, dat eveneens een grote rol zal gaan opeisen: het klimaat. Wordt het Euro-
         pese klimaatdoel      van een     ‘netto nul’ broeikasgasuitstoot één op €én doorvertaald           naar de Neder-
         landse landbouw, dan zullen delen            van die sector maken krijgen met vergelijkbare consequenties
                                                                      te
         als bij stikstof— zij  het minder      geografisch geconcentreerd. Qok hier liggen de politieke keuzes voor
         de  doorvertaling naar sectoren zoals de landbouw grotendeels nog open. Helaas lopen de moge-
         lijkheden   om   beide   problemen      op te lossen niet a   priori gelijk op. Tot slot impliceert  de recente bio-
         diversiteitsstrategie    van    de  Europese Commissie dat        er meer   areaal voor natuur beschikbaar zal
         moeten komen.
         Drie kostbare risico’s      bij strikte beleidsdoelen en niet-strategische maatregelenkeuze
         Wanneer Nederland         er voor    de lange termijn voor kiest de stikstof- en klimaatdoelen strikt te for-
         muleren, heeft dat forse implicaties voor de te kiezen beleidsaanpak. Dat die keuze pas op de lange
         termijn reéel betekenis zal krijgen, kan de schijn hebben dat              er tussentijds beleidsmatige
         PBL|4g
                                                                                                                               0000000725
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>20075260
         manoeuvreerruimte is. Echter, hoe strikter de             langetermijndoelen, hoe eerder onstrategische           maat-
         regelenkeuzes     op de korte   termijn   tot  kostbare risico’s kunnen leiden         voor  zowel de korte als de
         langere termijn.    In het  geval van  een   keuze    voor   strikte doelen  pleit het Planbureau      voor de Leefom-
         geving (PBL) daarom       voor een  strikte,  en  primair gebiedsgerichte beleidsaanpak.            Anders ontstaat de
         kans dat zich drie kostbare risico’s voordoen.
         Om te   beginnen kan      een aanpak waarbij via nationale regelgeving geografisch ongerichte stikstof-
         maatregelen worden doorgevoerd,            tot kostbare      lock-ins leiden. Een groot deel     van  de  huidige stik-
         stofaanpak    is geografisch ongericht. Wanneer nu in stikstofgevoelige provincies als Brabant of
         Gelderland geinvesteerd wordt in emissiearme open veehouderij, leidt dat in die gebieden op ter-
         mijn tot een teveel aan restemissies. Bedrijven die nu zouden investeren in emissie reducerende
         agrotechnologie,      moeten dan over enkele decennia op veel locaties               alsnog  versneld worden afge-
         schreven of    uitgekocht.   Een  consequentie      met    pijnlijke gevolgen   voor   mogelijk vele duizenden boe-
         rengezinsbedrijven,      maar  ook  voor   de  agro-business daaromheen. Wordt bovendien                  geen rekening
         gehouden     met de    klimaatproblematiek,       en   richt de techniek zich vooral op het       terugdringen   van  de
         ammoniakuitstoot in de landbouw, dan neemt ook het gevaar toe                     van   stranded assets buiten de stik-
         stofgevoelige provincies.      Ten tweede riskeert een         ruimtelijk ongerichte stikstofaanpak weinig ef-
         fectief natuurherstel op de      plekken   waar    dit nd het meest urgent is. Een        dergelijke systematiek sluit
         daarom niet     aan  bij de doelen uit de Europese Habitatrichtlijn: het juridisch fundament dat het ge-
         biedsgericht tegengaan       van een  verslechtering van natuurkwaliteit           als  prioriteit stelt. Ten derde
         doet  een  dergelijke aanpak weinig       voor   de   problematiek     rond de   vergunningverlening       en laten re-
         cente  gerechtelijke uitspraken rond stikstof zien dat ook bestaande onherroepelijke vergunningen
         onzeker   zijn geworden.
         Versterkte ecologische dataverzameling               en  analyse
         Het PBL laat in deze     policy brief zien   dat de   spanning tussen doelen, strategie en consequenties
         minder groot zal zijn     wanneer   niet stikstof maar gebiedsspecifieke natuurkwaliteit centraal gesteld
         wordt als nationale doelstelling. Om dit op           een   juridisch houdbare     en  beleidsmatig     hanteerbare
         manier te   doen,   is op korte  termijn   een   forse versterking nodig      van   de gebiedsspecifieke ecolo-
         gische dataverzameling, analyse en wetenschappelijke cordeelsvorming. De Habitatrichtlijn vraagt
         daarom. Voor stikstofmaatregelen kan de prioriteit op korte termijn worden gelegd rond gebieden
         waar de trend in natuurkwaliteit negatief is en de overschrijding van de KDW’s groot. Daarbij is het
         van belang de stikstofbronmaatregelen zo te kiezen dat ze de gekozen klimaatdoelen en -strategie
         in de landbouw niet in de weg zitten maar juist versterken.
         PBL|5
                                                                                                                                  0000000726
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>NiOIA G</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>20075260
          Bevindingen:                                 naar een                     uitweg uit de
         stikstofcrisis
         Vooraf
         In haar  tweejarige     bestaan heeft de ‘stikstofcrisis’        geleid   tot een veelheid aan     pleidooien,   veelal
         vanuit  specifieke belangen, zoals de bouwsector, de economie, de woningnood, de ecologie. De
         landbouw speelt daarbij zonder uitzondering een hoofdrol. Het is echter de vraag of deze plei-
         dooien de     politieke besluitvorming vergemakkelijken.               De   ecologische, chemische, juridische       en so-
         ciaaleconomische complexiteit achter de stikstofcrisis maakt dat besluiten op basis                       van
         enkelvoudige belangen          is als navigeren      met  kompas     maar    zonder kaart: de koers wordt      uitgezet op
         basis van een     eenzijdig belang, waarbij onbekend blijft welke consequenties die koers heeft voor
         andere   maatschappelijke belangen.              Het maakt de    politieke keuze    voor een    bepaalde koers     dan ook
         uiterst onzeker,    en   bovenal slecht uit te        leggen. Wat kom      je onderweg tegen?      Wat gaan    naar ver-
         wachting de consequenties zijn waar je tegenaan loopt onderweg naar je bestemming? Wie komt
         wat tegen? En welke manoceuvreerruimte heb je eigenlijk bij het maken van keuzes over maatrege-
         len en timing?     Wat betekent het als        we over    twintig of dertig jaar overal     in Nederland de risiconor-
         men voor     stikstof  —
                                   de kritische depositiewaarden (KDW's)        —
                                                                                  moeten halen? Hoe ziet een landbouw
         eruit die  daarbij past? Of wat leveren de stikstofdoelen uit de recente Wet stikstofreductie en na-
         tuurverbetering (Stikstofwet) op voor de natuurkwaliteit, de vergunningverlening en het doelbereik
         van de Europese verplichtingen zoals omschreven in de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR)?
         Ook de klimaatdoelen          en  de  Europese aanscherping daarvan gaan             naar  verwachting     in toene-
         mende mate de toekomst             van  het   landelijk gebied bepalen.       Klimaatdoelen staan nog in de coulis-
         sen van   de landbouwdiscussie,          maar     zijn vermoedelijk op termijn      een  gamechanger.    Omdat het
         relatieve aandeel     van    broeikasgasemissies uit        de landbouw in het nationale totaal         naar   verwach-
         ting toe  zal nemen,      ligt het ook   bij  de klimaatdoelen       voor  de hand dat   er met meer     aandacht    naar
         de landbouw      gekeken zal      worden     bij  het denken    over  oplossingsrichtingen.      Kruisen deze koersen
         elkaar, gaan    ze samen      op of zitten    ze  elkaar in de  weg?    In de  voorliggende policy    brief  kijkt het
         Planbureau     voor  de    Leefomgeving (PBL) daarom            naar   doelen, beleidsstrategieén      en  consequenties
         op het  snijvlak van landbouw          en natuur.      De focus  ligt daarbij op de gebiedsspecifieke       aard   van de
         natuur- en    stikstofproblematiek.         Die   problematiek plaatsen        we in het licht van  de  klimaatopgave.
         Op  basis  van een    analyse    van   de natuur-, stikstof-     en   klimaatdoelen schetsen       we  op  hoofdlijnen   de
         consequenties      daarvan     voor   de landbouw: één        van  de  pijlers onder het sociaaleconomische aange-
         zicht van   het  buitengebied.      De  consequenties impliceren bovendien drie beleidsmatige risico’s die,
         gezien  de aard    van   de  problematiek en de langjarige investeringen in de landbouw, nu urgent zijn.
         We schetsen geen blauwdruk             van een route uit de stikstofcrisis, ook houden we geen pleidooi voor
         een  specifiek belang.      In deze   policy brief     bieden  we een    navigatiekaart met aandachtsgebieden die
         tot dusverre in het stikstofdebat nog onderbelicht                zijn gebleven. We bieden daarbij concrete aan-
         knopingspunten       waarmee       het kabinet      geinformeerde politieke afwegingen           kan maken.
         PBL|7
                                                                                                                                     0000000728
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>20075260
         Keuze voor                  strikte           stikstofdoelen                         impliceert
         vergaande uitfasering veehouderij en akkerbouw
         In stikstofgevoelige provincies
         In het  maatschappelijk debat is de landbouw een hoofdrol toegedicht bij het oplossen                           van  de stik-
         stofcrisis. Daarnaast zijn     er  veel beleidsdoelen        voorgesteld     die die crisis moeten     helpen oplossen.
         Zo introduceert de recent aangenomen Wet stikstofreductie                      en  natuurverbetering (Stikstofwet)
         nieuwe doelen      voor de depositie van stikstof in stikstofgevoelige natuur, vast te leggen in zoge-
         noemde     omgevingswaarden. Meer nog dan de doelen uit de Stikstofwet richten veel deelen die ge-
         noemd worden in het maatschappelijk debat, zich op de wetenschappelijk vastgestelde
         depositienorm      voor   stikstof,  de  zogenocemde        kritische  depositiewaarden (KDW'’s; Bobbink &
         Hettelingh 2010).      Komt de    depositie in een stikstofgevoelig gebied boven deze norm, dan bestaat
         het risico dat de natuur door        stikstofdepositie achteruit gaat. Hoe hoger de overschrijding en hoe
         langer die duurt, hoe      meer kans op een achteruitgang van de natuurkwaliteit (Wamelink et al.
         2021).  De commissie-Rembkes stelde voor dat in 2040 de                  depositieniveaus      in alle  natuurgebieden
         onder deze kritische waarden moeten              liggen (Remkes       et al.  2020)  en  de ambtelijke commissie-lan-
         getermijnverkenning stikstof (Paul 2021), evenals het Wereld                    Natuur Fonds (WNF 2021), stelde          voor
         deze doelen     uiterlijk in  2050 te realiseren. Het doel         van  de nieuwe Stikstofwet is dat in 2035 de stik-
         stofdepositie    in 74 procent     van  het areaal    stikstofgevoelige       natuur onder de KDW’s         ligt (LNV
         2020D).
         Mocht Nederland erin de toekomst              voor   kiezen dat alle KDW’s in alle Natura          2000-gebieden moe-
         ten  worden gehaald, dan leidt dit         er toe  dat   er  in grote delen    van  de  stikstofgevoelige provincies,
         zoals Gelderland, Overijssel of Brabant, op termijn nagenoeg geen ruimte                      meer    zal  zijn  voor vee-
         houderij   en  akkerbouw in open        vorm    (zie figuur    1 voor een   indicatie). Ook   voor   veel alternatieve
         vormen van      landbouw met       soms   andere verdienmodellen            —
                                                                                        zoals bioclogische, kringloop-,       exten-
         sieve, natuurinclusieve of hoogtechnelogische emissiearme open landbouw                           - zal  er  in dat toe-
         komstbeeld nauwelijks ruimte           zijn. Bij strikte stikstofdoelen past in deze         provincies     de  veehouderij
         alleen nog als deze bedrijfstak (nagenoeg) geen emissies uitstoot. Dan gaat het                       om    veehouderij    in
         gesloten, emissieloze stallen waarbij dieren niet buiten komen en de mest wordt afgevoerd, of om
         een beperkte hoeveelheid zéér extensieve veehouderij die dichter bij natuurbeheer staat dan een
         serieuze   productiefunctie     heeft. Ook het      gebruik van (dierlijke) meststoffen in de akkerbouw zal bij
         strikte stikstofdoelen     —
                                       ondanks de ruimte die de Europese               Nitraatrichtlijn akkerbouwers biedt         —
         slechts in  geografisch     beperkte locaties     en   in afgeslankte     vorm    kunnen voortbestaan.
         Bij een  strikte  doorvertaling van      de  aangescherpte Europese klimaatdoelen doemt                   een    vergelijk-
         baar beeld op. In     tegenstelling tot de huidige stikstofcrisis,           die voortkomt uit     plaatsgebonden      natuur-
         problematiek, is de klimaatproblematiek mondiaal van aard. Hierdoor is er geen noodzaak om de
         maatregelen die de klimaatdoelen            moeten      helpen realiseren, geografisch        te concentreren.       Wel
         brengen    strikte klimaatdoelen voor de landbouw ook forse voorwaarden met zich                          mee voor     de
         landbouw buiten de       stikstofgevoelige provincies. Bij          een strikte   doorvertaling    van   doelen    resteert
         weinig emissieruimte. Voor grote delen van de stikstofgevoelige provincies zullen strikte stikstof-
         doelen naar verwachting echter de meest verregaande consequenties voor de landbouw hebben.
         Tegen   de  achtergrond      dat 66 procent     van   de Nederlandse       grond door de landbouw           als cultuurland-
         schap   is ingericht,  worden bij     een  strikte  doorvertaling      van   stikstof- én klimaatdoelen door de oog-
         haren heen de contouren zichtbaar            van een     landschappelijke verandering in Nederland die
         historisch gezien weleens ongeévenaard              zou   kunnen zijn.
         PBL|8
                                                                                                                                        0000000729
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur1
         Stikstofdepositie       per Natura     2000-gebied,     2018
                mol N per hectare per jaar
          2500
         2000
          1500
          1000
                 =
           500
                                                                                                                       ra]
                                                                                                                        o
             re
                 Deurnsche Peel       Drentsche          Duinen        Korenburger-      Meijendel       Rijntakken
                   & Mariapeel        Aa-gebied         Vlieland           veen         & Berkheide
         Nederlandse bronnen               Overige bronnen
               Overig                      ~     Zeescheepvaart en overig      ===
                                                                                    Meest kritische
         Industrie                         Bl    Buitenland
                                                                                    depositiewasrde
         0     verkeer
         IB     Landbouw
         Bron: RIVM
         De  depositie, herkomst en meest kritische depositiewaarde in zes archetype Natura 2000-gebieden. Wat opvalt, is dat
         de depositie als   een berglandschap over Nederland verdeeld is en dat de meest kritische depositiewaarden per gebied
         verschillen. Voor de gebieden waarin de KDW het meest wordt overschreden, zoals de hoogveengebieden Korenburger-
         veen of de Peelgebieden, is een verlaging van de depositie vit de landbouw niet snel voldoende om het gebied onder de
         meest Rritische waarde te kunnen brengen. Zelfs in het geval dat de depositie afkomstig uit het buitenland, en die van
         andere binnenlandse brennen, afneemt, zou de depositie afkomstig van de Nederlandse landbouw naar verwachting
         alsnog moeten decimeren om dat doel te halen. Ter vergelijking: wanneer bij een transitie richting hoogtechnologische
         emissiearme melkveehouderij alles meezit, moet gedacht worden aan een maximaal haalbare emissiereductie voor deze
         sector van tussen de 50 en 60 procent. Bij transities naar bijvoorbeeld biologische veehouderij is dit, bij gelijke productie,
         minder. Omdat in deze gebieden het grootste deel van de landbouwdepositie afkomstig is vit de regic, zullen hier de
         grootste consequenties voor de landbouw plaatsvinden.
          Niet alleen het                          maatschappelijk debat, ook de
         rechtspraak en Europa zetten de politieke agenda
         verder op scherp
         Binnen de internationale            afspraken      kan de Nederlandse         politiek beslissen     over   strikte stikstofdoe-
         len  en   de  verdeling      van  de klimaatdoelen over sectoren. In dat kader stellen de                   verregaande    maat-
         schappelijke consequenties              van   de in het   maatschappelijk       debat      voorgestelde    doelen de   politieke
         agenda op scherp. Daarnaast zijn                er twee    zaken die de landbouwagenda nog verder                 op scherp zet-
         ten:  1) de jurisprudentie die volgt uit recente gerechtelijke uitspraken nadat bestaande onherroepe-
         lijke vergunningen zijn ingetrokken omdat het teveel aan stikstofdepositie op een nabijgelegen
         Natura     2000-gebied niet is veranderd, en 2) met de Europese Green Deal ontvouwt zich een Euro-
         pese    beleidsagenda die in potentie van grote betekenis is voor zowel het Nederlandse natuurbeleid
         als de   klimaataanpak,          en daarmee voor de landbouw. We schetsen de                    consequenties      van  deze ont-
         wikkelingen.
         PBL   |9
                                                                                                                                           0000000730
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>20075260
         Bestuursrechter:     bij onvoldoende beleid zijn ook bestaande vergunningen onzeker
         Recent heeft de Raad       van   State zich  voor   het eerst   uitgesproken over de mogelijke verplichting om
         onherroepelijke vergunningen          in te trekken in het     geval    dat bedrijven een aanzienlijke stikstofde-
         positie veroorzaken op sterk overbelaste Natura 2000-gebieden (Raad van State, 20 januari 2021,
         ECLI:NL:RVS:2021:71). Het ging om een veehouderij (De Logt) op ongeveer 600 meter afstand van
         het Natura    2000-gebied Kampina. Volgens            de rechtbank kon worden               vastgesteld dat ten minste
         het gevaar   dreigde   dat de beschermde natuurwaarden                van   het  gebied door een langdurig teveel
         aan  stikstofdepositie achteruit zouden gaan. De Raad van State oordeelde daarop dat als in een
         Natura    2000-gebied een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden dreigt, de
         overheid maatregelen dient te treffen           om   die  verslechtering of verstoring te voorkomen.                Als  een
         reeds   vergunde activiteit negatieve effecten heeft op             de natuurkwaliteit in het          gebied,   dan moet
         het  bevoegd gezag beoordelen of intrekking of wijziging van de vergunning ‘nodig is’ om verslech-
         tering van die natuurkwaliteit te voorkomen. Besluit het bevoegd gezag de vergunning niet in te
         trekken, dan dient het      te onderbouwen dat andere maatregelen                  getroffen kunnen worden           om na-
         tuurschade te voorkomen. De Wet             natuurbescherming bevat dus een verplichting om per                      Natura
         2000-gebied     een  plan,   programma of anderszins beleid te maken dat onderbouwt hoe de                           (drei-
         gende) achteruitgang ‘binnen afzienbare termijn’ kan worden gestopt.
         In het verleden is er    weinig tot geen      aandacht geweest        voor   deze     wettelijke verplichting,      maar   dat
         moet nu    veranderen. De      uitspraak van de Raad        van   State   draagt ertoe bij dat de aandacht           ver-
         schuift  van  de vraag of nieuwe stikstof emitterende activiteiten kunnen worden toegestaan                             naar  de
         vraag hoe (dreigende) schade door permanente overbelasting als gevolg                          van   stikstofdepositie     kan
         worden gestopt      en voorkomen. Omdat het            wettelijk verplicht      is  een   vergunning      in te trekken als
         dat  ‘nodig is’ om de dreigende achteruitgang te stoppen, kan niet worden volstaan met de enkele
         constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. In plaats
         daarvan moet      nu worden     gemotiveerd       waarom     het niet   nodig    is  vergunningen       voor   bestaande    ac-
         tiviteiten in te trekken. Dit     geldt met name voor        gebieden      waar    de kritische     depositiewaarde      zwaar
         en naar   verwachting nog lange tijd overschreden wordt (voor enkele voorbeelden zie figuur 1).
         Europese Biodiversiteitsstrategie stelt doelen voor 2030
         De  Europese Commissie (EC) heeft           in mei 2020     een  nieuwe Europese biodiversiteitsstrategie uitge-
         bracht   (EC 2020a).   De  belangrijkste doelstellingen zijn: 1. een samenhangend netwerk van minstens
         30  procent beschermd gebied in 2030; en 2. herstel van aangetaste natuur, scorten en habitatty-
         pen. Het is de ambitie     van    de EC dat aangetaste ecosystemen tegen 2030                   zijn  hersteld   en dat de in-
         standhoudingstrends        en  -toestand    van   habitats   en soorten      niet   zijn  verslechterd. Het doel is verder
         dat minstens 30 procent        van  de habitats    en  soorten die momenteel niet in een               gunstige toestand
         verkeren, dat in 2030 wel deen, of         een   sterke  positieve    trend vertonen. Van de EU-lidstaten wordt
         verwacht dat    zij ‘een  billijk deel van   de  inspanning’     leveren    en  gebieden      voor   herstel selecteren     ‘op
         basis  van  objectieve ecologische       criteria’. Vooralsnog      is echter niet      duidelijk hoe     de Commissie dit
         doel verder zal invullen. De tussendoelen           voor   2030 zijn nieuw. Het einddoel             blijft de gunstige staat
         van  instandhouding      voor   alle soorten    en  habitats,   maar    daarbij    is geen   jaartal genoemd. In Europa
         vinden momenteel        onderhandelingen plaats          tussen de EC en de lidstaten over hoe de doelen door
         te vertalen   naar  de lidstaten    (de invulling van    wat een     ‘billijk deel’    is per lidstaat),   over te  hanteren
         definities  (bijvoorbeeld    wat   valt onder de term ‘natuurareaal’)           en    criteria  bij het selecteren    van
         soorten, habitats    en  gebieden     voor   herstel.
         Met   ingezet  beleid zullen de condities waaronder soorten               van   de   Vogel-    en  Habitatrichtlijn (VHR)     in
         Nederland duurzaam in stand kunnen worden                  gehouden,      toenemen van         circa 55 procent     van   de
         PBL   [10
                                                                                                                                          0000000731
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>20075260
         VHR-doelen       naar   65 procent     en   hoger              &               2017;                  etal. 2020). Met ad-
         ditionele middelen uit het natuurherstelbeleid                 zou   dit verder op kunnen      lopen  tot  circa 70 procent
                            et  al. 2020). Of daarmee de nieuwe doelen                voor  2030 ten aanzien      van  habitattypen
         en  afzonderlijke soortensets         van    de VHR worden        gerealiseerd,    is nog  onderwerp     van  onderzoek.
         Wel is   duidelijk dat momenteel           maar   26 procent      van   de habitatrichtlijnsoorten     en 10  procent    van de
         habitattypen      een   gunstige    staat van    instandhouding         heeft. Om alle scorten     en  habitats in die staat
         te brengen is,     naast een verdere        verbetering      van  de milieucondities, ook extra       leefgebied nodig,
         met   grofweg de omvang van            naar   schatting     de  provincie Utrecht:     150.000 hectare               etal.
         2020).    Een  gebied    van dezelfde omvang wordt             genoemd      als  passend bij  een  hectaredoelstelling van
         30 procent beschermd          gebied (Sanders         et al. 2020). Wat betekenen de         aangescherpte natuurdoelen
         voor   de landbouw? Het creéren            van een     areaal  van   150.000 hectare     aan extra   leefgebied    zal hoe
         dan ook     consequenties      hebben voor de 66 procent              van  de Nederlandse     grond   die in  gebruik   is voor
         de landbouw       (zie ook:   BEEBE
                                              et al.  2020).
         ‘Netto nul’     broeikasgassen in 2050; gamechanger voor de landbouw?
         De   Europese Green Deal stelt          een   klimaatneutraal       Europa als centraal doel (EC 2020b). Dat bete-
         kent dat de uitstoot       en vastlegging van broeikasgassen op Europese schaal uiterlijk in 2050 met el-
         kaar in   evenwicht moeten zijn (‘netto nul’). Het betekent ook dat de EC het tussendoel voor 2030
         heeft aangescherpt. Net als de actualiteit rond de stikstof-                   en natuurdoelen bieden die Europese
         klimaatdoelen kaders         voor    de Nederlandse landbouw             en  landbouwontwikkeling. Wat die betekenis
         precies zal zijn, is afhankelijk van         de politieke keuzes in de doorvertaling van algemene klimaatdoe-
         len  naar   opgaven     voor  de lidstaten,     en   die de nationale      politiek maakt bij de doorvertaling van die
         opgaven      naar  sectoren. In Nederland          zijn  de  afspraken    in het Klimaatakkoord nu nog leidend. De
         klimaattafel landbouw         en   landgebruik zet richting 2030 vooral in op technische maatregelen. Er is
         gekozen     voor een     beperkt volumebeleid. Het ligt echter voor de hand dat alle sectoren richting
         2030,   maar    vooral   richting 2050,      de vraag     krijgen  om   de emissies verder terug te       brengen. Vanwege
         de aard    van  de sector is   een    landbouw die helemaal vrij is           van  broeikasgasemissies, niet mogelijk.
         Vooral bij de veehouderij,         maar    ook bij de akkerbouw, spelen biologische processen in dieren                   en
         bodems      waarmee      de uitstoot    van   broeikasgassen        als methaan     en  lachgas  onafscheidelijk verbon-
         denis.    Vooralsnog is het niet mogelijk deze broeikasgassen door innovatie geheel                        weg te   nemen.
         Ook   bij  een  volledig veganistisch dieet zal daarom rekening gehouden                    moeten    worden met broei-
         kasgasemissies uit        de landbouw. Een alternatief is om de uitstoot               van  broeikasgassen      te compen-
         seren   door koolstof      vast te   leggen,   al zijn   de  mogelijkheden      hiertoe in Nederland niet      omvangrijk.
         Wel kan de landbouwuitstoot afnemen door met                       behulp van techniek anders te produceren of door
         minder     (dierlijke producten)      te  produceren. Zolang het voedselconsumptiepatroon echter niet ver-
         andert, is   er een   risico dat de productie         en  de emissies zich     naar  andere landen     verplaatsen.    In dat
         geval   kan het klimaateffect per saldo teniet worden                  gedaan.
         ‘Netto nul’ betekent dat de vastlegging               van   koolstof de resterende broeikasgasuitstoot kan             com-
         penseren in sectoren waarin het niet              goed mogelijk       is die uitstoot  volledig  naar   nul terug te bren-
         gen, zoals de landbouw of het transport. Denk                  aan   het  vastleggen    van koolstof in bossen      en
         bodems. Nederland heeft            een   relatief grote     veestapel op     een  kleine  opperviakte.    Bovendien ont-
         staan   in Nederland netto-emissies vanuit het               landgebruik,    waar   andere landen hun      landgebruik ef-
         fectiever kunnen inzetten         voor    netto-vastlegging. Weinig         andere   Europese   landen    zijn op dit punt
         vergelijkbaar met Nederland. Gezien de potentie voor koolstofvastlegging in verhouding tot de uit-
         stoot van koolstof door de landbouw, zal die route voor Nederland naar verwachting niet heel veel
         perspectief bieden. Bovendien zijn er ook andere sectoren waar de uitstoot van sommige proces-
         sen niet goed naar nul te brengen is, zoals sommige industriéle processen of transportvormen. De
         PBL  | 11
                                                                                                                                         0000000732
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>20075260
         landbouw zal op       termijn dus    met andere sectoren moeten concurreren om de resterende emissie-
         ruimte. Het is    daarbij   nog niet  gezegd dat elke lidstaat eigenstandig         netto  nul emissies moet berei-
         ken. Hierover zal de Europese Commissie voorstellen doen                  en met   de lidstaten onderhandelen.
         Voor de Nederlandse landbouw             en  natuur zal het daarom in de eerste        plaats  zeer bepalend zijn hoe
         deze voorstellen      er precies uit gaan    zien.
         Stel dat de    netto-nul-doelstelling      niet op Nederlandse schaal hoeft te worden           gehaald.'   En stel dat
         ervoor   gekozen    wordt relatief veel     van  de resterende emissieruimte in 2050 te          reserveren voor    de
         landbouw. In dat       geval  zou  het volgens verkenningen         uit de wetenschappelijke      literatuur in theorie
         mogelijk zijn de klimaatdoelen te halen terwijl de veestapel en het landbouwareaal gelijk blijven.
         Uitgangspunt daarbij is volledige inzet en volledige effectiviteit van verregaande technische maat-
         regelen, zoals additieven       in voer  en  integraal emissiearme stallen, maar ook het fokken van een an-
         der type runderen dat minder          broeikasgassen uitstoot. Er zijn echter redenen om vraagtekens te
         zetten   bij de effectiviteit, haalbaarheid       en  betaalbaarheid     van dit theoretische technische      potenti-
         eel. Bij tegenvallende      technische    prestaties of    minder dan    volledige implementatie      van  die techniek
         bij bedrijven    zou  het  alsnog nodig zijn de veestapel in te krimpen. Wordt ervoor gekozen om min-
         der  van   de (Europese     en/of Nederlandse) resterende emissieruimte voor de Nederlandse landbouw
         te bestemmen, dan is krimp          ten  opzichte    van  de  huidige  dieraantallen in alle   gevallen noodzakelijk.
         Ook met de inzet       van  alleen natuurinclusieve landbouw zal in alle          gevallen krimp van     de  veestapel
         en  het landbouwareaal        noodzakelijk zijn om de doelen richting 2050 te realiseren. Kortom, naast
         strikte stikstofdoelen leiden ook strikte (nationale) klimaatdoelen voor de landbouwsector tot in-
         grijpende veranderingen         voor  de landbouw       en voor   het landgebruik in    het landelijk gebied    -
                                                                                                                           denk
         aan   bossen of nattere veenweiden. Anders dan              bij het gebiedsspecifieke     stikstofvraagstuk zouden
         deze   veranderingen      zich wel  meer    kunnen    spreiden   over   Nederland.
         Strategische politieke keuzes zijn urgent
         Strikte stikstof-   en   klimaatdoelen hebben dus aanzienlijke consequenties               voor  de  toekomstige    mo-
         gelijkheden     van  de Nederlandse landbouw. De            langjarige  aard  van  landbouwbedrijfsmodellen,        de
         grote investeringen, lage marges          en  hoge specialisatiegraad      in de sector maken dat grote verande-
         ringen   een  tijdig aankondigde en consequente aanpak vragen (PBL 2018). Gebeurt dit niet, dan lig-
         gen kostbare risico’s op de loer. Daarnaast            speelt de vraag of de keuze voor (strikte) stikstofdoelen
         (kosten)effectief bijdraagt aan het natuurkwaliteitsherstel dat nu urgent is, en daarmee op kortere
         termijn bijdraagt aan vergunningverlening, en aan de natuurkwaliteitsdoelen uit de Europese Vo-
         gel- en Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn het juridische fundament onder de vergunningverle-
                                                               —
         ning gaat niet uit van stikstof of (nationale) stikstofdoelen, maar van de specifieke
               —
         natuurkwaliteit     van een    Natura   2000-gebied. Omdat nationale stikstofreductie en gebiedsspeci-
         fieke natuurkwaliteit niet hetzelfde         zijn, bestaat hier het risico dat stikstofmaatregelen kosteninef-
         fectief  zijn en vergunningverlening juridisch onzeker. Daarbij dragen met name technische
         stikstofmaatregelen niet zonder meer bij aan een reductie van de broeikasgasuitstoot, en omge-
         keerd: het aantal     opties om beide     emissies fors te reduceren, is      beperkt. Dat de keuze voor strikte
         stikstof-   en  klimaatdoelen pas op de        lange termijn reéel betekenis zal krijgen, kan de schijn hebben
         dat  er tussentijds beleidsmatige manoeuvreerruimte                bestaat. Echter, hoe strikter de     langetermijn-
         doelen, hoe eerder onstrategische maatregelenkeuzes op de korte termijn zullen leiden                       tot
         '
           De netto ‘uitstotende’ EU-lidstaten worden           gecompenseerd door de       netto  ‘vastleggende’ lidstaten.
         PBL|12
                                                                                                                                 0000000733
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>20075260
         kostbare risico’s in de landbouw op korte           maar  ook op     langere termijn.     Dit maakt de    politieke
         keuze   voor   doordachte    langetermijndoelen       urgent. Het niet     strategisch    en  niet tijdig kiezen van
         maatregelen die consistent zijn         met   de doelen, leidt bovendien, zoals hiervoor al          genoemd,    tot drie
         mogelijk kostbare risico’s.
          Risico         1.  Niet strategische combinatiekeuzes van
         doelen            en     maatregelen                      riskeren kostbare lock-ins
         Een keuze     voor minder strikte     maatregelen in combinatie         met  strikte natuur-, stikstof-,     en klimaat-
         doelen leidt    onherroepelijk    tot risico’s  van  kostbare lock-ins. Investeringen        in  technologische inno-
         vatie bieden    perspectief voor de kortere termijn, maar bij een niet strategische combinatie van
         keuzes voor doelen en maatregelen zullen deze huzarenstukjes emissiearme agro-technologie naar
         verwachting op termijn versneld moeten worden afgeschreven. Er blijkt dan niet voor alle emissie-
         arme    productie samen voldoende emissieruimte             te  zijn.
         Stikstoflock-in
         Sommige studies laten zien dat          er technische   maatregelopties       voor   de landbouw bestaan       waarmee
         de doelen uit de Stikstofwet voor 2025           en 2030  gehaald     kunnen worden. Wanneer echter als            lange-
         termijndoel gekozen wordt         om    alle stikstofgevoelige natuur in Nederland onder de KDW's te bren-
         gen, dan    bieden technologische maatregelen slechts beperkt perspectief. Hetzelfde geldt voor
         andere vormen      van  (duurzamer) landbouw zoals biologische, kringloop-, of                  meer  natuurinclusieve
         landbouw. Ook      een  halvering    van   de ammoniakemissie vanuit de landbouw               —
                                                                                                          grofweg corresponde-
         rend met het meest      verregaande depositiedoel uit        de Stikstofwet om in 2035 74 procent           van  het are-
         aal onder de KDW te      krijgen   —
                                               is volgens verkenningen bij gelijkblijvende productie alleen haalbaar
         als alle  nu denkbare stal-    en  mestaanwendingstechnieken overal worden ingezet. Maken deze
         technieken hun theoretische         potentieel in de praktijk niet      waar   of  blijft de implementatie bij bedrij-
         ven  onvolledig, bijvoorbeeld omdat boeren de investeringen hiervoor niet op kunnen brengen, dan
         pakt de    uitstoot van  ammoniak        hoger uit. Als alle huidige landbouwproductie met ammoniakredu-
         cerende technieken wordt uitgerust, dan ontstaat het risico dat een deel van die investeringen ver-
         vroegd moet worden afgeschreven of uitgekocht, omdat ze niet passen bij de stikstofdoelen voor
         de  langere termijn.   Als daarbij    de  gebiedsspecifieke     aard   van  de  stikstofproblematiek in ogen-
         schouw genomen wordt, dan is            duidelijk  dat er in de  stikstofgevoelige provincies voor grote delen
         van  de (open)   veehouderij     en  akkerbouw nog veel       minder ruimte zal zijn (zie figuur 1). Het risico op
         stikstoflock-ins zal dus    geografisch uiteenlopen. Wordt gekozen voor het langetermijndoel om alle
         natuurgebieden      in Nederland onder de KDW'’s te          brengen, dan lijken tussentijdse investeringen in
         emissiearme, open      vormen van        landbouw voorstikstofgevoelige           provincies als Noord-Brabant,
         Overijssel   of Gelderland    gepaard     te gaan met   grote risico’s op    dergelijke lock-ins. Bij de keuze voor
         strikte stikstofdoelen    lijkt het passender om       voor  deze   provincies te kiezen voor een beleidsstrate-
         gie die toewerkt    naar een    uitfasering van grote delen       van   de (open) veehouderij       en  akkerbouw.
         Klimaatlock-in
         Voor klimaat geldt     een  vergelijkbare redenering, hoewel           deze situatie niet    gebiedsspecifiek is.   In
         theorie   geeft dit laatste  meer    vrijheid bij  het bedenken     van een    aanpak.     Met het cog op 2030     zijn in
         het Klimaatakkoord      afspraken gemaakt         voor  de landbouw. Deze zullen op de            lange termijn weinig
         emissieruimte laten     voor   de  huidige landbouwpraktijken. Ook            hier  blijkt uit studies dat  als er voor
         2050 relatief veel emissieruimte         voor de landbouw wordt         gereserveerd,      de klimaatdoelen voor de
         landbouw alleen kunnen worden             gerealiseerd   als alle seinen op groen staan: de kosten moeten
         PBL  | 13
                                                                                                                                    0000000734
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>20075260
         meevallen, de implementatie           moet    volledig zijn  en het technische    potentieel  moet in de  praktijk
         worden     waargemaakt. Bij tegenvallers          of bij minder emissieruimte      voor  de landbouw   daarentegen
         zal er  niet  voor  alle landbouwproductie emissieruimte zijn. Zijn de langetermijnklimaatdoelen niet
         duidelijk en anticipeert     Nederland onvoldoende op de resterende emissieruimte voor de landbouw,
         dan bestaat het risico dat      technologische innovatie        alleen onvoldoende is      om op  termijn de kli-
         maatdoelen te kunnen halen. Als minder               veehouderij,  ook  wanneer     deze sector vanuit klimaat- of
         stikstofoptiek geinvesteerd heeft          in emissiearme techniek,      noodzakelijk zou zijn omwille     van  de
         striktere klimaatdoelen, dan moet die techniek versneld worden                  afgeschreven   om  de doelen   alsnog
         te halen. Een     complicerende factor       is dat de technische    maatregelen     om  de ammoniakemissie te-
         rug te  dringen niet noodzakelijk dezelfde zijn als, of meekoppelen               met,  maatregelen   om  de broei-
         kasgasemissies       te verminderen en vice versa. Het aantal technische            opties waarbij zowel stikstof als
         broeikasgassen fors worden gereduceerd,               is beperkt.
         Risico op lock-ins verschilt ruimtelijk
         Zoals aangegeven, is het risico op         een   stikstoflock-in in de stikstofgevoelige provincies groot. Dit
         ruimtelijke aspect      aan een   stikstoflock-in wordt bovendien versterkt doordat           er op termijn extra
         natuurareaal      nodig is om aan de instandhoudingsdoelenstellingen voor natuur te kunnen voldoen.
         Net als   bij de stikstoflock-in hebben de leefgebiedseisen een sterk ruimtelijk gedifferentieerd ka-
         rakter, dat gebaseerd is op de ligging van (stikstofgevoelige) natuur. Als Nederland op termijn circa
         150.000 hectare extra       leefgebied voor planten en diersoorten nodig heeft om de natuur in een zo-
         genoemde gunstige staat van instandhouding te brengen, kan dit in specifieke delen van Neder-
         land, waar dit leefgebied noodzakelijk zal zijn, tot conflicten leiden met eerdere investeringen in
         een  emissiearme landbouw. Het is essentieel hier             tijdig op te anticiperen door gebieden      aan te  wij-
         zen en   de   agrarische bedrijven     in die  gebieden duidelijkheid en/of       alternatieven te bieden. Anders
         kan het    gebeuren dat tegen de tijd        dat de doelen voor natuur      daadwerkelijk extra leefgebied     vra-
         gen, nieuwe emissiearme stallen versneld moeten worden                  afgeschreven     omdat zij in deze  gebieden
         liggen. Zoals reeds aangegeven,          moet een     gebied   met de omvang      van de  provincie Utrecht worden
         gecreéerd     om   in specifieke  delen   van   Nederland de vereiste     verbeteringen    van de natuurkwaliteit te
         kunnen realiseren. Door        tijdig helderheid te verschaffen over de locatie         van deze  gebieden   en  be-
         drijven   waar   mogelijk perspectief te bieden, kan het risico op forse ruimtelijke lock-ins afnemen.
         Naast   een    ruimtelijke lock-in gerelateerd aan nieuw te creéren natuurareaal kan zich een vergelijk-
         bare   ruimtelijke lock-in voordoen         op  plekken   waar  ruimte nodig is    voor verdrogingsmaatregelen
         ter verbetering     van  bestaande natuur,       energieopwekking, waterberging of woningbouw.
          Risico          2.    Keuze          voor         generieke stikstofdoelen
         riskeert (kosten)ineffectieve maatregelen en lastig
         uitlegbare effecten
         Ook op kortere       termijn zijn er risico’s, met name in relatie tot de kosteneffectiviteit van geografisch
         niet nader     gespecificeerde ‘generieke’ stikstofmaatregelen. Een beleidsstrategie die op dergelijke
         generieke maatregelen inzet, vloeit in zekere zin voort uit de Wet stikstofreductie en natuurverbe-
         tering. Zo'n strategie leidt er naar verwachting echter niet automatisch toe dat de stikstofdepositie
         tijdig wordt teruggedrongen         op die    plekken    waar de natuurkwaliteit daar het hardst om vraagt.
         Daartegenover        staat dat een  strategie    met   generieke maatregelen waarschijnlijk       wél tot stikstofre-
         ductie leidt op     plekken waar overschrijding van         KDW’s klein is   en  reductie minder snel noodzakelijk
         is voor   het behoud     van de natuurkwaliteit. Generieke stikstofdoelen            en -maatregelen zijn daarmee,
         PBL  [14
                                                                                                                                0000000735
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>20075260
         geredeneerd vanuit de natuurkwaliteit             en  vanuit de doelen uit de Europese       Habitatrichtlijn, dus  niet
         automatisch (kosten)effectief.
         KDW is bruikbare indicator maar geen directe maat voor verslechtering natuurkwaliteit
         De  Europese Habitatrichtlijn        is het fundament onder het Nederlandse natuurbeheer,              en  ook onder
         de  uitspraak    van   de Raad   van  State die in mei 2019 de stikstofcrisis inluidde. De        Habitatrichtlijn stelt
         twee   doelen: 1) de natuur als geheel op een niet gespecificeerde termijn in een                gunstige staat van
         instandhouding brengen, 2) het voorkomen van verslechtering van de natuur. Het begrip stikstof
         komt niet     voor   in de  Habitatrichtlijn,  maar    is uiteraard wel  van   belang wanneer stikstof de     natuur-
         kwaliteit verslechtert. Wanneer          stikstofmaatregelen      met  schaarse middelen het meest effectief
         moeten worden         getroffen, verdient het daarom aandacht            om   op basis van  de natuurkwaliteit on-
         derscheid te maken in de         urgentie van maatregelen. De eerste vraag daarbij is op welke locaties
         welk type     stikstofgevoelige natuur achteruitgaat, stabiel is dan wel reeds verbetert. De mate van
         overschrijding van de kritische depositiewaarde kan daarbij fungeren als eerste grove indicator,
         maar    is slechts  een   beperkte   maatlat voor de staat      van  de natuur dan wel de trend die de natuur-
         kwaliteit vertoont. Zo       hangt   de natuurkwaliteit af     van  veel  meer   factoren dan stikstof alleen. De
         mate van KDW-overschrijding zegt vooral iets over het risico op door stikstof veroorzaakte ver-
         slechtering van de natuur, maar niet over de daadwerkelijke huidige trend van de natuurkwaliteit.
         Door alle    stikstofgevoelige habitattypen         te  categoriseren   naar   het type trend in de  landelijke staat
         van  instandhouding (positief, stabiel, negatief), kunnen             we  drie cumulatieve    overschrijdingscurves
         tekenen. Het      zijn zogenoemde s-curves die informatie geven over het areaal en de mate van over-
         schrijding van stikstofgevoelige natuur met een negatieve, een stabiele en een positieve trend (zie
         figuur 2).
         De  figuur   laat zien dat de    stikstofgevoelige      habitats met  een   positieve trend hoofdzakelijk niet of
         maar    weinig   te veel aan   stikstofdepositie ontvangen;        een  beperkte overschrijding correspondeert
         met een     positieve trend. De groene curve laat daarnaast zien dat er stikstofgevoelige natuur be-
         staat  die zich nu (nog) positief ontwikkelt ondanks soms zeer forse overschrijdingen van de KDW.
         Dat deze natuur zich ondanks           overschrijdingen positief ontwikkelt, komt bijvoorbeeld door de             na-
         tuurherstelmaatregelen          die in deze  gebieden getroffen zijn.      Het  hangt  daarbij af  van het type her-
         stelmaatregelen en het type natuur hoelang dit positieve effect zal aanhouden. De
         stikstofgevoelige natuur met een negatieve trend (rode curve) laat veel vaker een zeer forse                   over-
         schrijding zien.     De  figuur bevestigt   daarmee dat de mate        van   overschrijding  iets zegt over het risico
         op  verslechtering.      Dit betekent dat    bij de  inspanning om, conform        de eisen van   de Vogel-  en Habi-
         tatrichtlijn,  een   verslechtering    van  de natuurkwaliteit te voorkomen, het zaak is de risico’s op          ver-
         slechtering zo snel en zo effectief mogelijk te verlagen            op die   plekken  waar ze   het hoogst zijn:
         bijvoorbeeld door stikstof maatregelen            te treffen in de buurt   van    plekken waar   de overschrijding
         van  de KDW’s het grootst én de          huidige trend     van de natuur    negatief is.
         PBL  | 15
                                                                                                                                  0000000736
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 2
         Areaal     van  gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden                  met   overschrijding kritische depositie,    2018
                % areaal (cumulatief per trendtype)
            100
                                                                                        Landelijke trend staat van
                                                                                        instandhouding, 2013-2018
             8o
                                                                                        ——
                                                                                             Positief (g1.000  ha)
                                                                                        ~
                                                                                              Stabiel (40.000 ha)
             60
                                                                                        ——
                                                                                              Negatief (18.000 ha)
             40
             20
               or
                           I
              -1000      -500          o         500      1000        1500       2000
                                                                     Qverschrijding
                                      Beleidspakket
                                    bronmaatregelen
                                                             (mol N per ha per jaar)
                                   inclusief autonome
                                  ontwikkelingen 2030
                                   evenredig verdeeld
          Bron: RIVM, Ministerie van  LNV, PBL
         Drie cumulatieve      frequentieverdelingen van alle stikstofgevoelige habitattypen die de afgelopen zes jaar een landelijke
         positieve,   stabiele  of negatieve trend hebben vertoond. Het gaat hierbij om circa 50 procent van het areaal stikstofge-
         voelige natuur in Natura 2000-gebieden (de overige natuur is leefgebied van beschermde soorten en habitattypen
         waarvan de trends onbekend zijn). De cumulatieve frequentieverdelingen laten zien welk deel van het areaal stikstofge-
         voelige natuur welke maximale overschrijding heeft. In de grafiek maken we daarbij onderscheid tussen arealen stik-
         stofgevoelige natuur waar de natuurkwaliteit een positieve (groen), een stabiele (geel) en een negatieve trend (rood)
         vertoont. Links onderin de grafiek beginnen de curves met de hectares stikstofgevoelige natuur die het minst overschre-
         den zijn. Bij het naar rechts bewegen worden daar steeds de hectares met een hogere overschrijding bij opgeteld. Te zien
         is dat voor de natuur met een negatieve trend de KDW het vaakst zeer fors wordt overschreden (de rode lijn ligt relatief
         ver naar rechts). In arealen stikstofgevoelige natuur met een positieve of stabiele trend, zijn de overschrijdingen minder
         vaak groot. De verticale stippellijn is de denkbeeldige nullijn nadat een geografisch evenredig verdeelde stikstofreductie
         is uitgevoerd die overeenkomt met de ambitie van de structurele aanpak stikstofreductie en natuurverbetering. De fi-
         guur laat zien dat een generieke invulling van deze structurele aanpak relatief weinig arealen stikstofgevoelige natuur
         onder de KDW brengt voor natuurgebieden waar de natuurkwaliteit zich negatief ontwikkelt.
         Huidig beleidspakket stikstofbronmaatregelen richt zich niet specifiek op natuur met nega-
         tieve trend
         De doelen uit de Wet stikstofreductie                  en natuurverbetering verwijzen naar generieke doelstellingen
         voor    het   terugbrengen         van   overschrijding in het gehele areaal van stikstofgevoelige Natura 2000-
         gebieden.       Dit  impliceert dat emissiemaatregelen geografisch relatief ongespecificeerd door                            heel
         Nederland        getroffen      kunnen worden. De verticale                            in
                                                                                  stippellijn figuur         2  laat zien dat een evenredige
         verlaging van        de  stikstofdepositie die overeenkomt met de depositiedaling door maatregelen uit
                                                           —
         de structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking, én de verlaging die sowieso geraamd
         was voor 2030 (de zogenoemde autonome verlaging)
                                                                                      —
                                                                                        weinig effect heeft op het halen van de
         KDW’s voor dat deel van de natuur waarvan de kwaliteit achteruit gaat. Een dergelijke evenredige
         daling lijkt vooral positief voor het grotere aandeel natuur waar de trend in natuurkwaliteit al sta-
         biel is. Uiteraard kan het ook              zo zijn dat de depositiedaling die nodig is               om   de overschrijdingsdoe-
         len uit de Stikstofwet te behalen,               plaatsvindt op plekken          waar     deze wél      meer  dan  evenredig ten
         goede      komt     aan natuur met een          negatieve      trend. Wanneer de          stikstofmaatregelen       een gegarandeerd
         PBL |16
                                                                                                                                              0000000737
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>20075260
         effect moeten hebben          om een      verslechtering van      de natuur   te voorkomen      —
                                                                                                           en om    daarmee te vol-
         doen    aan  de meest urgente eisen uit de           Habitatrichtlijn   —,  dan  ligt het voor  de hand    zeer  forse ge-
         biedsgerichte maatregelen          te treffen in de buurt    van   die gebieden die een forse overschrijding van de
         KDW'’s én bovenal        een   negatieve     trend in natuurkwaliteit laten zien.
         Prioriteer gebiedsgerichte stikstofmaatregelen op basis van                       aanwezigheid bronnen, mate van
         overschrijding, type natuur, en trend natuurkwaliteit
         Gebiedsgerichte maatregelen zijn vooral effectief om                  de  stikstofoverschrijding te verlagen in gebie-
         den   waar   veel stikstofbronnen voorkemen, met                name   ammaoniakbronnen. Voor          stikstofgevoelige
         natuur zijn dit vaak de gebieden met een relatief hoge overschrijding van de KDW. Vaak zijn dit ook
         de gebieden waar habitattypen voorkomen die een negatieve trend vertonen. Figuur 3 laat voor vijf
         verschillende Natura        2000-gebieden zien hoe een gebiedsgerichte maatregel, zoals het in                     zones
         rond de    gebieden     wegnemen         van  emissies, verschillende effecten heeft         voor  verschillende locaties
         en verschillende typen natuur. Met              name   de  Peelgebieden zijn gebaat bij gebiedsgerichte stikstof-
         maatregelen.      Dit  zijn hoogveengebieden          waar zeer     hoge overschrijdingen voorkomen, veel            ammo-
         niakbronnen      aanwezig zijn,       en  voornamelijk habitattypen voorkomen die landelijk een
         verslechtering laten zien.         Maar cok worden hier         positieve meldingen gedaan         over  herstelmaatrege-
         len. Ook de Veluwe heeft te maken met                een  hoge overschrijding       en  leent zich  voor  gebiedsgerichte
         stikstofmaatregelen.         De   prioritering om    hier snel   een  depositieverlaging tot stand        te brengen, heeft
         te maken met de dalende natuurkwaliteit                van  onder andere oude eikenbossen            en  de  beperkt be-
         schikbare    natuurherstelmaatregelen hiervoor.              In  duingebieden, zoals      het Noordhollands Duinre-
         servaat in   figuur   3, is de  overschrijding gemiddeld fors lager (zie           ter vergelijking Meijendel      en de
         Duinen    van   Vlieland in    figuur 1). Belangrijker     nog is dat deze    gebieden     relatief ver van   (ammo-
         niak)bronnen zoals stallen liggen. Duingebieden hebben dus minder baat bij                        een   gebiedsgericht zo-
         neringsbeleid     voor   de landbouw dan de eerder genoemde                 gebieden. Omdat de natuurkwaliteit van
         veel  duinhabitattypen (ondanks de meestal ongunstige                    staat en   afgezien van enkele onbekende
         trends)   zich  landelijk overwegend          stabiel of  positief  ontwikkelt, hebben       maatregelen om de stik-
         stofdepositie te verlagen voor deze gebieden relatief                 minder   prioriteit. Toch komen ook in deze ha-
         bitattypen lokaal soms forse overschrijdingen van de                  KDW    voor.   Als het erom gaat de landelijke
         achteruitgang van        de natuurkwaliteit te stoppen           en hiervoor de beschikbare middelen           zo effectief
         mogelijk    in te zetten,    ligt  de  prioriteit dus niet direct bij de duingebieden, tenzij in de nabije toe-
         komst blijkt dat     hoge overschrijdingen lokaal of landelijk leiden tot verslechtering van                  de natuur-
         kwaliteit. Duingebieden kunnen bovendien profiteren van de verlaging van de
         achtergronddepositie door gebiedsgerichte maatregelen                      elders in Nederland,     bijvoorbeeld    in de
         buurt   van  de Veluwe      (zie bijvoorbeeld:     Erisman & Brouwer 2021). Worden de KDW'’s als                langeter-
         mijndoel gekozen (Paul 2021;             Remkes et al. 2020; WNF        2021), dan zullen    voor een    relatief beperkt
         deel  van de stikstofgevoelige           natuur  niet alleen  zeer   forse  gebiedsgerichte maatregelen         moeten
         worden     getroffen,    maar    ook verregaande maatregelen op             zeer  grote afstand    van  die  gebieden,
         waaronder het buitenland (Bleeker 2021;                BE   &                    2019; WNF 2021).
         PBL  | 17
                                                                                                                                     0000000738
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuurs
         Bijdrage van stalemissies in             zones   rondom Natura           2000-gebied,      2018
         Effect op    stikstofdepositie                                     Aantal stallen
                                                                                            [
                            |
          Noordhollands                                                      Noordhollands
           Duinreservaat
                            .                                                 Duinreservaat
             Weerribben                                                         Weerribben
         Deurnsche Peel                                                     Deurnsche Peel
             &  Mariapeel                                                       & Mariapeel
             Groote Peel
                            i
                                                                                Groote Peel
                                                                                            |
                   Veluwe
                            TEN
                           fo]     10   20    30     40    50    60
                                                                   phbl.nl
                                                                                    Veluwe
                                                                                            oo
                                                                                            0      2000   4000    6000
                                                                                                                               pbl.nl
                                                                                                                            8oco
                  % van  overschrijding kritische depositiewaarde                                                      stallen
         Afstand tot Natura     2000-gebied
                 0,25 km         I     km
                 osokm           [ll  5km
         I o75km                 I    okm
         Bron: RIVM, PBL
         Het   effect van staiemissies op de overschrijding van vijfgeografisch archetypische Natura 2000-gebieden. De grafieken
         laten zien dat de       aanwezigheid van bronnen en de locatie ten opzichte van de te beschermen natuur tot grote verschiilen
         leiden in de relatieve bijdrage van stalemissies per afstandszone aan de overschrijding van de KDW in Natura 2000-
         gebieden. De grafieken laten zien dat voor de Peel en de Veluwe relatief veel winst te boeken is met gebiedsgericht be-
         leid, en in de duinen veel minder. Emissies door bemesting en beweiding zijn hierbij nog niet meegenomen, evenmin als
         emissies uit andere sectoren.
         Nationale stikstofdoelen en -maatregelen lopen kans eigenstandige systematiek te worden
         met     beperkt effect op natuurkwaliteitssystematiek uit de Europese Vogel-                                     en   Habitatrichtlijn
         Uit   een    analyse       van  de effectiviteit      van      generieke stikstofdoelen         en -maatregelen blijkt dat een        ge-
         lijkmatige verlaging            van   de   stikstofdepositie          niet  garandeert      dat deposities   ook fors worden terug-
         gedrongen op             die plekken      waar   dit het hardst         nodig is.     Hiermee is het de vraag wat de doelen uit de
         Stikstofwet gaan betekenen                   voor   de  stikstofgevoelige            natuur waar   de  urgentie     voor een   forse de-
         positiereductie het grootst is. Immers, de generieke stikstofdoelen uit de Stikstofwet sturen op het
         verlagen van het aantal hectares stikstofgevoelige natuur waar de KDW overschreden wordt. Deze
         doelen      zijn   het snelst te bereiken in           gebieden        waar    de  overschrijding    het kleinst is. Zoals hiervoor is
         aangegeven, komen de                 negatieve       trends in natuurkwaliteit echter vooral              voor    bij   habitats in zwaar
         overbelaste gebieden,               waar    generieke maatregelen de stikstofdepositie                   niet snel onder de KDW
         zullen     brengen.        Zo kan het      zijn dat de doelen uit de Stikstofwet kosteneffectief                     gehaald worden
         zonder dat de           depositie substantieel afneemt in die gebieden                       waar  dit gezien de trend van de na-
         tuurkwaliteit het meest urgent is. Daarmee bestaat de kans dat de doelen uit de Stikstofwet in 2025
         met     dure    maatregelen gehaald worden terwijl de                        natuur    in de meest urgente      gebieden blijft ver-
         slechteren, waardoor Nederland dus nog altijd niet voldoet                                aan  de eisen  van   de    Europese   Habitat-
         richtlijn.    Wanneer dit het           geval is,    kan het      zo  zijn  dat de    Europese Commissie        het stikstofbeleid    —
         ondanks de forse kosten die daarmee gemoeid zijn                               —
                                                                                           onvoldoende acht. Ook wordt het dan niet
         mogelijk       de     vergunningverlening          in  specifieke gebieden te vergemakkelijken. Bovendien heeft een
         recente       rechtszaak      over    het intrekken van een onherroepelijke vergunning nabij het Natura 2000-
         PBL |18
                                                                                                                                                   0000000739
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>20075260
         gebied Kampina        laten zien dat   een   onvoldoende onderbouwde             gebiedsgerichte stikstofaanpak              be-
         staande     vergunningen juridisch      cnzeker maakt.
         Met andere woorden:          een  aanvankelijk generieke aanpak van            de  stikstofproblematiek          is uiteraard
         te  begrijpen vanuit de      inzet om   tegemoet     te komen    aan   de  urgentie van        een  breed natuurherstel-
         plan zoals de Raad       van  State heeft benoemd. Echter, door           een   sterk op     generieke stikstofdoelen
         gerichte aanpak      te kiezen kan het     stikstofbeleid    een  eigenstandige systematiek worden                 naast de
         internationale systematiek van de Vogel-            en   Habitatrichtlijn,   die  uitgaat     van   gebiedsspecifieke       na-
         tuurkwaliteit, gebiedsplannen         en  aanpakken.      Naast de   beleidscomplexiteit           die deze dubbele syste-
         matiek met zich      meebrengt, kan de ambiguiteit          van  de effecten     van een      dubbele      systematiek tot
         politiek lastig uitlegbare      resultaten leiden. Daarnaast wordt het            generiek fors verlagen         van   de stik-
         stofdepositie     steeds duurder naarmate de eerste, relatief            eenvoudiger, maatregelen zijn              genomen.
         Vanuit het     perspectief van natuur is het daarom wenselijk             om in een afweging van de kosteneffecti-
         viteit te kijken naar de locaties waar forse maatregelen het snelst noodzakelijk zijn gegeven de
         trends in de natuurkwaliteit, en om tevens te kijken naar de (on)mogelijkheden en kosten van an-
         dere    maatregelen     om   de natuurkwaliteit te verbeteren. Denk           bijvoorbeeld        aan    het tegengaan    van
         verdrogings- of inrichtingsmaatregelen.
          Risico 3. Generieke stikstofaanpak biedt weinig
         garanties voor juridisch zekere vergunningen
         De   huidige stikstofcrisis komt      voort uit de    uitspraak van    de Raad     van   State in mei 2019. De Raad
         van   State toetste in    zijn uitspraak   de  argumentatie     voor  vergunningverlening             die het  Programma
         Aanpak Stikstof (PAS) volgt,        aan  de   Europese Vogel-     en  Habitatrichtlijn. Grofweg constateerde hij
         twee     problemen: 1) het effect van de maatregelen stond niet vast                op het moment           van vergunnen
         van   activiteiten, waardoor het PAS         een voorschot deed op de toekomst;                en  2)  het PAS maakte geen
         onderscheid tussen        stikstofmaatregelen bedoeld          voor natuurkwaliteitsherstel             en stikstofmaatrege-
         len bedoeld om de        vergunningverlening vergemakkelijken. Volgens
                                                            te                                       de  Habitatrichtlijn mag een
         overheid de     vergunningverlening namelijk pas vergemakkelijken                  als  zij  zich  eerst voldoende heeft
         ingespannen      om   verdere    achteruitgang van      de specifieke natuurkwaliteit van Natura 2000-gebie-
         den tegen te gaan,       en waar   nodig die natuurkwaliteit te verbeteren. Met andere woorden, net als
         bij  het zo  (kosten)effectief mogelijk inzetten        van   maatregelen kan de overheid de vergunningverle-
         ning    niet zondermeer      vergemakkelijken      door   generieke bindende stikstofdoelen te stellen, ook niet
         wanneer      die doelen aantoonbaar worden           gehaald.   Als een   overheid      voor een      specifiek Natura
         2000-gebied       niet kan onderbouwen dat         ze  voldoende    (stikstof)maatregelen           heeft   getroffen    om   de
         natuurkwaliteit te behouden of te verbeteren, dan is              juridisch onzeker of ze de vergunningverlening
         mag vergemakkelijken.          Kortom,   ook   hier geldt  dat  een  eigenstandige stikstofsystematiek het risico
         in zich   draagt  dat niet voldaan wordt       aan  de voorwaarden voor          vergunningverlening zoals vastge-
         steld in de    Europese Habitatrichtlijn. Hieruit volgen         twee   specifieke     risico’s.
         Focus op kritische      depositiewaarde zorgt voor zeer beperkt effect Stikstofwet op vergunning-
         verlening
         Afgezien     van de  mogelijkheid die de Habitatrichtlijn biedt voor het zogenoemd ‘salderen’                        —
                                                                                                                                 het
         door initiatiefnemers zelf uitruilen        van  depositie    door activiteiten te stoppen            en  daarmee ruimte
         bieden voor nieuwe activiteiten         —,  biedt de nieuwe Stikstofwet slechts             zeer   beperkt ruimte      om
         nieuwe activiteiten toe te staan die stikstofemissie veroorzaken. Dat                    geldt ook voor activiteiten die
         leiden tot slechts     een zeer   kleine emissie of    verhoging van de       depositie. Doordat de wet zich richt
         PEL   | 19
                                                                                                                                          0000000740
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>20075260
         op het onder de KDW           brengen    van  hectares   stikstofgevoelige     natuur, ontstaat pas extra ruimte
         voor    het vergunnen      van   nieuwe uitstoot zodra de       depositie in   een   gebied onder de       KDW     blijft. Voor
         2025    zou  het  hierbij  gaan    om go procent     van  het aantal hectares      stikstofgevoelige      natuur.    Daarbij
         Zou er tot    2025 dus geen ruimte voor         vergunningverlening ontstaan           voor   alle activiteiten die leiden
         tot  enige depositieverhoging op           een van   de 60 procent    van  de   stikstofgevoelige hectaren die nog
         niet onder de KDW zitten. Die           mogelijkheden      tot vergunningverlening worden, zonder dat zi] nega-
         tieve effecten     voor   Natura    2000-gebieden hebben, verruimd als de focus               van    het beleid   en  de inzet
         van   middelen komen te          liggen  op het voorkomen       van een   verdere    achteruitgang van       de natuur-
         kwaliteit   en   het daarmee halen        van de  specifieke natuurkwaliteitsdoelstellingen             voor een    Natura
         2000-gebied
                           —
                              de  zogenoemde instandhoudingsdoelstellingen.
         Vrijstelling vergunningverlening bouwsector juridisch onzeker
         Voor    specifiek de     bouwsector     bepaalt  de Stikstofwet dat de      stikstofdepositie buiten beschouwing
         wordt    gelaten bij    het verlenen    van  vergunningen.      De  partiéle vrijstelling is nadrukkelijk alleen van
         toepassing op       emissies die    vrijkomen bij    activiteiten  van  de bouwsector        zelf,  en niet op emissies die
         vrijkomen     in de   gebruiksfase    van   hetgeen gebouwd       wordt. Dat      roept drie vragen op. Ten eerste is
         het de vraag of de bouw met deze             partiéle vrijstelling daadwerkelijk veel geholpen wordt. Bijna                 alle
         voltooide bouwwerken, of het             nu om een    nieuwe    woonwijk gaat, een theater of een of enkele be-
         drijven,   leiden in de    gebruiksfase ook tot      een, zij het vaak geringe, emissie en dus tot extra deposi-
         tie. De vraag is dan ook hoeveel           gebouwd kan worden als de emissies die voortkomen uit de
         bouwwerkzaamheden zelf vrijgesteld worden, maar de emissies tijdens de gebruiksfase, hoe gering
         die cok mogen        zijn, niet.  Ten tweede    rijst de  vraag of het  splitsen van bouw-          en gebruiksfase      Euro-
         peesrechtelijk      kan. De Raad     van   State heeft uit het   Europeesrechtelijk        kader   — preciezer:   het pro-
         jectbegrip in artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn afgeleid dat bouw- en gebruiksfase in veel gevallen als
                                                               —
         een geheel moeten worden gezien. Ten derde kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de onder-
         bouwing van       de   partiéle vrijstelling zelf. De redenering is dat gezien de robuustheid                 en  effectivi-
                                                                                      —
         teit  van  de structurele aanpak, het geringe aandeel van de bouwsector aan de totale
         stikstofdepositie       én het feit dat de structurele     aanpak op    meer     pijlers  rust dan uitsluitend      deposi-
         tiereductie    —
                           kan worden      uitgesloten   dat de   voorgestelde partiéle vrijstelling         het bereiken    van    de
         instandhoudingsdoelstellingen in de weg staat. Bij deze redenering wordt dus,                         net als  bij het PAS,
         een   voorschot genomen op de effecten             van een    plan en een   programma dat eerst nog moet                wor-
         den   uitgevoerd. Ook       al is dat voorschot in omvang veel kleiner dan            bij  het PAS, de    onderbouwing
         van   de  vrijstelling blijft toch dezelfde.
         Natuurdoelen uit de Vogel-                                            en     Habitatrichtlijn
         bieden zowel                        een       helder beleidskader als
         beleidsmatige manoeuvreerruimte voor oplossen
         stikstofcrisis
         (Kosten)effectieve aanpak natuur en stikstof staat of valt bij verbeterde ecologische dataverza-
         meling en gebiedsplannen
         De Vogel- en Habitatrichtlijn stelt geen doelen voorstikstofdepositie. Aanpak van de stikstofdepo-
         sitie  zou moeten       voortvloeien uit het feit dat     ze de  vastgestelde oorzaak is van achteruitgang en/of
         in de toekomst       een   bedreiging vormt     voor    instandhoudingsdoelen in          een  specifiek natuurgebied.
         Een   (kosten)effectieve aanpak van stikstofreductie             in het licht  van   de doelen     van  de Vogel-     en
         PBL   [20
                                                                                                                                          0000000741
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>20075260
         Habitatrichtlijn    staat   of valt derhalve bij   goede gegevens over de achteruitgang van            de natuurkwali-
         teit (zie  voor  de  doelstelling    natuurkwaliteit:    BEER
                                                                       &                   2019). Vanuit de   richtlijnen heeft
         het  prioriteit  om   de  depositie daar te verlagen waar deze nu achteruitgang in de natuurkwaliteit
         veroorzaakt     en waar     herstelmogelijkheden via andere maatregelen beperkt beschikbaar zijn. Dit
         vraagt    om  gegevens     over  trends in de natuurkwaliteit      en  kennis  over    oorzaak-gevolgrelaties      achter
         deze trends, evenals       over  het  ecclogisch herstelvermegen.         De huidige gegevensvoorziening          in het
         kader   van  de  Vogel-    en  Habitatrichtlijnen focust met name op de nationale rapportageverplichtin-
         gen   richting Europa.     Minder aandacht gaat nog uit         naar  het volgen   van   de ontwikkelingen     in de af-
         zonderlijke gebieden        en  het gebruik van gegevens die nuttig zijn        om    het beleid desgewenst      te
         kunnen     bijstellen.  Meer kennis     over  lokale  ontwikkelingen     in de  ecologie is een voorwaarde        om
         (kosten)effectief     maatwerk te kunnen leveren          voor  de  beleidsaanpak,      de prioritering  en  de fasering
         van  de stikstofreductie. Bovendien          blijkt uit de rechtszaak rond     een  vergunning nabij     het Natura
         2000-gebied Kampina hoe essentieel gedegen gebiedsplannen zijn                      voor   het onderbouwen      van
         welke    stikstofmaatregelen wel of niet nocdzakelijk zijn           en waarom.      Ontbreekt   een gedegen onder-
         bouwing, dan kunnen bestaande onherroepelijke vergunningen juridisch onzeker worden. Zonder
         aanvullende     ecologische informatie        is de mate waarin de KDW wordt behaald, één             van   de weinig
         beschikbare maten waartegen             stikstofmaatregelen kunnen worden afgezet. Dit is een consequen-
         tie van de tot op heden beperkt beschikbare ecologische gegevensvoorziening die we terugzien in
         de focus op de KDW'’s in de huidige beleidsaanpak. Echter, een focus op de realisatie van de KDW's
         impliceert    voor  grote delen     van  stikstofgevoelig    Nederland    een  weinig gedifferentieerde weg         naar
         een   nagenoeg    emissievrije landbouw,         zo zagen   we  eerder. Dat open      vormen van   veehouderij      en
         akkerbouw in grote delen          van  de  stikstofgevoelige provincies      nagenoeg     emissievrij kunnen wor-
         den, lijkt onwaarschijnlijk. Daarnaast is het de vraag of de grootschalige uitfasering, verplaatsing of
         mogelijke transitie van open veehouderijsystemen richting een meer gesloten intensieve veehou-
         derij in emissieloze stallen maatschappelijk cok wenselijk en haalbaar geacht wordt. Een focus op
         gebiedsspecifieke natuurkwaliteit in plaats van op landelijke stikstofdoelen, biedt daarentegen
         meer    perspectief op een integrale afweging met juridisch zekere resultaten.                Een verbeterde ecclo-
         gische dataverzameling, analyse           en gebiedsplannen zullen       hier voorwaardelijk voor zijn.
         Integrale stapsgewijze aanpak sluit aan bij aanscherping Europese doelen
         In lijn met   het centraal stellen     van  de natuurkwaliteit, stelt de Europese Commissie in haar recente
         aanscherping van       de natuurdoelen voor te kiezen voor           een  stapsgewijze verbetering      van   de natuur-
         kwaliteit. Dit omdat de doelen          van  de VHR voor het bereiken       van een    gunstige  staat van   instand-
         houding geen einddatum kennen.              In de  aanscherping vraagt de EC de lidstaten ervoor te zorgen dat
         alle beschermde habitats         en soorten    in 2030 in landelijke trend en status niet langer achteruit gaan
         (EC 202043).   Daarnaast moeten de lidstaten ervoor zorgen dat in 2030 ten minste 30 procent                     van   de
         soorten en habitats die momenteel niet in             gunstige   staat van  instandhouding verkeren, ofwel           een
         gunstige    staat  hebben of ten minste        een  sterke  positieve trend vertonen. Logische criteria op basis
         waarvan     lidstaten   prioriteiten   kunnen stellen voor het      verbetertraject van de landelijke staat van
         instandhouding,       gaan   volgens   de EC over    enerzijds biodiversiteit    en  anderzijds synergie    met andere
         leefomgevings-       en  klimaatdoelen. Ten aanzien         van  de biodiversiteit   geeft  de EC aan   dat het in de
         eerste   stappen    van  het herstel    logisch is te focussen    op die soorten    en  habitats die de   hoogste kans
         hebben om op nationale of EU-schaal uit te sterven               (EC 2020a).   Verdere    prioritering  kan  volgens de
         PBL  | 21
                                                                                                                                   0000000742
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>20075260
         EC  gebaseerd worden            op nationale     verantwoordelijkheid       en het   ‘umbrella’-effect* van bij  een   be-
         paalde     soort    of habitat    te nemen     herstelmaatregelen.      Daarnaast kan       meekoppeling      met ander be-
         leid  een    rol spelen bij    de   prioritering.  Zo is het logisch   te  kijken  naar   maatregelen     voor soorten en
         habitattypen die ook relevant zijn             voor  klimaatmitigatie      en -adaptatie, zoals herstel       van  bossen
         voor    CO,-vastlegging        en   herstel  van natuur om    overstromingen        te  voorkomen (EC 2020a).        Meekop-
         peling    is niet alleen    van   toepassing op     de keuze   van  habitattypen/-soorten          en  gebieden,   maar   ook
         op de te kiezen         maatregelen. Bij      de inzet van  het stikstofemissiebeleid in        zones    kan bijvoorbeeld
         gelijktijdig de koppeling worden gemaakt                 met maatregelen gericht op het wegnemen                van  andere
         drukfactoren dan stikstof, zoals             fragmentatie,   hydrologie, of     een te   beperkt leefgebied.      Ten aanzien
         van   het klimaatbeleid         ligt  het voor de hand de    emissiemaatregelen          te  koppelen    met de   maatrege-
         len die   tegelijkertijd positief zijn       voor  de reductie  van   broeikasgassen. Bij bosaanplant           zou  ook ge-
         keken kunnen worden              naar   locaties  waar  emissiemaatregelen        genomen worden, zoals de          zones
         rond    natuurgebieden.
         Vergunningverlening gebaat bij voorwaardelijke gebiedsspecifieke drempelwaardes
         Duitsland       en  Denemarken hebben           een  drempelwaarde geintroduceerd die de vergunningverlening
         voor    activiteiten die     weinig stikstof uitstoten, administratief vergemakkelijkt. Deze drempelwaarde
         vrijwaart     deze activiteiten       van zware    administratieve eisen      en  ineffectieve blokkades. Zonder         een
         dergelijke drempelwaarde               moet voor een enorm aantal activiteiten           eigenlijk een vergunning wor-
         den   aangevraagd. Denk            aan   het wekelijks uitlaten van de hond in een Natura 2000-gebied, de
         bouw     van een      of enkele    huizen of de aanleg van een bedrijventerrein, zelfs als dat op zeer grote af-
         stand    van een      Natura   2000-gebied gebeurt. Deze vergunning zou in principe pas kunnen worden
         verleend nadat         een  zogenoemde passende beoordeling is uitgevoerd. Dan moet uit deze beoorde-
         ling overigens eerst blijken dat tegenover de kleine hoeveelheid extra depositie ergens een afname
         van   de depositie staat, bijvoorbeeld door te ‘salderen’ voor elke wandeling met de hond of bouw-
         activiteit    —
                          hoe   ver ook   van een     Natura 2000-gebied. De drempelwaarde in               onze   buurlanden berust
         op de    overweging        dat  er  in de  natuurwetenschappen bepaalde drempels                bestaan waaronder geen
         oorzaak-gevolgrelaties kunnen worden aangenomen. In dit geval gaat het                            om   de oorzaak-gevolg-
         relatie tussen       een zeer    kleine hoeveelheid extra      depositie    en een    gevaar   voor   verslechtering van de
         natuurkwaliteit. In de Duitse rechtspraak is deze redenering aanvaard                        en wordt    een dergelijke
         drempel gehanteerd.            Om    te voorkomen dat deze       drempelwaarde         tot  ongecontroleerde hoeveelhe-
         den kleine emissies leidt, kan de             drempel gebiedsspecifiek gekoppeld worden                aan een   reeds vast-
         gestelde depositieafname              op Natura 2o000-gebieden. Dergelijke gebiedsspecifieke
         drempelwaarden kunnen bijvoorbeeld uitsluitend voorwaardelijr toegestaan worden zolang de                                 de-
         positie (bijvoorbeeld         berekend met        behulp van  een   driejaarsgemiddelde) blijft         dalen. Deze   daling
         meet     bovendien       bovenop de depositiereductie komen die noodzakelijk is                  voor   de  gebiedsspeci-
         fieke natuurkwaliteit.
         luridische houdbaarheid               (kosten)effectieve aanpak & vergunningverlening vraagt om centraal
         gecoordineerde wetenschappelijke borging en prioritering
         De   Habitatrichtlijn      richt zich op natuurkwaliteit. Voor zowel de            (kosten)effectiviteit van maatrege-
         len als de     juridische    houdbaarheid       van  vergunningen     is het voor de     richtlijn van groot belang dat
         wetenschappelijk kan worden aangetoond dat een overheid het noodzakelijke heeft gedaan                               om
         *
           Van   een   umbrella   effect is sprake als andere soorten     in een   habitat  meeprofiteren van beschermingsbe-
           leid  gericht    op  een  specifieke soort.
         PBL   | 22
                                                                                                                                       0000000743
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>20075260
         verslechtering van       die natuurkwaliteit te voorkomen. Het is echter              een  ingewikkelde cpgave om         te
         beoordelen of verschillende typen             herstelmaatregelen       voor   natuurkwaliteit uitwisselbaar       zijn
         (Ploegmakers       et al. 2021). Hetzelfde      geldt  voor   de effectiviteit  van  samengestelde maatregelenpak-
         ketten. Juist de     beoordeling van de (wetenschappelijke) zekerheid van effecten speelt een belang-
         rijke rol in juridische procedures, waaronder de PAS-rechtszaak uit 2019. Om een genuanceerd
         gebiedsspecifiek oordeel mogelijk             te maken    zou een   onafhankelijke wetenschappelijke organisatie
         -
           zoals   een  jury,  of, in  meer   geinstitutionaliseerde       vorm, een    onafhankelijke wetenschappelijke          au-
         toriteit  —
                     daarbij   twee    primaire taken kunnen vervullen.           Ten eerste kan    zij een  doorlopende     taak
         krijgen   om   de verschillende       gebruikte monitoringsystemen           en  beoordelingsmethodieken         te toet-
         sen.   Het  Adviescollege      Meten    en  Berekenen Stikstof (2020) heeft dit         eenmalig gedaan       voor  het me-
         ten en berekenen van          stikstof. Ten tweede gaat het        om   het  wetenschappelijk       toetsen van de
         effecten    van  samenhangende beleidspakketten                die bestaan uit verschillende typen         maatregelen     en
         van   de  mogelijkheden        om   eventuele    drempelwaarden toe te staan op           basis   van  het te voeren   be-
         leid.  Op die manier zou de brugfunctie tussen de beleidsmatige, ecologische                       en juridische praktijk
         kunnen worden versterkt. Uiteraard              zijn verschillende    organisatievormen mogelijk,          maar  gezien de
         Uiteenlopende expertises           die  een dergelijke organisatie       moet   verenigen    kan   een  compacte onder-
         steunende      secretariaatsorganisatie        met wisselende leden        uit de kenniswereld ook        passend zijn.
         Keuze             voor         strikte stikstof-                      en      klimaatdoelen
         landbouw                     impliceert politieke weging van
         Nederland als ‘landbouwland’
         Wanneer Nederland           voor  de   lange termijn kiest voor strikte stikstof-        en  klimaatdoelen, dan zal dat
         voor   grote delen     van   de stikstofgevoelige provincies verregaande ruimtelijke implicaties hebben,
         die naar verwachting duizenden agrarische bedrijven en gezinnen treffen. Voor vertrouwen in de
         overheid     en  de  rechtspraak,     maar   ock voor    bedrijfsmatige     zekerheid    en om    kostbare lock-ins te
         voorkomen zal het         van  groot belang zijn bedrijven die echt weg moeten, tijdig               een  uitweg te bie-
         den. Daarnaast zal de keuze voor strikte doelen vroeg of laat de vraag doen                       rijzen voor  hoeveel  van
         welk type landbouw          er op termijn nog ruimte        is in Nederland. De discussie over doelen          en maatre-
         gelen   om   de stikstofcrisis op te lossen heeft deze vraag            onvermijdelijk gemaakt.        Voor het klimaat
         staat   deze discussie nog in de coulissen,          maar   deze zal vroeg of laat     eveneens ten      tonele komen. De
         discussie    over   welke landbouw        we  in Nederland wensen,        volgt  niet uit een   eenvoudige nationale
         uitruil tussen bijvoorbeeld landbouwemissies                en  vergunningverlening voor         de  woningbouw.      Ze is
         eerder   een   afgeleide    van   het effect dat strikte stikstofdoelen hebben op            specifieke bedrijfstakken in
         grote delen     van   Nederland. Deze       zeer  forse  effecten maken het lastig, zowel technisch als politiek-
         maatschappelijk,       om    landbouwactiviteiten te verplaatsen, zoals in het verleden gebeurde bij de                   re-
         constructie     van  de  varkenshouderij       en  zoals  terugkomt     in de voorstellen voor      een  agrarische
         hoofdstructuur. Technisch is het           lastig omdat er weinig plekken zijn waar een dergelijke omvang
         aan vee en     bemesting      van   landbouwgrond géén effect heeft op de overschrijding van de KDW’s van
         stikstofgevoelige       natuur.   Politiek-maatschappelijk is        het  lastig, omdat    het  —
                                                                                                            nog  afgezien van   de
         stikstofcrisis die het in de       meeste   gebieden     in Nederland uiterst      lastig zou  maken om      vergunningen
         te verstrekken      voor   verplaatste agrarische activiteiten moeilijk denkbaar is welke provincie hon-
                                                                               —
         derden    (intensieve) veehouderijbedrijven kan en wil huisvesten. Welke ruimte kan daarvoor be-
         schikbaar     gesteld worden       in  een tijd waarin de ruimteclaims vanuit          de energie-, woning-, of
         natuursector snel aan         belang lijken te winnen?
         PBL  | 23
                                                                                                                                       0000000744
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>20075260
         Kortom,    een keuze  voor   strikte stikstof-  en  klimaatdoelen      voor  de landbouw zal op       termijn voor
         heel het Nederlandse      grondgebied
                                                   —
                                                     en voor   alle  veehouderij-    en akkerbouwbedrijven
                                                                                                                  —
                                                                                                                    zeer forse
         implicaties hebben. Niet alleen vergt die keuze          een  strategie waarbij alle beschikbare technieken         en
         managementsystematieken aangewend                en gehandhaafd       moeten worden        (ook op  zeer  grote af-
         stand van stikstofgevoelige gebieden),         ook  leidt  ze tot een   ongekende codrdinatieopgave: is er een
         ruimtelijke inpassing    denkbaar    waarbij   de restemissies uit de     overblijvende bedrijven laag genoeg
         zijn en ver  genceg af   liggen  van  stikstofgevoelige natuurgebieden?           En wellicht  belangrijker nog: is
         er op deze locaties   tijdig betaalbare ruimte beschikbaar voor           precies   die  bedrijven uit  de stikstof en
         broeikasgas emitterende bedrijfstakken          die financieel-economisch door kunnen             en  willen op dit
         hoogtechnelogische agrospoor?          Een keuze    voor   strikte stikstof-  en   klimaatdoelen in combinatie
         met de ambitie om een       ‘landbouwland’      van  akkerbouw      en  (open) veehouderij     te  blijven impliceert
         dus  niet alleen  een
                               aanzienlijke technische opgave,          maar  ook   een zeer
                                                                                                omvangrijke ruimtelijke    co-
         ordinatieopgave.    Het zal   wijs zijn bij deze codrdinatieopgave tijdig de vraag te stellen in hoeverre
         de opgave realistisch    gezien oplosbaar zal zijn.      Naast het   uitkopen    van   vele duizenden    bedrijven,
         moet immers ook      tijdig ruimte beschikbaar      zijn  waar   bedrijven   die dat willen   en  kunnen,   naartoe
         kunnen verhuizen. Daarvoor moet           grond   beschikbaar worden       gesteld op plekken      waar   dat econo-
         misch   en  maatschappelijk     misschien niet het meest       voor  de hand    ligt. Gezien de huidige investerin-
         gen  en  grondprijzen zal het hierbij eerder over tientallen tot honderden miljarden euro’s gaan dan
         over   honderden   miljoenen. Bovendien bestaat de uitvoeringscapaciteit                om een   dergelijke operatie
         te voltooien   nu nog niet   (zie ook: PBL 2018, 2021).
         PBL  | 24
                                                                                                                                0000000745
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>20075260

VERDIEPING

PBL | 25

0000000746
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>20075260
         1             Inleiding
         Na de      uitspraak van   de Raad     van  State op 2g mei 2019 over het         Programma Aanpak Stikstof (PAS)
         werd het op veel locaties in Nederland            lastig  om    natuurvergunningen         te  verlenen    voor  de uitstoot
         van  stikstof. Dit stilvallen     van   de  vergunningverlening       luidde de actuele ‘stikstofcrisis’ in. Dat hin-
         derde niet alleen de bouw van            woningen, om tegemoet te komen aan de woningbouwopgave,
         maar ook de bouw van snelwegen, waterkeringen en havens (LNV 2020a). De cnzekerheid bij on-
         dernemers over hun ontwikkelperspectief en hun investeringen in het verleden werd groter, zowel
         binnen als buiten de landbouwsector.
         Stikstof en natuur in het maatschappelijk debat & beleid
         De  uitspraak van de Raad         van   State voedde ook       een  fundamentelere         maatschappelijke discussie
         over  de noodzaak        van een    adequaat natuurbeleid. De verhouding tussen                 ontwikkelperspectief voor
         economische        belangen en de ruimte voor natuurbelangen speelt daarin                    een belangrijke rol (zie
         bijvoorbeeld: Remkes et al. 2020). Ondanks de stormachtige ontwikkeling van een nieuw beleids-
         traject onder leiding van een eigen Directoraat-Generaal Stikstof en de komst van de Wet stikstof-
         reductie     en  natuurverbetering,      is vergunningverlening twee jaar           na  de  uitspraak nog altijd lastig
         (Provincie Flevoland 2020; Van den Tweel              et  al. 2021). De tussenkomst          van   de COVID-1g9-pandemie
         heeft de     maatschappelijke discussie wellicht overschaduwd, maar allermist geluwd. De pleidooien
         voor strengere doelen, verdergaande aanpakken en bovenal meer urgentie zijn nog steeds aan de
         orde   van    de dag (Paul    2021; Remkes et al. 2020; WNF          2021). Veel pleidooien hebben gemeen dat               ze
         nationale stikstofdoelen centraal stellen. Dit is            opvallend    omdat het fundament onder de               uitspraak
         van  de Raad      van  State, de Habitatrichtlijn (92/43/EEG), gebiedsspecifieke natuurkwaliteit centraal
         stelt. Dat is niet hetzelfde als       een   nationale reductie     van  de  overschrijding van de kritische deposi-
         tiewaarde. Wanneer op nationaal niveau stikstof centraal                   gesteld wordt, volgt daar logischerwijs uit
         dat de landbouw         daarbij  een   hoofdrolspeler is, vanwege zijn aandeel in de stikstofdepositie. Ook
         wanneer       de focus op natuurkwaliteitsdoelen           ligt, zal de landbouw een belangrijke rol moeten spe-
         len, maar      dan  langs meerdere dimensies zoals ruimte, hydrologie en type landbouw. Daarmee ont-
         staat de     mogelijkheid     om   langs  meerdere dimensies de natuurkwaliteit te verbeteren                            &
                ZH
                       2017;            etal. 2020;               etal. 2020;                       et  al. 2020;   BEA
                                                                                                                         et al. 2020;
            13                       2019).
         Een  dergelijke aanpak gericht          op natuurkwaliteit kan       goed   in lijn zijn  met de     nieuwe Europese bio-
         diversiteitsstrategie (EC 2020a).          Deze  strategie heeft     de ambitie om nieuwe tussendoelen voor
         2030 te stellen,      en zet  bovendien      een eerste  stap op weg      naar  concretisering van het tijdloze eind-
         doel  van een     zogenoemde ‘gunstige          staat van    instandhouding’      voor    alle scorten    en habitats. De
         Nederlandse       aanpak    zal zich hiertoe moeten gaan verhouden              terwijl onderhandelingen          over  de
         doorvertaling van        de  Europese biodiversiteitsstrategie         naar  de EU-lidstaten nog         plaatsvinden.
         Het  belang van samenhang tussen doelen en maatregelen
         Nog   in de coulissen      van  de discussie over de landbouw bevindt zich               een  ander    vraagstuk, namelijk
         klimaat. Waar de        implicaties van     de klimaatdoelen uit het Klimaatakkoord voor de landbouw nu
         nog schril afsteken tegen die          van  de stikstofdiscussie, kan klimaat in          potentie een vergelijkbare       rol
         gaan      opeisen  als natuur    en  stikstof. De implicaties     van  de recente    aanscherping        van de  Europese
         klimaatdoelen        zijn groot. Zowel strikte stikstofdoelen als het doel            van een      klimaatneutrale    samen-
         leving zijn potentiéle gamechangers voor de landbouwontwikkeling                       in Nederland. De      langjarige aard
         van  landbouwbedrijffsmodellen,            de grote  investeringen, lage       marges     en  hoge specialisatiegraad van
         PBL   [26
                                                                                                                                        0000000747
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>20075260
         de sector maken dat        tijdig geanticipeerd    dient te worden op      gamechangers in de landbouw (PBL
         2018).   Wanneer de      politieke  keuzes   voor  doelen   en  maatregelen op het gebied van stikstof en kli-
         maat    niet tijdig en niet   strategisch in   relatie tot elkaar worden gemaakt, kan dit op termijn tot
         harde confrontaties leiden. Hard in termen            van  de afstand tussen doel      en werkelijkheid,   maar  ook
         financieel hard daar       waar  vele  nieuwgebouwde stallen         in een laat stadium   mogelijk versneld zullen
         moeten      worden   afgeschreven. Die confrontaties zullen ook juridisch hard zijn in de decennia              aan
         rechtszaken die te verwachten          zijn bij wijdverbreide onvrijwillige bedrijfsbeéindigingen.         Maar bo-
         venal   zijn de confrontaties     maatschappelijk      hard daar    waar  delen   van de samenleving    de confron-
         tatie kunnen zoeken met         een  overheid die niet in    een   vroeg stadium     anticipeerde op  de   problemen
         en  daarmee verzuimde de boeren            tijdig een  uitweg te bieden.
         Deze    policy brief
         In deze    policy brief schetst    het Planbureau voor de      Leefomgeving (PBL) de gevolgen van keuzes
         voor   landbouw     en natuur    die van   belang zijn bij  het tijdig anticiperen van ontwikkelingen op het
         gebied    van  stikstof,  natuur en klimaat. In     hoofdstuk    2  gaan  we  in op de  beleidsmatige    raakvlakken
         tussen    landbouw, natuur, stikstof       en  klimaat,  met het    oog op de    lange termijn (2030-2050). Uit
         deze   analyse volgen in hoofdstuk 3 drie concrete beleidsrisico’s die met het cog op zowel de lange
         als de korte termijn om urgente politieke actie vragen. In hoofdstuk 4, tot slot, komen we tot een
         ecologisch    denkkader dat handvatten biedt voor            een   beleidsaanpak die    de drie risico’s  beperkt.
         PBL  | 27
                                                                                                                              0000000748
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>20075260
         2         Analyse uitgangssituatie
         Voordat   we   in deze  policy brief de drie risico’s beschrijven       die  gepaard gaan     met de   aanpak van     de
         natuur-, stikstof-   en   klimaatproblematiek, analyseren          we   in dit hoofdstuk de     beleidsmatige    uit-
         gangssituatie. Vanwege        het technisch    en  beleidsmatig complexe         karakter   van  de thematiek schet-
         sen we eerst    de technische onzekerheden          waar  in een   analyse   van   stikstof en natuur    rekening mee
         gehouden dient te worden (paragraaf 2.1).            Daarna geven     we een    overzicht   van  de gehanteerde be-
         grippen   en de beleidskaders die       van  belang zijn (paragraaf 2.2). We reflecteren kort          op de maat-
         schappelijke    betekenis   van    deze  complexiteit,  waarna we       inzoomen op de actualiteit rond stikstof
         en  klimaat  (paragraaf 2.3). We beginnen met de uitspraak van de Raad van State van mei 2019 en
         analyseren vervolgens een tweede recente uitspraak van de Raad van State (20 januari 2021). Deze
         uitspraak heeft     mogelijk   grote consequenties      voor  de  juridische houdbaarheid         van  natuurvergun-
         ningen   die in het verleden     zijn afgegeven,    en daarmee voor de        provinciale natuurherstelplannen.
         Daarna   analyseren we de structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking en de recent
         aangescherpte Europese doelen voor natuur en klimaat. Deze analyse laat de hoekpunten zien van
         het beleidsmatige speelveld waarbinnen politieke keuzes te maken zijn. De tussenconclusie (para-
         graaf 2.4) biedt de opmaat voor de drie risico’s die in hoofdstuk 3 centraal staan en de uitgangs-
         punten die in ogenschouw          moeten worden genomen om daar effectief mee om te gaan.
         2.1         Onzekerheden                         in stikstof-                en      natuurbereke-
                     ningen
         In maatschappelijke discussies         over  stikstof spelen   cijfers over   de  stikstofdepositie   een  belangrijke
         rol. Deze  cijfers zijn afkomstig uit monitorings-        en  modelberekeningen.         Het  adviescollege   Meten    en
         Berekenen Stikstof (2020) stelde vast dat het Nederlandse meet-                  en  modelinstrumentarium vol-
         doende tot goede kwaliteit heeft          om  de stikstofdepositie     op nationale schaal te berekenen,        en  dat
         het daarmee     doelgeschikt     is. Tegelijkertijd  constateerde het      adviescollege    dat het  gehele systeem
         verbetering behoeft. Het adviescollege was kritisch            over   het  gebruik van zeer gedetailleerde bere-
         keningen    voor  de  vergunningverlening.       Een  belangrijke reden daarvoor is de onbalans tussen de
         mate van detail dat het beleid        vraagt  en  de mate   van wetenschappelijke onzekerheid die speelt bij
         het berekenen     van  de  depositie op een klein oppervlak (Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof
         2020). Onzekerheden        spelen echter niet alleen op het niveau van depositieberekeningen, ook infor-
         matie  over   kritische  depositiewaarden, habitatkaarten (waar komt stikstofgevoelige natuur voor?)
         en  trends in de kwaliteit    van stikstofgevoelige natuur kent onzekerheden. Deze onzekerheden zijn
         van  belang omdat ze      een   cruciale rol  spelen bij grote afwegingen. De Vogel- en Habitatrichtlijnen
         stellen dat erin de Natura       2000-gebieden geen storende factoren mogen optreden die tot een sig-
         nificant effect kunnen leiden. Het woord         ‘significant’ bedrukt     dat het moet gaan om        een  wezenlijk
         effect. Het woord ‘kunnen’        geeft aan   dat risico’s vermeden moeten worden. In dat             spanningsveld
         moeten    cijfers worden beoordeeld.
         In deze  policy brief gaan    we    niet in op de interne onzekerheid        van  bijvoorbeeld depositiecijfers.      We
         zetten  verschillende    cijfers  naast  elkaar om de orden      van   grootte   aan te  geven die   spelen bij  de
         overwegingen voor het maken van politieke keuzes. Ook gebruiken we deze cijfers om op hoofdlij-
         nen inzichtelijk te maken dat een overschrijding van de kritische depositiewaarden (KDW’s) niet
         hetzelfde is als   een recente neerwaartse        trend in de natuurkwaliteit. De        grafieken   die we  presente-
         ren, dienen als illustratie    bij  onze  analyse  en moeten     niet te absoluut     gelezen   worden. Zo bevatten
         PBL  [28
                                                                                                                                   0000000749
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>20075260
         de s-curves van    overschrijdingen (figuur 2, 3.4,       3.7 en  4.3) informatie  over  alleen de KDW's       van   de
         meest   gevoelige   natuur per     hexagoon.    Door ook te     kijken  naar minder   gevoelige    natuur per    hexa-
         goon, zal de   curve er  op details anders uit kunnen gaan zien. Ook heeft de             gepresenteerde voor- of
         achteruitgang van     de natuur     (figuur 2, 3.7,  3.8, 4.4 en  4.5) betrekking op   de  landelijke    trends  van   ha-
         bitattypen, terwijl we    weten dat de trend        per  subtype landelijk   kan verschillen, evenals de ontwik-
         keling  per locatie. Tot slot gaan de     figuren alleen     over  habitattypen en  niet over  de  leefgebieden van
         soorten, zodat    we maar een      deel  van  de  stikstofgevoelige     natuur meenemen.       Dergelijke punten
         bespreken    we  in de tekst    en kunnen consequenties hebben           voor  de vorm    van  de gepresenteerde
         grafieken,  zonder dat    ze  de conclusies die     we   trekken, veranderen.
         2.2         Overzicht beleids-                             en begrippenkaders na-
                     tuur, stikstof                  en klimaat
         2.2.1       Natuur
         De  Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR)
         De  Europese Commissie (EC) heeft beleid ontwikkeld dat als doel heeft de Europese                     natuur   te be-
         houden    en te verbeteren. De basis      voor   dit beleid bestaat uit    een set van   habitattypen (natuurty-
         pen)  en dier-  en  plantensoorten      die voorkomen op het        Europese continent en die mogelijk in hun
         duurzaam voortbestaan          bedreigd worden. Dit Europese beleid is vastgelegd in            twee    richtlijnen: de
         Europese Vogelrichtlijn      en  de Europese     Habitatrichtlijn, samen de Vogel-       en  Habitatrichtlijnen
         (VHR). Conform deze richtlijnen         moeten lidstaten      natuurgebieden aanwijzen        waar  de   genoemde
         natuur voorkomt. De       Habitatrichtlijn    stelt  daarbij grofweg    twee  doelen:
              1.   De natuurkwaliteit in individuele Natura           2000-gebieden mag       niet verslechteren;
              2.   Op  een  niet vastgestelde termijn        moet de natuur in een lidstaat als      geheel   in  een  zoge-
                   noemde     ‘gunstige   staat van   instandhouding’ geraken.
         Voor het eerste doel is het      van  belang in veel Natura 2000-gebieden op korte termijn te werken aan
         het voorkomen      van een    negatieve trend in de natuurkwaliteit, of aan een positieve trend als ver-
         slechtering al is opgetreden. Deze positieve trend is in veel gebieden ook van belang voor het
         tweede doel (voor een gedetailleerde uitwerking van doelen, trends en bijpassende maatregelen,
         zie hoofdstukken 3     en  g).
         Kritische depositiewaarden
         Het woord stikstof komt niet voor in de          VHR-systematiek. Toch        vormt de VHR het      fundament       on-
         der de  huidige ‘stikstofcrisis’. Dit heeft     te  maken met het      belang  dat de  richtlijnen  hechten    aan   de
         wetenschappelijke onderbouwing            van   maatregelen     om   natuurkwaliteit te behouden         en deze   waar
         nodig te verbeteren. Wetenschappelijke studies hebben vastgesteld                  dat  specifieke habitattypen       ge-
         voelig zijn voor een teveel aan stikstofdepositie (Bobbink & Hettelingh 2010). Deze studies hebben
         daarbij per habitattype de risiconormen vastgesteld, de zogenoemde kritische depositiewaarden
         (KDW’s). Wanneer de depositie groter is dan die habitatspecifieke kritische depositiewaarde, be-
         staat er een  risico dat de natuur verslechtert door          een  teveel aan  stikstof (voor   een  uitwerking     zie
         tekstkader 2.1). KDW’s      zijn dus geen    beleids- of   wettelijke normen, maar wetenschappelijk vastge-
         stelde risicowaarden die, als onderzoek          er  aanleiding voor geeft, worden bijgesteld. Hoe hoger de
         overschrijding van de risicowaarden, hoe groter het risico dat de natuur achteruit gaat door een te-
         veel aan stikstof en hoe groter de achteruitgang kan zijn (Wamelink et al. 2021). Ondanks dat het
         woord ‘stikstof’ niet voorkomt in de VHR, zorgt het             beroep op de wetenschappelijke onderbouwing
         PBL | 29
                                                                                                                                    0000000750
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>20075260
         ervoor    dat  stikstof, via deze wetenschappelijke studies             samen met      het   wetenschappelijk onder-
         bouwde      stikstofdepositiemonitoringsmodel AERIUS,                 een   belangrijke    rol is gaan  spelen bij de    ope-
         rationalisatie     van    de VHR    in nationaal beleid    en  in de  rechtspraak (zie hieronder bij        Wet
         stikstofreductie       en   natuurverbetering).
         2.1 Kritische     depositiewaarden voor stikstofgevoelige                 natuur
         De  afgelopen      decennia hebben         wetenschappers       in internationaal verband         gewerkt aan    het  begrij-
         pen   en  in beeld     brengen     van  de effecten die   gepaard gaan       met het neerslaan van        stikstof  (stikstof-
         depositie)    op verschillende typen natuur. Een            van   de resultaten    van  dat onderzoek is de      vaststelling
         van   de  zogenoemde kritische depositiewaarden (KDW’s)                    voor  verschillende typen natuur. De KDW
         voor   stikstofdepositie geeft aan hoeveel stikstof             een   habitattype    kan  verdragen voordat        het risico
         ontstaat dat die natuur verslechtert. Als de KDW                langdurig    wordt overschreden, kan dit leiden tot
         een   verlies  aan    dier-   en  plantensoorten die horen bij het specifieke habitattype. Dit verlies treedt
         enerzijds op doordat de bodem               zo zuur  wordt dat deze      ongeschikt is voor specifieke soorten. An-
         derzijds treedt      het verlies op doordat stikstof de         groei stimuleert van met name snel groeiende
         soorten, zoals brandnetels die de             oorspronkelijke     —
                                                                             aan  stikstofarme     omstandigheden aangepaste
         -
           langzaam groeiende soorten verdringen.                 Het gaat dan     bijvoorbeeld     over   de toename    van   gras in
         heidegebieden.
         Bobbink et al. (2010) rapporteren de op meetgegevens                    bepaalde     KDW’s. Mede door het internatio-
         nale   wetenschappelijke          karakter   van  de  metingen genieten       de waarden      een   brede  wetenschappe-
         lijke consensus.       De waarden warden internationaal             gepresenteerd      als  een   range, die  aangeeft hoe
         de waarden kunnen variéren als              gevolg van factoren als beheer van de vegetatie, vocht, of bijvoor-
         beeld temperatuur. De            werkelijke depositie waarbij effecten op individuele Natura 2000-locaties
         optreden, wijken echter sterk af van de landelijk vastgestelde waarden (Van Dobben et al. 2006).
         Deze    afwijking     komt voort uit de      set van   ‘standaard’-condities op basis         waarvan    de  generieke
         KDW'’s    voor   de Nederlandse         habitattypen zijn bepaald.       Het gaat   hierbij   om   standaardcondities      voor
         bodemtype, hydrologische conditie en bijvoorbeeld natuurbeheer, die in werkelijkheid niet overal
         hetzelfde zijn.     Op locaties kunnen         de KDW'’s   lager dan wel hoger uitvallen.
         Uit  metingen      in  Europese graslanden blijkt        dat er een    sterk  significante negatieve relatie bestaat
         tussen    stikstof   en   het véérkomen       van   plantensoorten,     en  dat  er rond die relatie tegelijkertijd ruis
         bestaat    (Stevens      et al. 2010). Zo zijn   er plekken waar de depositie hoog is,           evenals het aantal     plan-
         ten,  en  zijn er  plekken waar het omgekeerde geldt. In die metingen verklaart de variatie in de
         hoogte     van  de depositie circa 40 procent van de variatie in het aantal plantensoorten (Stevens                       et al.
         2010). Dit laat zien dat de natuurkwaliteit mede               bepaald    wordt door de       stikstofdepositie,    maar   ook
         andere factoren        een    rol spelen. Eenzelfde beeld laat       figuur 3.7 zien; hoe hoger de overschrijding hoe
         hoger de risico’s op achteruitgang. Kortom, voor het verbeteren van stikstofgevoelige natuur waar
         de KDW overschreden wordt, zal het                van belang zijn deze overschrijding terug te dringen. Hoe prio-
         ritair het is om voor deze stabilisatie of           verbetering van natuurkwaliteit          de  stikstofdepositie geheel
         terug   te  dringen     tot de KDW      (de  norm   waaronder     er geen risico   meer    bestaat op    verslechtering),    zal
         afhangen     van    de   gebiedsspecifieke      kenmerken, waaronder het           belang   van   andere   aanwezige druk-
         factoren, de     mate en       duur van de overschrijding,       de staat  van   de natuur,    en  de huidige trend van de
         natuurkwaliteit (zie ook: IEEE                      ct a. 2020;    BEA
                                                                                  &                    2019).
         Wet    Natuurbescherming
         Nederland heeft de VHR             geoperationaliseerd      en
                                                                         wettelijk   verankerd in de Wet       Natuurbescherming
         (Wnb). Conform          de eis   van  de Habitatrichtlijn heeft     Nederland 162 Natura         2000-gebieden
         PBL|30
                                                                                                                                          0000000751
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>20075260
         aangewezen. 119       van   die  gebieden     kennen één of meerdere           plekken    waar   habitats voorkomen die
         volgens   Bobbink et al. (2010)       ‘stikstofgevoelig’ zijn.
         Natuurpact
         Het kabinet-Rutte |       (2010-2012) besloot het Nederlandse natuurbeleid                  te decentraliseren. Deze de-
         centralisatie   was   onderdeel     van   het bestuursakkoord 2011-2015. Conform dit bestuursakkoord heb-
         ben het   Rijk  en  de  provincies    in 2013 concrete       afspraken gemaakt        over  de ambities    en de
         financiering    van  het natuurbeleid. Deze          afspraken zijn vastgelegd        in het  Natuurpact. Rijk en provin-
         cies hebben     daarbij afgesproken        dat  ze   in 2027  een   netwerk    van  natuurgebieden (Natuurnetwerk
         Nederland) afronden, de biodiversiteit verbeteren,                 en  de natuur    meer   verbinden met de economie
         en  de  maatschappij. Provincies zijn verantwoordelijk                voor   de beleidsinvulling     en -uitvoering  van  de
         ambities uit het     Natuurpact.      Het  Rijk zorgt voor de financiéle kaders, het nationaal water- en mili-
         eubeleid (zoals het nationaal         stikstofbronbeleid) en de wettelijke verankering, en legt verantwoor-
         ding af aan de     EC  over   het voldoen     aan    de  Europese VHR-verplichtingen. Provincies zullen daarveoor
         het bestaande netwerk          van  natuurgebieden vergroten door 80.000                 hectare nieuwe natuur in te
         richten. Als die voorgenomen           uitbreiding      van  het Natuurnetwerk       volledig wordt gerealiseerd      dan
         kunnen de condities die         nodig zijn voor het       bereiken van de gunstige staat van instandhouding
         voor   de Nederlandse natuur als         geheel stijgen van 55 naar 65 procent                       etal. 2020). Om 100
         procent   doelbereik     te  realiseren   is naar    schatting 150.000      hectare   nieuw   leefgebied nodig     ERE
                     et al. 2020).    De  provincies    treffen cok     maatregelen      om  de natuurkwaliteit in het Natuur-
         netwerk    te behouden       en te  verbeteren. Zo moet          een rebuust netwerk tot stand koemen dat ecolo-
         gisch gezien tegen      een   stootje kan. De overheden beogen hiermee het doelbereik voor de Europese
         VHR-doelen ‘met        een   forse extra stap’ dichterbij te brengen, zonder dat ze die stap overigens nader
         concretiseren. Uit de recente evaluatie            van    de uitvoering van     het  Natuurpact blijkt    dat vooral het
         verwerven van      gronden      voor  de  uitbreiding      van  het natuurnetwerk       tegenvalt.    Het versneld  inpas-
         sen van   natuur in het     landelijk gebied wordt dan ook            als een van   de grote    uitdagingen gezien    om   de
         VHR-doelen te kunnen halen                        et  al. 2020).
         Programma Aanpak Stikstof (PAS)
         Onderdeel     van  de Wnb      was   het Programma         Aanpak Stikstof (PAS), dat als doel had stikstofdeposi-
         tie te reduceren     om zo    de  stikstofgevoelige natuur         te beschermen. Daarnaast had het PAS als doel
         de  vergunningverlening eenvoudiger              te   maken   voor   nieuwe activiteiten die stikstof uitstoten. Dit
         laatste deed het PAS door ‘stikstofruimte’ te creéren:                een   deel van   de door de     PAS-maatregelen ge-
         reduceerde stikstof werd         weer   uitgegeven       aan  nieuw   vergunde activiteiten.       De VHR biedt de moge-
         lijkheid  om   stikstofuitstoot te vergunnen (voor             een  uitwerking    zie tekstkader    2.2). Het Europese
         Hof  van  Justitie,  en  daarna de Raad        van   State, oordeelde echter dat de argumentatie achter de              ver-
         gunningverlening       via het PAS niet in      lijn  was met    de voorwaarden       van   de  Habitatrichtlijn. Het PAS
         raakte daarmee onbruikbaar            voor   vergunningverlening. Dit luidde de huidige ‘stikstofcrisis’ in (zie
         paragraaf 2.3.1).
         Structurele aanpak stikstofreductie              en   natuurversterking
         In reactie op het    wegvallen      van  het PAS heeft het kabinet-Rutte Ill           een  ‘Structurele   aanpak stikstof-
         reductie   en  natuurversterking’ opgesteld. Hieronder valt                een  pakket    aan  maatregelen    om  de stik-
         stofdepositie    in Nederland terug te        dringen      en een  pakket aan maatregelen          om  de natuurkwaliteit
         te verbeteren. De      maatregelen uit de structurele aanpak stikstofreductie                  en  natuurversterking zijn
         aanvullend     aan  het Natuurpact (voor         een    uitwerking   zie  paragraaf 2.3.3).
         PBL  | 31
                                                                                                                                       0000000752
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>20075260
         Wet stikstofreductie       en  natuurverbetering
         Anders dan in het PAS       zijn de nationale stikstofdoelen nu vastgelegd in de Wet stikstofreductie en
         natuurverbetering, die vervolgens in de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet worden op-
         genomen. De doelen in deze wet (die juridisch               ‘omgevingswaarden’ worden gencemd) gaan uit van
         het percentage     van   het areaal   van  stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de
         stikstofdepositie lager     is dan de hoeveelheid waarboven             verslechtering   van  de kwaliteit van   die ha-
         bitats niet op voorhand uit te sluiten is.
         2.2  De  Europese Vogel      en   Habitatrichtlijnen       en  vergunningverlening
         De  Habitatrichtlijn verplicht Europese         lidstaten de natuur in het      Europese netwerk van      Natura
         2000-gebieden       niet te laten verslechteren      en   op
                                                                       —
                                                                         een niet gespecificeerde     —
                                                                                                        termijn de natuur van
         een  lidstaat als  geheel in   een   ‘gunstige   staat van    instandhouding’ te brengen. Naast het stellen van
         deze twee doelen, biedt de         Habitatrichtlijn   lidstaten de    mogelijkheid    om   maatschappelijke     activi-
         teiten toe te staan die     mogelijk   een  verslechterend effect hebben op de natuur. Naast de             mogelijk-
         heden die   er zijn  om   activiteiten   van  ‘groot maatschappelijk belang’ te vergunnen via de
         zogenoemde      ADC-toets      (geen Alternatief, Dwingende redenen             van groot openbaar belang en,
         Compenserende maatregelen),             biedt de   Habitatrichtlijn grofweg drie voorwaarden waaronder stik-
         stof uitstotende activiteiten kunnen worden toegestaan:
         Voorwaarde     1: De natuurkwaliteit in een Natura zooo-gebied is beter dan de gebiedsspecifieke ‘in-
         standhoudingsdoelstellingen’, waardoor extra stikstofuitstoot geen verslechtering ten opzichte van
         de  instandhoudingsdoelstellingen          kan   bewerkstelligen      en  dus toegestaan kan worden.
         Voorwaarde     2:  Initiatiefnemers     van  activiteiten kunnen de       mogelijk verslechterende effecten        van
         activiteiten  ‘mitigeren’ door maatregelen te nemen die deze verslechtering voorkomen. Een voor
         de hand   liggende manier is het zogenoemde ‘salderen’. Een initiatiefnemer kan (nabijgelegen) stik-
         stof uitstotende activiteiten beéindigen, waardoor               er ‘stikstofruimte’ ontstaat om     een  nieuwe    ver-
         gunning   aan te   vragen. Dit kan door binnen          een   bedrijf of initiatief activiteiten te stoppen (intern
         salderen) of door nabijgelegen activiteiten           te  kopen   en te  beéindigen (extern salderen).     Er zijn twee
         voorwaarden      waaraan moet       worden voldaan. Om te           beginnen   moet   (bijvoorbeeld via het AERIUS-
         model   van  het RIVM) worden         aangetoond     dat de    stikstofdepositie van het nieuwe project geogra-
         fisch op dezelfde     plek plaatsvindt    als die  van   het oude    project en dat deze de depositie van het
         oude project niet overschrijdt. Daarnaast moet het beéindigen                  van  activiteiten gekoppeld zijn    aan
         een  specifiek project dat de stikstofruimte         direct dient te    gebruiken.
         Voorwaarde 3: De overheid kan           maatregelen treffen.        Naast dat de overheid zelf kan ‘salderen’       om
         eigen  initiatieven   mogelijk    te maken, kan zij cok maatregelen treffen die stikstofuitstoot reduceren
         om   vergunningverlening te vergemakkelijken               voor  nieuwe    maatschappelijke initiatieven zoals wo-
         ningbouw.    Dit  gebeurde     in het PAS. Net als     bij  het salderen moeten de      depositiereducties    in locatie
         en  omvang minimaal overeenkomen met de                  vergunde stikstofuitstoot. Wanneer vergunningverle-
         ning  via deze route    verloopt,    verdient   het aanbeveling dat de overheid al aan haar verplichting vol-
         doet  om   de natuur in de     specifieke   Natura   2000-gebieden        aan  de  instandhoudingsdoelstellingen        te
         laten voldoen.
         In de Memorie     van   toelichting bij   de wet wordt       uiteengezet    dat deze  resultaatverplichtende omge-
         vingswaarde     wordt   geformuleerd      op basis   van    de voor het voorkomende         habitattype  relevante kri-
         tische  depositiewaarde (KDW). De wet geeft geen                nadere   definiéring  van waar   de hectares
         PBL|32
                                                                                                                                    0000000753
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>20075260
         stikstofgevoelige natuur onder de KDW moeten worden gebracht en staat beleidsmatig dan ook
         los van de doelensystematiek uit de Habitatrichtlijn. Vergunningverlening is via deze Stikstofwet
         niet mogelijk. Wel is er een gedeeltelijke vrijstelling geregeld voor het aspect stikstofdepositie voor
         de  natuurvergunningsplicht         de bouwsector ten aanzien         van  tijdelijke emissies  tijdens de ‘bouw-
         fase’. De    juridische houdbaarheid      van   deze   vrijstelling wordt    betwist (voor  een  uitwerking zie para-
         graaf 2.3.9).
         Natuurrapportage naar Europese Commissie
         Op grond      van  artikel  12 van de Vogelrichtlijn (VR)     en  artikel 17  van de  Habitatrichtlijn (HR) is Neder-
         land    verplicht  om   iedere  zes jaar aan  de EC te rapporteren       over   de genomen    maatregelen en de be-
         reikte    landelijke staat   van instandhouding      van   beschermde soorten        en habitattypen. De EC schrijft
         via  rapportageformats en handreikingen voor hoe lidstaten deze rapportages en beoordelingen
         moeten uitvoeren. In         aanvulling hierop vraagt zij de lidstaten te rapporteren over de ecologische
         betekenis van de individuele aangemelde en/of aangewezen Natura 2000-gebieden voor de lande-
         lijke staat   van  instandhouding     en  de  ontwikkeling     in de  gebieden.    Deze  gebiedsrapportage,    die ge-
         beurt via het     Standaardgegevensformulier          of Standard Data Form, kent geen vaste
         rapportagefrequentie.
         Ecologische dataverzameling
         Om    te   kunnen rapporteren moeten        er  gegevens verzameld worden           over  de verspreiding van soor-
         ten en     habitattypen (groeit of krimpt het verspreidingsgebied             waarin  ze voorkomen?), de popula-
         tieomvang       van soorten en    de oppervlakte van habitattypen (groeit of krimpt de hoeveelheid?), de
         kwaliteit    van  het  leefgebied (verbetert of verslechtert        de kwaliteit?), drukfactoren    en  bedreigingen
         (wat is het    toekomstperspectief?)      en  de voortgang      van  de  instandhoudingsmaatregelen (welk ty-
         pen maatregelen worden genomen om de huidige situatie te behouden of te verbeteren?). De mo-
         nitoring is vooral gericht op het vullen van Artikel 12- en Artikel 17-rapportages die gaan over de
         landelijke situatie en trends van soorten en habitats. Het vullen van de Standaardgegevensformu-
         lier stelt tot op heden geen eisen       aan   de  monitoring van individuele Natura 2000-gebieden.             In de
         Artikel    12- en Artikel 17-rapportages is dus geen        gedetailleerde informatie terug       te vinden over   hoe
         het  met    de  natuur   in individuele Natura    2000-gebieden, of AERIUS-hexagonen daarbinnen, is ge-
         steld.
         Het ministerie      van  Landbouw, Natuur       en  Voedselkwaliteit (LVN) is verantwoordelijk voor het          tijdig
         inleveren     van  deze rapportages     aan  de EC. Voor het     pericdiek verzamelen van de benodigde ecolo-
         gische    data en het opstellen van de ecologische rapportage vraagt LNV ondersteuning van externe
         partijen. Belangrijk daarbij zijn onder andere de unit Wettelijke Onderzoekstaak Natuur & Milieu
         van   Wageningen Universiteit en Research Centre (Wageningen UR), en de diverse Particulier Gege-
         vensverzamelende          Organisaties (PGO’s), zoals Sovon en de Vlinderstichting (Schmidt et al. 2014).
         Qok andere partijen als de provincies, BlJ12, Rijkswaterstaat en terrein beherende instanties leveren
         (direct of indirect) belangrijke ecologische data aan voor de rapportages. Veel van de gegevens
         worden      gehaald uit    het Netwerk   Ecologische Monitoring (NEM), waarvan het Centraal Bureau                voor
         de Statistiek (CBS) de kwaliteit controleert          en de ontwikkelingen analyseert (CBS 2020).
         De   monitoring-      en  rapportageverplichting vanuit de         EU richt zich minder op de    ecologische ontwik-
         kelingen per Natura 2000-gebied. Voor goede analyses van de ecologische situatie binnen Natura
         2000-gebieden en de officiéle beheersplannen is een dergelijke monitoring wel nodig. De gege-
         vensbasis voor       beheersplannen hangt af van         welke   monitoring lokaal     nog is toegevoegd. Zoals     we
         in paragraaf 2.3.2 bespreken,        laten recente rechtszaken zien dat         juist deze  beheerplannen cruciaal
         PBL   | 33
                                                                                                                                 0000000754
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>20075260
         zijn voor   de  juridische zekerheid       van    bestaande     vergunningen. Onvoldoende onderbouwde ge-
         biedsplannen       kunnen ertoe leiden dat reeds bestaande               vergunningen        moeten   worden     ingetrokken.
         Eén  van   de vragen is dan ook of de           huidige gegevensverzameling bruikbaar is             om een     onderbouwd
         ecologisch oordeel       te kunnen vellen         over  de  vergunningverlening en         de  prioritering van bron-      en
         natuurherstelmaatregelen.           Deze bruikbaarheid zal         afhangen      van   de mate waarin het      mogelijk    is
         ecologisch    te  onderbouwen of         beleidsmaatregelen         voldoende doen         om  gebiedsspecifieke      achter-
         uitgang    van  de natuurkwaliteit te voorkomen.
         In de Stikstofwet wordt vooral           gekeken       naar  de overschrijding van       de KDW's,   een   belangrijke,    maar
         indirecte indicator     voor  de natuurkwaliteit. In het kader            van   de relatie tussen het stikstofbronbeleid
         en  het natuurherstelbeleid is onderzocht in hoeverre de                  huidige natuurmonitoring past bij de inte-
         grale informatiebehoefte (Werkgroep Natuurmonitoring DGS 2020).                             De werkgroep concludeert dat
         de  huidige monitoring geschikt           is  om eens     in de zes  jaar te kunnen rapporteren over de landelijke
         staat van    instandhouding       per  (stikstofgevoelig) habitattype           en  per  (stikstofgevoelige)    soort. De
         ambtelijke werkgroep geeft           aan   dat   er  weliswaar    verbeterpunten zijn,       maar  geen belemmeringen
         voor   die rapportage. In     lijn  met de     conclusies    van  de  voorliggende policy brief (paragraaf 4.2.7) be-
         noemt de     werkgroep      dat  er
                                              voor    rapportages      over afzonderlijke      Natura   20c0-gebieden, ten       be-
         hoeve    van  evaluatie    en bijsturing     van   het stikstof-   en  natuurherstelbeleid, niet altijd actuele en/of
         voldoende informatie beschikbaar is                om een uitspraak te kunnen doen over ontwikkelingen op het
         gebied    van  drukfactoren, abiotische condities, instandhoudingsdoelstellingen en voortgang van de
         uitvoering van maatregelen (zie ook paragraaf 4.4.3). De gebreken in de informatie                          over   de afzon-
         derlijke   Natura   2000-gebieden maken het lastig deze informatie                    te  gebruiken  voor   de  vergunning-
         verlening.
         2.2.2        Stikstof
         Drie  belangrijke pakketten        van   Nederlandse        regelgeving gericht op de vermindering van vervuiling
         door stikstof, vloeien voort uit Europese richtlijnen die expliciet                  over stikstof gaan.    Dit  zijn de Ni-
         traatrichtlijn,   de  Kaderrichtlijn Water,         en  de National Emission       Ceilings (NEC) richtlijn. Opvallend        ge-
         noeg   spelen    deze  richtlijnen   en   hun    operationalisatie vooralsnog nagenoeg geen rol bij de huidige
         ‘stikstofcrisis’. Zoals hiervoor geschetst, vloeit deze crisis voort uit de specifieke karakteristieken
         van  de   primair op natuurbescherming gerichte Habitatrichtlijn,                   de Nederlandse      invulling daarvan,
         en  de vele   stikstofneerslag op de Nederlandse stikstofgevoelige natuur. Voor de volledigheid                           schet-
         sen we    kort de drie stikstofrichtlijnen en bespreken we, waar nodig, hoe deze zich verhouden                           tot de
         huidige ‘stikstofcrisis’ (zie cok:        EEE
                                                          &                   2019).
         Nitraatrichtlijn
         Het doel    van  de  Nitraatrichtlijn    is de    nitraatuitspoeling uit agrarische bronnen           te verminderen ter
         bescherming van drinkwaterbronnen en eutrofiéring van wateren tegen te gaan. Hiervoor moeten
         lidstaten regelgeving ontwikkelen die (onder andere) zorgt dat er niet meer 170 kilo stikstof per
         hectare uit    dierlijke  mest  wordt     toegediend op het land (onder voorwaarden is het mogelijk tot 250
         kilo stikstof per hectare     toe te    dienen, de zogeheten derogatie). Doordat de Nitraatrichtlijn los staat
         van  de   Habitatrichtlijn en bijvoorbeeld de nieuwe Stikstofwet, kunnen boeren zonder aanvullend
         (gebiedsgericht) beleid of aanvullende regelgeving nog altijd conform de Nitraatrichtlijn 170 tot 250
         kilo stikstof per hectare      blijven   bemesten. Dit zal niet in        lijn zijn  met een    keuze  voor  strikte natio-
         nale stikstofdoelen. Strikte nationale stikstofdoelen, zoals                  bijvoorbeeld voorgesteld door de com-
         missie-Remkes        (Remkes    et al.  2020) of      het Wereld Natuur Fonds          (WNF 2021), impliceren       dat in
         sommige      delen   van  Nederland de ruimte om             dierlijke mest te    gebruiken     zeer beperkt   zal  zijn.
         PBL  | 34
                                                                                                                                           0000000755
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>20075260
         Kaderrichtlijn Water
         Het doel     van de Kaderrichtlijn Water (KRW) is in alle wateren een goede ecologische toestand te
         realiseren, waarbij het stikstofgehalte één van de beoordelingscriteria is. Doelbereik van de KRW
         raakt daarmee       aan  de Nitraatrichtlijn.   De  Nitraatrichtlijn heeft     als doel stikstofverliezen in de vorm
         van  nitraat uit de landbouw       te verminderen      om zo    drinkwaterbrennen        te beschermen      en eutrofi-
         ering van     het oppervlaktewater      te voorkomen.      De KRW      verplicht   lidstaten per  stroomgebied      maat-
         regelpakketten op       te stellen. In  principe geldt er    een   resultaatverplichting om      alle KRW-doelen in
         2027 te bereiken. Onder voorwaarden is echter              uitloop mogelijk als die doelen in 2027 niet kunnen
         worden      gehaald, terwijl  wel de   maatregelen zijn getroffen waarmee de KRW-doelen op een later
         moment wel worden behaald.            Op   dit moment     lijkt deze   goede ecologische toestand         nog niet overal
         binnen bereik. Ondanks het feit dat de           huidige stikstofcrisis     niet voortkomt uit de KRW, schuilt in
         deze   richtlijn een tweede stikstof gerelateerde opgave              voor  de landbouw. In dit    geval ten   aanzien
         van  uitspoeling naar grond- en opperviakte water.
         NEC-richtlijn
         Het doel van de      NEC-richtlijn is het milieu     en  de volksgezondheid        te beschermen     tegen verontreini-
         gingen     van  de lucht die leiden tot   verzuring,    ozon- en     deeltjesvorming.     De NEC-richtlijn bevat nati-
         onale   emissieplafonds      voor  de EU-lidstaten, onder        meer voor     ammoniak     en stikstofoxiden.
         Stikstofbeleid, zowel eigen       Nederlands beleid als de        implementatie van Europese richtlijnen,          is
         sinds   begin jaren negentig zeer effectief geweest in het verminderen van de emissies en het verbe-
         teren van de milieukwaliteit. De afgelopen jaren werden de NEC-richtlijndoelen voor stikstof grof-
         weg   gehaald. De emissieplafonds          voor  ammoniak en stikstof         zijn in 2030 respectievelijk 121    en  145
         kiloton,    en worden    volgens   de  huidige ramingen waarschijnlijk gehaald (PBL,            RIVM & TNO       2020).
         Ook hier staan de stikstofcrisis,       en  de opgaven die daaruit        volgen, dus grotendeels los van deze
         specifieke stikstofrichtlijn3.
         2.2.3         Klimaat
         Klimaatakkoord en          -wet
         In navelging     van  het Akkoord    van   Parijs (2015) heeft    Nederland in eerste instantie       zelf, binnen de
         grenzen die Europa stelde, zijn        klimaatdoelstellingen        voor  2030   bepaald. Nederland heeft deze
         doelstellingen vastgelegd       in  een  klimaatwet     en  op basis    van  potentieel en kosten via een Klimaat-
         akkoord verdeeld       over  de verschillende sectoren. Voor de sector landbouw               en  landgebruik geldt
         een   reductiedoelstelling     van  3,5 megaton     CO,-equivalenten,        waarvan 1    megaton    voor  de  glastuin-
         bouw,    1  megaton    voor  de veeteelt    en akkerbouw      en  1,5 megaton      voor  het landgebruik.
         Europese Green Deal
         De recente      Europese   Green Deal    —
                                                    waar   ook de   aangescherpte natuurdoelen uit volgen
                                                                                                                      —
                                                                                                                        gaat  ver-
         der dan wat tot op heden        was   vastgelegd    en  stelt een    klimaatneutraal     Europa  als centraal doel    voor
         2050. Deze      doelstelling komt    eveneens voort uit het Akkoord van Parijs (2015) en betekent dat de
         uitstoot    en  de vastlegging van broeikasgassen uiterlijk in 2050 op Europese schaal met elkaar in
         evenwicht moeten        zijn (‘netto nul’).  Door koolstof      vast  te leggen   kan de resterende uitstoot worden
         gecompenseerd        in sectoren   waar   de uitstoot niet    goed volledig      naar  nul kan worden     teruggebracht,
         ?
           De  doelstellingen die Nederland zelf stelde, waren strikter. Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan
           (2001) stelde het richtinggevende doel van maximaal 30-55 kiloton ammoniakemissie in 2030.
         PBL  | 35
                                                                                                                                    0000000756
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>20075260
         zoals de landbouw. In        EEE  2021   bereikten het  Europees Parlement        en de Raad    een  voorlopig ak-
         koord   om    in de Europese klimaatwet de       doelstellingen   vast te    leggen  om   in 2030 de netto broei-
         kasgasemissies       met   55 procent te verminderen ten     opzichte     van  1990  en  in 2050 klimaatneutraliteit
         te bereiken.     Hoe deze ‘netto nul’ uitstoot    voor  de individuele lidstaten      ingevuld gaat worden,      is nog
         onduidelijk.     Wanneer elke lidstaat op zichzelf een ‘netto nul’ uitstoot moet             bewerkstelligen,  zal dit,
         ondanks de      mogelijkheid    van   koclstofvastlegging, voor de Nederlandse landbouw zeer forse con-
         sequenties     hebben     (voor een  uitwerking zie paragraaf 2.3.7      en  tekstkader   2.3).
         2.3           Actuele ontwikkelingen                                 natuur, stikstof en
                       klimaat
         2.3.1         Uitspraak Raad van               State inzake het PAS
         De  uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad                 van State over het Programma Aan-
         pak Stikstof (PAS)      in mei 2019   volgde  op een  uitspraak van     het  Europese Hof van Justitie in novem-
         ber 2018. In beide      uitspraken   achten de  ecologische onderbouwing en          de   argumentatie    achter de
         vergunningverlening via het Programma Aanpak Stikstof niet conform de Europese Habitatrichtlijn.
         Het PAS vormde een belangrijke juridische basis onder het Nederlandse natuurbeleid (zie tekstka-
         der  2.2).  Het PAS kon daarmee niet        meer  als beleidsprogramma gebruikt worden             om  de vergun-
         ningverlening      te vergemakkelijken.
         Programma Aanpak Stikstof: administratief eenvoudige stikstofruimte
         Het PAS voorzag economische activiteiten            en projecten in    een   procedureel relatief eenvoudige       ma-
         nier om    vergunningen      voor  het uitstoten  van  stikstof aan   te vragen. Het    ging daarbij   om  stikstofuit-
         stoot met een      mogelijk effect op stikstofgevoelige      Natura    2000-gebieden.       In het PAS  was
         zogenoemde gebiedsspecifieke ontwikkelingsruimte gereserveerd: aanvragers                        die deze ruimte
         wensten te     gebruiken om stikstof te kunnen uitstoten, konden via een rekeninstrument op internet
         (dat gekoppeld was aan het AERIUS-model van het RIVM; RIVM 2020b) ontwikkelingsruimte reser-
         veren voor     hun   specifieke activiteit en daarmee bij de betreffende provincie een vergunning verkrij-
         gen  voor    de  specifieke economische activiteit of het specifieke project. Via onder andere (geplande)
         gebiedsspecifieke natuurherstelmaatregelen en stikstofreducerende maatregelen voorzag het PAS
         (in theorie) in een netto verbetering van de natuurkwaliteit in stikstofgevoelige Natura 2000-gebie-
         den. Een deel van de verkregen reducties in de stikstofdepositie werd weer verrekend met de ont-
         wikkelingsruimte die via het rekeninstrument werd uitgegeven aan nieuwe economische
         activiteiten    en  projecten.
         Raad    van   State: onderscheid      doelstellingen en borg effecten
         De  uitspraken     van   het Hof  en de Raad   van  State komen    er  kortgezegd op neer dat de PAS-
         procedure niet voldeed        aan de Habitatrichtlijn. In de   eerste plaats omdat volgens de PAS ontwikke-
         lingsruimte     voor  vergunningverlening kon worden uitgegeven voordat               de daaraan ten     grondslag
         liggende depositiereducties aantoonbaar gerealiseerd             waren.     In de tweede     plaats omdat niet, con-
         form de    Habitatrichtlijn, onderscheid werd gemaakt in maatregelen die de overheid treft om een
         achteruitgang van de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden te voorkomen en maatregelen die
         niet  nodig zijn   om een    achteruitgang van    de kwaliteit  van de gebieden te voorkomen maar die, on-
         der  voorwaarden, kunnen worden gebruikt             om  vergunningen makkelijker mogelijk te maken. Bo-
         vendien werd de        voorspelde daling van de stikstofdepositie door zogenoemde ‘autonome
         ontwikkelingen’       ten  onrechte gebruikt om ontwikkelingsruimte toe te delen (zie voor autonome
         PBL|36
                                                                                                                                 0000000757
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>20075260
         ontwikkelingen, tekstkader 2.2).          Kort  gezegd:    het PAS    gooide   alle  maatregelen    en  ontwikkelingen
         onterecht op één      hoop.
         Stikstofcrisis: lastige vergunningverlening
         Nadat de Raad      van   State in mei 2019     een    streep  zette  door het PAS, werd de stikstofrekentool          van
         het AERIUS-model offline          gehaald   en  stokte de    vergunningverlening        voor een   veelheid   aan  activi-
         teiten   en  projecten. Toen     de rekentool in de      loop   van september 2019        weer  online kwam, bleef het
         voor   de meeste    projecten    zeer  lastig  om een    vergunning te verkrijgen omdat vanaf dat             moment
         een  uitgebreid vergunningstraject conform              de  Habitatrichtlijn gevolgd      diende te worden. Per      aan-
         gevraagde vergunning         moet nu     worden onderbouwd dat de extra              uitgestoten   stikstof geen   signifi-
         cant nadelig effect heeft       op de natuurkwaliteit in Natura          2000-gebieden       waar  de stikstof neerslaat.
         Voor veel     projecten   betekent dit dat     er eerst gezocht moet worden naar manieren om de stikstof-
         depositie op     de desbetreffende       stikstofgevoelige natuur te reduceren voordat een vergunningaan-
         vraag kan     volgen.  De vaak    grote geografische depositie-omvang van soms maar relatief kleine
         emissies zorgt bovendien vaak           voor  een   lastig administratief traject waarbij       voor   meerdere Natura
         2000-gebieden mitigerende maatregelen getroffen                    dienen te worden      (zie bijvoorbeeld Provincie
         Flevoland 2020).
         2.3.2         Uitspraak inzake Kampina;                        ook bestaande               vergunningen             on-
                      zeker
         Recent heeft de bestuursrechter zich voor het eerst               uitgesproken      over een   mogelijke verplichting
         tot intrekking van vergunningen           voor  bestaande      bedrijven   die  een   aanzienlijke depositie    veroorza-
         ken op sterk overbelaste        gebieden (ABRVS        20 januari   2021,   ECLI:NL:RVS:2021:71).Het ging om         een
         veehouderij (De Logt)       op ongeveer 600 meter afstand             van  het Natura    2000-gebied Kampina.        Vol-
         gens de rechtbank kon worden            vastgesteld     dat  er ten  minste   een   dreigend   gevaar bestaat dat de
         beschermde waarden          van   het gebied achteruitgaan door een langdurig teveel              aan   stikstofdepositie.
         De  provincie    had het verzoek om de        vergunning in te trekken afgewezen. Kort samengevat oor-
         deelden de rechtbank        en  in hoger beroep cok de Raad van State dat de afwijzing van het verzoek
         niet  goed gemotiveerd       was.   Als  een  verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden                in
         een   Natura   2000-gebied dreigt       of zich al voordoet, dan        staat vast dat ter   uitvoering   van  artikel 6, lid
         2 van   de  Habitatrichtlijn passende maatregelen getroffen               moeten worden om         verslechtering of sig-
         nificante   verstoring van natuurwaarden te voorkomen. Als                  een  activiteit waarvoor     vergunning is
         verleend, negatieve effecten heeft op die natuurwaarden, dan moet het bevoegd gezag ingevolge
         de Wet    natuurbescherming (artikel 5.4,          lid 2 Wnb) beoordelen of de intrekking of wijziging van de
         vergunning ‘nodig      is’, dan wel andere      passende maatregelen worden getroffen die de schade voor-
         komen. De Wet natuurbescherming bevat dus een verplichting om een plan, programma of anders-
         zins beleid te maken hoe de         (dreigende) achteruitgang          ‘binnen afzienbare     termijn’   kan worden
         gestopt.
         In het verleden is    er  weinig tot geen aandacht geweest             voor  deze   wettelijke verplichting,    maar   dat
         zal nu moeten veranderen. De           uitspraak draagt      ertoe   bij dat de aandacht verschuift       van  de vraag of
         nieuwe stikstof emitterende activiteiten kunnen worden toegestaan                       naar  de vraag hoe    (dreigende)
         schade door permanente           overbelasting     met   stikstofdepositie     kan worden gestopt       en  voorkomen.
         Daarveoor moeten,      voor   elk overbelast     gebied    waar   schade door stikstof      dreigt, plannen    en strate-
         gieén worden gemaakt.          In die plannen     moet de     intrekking   van   bestaande    vergunningen, dus      de be-
         eindiging van     bestaande emissies,       nadrukkelijk worden meegencmen                als een van   de
         mogelijkheden      om een    (dreigende) achteruitgang           van  de natuurkwaliteit te stoppen. Omdat intrek-
         king wettelijk verplicht     is als dat   ‘nodig  is’  om  de  dreigende achteruitgang te stoppen, kan niet
         PBL  | 37
                                                                                                                                       0000000758
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>20075260
         worden volstaan met de enkele                 constatering dat       andere   passende maatregelen kunnen, zullen of                al
         worden      getroffen,       maar moet      aangeven worden         waarom     intrekking    van    vergunningen      van  be-
         staande activiteiten die mede              bijdragen tot de achteruitgang van de kwaliteit van het gebied niet
         nodig   is.   Vervolgens zullen       de   plannen    om   dreigende achteruitgang te stoppen ook                moeten worden
         uitgevoerd, want           de wet eist het     nemen van      maatregelen,      niet alleen het maken        van   plannen.
         Ook de Wet stikstofreductie              en   natuurverbetering verplicht        om    binnen twee      jaar  na  inwerkingtre-
         ding  van     de wet voor elk overbelast           gebied   een   gebiedsplan     voor te    leggen.   In dat  gebiedsplan
         moeten onder andere de               maatregelen worden aangegeven               die  nodig zijn     om  de  stikstofdepositie te
         verminderen met het oog op de in de wet voorziene bindende doelen. Beide                                verplichtingen zijn
         complementair           en   vullen elkaar    aan.  De   plannen die op grond        van   de Wet stikstofreductie        en na-
         tuurverbetering          moeten worden         opgesteld, zullen      in veel  gevallen ook gebruikt kunnen worden               om
         goed gemotiveerd             te beslissen    op  een  verzoek tot     intrekking van     een   vergunning voor een        be-
         staande activiteit. Met           name voor      gebieden waarvoor de          KDW    voorlopig,     en deels cok in    en na
         2035, nog niet onderschreden kan worden, zal                    goed gemotiveerd          moeten worden waarom het toch
         niet  nodig     is de   vergunning van piekbelasters           in  en  rond die   gebieden      in te trekken.
         2.3.3          Structurele            aanpak stikstofreductie en natuurversterking
         In december 2019            kondigde het kabinet-Rutte Ill           een  ‘structurele    aanpak’    van  de  stikstofproblema-
         tiek aan    (Kamerstuk 35 324,          nr.  25), die in  BEY   2020    nader werd      uitgewerkt (Kamerstuk 35 334,           nr.
         82).  De kern      van    deze  aanpak    is  een  pakket   aan    bronmaatregelen gericht          op het verminderen        van
         de  stikstofdepositie          en een  serie   maatregelen      voor   natuurbehoud        en  -herstel. Voor het eerste
         maakte het kabinet            langjarig (2021-2030)       circa  2  miljard  euro  vrij  en voor    het tweede     bijna 3 miljard
         euro.  Dit    ‘aprilpakket’      kwam    bovenop      de eerder     aangekondigde        middelen voor onder         meer    de uit-
         koop   van     piekbelasters nabij Natura 2000-gebieden                  én de middelen voor         een  ‘natuurbank’. Bij pu-
         blicatie  van     het wetsvoorstel stikstofreductie            en   natuurverbetering werd daar voor diezelfde
         periode     1  miljard    euro aan    toegevoegd       voor  emissiereducerende maatregelen               om een    gedeeltelijke
         vrijstelling van      de   natuurvergunningsplicht          voor    de bouwsector       mogelijk te    maken    (zie ook para-
         graaf 2.3.3). Daarbij gaat het om 500 miljoen euro voorstikstofreductie in de bouw en 500 miljoen
         euro voor aanvullende maatregelen binnen of buiten de bouw. Voor woningbouw of MIRT-
         projecten die gebruik willen maken van depositieruimte, opent het kabinet een stikstofregistratie-
         systeem (Kamerstuk 35334,               nr.  72).
         Het  pakket bronmaatregelen is gericht                 op verschillende      maatschappelijke activiteiten. Nadat de
         maximumsnelheid op snelwegen begin                      2020   al was   verlaagd,   omvatte het       aprilpakket vooral
         maatregelen gericht            op de landbouw       en   mobiliteit. Voor de landbouw gaat het daarbij               aan   de  ene
         kant  om      budgetten       voor  de  opkoop     van   veehouderijen.      Dan gaat het      om een    landelijke beéindi-
         gingsregeling en          om   de  gerichte,   maar   vrijwillige, uitkoop van piekbelasters.           Met   name    die |aatsten
         moeten      gebiedsspecifiek         nader vorm      krijgen.  Aan de andere kant gaat het om             maatregelen       die
         technologische          innovatie moeten bevorderen. Dat zijn subsidies                  voor   de  ontwikkeling     en  toepas-
         sing van emissiearme staltechniek,                voor   het verdunnen      van   mest, het vergroten       van   weidegang en
         het  verlagen van het eiwitgehalte in veevoer door de inzet van kennisoverdracht. Deze generieke
         maatregelen zijn vooral gericht op het verlagen van de stikstofdeken. Het pakket voor maobiliteit
         bevat  generieke maatregelen gericht op                  een schoner vrachtvervoer          over   de weg   en   het water. Voor
         de industrie       zijn  er  maatregelen gericht op piekbelasters             en een   verdere     toepassing    van   de best be-
         schikbare      technieken. Het maatregelenpakket voor de bouw                      moet nog verder worden            uitgewerkt,
         maar   daarbij gaat         het in ieder  geval   om    emissieloze mobiele werk-           en  voertuigen.
         PBL|38
                                                                                                                                                0000000759
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>20075260
         Over de     maatregelen uit      het beschikbaar     gestelde budget voor natuurbehoud          en  -herstel hebben
          Rijk en   provincies   op hoofdlijnen afspraken gemaakt            in een  Programma    Natuur4. Hierin is   afgespro-
         ken   om    geen  geld uit te geven aan extra natuurontwikkeling bovenop de afspraken in het Natuur-
         pact. Wel zal het natuurbudget worden ingezet                om  grond voor nieuwe natuur versneld te
         verwerven, om zo de          gemaakte afspraken        van  het Natuurpact te kunnen realiseren. Bovendien zijn
         er  middelen beschikbaar         om   rond bestaande      natuurgebieden      overgangszones te creéren. De pro-
         vincies zetten deze middelen in          voor   gebiedsspecifieke maatregelen.        Met de aanvullende natuur-
         herstelmaatregelen         zou  volgens    een  quick scan de condities voor     VHR-doelbereik     op het land nog
         verder kunnen       oplopen    tot circa 70   procent, 5   tot 7  procentpunt boven het effect van het Natuur-
         pact                      & Van   Egmond 2020).
         Het   pakket bron-      en  natuurmaatregelen uit       de structurele     aanpak gaat uiteindelijk over   in ‘het pro-
         gramma stikstofreductie          en  natuurverbetering’ dat de Wet stikstofreductie en natuurverbetering
         verplicht stelt (zie verder hierna). De budgetten die voor de structurele aanpak beschikbaar zijn ge-
         steld, dienen in wisselwerking          met de    provincies verder te worden uitgewerkt        en  uitgevoerd. Daar-
         bij gaat het    bijvoorbeeld     om   provinciale regelingen      voor  de  gerichte uitkoop   van veehouderijen.
         2.3.4         Wetstikstofreductie                   en   natuurverbetering (‘Stikstofwet’)
         De Wet stikstofreductie         en  natuurverbetering betekent         een  substantiéle  omslag in beleid    en  regel-
         geving gericht op       het behoud     en  herstel  van  natuur, door het     terugdringen   van  de overbelasting
         met    stikstof. De bindende       omgevingswaarden         om   de KDW in steeds     meer  gebieden niet    meer te
         overschrijden      en  de instrumenten om die waarden te bereiken versterken het stikstofbeleid ten op-
         zichte   van  het verleden     aanzienlijk.   De vraag is of dit voldoende is om       aan  de eisen uit het   Europees
         recht te voldoen. Artikel 6       van   de  Habitatrichtlijn vraagt     immers niet om de KDW niet te       overschrij-
         den,    maar om    de   achteruitgang van natuurkwaliteit te stoppen en de dreiging van een toekomstige
         achteruitgang      te  voorkomen. Een vraag is dus of de           omgevingswaarden voor het aantal hectares
         Natura 2000-gebied waarin de KDW niet                meer   overschreden mag worden, in samenhang met de
         andere in de wet voorziene instrumenten, voldoende verzekeren dat                     aan  deze  Europeesrechtelijke
         eis wordt voldaan. Dat is niet         vanzelfsprekend en wordt door het vaststellen en vervolgens ook rea-
         liseren   van  de nieuwe      omgevingswaarden alleen niet verzekerd (Frins 2021). Het hangt met name af
         van   de inhoud     en  de  uitvoering van     het door de minister      van LNV op te stellen   ‘Programma     stik-
         stofreductie     en  natuurverbetering’       en de  daarop aansluitende gebiedsplannen          die de  provincies
         moeten uitwerken. Daarin zal           duidelijk moeten worden gemaakt waar op dit moment achteruit-
         gang    van  de natuurkwaliteit optreedt of dreigt, en hoe wordt verzekerd dat deze (dreigende) ach-
         teruitgang stopt. Vooral        voor   gebieden    waarin de KDW nog        aanzienlijke tijd zal worden
         overschreden,       en  zeker voor de    gebieden     waarin de KDW ook in 2035 nog niet kan worden             behaald,
         zal alles moeten worden          gedaan    om een    gevaar  van   verdere   achteruitgang uit te sluiten.   In het  plan
         moet     dus de  uiteindelijk te bereiken natuurkwaliteit centraal           staan en  niet het aantal hectares
         waarin de KDW niet wordt overschreden. Het                 Europees    recht eist dat het voorkomen      van  achteruit-
         gang    van  de natuurkwaliteit      en  het behalen    van  de  instandhoudingsdoelstellingen        de inzet  van  het
         beleid    en de middelen sturen,        en  niet de aantallen hectares die      aan de KDW voldoen. De KDW is
         slechts één, niet     altijd noodzakelijk     maar   ook niet zonder      meer  voldoende, middel daartoe.
         a
           Zie  https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/08/uitvoeringsprogramma-na-
           tuur.
         PBL   | 39
                                                                                                                                   0000000760
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>20075260
         Stikstofwet vergemakkelijkt maar zeer beperkt vergunningverlening
         De nieuwe Wet stikstofreductie            en  natuurbetering verschaft slechts zeer gedeeltelijk ruimte cm
         weer    activiteiten toe te staan die       bijkomende stikstofemissie veroorzaken. Dat geldt ook voor acti-
         viteiten die, op zich genomen, slechts leiden tot               een zeer  kleine emissie      of, vanwege de afstand      tot
         een met     stikstof overbelast     gebied,    een zeer    kleine  verhoging      van   de depositie.  Die ruimte ontstaat,
         wat de    stikstofemissies betreft,       zo  gauw   een   gebied, cok met inachtneming van             de  aangevraagde
         activiteit, onder de     KDW    blijft.  Dan mag er immers vanuit worden gegaan dat de                   depositie geen    ne-
         gatieve    effecten heeft op de te beschermen habitats. Als alleen of                   hoofdzakelijk   zou  worden ge-
         stuurd op het bereiken        van  de nieuwe      omgevingswaarden, dan              zou er tot  2025 geen ruimte     voor
         vergunningverlening        ontstaan voor alle activiteiten die leiden tot              enige depositieverhoging       op een
         van   de  stikstofgevoelige gebieden         waar   de KDW nog steeds overschreden wordt (wat het                   geval is
         voor   60 procent    van  de  gevoelige gebieden). In 2030 zou dat nog steeds om 50 procent van alle ge-
         voelige gebieden gaan.        Bij een concentratie van het beleid en de middelen op voornamelijk of uit-
         sluitend het halen      van  de KDW in zoveel         mogelijk gebieden,        dan ontstaan dus slechts in       zeer
         beperkte     mate   mogelijkheden        tot vergunningverlening. Die mogelijkheden worden, zonder nega-
         tieve effecten    voor   Natura   2o000-gebieden, verruimd als de focus van het beleid en de inzet van de
         middelen komt       te  liggen  op het voorkomen         van een     verdere    achteruitgang van de natuurkwaliteit
         en  op het halen     van  de  instandhoudingsdoelstellingen. Voor activiteiten die, op zich genomen, lei-
         den tot    een zeer   kleine verhoging van       de  depositie, lijkt    het thans voorziene       wettelijk  kader boven-
         dien noch     doelmatig noch doeltreffend. Voor die activiteiten doen                    we in  paragraaf 4.3  een   voorstel
         voor een     effectiever  en  efficiénter    juridisch instrumentarium.
         Vrijstelling vergunningverlening bouwsector juridisch onzeker
         De Wet stikstofreductie        en  natuurherstel      bepaalt dat de tijdelijke gevolgen van de door de bouw
         veroorzaakte      stikstofdepositie      cp Natura    2000-gebieden buiten beschouwing worden gelaten bij
         de  natuurvergunning. De partiéle vrijstelling is nadrukkelijk alleen van toepassing op emissies die
         vrijkomen bij activiteiten van de bouwsector tijdens de bouwfase en ziet niet op emissies die vrijko-
         men    in de  gebruiksfase van hetgeen gebouwd wordt. Dat roept drie vragen op. Ten eerste is het de
         vraag of de bouw met deze           partiéle vrijstelling daadwerkelijk veel wordt geholpen. Bijna alle vol-
         tooide bouwwerken, of het           nu om een      nieuwe     woonwijk     gaat,    een  theater of  een  of enkele bedrij-
         ven, leiden in de     gebruiksfase      ook tot een, zij het vaak geringe, emissie,            en dus tot  een extra
         depositie    van  stikstof. Zolang     voor   activiteiten met     een zeer     kleine extra    depositie geen administra-
         tief eenvoudige vergunningverlening, door introductie van                     een   drempelwaarde, wordt voorzien (zie
         daarover hierna      paragraaf 4.3),      kan  een  dergelijke    extra  depositie, hoe      klein ook, alleen worden
         toegelaten door externe saldering of door              een    beroep op de, strenge, uitzonderingscriteria uit de
         ADC-toets. De vraag is dan ook hoeveel              gebouwd       kan worden als de emissies door de bouwwerk-
         zaamheden zelf       vrijgesteld   worden. Voor de emissies           tijdens   de   gebruiksfase, hoe gering die ook
         mogen     zijn, geldt  die vrijstelling    immers niet. Ten tweede          rijst  de vraag of het   splitsen  van   bouw-
         en  gebruiksfase Europeesrechtelijk is toegestaan. De                 Raad   van    State heeft uit het   Europeesrechte-
         lijk kader preciezer: het projectbegrip in artikel 6 lid
                      —
                                                                               3 van   de   Habitatrichtlijn
                                                                                                              —
                                                                                                                afgeleid dat bouw-
         en gebruiksfase in de meeste gevallen als een geheel                  moeten      worden gezien. De      vrijstelling van al-
         leen de bouwfase       en  vervolgens de aparte beoordeling van de gebruiksfase negeren dit vereiste.
         Ten derde kunnen        vraagtekens worden geplaatst bij de onderbouwing van de partiéle vrijstelling
         zelf. De   redenering is dat, gezien de rcbuustheid             en  effectiviteit    van  de structurele   aanpak, het ge-
         ringe   aandeel   van  de bouwsector        aan  de totale     stikstofdepositie      én het feit dat de structurele    aan-
         pak op    meer   pijlers rust dan uitsluitend       depositiereductie,       kan worden      uitgesloten   dat de
         voorgestelde partiéle vrijstelling         in de weg staat      aan  het bereiken      van  de  instandhoudingsdoelstel-
         lingen. Bij deze redenering wordt dus,            net  als  bij het PAS,  een     voorschot genomen op de effecten
         PBL] 40
                                                                                                                                        0000000761
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>20075260
         van een    plan  en   programma dat eerst nog moet worden                    uitgevoerd. Ook al      is dat voorschot in      om-
         vang veel kleiner, de structuur            van de    onderbouwing       van   de vrijstelling blijft gelijk.   Het is niet ge-
         heel zeker hoe rechters, zouden              zij daar om worden gevraagd, hiernaar kijken. Bovendien gaat het
         om een     categorale vrijstelling        van een bepaalde soort activiteiten. Dat is alleen mogelijk als vooraf
         zeker is dat de    vrijgestelde bouwactiviteiten, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of
         projecten,    nergens    en    onder geen enkele          omstandigheden significante gevolgen kunnen hebben
         voor   Natura   2000-gebieden.           Dat moet dus, op voorhand, ook            voor    bouwactiviteiten in      een zwaar
         overbelast Natura 2000-gebied worden aangetoond. De                          Afdeling geschillen      van   de Raad   van   State
         achtte   een  dergelijke redenering in beginsel mogelijk.                De bereidheid om die te aanvaarden zal mo-
         gelijk groter worden        naar    gelang de depositie        op alle overbelaste       gebieden feitelijk blijft dalen.
         Daarmee komt nog          een     ander aspect       van  de  vrijstellingsregeling    voor   het voetlicht. De     regeling
         geldt algemeen,       voor    heel Nederland,         en  differentieert dus niet     naar   gebieden.    Dat   impliceert   dat
         de  Europeesrechtelijke geloofwaardigheid                  van   de regeling wordt aangetast zo gauw de depositie                in
         één  van   de overbelaste        gebieden      niet  blijft dalen.
         2.3.5        Potentieel             van     technische innovaties                    en    beleidsopties stikstof
         In het kader    van   de nieuwe stikstofdoelen             en  de belangrijke    rol die de landbouwsector          vaak wordt
         toegedicht bij    het zoeken        naar   oplossingen       om  de stikstofdepositie tegen        te gaan,   zijn er  in de af-
         gelopen jaren verschillende rapporten verschenen                     over  de effecten     van  beleidsopties     en  -instru-
         menten om de        ammoniakemissie in de landbouw terug te                    dringen (met      name    Ter Haar 2027;
         Groenestein et al. 2017, 2019;            Jongeneel     & Daatselaar 2021; Van den Born et al. 2020). Ook isin                 en-
         kele onderzoeken        samengestelde pakketten               van  maatregelen doorgerekend            op hun doelbereik
         (Lesschen    et al. 2020; PBL       2021). Momenteel          nemen    stallen  en  de   bemesting van landbouwareaal
         ongeveer     even   grote delen       van   de ammoniakemissie voor hun              rekening (figuur 3.2). Uit      de ge-
         noemde studies blijkt dat           er  nog   een   aanzienlijk theoretisch potentieel is om de stikstofemissies uit
         stallen   en mestopslagen          te  reduceren, door bijvoorbeeld mest bij de bron te scheiden en installa-
         ties te voorzien     van  (gecombineerde) luchtwassers. Bij               varkens    en   kippen zijn theoretisch hoge        re-
         ductiepercentages mogelijk (tot              9o   procent),   maar voor     melkvee     zijn die percentages      lager (50-60
         procent) omdat zij       in de    praktijk niet in gesloten stallen gehouden worden. Voor de emissies door
         bemesting geldt       dat   de   potentiéle reductiepercentages lager zijn, omdat er al veel technische stap-
         pen   zijn genomen.
         Om inzicht te     krijgen    in wat in theorie zou kunnen worden bereikt met deze technische maatrege-
         len, hebben Lesschen          et  al. (2020) verkend of het in        een   productiegedreven        en  in  een  natuurinclu-
         sieve variant    mogelijk      is om in 2050       een  eventuele doelstelling te halen         van  50 kiloton
         ammoniakuitstoot door de landbouw. Lesschen                       et al. gaan dus uit     van een   generieke verlaging van
         de ammoniakuitstoot. In deze               policy brief laten we zien dat voor de natuurkwaliteit grote gebieds-
         specifieke verschillen mogelijk zijn. Lesschen et al. concluderen dat 50 kiloton voor de landbouw
         alleen zonder     krimp    van    het   productievolume (dieren          en  areaal)   haalbaar is als aangenomen wordt
         dat ook het melkvee in           gesloten stalsystemen          zou worden     gehouden,      als alle denkbare technieken
         volledig worden geimplementeerd én als deze hun theoretisch mogelijk geachte potentieel                                   waar-
         maken. Alle drie de       aannames         stuiten op bezwaren. Ten eerste stuit melkvee in               gesloten stallen      op
         bezwaren     van   maatschappelijke           aard   en  op bezwaren vanuit       dierenwelzijn.     Ten tweede zou       een
         volledige implementatie van              alle denkbare technieken tot          een  aanzienlijke kostprijsverhoging bij
         boeren leiden, die      zij  in de    huidige    markt niet of    nauwelijks kunnen terugverdienen. Ten derde be-
         staat  er twijfel of de technieken altijd hun volledige potentieel in de praktijk waarmaken (CDM
         2020).   Vallen de    prestaties van       technieken       en van  de  praktijkimplementatie tegen,           dan zou het
         PBL  | g1
                                                                                                                                             0000000762
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>20075260
         aantal dieren      en  het bemeste landbouwareaal dus verder moeten                krimpen    om een     emissiedoelstel-
         ling  van   so kiloton ammoniak te kunnen behalen.
         Een   dergelijke emissiedoelstelling hoort grosso modo bij               de  resultaatverplichting     dat 74 procent
         van   de  stikstofgevoelige natuur onder de KDW ligt. Een strikter emissiedoel, zoals voorgesteld door
         bijvoorbeeld de commissie Remkes (2020) of Paul (2021), impliceert dan meer krimp. Nabij stikstof-
         gevoelige natuur, bijvoorbeeld op de zandgronden in Zuid- en Oost-Nederland, is het risico groter
         dat  investeringen      in moderne techniek, met          daarbij behorende restemissies, toch tot te veel depo-
         sitie zouden leiden. Dat        geldt cok voor de nog relatief forse inherente restemissies die passen bij
         vormen van       biclogische of natuurinclusieve landbouw.
         2.3.6         Aanscherping enimplicaties Europese natuurdoelen
         Hiervoor hebben         we  enkele binnenlandse        ontwikkelingen geschetst die        de uitgangsituatie bepalen
         voor    het maken     van   keuzes op de raakvlakken         van  natuur, stikstof  en  landbouw. Daarnaast vinden
         er ook op     Europees niveau ontwikkelingen plaats die consequenties hebben                    voor   de  mogelijke na-
         tionale    politieke   keuzes. Daarbij    speelt   ook de klimaatthematiek        een  rol. We schetsen twee      belang-
         rijke  recente    ontwikkelingen. Deze paragraaf behandelt de aanscherping van de Europese
         natuurdoelen. De aanscherping van de Europese klimaatdoelen, de politieke keuzes die hieruit vol-
         gen   en  de   mogelijke implicaties      van  die keuzes    voor  de Nederlandse landbouw         volgt in paragraaf
         237.
         Dat de     Europese natuurdoelen worden aangescherpt, hangt samen                    met   aanscherpingen      van doe-
         len op mondiaal niveau. Binnen de             Verenigde     Naties  (VN) wordt onderhandeld        over   nieuwe biodi-
         versiteitsdoelstellingen       en een    implementatiekader voor de periode 2020-2030.                De  Europese
         Commissie heeft mei          vorig  jaar een   nieuwe    Europese biodiversiteitsstrategie uitgebracht (EC
         2020a). De doelen uit deze          Europese biodiversiteitsstrategie        vormen tevens     de Europese     inbreng bij
         de  vijftiende    VN Conference of Parties        (COP-15),    die naar  verwachting    in 2021 zal   plaatsvinden  in
         Kunming (China).
         Twee     belangrijke aanscherpingen in de Europese biodiversiteitsstrategie zijn:
               1.    Dat elke EU-lidstaat      uiterlijk in 2030    een  samenhangend      netwerk van beschermd natuur-
                     gebied   realiseert dat ten minste 30 procent          van  het totale areaal   van  de lidstaat beslaat.
               2.    Herstel   van  aangetaste natuur,      soorten en     habitattypen.
         Als het Natuurnetwerk Nederland in 2027 is               afgerond,   is circa 26 procent    van  het Nederlandse land-
         en  binnenwateroppervlak beschermd;               dit is inclusief het IJsselmeer    en  exclusief de Waddenzee. Om
         de  areaaldoelstelling van        30 procent te bereiken, zal het areaal        bovenop het te voltooing       Natuur-
         netwerk Nederland met nog circa 4 procentpunt (ruim 150.000 hectare) moeten toenemen ten op-
         zichte   van   de  huidige situatie (Sanders      et al.  2020).
         Het aandeel beschermd           gebied kan, afhankelijk van de criteria         voor beschermd      gebied, mogelijk
         worden      uitgebreid    met  reeds bestaande natuur buiten het Natuurnetwerk                en  door  bijvoorbeeld
         synergie     te zoeken met de maatregelen           voor   de klimaatopgave.     Met dat laatste zou      een vorm van
         multifunctioneel        ruimtegebruik gerealiseerd         kunnen worden.     Toevalligerwijs    komt deze areaaluit-
         breiding goed       overeen met     de  inschatting van de hoeveelheid         extra leefgebied die     op  termijn nodig
         is om de voor Nederland relevante VHR-soorten                  en  -habitats duurzaam in stand te kunnen houden
                5.1.2e       et al. 2020). Evaluaties     van   de recente   uitbreiding van natuurareaal       laten echter zien
         dat  uitbreidingen      een  taai  beleidstraject    is dat traag  verloopt.   Het afronden    van   het al afgesproken
         PBL|g2
                                                                                                                                    0000000763
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>20075260
         natuurnetwerk        ligt niet op schema                et al.  2020).   Net als   bij klimaat   en  stikstof gaat het hier-
         bij om een     opgave die sterke raakvlakken heeft met de                landbouwontwikkeling.           Wanneer    er geko-
         zen   wordt    voor  emissiemaatregelen        voor   de landbouwsector die niet in           lijn zijn  met  de
         langetermijndoelen         die volgen uit   deze   ruimtelijke     opgave, kan dit      eveneens     tot kostbare lock-ins
         leiden. We komen hier in hoofdstuk 3             uitgebreid op terug.
         Naast deze      uitbreiding van beschermd gebied ambieert de EC dat aangetaste ecosystemen tegen
         2030    zijn hersteld   en  dat de   instandhoudingstrends          en  -toestand     van  habitats   en   soorten niet   zijn
         verslechterd. Het doel is verder dat in 2030 ten minste 30 procent                     van de habitats      en soorten  in  een
         gunstige     staat van    instandhouding verkeert of ten minste             een   positieve trend     vertoont. Van    de lid-
         staten    wordt verwacht dat       zij ‘een billijk deel   van   de  inspanning’ leveren       en  gebieden     voor herstel
         selecteren     ‘op basis van objectieve ecologische criteria’. Door zijn ligging in een delta heeft Neder-
         land in    Europees verband gezien relatief veel unieke natuur, van kustnatuur (kwelders, schorren en
         duinen)     tot natte   heiden. Nederland is internationaal           gezien bovendien       een zeer     belangrijk gebied
         voor    overwinterende      en  doortrekkende       watervogels.
         In het verleden waren de doelstellingen voor het bereiken van een gunstige staat van instandhou-
         ding in het Europese beleid niet aan een jaartal gekoppeld. Het stoppen van de achteruitgang was
         dat wel,     maar  die  doelstelling heeft Nederland niet gehaald. Nederland heeft zelf in 2019 aangege-
         ven te streven naar 100        procent doelbereik van de Vogel-            en   Habitatrichtlijnen      in 2050 (LNV 2019).
         Daarbij    refereert de    achterliggende     tekst echter     naar  de indicator     van  condities     voor  VHR-
         doelbereik op het land zoals PBL           gebruikt.    De nieuwe      Europese Biodiversiteitsstrategie heeft          met
         de 30 procent      verbeterdoelstelling      voor   Nederland de      facto  een  tussendoel      voor   2030  geformuleerd.
         Op   dit moment heeft 26 procent          van   de soorten     en 10   procent    van   de habitattypen      een  gunstige
         staat van     instandhouding (Sanders        et al.  2020).   Met het    ingezette     beleid zullen de condities voor
         duurzame       instandhouding van soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn toenemen van 55 naar
         circa 65 (door het Natuurpact,                                    2017) tot 70 procent (door structurele aanpak,
                           & Van Egmond 2020). Of daarmee de nieuwe doelen ten aanzien van habitattypen                                en
         afzonderlijke     soortensets van de      Vogel-    en   Habitatrichtlijn    worden     gerealiseerd,     is nog  onderwerp
         van   onderzoek.
         In  Europa    vinden momenteel         cnderhandelingen plaats          tussen de      Europese commissie en de lidsta-
         ten over de     doorvertaling van      de doelen     naar  de lidstaten     (billijkheid), de te hanteren definities (bij-
         voorbeeld      van  de term ‘natuurareaal’)       en  de criteria   bij het selecteren     van   soorten, habitats     en
         gebieden      voor  herstel. Een   van   de opties   is dat niet elke lidstaat      aan  de doelen      voor  2030 hoeft    te
         voldoen,     maar   dat   sommige     lidstaten vanwege hun         specifieke omstandigheden iets meer of iets
         minder doen. Hoewel het dus nog             onduidelijk is hoe de doelen precies zullen worden doorvertaald
         naar    de lidstaten,   maar er   is een  gerede kans dat die doorvertaling gepaard gaat                  met een extra are-
         aal  aan   natuurgebied of      met   natuurinclusieve      vormen van       landgebruik.    Omdat het hier       over zeer
         forse arealen gaat, is het      verstandig     dit helder op het netvlies te houden. Het creéren                van 150.000
         hectare extra     leefgebied, of het nu natuurgebied is of natuurinclusief ruimtegebruik, zal hoe dan
         ook consequenties hebben voor het agrarische grondgebruik, dat twee derde van het Nederlandse
         landoppervlakte bestrijkt.
         2.3.7         Aanscherping enimplicaties van Europese klimaatdoelen
         Niet alleen de actualiteit rond de stikstof-           en  natuurdoelen,       maar    ook de   aanscherping van de        Eu-
         ropese klimaatdoelen zal         van   betekenis    zijn  voor   de Nederlandse landbouw            en   landbouwontwikke-
         ling.   Die betekenis is sterk    afhankelijk     van  de keuzes die worden          gemaakt     in de   doorvertaling van
         PBL   | 43
                                                                                                                                          0000000764
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>20075260
         algemene klimaatdoelen            naar opgaven      voor   de lidstaten   en sectoren.    In Nederland     zijn de keuzes
         voor    sectordoelstellingen vastgelegd          in het Klimaatakkoord. Eerst schetsen           we   de betekenis     van   de
         aangescherpte Europese doelen             voor   Nederland. Daarna gaan         we   op  hoofdlijnen in    op de    implica-
         ties  van   mogelijke keuzes voor de        opgave voor de landbouw op zowel de                middellange (2030)       als de
         lange (2050) termijn.        In de latere hoofdstukken werken we de             consequenties van        deze keuzes     ver-
         der uit.
         Green Deal: netto nul in 2050
         De   aangescherpte natuurdoelen volgen uit de Europese                   Green Deal, die     een  klimaatneutraal Eu-
         ropa als centraal doel heeft. De         doelstelling,    van netto    nul uitstoot in 2050, komt voort uit het Ak-
         koord    van   Parijs (2015)   en  betekent dat op      Europese schaal     de uitstoot    en  vastlegging van
         broeikasgassen uiterlijk in 2050         met elkaar in evenwicht moeten            zijn (‘netto nul’).   De  vastlegging
         van   koolstof kan de resterende uitstoot compenseren in sectoren waarin die uitstoot niet goed vol-
         ledig   naar  nul kan worden       teruggebracht, zoals de landbouw of het transport.                In de voorstellen
         voor een     Europese     klimaatwet doet de Commissie het voorstel om als tussenstap de                     Europese      re-
         ductiedoelstelling       in 2030 Op te   hogen     van   40 procent    naar  55 procent    ten  opzichte   van  1990. De
         regeringsleiders van        de lidstaten   bekrachtigden       dit voorstel eind 2020 in de       Europese    Raad. De EC,
         de Raad     en  het  Europees Parlement bereikten in             ERE  2021 een   voorlopig akkoord om de doelstel-
         ling van    netto 55   procent in 2030     en  klimaatneutraliteit in      2050 vast te leggen in de Europese kli-
         maatwet.      Om te zorgen dat       Europa   ‘fit for  55’ zal zijn, legt de Commissie in medio 2021           een   pakket
         met    wijzigingen in de EU-wetgeving voor,             om te   voldoen   aan  de  klimaatdoelstelling van        55 procent
         reductie in 2030.      Daarbij gaat het om de verordeningen rond de emissiehandel, de verdeling van de
         inspanningen       van  de lidstaten, landgebruik, energieprestaties van gebouwen en voertuigen, en
         meer.
         Of,  en   hoe, deze opgehoogde doelstelling wordt doorvertaald                  naar  aangescherpte doelstellingen
         voor    de lidstaten, is nog niet duidelijk       (Hekkenberg      et al. 2020; Van Geest 2021). Het is niet         zo  dat
         de Nederlandse        doelstellingen    moeten worden         verhoogd     naar  hetzelfde percentage:       zo  zit de Euro-
         pese    regelgeving    niet in elkaar. In de    huidige Europese systematiek wordt de uitstoot van                 de elek-
         triciteitssector    en  de industrie op Eurcpees niveau           gereguleerd door het emissiehandelssysteem                 en
         zijn  er geen doelen      voor   de lidstaten. Wel     zijn er  nationale doelen    voor    de overige sectoren (ge-
         bouwde omgeving, mobiliteit, landbouw                 en  de kleinere    industrie) vastgelegd      in de verordening
         over    de verdeling    van   inspanningen (ESR 2018/842°)           en voor  het  landgebruik. Hekkenberg et           al.
         (2020) geven      aan  dat   wanneer    de  systematiek gelijk zou blijven, dat tot een hogere nationale doel-
         stelling   voor  de  overige    sectoren zou leiden en dat die doelen nog niet binnen bereik                 zijn op basis
         van   het  vastgestelde     beleid  en  de meest     gunstige inschatting van       de effecten    van   het Klimaatak-
         koord.
         >
           De Effort   Sharing Regulation (ESR) is de verordening die de verdeling van de inspanningen voor emis-
           sies uit  gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en de kleinere industrie regelt. De huidige Europese
           doelstelling is 30 procent reductie in 2030 ten opzichte van 2005. Grotendeels op basis van het bruto
           binnenlands product per capita is dit doel doorvertaald naar opgaven voor de EU-lidstaten. Voor Ne-
           derland is de doelstelling 36 procent.
         PBL|44
                                                                                                                                         0000000765
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>20075260
           2.3 Waarom       een   broeikasgasloze landbouw (vooralsnog) niet bestaat
           De landbouw heeft         een  bijzondere positie      in het  klimaatvraagstuk omdat           de sector zowel broeikas-
           gassen uitstoot via      bodemprocessen         en  het houden     van   dieren,   als  boeikasgassen       kan cpnemen via
           het  landgebruik en de groei van planten. De korte cyclus koolstof
                                                                                    —
                                                                                                  die door voedingsgewassen
           wordt vastgelegd       en vervolgens na consumptie weer vrijkomt                -
                                                                                             telt in de koolstofboekhoudafspra-
           ken niet   mee.   Langere cycli, zoals vastlegging         in bossen   en   bodems, tellen wel         mee.   Daarnaast is de
           aard   van  de broeikasgasuitstoot opvallend;            deze verschilt sterk per landbouwsector. CO,-uitstoot
           vindt vooral    plaats door het verstoken        van    fossiele brandstoffen in de        glastuinbouw. Voor de land-
           bouw zijn het echter vooral de ‘overige broeikasgassen’, methaan                      en  lachgas, die, in CO,-
           equivalenten,     het grootste aandeel vormen. Methaan komt met                     name    vrij bij fermentatie       van voer
           door herkauwers zoals runderen            en  door   dierlijke  mest.   Lachgas     komt vooral      vrij bij de teelt    van ge-
           wassen    door te bemesten met stikstof uit           dierlijke  mest en    kunstmest.
           Voor de glastuinbouw zijn          er niet-fossiele alternatieven, bijvoorbeeld door aardgas                  te  vervangen
           door duurzame        energiebronnen zoals geothermie. Sector en overheid hebben afspraken gemaakt
           om   de glastuinbouw in 2040 klimaatneutraal te maken. Een dergelijk alternatief bestaat niet voor
           de  veehouderij     en  de akkerbouw. De emissies uit inherente              microbiologische        processen in de stof-
           wisseling   van   herkauwers,      mest en    bodems zijn     technisch    zeer  moeilijk    te sturen,    en  dus kostbaar.
           Het kosteneffectieve        potentieel om de uitstoot van methaan en lachgas in de landbouw te reduce-
           ren  wordt daarom lager ingeschat dan het kosteneffectieve potentieel in andere sectoren (EC 2020).
           Mede door de       wereldwijd toenemende           vraag   naar  voedsel,    nemen     de landbouwemissies in nage-
           noeg alle klimaatscenario’s         een  aanzienlijk    deel  van de resterende       toekomstige       emissies voor hun
           rekening.
           Om de    broeikasgasemissies         vanuit het landbouw-        en  voedselsysteem        te  verminderen        zijn er grof-
           weg vier typen      aanknopingspunten         voor   beleid:
                1.    Het voorkomen        van   verspilling tijdens productie       en consumptie. Daarbij valt           te denken aan
                      beleidsmaatregelen gericht          op minder voedselverliezen          en   minder afval in de keten.
                2.    Hetverminderen         van  emissies per eenheid       product. Daarbij gaat         het  om   efficiéntieverbete-
                      ring door de optimale        inzet van   methoden, technieken          en  grond.
                3.    Het veranderen       van   productie-   en  consumptiepatronen. Daarbij gaat het                om    verschuivin-
                     gen in het    voedingspatroon        naar   producten     met een   lagere emissie, zoals         een   verschuiving
                      naar een    plantaardig dieet of naar dierlijke producten die gepaard gaan met minder uit-
                     stoot.   Instrumenten kunnen daarbij gericht zijn op zowel het verminderen van de vraag als
                      het aanbod      van  (dierlijke) producten.
                4.    Hetvastleggen       van   koolstof. Om emissies       te  compenseren (‘netto nul’) kan            gewerkt wor-
                     den   aan   vastlegging     van  koolstof in de bodem (‘carbon          farming’)     of  landgebruiksverande-
                      ringen.
           In studies   naar   kosteneffectieve beleidspakketten worden deze aanknopingspunten gecombineerd.
           Door de    import en export van voedselproducten leiden veranderingen in het consumptiepatroon
           niet  noodzakelijkerwijs tot lagere nationale emissies. Andersom leidt het verminderen van natio-
           nale emissies door       eenzijdig te sturen op de productie          er  mogelijk    toe dat emissies zich         naar  het
           buitenland    verplaatsen.     Als elders de    productie verloopt       met een     lagere milieuefficiéntie (emissie
           per eenheid     product), kan dit      per saldo leiden tot     hogere emissies.       Er zijn echter aanwijzingen dat
           de verschillen tussen Nederland           en  omringende      landen op dit punt        beperkt zijn (Grinsven et al.
           2019). Ook zal het afhangen          van  de  mogelijkheden in die landen de uitstoot              te laten   stijgen binnen
           het daar geldende klimaatbeleid. Binnen de huidige boekhoudkundige regels valt koolstofvastleg-
           ging niet onder de landbouw, maar onder een aparte categorie landgebruik. Een van de beleidsop-
           ties die op tafel ligt, is om beide samen te voegen in een toekomstige Europese verordening.
         PBL]  45
                                                                                                                                             0000000766
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>20075260
         Voor landbouw       en natuur    zijn bovendien de mogelijke wijziging van regels rond landbouw, landge-
         bruik  en  bossen   (de LULUCF-verordening)           van  belang. Om       op netto nul uitstoot uit te     komen,
         wordt het belangrijker       om   koolstof    vast te  leggen    om zo    restemissies te kunnen compenseren. Dat
         kan in  ondergrondse opslagen,          maar    ook in bossen      en landbouwbodems. De landbouwuitstoot                van
         methaan     en  lachgas (‘overige broeikasgassen’)          is  nu  onderdeel      van de ESR,  en voor    landgebruik
         geldt de regel dat de situatie niet slechter mag worden dan de referentie. Eén                      van  de opties in de
         wijzigingen    is dat de  glastuinbouwemissies, die samenhangen met fossiele brandstoffen, losgekop-
         peld worden      van  de overige broeikasgassen uit landbouwactiviteiten. Die overige broeikasgassen
         uit de landbouw zouden dan           gecombineerd worden            met   de subsector     landgebruik    tot één  sector
         met één    doelstelling. Vastlegging       kan dan als    compensatie fungeren           voor  de uitstoot door de land-
         bouw,   maar    eventueel ook voor negatieve emissies              om   emissieruimte       over te  laten voor andere   ac-
         tiviteiten. Het is  daarbij niet gezegd dat er in elke lidstaat          een   evenwicht moet worden bereikt. De
         situatie in Nederland      wijkt  immers sterk af      van  het Europese       gemiddelde. Nederland heeft een
         grote veestapel op      een  klein   oppervlakte    en   door het    landgebruik      ontstaan netto-emissies.      Weinig
         andere   Europese     landen   zijn  hierin met Nederland        vergelijkbaar.     Voor de Nederlandse landbouw          en
         natuur zal het evenwel zeer         bepalend zijn    voor   hoe   een  dergelijke regeling eruit gaat zien.
         Huidige Nederlandse klimaatdoelstellingen
         In de  huidige situatie hebben de lidstaten, binnen grenzen, zelf de keuze om de nationale doelstel-
         lingen te verdelen in opgaven voor de verschillende sectoren. Dat heeft Nederland, op basis van
         potentieel en kosten, gedaan door de doelstellingen die volgen uit de eigen Klimaatwet en de Euro-
         pese doelstellingen voor het Klimaatakkoord, te vertalen in reductiedoelstellingen en ‘maximale
         emissies’ in   2030°. Voor landbouw en landgebruik is er zo een reductiedoelstelling van 3,5                      megaton
         CO.-equivalenten, waarvan          1  megaton     voor  de  glastuinbouw,       1  megaton    voor   de veeteelt  en akker-
         bouw   en   1,5 megaton     voor  het  landgebruik.
         Tabel  2.1
         Potentiéle emissiereductie      voor   landbouw     en  landgebruik bij uitvoering       van  het Klimaatakkoord
           Sector / Cluster                          Bandbreedte        potentiéle     emissiereductie
                                                     Ondergrens                                  Bovengrens
           Landbouw      en landgebruik              3.2                                         6,7
           Methaanreductie       en andere           0,7                                         2,0
           OBKG
           Landgebruik                               i5                                          2,4
           Glastuinbouw                              1,0                                         2,3
         Bron: PBL 2019
         PBL  (2019)   schatte in met het      pakket    aan maatregelen minimaal op 3,2 megaton en maximaal 6,3
         megaton (tabel 2.1). Het bereiken          van   de bovengrens vergt zowel keuzes voor een maximaal effec-
         tieve uitwerking van het beleid als         een   stapeling van meevallers in het gedrag van             actoren  in reactie
         op dit beleid. Uit de meest recente          inschatting   van   de effecten      van  het vaststaand beleid in de Kli-
         maat- en     Energieverkenning       2020   (KEV2020) blijkt      dat de   doelstelling    nog niet binnen bereik is
         ®
           Kamerbrief    van  26  BRE
                                       2018, tabel    2, kamerstuk 32813,      nr.  186.
         PBL|46
                                                                                                                                      0000000767
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>20075260
         (tabel 2.2).   Maar hierin    zijn de   mogelijke effecten       van  het Klimaatakkoord nog        grotendeels      niet in
         meegenomen omdat            ze  nog onvoldoende concreet            waren    uitgewerkt.
         Tabel   2.2
         Ontwikkeling van      de  broeikasgasemissies uit de landbouw volgens               het basispad  in de KEV    2020
                                               1990°      2019°     2030°                     Doelstelling maximale emissies
                                                                                             2030  bij start Klimaatakkoord®
           Totaal Nederland (excl.             222        184       147   [132-155]          10,6
           landgebruik)
           Landbouw (totaal        me-         32,9       26,4      24,5[21,9-25,6]          22,2
           gaton CO2-2q.)
           Landgebruik (totaal        me-       6,5       4,8       3,6
           gaton CO2-eq.)
         a) Klimaat- en Energieverkenning            2020    (PBL  2020:   162-163)
         b)    Kamerbrief    van  26  EE
                                            2018, tabel    2, kamerstuk     32813,  nr. 186
         Implicaties voor de landbouwdoelstellingen voor 2030
         Om te verkennen wat de           implicaties zouden kunnen zijn van de Europese aanscherping voor Neder-
         land, is het nuttig    om   naar mogelijke varianten te kijken. Het rapport van Van Geest (2021) geeft
         scenario’s   voor   de doorvertaling van de Europese doelen                naar   Nederland,   en  schetst wat die kun-
         nen   betekenen voor de ‘indicatieve’          plafonds voor (onder andere) de landbouw in                2030. Door    on-
         derhandeling      of kostenoverwegingen kunnen die plafonds nadrukkelijk afwijken.
         Voor de landbouw is Variant A           (‘Invulling opgave ESR’)        een wat    ruimere variant. In deze variant
         wordt aangenomen dat de Europese beleidsarchitectuur niet verandert door de                           verhoogde doelen
         én dat Nederland het nationale doel             van  49 procent handhaaft          en alleen doet wat de     Europese Unie
         verplicht.   De  doelstelling    voor   de Effort   Sharing Regulation        (ESR) gaat dan   van   36  naar  45 procent
         reductie. Dat betekent        volgens Van Geest dat op basis van het vastgestelde beleid, zoals
                                                                    —
                                                                                                                             meege-
         nomen     in de KEV   2020, én het zogenoemde beleid in de ‘pijplijn’ uit de Klimaatnota 2020
                                                                                                                            -
                                                                                                                              alle  sec-
         toren die onder de ESR vallen samen een extra opgave                    krijgen van 11 megaton en dat in 2030 een
         uitstoot   van  ongeveer 70 megaton          zou    mogen    resteren. Daarbij is aangenomen dat het beleid in de
         ‘pijplijn” wordt uitgevoerd        en  dat dit  correspondeert       met de    ondergrens    van  de effecten    van  het Kli-
         maatakkoord (20 megaton). Van Geest (2021: Annex 1) neemt                        aan  dat dit indicatief tot   een extra re-
         ductie   van  3 megaton     voor    de landbouw       (exclusief landgebruik)       kan leiden als de   huidige
         systematiek wordt aangehouden.              Dat   zou  dan boven op de    ondergrens van de effecten   uit het Klimaatak-
         koord komen. Dat doel zou grofweg corresponderen met het potentiéle maximum                 van  de effecten van  het Kli-
         maatakkoord, als alle seinen op groen zouden staan          (zie tabel 2.2).
         Van Geest’s variant B       (‘55% als nationaal doel’) resulteert           in striktere doelen   voor   de landbouw. In
         deze variant    hoogt    Nederland het nationale doel op             naar  55 procent reductie (in     plaats van    de hui-
         dige  q9  procent). Dat betekent een         extra    inspanning     voor   Nederland    van  16 megaton in 2030. Van
         Geest verdeelt die inspanning gelijk           over   de ETS-sectoren       en  de ESR-sectoren. Ze neemt        aan   dat dit
         tot een extra reductie van 7         (3+4) megaton voor de landbouw (exclusief landgebruik) zou kunnen
         leiden ten   opzichte van de huidige deelen, omdat vooral bij mobiliteit en niet-ETS-industrie het
         technologisch potentieel beperkt is en de kosten hoog.                   Deze variant gaat de  potentiéle effecten van de
         afspraken   voor landbouw en landgebruik dus aanzienlijk te boven.
         PBL| 47
                                                                                                                                         0000000768
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>20075260
         Implicaties voor de landbouwdoelstellingen voor 2050
         Voor de    lange termijn (2050) zijn er in de huidige situatie geen kwantitatieve doelstellingen voor
         sectoren.   Tegelijkertijd is uit de huidige reductiedoelstelling van 95 procent wel af te leiden dat het
         emissieplafond       voor   Nederland in 2050 circa         11  megaton    zou    zijn. Omdat er in de landbouw altijd
         broeikasemissies zullen          resteren   (zie tekstkader 2.3), is het niet        aannemelijk dat die geheel naar nul
         kunnen worden teruggebracht. Om toch tot                   een   inschatting van mogelijke doelstellingen           voor  de
         landbouw te komen, gaat Rli            (2018) uit van     twee varianten: de        emissieruimte is   geheel    voor  de
         landbouw (een       voor   de landbouw ruime          variant) ofwel     de emissieruimte is voor        een  derde voor de
         landbouw     en  de   rest  is voor   de overige    sectoren     (een  voor  de landbouw strikte       variant). Op de
         lange termijn    zit  er  dus   een  behoorlijk    verschil in de    potentiéle hoogte      van   het emissieplafond      voor
         de landbouw. In deze          huidige doelstelling      is evenwel nog geen          rekening gehouden      met de Euro-
         pese ambitie     van   ‘netto nul’ emissies.
         Voor de lange termijn (2050) geven de scenario’s in Van Geest (2021) geen handvatten. Voor de
         landbouw is het       daarbij vooral     van belang wat er op het gebied van de verordening voor het land-
         gebruik   zou  kunnen      gebeuren: het ligt voor de hand dat dat in de toekomst wél in de opgaven
         wordt meegenomen. Hoe is nog                zeer  onzeker. Lesschen       et  al. (2020) hanteert    een   ruime variant
         waarin de uitstoot door de landbouw               (zonder glastuinbouw) gehalveerd             zou  worden     en  de emissies
         uit het  landgebruik      worden     teruggebracht       conform het door PBL berekende             potentieel    van 2 mega-
         ton  (in Ros & Daniels 2017): dan          resteert   in totaal   11 megaton. In de strikte variant worden land-
         bouw    en  landgebruik één        sector, die ook in Nederland         (dus niet op Europese schaal)         netto geen
         uitstoot   meer   mag hebben: uitstoot in de landbouw zou dan                    gecompenseerd       moeten worden door
         koolstofvastlegging        in bodems      en  bossen.
         Om inzicht te     krijgen in de implicaties van die mogelijke reductiedoelstellingen is het nuttigom in-
         zicht te hebben in het        reductiepotentieel       van  de   broeikasgasemissies in de landbouw op de lange
         termijn.   Studies   (met    name    Lesschen et al. 2020;        Vellinga  et al.  2018) wijzen op    een  aanzienlijk theo-
         retisch potentieel richting 2050. Zij bekijken daarbij              twee  ideaaltypische     vormen van      landbouw:     een
         natuurinclusief model          en een  innovatiegedreven productielandbouwmodel. Volgens deze studies is
         het niet  mogelijk zowel        de ruime als de strikte        klimaatdoelstellingen te halen met alleen natuurin-
         clusieve landbouw        en   de  daarbij horende technieken (weidegang en uitloop, minder kunstmest,
         meer   akkerranden, enzovoort): krimp              van  de  veestapel    en  het landbouwareaal zou         nodig zijn   om
         de hiervoor    geschetste       doelen te realiseren. Dan gaat het          om     enkele procenten     krimp   in de ruime
         variant,  en  in de strikte variant 40 procent minder              vee  terwijl   30 procent landbouwareaal omgezet
         moet worden in bos. Met de inzet van alle denkbare                    technologie in het productielandbouwmodel
         zouden de ruime doelen            voor  de landbouw te halen moeten              zijn, maar het halen van de strikte doe-
         len  zou  krimp vergen.       Dan gaat het     om   volledige implementatie           van bijvoorbeeld emissiearme stal-
         len, het  afvangen van        methaan die koeien uitstoten, nitrificatieremmers                bij bemesting en
         voeradditieven. Al deze technieken worden momenteel nog niet in de                          praktijk  toegepast. Omdat       er
         uit berekeningen door het CBS            en  uit de   uitvoeringspraktijk twijfels zijn      aan   de effectiviteit   van
         emissiearme stalvloeren (CDM 2020), voerden Lesschen et al. (2020) ook                         analyses uit    voor  de situa-
         tie waarin de effectiviteit        van die  stalconcepten lager        zou  zijn of waarin de implementatiegraad            van
         die technieken niet 100 procent zou             zijn. Om de doelen te halen is het in die gevallen voor alle ge-
         schetste doelen      nodig de veestapel in te krimpen en landbouwareaal in bos om te zetten. Met tech-
         nologie   alleen   zijn  de  klimaatdoelstellingen volgens           deze   verkenningen dus       niet haalbaar.
         Concluderend is te stellen dat de           mogelijke klimaatdoelstellingen op de lange termijn voor de hui-
         dige landbouw dus zouden knellen. Als er gekozen zou warden relatief veel van de resterende
         PBL|48
                                                                                                                                         0000000769
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>20075260
         emissieruimte      voor   de landbouw te reserveren, dan          zou  het in theorie  mogelijk zijn      die doelen te
         halen met     een  gelijkblijvende veestapel       en een   gelijkblijvend   landbouwareaal. Het         uitgangspunt
         daarbij is volledige inzet van technische maatregelen. Aan de effectiviteit van die techniek wordt
         echter   getwijfeld en tegenvallende technische prestaties             of implementatie zouden krimp vergen.
         Wordt    er  daarentegen voor gekozen          minder    van  de resterende emissieruimte         voor   de landbouw te
         bestemmen, dan is krimp in alle gevallen noodzakelijk. Indien ingezet                 zou    worden op natuurinclu-
         sieve landbouw       om   de klimaatdoelen te bereiken, is in alle        gevallen krimp noodzakelijk          van zowel
         de  veestapel    als het landbouwareaal.
         2.4          Tussenconclusie: gecompliceerde beleidssys-
                       tematiek vertroebelt zicht op eenduidige po-
                       litieke afwegingen en riskeert
                       fragmentarische oplossingen
         2.4.1         Beleidscomplexiteit riskeert lastig uitlegbare uitkomsten
         Het eerste dat     opvalt   als we  de beleidscontext      en  de recente   ontwikkelingen analyseren,          is de om-
         vattendheid      van  beleid  en  regelgeving,    en  de grote mate    van   complexiteit    ervan.   Daarbij hebben
         we   nog niet   eens   de  complexe landbouwkant van            het beleid in  ogenschouw genomen. Toch wordt
         het  speelveld    voor   de keuzes in de landbouw alleen al vanuit           natuur en   klimaat reeds opgespannen
         door meerdere doelen. Bij het maken             van  die keuzes dient     rekening gehouden        te worden met
         meerdere      beleidssporen, richtlijnen, bestuurslagen,          en recente   rechtelijke uitspraken. Sommige
         sporen    zijn sterk generiek van aard en zijn geoperationaliseerd via (sectorale) landelijke doelen en
         maatregelen, zoals       het  geval  is bij de klimaatdoelen      en recent   de stikstofdoelen. Andere beleids-
         sporen hebben       een   sterk decentraal karakter, zoals het Natuurpact.          Sommige richtlijnen         nopen
         juist tot een zeer    gebiedsgerichte aanpak         om   uiteindelijk  tot een  landelijk  resultaat te komen; denk
         aan   de Vogel-    en  Habitatrichtlijn. Onder de sectoraal bepaalde klimaataanpak ligt                 een  fysieke reali-
         teit die  makkelijk aansluit bij sectorale broeikasgasdoelen. Waar of door wie                  broeikasgassen wor-
         den   uitgestoten, maakt voor het effect op het klimaat weinig uit. Dit maakt dat                   er  relatief
         eenvoudig sectorale afspraken           te maken    zijn  over emissiereducties of dat      broeikasgassen Europa-
         breed   beprijsd kunnen worden. Politieke afwegingen zijn daarbij relatief eenvoudig te structuren                       in
         termen van      generieke    of sectorspecifieke kosten,       en generieke    baten.  Bij natuur en     stikstof is dit
         anders. Onder de reeds         gelaagde beleidscomplexiteit         van  Europese VHR-doelen, de nationale            ope-
         rationalisatie daarvan in de Wet          natuurbescherming,       een  decentraal   Natuurpact      en   dito aange-
         stuurd natuurbeleid, lokale        natuurmaatregelen,        maar   dan  weer een   nationale     aanpak
         stikstofreductie met nationale stikstofdoelen             en weer   decentrale   vergunningverlening, ligt een fy-
         sieke  en   ecologische realiteit die in essentie locatiespecifiek is.
         In de  volgende hoofdstukken          laten   we met   behulp van    beschikbare    ecologische      data zien dat het
         type natuur, de kwaliteit       van  de natuur,    en  de trend in de natuurkwaliteit sterk per locatie kunnen
         verschillen, evenals de depositie         van  stikstof. De   mate van    stikstofdepositie    is als  een   bergland-
         schap   over   Nederland verdeeld.        Daarbij kunnen cok de effecten        van een    locatiespecifieke deposi-
         tiereductie sterk verschillen per type natuur           en  per locatie  waar  dit type natuur      voorkomt.     Deze
         gebiedsspecifieke problematiek maakt dat de recente nationale aanpak van de stikstofreductie, de
         nationale stikstofdoelen en bijvoorbeeld ook de op nationale schaal bepaalde Europese NEC-
                                         —
         richtlijn  —
                      daar niet op voorhand        goed bij aansluiten.     Naast de   gebiedsspecifieke      aard   van  het type
         natuur, de    stikstofgevoeligheid       en  de depositie hangt ook de       mate waarin een teveel aan
         PBL] 49
                                                                                                                                     0000000770
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>20075260
         stikstofdepositie bijdraagt aan de acute verslechtering van de natuurkwaliteit, af van andere ge-
         biedsspecifieke cmgevingsfactoren                           et al. 2020;                  et al. 2020;    BIER
                      2019). Kortom, het halen van de landelijke stikstofdoelen biedt geen garanties voor het
         tegengaan      van   de verslechtering van       de natuurkwaliteit op locaties in Nederland          waar    dat tegen-
         gaan misschien hard         nodig   is. Het kan straks    zo  zijn dat veel inspanning    en  kosten ertoe leiden dat
         de nationale stikstofdoelen worden              gehaald,   maar   dat uit natuurrapportages       richting de Europese
         Commissie       blijkt dat in de meest urgente Natura           2000-gebieden    de natuurkwaliteit nog          altijd ver-
         slechtert. Dit kan vragen       van    de EC  opleveren, nieuwe       rechtszaken informeren,       en juridisch     zekere
         vergunningverlening in         de weg zitten. De      complexiteit    aan  beleidslijnen, doelen     en  de verschillende
         geografische schalen        waarop de doelen        gesteld zijn, maakt dat het huidige beleid         tot  politiek lastig
         uitlegbare     resultaten kan leiden.
         De  wetenschappelijke         basis  waar   de  Vogel-   en Habitatrichtlijn om vraagt, draagt zo nodig bij aan             de
         fragmentarische aanpak. Zolang er              geen  gezaghebbende omvattende wetenschappelijke studies
         zijn van   ieder individueel Natura        2000-gebied, bestaat de kans dat in rechtszaken de rechter ge-
         noodzaakt is op basis        van  gezaghebbende generieke wetenschappelijke studies
                                                                                                              —
                                                                                                                zoals studies     naar
         de kritische    depositiewaarden (Bobbink & Hettelingh 2010)                —
                                                                                       uitspraken   te doen    over zeer     locatie-
         specifieke maatregelen         en vergunningverlening (zie ook:          EE
                                                                                        & IEEE 2019).               In  lijn daarmee
         zien   we  in de structurele     aanpak stikstof      en natuur   dat de focus zich versmalt     richting nationale
         stikstofdoelen. Evenals bij de rechtspraak is dit begrijpelijk vanuit het ontbreken                   van  wetenschap-
         pelijk  onderbouwde        analyses     van de natuurkwaliteit die inzicht geven in wanneer,            en  vooral waar,
         welk type     (stikstof)maatregelen noodzakelijk is voor het herstel van de natuurkwaliteit. Wat over-
         blijft als wetenschappelijk onderbouwde houvast, zijn de generieke risiconormen voor stikstofde-
         positie op stikstofgevoelige         natuur    (de KDW's).    Wanneer de     depositie hoger    is dan deze kritische
         depositiewaarden,        bestaat   er een    risico op  verslechtering   van  natuurkwaliteit. De KDW’s zijn daar-
         mee een     goede     eerste  indicator voor het      belang van stikstofmaatregelen,        maar   geen maat       voor  de
         daadwerkelijke staat van de           natuur, laat staan     een  analyse van welke drukfactoren         in welke mate
         verantwoordelijk zijn       voor  de staat    van   die natuur   (voor een uitwerking     zie hoofdstuk     4). Kortom,
         wie vanuit     een  ecologisch belang wetenschappelijk             onderbouwd wil     weten wat er met        stikstofde-
         positie   moet    gebeuren,    kan   zich  logischerwijs   richten   op de  KDW’s,   maar   gaat   daarmee      voorbij aan
         wat er in   een Natura 2000-gebied daadwerkelijk aan natuurontwikkeling gebeurt en riskeert frag-
         mentarische       oplossingen.
         2.4.2         Uitsluitend focussen op                     ecologisch belang             hindert        politieke af-
                       weging
         Tot slot is het    opvallend dat in veel maatschappelijke discussies het ecologisch belang centraal lijkt
         te staan   terwijl   de consequenties van verregaande stikstofdoelen voor andere belangen maar be-
         perkt in beeld worden gebracht. Dit doet niets af aan dit ecologische belang. Echter, het eenzijdig in
         beeld brengen van consequenties maakt het lastig om maatschappelijk robuuste politieke afwegin-
         gen te maken. Waar kies         je voor als bestuurder?        Wat kom    je tegen gedurende het traject,          en wat  zal
         je naar  verwachting      in  een  later stadium moeten verantwoorden             aan  de  samenleving?       Dat het bre-
         der in beeld     brengen van maatschappelijke consequenties tot op heden weinig aandacht heeft ge-
         kregen, komt mogelijk door de grote mate van complexiteit die doorgrond moet worden om die
         soms zeer     verregaande maatschappelijke consequenties in beeld te kunnen brengen. Voor een an-
         der deel kan het       gebrek aan aandacht daarvoor cok samenhangen met een intuitieve suggestie dat
         wanneer      Nederland het natuurbeleid serieuzer neemt, de              vergunningverlening vanzelf goed komt;
         wanneer      stikstof op nationale schaal fors         gereduceerd    zou  worden, profiteert de natuur hier der-
         mate van dat de        vergunningverlening vanzelf makkelijker wordt,             er geen rechtszaken       meer     zullen
         PBL|50
                                                                                                                                        0000000771
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>20075260
         volgen,   enzovoort. Deze intuitie    gaat uit van een   kompaskoers,   een  richting.  De vraag is dan of de
         richting   naar de voorgestelde bestemmingen leidt,        en meer   nog of bestuurders zich zeker genoeg
         voelen    om te  navigeren   met  uitsluitend een  kompaskoers     maar  zonder kaart. Een kaart    met aan-
         dachtsgebieden geeft      zicht op de beschikbare     bestuurlijke manoeuvreerruimte.      Een kaart maakt
         afwegingen mogelijk over       routes, risico’s en  kosten  en biedt houvast   bij het maken  van  politieke
         keuzes. In de rest   van  deze  policy brief zullen  we de contouren   van een    kaart schetsen voor  het ge-
         bied   waarvan   de consequenties nog beperkt       in beeld zijn gebracht, namelijk    de landbouw. Het zal
         geen    precieze kaart zijn, maar   op hoofdlijnen zullen   we  de risicogebieden    aangeven  en enkele alter-
         natieve routes zichtbaar maken.
         PBL  | 51
                                                                                                                         0000000772
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>20075260
         3           Drie urgente risico’s                                          bij aanpak
                     natuur, stikstof en klimaat
         In het   vorige hoofdstuk hebben we geschetst hoe de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, en
         de  daarbij voorgestelde maatregelen, de eerste stap is om te komen tot versnelde verbetering van
         de natuurkwaliteit        en  de om   vergunningverlening voor bedrijven          te vergemakkelijken. Ook        kwam
         aan   de orde hoe de       klimaatopgave,     mede    dankzij  de  verscherpte klimaatdoelstellingen         vanuit de
         Europese Commissie, in tcenemende               mate een     rol zal  spelen voor   de Nederlandse landbouw. Re-
         cent   zijn verschillende studies verschenen          met  beleidsopties voor      een  nieuwe  stikstofaanpak.       In het
         debat    zijn  een  aantal   beleidsmatige risico’s onderbelicht gebleven.           Deze risico’s leiden   wij af uit  de
         combinatie      van   de  geografische complexiteit       van  stikstofemissie-    en  depositie, de  gebiedsspeci-
         fieke vereisten      van  de Europese     Habitatrichtlijn   en  de  wisselwerking tussen de gestelde beleidsdoe-
         len op korte      en  lange termijn. Hieronder schetsen         we   de drie belangrijkste risico’s.
         3.1            Risico1.            Niet-strategische keuzes                                   in doelen
                       en      aanpak             riskeren                kostbare           lock-ins           in de
                        landbouw
         De keuze om stikstofemissies in de landbouw vooral via                  technologische maatregelen        te  reduceren
         in relatie tot de keuze     voor  strikte stikstof-  en  klimaatdoelen kan op de        lange termijn  tot een kost-
         bare lock-in leiden. Dat is het eerste risico dat         we  hier  bespreken.    De  beleidsstrategie om      in de land-
         bouw in te zetten op,        en te  investeren in, sterk   emissiebeperkende maatregelen           biedt weliswaar
         perspectief voor zowel specifieke delen           van   de landbouw als het realiseren       van natuur- en      stikstof-
         doelen    voor    de komende tien      jaar, maar   past mogelijk niet bij de strikte langetermijndoelen            voor
         stikstof-,    natuur- en klimaat. De vraag dient zich         daarbij   aan  hoe  voor  de landbouw    een    analogie
         kan worden voorkomen met ‘de nieuwe kolencentrales’, die vanwege de nieuwe klimaatdoelen
         weer    moesten worden         gesloten.  Anders   gezegd: hoe te voorkomen          dat grote  investeringen      in een
         emissiearme landbouw            om   de stikstofdoelen    voor   2030 te kunnen halen, daarna versneld moeten
         worden                        omdat      te veel restemissies              bestaan in het licht       de
                    afgeschreven               er                          blijven                        van       langetermijn-
         doelen    voor    zowel stikstof als klimaat?
         Om het risico op het versneld moeten            afschrijven van investeringen (stranded assets)        in te kunnen
         schatten    zijn  twee zaken van      belang.  Aan de   ene   kant is zicht  nodig op de mogelijke doelstellingen
         voor   de landbouwsector. Aan de andere kant vraagt het                 om  zicht op het  potentieel  van    de verschil-
         lende    beleidsstrategieén      om   die doelstellingen    te realiseren.   Zowel publieke als private partijen
         kunnen risico’s      lopen op dergelijke stranded        assets.  Vanuit het   (publieke) overheidsperspectief          be-
         staat het    risico dat   bedrijven moeten worden uitgekocht of gecompenseerd als later blijkt dat het
         stopzetten      van  (vergunde) emissies door deze bedrijven niet langer verenigbaar is met door de
         overheid te      realiseren verplichtingen of doelstellingen. Vanuit het (private) ondernemersperspectief
         is er vooral    een   risico wanneer    toekomstige aanscherpingen van regelgeving of een stapeling van
         andere milieu-, klimaat- of dierenwelzijnsregelgeving ertoe leidt dat een rendabele of concurre-
         rende    bedrijfsvoering niet langer mogelijk is. Hetzelfde geldt voor de toeleverende en afnemende
         bedrijven     die geinvesteerd hebben in een productiecapaciteit die is afgestemd op de productie in
         PBL|52
                                                                                                                                      0000000773
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>20075260
         de  primaire landbouw (PBL 2018). Hier behandelen we achtereenvolgens het risico op lock-ins voor
         stikstof  en klimaat,   en het ruimtelijk gedifferentieerde karakter van die risico’s op lock-ins.
         3.1.1        Lock-in: stikstof
         Stikstofdoelen en de landbouw
         In de Wet stikstofreductie       en  natuurverbetering     is vastgelegd     dat de kritische   depositiewaarde
         (KDW) niet mag worden overschreden op               ten minste    40 procent     (2025), 50 procent (2030)     en 74
         procent (2035)     van  het areaal   van  de  voor  stikstof gevoelige habitats in Natura        2000-gebieden.      Het
          RIVM (20203) stelt dat het in 2018 24 procent is. Omdat             depositie cok afhankelijk is van buiten-
         landse bronnen, is het niet       eenvoudig aan     te geven    heoeveel (de verschillende) binnenlandse stik-
         stofemissies terug moeten om die doelen te halen               (zie voor   verschillende varianten: Bleeker      2021).
          Paul (2021) gaat   ervan   uit dat de   doelstelling van   74 procent in 2035       een halvering van de land-
         bouwemissies       zou vergen; dit is   vergelijkbaar    met andere      berekeningen (Gies     et al. 2019; Lesschen
         et al 2020; PBL    2021).  Het  Adviescollege Stikstofproblematiek (Remkes              et al. 2020)  stelt voor dat de
         stikstofdepositie    door de landbouw in 2030 moet            zijn gehalveerd. Hierbij     gaat echter over de lan-
         delijke emissiereductie, die weinig zegt over het gebiedsspecifieke effect van de reducties in speci-
         fieke (zeer) stikstofgevoelige natuurgebieden van Nederland waar natuurkwaliteit nu achteruitgaat,
         die veel voorkomen in Gelderland, Brabant of             Overijssel.    Een  landelijke halvering van     de emissieni-
         veaus   ligt aanzienlijk lager   dan de    eerdergenoemde NEC-plafonds             (122 kiloton ammoniak uit alle
         bronnen in 2030). Het vierde Nationaal           Milieubeleidsplan (2001) ging evenwel           nog verder   en voor-
         zag  een   ammoniakemissie        van  maximaal 30-55 kiloton in 2030 om risico’s op biodiversiteitsverlies
         te vermijden.
         Tabel 3.1
         Ontwikkeling van     de ammaniakemissies uit de landbouw            volgens    het basispad
                                                                 1990               2018           2030
           Ammoniak (kiloton)                                    331                m              100   [92-104]
         Bron:  Emissieramingen luchtverontreinigende       stoffen (PBL  et al.  2020)
         Voor de    langere termijn circuleren      er ideeén die   een   verdere reductie zouden vergen. De commis-
         sie-Remkes stelt     bijvoorbeeld     voor om   in 2040 voor alle      stikstofgevoelige    natuur geen risico op
         verslechtering door stikstofneerslag toe te staan. Dit voorstel vergt dat in 2040 in alle Nederlandse
         Natura 2000-gebieden de stikstofdepositie overal lager is dan de KDW's. Deze doelstelling zou de
         emissieruimte      voor  de landbouw      en  andere activiteiten, zoals verkeer       en industrie, verder terug-
         brengen.    Dat is zeker het           in
                                        geval stikstofgevoelige          delen   van  Nederland zoals Gelderland, Brabant,
         Overijsel of Drenthe. In grote delen van deze stikstofgevoelige provincies impliceren dergelijke
         doelen een decimering van de landbouwemissies.
          Figuur 3.1  [aat zien hoe   beperkt   de emissieruimte is voor activiteiten die stikstof uitstoten. Daarin
         zijn zes  verschillende Natura      2000-gebieden’ weergegeven             waar  stikstofgevoelige     natuur
         "
           Het gaat hier   om zes van   de in totaal 119   stikstofgevoelige     Natura  2000-gebieden.    Deze   zes gebieden
           geven de spreiding aan type gebieden goed weer. Ze verschillen in het type stikstofgevoelige natuur en
           in de locatie ten opzichte van de stikstofbronnen. De getoonde KDW's zijn de meest kritische waarden
         PBL  | 53
                                                                                                                                  0000000774
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>20075260
         voorkomt. De       figuur maakt drie dingen duidelijk. Om te beginnen dat er grote verschillen bestaan
         in de  stikstofgevoeligheid van de natuur in Natura 2000-gebieden. Waar in de Deurnse en Maria
         Peel een meest kritische stikstofgevoeligheid geldt van minder dan soo mol per hectare per jaar is
         dat voor een gebied als Rijntakken rond de 1.300 mol per hectare per jaar. Daarnaast laat de figuur
         zien dat de    depositie   van  stikstof zeer  ongelijk over     Nederland verdeeld is. Dit    ‘berglandschap’    aan
         stikstofdepositie hangt       samen met     de locatie   van   verschillende typen stikstofbronnen. Samen         zor-
         gen deze twee factoren        voor zeer   grote verschillen in de overschrijding     van  de KDW’s. Tot slot laat de
         figuur   zien dat, afgezien van de depositie die uit het buitenland afkomstig is, de landbouw een zeer
         aanzienlijke rol speelt in de gebieden waar de KDW’s voor stikstof het meest overschreden worden.
         Het is  van   belang om hierbij in het achterhoofd          te houden dat de     getoonde deposities de gemiddel-
         den   zijn per getoond     Natura   2000-gebied.     In  sommige gebieden        komen   deposities voor   van twee-
         maal de    gemiddelde depositie.       Vaak  hangt    die  overschrijding samen      met de  aanwezigheid     van
         lokale landbouwbronnen op           zeer  korte afstand tot     stikstofgevoelige natuur (zie voor een gebied als
         de Peel bijvoorbeeld Gies & Bleeker 2008). Wordt ervoor gekozen de depositie overal onder de
         KDW'’s te laten dalen, dan zou er zelfs wanneer de depositie vanuit het buitenland zeer substanti-
                                                  -
         eel daalt   —
                       voor sectoren     als de industrie, het verkeer     en   de landbouw     maar een  fractie van  de hui-
         dige stikstofruimte overblijven.        De industrie heeft maar een zeer beperkte bijdrage in deze
         gebieden,     en  de  verwachting is dat de reeds relatief beperkte bijdrage van het verkeer autonoom
         zal  blijven dalen door onder andere elektrisch rijden. Als de KDW’s dus overal in Nederland                  moeten
         worden     gehaald,    dan impliceert   dit voor deze     gebieden    een  relatief zeer forse daling, zo niet  een
         decimering,     van   de stikstofuitstoot door de landbouw.
         De   afgelopen jaren zijn    verschillende rapporten verschenen           over  de effecten   van de  beleidsopties
         en  -instrumenten die denkbaar zijn         om   de ammoniakemissie in de landbouw terug te             dringen
         (vooral   Ter Haar 2021; Groenestein et al. 2017, 2019;          Jongeneel & Daatselaar 2021; Van den Born et
         al. 2020),   en  samengestelde pakketten        daarvan     (Lesschen et al. 2020; PBL 2021). Momenteel nemen
         stallen   en  bemesting van landbouwareaal ongeveer even grote delen van de ammoniakemissie
         voor   hun rekening     (figuur 3.2). Uit de genoemde studies blijkt dat stallen en mestopslagen nog een
         aanzienlijk    theoretisch   potentieel bieden voor depositiereductie door bijvoorbeeld mest bij de bron
         te scheiden en installaties te voorzien van (gecombineerde) luchtwassers. Bij varkens en kippen zijn
         theoretisch hoge reductiepercentages mogelijk (tot 9o procent), maar voor melkvee zijn deze per-
         centages lager (50-60 procent) omdat zij in de praktijk niet in gesloten stallen gehouden worden.
         Bij emissies door bemesting zijn de potentiéle reductiepercentages aanzienlijk lager, omdat                    er daar
         al veel technische stappen genomen           zijn. Bij  transities  naar  extensievere   vormen van    open veehou-
         derij  en  akkerbouw, zoals biologische landbouw, laten Plomp & Migchels (2021) zien dat                   er
         gerekend per hectare       er  bij biologische melkveedrijven        in de  huidige situatie  20 procent minder
         stalemissies     zijn en x 50 procent minder emissies bij bemesting en beweiding. Daarbij               worden wel
         minder dieren gehouden en emissies per eenheid melk kunnen juist hoger zijn.
           die in deze   gebieden voorkomen. De getoonde deposities zijn de gemiddelde deposities in de gebie-
           den. Ook binnen de      gebieden kan de depositie sterk verschillen. Zo zijn er locaties in de stikstofgevoe-
           lige gebieden waar wel twee keer het gemiddelde aan depositie kan voorkomen. Dit hangt sterk samen
           met de aanwezigheid van lokale bronnen op zeer korte afstand.
         PBL   |54
                                                                                                                                0000000775
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 3.1
         Stikstofdepositie          per Natura    2000-gebied,       2018
                 mol N per hectare per  jaar
          2500
         2000
          1500
          N
           500
                   =              .
                                                               i
                                                                            -            -
                                                                                                 |
                                                                                                   A
                                                                                                                                   a
                                                                                                                                   [=
             o
                   Deurnsche Peel       Drentsche            Duinen          Korenburger-          Meijendel          Rijntakken
                     & Mariapeel        Aa-gebied           Vlieland             veen             & Berkheide
         Nederlandse bronnen                 Overige bronnen
                 Overig                      ~       Zeescheepvaart en overig        ===
                                                                                              Meest kritische
                                                                                              depositiewaside
         I       Industrie                   I       suitenland
         I       verkeer
         I       Landbouw
         Bron: RIVM
         De  depositie, herkomst en meest kritische depositiewaarde in zes archetype Natura 2000-gebieden. Wat opvalt, is dat
         de depositie als      een berglandschap over Nederland is verdeeld en dat de meest kritische depositiewaarden verschilien
         per gebied.     Voor   de gebieden waar de KDW's het meest worden overschreden, zoals de hoogveengebieden Korenbur-
         gerveen of     de  Peelgebieden, is een verlaging van de depositie vanuit de landbouw niet snel voldoende om onder de
         meest kritische waarde te komen. Zelfs wanneer de depositie afkomstig uit het buitenland zou afnemen, evenals de de-
         positie afkomstig van andere binnenlandse bronnen, moet de depositie door de Nederlandse landbouw naar verwach-
         ting decimeren om onder de meest kritische waarde te kunnen komen. Omdat het grootste deel van deze
         landbouwdepositie afkomstig is uit de regio, zullen de consequenties voor de landbouw daar het grootst zijn.
         Figuur 3.2
         Emissie ammoniak (N
                                         H.) door land- en tuinbouw per bron
                 kton N
                         H,
           405
                                                                                                     Overig
                                                                                                     Kunstmest
                                                                                                     Beweiding
           300
                                                                                                     Uitrijden  van mest
                                                                                                     Stal en  mestopslag
           200
           100
             Oo]                                   |             |        |
                                                                                       pbl.nl
             1990          1995       2000      2005          2010      2015        2020
         Bron:   RIVM/Emissieregistratie
         Stallen    en  bemesting van landbouwareaal nemen landelijk gezien                    ongeveer    even   grote delen  van de ammoniakemissie
         door de land-       en tuinbouw voor hun rekening.
         PBL    | 55
                                                                                                                                                      0000000776
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>20075260
         Implicaties voor de landbouwdoelstellingen voor 2050
         Voor de     periode tot 2030 heeft het kabinet-Rutte Il in de structurele stikstofaanpak een breed pak-
         ket  aan   maatregelen gepresenteerd (zie paragraaf 2.2.3). Hoewel deze maatregelen veelal nog ver-
         der moeten worden            uitgewerkt en met onzekerheden zijn omgeven, zouden deze maatregelen en
         het  huidige vastgestelde beleid de doelstelling om so procent van het stikstofgevoelige areaal on-
         der de KDW'’s te        brengen     binnen bereik    brengen.   De ammoniakuitstoot       van de landbouw kan dan
         dalen    naar
                         ongeveer      80 kiloton (Van den Born et al 2020; RIVM         2020b).
         Lesschen     et  al. (2020) hebben       voor een    productiegedreven     en een  natuurinclusieve variant verkend
         of het theoretisch        mogelijk    is om in 2050    een  doelstelling van   50 kiloton ammoniakuitstoot door
         de landbouw te halen.           Zij concluderen dat die doelen alleen       haalbaar zijn   zonder   krimp van   het pro-
         ductievolume (dieren           en  areaal)  als aangenomen wordt dat ook het melkvee in           gesloten stalsys-
         temen     gehouden       zou   worden, alle denkbare technieken volledig worden geimplementeerd én hun
         theoretisch mogelijk geachte potentieel waarmaken. Alle drie                   aannames    stuiten op bezwaren. Ten
         eerste   stuit melkvee in       gesloten stallen op     bezwaren vanuit maatschappelijk- en dierenwelzijnsper-
         pectief. Ten tweede         zou   volledige implementatie van alle denkbare technieken tot een aanzienlijke
         kostprijsverhoging bij boeren leiden, die zij in de huidige markt niet of nauwelijks kunnen terugver-
         dienen. Ten derde is het de vraag of de technieken hun                volledige potentieel    in de  praktijk altijd
         waarmaken (CDM 2020). Als de               prestaties   van  technieken  en van   implementatie     in de  praktijk zou-
         den   tegenvallen, dan impliceert dit dat het aantal dieren             en  het oppervlakte bemest landbouware-
         aal verder moeten afnemen              om   de  emissiedoelstelling   van  50 kiloton ammoniak te behalen, die
         grosso modo hoort           bij een  resultaatverplichting     van 74 procent    van de stikstofgevoelige     natuuron-
         der de KDW. Een strikter emissiedoel zoals               voorgesteld  door Remkes of Paul      impliceert    een verdere
         krimp. Nabij stikstofgevoelige            natuur,  bijvoorbeeld   op de  zandgronden in Zuid-      en  Oost-Neder-
         land, is het risico groter dat investeringen in moderne techniek                met  de daarbij behorende restemis-
         sies toch tot te veel       depositie leiden.     Dat geldt ook voor de    nog relatief forse inherente restemissies
         die passen     bij  vormen van       biologische of natuurinclusieve landbouw.
         Keuze strikte stikstofdoelen laat maar beperkt ruimte                   voor   rendabele investeringen in emissie-
         arme    landbouw
         Bij strikte  stikstofdoelen, bijvoorbeeld           om  de  depositie bij 74 of zelfs 100 procent    van  het stikstof-
         gevoelige     Natura 2000-areaal onder de KDW'’s te             brengen,   zou  de huidige landbouwproductie dus
         nog te veel stikstof uitstoten, ook           wanneer    alle denkbare   technische maatregelen worden geimple-
         menteerd. Met         name     rond de   zeer  stikstofgevoelige gebieden is er dan geen perspectief voor een
         substantieel deel        van   de (open)   veehouderij en akkerbouw, ook niet wanneer deze boeren zeer fors
         investeren in stikstofreducerende technologie of in de transitie naar extensiever vormen van vee-
         houderij, zoals biclogische veehouderij. De gangbare afschrijvingstermijnen voor technieken lopen
         Uiteen van tien jaar tot dertig jaar en meer voor opstallen (WUR 2020). Zouden boeren in de omge-
         ving van deze zeerstikstofgevoelige natuurgebieden eerst fors investeren in stikstofreducerende
         technologie of in de transitie naar extensieve landbouw om hiermee de minder verregaande korte-
         termijndoelen        te  halen, dan is de kans groot dat zij      een deel  van  deze  investeringen    later versneld
         moeten     afschrijven      met het    cog op de    langetermijndoelen van 2035 en daarna: de resterende uit-
         stoot   is dan nog te      hoog.    Daarmee     leiden investeringen in een duurzamer landbouw voor deze ge-
         bieden    mogelijk      tot een   kostbare lock-in. Uiteraard gaat het hierbij       om  gebiedsspecifieke situaties;
         niet alle   landbouwbedrijven           bevinden zich in   gebieden rond     zeer stikstofgevoelige    natuur. In gebie-
         den die op grotere afstand            liggen van de stikstofgevoelige natuur en in gebieden waar (reeds)            min-
         der stikstof wordt uitgestoten, zou meer ruimte zijn voor emissiearme landbouw.
         PBL|56
                                                                                                                                   0000000777
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>20075260
         In de   provincies  met veel     stikstofgevoelige     natuur zou daarmee ruimte           blijven  voor een zeer exten-
         sieve landbouw      — wat eerder neerkomt op natuurbeheer dan op                   een  serieuze   productiefunctie    —, en
         voor een zeer    intensieve     gesloten landbouw waarbij alle emissies worden afgevangen                    en  de gepro-
         duceerde mest wordt         afgevoerd.    Als  gekozen wordt        dat de KDW'’s overal in Nederland moeten
         worden     gehaald,  dan    lijkt het strategisch nuttig     om    snel met    een  plan te  komen waarin wordt uit-
         gewerkt     hoe in deze    provincies   op welke    plekken     zal worden     toegewerkt    naar een    uitfasering van
         grote delen    van  de  (open) veehouderij       en  akkerbouw. Dit is niet alleen        nodig    om  kostbare lock-ins
         voorkomen,      maar   bovenal     om   delen  van  de  samenleving tijdig duidelijkheid,          en waar   noodzakelijk
         een  uitweg, te   bieden.
         3.1.2        Lock-in: klimaat
         Voor klimaat    geldt een vergelijkbare redenering            als voor de lock-in aanzien       van  het  stikstofbeleid,
         hoewel het    voor   de uitstoot     van  broeikasgassen in beginsel minder uitmaakt waar die plaats vindt.
         Een  gebiedsgerichte aanpak voor broeikasgasemissies uit de landbouw is derhalve minder noodza-
         kelijk. In figuur 3.3. schetsen we de ontwikkelingen voor de broeikasgasemissies door de Neder-
         landse landbouw. Relatief          gezien speelt de    Nederlandse landbouw           een  bescheiden rol in het totaal
         aan   Nederlandse     broeikasgasemissies.        Strikte  doorvertalingen        van de  Europese klimaatdoelen la-
         ten op de    lange termijn echter aanzienlijk minder ruimte aan de landbouw voor broeikasgasemis-
         sies  (zie paragraaf 2.3.7). Zou Nederland         ervoor    kiezen relatief veel     van  de in 2050 resterende
         emissieruimte     voor   de landbouw te reserveren, dan is het in theorie               mogelijk die doelen te halen
         met een    gelijkblijvende productie, veestapel en           landbouwareaal (Lesschen et al. 2020). Wel moeten
         andere sectoren     (denk aan moeilijk te reduceren            emissies zoals in de luchtvaart of de niet-brand-
         stofgerelateerde emissies in de industrie) zich dan relatief meer inspannen en moeten alle seinen
         voor de implementatie en prestatie van technieken in de landbouw op groen staan. Ook vergroot
         het de noodzaak te zoeken naar compensatie via de afvang en opslag van broeikasgassen. Inspan-
         ningen op het gebied van landgebruik kunnen daar cok aan bijdragen. Krimp van de productie is
         nodig bij tegenvallers of een         minder groot aandeel in de resterende emissieruimte.
         Een  complicerende factor is dat de technische maatregelen om de ammoniakemissie terug te drin-
         gen   niet noodzakelijk dezelfde zijn als, of meekoppelen met, maatregelen cm de broeikasgasemis-
         sies te verminderen       (overzichten    van  opties   in Vellinga 2018;      Van den Born et al. 2019; Lesschen et
         al. 2020). Tabel 3.2    geeft een     overzicht  van  enkele     landbouwmaatregelen          voor  stikstof  en  klimaat
         die veel   terugkeren    in het beleidsdebat. Veel       van   deze   maatregelen zijn      evenwel geen standaard-
         praktijk, omdat ze     nog verder ontwikkeld dienen te worden of vanwege de kosten                       ervan.  Sommige
         maatregelen     leiden   naar    verwachting    tot zowel minder uitstoct van          broeikasgassen      als tot minder
         ammoniak. Denk        aan   stalsystemen     waar   urine   en  feces   bij de bron worden      gescheiden, precisiebe-
         mesting of minder dierlijke productie           en  consumptie.      Aan de andere kant       zijn er maatregelen waar
         de  meekoppeling niet of zeer beperkt is.           Met   mestverdunning of minder eiwitrijk veevoer vermin-
         dert de ammoniakuitstoot,           terwijl de klimaatwinst       beperkt    is. Anders fokken of additieven in      vee-
         voer   leiden weliswaar tot minder         methaanuitstoot,        maar    hebben   weer   beperkte    effecten op de
         ammoniakuitstoot. Ten slotte           zijn er ook   maatregelen      met   (risico’s op) afruilen. Zo wijzen Lesschen
         et al. (2020) erop dat de       toevoeging van nitrificatieremmers tot minder uitstoot                van  lachgas leidt en
         juist tot  meer  ammoniak.
         PBL  | 57
                                                                                                                                      0000000778
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 3.3
         Emissie      van   methaan     en  lachgas        door landbouw
         Totaal                                               Methaan                                           Lachgas
                  Mton  CO,-equivalenten                              Mton CO,-equivalenten                           Mton CO,-equivalenten
           30                                                   30                                                30
            25                                                  25                                                25
           20                                                   20                                                20
            10
                                                   pbl.nl        [eo]
             [+]
             1990          2000       2010      2020             1990        2000       2010        2020           1990      2000       2010      2020
         |       Akker-  en tuinbouw                   Overig vee                   Emissies zijn exclusief landgebruik
                                  i
                     lusi
                 (exclusief glastuinbouw)
                                               I       Varkens
                                               Bl       Melkvee
         Bron:   Emissieregistratie; bewerking PBL
         Emissie van      broeikasgassen door de landbouw (exclusief glastuinbouw). Tussen 1990 en 2012 daaiden de emissies van
         methaan       en lachgas uit de landbouw met meer dan 25 procent. Sindsdien zijn ze weer gestegen.
         Voor hetrisico op lock-ins              en       stranded assets is het ook           van    belang in      hoeverre    maatregelen      inves-
         teringen       vergen in technieken, machines                    en  infrastructuur die        een    lange afschrijvingstermijn         heb-
         ben of die       juist jaarlijks kunnen worden aangepast. Investeringen in een ander stalsysteem of
         waterbassins om mest te kunnen verdunnen hebben                                  een     langere terugverdientijd           en  zijn minder
         omkeerbaar dan              bijvoorbeeld het toevoegen                 van  nitrificatieremmers of het aankopen                   van  minder
         eiwitrijk      voer.
         Concluderend geldt ook bij klimaat dat                         wanneer     niet  tijdig geanticipeerd wordt             op de    mogelijk
         strengere klimaatdoelen voor de landbouw op de lange termijn, het risico bestaat dat technolo-
         gische innovatie alleen onvoldoende is om die doelen te halen. Het krimpen, uitkopen en/of af-
         schrijven van vooral investeringen in de melkveehouderij zou dan (alsnog) nodig kunnen zijn om de
         (publieke) klimaatdoelen te halen. Ook voor private partijen is er een risico op stranded assets als
         boeren,       na   de  aanvankelijke investeringen                 om aan     de   ammoniakregelgeving               te kunnen voldoen,
         later extra moeten investeren omwille                         van een    aangescherpte klimaatregelgeving.                   Dat   geldt ook
         voor      private ketenpartijen         die hun       investeringen afgestemd                hebben op        een  bepaald productievo-
         lume in de landbouw.
         PBL     | 58
                                                                                                                                                         0000000779
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>20075260
         Tabel 3.2
         Overzicht    van  enkele  landbouwmaatregelen voor stikstof en        klimaat die veel terugkeren    in het beleids-
         debat
                                Aangrij-          Maatregel                      Omkeer-          Meekoppeling stikstof
                                pingspunt                                        baarheid?®       en  klimaat®
           Verandering          Dieren             Diergenetica (CHg)            Nee/be-          Nee
           productie                                                             perkt
                                                  Voeradditieven (CHg)           Ja               Nee
                                                  Aanpassing     rantsoenen      Ja               Nee
                                                  (N)
                                Stal-  en op-     Mestscheiding instal-       ~~ Nee/be-          Ja, positieve effecten
                                slagsystemen      len                            perkt            op klimaat    en stikstof-
                                                                                                  uitstoot
                                                  Afvangen methaan               Nee/be-          Nee
                                                                                 perkt
                                                  Uitloop/beweiding (N)          Ja               Nee
                                Bemesting          Precisiebemesting             Nee/be-          Ja
                                                                                 perkt
                                                  Mestverdunning                 Nee/be-          Nee
                                                                                 perkt
                                                  Nitrificatieremmers            Ja               Nee, trade-off
           Verminde-            Dieren             Krimp   dieren                Nee/be-          Ja
           ren   produc-                                                         perkt
           tie                  Grond              Krimp areaal                  Nee/be-          Effect vooral op N.
                                                                                 perkt
           Verandering                            Vernatting veen, agro-         Nee/be-          Nee
           landgebruik                            forestry, bodemkool-           perkt
                                                  stof
         a)     Mate  van  omkeerbaarheid wordt       bepaald door de mate waarin investeringen in technieken met een
                langjarige terugverdientijd
         by     Maatregelen kunnen wel of niet gelijktijdig de emissie van ammoniak en broeikasgassen verminde-
                ren.
         Bron: Lesschen et al.    (2020); Velllinga et al. (2018); Ter Haar (2021);  Groenestein et al. (2019);  Van den Born
         et al.  (2020);  PBL  (2021)
         3.1.3         Risico’s op lock-ins             zijn ruimtelijk verschillend
         Het risico op lock-ins heeft       een sterk  ruimtelijk karakter. Zoals aangegeven       is het risico op lock-ins
         in  gebieden nabij stikstofgevoelige        natuur   groter dan in gebieden    waar  die  natuur  zich op grote af-
         stand bevindt. In      algemene    zin wordt het risico vergroot vanwege het extra natuurareaal dat op
         termijn nodig      is om natuurdoelen te realiseren. Als Nederland op         termijn ongeveer 150.000       hectare
         extra    leefgebied   voor   planten  en diersoorten    nodig  heeft om   de natuur in  een   zogenoemde gun-
         stige   staat van   instandhouding te brengen (zie paragraaf 2.3.6), kan dit in specifieke delen van Ne-
         derland, waar dit leefgebied van essentieel belang is, tot conflict leiden met eerdere investeringen
         in emissiearme landbouw. Wordt hierop niet tijdig geanticipeerd door gebieden aan te wijzen en de
         agrarische bedrijven in die gebieden duidelijkheid en/of alternatieven te bieden, kan het zo zijn dat
            tegen de tijd dat de doelen voor natuur daadwerkelijk extra leefgebied vragen nieuwe emissie-
         —                                                                                               —
         arme stallen versneld moeten worden afgeschreven omdat zij in deze gebieden liggen. Het tijdig
         helderheid en waar mogelijk perspectief bieden kan het risico op forse ruimtelijke lock-ins verklei-
         nen. Naast een ruimtelijke lock-in gerelateerd aan natuurareaal kan zich een vergelijkbare ruimte-
         lijke lock-in voordoen op plekken waar ruimte nodig is voor energieopwekking, waterberging of
         woningbouw.
         PBL   | 59
                                                                                                                              0000000780
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>20075260
         3.2           Risico 2. Generieke stikstofmaatregelen zijn
                      weinig (kosten)effectief voor natuurkwaliteit
         Het tweede risico is dat        landelijke (generieke) stikstofmaatregelen         die geografisch ongericht zijn
         (kosten)ineffectief kunnen uitpakken             en  op bepaalde plekken tot een stikstofreductie kunnen lei-
         den die    weinig effect heeft op      de door de     Habitatrichtlijn vereiste natuurkwaliteit. De huidige stik-
         stofaanpak is voor een groot deel generiek van aard, en daarmee geografisch ongericht. Deze
         generieke aanpak vloeit logischerwijs voort uit de generieke stikstofdoelen uit de Wet stikstofre-
         ductie en natuurverbetering. We onderscheiden vier punten van aandacht die tot kostenineffectivi-
         teit van generieke stikstofmaatregelen kunnen leiden in relatie tot het verbeteren van de
         natuurkwaliteit,      en   daarmee de eisen die de       Europese Habitatrichtlijn     stelt. Voordat   we  dat doen, is
         het   van  belang    het  begrip ‘kosteneffectiviteit’     te definiéren in de context     van  de  huidige ‘stikstofcri-
         Sis’.
         3.2.1         Kosteneffectiviteit in de context van huidige stikstofcrisis
         In het   publieke debat speelt de kosteneffectiviteit van beleid een belangrijke rol. De definitie van
         dat   begrip is eenvoudig: het bereiken van het gewenste effect tegen de laagste kosten. In de prak-
         tijk is het echter veel minder       eenvoudig      om  de kosteneffectiviteit te    bepalen,   zeker in de context
         van   de  huidige ‘stikstofcrisis’. Die bepaling begint          met de vraag  voor   welk  effect het gewenst is   om
         de kosteneffectiviteit te        bepalen.  In de   afgelopen twee jaren is de focus in het stikstofdebat en -be-
         leid sterk   gelegd bij    het  verlagen  van  de   stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur: hoe met zo
         min    mogelijk    middelen zo veel     mogelijk     hectares natuur onder de KDW'’s te        brengen?   Deze focus
         op het percentage         van  het areaal natuur onder de KDW’s is        een   belangrijk onderdeel geworden        van
         de Wet stikstofreductie         en natuurverbetering,       en  daarmee  uitgangspunt     voor   de  overwegend gene-
         rieke   stikstofaanpak (zie tekstkader 3.1) uit de Structurele aanpak stikstofreductie en natuurverster-
         king.
         Bij  het  bepalen    van   de kosteneffectiviteit     van  de  depositiereductie gaat het er dan om in te schatten
         wat    de emissiereductie       van een  optie   in sector A   (bijvoorbeeld de landbouw) kost ten opzichte van
         een   andere    optie   in sector B  (bijvoorbeeld     het verkeer). Vanwege     de diversiteit   van  de stikstofge-
         voeligheid,     het  landelijk depositiepatroon        van  stikstof en de  ruimtelijke concentratie     van stikstof-
         bronnen is het bovendien in          algemene      zin bovendien    goedkoper    om   stikstofreducerende
         maatregelen       te treffen   waar ze een   groot depositie-effect hebben. Depositievermindering is goed-
         koper   te realiseren door       een landbouwbedrijf in de nabijheid van de stikstofgevoelige natuur uit te
         kopen    dan   een   gelijksoortig bedrijf dat verder weg zit. Gebiedsspecifiek gedifferentieerde regelge-
         ving voorkomt dat alle activiteiten         aan    strengere regels   moeten    voldoen, ook als het effect     van
         sommige      activiteiten op     stikstofgevoelige     natuur nagenoeg     nihil zou  zijn. Ter Haar (2021)   geeft aan
         dat   vrijwel  alle stikstofmaatregelen       in  beginsel regionaal kunnen worden gedifferentieerd, afgezien
         van   uitdagingen op       het  gebied  van  de uitvoerbaarheid      en (juridische)  aanvaardbaarheid      van  regio-
         naal verschillende       normering of beprijzing. Los van de forse onzekerheden rond de kosten van
         maatregelen,       de  emissie-effecten en de doorvertaling naar depositie is het theoretisch dus moge-
         lijk de kosteneffectiviteit te      bepalen.
         De vraag is echter of deze insteek wel de            juiste kosteneffectiviteitsvraag beantwoordt. De redene-
         ring vanuit    de  doelstellingen     van de  Vogel-    en Habitatrichtlijnen zou starten met de vraag: hoe
         PBL|60
                                                                                                                                   0000000781
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>20075260
         kunnen     we met zo     min  mogelijk middelen       de achteruitgang van       beschermde hatitats      en soorten
         stoppen     en  deze op termijn in     een  gunstige   staat van   instandhouding brengen? Volgens de gang-
         bare betekenis       van  de KDW is het risico op     natuurkwaliteitsvermindering het grootst bij            een hoge
         overschrijding.      Een  (generieke) maatregel      die ervia   een  lichte  depositiereductie    voor   zorgt dat de
         KDW op een aantal locaties net niet meer wordt               overschreden, hoeft het risico op kwaliteitsver-
         mindering     niet effectief terug te    brengen.    Vanuit dat   perspectief kan het juist kosteneffectiever zijn
         om  stikstofmaatregelen         in de eerste   plaats gebiedsspecifiek      te richten op stikstofbronnen in de       na-
         bijheid   van  fors overbelaste gebieden        en  daar de grote risico’s op     achteruitgang te     verminderen.
         Gebieden met        een  lichte  overschrijding kunnen      dan  ‘meeprofiteren’     van  de  gereduceerde stikstof-
         deken in Nederland.
         Bovendien is      stikstofdepositie    —
                                                  zoals eerder uiteengezet       -
                                                                                   slechts één   van  de drukfactoren die
         zorgt dat de instandhoudingsdoelen             van een   gebied mogelijk      niet wordt bereikt.   Verdroging, een
         tekort   aan   leefgebied, verstoring of versnippering spelen ook een belangrijke rol. Vanuit het na-
         tuurperspectief vraagt een goede beantwoording van                 de  kosteneffectiviteitsvraag dus        een afwe-
         ging  van   de  opties   om  iets te doen   aan  de verschillende factoren     waar een   natuurgebied      onder  te
         lijden heeft.    Dan gaat het dus niet alleen om: hoeveel stikstofreductie             krijg ik voor  mijn   euro? Maar
         ook  om:    kan ik die   euro  niet beter besteden     aan   het tegengaan      van verdroging?    Het kunnen beant-
         woorden      van  de   kosteneffectiviteitsvraag vanuit       het natuurperspectief vergt dus inzicht per Natura
         2000-gebied       in de drukfactoren die in dat      gebied    relevant  zijn en in de beleidsopties die er zijn om
         die drukfactoren te verminderen.           Gebiedsspecifieke maatregelen die de mogelijkheid bieden                om
         aan meer     drukfactoren     tegelijk te werken, kunnen voor natuurherstel en -behoud veel kosteneffec-
         tiever  zijn dan   een   maatregel die zich richt op, bijvoorbeeld, stikstof alleen. De installatie van een
         luchtwasser is per eenheid         depositie mogelijk goedkoper dan           de transformatie    van een    veehouderij
         naar een     landbouwbedrijf       met een   verdienmodel dat vooral op         landschapsdiensten drijft.      Maar als
         die omvorming tegelijkertijd         de  mogelijkheid     biedt om   gebiedsspecifiek     ook de   verdrogingsproble-
         matiek in dat     gebied tegen te gaan en het leefgebied uit te breiden, dan kan die maatregel vanuit
         natuurperspectief toch kosteneffectiever zijn.
         Geredeneerd vanuit het          natuurperspectief is het precies en in algemene zin bepalen              van  de kosten-
         effectiviteit   van   maatregelen dus      nagenoeg    ondoenlijk. Er is echter wel      een  aantal  belangrijke uit-
         gangspunten       te  benoemen:
              oe    Richt   maatregelen in de     eerste   plaats  op  gebieden waar de stikstofdepositie de grootste
                    risico’s  oplevert   voor  de  aanwezige natuurwaarden. Dat zijn waarschijnlijk vaker de gebie-
                    den   waar   de  overschrijding van     de kritische  depositiewaarden       het  hoogst   is en  natuurkwa-
                    liteit achteruitgaat.
              e
                    Brenggebiedsspecifiek in kaart welke factoren de instandhoudingsdoelen belemmeren, en
                    op welk moment in de tijd. Monitor daarvoor niet alleen veranderingen in de natuurkwali-
                    teit, maar ook veranderingen in de condities die er bijvoorbeeld voor zorgen dat de dreiging
                    op   achteruitgang toe- of juist afneemt,        en  kansen op herstel.
              e
                    Breng in kaart in hoeverre beleidsmaatregelen meekoppelkansen hebben                       om   gebiedsspe-
                    cifiek aan die verschillende factoren tegelijk te werken. Welke maatregelen zijn op termijn
                    noodzakelijk om        voor een  gebied   de  gunstige staat van instandhouding te           bereiken?
              e
                    Breng    in kaart in hoeverre    maatregelen meekoppelkansen             hebben om     gelijktijdig aan  ver-
                    schillende    leefomgevingsdoelen te werken. Denk aan het verminderen van broeikasgase-
                    missies of de emissies       naar het grond- of oppervlaktewater.
         PBL | 61
                                                                                                                                   0000000782
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>20075260
         Deze   uitgangspunten impliceren       dat het vanuit     natuurperspectief geredeneerd niet verstandig is
         om   vooraf de kosteneffectiviteit in detail te      proberen te berekenen. Een gebiedsspecifiek beleid zal
         in belangrijke   mate  ook   aan te  passen   moeten zijn, voldoende middelen beschikbaar moeten heb-
         ben  en  vanuit  gebiedsspecifieke analyses tot kansrijke maatregelen            moeten komen. Hieronder vul-
         len we   het begrip ‘kosteneffectiviteit’ concreet       in om toe te   werken   naar  de  doelstellingen uit de
         Habitatrichtlijn.  We doen dit op basis      van  de  zojuist besproken     theoretische    constateringen   en met
         behulp   van  de beschikbare    depositie-   en  natuurkwaliteitsdata.      Op  basis  van  deze  invulling laten we
         zien dat in  een zogenoemde generieke stikstofaanpak gericht op een generiek tot doel gestelde de-
         positieverlaging een risico schuilt op een kostenineffectief doelbereik voor de Habitatrichtlijn.
         3.2.2       Generieke         verlaging stikstofdepositie heeft geen lineair effect
                     op areaal stikstofgevoelige natuur onder de KDW
         Niet elk type natuur is    even  gevoelig   voor  stikstof. Sommige natuur heeft         een extreem    lage KDW,
         zoals  hoogveen    en ven.   Andere natuur heeft      van   nature een veel   hogere kritische depositiewaarde,
         zoals kwelders    en moerassen.     De  gevoeligheid is veelal gekoppeld aan het bodemtype waarop de
         natuur   voorkomt. Zo    zijn de  arme   zandgronden met weinig natuurlijke stikstof zeer gevoelig voor
         stikstofdepositie terwijl    de rijke bodems zoals klei is dat veel minder zijn. Hierdoor ontstaat een
         ruimtelijk patroon in de gevoeligheden, met veel gevoelige natuur in de duinen en in de stikstofge-
         voelige provincies als Drenthe, Gelderland, Overijssel, Brabant en Limburg. Ook kent de depositie
         van  stikstof ruimtelijke variatie. De depositie is laag op         zee en in de grote wateren,    langs  de kust en
         in het noorden    van  het land. De   ligging  van   binnen-    en  buitenlandse bronnen zorgt      er daarentegen
         voor   dat de depositie hoog is in met name de provincies Brabant, Gelderland en Overijssel. De pro-
         vincies op   de hogere zandgronden hebben dus een hoge gevoeligheid én een hoge depositie. Dit
         maakt dat de    stikstofproblematiek      in deze   provincies    verreweg het grootst is.
         Het  stikstofvraagstuk    is dus een  sterk  regio-   en  zelfs  gebiedsspecifiek vraagstuk dat      om  gebieds-
         specifieke maatregelen vraagt (tekstkader 3.1). Het vraagstuk verschilt hiermee fundamenteel van
         het klimaatvraagstuk, waarvoor het niet uitmaakt waar de broeikasgassen worden uitgestoten dan
         wel  gereduceerd.
         3.1 Generieke versus     gebiedsspecifieke maatregelen
         Met   generieke beleidsmaatregelen worden maatregelen bedoeld                  die voor alle activiteiten alge-
         meen    landelijk van toepassing zijn.     Denk   bijvoorbeeld     aan de  regelgeving rond de emissiearme
         aanwending van      mest   of accijnzen   op brandstofgebruik. Alle boeren die mest aanwenden, moeten
         de  maatregel   doorvoeren     en  overal in Nederland      geldt een gelijk accijns voor de desbetreffende
         brandstof. De lokale effecten      van  generiek    beleid   zijn echter afhankelijk   van het aantal bronnen en
         hun locatie. Waar    een  generieke maatregel       in Nederland welke mate        van  effect zal hebben,   hangt
         dus af van de locatie   van   bijvoorbeeld    alle mest aanwendende boeren in           Nederland, of van   waar er
         hoeveel brandstof wordt       gebruikt. Afhankelijk van het type generieke maatregel is dit niet altijd van
         te voren met    zekerheid   aan te  geven. Gebiedsspecifieke of gebiedsgerichte beleidsmaatregelen zijn
         gericht op specifieke locaties. Het lokaal instellen van regels (een milieuzone of bufferzone voor na-
         tuur) of het afwijken van generieke regelgeving zijn hier voorbeelden van. Ook het gericht uitkopen
         van  boerenbedrijven die stikstofdepositie veroorzaken op gebieden waar de natuur er sterk onder
         te leiden  heeft, is een gebiedsgerichte maatregel. Generiek brongericht beleid en gebiedsspecfiek
         effectgericht   beleid kunnen elkaar in de      praktijk aanvullen, hoewel      ze  elkaar in sommige gevallen
         ook uitsluiten.
         PBL|62
                                                                                                                              0000000783
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 3.4
         Areaal      natuurgebieden        met   overschrijding kritische depositiewaarde,         2018
                 9% areaal (cumulatief)
           100
            go
            60
            40
            20
              0
                                                               1
                                                I                                                         I
                               -1000                                                    1000                            2000
             -1500                            -500            [o)         500                           1500
                                                                                    Overschrijding (mol  N per ha per jaar)
         Bron: RIVM;    bewerking   PBL.
         Cumulatieve frequentieverdeling           van overschrijding van de kritische depositiewaarden van stikstofgevoelige natuur in
         Natura     zo00-gebieden op basis van habitattypen, leefgebieden van beschermde soorten en zoekgebieden. Weergave is
         gebaseerd op het meest gevoelige type per hectare.
         In  figuur 3.4 is de cumulatieve frequentieverdeling weergegeven van de overschrijding van alle stik-
         stofgevoelige hectares landnatuur (van habitats en leefgebieden, zie tekstkader 3.2) in Natura
         2000-gebieden. Cumulatief wil zeggen dat elk punt op de lijn de waarde langs de Y-as van onder
         naar boven optelt. Elk punt op de grafiek laat dus zien welk areaal van stikstofgevoelige natuur een
         gelijke of lagere overschrijding              van   de kritische  depositie heeft.      Het   optellen      is links  begonnen    met
         de arealen met de             laagste overschrijding van de KDW. Links van de y-as zijn de deposities nog lager
         dan de KDW           en   zien we dus een negatieve overschrijding. De curve eindigt rechts bovenin met de
         arealen met de           hoogste overschrijding.         Deze  s-curve   laat zien dat     er een     relatief    beperkt areaal   stik-
         stofgevoelige          natuur    is waar   de KDW niet wordt overschreden: het eerste deel                     van  de  s-curve  links
         van    de y-as. Er is       weinig areaal met lage overschrijding (tussen o en 100 mol per hectare), veel are-
         aal met een gemiddelde overschrijding (tussen bijvoorbeeld 250 mol en 750 mol per hectare) en
         weinig areaal met een zeer hoge overschrijding (bovenste deel van de s-curve tot 2.000 mol per
         hectare).
         In het theoretische            geval  dat de    depositie gelijkmatig     over   Nederland         afneemt, beweegt        de verti-
         cale y-as       naar   rechts    over  de  grafiek   en  wordt  een  steeds groter areaal natuur niet               meer  overschre-
         den. De       figuur    laat dus zien dat      bij een evenredig verdeelde reductie van de depositie, waarbij de
         reductie overal even groot is, (kosten)effectiviteitkwesties kunnen spelen. Allereerst omdat al een
         deel van de natuur beschermd is en de KDW niet meer overschreden wordt en dus geen depositie-
         reductie meer nodig heeft. Daarnaast is de curve niet-lineair, hetgeen laat zien dat niet elke gene-
         rieke depositieverlaging in het hele traject een even groot effect heeft op de verhoging van het
         areaal oppervlakte zonder overschrijding. Zeker in het stuk vanaf, zeg, 1.000 mol per hectare per
         jaar loopt de curve steeds viakker en vereist een stijging van het areaal beschermde natuur een veel
         forsere depositiereductie dan bij lagere overschrijdingen. In het vlakke bovenste deel van de curve
         moeten zeer          grote stappen worden gezet in de stikstofemissiereductie                       om   slechts enkele procenten
         aan extra        areaal onder de KDW           te  krijgen. In hoofdstuk 4 gaan        we   nader in op hoe         maatregelen
         strategisch gekozen kunnen worden die passen bij de verschillende delen                                van    deze   s-curve.
         PBL    | 63
                                                                                                                                                  0000000784
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>20075260
         3.2 Natuur, Natura       2000-gebieden, habitats en leefgebieden
         In Nederland    zijn er  verschillende categorieén van beschermde natuurgebieden,              waaronder de Na-
         tura  2000-gebieden,       die  een   Europese beschermingsstatus genieten,        de  Ramsar-gebieden (wet-
         lands),  met een   internationale      beschermingsstatus,      en de gebieden uit    het Natuurnetwerk
         Nederland (NNN), die        een   nationale    beschermingsstatus hebben. Vaak valt een gebied onder          meer-
         dere   beschermingscategorieén.          De Natura    2000-gebieden zijn    aangewezen vanuit de      Europese  Vo-
         gel-  en Habitatrichtlijn.    Lidstaten hebben       aanbevelingen gekregen     over   welke delen van   de
         aanwezige natuur ongeveer als Natura 2000-gebied begrensd moesten worden. Zo moesten zij ge-
         bieden aanwijzen op basis van de aanwezigheid van een aantal typen te beschermen natuurlijke
         habitats. Een   habitattype is      een  type ecosysteem op het land of water        met karakteristieke  geografi-
         sche, abiotische    en  biotische kenmerken, die zowel geheel natuurlijk als           halfnatuurlijk kunnen zijn,
         zoals oude eikenbossen of          droge   heiden. Daarnaast moesten      zij gebieden aanwijzen op     basis van
         het voorkomen      van een     aantal   specifiek   te beschermen   soorten. Voor   deze tweede categorie gaat
         het  om  de  leefgebieden      van   die specifieke soorten, zoals de plekken     waarin   bijvoorbeeld de   zwarte
         specht voorkomt.       In Nederland      ligt het overgrootste deel   van de aangewezen Natura       2000-gebie-
         den binnen het NNN. Het meeste areaal               aan habitattypen ligt in Nederland binnen Natura       2000-
         gebieden.   Daarnaast      ligt een deel    in het  overige NNN. Daarbuiten    zijn weinig habitattypen aanwe-
         zig. De beschermde       soorten komen vaker ook buiten Natura           2000-gebieden of het NNN voor.
         Voor zover    het stikstofgevoelige habitats en leefgebieden betreft, gebruikt het RIVM de Neder-
         landse kaart   van   habitats en leefgebieden om te bepalen waar stikstofdepositie een overschrijding
         van  de KDW    kan inhouden. Die kaart van stikstofgevoelige natuur is samengesteld op basis van ha-
         bitatkarteringen van onder andere provincies, het ministerie van Defensie, de Dienst Landelijk                 Ge-
         bied en Rijkswaterstaat. De kaart bevat informatie over de ligging van de stikstofgevoelige
         habitattypen inclusief de        Nederlandse      subspecificatie (habitatsubtypen) en varianten. Daarnaast       is
         informatie opgenomen          over een     veertiental  stikstofgevoelige leefgebieden. Voor welke soort of
         soorten een    leefgebied     van   belang is,   kan per Natura  2000-gebied    verschillen. Het is niet eenvoudig
         een   koppeling te leggen tussen deze kaart en de door Nederland gerapporteerde informatie over
         de  landelijke trends in de staat van instandhouding. Omdat er specifiek over habitattypen gerap-
         porteerd wordt, is de koppeling daar nog relatief eenvoudig, hoewel er informatie ontbreekt over
         een  deel van het areaal aan habitattypen buiten de Natura zooo-gebieden. Voor soorten en leefge-
         bieden is die koppeling echter lastiger omdat er geen directe relatie is gedefinieerd tussen de geo-
         grafisch vastgelegde leefgebieden en de trend van een soort die (wisselend) in verschillende
         leefgebieden kan voorkomen. Niet elk leefgebied hoeft dus voor elke soort altijd even belangrijk te
         zijn. Bovendien kunnen verschillende soorten gebruikmaken van eenzelfde leefgebied. Een priorite-
         ringsmethode     voor    de  aanpak van overschrijding van KDW’s van leefgebieden op basis van infor-
         matie   over voor-   of  achteruitgang van individuele soorten moet derhalve nog verder worden
         uitgedacht.
         3.2.3       Effect van          generieke emissiemaatregelen                        valt niet automa-
                     tisch    samen met              de locaties       van   overschreden            natuur
         Naast het feit dat    er  geen lineaire relatie bestaat tussen      depositiereductie    en de hectares stikstof-
         gevoelige   natuur   waarbij     de  depositie onder de     KDW komt, heeft ook de afstand tussen locaties
         van  emissiemaatregelen en locaties van stikstofgevoelige natuur een fors effect op de effectiviteit
         van  de stikstofmaatregelen. Zoals de wetenschappelijke literatuur aangeeft, is de depositie voor
         met name     ammoniakbronnen dicht             bij de bron hoog (figuur 3.5, links), terwijl de grootste
         PBL| 64
                                                                                                                              0000000785
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>20075260
         hoeveelheid          van     de emissie wordt         verspreidt over        een zeer     groot areaal,         waarmee         de depositie
         sterk verdunt          (figuur 3.5, rechts).
         Figuur 3.5
         Relatie tussen         ammoniakdepositie en             afstand tot     een  stal
         Absolute depositie                                                Relatieve depositie
                 mol  NH,  per ha per  jaar                                       % van de totale emissie   (cumulatief)
           120                                                                 6
           100                                                                 5
            80                                                                 q
            60                                                                 3
            40                                                                 2
            20                                                                 i
                                                                    =                                                                =
                                                                    B                                                                ro
                                                                     od                                                               (=
              0                                                                0                          7
               0,0        0,1       0,2       0,3      0,4        0,5           0,0      0.7       0,2         0,3       0,4       0,5
                                              Afstand tot stal (km)                                            Afstand tot stal (km)
         De  depositie is gebaseerd op een fictieve stal die circa 300 kg ammoniak
         emitteert op 5 meter     hoog in een omgeving met grasland.
         Bron: RIVM
         Depositie van met name ammoniak is dicht bij de emissiebron hoog (links).                      Het merendeel        van  de totale emissie ver-
         spreidt zich verder over een groter gebied.
         De    zeer    hoge overschrijdingen, zoals                zichtbaar     bij enkele Natura 2000-gebieden in figuur 3.6, zijn
         voor een       groot deel         toe te schrijven      aan    de hoge dichtheid aan lokale bronnen in combinatie met
         lage KDW'’s. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar                       aan  de   overschrijdingen groter dan 1.400 mol per hectare
         per    jaar   in randen       van   Natura    2000-gebieden          en    dus dicht     bij bronnen.        In  gebieden        als de Peel en
         het    Korenburgerveen,             waar   de   overschrijdingen cok hoger zijn dan 1.400 mol per hectare per jaar,
         zijn   deze het      gevolg van        een  relatief     hoge concentratie veehouderijen nabijheid die gebieden en de
         zeer    stikstofgevoelige natuur die daar voorkomt (zie ook figuur 4.9). In duingebieden zoals de Dui-
         nen van       Vlieland, Meijendel of het Noord-Hollands Duinreservaat is de nabijheid van agrarische
         bronnen in de regel lager (zie ter vergelijking figuren 3.1 en 4.9). Deze gebieden hebben voorname-
         lijk  [ast  van     de emissie uit lokale bronnen               (zoals lokaal      verkeer     en    industrie)      én  van wat     in jargon
         ‘achtergronddepositie’               heet: de verdunde,           ver  uitgespreide       waaiers       van   vele duizenden stikstof-
         bronnen op vele tientallen tot honderden kilometers afstand.                                  Daarbij zijn        er  ook   gebieden     waar
         weinig      tot geen      (overschreden) stikstofgevoelige                 VHR-natuur voorkomt, zoals Zeeland, Flevoland
         of delen       van   West- of Noord-Nederland                  (zie figuur 3.6). Belangrijk is dus dat emissiemaatregelen
         getroffen worden in samenhang tot de gebieden waar een depositieverlaging wordt nagestreefd.
         Verlaging van de depositie in de duinen kan bijvoorbeeld meeliften met emissiemaatregelen die
         elders getroffen worden (zie bijvoorbeeld: Erisman & Brouwer 2021), terwijl depositiereductie in de
         gebieden als de Peel of het Korenburgerveen in eerste instantie vooral baat hebben bij maatregelen
         voor specifiekere lokale bronnen.
         PBL    | 65
                                                                                                                                                         0000000786
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 3.6
         Overschrijding van     kritische depositiewaarde in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden,              2017
         Maximumoverschrijding                                              =
         binnen het getoonde opperviak                            wr
                                               o- rs                                          Maximumoverschrijding
                                                                                              in mol N/hafjaar
                                                L
                                                                                       9.     [I    Geen
                                                                                                                  ci
                                                                                                         overschrijding
                                                                                              I     Minder dan 350
                                                                                              I     350-1400
                                                                                              Il    1g00 of meer
                                                          ia
                                                        -
                                                                   phl.nl
         Bron: RIVM/Aerius 2019
         Veel Natura   2000-gebieden hebben hoge overschrijdingen van de kritische depositiewaarde. Overschrijdingen zijn het
         hoogst in de randen van gebieden en in gebieden met gevoelige natuur en hoge concentraties emissiebronnen.
         3.2.4        Generieke          maatregelen resulteren niet automatisch in tijdige
                      verbetering van natuurkwaliteit op meest noodzakelijke plek-
                       ken
         Tot   nu toe   bespraken we de ineffectiviteit van generieke maatregelen voor specifieke depositie-effec-
         ten. De   Habitatrichtlijn gaat echter niet uit van depositie-effecten maar van gebiedsspecifieke na-
         tuurkwaliteit. Zoals besproken in het vorige hoofdstuk, mag die natuurkwaliteit niet verslechteren en
         moet voor      de natuur als  geheel op termijn een gunstige staat van instandhouding worden bereikt.
         De   hoogste prioriteit legt de Habitatrichtlijn bij het niet laten verslechteren en vervolgens het ver-
         beteren    van   de natuurkwaliteit. Reductie    van  stikstofdepositie       kan hierbij   voor   specifieke  natuur
         zeer   belangrijk of zelfs noodzakelijk zijn.   Stikstofgevoelige         natuur die reeds aan het verbeteren is      of
         een   stabiele trend laat zien, kan op    termijn profiteren van een         reductie in de    stikstofdepositie.  Ech-
         ter wanneer      publieke  middelen het meest effectief           ingezet dienen te worden kan het vanuit de Ha-
         bitatrichtlijn gezien echter van belang zijn      eerst te kijken naar die gebieden waar de natuurkwaliteit
         van   stikstofgevoelige natuur nu aan het verslechteren is. Naast het risico op ineffectiviteit rond de
         gebiedsspecifieke depositie-effecten kunnen generieke stikstofdepositiemaatregelen ook vanuit de
         daadwerkelijke natuurkwaliteitsontwikkelingen ineffectief uitpakken.                   De vraag is dan dus hoe de
         natuurkwaliteitsontwikkelingen         in de beschermde          stikstofgevoelige  habitats    en   stikstofgevoelige
         PBL|66
                                                                                                                                  0000000787
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>20075260
         leefgebieden           van   beschermde soorten            er  uitzien. Deze vraag is echter nog niet                 goed  te beantwoor-
         den voor        leefgebieden.
         In hoofdstuk 4 schetsen                we wel de recente ontwikkelingen tussen 2013 en 2018 voor 45 van de in
         totaal 52       stikstofgevoelige habitattypen. Figuur 3.7 vat die informatie over de habitattypen samen.
         De drie curves zijn op dezelfde manier verkregen als de s-curve in figuur 3.4, die de overschrijding
         weergeeft van alle stikstofgevoelige habitats en leefgebieden. In figuur 3.7 zoomen we in op alleen
         de habitattypen, omdat hiervan informatie bijeengebracht kan worden over landelijke trends in de
         staat van instandhouding (zie tekstkader 3.2). In de rode curve zijn de arealen weergegeven van de
         stikstofgevoelige habitattypen waar over de afgelopen zes jaar een officieel gemelde landelijke ne-
         gatieve trend zichtbaar is in de natuurkwaliteit, in de gele curve de arealen stikstofgevoelige habi-
         tattypen met een stabiele trend over de afgelopen zes jaar, en in de groene curve de arealen met
         een positieve trend over de afgelopen zes jaar. De drie curves geven een eerste indicatie van de na-
         tuurkwaliteitstrends. Zoals gezegd, geven de curves geen volledig beeld omdat de figuur alleen
         over habitattypen gaat en niet over de leefgebieden van soorten. Bovendien geven de curves alleen
         de landelijke trend van de habitattypen weer en niet de trends per gebied of per habitatsubtypen.
         Tot slot geeft de figuur de trend tussen 2013 en 2018 en niet een historische of toekomstig ver-
         wachte trend over een lange termijn. Daarbij kijken we dus niet naar het verwachte effect van lang-
         zaam      ophopend stikstof bij overschrijding                   van   de KDW. Hoewel het hier dus om                   een  indicatie gaat
         van    de   ontwikkelingen           op het gebied       van   de natuurkwaliteit            en  niet   om een     volledig beeld, vallen
         drie zaken op. Om te              beginnen      valt op dat      meer    hectares       stikstofgevoelige         habitats een positieve of
         stabiele trend in de natuurkwaliteit laten zien dan dat                            er  hectares     stikstofgevoelige natuur zijn
         waarvoor een            negatieve trend is gemeld.             Het tweede dat           opvalt, is dat in verreweg de meeste hec-
         tares     stikstofgevoelige natuur met een negatieve trend de overschrijding zeer fors is. In de helft van
         de locaties met           dergelijke habitattypen worden de KDW’s met bijna 800 mol per hectare per jaar of
         meer overschreden. Het derde dat opvalt, is dat de KDW’s bij een kleine 40 procent van de arealen
         stikstofgevoelige habitat met een positieve trend 66k overschreden zijn, en soms ook zeer fors.
         Figuur 3.7
         Areaal      van   gevoelige habitattypen          in Natura    2000-gebieden          met   overschrijding kritische depositie,      2018
                 9% areaal  (cumulatief per trendtype)
          Li
                                                                                              Landelijke trend staat van
                                                                                              instandhouding,   2013
                                                                                                                     —
                                                                                                                       2018
           20
                                                                                             —
                                                                                                    Positief (g1.000 ha)
                                                                                              —
                                                                                                    Stabiel (40.000  ha)
           i
                                                                                             ——
                                                                                                    Negatief (18.000 ha)
           q0
            20
                                                                                          ©
              0               T                                                         |
             -1000         -500          0         500       1000        1500       2000
                                                 Overschrijding (mol N per ha per jaar)
         Bron: RIVM, Ministerie     van LNV, PBL
         Habitattypen die landelijk achteruitgaan, komen voor op locaties die veelal een forse overschrijding Rennen. Habitatty-
         pen die landelijk een positieve trend in de staat van instandhouding vertonen, komen veelal voor op locaties die minder
         vaak en minder fors overschreden zijn.
         PBL    | 67
                                                                                                                                                     0000000788
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>20075260
         Om te    beginnen bevestigen         deze   cijfers dat overschrijding van          de KDW’s      een  indicator is   voor   het
         risico op  achteruitgang      van  de natuurkwaliteit      —
                                                                         hoe   hoger    de  overschrijding,    hoe groter de kans op
         verslechtering. Tegelijkertijd impliceren deze cijfers dat een overschrijding van de KDW'’s                            nog niet
         direct betekent dat de natuur daar momenteel ook                     daadwerkelijk aan        het verslechteren is. Daar-
         naast laten de     cijfers zien   dat  stikstofmaatregelen het meeste effect op de natuurkwaliteit zullen
         hebben daar       waar ze   de zwaarste    overschrijding van een aanzienlijk areaal fors terugdringen. Voor
         individuele     habitattypen kan       dat anders liggen (zie hoofdstuk 4), omdat niet elk habitattype even
         snel reageert op stikstof       en/of herstelmaatregelen.
         De inzet    van  generieke emissiemaatregelen (zie tekstkader 3.1) die                   tot een   evenredige daling van de
         depositie    leiden, is niet automatisch het effectiefst als het               erom   gaat forse overschrijdingen terug te
         dringen. Bovendien worden generieke maatregelen                       niet effectief   gericht   op de specifieke locaties
         waar   de natuurkwaliteit       nu  achteruit gaat. Daarnaast           bevestigen     de  daadwerkelijke trends in de na-
         tuurkwaliteit dat      hierbij  meer    factoren dan stikstof        een   rol  spelen.  In sommige gevallen gebeurt dat
         zelfs in die mate dat      (al dan niet   tijdelijk) de  landelijke      natuurkwaliteit in staat is te verbeteren ter-
         wijl  de KDW'’s fors worden overschreden. In hoofdstuk 4 gaan                       we  dieper   in op de   implicaties van
         deze   constateringen.
         Samenvattend:        generieke stikstofmaatregelen die geografisch ongericht de stikstofdepositie verla-
         gen,   lopen   het risico soms geen of        zeer  weinig effect      te hebben     op de natuur      waar een    depositie-
         verlaging    het urgentst is. Dit     geldt  voor   de stikstofgevoelige          natuur  die  nu een   negatieve trend
         vertoont en waar       stikstofmaatregelen         het hardst     nodig zijn     om  de natuurkwaliteit te kunnen verbe-
         teren.   Generieke    stikstofmaatregelen lopen          daarmee het risico niet te voldoen              aan  de eisen die de
         Europese Habitatrichtlijn         aan  lidstaten stelt. De      huidige    structurele    aanpak stikstofreductie        en na-
         tuurversterking,      en  de Wet stikstofreductie       en  natuurverbetering          zetten in    op generieke     stikstof-
         maatregelen       én generieke (niet-gebiedsspecifiek bepaalde) stikstofdoelen (zie hoofdstuk 2).                          Deze
         constatering heeft daarmee consequenties                voor     de  garanties die de doelen uit de huidige Wet stik-
         stofreductie     en  natuurverbetering        bieden voor natuurherstel,           en voor   het voldoen     aan   de eisen    van
         de  Habitatrichtlijn. Generieke stikstofdoelen kunnen leiden tot                     maatregelen      die erop   gericht zijn als
         eerste   het areaal met relatief       lage overschrijdingen         onder de KDW's te        brengen.     Daarmee      ver-
         schuift de aandacht weg          van  de locaties waar de overschrijding het hoogst is en het risico op ver-
         slechtering    van   natuurkwaliteit juist het grootst. De focus verschuift met                   een  generieke
         depositieaanpak daarmee weg van de gebieden                      waar   vanuit de Habitatrichtlijn        geredeneerd      stik-
         stofmaatregelen het hardst nodig zijn.
         De   huidige   inzet op   generieke depositiereductie            is een  beleidskeuze die       te begrijpen    is als  een  haal-
         bare   en  relatief uitvoerbare eerste stap. Deze stap is              goed    te begrijpen tegen      de  achtergrond van
         het ontbreken van gedetailleerde gebiedsgerichte informatie over natuurkwaliteit (zie paragraaf
         4.2.7). Het ontbreken van deze gebiedsgerichte informatie maakt dat gericht beleid dat op basis
         van informatie bijgesteld kan worden, nog niet mogelijk is. Wanneer meer lokale gegevens over
         trends in de natuurkwaliteit beschikbaar zouden komen, kan dit leiden tot concrete                             aangrijpings-
         punten    voor   beleid. Het    Rijk heeft in dit kader kennispartijen gevraagd                na te  denken    over   hoe der-
                                                                      ZH
         gelijke informatie verzameld kan worden.                              ct al. (2020)   hebben     daarbij   aangegeven hoe
         natuurinformatie in        meer   algemene      zin gebruikt     zou   kunnen worden bij het zoeken            naar   (kos-
         ten)effectieve stikstofdepositiemaatregelen. Daarbij laat figuur 3.8 zien dat de locaties                          waar   stik-
         stofgeveelige habitattypen voorkomen die landelijk een achteruitgang in de natuurkwaliteit laten
         zien, geografisch redelijk zijn geclusterd (zoals hoogvenen). Op                     een  vergelijkbare manier zouden
         meer    lokale  ecologische     data   en  analyses   concrete handvaten kunnen bieden voor                   gebiedsgericht
         PBL|68
                                                                                                                                            0000000789
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>20075260
         stikstofbeleid dat kosteneffectief inzet op het tegengaan                                                 van een        lokale   verslechtering van        natuur-
         kwaliteit.
         Figuur 3.8
         Stikstofgevoelige         habitats in Natura               2zoo0o0-gebieden                 naar    landschapstype           en trend in natuurkwaliteit
         Ligging stikstofgevoelige habitats, 2019                                               _
                                                                                                    8
                                                                                          =
                                                                   Oe                                                                  Landschapstype
                                                                                                                he
                                                   Pa               7                                                                  I    Beekdalen
                                                                  d
                                                                                                                          ¢            ~    Duinen
                                                FS                                                                                     I
                                              { J
                                                                                          .
                                                                                                          i               \                 Heuvelland
                                           or                    13                            a          3
                                                                                                                          /            I    Hogere zandgronden
                                                        3        hr                            Ey                      {               Bl   Hoogvenen
                                           f
                                             /                        /
                                                                                  a
                                                                                   “«,%¥,
                                                          br                                                         |                 |    Meren  en moerassen
                                                       oat Ny         Ny                                    Jr
                                                                                                                  4                    [|   Kwelders  en zeeoevers
                                                                                       TW
                                                        \         Zilia.                              ic                               I    Rivierengebied
                                         4
                                                        &      a            Fou                    TF      Fun
                                    /
                                      ;
                                        J            hs
                                                        =
                                                          >    ,
                                                               Dyed
                                                                     72%
                                                                      REE
                                                                         +
                                                                         hs
                                                                                :
                                                                                                kk
                                                                                                    4
                                                                                                       S
                                                                                                                 2
                                                                                                                  rf
                                                                                                                    \
                                                                                                                                            Overig Natura  2c00-gebied
                               /
                                 py              -
                                                                         UL
                                                                                                             :
                                                                                                            Ho
                            Vd                                                                               “
                        ~~                                                  ©                              . 3
                                                 a
                                                             3
                                                                                    ui
                                                                                    y
                                                             %                         By
                                               :
                                                      ‘                        :
                                                                                             ¥
                                                   -
                                                                    te            ®
                                                          \
                                                                    ¥        r               2
                                                            AK                            /
                                                                            ig    1
                                                                         2
                                                                                       Te
                                                                                          rey
                                                                                            on
         Trend  van  landelijke staat van instandhouding,                2013
                                                                                     —
                                                                                       2018
                                                                                                                         Opperviakte
                      Beekdalen                                                                                              2.000 ha        a     Rasitier
                                                                                                                                             I stabiel
                         Duinen                                                                                             39.000 ha
                                                                                                                                             = Negatief
                     Heuvelland                                                                                              2.000 ha              Onbekend
           Hogere zandgronden                                                                                               35.000 ha
                    Hoogvenen                                                                                                7.000 ha
           Meren  en moerassen                                                                                               8.000 ha
         Kwelders  en zeeoevers                                                                                             22.000 ha
                 Rivierengebied                                                                                    2         1.000 ha
                                  0              20             40             60                  Bo          100
                                                    %  van  oppervlakte stikstofgevoelige                habitats
         Bron: Ministerie van  LNV; bewerking PBL
         Locaties van stikstofgeveelige habitats in Natura                          2000-gebieden naar landschapstypen en de landelijk trend in natuur-
         kwaliteit.  Dergelijke     informatie, zeker wanneer ze wordt gecompleteerd met data                                       over leefgebieden van soorten en
         wordt uitgewerkt voor lokale trends, kan helpen om stikstofbeleid passender te laten aansluiten bij de doelen van de
         Habitatrichtfijn.
         PBL| 69
                                                                                                                                                                             0000000790
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>20075260
         3.2.5      Andere            natuurmaatregelen mogelijk (kosten)effectiever
         De  analyse uit    de   vorige paragraaf     laat zien dat    er andere drukfactoren      spelen   die weggenomen
         kunnen worden        om     de natuurkwaliteit op de korte         termijn  te stabiliseren  of te verbeteren. Immers,
         een  overschrijding van        de KDW leidt niet      altijd, en  niet altijd meteen, tot   een   verslechtering van    de
         natuurkwaliteit. In       een   niet te verwaarlozen deel       van  de hectares   waar   habitattypen     voorkomen
         waarvan   de natuurkwaliteit de          afgelopen zes jaar landelijk gezien vooruit is gegaan, is er sprake van
         overschrijding van de KDW’s. Op nationale schaal heeft het PBL geanalyseerd wat deze drukfacto-
         ren zijn en welke rol zij spelen bij het beperkte doelbereik van de gunstige staat van instandhouding
         -
           het  hoogste doel        van  de  Europese Habitatrichtlijn (zie ook:                        et al.  2020). Figuur 3.9
         geeft  de rol   weer   die de verschillende drukfactoren op            landelijke schaal   spelen.    De figuur laat zien
         dat stikstof één     van    de drukfactoren is die het halen        van  de  gunstige  staat van    instandhouding in de
         weg staan. Dit betekent          enerzijds dat wanneer        alleen de  stikstofdepositie    fors verlaagd zou worden
         het zo kan    zij dat de natuurkwaliteit        maar   beperkt verbetert, omdat bijvoorbeeld verdroging             de
         bottleneck voor       verbetering vormt       die eerst moet worden weggenomen.              Anderzijds    kan het in an-
         dere  gebieden     zo   zijn  dat juist een  teveel  aan   stikstofdepositie    de bottleneck vormt voor verdere
         natuurkwaliteitsverbetering. Zowel             vanuit de    Habitatrichtlijn als vanuit    kosteneffectief natuurher-
         stelbeheer    gezien     is het dus zaak in die    laatstgenoemde gebieden          als eerste voldoende stikstof-
         maatregelen te treffen. In termen van kosteneffectieve maatregelen kan het zo zijn dat het
         generiek verlagen van de stikstofdepositie, in verhouding tot het aanpakken van gebiedsspecifieke
         depositiebronnen en andere drukfactoren, niet op elk moment in het traject naar een betere na-
         tuurkwaliteit tot de meeste verbetering leidt. In dat geval dient zowel vanuit de Habitatrichtlijn als
         vanuit kosteneffectief         natuurherstelbeheer       gezien gezocht te worden naar de drukfactoren die in
         die gebieden      op  een    bepaald moment in de tijd de bottleneck zijn voor natuurkwaliteitsherstel (zie
                    Zl
         ook:               ct  al. 2020;   EE               <t 2. 2020;     BEA
                                                                                   &   EEE 2019). Met name de druk-
         factoren die     een  ruimtelijke component hebben,             zoals  een  beperkt leefgebied of een ongunstige (te
         lage) grondwaterstand, zijn van groot belang om in overweging te nemen voor een kosteneffectief
         natuurherstel. Stikstofbronmaatregelen in de landbouw die gebiedsspecifiek worden gekozen,
         hebben grote kans          om  linksom of rechtsom        mee te    koppelen   met het   vergroten     van leefgebied,  het
         ontsnipperen      van    leefgebied,    of om een    hogere grondwaterstand mogelijk            te maken. Behalve dat
         een  ruimtelijk gedifferentieerde strategie kostbare lock-ins kan voorkomen (zie paragraaf 3.1.3.),
         kunnen   stikstofbronmaatregelen            die passen in     een  bredere ruimtelijke strategie, tot veel kostenef-
         fectiever natuurherstel leiden dan           wanneer een       strategie die louter uitgaat van generieke reducties
         van  de stikstofdepositie (zie ook:         EEE
                                                           et al. 2020).
         PBL|70
                                                                                                                                     0000000791
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur3.9
         Gemodelleerde        bijdrage van maatregelen        voor  verbeteren condities        voor   gunstige
         staat van    instandhouding
                % soorten/habitattypen
           100
            80                                                            El                   Ene
                                                                          Natuurgebied      leefgebied
                                                           Waterkwaliteit    inrichten       creéren
            60                                 Stikstof-   en -kwantiteit
                                               depositie     verbeteren
                                               verlagen
            40
            20
                                                                                                                      E
                                                                                                                      i]
                                                                                                                   T
                                                                                                                       [=
                                                                                                                         8
             ge
                     2015           2027                                                                     Doel
                             Beleid Natuurpact
         Bron: PBL
         Voor het realiseren    van een gunstige landelijke staat van instandhouding van alle beschermde plant- en diersoor-
         ten en   habitattypen zijn verschillende maatregelen nodig gericht op het vergroten van geschikt leefgebied met vol-
         doende kwaliteit. Welke maatregelen precies nodig zijn en op welk moment, verschilt per natuurtype en gebied.
         3.3            Risico 3. Generieke stikstofreducties leiden
                       niet zonder meer tot juridisch zekere vergun-
                       ningen
         Het derde risico is dat de hiervoor            geschetste onzekere effecten             op de natuurkwaliteit ook vergun-
         ningverlening juridisch         onzeker maken. De         huidige ‘stikstofcrisis’ ontsproot uit de uitspraak            van de
         Raad     van  State in mei 2019. De Raad          van  State toetste in       zijn uitspraak     de  argumentatie   voor ver-
         gunningverlening uit          het  Programma Aanpak Stikstof (PAS) aan de Europese Vogel- en Habitat-
         richtlijn. Grofweg constateerde            De Raad    van   State twee       problemen: 1) het effect van de
         maatregelen        stond niet    vast op het moment waarop              een   vergunning voor        activiteiten werd  ver-
         leend, waardoor het PAS            een  voorschot deed op de toekomst,                en  2) het PAS maakte geen onder-
         scheid tussen       stikstofmaatregelen bedoeld voor natuurkwaliteitsherstel en stikstofmaatregelen
         bedoeld      om   de  vergunningverlening te vergemakkelijken. Een belangrijke voorwaarde uit de Habi-
         tatrichtlijn is dat een overheid eerst voldoende inspanning moet leveren om Natura 2000-gebied-
         specifieke natuurkwaliteit niet te laten verslechteren, en waar nodig te laten verbeteren, voordat er
         in dat gebied maatregelen getroffen kunnen worden om vergunningverlening te vergemakkelijken.
         Met andere woorden, net als bij het niet-effectief inzetten van schaarse middelen, is het vergemak-
         kelijken van vergunningverlening dus niet zondermeer geregeld wanneer er generieke maatregelen
         voor stikstofreductie plaatsvinden, ook niet wanneer daarmee de doelen uit de stikstofwet worden
         gehaald.     Als voor    een   Natura 2000-gebied niet kan worden onderbouwd dat                         er voldoende  aan
         (stikstofymaatregelen zijn getroffen             voor de natuurkwaliteit dan is het             vergemakkelijken     van ver-
         gunningverlening juridisch onzeker. Ook hier geldt dat een eigenstandige stikstofsystematiek het
         risico in zich draagt dat voor specifieke gebieden niet voldaan wordt aan de voorwaarden voor ver-
         gunningverlening zoals vastgesteld in de Europese Habitatrichtlijn.
         PBL   | 71
                                                                                                                                         0000000792
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>20075260
         Dit derde risico wordt    geillustreerd door een       concreet  probleem     met de   huidige stikstofwet,  dat al
         in  paragraaf  2.2.4 is besproken.    Om te    beginnen    gaat het hier   om  de  generieke   focus om  het beno-
         digde aantal hectares stikstofgevoelige natuur onder de              KDW te   brengen. Dit zou de vergunning-
         verlening uitsluitend vergemakkelijken          voor  dit in eerste instantie   zeer  beperkte  aantal hectares. De
         mogelijkheden hiertoe zouden,         mits  zij geen negatieve effecten      hebben    voor  Natura  2000-gebie-
         den, juridisch gezien worden verruimd als de focus            van  het beleid  en  de inzet van  middelen komen
         te  liggen op het voorkomen     van een     verdere   achteruitgang van de natuurkwaliteit        en  het daarmee
         halen van de Natura 2000-gebiedsspecifieke instandhoudingsdoelstellingen. Daarnaast hebben de
         juridische risico’s niet alleen betrekking op de mogelijkheden om vergunningen voor toekomstige
         activiteiten te verlenen,   maar  cok op de zekerheid         voor  bedrijven die al vele jaren legaal   met  alle
         benodigde vergunningen        werken    en  de daarmee verrichtte activiteiten. Als de natuurkwaliteit door
         een te   hoge stikstofbelasting   in  een  gebied feitelijk achteruit gaat,     moet de overheid immers bear-
         gumenteren     waarom ze    de vergunning       niet intrekt  voor een   activiteit die daar  wezenlijk toe bij-
         draagt (zie uitspraak Kampina, nader besproken in paragraaf 2.3.2). Zonder concreet gebiedsgericht
         beleid  om   de lokale  depositie  te  verlagen   —=
                                                              voor zover   dat  nodig is  om  de  achteruitgang te stoppen
         —
            zal de onzekerheid voor al    lang   bestaande     zogenoemde onherroepelijke vergunningen blijven             be-
         staan en   zelfs toenemen.
         PBL|72
                                                                                                                               0000000793
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>20075260
         qa        Watisnodig?
         In de  vorige hoofdstukken van        deze  policy brief  hebben    we  laten zien dat    er risico’s schuilen in niet-
         strategische   keuzecombinaties        van doelen   en  beleidsstrategieén. Niet-strategische          keuzecombina-
         ties leiden tot kostbare lock-ins op de        lange termijn,   tot  niet-kosteneffectief natuurherstel          en  tot
         juridisch onzekere vergunningen op de korte termijn.             In de  volgende paragrafen schetsen we hoe
         een strategische keuzecombinatie van doelen en beleidsstrategieén eruit kan zien. We schetsen
         daarnaast een ecologisch denkkader dat handvaten biedt voor een beleidsaanpak die de risico’s op
         kostenineffectiviteit    en juridische onzekerheid beperkt.         Dit denkkader onderbouwen            we waar mo-
         gelijk met ecologische data. Daarnaast laten we zien dat het voor een goed onderbouwde uitwer-
         king van dit denkkader essentieel is de ecologische data(verzameling) uit te breiden en te
         versterken. We schetsen de condities voor effectieve stikstof- en natuurmaatregelen en benoemen
         de  mogelijkheden     van  gebiedsspecifieke voorwaardelijke drempelwaardes                 voor   vergunningverle-
         ning.  We sluiten af met enkele voorwaarden voor            een   effectieve   bestuurlijke organisatie.
         4.1         Voorkomen                     van       kostbare               lock-ins; kies doe-
                             en      maatregelen strategisch in relatie tot
                     on
                     elkaar
         Uit de  voorgaande     twee   hoofdstukken is af te leiden dat       een  combinatie     van  keuzes    voor   strikte
         stikstof-  en klimaatdoelen      enerzijds  en een   (generieke)    inzet op  technologische maatregelen            an-
         derzijds  leidt tot risico’s op lock-ins. Het is daarom     van   belang doelen     en  beleidsstrategieén       in sa-
         menhang     te kiezen. De   politiek   kan ervoor   kiezen de stikstofdoelen      aan te   scherpen     -
                                                                                                                    bijvoorbeeld
         om   in 2040 of 2050 alle    stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarden (KDW'’s) te
         brengen —-, ondanks de consequenties voor de Nederlandse landbouw die hiermee gepaard gaan.
         Als deze keuze wordt gecombineerd met een minder strikte en minder ruimtelijk gerichte beleids-
         aanpak, dan is het risico aanzienlijk dat het       op  termijn nodig zal zijn     een  deel  van   de  investeringen
         in emissiearme     productietechniek      af te schrijven of bedrijven     alsnog   uit te kopen    om   die strikte
         doelen te kunnen halen. Hoewel het           potentieel   om  de uitstoot terug te     dringen aanzienlijk is, zullen
         er bij emissiearme vormen        van   veehouderij   en  akkerbouw toch restemissies         van   stikstof   en  broei-
         kasgassen blijven bestaan. Wordt de huidige landbouwproductie omgevormd                         naar   emissiearme
         vormen van     landbouw, zoals hoogtechnologische            en  extensieve landbouw, dan zouden die teza-
         men    toch te veel uitstoten   om    de strikte stikstof-  en  klimaatdoelen te halen. Er is dan niet          voor   alle
         productie voldoende uitstootruimte en een verlaging van het productievelume zou op termijn
         waarschijnlijk nodig zijn. Het gaat dan dus om een afname van het aantal dieren en het landbouw-
         areaal.
         Wordt, kortom, gekozen        voor   strikte doelen, dan zal    er niet voor alle   huidige landbouwproductie
         voldoende uitstootruimte        zijn om een    transitie te maken     naar  emissiearme landbouwvormen. Deze
         constatering impliceert     daarmee dat      een  keuze   voor  strikte stikstofdoelen ook om         tijdige  beleids-
         plannen   vraagt die   voor  de komende decennia aansturen op             gebiedsspecifieke         en  in sommige
                                                                                                          —
                                                                                                                                 ge-
         vallen  aanzienlijke  —
                                  uitfasering van    met name de     veehouderij     en  akkerbouw. In dat geval is het
         verstandig om in beeld te brengen in welke gebieden er wel en in welke gebieden                      er geen ruimte
         meer zal zijn voor bedrijven die een transitie naar een emissiearmere veehouderij                    en  akkerbouw
         willen  en  kunnen maken. Vanuit het         perspectief van de stikstofdoelen zijn de risice’s          op lock-ins
         PBL  | 73
                                                                                                                                     0000000794
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>20075260
         groter voor specifieke gebieden nabij stikstofgevoelige             natuur. Door de    oogharen    heen wordt   een
         beeld zichtbaar waarin     voor  deze   gebieden      een  combinatie   nodig zal  zijn  van een  beperkte   inzet op
         zeer  emissiearme    veehouderij    en  akkerbouw,       en  het grootschalig verminderen of verplaatsen        van
         de  productie. Uitsluitend   investeren in technische         maatregelen   om  de   huidige productie overeind
         te houden zal op    termijn leiden    tot lock-ins. Zowel      landbouwbedrijven riskeren       een  lock-in als be-
         drijven  die economisch    van  die  productie afhankelijk zijn (zie bijvoorbeeld:         PBL  2018).
         Tegelijk  vergen   Europese beleidsontwikkelingen mogelijk een verdere uitbreiding van het areaal
         natuur op land    (zie paragraaf 2.2.6), laten studies zien dat volledig doelbereik           van de Vogel- en Ha-
         bitiatrichtlijnen (VHR) een aanzienlijke uitbreiding van het leefgebied vergen (zie paragraaf 3.1.3) en
         is ruimte  nodig voor koolstofvastlegging of energieopwekking. Bovendien zijn                  er andere   ruimtelijke
         claims voor wonen, werken       en   mobiliteit (PBL 2021). Tegelijk zal de landbouw in de komende jaren
         een  belangrijke dynamiek doormaken.           In projecties over de toekomst van de landbouw (CPB/PBL
         2015; Beldman et al. 2020) zet de       langjarige trend van een afnemend Nederlands landbouwareaal
         en  bedrijfsaantal  zich door  (zie ook WUR 2021). De 16.000 boeren ouder dan               55  jaar die geen be-
         drijffsopvolger  hebben, hebben      gezamenlijk       ruim 300.000 hectare             in
                                                                                       grond gebruik (CBS 2021) (zie
         figuur g.1). Hierbij gaat het gedeeltelijk om gepachte grond. Ter vergelijking: dit is ongeveer de op-
         pervlakte van de provincie Groningen of Zeeland, en tweemaal het areaal extra leefgebied dat no-
         dig is om de VHR-doelen te halen (zie paragraaf 2.2.6). Op de zandgronden (Brabant, Overijssel,
         Gelderland   en  Limburg) gebruiken boeren zonder bedrijfsopvolger procentueel                  de meeste land-
         bouwgrond.     Het merendeel     van   de  vrijkomende agrarische grond       wordt verkocht of verpacht        aan
         andere   landbouwbedrijven.      Dat betekent evenwel dat er bij een keuze voor strikte stikstof- en kli-
         maatdoelen     een  aanzienlijke ruimtelijke transformatiedynamiek bestaat die strategisch aangewend
         kan worden om de stikstofuitstoot op de           juiste plekken volledig weg te      nemen en     grond  beschik-
         baar te maken voor functies die passen          bij  de gekozen doelstellingen.
         Gebiedsgerichte veranderingen in het landgebruik, zoals extensivering of functieverandering, kun-
         nen  meekoppelkansen       bieden om      nabij  kwetsbare natuur      te werken  aan    het brede  palet  aan druk-
         factoren die   een  duurzame   instandhouding         van  de natuurkwaliteit in de weg staan. Te denken valt
         bijvoorbeeld    aan  het kunnen combineren          van  sterk verminderde   stikstofdepositie en vernatting
         door bufferzones     te creéren  (zie verder in paragraaf 4.2). Vanuit Europese klimaatdoelen gezien kan
         emissiearme     en duurzame landbouw belangrijk             zijn om  afwenteling  van   drukfactoren    naar het bui-
         tenland te voorkomen, ook       wanneer      voedselconsumptiepatronen zouden verschuiven naar meer
         plantaardig   voedsel   (PBL 2019b).    Deze  technieken, zoals mestscheiding aan de bron, precisiebe-
         mesting, enzovoort, vergen      flinke   investeringen en dus zekerheid dat die op de langere termijn te-
         rugverdiend kunnen worden. Qok dit vergt keuzes over waar welke vormen van landbouw ruimte
         gegeven wordt. Afhankelijk van de gekozen stikstofdoelen kan het tijdig ruimtelijke helderheid bie-
         den een belangrijke pijler zijn onder het agrarisch perspectief, en daarmee het risico op forse lock-
         ins verkleinen.
         PBL|74
                                                                                                                                0000000795
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 4.1
         Landbouwgrond           op  bedrijven     zonder     bedrijfsopvolger,      2020
         Areaal                                                         Aandeel
               Groningen |                                                   Groningen    |
                 Friesland EEG                                                 Friesland
                  Drenthe IN                                                    Drenthe
                                                                                          EEE
                Overijssel EEG
              Gelderland   EEEE———
                                                                              Overijssel  ~~
                                                                            Gelderland ————
                Flevoland                                                     Flevoland
                   Utrecht I
          Noord-Holland IEEE
                                                                                 Utrecht
                                                                        Noord-Holland _——
                                                                                          ——
            Zuid-Holland [es                                              Zuid-Holland
                  Zeeland INN                                                   Zeeland IN
         Noord-Brabant     IE                                           Noord-Brabant
                  Limburg                                                       Limburg
                                                                   =
                                                                   a         Nederland
                                                                                                             Te ———            =
                                                                                                                               =
                                                                                          ——
                          0      10     20      30       40      50                      0     5       10       15    20     25
                                                      duizend ha                                 9% van  totaal landbouwareaal
         Bedrijven   met een bedrijfshoofd van 55  jaar of ouder
         Bron: CBS
         De 16.000 boeren ouder dan s5 zonder              bedrijfsopvolging hebben       ruim 300.000 ha       grond in gebruik.
         4.2              Handvaten voor het bepalen van (kosten)ef-
                         fectiviteit van stikstofmaatregelen
         In deze      paragraaf werken we toe naar een set aspecten die, in lijn met de eisen van de Habitatricht-
         lijn,  de kosteneffectiviteit         van (stikstof reducerende) maatregelen bepalen. We schetsen hier eerst
         een abstract denkmodel dat duidelijk maakt dat de systematiek van de Habitatrichtlijn leidt tot een
         prioritering van maatregelen voor verschillende Natura 2000-gebieden en de daarin voorkomende
         habitattypen. Later in dit hoofdstuk onderbouwen we het denkmodel met daadwerkelijke ontwik-
         kelingen in de natuurkwaliteit voor verschillende stikstofgevoelige habitattypen. Vervolgens trek-
         ken we de conclusie dat verbeterde gebiedsspecifieke analyses essentieel zijn om ook per
         individueel Natura 2000-gebied tot kosteneffectieve maatregelen te komen die bovendien een juri-
         disch zekerder effect hebben dan de huidige generieke stikstofdoelen en -aanpak uit de Stikstof-
         welt.
         4.2.1           Uitgaan van de Habitatrichtlijn: twee doelen
         Om     te  voldoen     aan   de eisen      van    de  Habitatrichtlijn     staat   niet de     stikstofdepositie of de      mate van
         overschrijding van de KDW'’s                voorop,      maar  de   natuurkwaliteit®.         De    Habitatrichtlijn kent grofweg
         twee     doelen: het stoppen          van     de   achteruitgang      van    de natuurkwaliteit in ieder individueel Natura
         2000-gebied,         en   het bereiken       van een       zogenoemade landelijke ‘gunstige                staat van   instandhouding’
         ®
           De mate       van  overschrijding van          de KDW's kan wel        een    oorzaak zijn van achteruitgang of de bottleneck
           zijn   voor   het verbeteren      van    de natuurkwaliteit. In dat         geval zal de Habitatrichtlijn indirect vragen om
           voldoende stikstof reducerende                 maatregelen     om    op   die specifieke locatie de natuurkwaliteit te kunnen
           verbeteren.
         PBL    | 75
                                                                                                                                                0000000796
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>20075260
         van  de natuur als    geheel.   Het eerste doel betekent dat in elk van de individuele Natura                2000-gebie-
         den moet worden voorkomen dat de natuurkwaliteit achteruit gaat. Waar                         nodig,   moet   verbetering
         worden    geboekt.    Deze eis is  vastgelegd      in de gebiedsspecifieke instandhoudingsdoelstellingen.            Het
         stoppen    van  de  achteruitgang     in Nederland als     geheel     is ook  een doelstelling.    Deze  doelstelling zit
         in wezen   verstopt in het doel      van   het bereiken    van   de  gunstige   staat van  instandhouding.       Een gun-
         stige staat van    instandhouding      betekent     namelijk   dat natuur in     een  duurzame staat voorkomt          en
         dus niet  meer    achteruitgaat,    niet in omvang      (oppervlakte of populatie)        en  niet in verspreiding.
         De Habitatrichtlijn zelf zegt dan ook niets over stikstof. Stikstof is één van de factoren die een ver-
         slechtering van de natuurkwaliteit teweeg brengt en dient logischerwijs aangepakt te worden in het
         licht daarvan. Het is    daarbij goed      te realiseren dat een te      hoge stikstofdepositie gezien kan worden
         als een  oorzaak    van  de al  teweeggebrachte verlaging van             de natuurkwaliteit,    en  dus als  een   knop
         om   de achteruitgang te stoppen          en  de natuurkwaliteit te herstellen.        Anderzijds brengt     een te   hoge
         stikstofdepositie    een   risico met zich     mee   op toekomstige verslechteringen           en het niet kunnen be-
         reiken  van een    gunstige   staat van     instandhouding,      maar    onzeker is of,  en wanneer,     dat risico op-
         treedt. Dit onderscheid is      belangrijk     in het kader  van   het   tijdspad waarop maatregelen
         kosteneffectief kunnen zijn. Met andere woorden: de                 twee    doelen van de Habitatrichtlijn vragen
         ieder  om een    eigen tijdspad    en  prioritering van maatregelen (die al dan niet stikstofdepositie redu-
         ceren).
         In de  loop  van  dit hoofdstuk Iaten       we   zien dat voor    het eerste doel    van  de  Habitatrichtlijn
                                                                                                                          —
                                                                                                                             het op
         korte  termijn tegengaan       van  gebiedsspecifieke verslechtering van de natuurkwaliteit
                                                                                                                    —
                                                                                                                      het   gebieds-
         specifieke belang van forse stikstofmaatregelen              in veel   gevallen minder groot is dan       voor   het
         tweede    langetermijndoel      van  de   Habitatrichtlijn
                                                                      —
                                                                         het op    termijn in  een zogenocemde ‘gunstige
         staat van   instandhouding’ brengen           van  de natuur als    geheel.   We laten zien dat     er zo een   gediffe-
         rentieerd beeld ontstaat       van  de   kortetermijnprioritering        van stikstofmaatregelen. Om achteruit-
         gang van de natuurkwaliteit te stoppen is de urgentie, en daarmee de prioriteit, om forse
         maatregelen te treffen voor sommige stikstofgevoelige natuur groter dan voor andere stikstofge-
         voelige natuur. Dit maakt dat er slimme en minder slimme keuzes te maken zijn wat betreft de lo-
         catie, timing en omvang van stikstof reducerende maatregelen, helemaal in combinatie met andere
         natuurmaatregelen.
         Voor het tweede      langetermijndoel        van  de  Habitatrichtlijn    was  tot voor kort geen     tijdspad afgespro-
         ken. De Europese Commissie (EC) stelt in de recente                biodiversiteitsstrategie     nu  wel  voor om te     ko-
         men tot een    stapsgewijze verbetering,          en daarbij  te kiezen welke      habitattypen     en plant-  en
         diersoorten    daarbij voorrang verdienen.          Ten aanzien     van   de landelijke doelstelling vraagt de        EC de
         lidstaten  ervoor te    zorgen dat    er  in 2030 geen    landelijke achteruitgang       meer    plaats vindt   in trend  en
         status van   alle beschermde habitats          en soorten.   Daarbovenop vraagt de         EC de lidstaten     ervoor te
         zorgen dat in 2030 ten minste 30 procent             van  de  plant-   en  diersoorten   en  habitats die momenteel
         niet in een  gunstige    staat van   instandhouding verkeren, ofwel            een  gunstige    staat  hebben of ten
         minste   een  sterke   positieve trend vertonen (EC 20204).            Zie figuur  4.2 voor een    overzicht   van   de lan-
         delijke staat van    instandhouding.
         PBL|76
                                                                                                                                      0000000797
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 4.2
         Trend      en  doelstelling van       staat van   instandhouding Habitatrichtlijn,          2013
                                                                                                            -
                                                                                                               2018
         Habitattypen                                                  Habitatrichtlijnsoorten
                 %  van  totaal aantal                                       % van  totaal aantal
           100                                                           100
            80                                                            80
            60                                                            60
            40                                                            40
             20                                                           20
                                                                                                                        ES
                                                                  5                                                          z
                      Gunstige staat          Ongunstige staat                    Gunstige staat         Ongunstige staat
                   van  instandhouding      van instandhouding                 van instandhouding       van  instandhouding
          Landelijke trend   van staat van instandhouding, 2013-2018            Voorstel  EU-doelstelling 2030
                 Onbekend                                                             Geen             trend
                                                                                 4           negatieve        meer
         I       Negatief                                                        4    Toename    van positieve trends
         [70     Stabiel
         I       Positif
         Bron: Ministerie    van  LNV; bewerking PBL
         In 2030 zou,       volgens recente voorstellen van de EC, de landelijke achteruitging gestopt moeten zijn en zou ten minste 30
         procent     van   de beschermde     plant- en diersoorten en habitattypen met een ongunstige staat van instandhouding een
         sterk positieve trend moeten vertonen.
         In de     huidige      Nederlandse situatie is de          landelijke   staat van      instandhouding van          6 (11  procent)   habi-
         tattypen gunstig,            van  18 (35 procent) ongunstig,         en van     28 (54 procent)         zeer  ongunstig®.    In totaal
         vertonen 15          habitattypen een positieve trend over de periode van 2013 tot 2018, 21 een stabiele
         trend,     13   een negatieve trend en bij 3 habitattypen is de trend onbekend. Een vergelijkbare analyse
         kan    gemaakt worden voor de vogelsoorten uit de Vogelrichtlijn, waarvoor de EC-doelen eveneens
         gelden. De EC vraagt landen na te denken over de prioritering van te verbeteren habitattypen en
         soorten. Diezelfde             landelijke prioritering zou gebruikt kunnen worden voor                       de uitrol   van een   kos-
         teneffectieve aanpak voor de stikstof- en natuurmaatregelen.
         Wanneer ook             monitoringsinformatie over de trend van de kwaliteit van soorten en habitattypen in
         afzonderlijk         Natura     2o000-gebieden beschikbaar komt, zou eenzelfde prioritering ook op gebiedsni-
         veau gemaakt kunnen worden. Doordat deze informatie nu niet op gebiedsniveau beschikbaar is, is
         afstemming tussen stikstofbeleid en natuurherstelbeleid op gebiedsniveau lastig. Het beschikbaar
         komen van deze gebiedsspecifieke data is een van de belangrijkste aanbevelingen van deze policy
         brief (zie paragraaf 4.2.7).
         ?
            De   landelijke staat van         een  habitattype wil    zeggen: de staat van een habitattype (type natuur) voor alle
           locaties in Nederland            samen waar       dit type natuur voorkomt. Het gaat daarbij cok over locaties buiten
            Natura     2000-gebieden.          Dat is iets anders dan de voor- of achteruitgang van de instandhcudingsdoelen
           per individueel Natura            2000-gebied of de voor- of achteruitgang                van   alle Natura    2000-gebieden      teza-
           men.
         PBL    | 77
                                                                                                                                                    0000000798
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>20075260
         4.2.2        Doordenken              van een        integrale natuurherstelstrategie
         Om het     hoogste   doel   van  de  Habitatrichtlijn   —
                                                                   de  gunstige   staat van  instandhouding    -
                                                                                                                 te  bereiken,
         zal  aan meer    ‘knoppen’ gedraaid        moeten worden dan alleen het reduceren van de            stikstofdeposi-
         tie, omdat    er simpelweg     vaak   meer    corzaken    en risico’s  van achteruitgang zijn (Pouwels     & Henkens
         2020). Het gaat dan       om   knoppen     zoals het tegengaan      van  verdroging,   het vergroten  van   leefge-
         bied,   maar  dus cock het    verlagen    van  de stikstofdepositie. Het maximale effect van elk van die
         knoppen is beperkt en veelal zullen verschillende maatregelen in samenhang genomen moeten
         worden. Met bijvoorbeeld het volledig wegnemen van stikstofdepositie als drukfactor voor de Ne-
         derlandse natuur als       geheel   kan  naar  schatting   maximaal 10 procentpunten         aangevuld worden      van
         het totale tekort     van  35 procentpunten       aan  gunstige   condities die  nodig zijn   om  de gunstige   staat
         van   instandhouding te kunnen          bereiken    BEY   &                  2019).  Met het   vergroten  van  het
         leefgebied    voor   plant- en diersoorten is dit in verhouding meer (zie figuur 3.8). Het is belangrijk te
         realiseren dat    een   (kosten)effectief verbetertraject een goede afstemming vereist tussen enerzijds
         het stikstofbeleid     en  anderzijds    het natuurbeleid. Zo zal      uitbreiding van  het  leefgebied  van soorten
         door natuurbeleid niet       voor   elke  habitattype    een  tijdige oplossing  kunnen bieden,     simpelweg om-
         dat dit  voor  sommige habitattypen (zoals hoogveen               en  eikenbassen)   een  ontwikkelingstijd heeft
         van   vele  decennia. In dergelijke gevallen zal verbetering van de milieukwaliteit van bestaand leef-
         gebied op korte termijn de enige optie zijn. Daarbij kan bij behoud en herstel van natte natuur, zo-
         als hoogveen, nog gekeken worden naar opties van vernattingsbeleid, maar voor eikenbossen geldt
         dat depositieverlaging en tijdelijk herstelbeleer wellicht de enige mogelijkheid is. Voor andere na-
         tuur kan de aanleg van nieuw leefgebied op de korte termijn wel de staat van instandhouding ver-
         beteren, maar daarbij moet gekeken worden naar de risico’s op geleidelijke achteruitgang als
         bijvoorbeeld de stikstofdepositie hoog blijft. Omgekeerd geldt dat de inzet op alleen verlaging van
         de  stikstofdepositie al eerder opgedane schade in de vorm van verlies van oppervlakte of kwaliteit
         van   habitat niet terugbrengt. Met andere woorden: zonder een doordachte natuurherstelstrategie
         kunnen ingezette (stikstofymaatregelen ineffectief blijven. Een wel doordachte natuurherstelstrate-
         gie vereist een integrale blik en voldoende sturingsinformatie om beleid adaptief bij te kunnen stel-
         len, waarbij natuurlijk lock-ins       moeten worden vermeden.
         4.2.3        Denkmodel             voor     gebiedsspecifieke (kosten)effectieve                           maat-
                      regelen
         Omdat     stikstofdepositie     niet gelijkmatig over     Nederland is verdeeld,     en voor een   groot deel regio-
         en  locatiespecifiek varieert, zijn er per gebied keuzes te maken wat betreft type, omvang en timing
         van (stikstof)maatregelen. Gezien zowel de landelijke als de gebiedsdoelen van de Habitatrichtlijn
         heeft het nemen van stikstofmaatregelen voor het ene gebied meer prioriteit dan voor het andere
         gebied. Daarbij kan er ook verschil zijn in de mix en de omvang van de te nemen maatregelen. Ook
         de timing van maatregelen ten opzichte van de daadwerkelijke status van de gebiedsspecifieke na-
         tuurkwaliteit speelt een rol bij het uitdenken van beleidsmaatregelen. Afhankelijk van de stikstof-
         gevoeligheid     van   het type natuur, de     daadwerkelijke overschrijding op        die locatie en de
         daadwerkelijke      staat van    de natuur op    een  specifiek   moment in de    tijd zijn stikstofmaatregelen
         meer    of minder noodzakelijk        om  een   (verdere) natuurkwaliteitsverbetering te bewerkstelligen.
         Op   basis  van  deze aspecten kan de        overschrijdingscurve uit paragraaf 3.2.2 illustratief worden         on-
         derverdeeld in clusters      van   typen   natuur. In  figuur  4.3 is dit gedaan  voor   vier archetypen   van  clus-
         ters natuur,   die verschillen in    ecologische kenmerken         en   kenmerken als   stikstofgevoeligheid    en  de
         mate van     overschrijding.    De vier clusters die beschreven worden in         figuur 4.3, illustreren  een  denk-
         model    voor  de  afstemming van beleidsmaatregelen.              Het model vormt     een  conceptuele   basis om de
         PBL|78
                                                                                                                                0000000799
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>20075260
         prioriteit te bepalen     voor    stikstof   maatregelen      ten opzichte van    andere    natuurmaatregelen        en  legt
         de relatie met     klimaatmaatregelen.          Het denkmodel kan daarmee            gebruikt   worden    om na te    denken
         over   de  gebiedsspecifieke effectiviteit van stikstofmaatregelen.                In de volgende paragraaf werken
         we   het denkmodel       empirisch uit      voor  de  stikstofgevoelige habitattypen         die achteruitgang      laten
         zien  en  trekken   we   lessen uit de     analyses van stikstofgevoelige habitattypen            die een   positieve trend
         in natuurkwaliteit vertonen.
         De s-curve uit     figuur 4.3    laat zien dat het    zeer   veel  inspanning zal kosten     om met een      evenredig ver-
         deelde    (of generieke) stikstofverlaging          het relatief kleine areaal natuur met de        hoogste overschrij-
         dingen    te verbeteren. Dit      zou   landelijk een bijna volledige reductie van de stikstofuitstoot vergen
         en  open    vormen van     veehouderij       en  akkerbouw      vrijwel onmogelijk maken. In de        curve   is dit deel
         ingetekend      in de vorm    van    het blok rechts bovenin.        Figuur 3.6 liet in donkerpaars     al zien in welke
         locaties de    hoogste overschrijdingen van           de kritische    depositiewaarden plaatsvinden. Dat zijn met
         name    de randen     van  natuurgebieden in het oosten             van Nederland (zoals de Veluwe), waar gevoe-
         lige  natuur   dichtbij stikstof emitterende bronnen ligt. Ook (hoogveen)gebieden zoals de Peel                         met
         een zeer    lage  KDW én     een zeer     hoge depositie      vallen in dit cluster. Hier zouden lokale of       regionale
         brongerichte maatregelen            in eerste instantie veel      meer  effect hebben zonder dat het         nodig is kos-
         ten te  maken met       landelijke geografisch ongerichte (generieke) maatregelen. Aangezien het qua
         natuur hier ook      gaat  om    bijvoorbeeld     ven- en     hoogveengebieden,       waarvan    het herstelbeheer       posi-
         tieve  signalen    laat zien   (zie paragraaf 4.2.4),     is  versterking  van  die inzet ook    logischer   dan het hier
         alleen snel streven      naar   het realiseren    van   KDW’s     voor stikstof.  In dit deel  van  de  curve  zal cok als
         eerste  de discussie gestart worden over haalbaarheid en betaalbaarheid van gestelde natuurdoe-
         len, mede in het licht van de risico’s die klimaatverandering brengt voor het behoud van hoogveen-
         gebieden (Bijlsma       et al.  20m).
         In het sterk    stijgende   deel   van   de s-curve    (tweede blok van boven) ligt        het grootste deel     van  de stik-
         stofgevoelige natuur. Het gaat hier om situaties die een vrij vergelijkbare gevoeligheid                      en   blootstel-
         ling aan stikstofdepositie hebben. Dat zijn bijvoorbeeld de droge bossen cp de hogere
         zandgronden van de Veluwe. Als de depositie daalt tot de KDW voor dit type natuur, zal het risico
         op verzuring en vermesting door stikstofdepositie in één keer afnemen in een relatief heel groot
         areaal stikstofgevoelige natuur, en geen drukfactor meer vormen voor de natuurkwaliteit. Mits cok
         aan   andere    noodzakelijke natuur(beheers)maatregelen wordt gewerkt,                     zal de natuurkwaliteit dan
         in een  groot areaal     toenemen. Gezien de          grote oppervlakten      van   dit cluster, zal het  hierbij  om een
         zeer  omvangrijk maatregelenpakket               moeten gaan.       Zoals eerder aangegeven,       zou  het beleid    om   op
         de  (middel)lange termijn         een  gunstige    staat van    instandhouding      in heel Nederland te bereiken met
         name moeten        inzetten op emissiereducties in dezelfde             regio als waar deze natuur ligt (zie ook Eris-
         man    & Brouwer 2021). Voor de           gebiedsspecifieke timing van stikstof- en natuurmaatregelen zou
         nog   gekeken kunnen worden             naar de recente trends in de lokale natuurkwaliteit, waarbij stikstof-
         maatregelen       met name      prioritair zijn rond gebieden        waar  de  overschrijdingen het grootst zijn én
         recente    achteruitgang     in natuurkwaliteit       plaatsvindt.    Data  over  trends in het voorkomen         van  VHR-
         soorten suggereren        namelijk dat niet overal in de bossen de trends negatief zijn;               er zijn ook locaties
         met recente      stabiele  en   zelfs  positieve trends. Ook het Wereld          Natuur Fonds rapporteert naast ach-
         teruitgang cok over herstel in de bossen              op de    hogere zandgronden (WNF 2020). Bij de prioritering
         van   depositiemaatregelen          is het verstandig daarbij       mee te  wegen dat de      opties voor   effectgerichte
         herstelmaatregelen in droge bossen               om  stikstofschade te     mitigeren    maar   beperkt zijn (zie para-
         graaf 4.2.6).
         PBL  | 70
                                                                                                                                        0000000800
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 4.3
         Denkmodel        voor samenhangende, gedifferentieerde aanpak van                       natuur-,    depositie-     en
         klimaatmaatregelen
               9% areaal natuurgebieden (cumulatief)
           100
            80
            60
            40
            20
                                                                                                                                pbl.nl
             -1500          -1000           -500              0              500           1000            1500            2000
                                                                                       Overschrijding (mol  N per ha per jaar)
          Natuurtypering       Moeras, kwelder          Veen,   nat bos             Heide, droog bos                 Ven, hoogveen
          Depositie-          Stikstofruimte            Lift mee met   gerichte     Focus van regionale              Piekbelasting lokaal of
          maatregelen                                   maatregelen in              depositie op straks              regionaal terugbrengen
                                                        andere gebieden             niet-herstelbare natuur
          Klimaat-            Vernatting veen,          Vernatting   veen           Revitalisatie bos                Antiverdroging hoogveen
          maatregelen         blue-carbon                                                                            Buffering met klimaatbos
          Prioritering        Op locaties met lokale ~~ Op locaties met lokale      Op locaties met lokale           Op locaties met lokale
          maatregelen         negatieve trend           negatieve trend             negatieve trend                  negatieve trend
         Bron: PBL
         In niet alle  gebieden past eenzelfde mix van natuur-, depositie- en klimaatmaatregelen. Wat te doen, hangt af van de
         locatie (de  nabijheid van stikstofbronnen) en het type natuur (gevoeligheid voor stikstof, herstelvermogen) en de recente
         trends in natuurkwaliteit.
         In het onderste deel          van   de s-curve zit de minder            gevoelige natuur, zoals de laagvenen                     en natte
         bossen, en/of de minder overschreden natuur, zoals gevoelige duingebieden met relatief lage de-
         positie (derde blok van boven).              Deze natuur kan al snel baat hebben                    bij een   verlaging van         de stik-
         stofemissie elders in Nederland. Qua natuurbeleid passen hier vaak cok maatregelen die andere
         condities dan de         stikstofdepositie verbeteren, zoals de hydrologie. Dit zou voor                              deze typen natuur
         de   landelijke    staat van     instandhouding sterk verbeteren en het mogelijk maken                                om      op termijn
         meer    economische activiteiten toe               te staan     die lokaal tot     een    lichte toename leiden               van de stikstof-
         depositie. In het gebied waar stikstofdepositie al geen risico op verslechtering meer oplevert (blok
         linksonder), zal beheer de hoofdtaak zijn voor behoud, zeker als ook al andere belemmeringen voor
         de natuurkwaliteit          zijn weggenomen. Vanuit de gebiedsspecifieke problematiek geredeneerd hoe-
         ven   hier geen     stikstofmaatregelen plaats te vinden. Het meenemen van klimaatmaatregelen in een
         dergelijk gebiedsgerichte aanpak geeft aanknopingspunten voor een verdere verhoging van                                                de
         (kosten)effectiviteit, omdat in elk cluster natuur andere klimaatmaatregelen passen.
         PBL]    80
                                                                                                                                                        0000000801
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>20075260
         4.2.4         Empirische onderbouwing en uitwerking denkmodel                                                voor    de
                       stikstofgevoelige habitattypen
         Het in de    vorige paragraaf geschetste abstracte denkmodel kan                met    behulp van empirische       data
         over   de verschillende     gebieden uitgewerkt worden.           In deze  paragraaf geven        we  daarvoor  een   be-
         perkte    eerste aanzet. We richten ons        daarbij   op alleen de    stikstofgevoelige habitattypen        waarvan
         de kwaliteit recent      landelijk achteruit-    en  vooruit is gegaan. We      gebruiken daarvoor de data          die ten
         grondslag liggen       aan  de officiéle  zes jaarlijkse Artikel 17-rapportages        naar    de Europese Commissie
         (tekstkader 4.1). Informatie        over  de beschermde individuele         plant-   en  diersoorten     en hun leefge-
         bieden hebben       we   niet bijeengebracht (zie      tekstkader 3.2    voor  habitats     en  leefgebieden). Ook heb-
         ben we niet gekeken naar informatie over de Natura 2000-gebiedsspecifieke verandering van de
         natuurkwaliteit en trendinformatie op het niveau van habitatsubtypen. Dit kunnen kansrijke ver-
         volgstappen zijn, die echter aanvullende ecologische gegevens behoeven. Zie hiervoor paragraaf
         4.2.7.  Op   dit moment biedt de        analyse   in de eerste  plaats   de mogelijkheid       de s-curve uit figuur 3.7
         verder te duiden,      en  laat  ze zien welke    habitattypen    voor- en   achteruitgaan. Zoals eerder aangege-
         ven, kan dit een basis vormen          bij het nadenken      over  mogelijkheden      van    prioritering en fasering van
         herstel.
         Analyse habitattypen die achteruitgaan, biedt basis voor prioritering maatregelen
         Van de 52     habitattypen zijn     er 45  stikstofgevoelig, omdat zij      een   KDW hebben die kleiner is dan
         2.400 mol per hectare        per  jaar.  Het grootste deel    (23)  hiervan is  zeer  stikstofgevoelig, met een KDW
         kleiner dan 1.400 mol per hectare per jaar. Van de 75 habitat(sub)typen zijn er 60 (zeer)gevoelig en
         15 minder of niet gevoelig. Daarnaast hebben we 14 stikstofgevoelige leefgebieden van soorten van
         de  Vogel-    en  Habitatrichtlijn onderscheiden        en van een    KDW voorzien.
         In de Artikel    17-rapportage wordt bij de         meeste   stikstofgevoelige habitattypen aangegeven dat de
         stikstofdepositie ook een belangrijke oorzaak is van de ongunstige staat van instandhouding. Ook
         wordt stikstofdepositie veelal gezien als een belangrijke toekomstige bedreiging voor de instand-
         houding. Bij 10 van de 45 stikstofgevoelige habitattypen is er daadwerkelijk sprake van een recente
         negatieve trend in de landelijke staat van instandhouding (zie tabel 4.1). Bij zeven van de tien wordt
         stikstofdepositie als een belangrijke oorzaak             en bedreiging gezien. Bij de andere drie is de over-
         schrijding in oppervlakte heel beperkt of zelfs afwezig. Bij de overige 35 van de stikstofgevoelige
         habitattypen is de recente trend stabiel of positief (zie daarvoor later).
         De  lijst van tien stikstofgevoelige habitattypen           met een negatieve trend bestaat grofweg uit twee
         typen    natuur en    beslaat   grofweg 10 procent van het totale stikstofgevoelige Natura 2000-areaal of
         20  procent    van  het areaal met     stikstofgevoelige habitattypen        waarvan       de trend bekend is. Deze
         tien  habitattypen zijn     weergegeven in de rode curve          van   figuur 3.7. Enerzijds zijn     het gevoelige   ha-
         bitattypen     van  de  hogere zandgronden (vochtige           heiden, oude eikenbossen, heischrale           graslanden,
         herstellend     hoogveen     en zeer zwakgebufferde vennen; onderaan               in tabel   4.1). Anderzijds  is het  na-
         tuur van venen      (overgangsvenen        en trilvenen,   meren met      krabbescheer       en fonteinkruiden),
         (zand)gronden       naast   rivieren  (droge hardhoutooibossen, stroomdalgraslanden)                  en  kalktufbronnen
         uit Zuid-Limburg (bovenaan           in tabel  4.1). Het gaat minder      over natuur van       duinen   en/of veen  en
         kleigronden in het noorden en           het westen    van  het land. De eerste groep is het type natuur in de bo-
         venzijde    van  de s-curve uit het denkmodel          van  figuur  4.3  (groep  1 en  2).  De tweede groep staat la-
         ger in die   s-curve   (groep   3 en  4).
         PBL  | 81
                                                                                                                                     0000000802
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>20075260
         Tabel g.1
         Informatie    over  de tien  stikstofgevoelige habitattypen   die recent tussen 2013 en 2018  landelijk een nega-
         tieve trend hebben laten zien
           Gevoelige    habi-       Overschrijding      Trend  landelijke staat     Landelijke      Oorzaken    en be-
           tattypen                 KDW.    (locatie op van instandhouding          staat vanin-     dreigingen (met
                                    s-curve    uit fi-  van habitattype (aspect     standhou-       hoge impact)
                                    guur 4.3)           dat afneemt)                ding
           Kalktufbronnen           Geen   (4)          Negatief (kwaliteit)        Oongunstig      Eutrofiéring via wa-
           (H7220)                                                                                  ter
           Meren met krab-       ~~ Geen tot    beperkt  Negatief (kwaliteit)       Ongunstig       Eutrofiéring via wa-
           bescheerenfon-           (4,3)                                                           ter
           teinkruiden
           (H3150)
           Droge hardhout-          Geen tot    beperkt  Negatief (kwaliteit)       Ongunstig       Beheer, Exoten, Hy-
           ooibossen                (4,3)                                                           drologie
           (Hg1Fo)
           Overgangsvenen           Matig tot hoog      Negatief (kwaliteit)®       Ongunstig       Eutrofiéring van wa-
           en trilvenen             (2, 3)                                                          ter, Stikstofdeposi-
           (H7140)                                                                                  tie
           Stroomdalgras-           Matig tot hoog      Negatief (kwaliteit)®       Ongunstig       Beheer, Bemesting,
           landen (H6120)           (2,3)                                                           Stikstofdepositie,
                                                                                                    Hydrelogie
           Vochtige   heiden        Matig tot hoog      Negatief (kwaliteit)        Ongunstig       Stikstofdepositie,
           (Hg010)                  (2,3)                                                           verdroging, Are-
                                                                                                    aal/Fragmentatie
           Oude eikenbos-           Matig tot hoog      Negatief (kwaliteit)        Ongunstig       Stikstofdepositie,
           sen  (Hg9190)            (2,3)                                                           Beheer
           Heischrale gras-         Matig tot hoog      Negatief (kwaliteit)        Ongunstig       Beheer, Stikstofde-
           landen (H6230)           (2,3)                                                           positie, Areaal/Frag-
                                                                                                    mentatie
           Herstellend              Hoog   tot zeer     Negatief (kwaliteit)®       Ongunstig       Stikstofdepositie,
           hoogveen (H7120)         hoog (1,2)                                                      Verdroging, Beheer
           Zeer  zwakgebuf-         Hoog tot zeer       Negatief (verspreiding)®     Ongunstig      Eutrofiering via wa-
           ferde  vennen            hoog (1,2)                                                      ter, Stikstofdeposi-
           (H3110)                                                                                  tie,
                                                                                                    Klimaatverandering
         a)    Bijovergangsvenen en trilvenen vermeldt de rapportage dat de trend overal stabiel is, maar dat het
              soortenrijke subtype A (trilvenen) nog steeds achteruitgaat. Hoewel herstelmaatregelen worden in-
              gezet,   blijven de projecten zonder succes, zelfs wanneer de waterkwaliteit goed is (Lamers et al.
              2010; Weijs & Van Tooren 2014).
         b)    Bij stroomdalgraslanden vermeldt de rapportage dat in sommige van de belangrijkste gebieden de
              condities stabiel zijn (Kop van de Oude Wiel), terwijl in andere de condities verslechteren (Koe-
              koeksche Waard) door veranderingen in overstromingsregiem door rivierverbreding en veranderin-
              gen in begrazing (Vreugderijkerwaard).
         ¢)    Bij vochtige heiden meldt de rapportage dat voor subtype H4010A (vochtige heide van de hogere
              zandgronden, die daarvan het grootste deel uitmaakt) er een positieve trend is door herstelmaatre-
              gelen. In type B (vochtige heide van veen en moeras) is de trend negatief.
         d)    Bijhoogvenen wordt gemeld dat herstelprojecten (o.a. LIFE-projecten) succesvol zijn in het active-
              ren van aangetaste venen, maar dat typische diersoorten en kruiden nog niet hebben kunnen profi-
              teren   op  een nationaal schaalniveau.
         e)    Bij zeer zwakgebufferde vennen zijn er lokaal goede condities gecreéerd        door herstelmaatregelen
              (Bergvennen, lJzeren man Vught, Winkelsven West en Old Karregat).
         PBL|82
                                                                                                                           0000000803
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>20075260
         4.1 Officiéle     Europese Artikel 17-rapportages
         In het kader     van    de   Habitatrichtlijn rapporteert Nederland iedere           zes jaar aan de Europese Commis-
         sie. Dit  zijn  de  zogenoemde          Artikel 17-rapportage     en  de  standaardgegevensformulieren (SDF).         Het
         oogmerk van        de Artikel 17-rapportage is         duidelijkheid   te  geven   over  het bereiken  van  de hoofd-
         doelstelling, namelijk: "De op grond              van  deze  richtlijn genomen      maatregelen beogen de natuurlijke
         habitats    en  de wilde dier-       en   plantensoorten van communautair belang in            een  gunstige staat van
         instandhouding         te  behouden of te herstellen” (art. 2, tweede lid, HR). Het gaat            om  de landelijke
         staat van    instandhouding.           Die wordt   gerapporteerd     voor alle habitattypen (bijlage I), voor alle
         soorten van      bijlage     Il (soorten   waarveor    gebieden worden aangewezen), voor alle soorten van bij-
         lage IV (strikt beschermde soorten)              en voor  alle soorten    van  bijlage V (soorten   waarvoor    handel on-
         der voorwaarden is           toegestaan).     De  landelijke  staat van   instandhouding betreft het volledige
         voorkomen in Nederland,              ongeacht of dit    binnen of buiten Natura       2000-gebieden     is. De staat van
         instandhouding wordt opgebouwd uit informatie over verspreidingsgebied, landelijke omvang,
         kwaliteit   en   toekomstperspectief.          Deze kunnen      'gunstig’, ‘matig ongunstig', 'zeer ongunstig' of 'on-
         bekend'    zijn.  De    laagste    score van   de vier aspecten is    doorslaggevend      voor  het eindoordeel over de
         staat van    instandhouding.           Naast de staat van    instandhouding      wordt   gerapporteerd    over  de lande-
         lijke trend, die positief, negatief of stabiel kan zijn. Ook wordt informatie gegeven                   over de belang-
         rijkste drukfactoren, bedreigingen              en  herstelkansen.    Dergelijke informatie kan behulpzaam zijn om
         een   strategie te formuleren           die stapsgewijs tot    een  landelijke gunstige    staat van  instandhouding
         leidt.
         Inde SDF's, die de EU-lidstaten              voor  elk Natura   2000-gebied invullen,      staat informatie   over alleen
         die  specifieke gebieden:           de  begrenzing,   de status, of   er een  beheerplan is,   enzovoort. Een    belangrijk
         onderdeel      van   het SDF is de       'ecologische informatie’, waarbij staat aangegeven welke habitattypen,
         HR-soorten       en/of     VR-soorten      aanwezig zijn in het gebied. Per habitattype en per soort wordt aan-
         gegeven wat het          belang van      het gebied is. Dit belang wordt afgeleid uit drie onderdelen. Voor habi-
         tattypen is dat de        representativiteit, het aandeel ten opzichte van het landelijk oppervlakte en de
         behoudsstatus. Voor soorten is dat het aandeel                  ten opzichte   van   de landelijke populatie,   de be-
         houdsstatus       en   de mate      van  isolatie van  de  populatie.   Deze onderdelen worden beoordeeld met
         een   A, B, Cof D. A geeft        aan   dat het  gebied   zeer  belangrijk is,  C geeft aan dat het gebied     van 'bedui-
         dend’   belang     is, B zit daar tussen in; D betekent verwaarloosbaar.
         De  gemelde achteruitgang van deze typen natuur betreft veelal een achteruitgang in de condities of
         kwaliteit   van de habitattypen en niet zozeer een achteruitgang in het totale oppervlakte of de ver-
         spreiding van       het   habitattype (zie ook Janssen et al 2020). Als oorzaak en risico van de achteruit-
         gang worden in veel            gevallen naast stikstofdepositie ook aspecten als het beheer, het grondgebruik
         en  de  aantasting van          de hydrologie als belangrijke factoren genoemd. Qok wordt gemeld dat er
         soms    sprake    is  van   fragmentatie of een te klein oppervlakte, waardoor de hydrologie niet optimaal
         is of  populaties      van    diersoorten    genetisch   verarmen.
         PBL  | 83
                                                                                                                                     0000000804
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 4.4
         Locaties    van     habitattypen    met     landelijke negatieve trend,   2018
         Meren met krabbenscheer
         en  fonteinkruiden, buiten                                                                               Overgangs- en trilvenen
         afgesloten   zeearmen                Droge hardhoutooibossen       Stroomdalgraslanden                   (veenmosrietlanden)
               9% areaal natuurgebieden (cumulatief)
           100                                  100                           100                                   100
            80             i
                                                 80                            80                                    80
            60             i
                                                 60                            60                                    60
            qo
            20
                           |
                                        ]
                                                 qo
                                                 20
                                                           Pi
                                                                ¥i             q0
                                                                               20
                                                                                             ! /                     40
                                                                                                        pbl.nl
            -2000         0        2000           -2000       0     2000        -2000         0      2000            -2000        0        2000
                                                                                                      Overschrijding (mol   N per ha per jaar)
                                              Heischrale graslanden,                                              Herstellende  hoogvenen,
         Vochtige   heiden                    vochtig   kalkarm             Oude eikenbossen                      actief hoogveen
               % areaal  natuurgebieden (cumulatief)
           100                                  100                           100                                   100
            80                                   80                            8o                                    80
            60                                   60                            60                                    60
            a0                                   q0               J
                                                                               qo                                    40
                                                               1
            20                        oe         20                    =       20                        =           20                        at
                                      =                                =                                5                                      :
                                      =                                2                                |                                      =
             0                                     0                             0                                    0
                                   2000                                                                                           o
            -2000         [+]                    -2000        [o}   2000        -2000
                                                                                             [e]     2000            -2000                 2000
                                                                                                      Overschrijding (mol   N per ha per jaar)
         Zeer  zwakgebufferde vennen
               9% areaal natuurgebieden (cumulatief)
           9
                                                                            Areaal habitat (%)
            80             i
                                                                                   95-100
                                                                            —
                                                                                   700%
                           —
            60
                                                                            -—
                                                                                   25-75
            ae                                                              —
                                                                                   5-25
            20                                                                     0-5
                                      ao
             0
            -2000         0        2000                                            Overige natuurgebieden
                Overschrijding (mol N per ha per jaar)
         Bron: PBL
         Locatie van de verschillende habitatlypen met een recente negatieve          landelijke trend op de s-curve in het denkmodel van
         figuur 4.3, en de rode curve uit figuur 3.7. Per gebied of per habitatsubtype kunnen de trends anders zijn. Kalktufbron-
         nen met relatief weinig oppervlakte en een hoge KDW (2.399 mol/hayjr) zijn niet weergegeven. De inkleuring met blauw
         geeft aan welk deel van het areaal van het habitattype (percentiel) zich waar in de curve bevindt. Hoe lichter de kleur hoe
         minder er van het habitattype zich in het aangegeven deel van de curve bevindt.
         De Artikel 17-rapportage over de                 landelijke achteruitgang,      maakt    duidelijk       dat de trend per       gebied
         of habitatsubtype anders kan zijn (zie ook Janssen                  et  al 2020). Zo vermeldt de rapportage dat in
         sommige        van    de belangrijkste stroomdalgraslanden              de condities stabiel          zijn (Kop   van   de Qude
         Wiel), terwijl       de condities in andere         stroomdalgraslanden        verslechteren          (Koekoeksche Waard) door
         PBL   | 84
                                                                                                                                                  0000000805
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>20075260
         veranderingen      in overstromingsregiem door rivierverbreding en veranderingen                    in begrazing
         (Vreugderijkerwaard). Bij vochtige         heiden meldt de rapportage dat           subtype Hgo10A (vochtige heide
         van   de  hogere zandgronden, die       van   het  habitattype het grootste deel beslaat)           een  positieve trend
         laat zien als  gevolg van herstelmaatregelen.          De  negatieve    trend in type B    (vochtige    heide  van veen
         en  moeras) kleurt de landelijke trend negatief. Bij hoogvenen wordt gemeld dat herstelprojecten
         (onder andere LIFE-projecten) succesvol zijn bij het activeren              van   aangetaste     venen, maar dat    typi-
         sche diersoorten      en kruiden hiervan nog niet hebben kunnen              profiteren   op   een  nationaal schaalni-
         veau.   Bij overgangsvenen      en trilvenen staat in de rapportage dat de trend            gemiddeld genomen
         stabiel is,  maar   dat het  soortenrijke subtype      A (trilvenen) nog steeds achteruitgaat. Hoewel herstel-
         maatregelen worden ingezet, blijven de projecten zonder succes, zelfs wanneer de waterkwaliteit
         goed is (Lamers et al.     2010; Weijs & Van Tooren 2014). Bij de oude eikenbossen                  neemt de kwaliteit
         af, bijvoorbeeld afgemeten        aan  het aantal locaties     waar   de kwaliteit    hoog   is. Effecten  van recente
         experimentele toediening        met  steenmeel,      om  effecten    van  stikstofdepositie en zure depositie uit
         het verleden tegen te gaan, zorgen nog niet voor een ander beeld. Nadere detailanalyses, met in-
         formatie op het niveau van gebieden en subtypen, zijn dus nodig om de bruikbaarheid voor priori-
         tering van beleidsmaatregelen        te  vergroten.
         Analyse habitattypen met positieve trend laat mogelijkheden zien voor herstelmaatregelen
         Naast de    stikstofgevoelige habitattypen        met een    negatieve trend zijn      er van   de in totaal 45 stikstof-
         gevoelige habitattypen       ook 13 met    een recente    positieve    trend  (figuur 4.5   en   tabel 4.2). Deze habi-
         tattypen    vormen    de groene   curve   in figuur 3.7.  Het overige deel van de habitattypen had tussen
         2013   en  2018  een  stabiele of onzekere     landelijke trend. Zoals eerder gezegd, hebben we de informa-
         tie over trends    van  leefgebieden    van   beschermde soorten niet         bij elkaar gebracht en gekoppeld aan
         de  overschrijding van     de KDW’s. Dit     hangt samen      met de    beperkt    beschikbare     ecologische informa-
         tie over dit deel   van  de  stikstofgevoelige natuur.
         In de   habitattypen    met een   positieve trend gaat het in       ongeveer de helft      van   de  gevallen over na-
         tuur van kust en     duin,  waar  de depositie relatief laag is      en de  uitgangscondities goed zijn        qua  aan-
         eengesloten      natuurareaal. Het gaat dan       om natuur     als slijkgrasvelden, embryonale         duinen, zilte
         graslanden,     witte duinen, zilte  pioniersbegroeiingen        en  duindoornstruwelen. Een groot deel            van
         deze   habitattypen heeft     maar een     beperkte overschrijding en ligt in de s-curve           van  het denkmodel
         in zone gq   of3 (figuur 4.3). Een aantal van deze typen heeft niet alleen een positieve recente trend,
         maar    verkeert al in  een landelijke gunstige staat van instandhouding. De lage overschrijding heeft
         een   positieve uitwerking. Een beperkte overschrijding in een deel van het areaal lijkt een positieve
         trend of gunstige landelijke staat van instandhouding niet in de weg te staan. In de andere helft van
         de  habitattypen gaat      het om natuur uit    Zuid-Limburg (kalkgraslanden, pioniersvegetatie                op rot-
         sen),  waar   de  depositie cok wat lager is     dan  gemiddeld      in Nederland. Daarnaast gaat het cok hier
         om   geveelige    natuur van met name        de zandgronden (eiken-haagbeukenbossen (Hg160), beuken-
         eikenbossen      met  hulst (Hg120), kalkmoerassen (H7230), zure vennen (H3160) en zwakgebufferde
         vennen     (H3130)).  Deze natuur behoort tot de       gevoelige tot     zeer  gevoelige categorie, heeft       veelal
         een   aanzienlijke overschrijding,     maar vertoont      landelijk toch    een   positieve trend.
         Bij een   aantal  van  de habitattypen     waar   de KDW’s     beperkt worden overschreden, wordt stikstofde-
         positie   niet beschouwd als     een  belangrijke oorzaak of bedreiging.           In habitattypen     met  hogere   over-
         schrijding wordt stikstofdepositie wel als oorzaak            en  bedreiging gezien,      maar    ook andere factoren
         bencemd (data niet getoond in tabel 4.2).
         PBL  | 85
                                                                                                                                    0000000806
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 4.5
         Locaties    van   habitattypen      met   landelijke positieve trend.        2018
         Zilte pionierbegroeiingen
         (zeekraal)                          Embryonale duinen                  Duindoornstruwelen                 Kalkgraslanden
               9% areaal natuurgebieden (cumulatief)
           100                                 100                                100                                100
            80                                  80                                 8o                                 80
            60                                  60                                 60                                 60
            q0                                  q0                                 q0                                 q0
                                                                                                  f
            20
                                      »
                                                20
                                                            Vd             ”
                                                                                   20
                                                                                                            -
                                                                                                                      20
                                                                                                                                 /                 -
             0
                    4                 z
                                                 0
                                                         V4                z
                                                                                    0
                                                                                                            2
                                                                                                                       0
                                                                                                                                    |
                                                                                                                                                 !
                                                                                                                                                   2
            -2000         0        2000         -2000         ]        2000        -2000         0       2000         -2000         0        2000
                                                                                                          Overschrijding (mol N per ha per jaar)
         Schorren   en  zilte graslanden                                        Eiken-haagbeukenbossen             Beuken-eikenbossen
         (binnendijks)                       Witte duinen                       (heuvelland)                       met hulst
               % areaal  natuurgebieden (cumulatief)
           100                                 100                                100                                100
            8o                                  8o                                 80                                 8o
            60                                  60                ;                60                                 60
                                                                                                  /
            40                                  40                                 qo                                 a0
            20                                  20                                 20
                                                                                               py                     20
                      /|              "                                    "                                                                       %
                                                                                                            =
                                      3                   4                3                                5                                      3
             0                                   0                                  ]                                  o
            -2000         0        2000         -2000         0        2000        -2000         ]       2000         -2000         0        2000
                                                                                                                              N per ha
                                                                                                          Overschrijding (mol          per jaar)
         Zure  vennen                        Zwakgebufferde vennen
               9% areaal natuurgebieden (cumulatief)
           wo                                  wo
                                                                                Areaal habitat (%)
            80                                  80                                     95-100
                                                                                -_—
                                                                                       75-05
            60                                  60
                                                                                -—
                                                                                       0575
            40                                  40                              =
                                                                                       G- 2G
            20                                  20
                                                                                       0-3
                                      2                                    =
                                      2                                    3
                                                                           =
             0                                   0
            -2000         0        2000         -2000         o        2000            Overige natuurgebieden
                                    Overschrijding (mol N per ha per jaar)
         Bron: PBL
         Locatie van de tien verschillende      habitattypen met een recente positieve landelijke trend op de s-curve van 4.3 uit het
         denkmaodel. Per gebied of per habitatsubtype kunnen trends anders zijn.               Informatie voor pioniersvegetaties op rotsho-
         dems en kalkmoerassen zijn niet opgenomen in verband met het beperkte opperviakte. Data voor slijkgrasvelden is niet
         opgenomen, maar lijkt sterk op data over zilte pioniersbegroeiingen en schorren en zilte graslanden die wel wordt ge-
         toond. De inkleuring met blauw geeft aan welk dee! van het areaal van het habitattype (percentiei) zich waar                     in de curve
         bevindt. Hoe lichter de kleur hoe minder van het habitattype zich in het aangegeven deel van de curve bevindt.
         In de   EU-rapportage wordt veelal genoemd                       dat natuurontwikkeling (groei areaal) en/of                 herstel-
         maatregelen (onder            andere    hydrologische maatregelen)               ten  grondslag liggen        aan   de  positieve         lan-
         delijke trend. Klaarblijkelijk zijn lokale maatregelen ook bij een paar van deze zeer gevoelige
         habitattypen         met een    aanzienlijke KDW-overschrijding in                 staat om     landelijk positieve trends           te
         PBL   | 86
                                                                                                                                                        0000000807
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>20075260
         veroorzaken. Wel      blijkt uit de achterliggende literatuur en         de opmerkingen   in de    EU-rapportage dat
         er  nog niet voldoende is     gedaan    om een   gunstige     staat van   instandhouding    te  bereiken    en dat nog
         onzeker is   hoelang het positieve effect voortduurt zolang de depositie hoog blijft                en  stikstof kan
         blijven ophopen     in de bodem. Daarnaast        speelt    dat  herstelmaatregelen    niet  altijd te herhalen    zijn
         en  dat herhaalde    maatregelen zelfs een negatief effect kunnen             hebben.  Prioritering van     inzet van
         de  beleidsmaatregelen uit het denkmodel            zou met     deze aspecten   rekening   moeten      houden.
         Tabel g.2
         Informatie   over  de dertien   habitattypen   die recent   (tussen 2013-2018) landelijk   een   positieve   trend laten
         zien
           Gevoelige   habi-      Overschrijding           Trend   landelijke staat van   ~~ Landelijke           Succesfacto-
           tattypen              KDW    (locatie op de     instandhouding van habi-           staatvanin-         ren
                                 s-curve van   figuur      tattypen (aspect dat af-          standhouding
                                 4.3)                      neemt)
           Slijkgrasvelden       Geen   (q)                Positief (verspreiding)           Ongunstig            Natuuront-
           (H1320)                                                                                                wikkeling
           Embryonale dui-       Geen tot   beperkt        Positief  (areaal)®               Gunstig              Natuuront-
           nen  (H2110)          (4.3)                                                                            wikkeling
           Zilte graslanden      Geen tot   beperkt        Positief  (areaal)®               Ongunstig            Natuuront-
           (H1330)               (4,3)                                                                            wikkeling
           Witte duinen          Geen tot   beperkt        Positief  (kwaliteit)             Gunstig              Herstelmaat-
           (H2120)               (4.3)                                                                            regelen
           Zilte pioniers-       Geen tot   beperkt        Positief                          Ongunstig
           begroeiingen          (4,3)
           (H1310)
           Kalkgraslanden        Geen tot   beperkt        Positief  (kwaliteit)             Ongunstig            Beheer, Her-
           (H6210)               (4,3)                                                                            stelmaatre-
                                                                                                                  gelen
           Pioniersbe-           Geen tot   beperkt        Positief  (kwaliteit)             Ongunstig            Beheer
           groeiing  op          (4.3)
           rotsbodem
           (H6110)
           Duindoornstru-        Geen tot   matig (4,2)     Positief (areaal)                Gunstig              Ouder-
          welen (H2160)                                                                                           dom/beheer
           Eiken-Haagbeu-        Matig (2)                 Positief  (kwaliteit)             Ongunstig            Quder-
           kenbossen                                                                                              dom/beheer
           (Hg9160)
           Beuken-eiken-         Matig tot hoog (2)        Positief  (kwaliteit)             Ongunstig            Quder-
           bossen met                                                                                             dom/beheer
           hulst (Hg120)
           Kalkmoerassen         Matig (2)                 Positief  (kwaliteit)®            Ongunstig            Herstelmaat-
           (H7230)                                                                                                regelen
           Zure  vennen          Hoog (2)                  Positief (kwaliteit)’             Ongunstig            Herstelmaat-
           (H3160)                                                                                                regelen
           Zwakgebufferde        Hoogtotzeerhoog            Positief (kwaliteit)             Ongunstig
           vennen (H3130)        (2.1)
         a) Voor embryonale duinen (H2210) is niet veel informatie beschikbaar over oppervlakten, maar een
               grote toename is bekend in de vaste landsduinen en de duinen in de Kwade Hoek. Ook is nog                   weinig
         PBL  | 87
                                                                                                                                  0000000808
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>20075260
                bekend   over  verandering in structuur en functie, maar de Zandmotor heeft merkbaar bijgedragen
                aan een  verbetering.
         b)     De binnendijkse zoutmoerassen in de Waddenzee zijn in areaal toegenomen (Jentink 2018)
         ¢)     Indewitte duinen (H2120) is een toename gemeten in de verspreiding van verschillende typische
                soorten (zoals Calystegia soldanella, Sonchus arvensis var. maritimus, Eryngium maritimum)
         d)     Inde pioniersbegroeiingen van rotsbodems (H6210) is een positieve trend waarneembaar in de
                kwaliteit. Het gaat hier echter om een toename in de eerste ontwikkelingsfase. Diersoorten blijven
                nog achter in ontwikkeling.
         e)     In kalkmoerassen zijn een aantal succesvolle herstelmaatregelen genomen, al zijn op veel locaties
                de vereiste regionale hydrologische condities nog niet bereikt.
         fy)    Inde zure vennen (H3160) in Noord-Brabant is een positieve trend waarneembaar in de condities of
                habitatkwaliteit (Van Dam et al. 2017).
         4.2.5         Stapsgewijze verbetering natuurkwaliteitin lijn                                    met nieuwe
                       Europese aanpak
         De    Europese Commissie stelde           recent in de   biodiversiteitsstrategie   voor om te    komen tot   een
         stapsgewijze verbetering.         In lijn  met het   geschetste denkmodel       stelt ze voor te  kiezen welke VHR-
         doelen het eerst verbeterd moeten worden, omdat de VHR-doelen                       voor   het bereiken  van een   gun-
         stige   staat van    instandhouding nog geen einddatum kennen. De EC vraagt de lidstaten                   ervoor te
         zorgen dat     er  in 2030 geen    landelijke achteruitgang       meer   plaats  vindt in trend  en status van alle be-
         schermde habitats        en soorten     (EC 20203). Daarbovenop vraagt          ze de lidstaten  ervoor te  zorgen dat
         in 2030 ten minste 30 procent          van    de soorten   en  habitats die momenteel niet in      gunstige staat van
         instandhouding zijn,       een  gunstige      staat hebben    of ten minste   een  sterke  positieve trend vertonen
         (zie ook figuur 4.3). Logische       selectiecriteria voor     prioriteiten  in het verbetertraject   van de  landelijke
         staat van    instandhouding zijn veolgens          de EC criteria die gaan   over  enerzijds  biodiversiteit en  ander-
         zijds synergie     met andere    leefomgeving-        en  klimaatdoelen. Ten aanzien      van  de biodiversiteit  geeft
         de EC    aan  dat het   logisch is cm in de eerste stappen         van het herstel   te focussen op die   soorten en
         habitats die de      hoogste   kans hebben om op nationale of EU-schaal uit te sterven              (EC 2020a). Ver-
         dere    prioritering   kan volgens    de EC    gebaseerd    worden op nationale      verantwoordelijkheid     en  het
         ‘umbrella   effect’ van bij   die  soort    of habitat  te nemen    herstelmaatregelen.     Ten aanzien   van  priorite-
         ring met meekoppeling voor ander                beleid is het logisch te  kijken naar maatregelen voor soorten en
         habitattypen      die  ook  relevant   zijn   voor  klimaatmitigatie (herstel bossen, boomaanplant in halfopen
         landschappen), klimaatadaptatie (natuurherstel om overstroming tegen te gaan, natuurherstel om
         droogte tegen       te gaan,  enzovoort),       herstel bestuivers  (herstel  van  grasland),  enzovoort   (EC 2020a).
          Een   meekoppeling      kan niet alleen      gelden voor de keuze van habitattypen, soorten en gebieden,
         maar     cok  voor   maatregelen.     Zo   lijkt het logisch om bij de inzet van het stikstofemissiebeleid in zo-
         nes,   gelijktijdig  de koppeling te leggen met maatregelen gericht op wegnemen van andere drukfac-
         toren dan stikstof, zoals fragmentatie, hydrologie, tekort aan leefgebied. Ten aanzien van het
         klimaatbeleid ligt het voor de hand de emissiemaatregelen te koppelen aan de maatregelen die
         broeikasgassen reduceren. Voor koolstofvastlegging door bosaanplant zou gekeken kunnen wor-
         den    naar locaties waar emissiemaatregelen tot meer ruimte leiden voor natuurinclusief areaal, bij-
         voorbeeld in      zones   rond Natura      2000-gebieden.
         “Van     een  ‘umbrella’-effect is   sprake als andere      soorten in een habitat   meeprofiteren   van het bescher-
             mingsbeleid gericht op    een   specifieke soort.
         PBL|88
                                                                                                                                  0000000809
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>20075260
         4.2.6        Effectiviteit        natuurherstelmaatregelen
         Binnen de     beleidsstrategieén      die  provincies   inzetten om de biodiversiteit te behouden             en te   verbe-
         teren, treffen zij verschillende       maatregelen. Eén van       die maatregelen is het nemen van            natuurher-
         stelmaatregelen. Hierbij gaat         het  om   de  inrichting van (landbouw)gronden om nieuwe                natuur te
         realiseren, in het kader      van  de   uitbreiding van het Natuurnetwerk Nederland (zie paragraaf 2.1.1).
         Daarnaast gaat het om         maatregelen gericht op        de  kwaliteitsverbetering van      bestaande natuur, zo-
         als maatregelen      uit het  voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS)                en  maatregelen vanuit de Eu-
         ropese Kaderrichtlijn Water (zie paragraaf 2.1.2). Het gaat hierbij dus om fysieke herstelmaatregelen
         gericht op het verbeteren van de natuurkwaliteit oftewel natuurherstel. Concreet lopen deze maat-
         regelen uiteen    van   het  dempen      van een   sloot tot het   compleet     inrichten van een    nieuw natuurge-
         bied. Een ander onderdeel         van   de  maatregelen     betreft het tijdelijk herstelbeheer. Voor stikstof
         komt dit    neer op   beheermaatregelen die tijdelijk het         effect   van een   teveel  aan  stikstofdepositie
         proberen     weg te   nemen    zonder daarbij (teveel) schade        aan   de natuur te veroorzaken. Dit kan            bij-
         voorbeeld door      te  plaggen of    het bekalken     van verzuurde      gronden.   Deze  categorie    is soms      een  uit-
         breiding    van een   deel  van  het   reguliere  natuurbeheer dat in veel       gevallen   sowieso    nodig     is om
         bestaande     natuur   te behouden. Zo zullen veel open habitattypen, zoals heide of grasland,                      zonder
         regulier natuurbeheer vanzelf verdwijnen omdat                ze van   nature overgaan in een eindsuccessiesta-
         dium bestaande uit bos.
         Herstelmaatregelen kunnen helpen achteruitgang natuurkwaliteit (tijdelijk)                           te stoppen       en
         soms te verbeteren, maar herstel Rost tijd
         In natte ecosystemen, zoals natte           heide, voedselrijk    moeras en     vochtig natuurlijk bos, is de trend
         (verschil   tussen de   periode    2010-2017     €n  2002-2009)    van   het aantal karakteristieke soorten vaat-
         planten, dagvlinders       en  broedvogels van natuurtypen          die onder het Subsidiestelsel Natuur             en
         Landschap (SNL) vallen, significant positiever            dan op   vergelijkbare plekken      waar  geen herstelmaat-
         regelen zijn getroffen (Van       der Hoek et al. 2020). Dit statistische        aangetoonde ‘effect’       is echter be-
         perkt  van   omvang. Daarnaast         blijkt het waargenomen effect vooral het resultaat te             zijn  van
         maatregelen die voor        2011  zijn uitgevoerd. Effecten      van   maatregelen die     na 2011  zijn getroffen, la-
         ten  waarschijnlijk    nog   even  op zich wachten omdat het          tijd kost voordat    de natuur reageert op          ver-
         anderingen door zulke ingrepen;            het zogenoemde       ‘time   lag effect’ (Watts  et al. 2020).    Bij  de  overige
         natte   ecosystemen zoals voedselarm            moeras, nat    (half)natuurlijk grasland (voedselarm en rijk),
         vochtig productiebos        en natte    duinen is ook    een  positief effect van herstelmaatregelen te zien,
         maar deze effecten zijn niet significant. Voor alle droge ecosystemen, zoals droge heide, droog
         (halfynatuurlijk grasland en droge duinen, is er op schaalniveau van het Natuurnetwerk Nederland
         nog helemaal geen        significant positief effect van de getroffen herstelmaatregelen zichtbaar. Hoe-
         wel de    uitgevoerde analyse op het schaalniveau van het Natuurnetwerk voor natte ecosystemen dus
         al een   significant positief effect van herstelmaatregelen laten zien, kan dat afwijken van de resulta-
         ten op locatie- en gebiedsniveau. Qok voor droge systemen zoals droge duinen en kalkgraslanden
         tonen studies van het programma Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (OBN) aan dat er lokaal
         successen te    boeken zijn op het gebied         van  de biodiversiteit. Zo is in de duinen op enkele            plaatsen
         aangetoond      dat  herstelmaatregelen        tot herstel van de    kleinschalige verstuiving kunnen leiden, en
         daarmee tot     een positief effect voor de condities en de biodiversiteit van droge duingraslanden
         (Aggenbach et al. 2018). Bovenstaande bevindingen zullen waarschijnlijk ook gelden voor de doelen
         uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen.
         PBL  | 89
                                                                                                                                        0000000810
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>20075260
         Effectiviteit maatregelen hangt af van vele plaatsgebonden factoren en omvang van maatre-
         gelen
         Hoewel vegetaties            en  faunasoorten gebieden            secms     opnieuw koloniseren, blijft succes        soms  ook uit
         (Suding 2011). Waarschijnlijk heeft                het verschil in     herstelmaatregelen         binnen het Natuurnetwerk
         tussen    droge     en natte      ecosystemen        te  maken    met    het type     maatregelen dat wordt genomen (Van
         der Hoek et al.       2020).     De   getroffen vernattingsmaatregelen, zoals het dempen van watergangen,
         het   aanleggen       van    bufferzones of het kappen            van bossen, zijn waarschijnlijk de verklaring voor het
         positieve effect in de natte ecosystemen. Vernattingsmaatregelen in natte ecosystemen zijn waar-
         schijnlijk effectiever dan maatregelen in droge ecosystemen, omdat ze op grote schaal tegelijkertijd
         meerdere problemen (vermesting, verzuring en verdroging) aanpakken. Vernattingsmaatregelen
         hebben bovendien niet alleen een positieve werking op de plek waar ze zijn genomen, maar heb-
         ben ook een positief effect op de omgeving doordat ze doorwerken op de grondwaterstand in het
         omliggende gebied. Een voorbeeld is het herstel van de aanwezigheid van basenrijk kwelwater,
         waardoor de zuurgraad van de bodem geschikter wordt voor veel VHR-soorten. Verder blijkt uit de
         analyses dat provincies slechts in een beperkt deel van het areaal landnatuur binnen het Natuur-
         netwerk Nederland herstelmaatregelen hebben laten nemen (figuur 4.6), namelijk op circa 10 pro-
         cent van het areaal, wat neerkomt op circa 45.000 hectare. De provincies hebben daarbij relatief
         veel ingezet op herstel van natte ecosystemen (figuur 4.6). Ook dit zal bijdragen aan het relatief po-
         sitieve beeld van herstelmaatregelen in de natte ecosystemen in vergelijking met de droge ecosys-
         temen. Bij de droge ecosystemen is het effect van herstelmaatregelen klaarblijkelijk te klein en te
         verspreid voor een landelijk significant positief effect voor alle bekeken soortgroepen in het Na-
         tuurnetwerk Nederland (figuur 4.7).
         Figuur 4.6
         Omuvang getroffen herstelmaatregelen in Natuurnetwerk op land,                           2011   2018
                                                                                                       -
         Oppervlakte                                                   Aandeel   van   herstelmaatregelen
                duizend hectare                                              9% van  opperviakte
          500                                                           100
          400                                                            80
          300                                                            60
          200                                                            40
          100                                                            20
                                                                 =                                                        c
                                                                 3                                                        3
             8       re                       =                  5
                                                                          od
                                                                                                                          2
                        Droge                     Natte                                Droge                Natte
                     ecosystemen              ecosystemen                          ecosystemen           ecosystemen
               Geen  herstelmaatregelen                                      Tijdelijke maatregelen
         I      Herstelmaatregelen                                     I     Inrichting
         Bron: Provincies, IPO, Bll1z, Informatiehuis Water; bewerking PBL/WUR
         Provincies zetten    relatief veel in op herstelmaatregelen in natte ecosystemen. Dat is          een van  de redenen waarom in natte
         ecosystemen landelijk meer herstel zichtbaar is. (zie Van der Hoek et al. 2020)
         Het   uitblijven    van    volledig natuurherstel (ook in natte ecosystemen) is niet alleen te wijten aan bij-
         voorbeeld het        beperkte aantal maatregelen, de kleine schaal waarop de maatregelen worden ge-
         troffen of het ‘time lag effect’             van  de  maatregelen.         Er  spelen ook veel     andere drukfactoren die niet
         PBL   | 90
                                                                                                                                               0000000811
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>20075260
         of onvoldoende door de               maatregelen worden beinvioed                  en er  daardoor     voor  zorgen dat herstel uit-
         blijft.  Voor met      name      de  droge ecosystemen speelt overbelasting                    met  stikstofdepositie een zeer
         belangrijke rol. Maar ook andere drukfactoren kunnen hier een belangrijke rol spelen, zoals ver-
         snippering van leefgebieden van soorten, gebrek aan geschikt leefgebied, verdroging en klimaat-
         verandering.
         Figuur 4.7
         Getroffen      herstelmaatregelen          in Natuurnetwerk op land          naar  grootteklasse
         Droge ecosystemen                                               Natte ecosystemen
                % van  herstelmaatregelen                                     % van  herstelmaatregelen
           100                                                            100
            80                                                             80
            60                                                             60
            40                                                             40
            20                                                             )
                      1990
                           -
                             2010
                                              —2011  -
                                                       2018
                                                                pbl.nl
                                                                   ;
                                                                            0
                                                                                    1990
                                                                                         -
                                                                                           2010           2011
                                                                                                               -
                                                                                                                 2018
                                                                                                                         pbl.nl
                Kleiner dan1 ha
         Pl 1-s5ha
         PB     shaofgroter
         Bron: Provincies, IPO, BlJ12, Informatiehuis Water; bewerking PBL
         Herstelmaatregelen betreffen vaak een relatief klein opperviak, hoewel herstel in natte ecosystemen                     wat grootschaliger
         wordt   uitgevoerd (zie Van der Hoek et al. 2020).
         Effect van herstelbeheer in natuurgebieden kent grenzen
         Tijdelijke herstelmaatregelen die de overbelasting met stikstof bestrijden, hebben zoals de naam
                                                                                                                                —
         aangeeft maar tijdelijk effect. Dat komt doordat ze bijvoorbeeld stikstof uit de natuur verwijderen
                       —
         door te maaien of te            plaggen en niet de bron van het teveel aan stikstof wegnemen. Desalniette-
         min kunnen         provincies met behulp van deze maatregelen op korte termijn wél voorkomen dat de
         natuur     achteruitgaat. Deze maatregelen zijn niet geschikt voor herhaaldelijke inzet omdat te veel
         plaggen of maaien juist schade aan de natuur kan berokkenen. Er zijn echter ook twijfels over de
         effectiviteit     van   herstelbeheer          gericht op het afvoeren         van stikstof in bodem en vegetatie, zoals
         plaggen      in het   geval    van   heideterreinen.          Dergelijke ingrepen kunnen langdurig negatief doorwer-
         ken, onder andere doordat zij de zaadbank (de voorraad aan zaden in de bodem) aantasten en es-
         sentiéle     voedingsstoffen afvoeren. Herstelbeheer kan soms helpen de gewenste
         (vegetatie)structuur te behouden, bijvoorbeeld een mooie paarse heide, maar wanneer het herstel-
         beheer de natuurlijke processen in de vegetatie en de bodem niet verbetert, zullen vele karakteris-
         tieke soorten van diezelfde heide achteruit blijven gaan. De praktijk leert dat het niet altijd mogelijk
         is het functioneren van natuurlijke processen in habitattypen te herstellen. In figuur 4.8 is een eer-
         ste beoordeling gegeven van de mate waarin de structuur en functie van habitattypen op de mid-
         dellange termijn (30 jaar) zijn te behouden of te herstellen met behulp van beschikbare
         maatregelen en ervan uitgaande dat adequaatregulier (vervolg)beheer plaatsvindt (Pouwels et al.
         2020). Hierbij is onder andere gekeken naar de herstelstrategieén die in het kader van het PAS
         PBL   | 91
                                                                                                                                                    0000000812
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>20075260
         waren      opgesteld (Smits          et  al. 20143, 2014b; Jansen et al. 2014). Wat de                  figuur laat zien,      is dat met
         herstelbeheer, gevolgd              door    adequaat regulier vervolgbeheer,                 niet alle   habitat{sub)typen te behou-
         den of te herstellen zijn. Beoordeeld op het schaalniveau van de habitattypen voldoen de herstel-
         maatregelen          voor een      aantal    habitatsubtypen, terwijl        ze voor        andere     subtypen      op het lokale niveau
         niet toereikend           zijn om   ecologische processen         —
                                                                              en  daarmee het            natuurlijk functioneren           —
                                                                                                                                             te her-
         stellen. In dat        geval zijn maatregelen nodig           buiten de locaties            waar   het habitat voorkomt. Denk
         hierbij     aan   maatregelen buiten het natuurgebied                 die erop        zijn gericht om natuurlijke processen               in
         waterhuishouding, bodemdynamiek en bereikbaarheid                                  voor soorten       (versnippering)        te herstellen.
         In  een    aantal    gevallen zijn       er ook dan nog     belemmeringen              om    het doelbereik te realiseren           en  zullen
         alternatieve        oplossingsrichtingen moeten worden gezocht, waarbij extra wordt ingezet op areaal-
         uitbreiding        en   kwaliteitsverbetering door bijvoorbeeld verdere depositieverlaging. Voor een kos-
         teneffectief natuur-            en  stikstofbeleid is het belangrijk de kansenrijkheid                     van   de  herstelmaatregelen
         nog beter in beeld te            krijgen, inclusief de daarbij       zo  essentiéle         gebiedscontext (Ploegmakers et al.
         2021).     We    bespreken       dit in   meer   detail in paragraaf 4.2.7.
         Figuur 4.8
         Mogelijk       effect   van  herstelbeheer per      landschapstype,     2018
                        Kust en                                                                 Vi |  Behoud  van structuur en
                  natte duinen                                                                        functioneren
                                                                                                [7    Behoud  van structuur, maar
                 Droge duinen
                                                                                                      belemmeringen    voor behoud
                                                                                                      van functioneren
                      Laagveen
                                 |                                                              I Belemmeringen voor behoud
                                                                                                      van structuur en functioneren
               Rivierengabied
                   Heuvelland
         Droge zandgronden
          Natte  zandgronden                                                             E
                  en hoogveen                                                          phl.nl
                                                                                         8
                                0       2       q       6      8     10      12      1q
                                                                     habitat(sub)typen
         Bron: WUR
         Bij de beoordeling van de potentie van natuurherstel zijn drie ‘perspectiefcategorieén’ onderscheiden: (groen) structuur
         en  functie kunnen worden behouden/hersteid door maatregelen op habitatniveau of structuur kan worden behou-
         den/hersteld op habitatniveau, en functie alleen met extra maatregelen op landschapsniveau; (oranje) structuur en
         functie kunnen alieen worden behouden/hersteld met extra maatregelen op landschapsniveau; (rood) huidige typen
         maatregelen zijn ontoereikend voor behoud/herstel van structuur en functie (zie Pouwels et al. 2020).
         Inzet op systeemherstel               belangrijk voor de middellange en lange termijn
         Zoals     besproken,        kunnen     provincies op     de korte    termijn         meer   natuur herstellen door meer in te
         zetten op        voldoende regulier natuurbeheer en (tijdelijke) herstelmaatregelen. Ook uitbreiding (gro-
         tere   oppervlaktes) en concentratie (hogere dichtheden) van de herstelmaatregelen in natte én
         droge ecosystemen kunnen resulteren in                     meer    natuurherstel (Van der Hoek et al. 2020). Daarnaast
         is het    belangrijk       om te   werken     aan   de oorzaken     van   achteruitgang, zoals              het teveel     aan  stikstof,  on-
         voldoende vocht,            versnipperd leefgebied         en een    tekort     aan      geschikt leefgebied.         Dit kan    bijvoor-
         beeld door de           stikstofbelasting uit de lucht, of de fosfaatbelasting via het grondwater, omlaag te
         brengen met bronbeleid. Voor duurzaam herstel van de biodiversiteit is veelal ook een grootscha-
         lige aanpak nadig die gericht is op meer dan één factor en waarbij gekeken wordt naar alle onder-
         liggende       oorzaken       van  de   achteruitgang van biodiversiteit. Bij systeemherstel gaat het om de
         realisatie      van    robuuste, veerkrachtige ecosystemen (die tegen een stootje kunnen), wat vraagt om
         PBL    | 92
                                                                                                                                                        0000000813
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>20075260
         herstel  van  natuurlijke      structuren en     natuurlijke processen op             een hoger ruimtelijk schaalniveau.
         Dit  hogere  schaalniveau wordt meestal              aangeduid       als  ‘landschapsschaal’. Voorbeelden          van  zulke
         natuurlijke   structuren zijn ruimtelijke gradiénten (overgangen) van nat naar droog of ecosystemen
         die  onderling verbonden zijn binnen een landschap. Daarnaast gaat het om herstel van natuurlijke
         processen zoals      verstuiving, natuurlijke waterhuishouding en natuurlijke begrazing.                       Dit zal vragen
         om een    gebiedsaanpak op           een   hoger  schaalniveau die niet wordt             begrensd   door grenzen    van   Na-
         tura  2000-gebieden of het Natuurnetwerk Nederland. Daarbij is het goed                            te realiseren dat er voor
         de  landelijke   staat van     instandhouding ook          kansen buiten deze Nederlandse              natuurgebieden     be-
         staan. Daar bevindt zich immers             ook natuur, met VHR-soorten                en -habitats. Doordat deze soorten
         en  habitats  er   mogelijk niet goed        voor   staan, kan herstel        nodig zijn   om   op termijn de landelijke
         staat van   instandhouding         te bereiken.
         q.2.7       Uitbreiding gebiedsgerichte informatie en analyse eerste stap
                     richting kosteneffectieve natuurkwaliteitsverbetering
         De  Vogel-   en   Habitatrichtlijn      stelt geen doelen ten aanzien            van   de stikstofdepositie. Aanpak van die
         stikstofdepositie volgt        uit het feit dat deze de oorzaak is            van   achteruitgang of een bedreiging vormt
         voor de staat van instandhouding              in de toekomst. Een kosteneffectieve               aanpak van stikstofreductie
         in het licht van    de doelen      van   de VHR staat of valt derhalve            bij gegevens over de achteruitgang van
         de natuurkwaliteit. Vanuit de            richtlijnen heeft het prioriteit om de depositie daar te verlagen waar
         deze nu al   achteruitgang veroorzaakt en herstelmogelijkheden beperkt zijn.                          Minder   prioritair voor
         de korte   termijn    is de  depositieverlaging op locaties            waar    natuur, ondanks      een  overschrijding    van
         de KDW'’s, nog      vooruitgaat en herstelmogelijkheden aanwezig zijn. Een kosteneffectieve aanpak
         vergt daarom       meer    Natura 2ooc-gebiedsspecifieke gegevens over de trends in de natuurkwaliteit
         en  kennis  over    herstelvermogen. Belangrijk            is  daarbij   ook in beeld te     krijgen   waar toekomstige     ach-
         teruitgang   het eerst te verwachten is           en  daarom informatie           te  verzamelen over de abiotische       ver-
         anderingen     die vooraf gaan        aan   de veranderingen        in natuurkwaliteit.
         Overzicht voortgang           en  effecten herstelmaatregelen ontbreekt
         Gegeven    de  potentie      de  en   noodzaak     van   natuurherstelmaatregelen            is het vanuit het   perspectief
         van  de VHR    opvallend      dat   er  nog geen    volledig     en gestandaardiseerd overzicht           beschikbaar is   van
         de voortgang      van herstelmaatregelen           in Natura      2000-gebieden en de effecten daarvan (Schmidt et
         al. 2014). Wel    zijn in het kader van het         PAS veel gegevens          bijeengebracht (Bij12 2019). In het kader
         van  de Lerende evaluatie         van    het Natuurpact       is voor het eerst       een landelijke analyse uitgevoerd      van
         hoeveel   provincies     waar    herstelmaatregelen          binnen het Natuurnetwerk Nederland hebben laten
         treffen (Van der Hoek et al. 2020). Dat blijkt nog                een  hele klus omdat niet alles        digitaal beschikbaar
         is (Ploegmakers      et  al. 2021; Van der Hoek         et al. 2017). Daarnaast is        er op  gebiedsniveau niet altijd
         direct informatie beschikbaar over trend               en  status van de       natuurkwaliteit, zeker niet als het gaat
         om   die specifieke natuurkwaliteit die in de Natura 2000-gebieden wordt beschermd. Monitoring is
         er eerder op    gericht trends in de staat van instandhouding op landelijk niveau in beeld te brengen.
         Door   het ontbreken van informatie over zowel maatregelen als natuurkwaliteit is het momenteel
         moeilijk iets   te zeggen over de kortetermijnnoodzaak                   en -effectiviteit van lokale maatregelen. Met
         landelijke analyses is hooguit alleen iets te zeggen over het gemiddelde effect voor alle gebieden
         samen waar      de   maatregel is uitgevoerd (Ploegmakers                 et  al. 2021). Een   gemiddelde zegt echter       nog
         niets  over een    afzonderlijke       locatie. Het is immers       maar     de vraag of    een  herstelmaatregel     in elke
         geografische     context hetzelfde effect zal sorteren. De               wijze    waarop soorten, gemeenschappen en
         ecosystemen zich in        een   specifiek gebied ontwikkelen,             is namelijk het resultaat van een historisch
         unieke combinatie        van    processen     en externe      invloeden.
         PBL  | 93
                                                                                                                                          0000000814
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>20075260
         Gebrek aan       ecologische data en analyse impliceert generieke focus op KDW
         Zoals eerder aangegeven, focust de            huidige gegevensvoorziening ten aanzien            van de VHR met
         name     op de nationale       rapportageverplichtingen richting Europa.        Minder aandacht gaat nog uit        naar
         de  ontwikkelingen       in  afzonderlijke gebieden     en  het gebruik   van  gegevens die     nuttig zijn om   het be-
         treffende beleid     bij  te  stellen. Met  meer  kennis   over  lokale ontwikkelingen in de ecologie zou          meer
         maatwerk geleverd kunnen worden ten aanzien                 van  de   beleidsaanpak en    de   prioritering  en fasering
         van  de stikstofreductie daarbinnen. Zonder deze aanvullende informatie                  ligt  het  voor de hand dat
         zowel de beleidsfocus als de focus in rechtszaken             noodgedwongen blijft liggen bij de mate waarin
         de KDW overschreden is. De KDW is in essentie               een  risiconorm. Bij het ontbreken van informatie
         over   het  daadwerkelijke effect van        de overschrijding van     deze risiconorm    ligt  het daarom voor de
         hand    om er   vanuit   ecologisch belang voor te      kiezen de    depositie overal onder de risiconorm te
         brengen. Zonder gedetailleerde ecologische informatie bestaat immers de zekerheid dat er geen
         verslechtering meer zal optreden door stikstofdepositie. Zoals eerder aangegeven, impliceert een
         beleidsfocus gericht op het overal realiseren          van   de KDW     een  nagenoeg   emissievrije landbouw        met
         zeer  verregaande consequenties voor grote delen van de stikstofgevoelige provincies. Een derge-
         lijke beleidsfocus kan daarbij eerder leiden tot een discussie over maatschappelijk ‘onhaalbare’ na-
         tuurdoelen.
         Kosteneffectiefstikstofbeleid valt of staat bij verbeterde ecologische data
         Zoals uit de    vorige paragrafen is gebleken, kan        op basis    van de bestaande nationale Artikel 17-rap-
         portages geconcludeerd worden dat de natuurkwaliteit niet overal                  even sterk     achteruitgaat (para-
         graaf 4.2.4)    en dat niet elke type natuur      even  goed   te herstellen is met   bijvoorbeeld alleen
         stikstofdepositiemaatregelen           of alleen natuurherstelmaatregelen (figuur 4.8). Uit de urgente ri-
         sico’s die aanleiding zijn voor dit rapport, volgt dan ook dat het van belang is om meer te investe-
         ren in dataverzameling en gebiedsspecifieke monitoring en analyse van ontwikkelingen op het
         gebied van de natuurkwaliteit. Alleen met een betere analyse van gebiedsspecifieke ontwikkelingen
         kunnen depositiebeleid en natuurherstelbeleid gebiedsspecifiek en kosteneffectiever worden afge-
         stemd. Daarbij is het belangrijk om niet alleen de toe- en afname van natuurkwaliteit in beeld te
         brengen maar ook de onderliggende en voorafgaande abictische veranderingen te meten. Dit om
         te voorkomen dat veranderingen in de natuurkwaliteit te laat in beeld komen.
         4.2.8         Urgente Natura 2000-gebieden meest gebaat bij gebiedsspeci-
                       fieke stikstofbronmaatregelen in samenhang met natuurmaat-
                       regelen
         In paragraaf 3.2 noemden we al het risico op kostenineffectiveit. De vele variabelen die komen kij-
         ken   bij een concrete stikstofaanpak, in combinatie met de beperkt beschikbare ecologische data,
         maken het complex om de kosteneffectiviteit van beleidsstrategieén met elkaar te vergelijken. Niet
         alleen   zijn  de oorzaak-gevolgrelaties       achter de   natuurkwaliteitsontwikkelingen complex, ook zijn            er
         veel onzekerheden         over   hoe  maatregelen uitpakken       in de systemen achter de stikstofemissies.
         Deze onzekerheden maken dat              er voor een  realistische   kosteneffectiviteitsanalyse strikt genomen
         vele honderden       aannames       gemaakt   moeten worden voordat         maatregelstrategieén Uberhaupt in
         kwantitatieve zin     vergeleken      kunnen worden. Het gaat        hierbij bijvoorbeeld    om   hoeveel   van de
         40.000     veehouderij-     en  akkerbouwbedrijven      in Nederland welk type      maatregelen moeten door-
         voeren, hoe verschillende          maatregelen   op welke    bedrijven interfereren, tot een bedrijfsstrategie-
         verandering zouden leiden, of bijvoorbeeld            tot  bedrijfsbedindiging.    Maar ook gaat het      om   het
         aantal    bedrijven  waar     deze  maatregelen    in welke mate     daadwerkelijk worden uitgevoerd, hoe ef-
         fectief de    handhaving van       die maatregelen is,   en  welke   consequenties trends       in de economie    en
         PBL| 94
                                                                                                                                   0000000815
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>20075260
         veranderingen        in het  aanpalend     beleid hebben    voor  het effect van   specifieke stikstofmaatregelen.
         Het kwantitatief       en  volledig   in beeld  brengen   van  de gebiedsspecifieke natuurkwaliteitseffecten
         van een    strategie    om   de  stikstofdepositie terug te brengen is daarom als het modeleren             van   balbe-
         zit  gedurende     een   voetbalwedstrijd.      Het aantal variabelen is zo groot dat de uitkomsten         beperkte
         betekenis hebben         voor  de realiteit. Dit neemt niet weg dat op basis        van  enkele principes wel dege-
         lijk  inzicht kan worden gegeven in wat           een  realistische strategie  is om, gegeven enkele contextvari-
         abelen,    een  specifieke wedstrijd       te winnen. In   vergelijkbare zin kan op basis    van enkele   principes
         inzicht worden gegeven in wat voor welk type natuur op welke type locaties grote kans heeft om
         een    effectieve   strategie   te zijn, en  op welke locaties de   strategie  minder effectief zal   zijn, en   daar-
         mee     ook minder kosteneffectief. Gegeven de verschillende trends in natuurkwaliteit, type natuur,
         mate van     overschrijding      en aanwezigheid     van   bronnen kunnen     we   daarom in kwalitatieve zin       ver-
         gelijken   welk effect    gebiedsspecifieke (zonerings)maatregelen           voor   effect hebben op de natuur-
         kwaliteit.
         Effectiviteit stikstofmaatregelen hangt af van trends in natuurkwaliteit,                    mate van    overschrij-
         ding en nabijheid van aanwezige bronnen
         Wanneer het doel is de         achteruitgang van de natuurkwaliteit op een kosteneffectieve wijze te stop-
         pen, dan is het      logisch  om   stikstofbronmaatregelen       te nemen op die     plekken   waar  deze   een   be-
         langrijke invloed       hebben op de natuurkwaliteit.        Op locaties waar de KDW'’s worden overschreden
         en   stikstof een    directe oorzaak is     van  de verslechtering van de natuurkwaliteit, is het terugdringen
         van    depositie   een   logische aanpak.     Zeker  wanneer    de natuurkwaliteit dalende trends laat zien          en
         als  er voor  dit type natuur geen alternatieve          maatregelen    bestaan   ofalternatieven duur     zijn.
         Het is daarom       logisch eerst te kijken naar emissiemaatregelen op locaties die relatief veel bijdragen
         aan    de overschrijding van zwaar overbelaste gebieden waar de natuurkwaliteit een dalende trend
         laat zien. Gezien het       gedrag van stikstof in de lucht zullen dit maatregelen zijn die relatief dicht bij
         deze    natuurgebieden liggen. Maatregelen dichtbij zullen daar meer effect hebben dan maatregelen
         verder weg.      Figuur 4.9 laat voor een vijftal verschillende Natura 2000-gebieden zien hoe het in zo-
         nes    rond de  gebieden wegnemen van emissies verschillende effecten heeft op de overschrijding
         van    de KDW's.
         In Natura    2000-gebieden waar relatief veel emissiebronnen in de nabijheid liggen, zoals de Peelge-
         bieden en de Veluwe, kan zonering een belangrijke effectieve maatregel zijn, zeker omdat de habi-
         tattypen die voorkomen in de Peelgebieden op landelijke schaal                  een  dalende trend laten zien.       Op
         basis   van  grove    modelinschattingen lijken emissiemaatregelen voor bijvoorbeeld               stallen het meest
         effectief te   zijn bij  een zone van     ongeveer 5 kilometer rond de       gebieden; daarbinnen liggen relatief
         veel stallen    waarvan     de relatieve    depositie  op het Natura   2o0c0-gebied het grootst is (figuur 4.10).
         Gegeven     dat de wind overheersend uit          zuidwestelijke richting komt, zullen emissiemaatregelen             in
         de cirkel ten zuidenwesten          van  de natuur nog iets effectiever    zijn  dan dezelfde   maatregelen      in
         noordoostelijke locaties.
         PEL   | 95
                                                                                                                                  0000000816
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>20075260
         Figuur 4.9
         Bijdrage van stalemissies            in zones     rondom Natura              2000-gebied,       2018
         Effect op   stikstofdepositie                                         Aantal stallen
                           |
                           |
          Noordhollands                                                         Noordhollands
           Duinreservaat                                                         Duinreservaat
             Weerribben                                                             Weerribben
         Deurnsche Peel                                                        Deurnsche Peel
             & Mariapeel                                                           &  Mariapeel
             Groote Peel
                           —
                           |
                                                                                    Groote Peel
                                                                                                 I
                  Veluwe                                                                Veluwe
                                                                    pbl.nl                                                             pbl.nl
                          fo]    10    20    30     40     50     60                             0      2000      4000    6000      8oco
                 9% van overschrijding kritische depositiewaarde                                                               stallen
         Afstand tot Natura    2000-gebied
                0,25 km        I      km
                osokm          Jl    skm
         I o75km               I     okm
         Bron: RIVM, PBL
         Het   mogelijke effect van zoneringsmaatregelen voor stalemissies op vijf geografisch archetypische Natura 2000-gebie-
         den. De grafieken laten zien dat         er op basis van aanwezige bronnen en de locatie van verschillende gebieden grote ver-
         schillen zijn in de relatieve reductie in mate van overschrijding van de KDW (percentage van de overschrijding in
         mol/ha/jr) bij het wegnemen van stalemissies in verschillende zones rondom deze gebieden. Emissies van bemesting en
         beweiding zijn hierbij nog niet meegenomen, evenmin als emissies uit andere sectoren.
         Figuur g.10
         Effect    van  stalemissies op        stikstofdepositie            in zones     rondom Natura          2000-gebied,    2018
                           |
                                                                                                   Afstand tot Natura 2000-gebied
                                                                                                                           8
          Noordhollands      |
           Duinreservaat                                                                                 0-0,25 km
                           fe                                                                            0,25   0,50 km
                                                                                                              -
             Weerribben
                           A                                                                       I
                                                                                                   BB
                                                                                                         o50-0,75km
                                                                                                         o7s5-1km
         Deurnsche Peel
             & Mariapeel
                           he
                           |
                           |
                                                                                                   os
                                                                                                   I
                                                                                                         1-5km
                                                                                                         5-10km
             Groote Peel
                           "
                  Veluwe
                          o
                           5        5         10        15         20            25        30
                                                                                             E
                                                                                             0
                                                                                              [=
                                      % van  overschrijding  kritische     depositiewaarde
         Bron: RIVM, PBL
         Relatief veel stikstofdepositie afkomstig uit de landbouw komt van zones tot ongeveer 5 km vanaf natuurgebieden. De
         grafieken laten zien dat er grote verschillen zijn in de relatieve bijdrage uit de verschillende zones. Dit komt door de com-
         binatie van de karakteristieken van ammoniakuitstoot (zie figuur 3.5), de afstand van de zone, en daarmee de bronnen,
         ten opzichte van het Natura 2000-gebied, de opperviakte van de zone en daarmee het aantai bronnen in die zone.
         PBL    | 96
                                                                                                                                              0000000817
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>20075260
         Voor   duingebieden zoals         het Noordhollands Duinreservaat levert                 zonering veel     minder op.     Duinge-
         bieden    liggen   relatief ver   van   ammaniakbronnen            en   laten   gemiddeld     een  fors  lagere depositie van-
         uit de landbouw zien.         Daarbij komt dat deze gebieden vaker een sowieso fors lagere overschrijding
         laten zien    (zie ter vergelijk ook Meijendel         en  de Duinen        van  Vlieland in   figuur 3.1) en   vaker    een sta-
         biele of   positieve    trend in natuurkwaliteit        (zie paragraaf 4.2.4).        In algemene zin      hebben    duingebie-
         den dan ook minder baat            bij gebiedsgericht zoneringsbeleid in de landbouw.
         Vanuit de natuurkwaliteit geredeneerd ligt de prioriteit bij de besteding                         van schaarse middelen
         kortom     bij gebieden     als de Peel    en  de Veluwe,     en voor      deze    gebieden zijn gebiedsgerichte bron-
         maatregelen in       eerste   instantie het effectiefst.      Duingebieden zouden kunnen profiteren                   van  de  ver-
         lagingen    van   de  achtergronddepositie          die het  gevolg zijn      van   gebiedsgerichte bronmaatregelen
         elders in Nederland       (Erisman & Brouwer 2021). Toch komen ook in duingebieden soms forse over-
         schrijdingen van       de KDW voor, wat kan          samenhangen met enkele specifieke bronnen. Mocht het zo
         zijn dat  in  een  dergelijk    geval   de stabiele    of positieve trends verslechteren (of dat de trend in speci-
         fieke gebieden negatief         is), dan   kan   alsnog gebiedsgericht beleid overwogen worden. Wanneer er-
         voor gekozen wordt de KDW’s als langetermijndoel te stellen (Paul 2021; Remkes et al. 2020; WNF
         2021), dan zullen      voor een     relatief klein deel    van  de    stikstofgevoelige natuur niet alleen zeer forse
         gebiedsgerichte maatregelen getroffen                moeten     worden       maar ook verregaande maatregelen op
               grote afstand            de  gebieden, ook in het       buitenland (Bleeker 2021;                  &
                                                                                                            BEE
         zeer                     van                                                                                                  2019;
         WNF    2021).
         Effectiviteit stikstofmaatregelen worden versterkt door ruimtelijke samenhang met natuur-
         maatregelen
         Niet alleen     bepalen locatiespecifieke kenmerken de effectiviteit van stikstofmaatregelen, ook is het
         effectiever die     stikstofmaatregelen te nemen in samenhang met natuurmaatregelen. Alleen dan is
         het zeker dat de natuurkwaliteit            daadwerkelijk kan         toenemen. In       veel  gebieden spelen meerdere
         bedreigingen, zoals knelpunten ten aanzien                 van  de    stikstofdepositie, verdroging, ruimtelijke isola-
         tie of  versnippering en       beheer    (Pouwels &      Henkens       2020).                     hebben    een  groter   rende-
         ment    als deze met elkaar       samenhangen                        et
                                                                                          Masuegeien
                                                                                  al. zoz0;   EEN               ct 2.  2020;
                                                                                                                                BEA
                                                                                                                                     &
                                                                                                                                        BEE
            EFT
                      2019). Wederomis          het  daarbij logisch    te   kijken    naar   — de nabijheid be-
                                                                                                        in                 van
         staande natuur ofwel zones rond die natuur. Immers, ook voor                          verdroging geldt      dat de effectiefste
         anti-verdrogingsmaatregelen dichtbij verdroogde natuur zullen plaatsvinden. Daarnaast zullen na-
         tuurontwikkelingsprojecten nabij bestaande natuur het snelst bijdragen aan vergroting van het be-
         staande     leefgebied    in de directe zones rond bestaande natuur.
         Omdat elke type        bedreiging ruimtelijk anders doorwerkt qua afstand en beinvloedingspatroon,
         moet over      zonering goed nagedacht worden. De hydrologische beinvlioeding verloopt veel minder
         in standaard      zoneringscirkels      maar    is qua effectieve      vormgeving sterk afhankelijk van locatiespeci-
         fieke kenmerken zoals          bodemtype, gelaagdheid           en    reliéf. Zo heeft het      hydrologisch systeem        van  de
         duinen    een   relatief lokaal karakter      en   zouden    anti-verdrogingsmaatregelen              in een zone van      gemid-
         deld  1  kilometer    aangrenzend        aan  de (binnen)duinen veruit het effectiefst              zijn (BligelHajema et al.
         2021). Voor     beekdalen is dat       grofweg gemiddeld         1  kilometer benedenstrooms             en  5 kilometer bo-
         venstrooms van de betreffende              habitattypen of leefgebieden,             en voor    hoogvenen      en natuur    op
         natte   zandgronden gaat het           om een zone van       gemiddeld         2 kilometer    (BligelHajema     et  al. 2021).
         Voor   oplossingen      om   de   bedreigingen      ten aanzien van        versnippering terug te dringen          en   leefgebie-
         den effectief uit te breiden, gaat her erom te              kijken    naar   de   specifieke   eisen die de individuele doel-
         soorten voor een        gebied stellen qua minimale omvang van het leefgebied                       en  maximaal
         overbrugbare afstanden tussen de locatie van de leefgebieden.
         PEL  | 97
                                                                                                                                             0000000818
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>20075260
         4.3          Juridisch zekere en administratief eenvou-
                      dige vergunningverlening: gebiedsspecifieke
                      drempelwaardes
         Het   juridisch kader voorziet thans, ook nadat de Wet stikstofreductie en natuurherstel van kracht
         geworden is, in een vergunningsplicht voor alle activiteiten in en rond overbelaste Natura 2000-
         gebieden     die kunnen leiden tot     enige, zij het   een  minimale, verhoging van de depositie. Dergelijke
         activiteiten kunnen,      na een  passende beoordeling,        alleen worden   toegelaten   als de depositie   met
         behulp    van extern    salderen  uiteindelijk toch niet toeneemt of als, in     uitzonderingsgevallen,      een
         succesvol    beroep wordt gedaan        op de   zogenoemde ‘ADC-criteria’ (zie tekstkader 2.2). Daarmee
         wordt,   en blijft, een zware administratieve last van toepassing en geldt vaak een blokkade voor tal-
         rijke activiteiten zonder dat dit effectief bijdraagt tot het bereiken van de instandhoudingsdoelstel-
         lingen   en  het voorkomen      van een   conflict  met de    Europeesrechtelijke  kaders.
         4.3.1        Vergemakkelijking vergunningverlening in                                onze     buurlanden
         In onze buurlanden       (Duitsland,   maar bijvoorbeeld ook Denemarken) is zo’n juridisch kader niet van
         toepassing.     Hier is een  drempelwaarde voorzien voor alle activiteiten ‘die er niet toe doen’. Daar-
         mee    worden die activiteiten     vrijwaart   van zware    administratieve eisen   en ineffectieve blokkades.
                                                                                                                              Hi
         Nadat uit het PAS-arrest       van  het Hof   van  Justitie  van de  Europese Unie blijkt dat het   begrip ‘project
         veel ruimer moet worden         geinterpreteerd     dan voorheen in Nederland       was  aangenomen,      en  daar-
         mee    ook de verplichting om een natuurvergunning te verkrijgen nogmaals aanzienlijk is uitgebreid,
         lijkt een effectief en efficiént juridisch kader nauwelijks denkbaar zonder een algemene drempel-
         waarde te introduceren voor activiteiten die leiden tot een zeer geringe toename van de depositie
         op  een   Natura   2000-gebied. Zonder zo’'n drempelwaarde            zou voor  veel activiteiten  een  vergunning
         moeten worden        gevraagd    die alleen   na een   passende beoordeling     kan worden verleend indien te-
         genover de kleine extra       depositie die    met  de activiteit  gepaard gaat,  ergens  een  afname    van  de de-
         positie   staat. Denk aan de     bouw   van een    huis of enkele huizen of de aanleg     van een
         bedrijventerrein, zelfs     als dat op grote afstand      van een   Natura  2000-gebied gebeurt,     en in principe
         ook bij het   wekelijks   uitlaten  van een    hond in   een  Natura  2c00-gebied.   Een  dergelijke drempel     be-
         rust op   de  overweging dat er bepaalde drempels bestaan waaronder geen relatie tussen een kleine
         extra   depositie   en een gevaar voor verslechtering van een zuurgevoelig habitat kan worden aange-
         nomen.     In de Duitse   rechtspraak    is deze  redenering aanvaard      en wordt  een  dergelijke drempel ge-
         hanteerd.
         4.3.2        Koppel drempelwaardes aan daadwerkelijke depositiereduc-
                      ties
         Anders dan in Duitsland       en  Vlaanderen,    zou   het gebruik mogen maken van een dergelijke drempel
         echter   gekoppeld     kunnen worden       aan een   feitelijk (gsemeten) neerwaartse ontwikkeling van de de-
         posities   op Natura    2000-gebieden. Het gebruik van de drempel wordt dan slechts voorwaardelijk
         toegestaan zolang de depositie (bijvoorbeeld berekend met behulp van een driejaarlijks gemid-
         delde) blijft  dalen. Daarmee worden twee effecten bereikt. In de eerste             plaats wordt   de  juridische
         onderbouwing van         de drempel (nog)     sterker. Ten tweede werkt de      drempel op    deze  wijze  als een
         krachtige    stok achter de deur    voor    het daadwerkelijk     nemen van   effectieve  maatregelen    om   de de-
         positie te verlagen.     De toets of de    gemiddelde depositie daadwerkelijk omlaag gaat,           kan
         PBL|98
                                                                                                                                 0000000819
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>20075260
         gebiedsspecifiek plaatsvinden. Dat sluit het beste aan bij het feit dat verzekerd moet zijn dat een
         dergelijke drempelwaarde nergens leidt tot de mogelijkheid van significante negatieve effecten op
         de instandhoudingsdoelstellingen. Noodzakelijk is een gebiedsspecifieke koppeling met een feite-
         lijke  neerwaartse    depositielijn echter niet. Doordat activiteiten die onder de drempel blijven slechts
         voor zeer    geringe hoeveelheden extra depositie zorgen, is het niet zo belangrijk om tussen gebie-
         den te differentiéren. Voordelen        van een  algemeen toepasbare drempel zijn de grotere eenvoud              en
         de  geringere   administratieve lasten.
         4.3.3        Verbetering gebiedsspecifieke analyse input voor weten-
                      schappelijke onderbouwing vergunningverlening of drempel-
                      waardes
         Zoals eerder aangegeven, komt het woord stikstof niet              voor in de  Habitatrichtlijn. Deze  richtlijn
         biedt lidstaten onder voorwaarden de          mogelijkheid     om   maatschappelijke activiteiten toe te staan
         die  mogelijk een verslechterend effect hebben op            de natuur (zie daarvoor tekstkader 2.2).
         Bij het verlenen van vergunningen dient daarom een passende beoordeling plaats te vinden waarin
         de effecten    van  de te vergunnen activiteit op de       ecologie worden onderbouwd        en  worden   gerela-
         teerd   aan  de natuurkwaliteit    en  de instandhoudingsdoelstellingen         voor het desbetreffende     gebied.
         Voor de stikstofuitstoot      zou dit  een cnderbouwing vergen        van  de te verwachten (verslechterende)
         effecten op    gebiedsspecifieke natuurkwaliteit. Voor relatief         kleine (bouw)projecten is dit een admi-
         nistratief  omvangrijke taak,     te meer   omdat de     locatiespecifieke oorzaak-gevolgrelaties voor actu-
         ele trends in natuurkwaliteit niet voorhanden           zijn. Mede daarom wordt bij vergunningverlening
         rond stikstof tot op heden uitgegaan van overschrijdingen van de natuurtypespecifieke risiconorm
         voor stikstof, ofwel de kritische depositiewaarde. Zoals in paragraaf 4.2.4 is aangegeven, laten lan-
         delijke trends in de habitatspecifieke natuurkwaliteit echter zien dat er reden is om in de passende
         beoordeling voor (met name) kleine extra deposities wel informatie over ecologische trends mee te
         nemen. Om de administratieve last van een passende beoordeling te verlichten kan die informatie
         ook belangrijke rol krijgen bij de wetenschappelijke onderbouwing               van  drempelwaardes.
         Bij de   huidige ecologische gegevensverzameling wordt vooral ingezet op het maken van rapporta-
         ges   voor  Europa die informatie geven over landelijke ecologische trends. Informatie over gebieds- of
         locatiespecifieke trends   die behulpzaam     kan  zijn  voor een  passende beoordeling bij vergunningverle-
         ning   is nog schaars,   onvolledig   en vaak niet beschikbaar. Wel      zijn er aanzetten   hiertoe die laten zien
         dat  er  ook op  gebiedsniveau variatie bestaat in zowel de huidige kwaliteit als in de voor- en achter-
         uitgang    ervan. Zo laat figuur 4.11 op basis van een analyse van beschikbare verspreidingsgegeven
         van   vogel-, planten-    en vlinderscorten zien dat het aantal soorten dat         voor  komt in verschillende
         locaties binnen de Veluwe       varieert,  net als de trend    van het aantal soorten. Aan de randen      van   het
         natuurgebied komen minder soorten voor en is de ecologische kwaliteit lager. Bovendien lijkt aan
         de randen     en in het westelijk deel vaker sprake te zijn van achteruitgang dan in bijvoorbeeld het
         oostelijk deel.   Deze   analyses zijn  nog prematuur       en de maatlat voor   aanwezigheid     van soorten en
         de  verandering    in de mate   van  veorkomen is nog niet geént zijn op hoe de natuurkwaliteitsontwik-
         kelingen officieel gemeten       moeten    worden in relatie tot de    gebiedsspecifieke instandhoudingsdoe-
         len. Wel laten de    analyses zien dat beschikbare        gegevens   opgewerkt kunnen worden om bruikbare
         informatie    te bieden voor de    prioritering van maatregelen       en wellicht  mogelijkheden     om  (kleine)
         emissies toe te staan.     Echter,  evenals voor het kosteneffectief herstellen       van  de natuurkwaliteit    (zie
         paragraaf g.2.6), is een volledig beeld van natuurkwaliteit in relatie tot vergunningverlening alleen
         mogelijk als de ecologische dataverzameling en monitoring verbetert.
         PBL   | 90
                                                                                                                               0000000820
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>20075260
         Met andere        woorden,    wanneer        het de ambitie is        om    de  vergunningverlening       meer te      koppelen aan
         daadwerkelijke ontwikkelingen                in de natuurkwaliteit          —
                                                                                        en  dus   te besluiten  over      het toestaan van
         activiteiten op basis       van meer       dan alleen informatie over risico’s              van stikstofdepositie dan ver-
                                                                                                                                 —
         dient het prioriteit om op gebiedsniveau de dataverzameling en de ecologische monitoring te ver-
         beteren, en deze ecologische informatie beschikbaar te maken. In de tussentijd zou de premature
         informatie alleen met een goed onderlegde en gezaghebbende ecologische beoordeling verbonden
         kunnen worden aan gebiedsspecifiek beleid voor vergunningverlening, bijvoorbeeld bij het ecolo-
         gisch onderbouwen van gebiedsspecifieke drempelwaardes (voor voorstellen voor een omvattend
         ecologisch oordeel zie          EEE
                                                &                       2019).
         Figuur 4.1m
         Vogel-    en  Habitatrichtlijnsoorten       op de Veluwe
         2010     2017                                              Verandering    2010   2017
                —                                                                       -
                                                                    ten opzichte van   2002
                                                                                             —-
                                                                                                2009
            Harderwijk                                                Harderwijk
                                                             pbl.nl                                                pbl.nl
                                           0     5    10 km                                           0   5  10 km
         Aantal soorten                                             Trend aantal soorten
               8 of minder                                          I    Sterkeafname
         .  |  8-20                                                 [0   Afname
         I     20-30                                                |    Stabiel
                                                                                                              Ol
         Bl    0-38                                                 [77  Toename
         I     Meerdan38                                            I    sterke  toename
         Bron: Sovon, FLORON, De Vlinderstichting, provincies (beheertypenkaart); bewerking WUR/PBL
         Landelijke verspreidingsgegevens van vogel-, planten- en vlindersoorten relevant voor de Vogel- en Habitatrichtlijn (be-
         schermde soorten en typische soorten van beschermde habitattypen) laten zien dat de aanwezigheid en voor- en achter-
         uitgang varieert binnen de Veluwe. Wanneer dergelijke informatie frequenter beschikbaar komt en meer aansiuit bij de
         maatlatten uit de   richtlijnen, dan zou die informatie bruikbaar kunnen worden om beleid bij te sturen en vergunningen
         te verlenen.
         4.q            Voorwaarden voor een effectieve bestuur-
                        lijke organisatie
         Uit de    voorgaande analyse is af te leiden dat de verdere ontwikkeling en uitvoering van het natuur-
         beleid verschillende        uitdagingen kent. Die uitdagingen liggen zowel op het verstandig crganiseren
         van    de  verhouding tussen generiek en gebiedsgericht beleid, de verhouding tussen stikstofmaatre-
         gelen     en  andere maatregelen die van belang zijn voor het realiseren van de VHR-doelen, de
         PBL    | 100
                                                                                                                                             0000000821
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>20075260
         gebiedsspecifieke prioritering van maatregelen en de verhouding tussen natuurherstel en vergun-
         ningsruimte voor ruimtelijk-economische ontwikkelingen. Een essentiéle voorwaarde om deze ver-
         houdingen verstandig, kosteneffectief               en bovenal juridisch houdbaar       te kunnen organiseren is het
         versterken      van  het ecologische kennissystemen.           De Habitatrichtlijn vraagt daarom. In de weten-
         schap   dat   er
                           geen  silver bullet  voor  dit complex    gegroeide   beleidsprobleem is, zijn er wel twee lijnen
         te onderscheiden waarlangs het bestuurlijk oplossend vermogen kan worden versterkt. Dat zijn
         kennisontwikkeling         en  monitoring      aan  de ene  kant,  en planvorming, maatregelenselectie         en  be-
         leidsinstrumenten        aan   de andere kant. We schetsen drie voorwaarden om de twee sporen effectief
         te kunnen laten werken.
         4.4.1        Voorwaarde               1:  versterking dataverzameling en monitoring
         Binnen het      monitoringsspoor         kan  een  aantal taken sterker worden       belegd. Daarbij gaat    het in de
         eerste   plaats om het verder versterken            van  de informatievoorziening      op  gebiedsniveau.     De be-
         schikbare informatie op         gebiedsniveau is       nu van  mindere kwaliteit dan die op       landelijk niveau, ter-
         wijl informatie     over   de  instandhoudingsdoelstellingen          en de trend daarin     een  belangrijke
         bouwsteen is       voor  het maken      van een    passende beoordeling.      De  provincies   zouden   een  deel  van   de
         impuls    tot  versterking    van  de   informatievoorziening       voor hun  rekening    kunnen nemen,      gezien  de
         behoefte     aan   gebiedsanalyses, en zijn hiermee al bezig.          Daarnaast    ligt er op landelijk niveau een
         informatiebehoefte         en een   taak rond de      prioritering van die gebieden      en soorten  die, geredeneerd
         vanuit de    landelijke doelstellingen        van  de VHR, met voorrang zouden moeten worden               geadres-
         seerd. Bovendien        ligt er een   taak  om   kennis   samen te   brengen, informatievoorziening te standaar-
         diseren    en  processen te     codrdineren.
         4.4.2        Voorwaarde                2: verbinding van planvorming met ecologische
                      analyse, zowel op provinciaal- als rijksniveau
         Binnen het      beleidsontwikkelingsspoor gaat het in de eerste plaats om de balans tussen het gene-
         rieke beleid     enerzijds en de gebiedsspecifieke aanpak anderzijds. Kuindersma et al. (2021) wijzen
         erop dat zich in de      huidige organisatie       een  spanning voordoet tussen het centralistische stikstofbe-
         leid en   de  gebiedsgerichte aanpak in          en  rond de Natura 2000-gebieden. Daarbij signaleren zij ook
         een  spanning met de gekozen landelijke aanpak, waarin vrijwilligheid centraal staat en omvang en
         tijdsdruk van de vastgelegde opgaves in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Op regionaal
         niveau is   er   de noodzaak     en   wenselijkheid om in te zetten op een actief grondbeleid met een dwin-
         gend instrumentarium           om   doelen tijdig    te kunnen halen, zoals onteigening of wettelijke ruilverka-
         veling.   Daarmee is echter nog          weinig ervaring opgedaan en dergelijk beleid vergt een lange adem
           ERIM     ct  al. 2020). De    herstelmaatregelen die relatief eenvoudig genomen kunnen worden, wor-
         den al   uitgevoerd. Complexere herstelmaatregelen                waarin  gelijktijdig  aan  verschillende drukfacto-
         ren  gewerkt wordt       en   gebiedswensen worden          meegenomen, hebben          aanzienlijk grotere gevolgen
         voor   de  omliggende gebieden en vergen daardoor meer tijd. De regionale beheerplannen spelen
         een   leidende rol bij het vormkrijgen van deze structurelere herstelprogramma’s. Om de VHR-
         doelen te kunnen halen, zal het ook             van  belang zijn  deze  gebiedsplannen af      te zetten  tegen de uit-
         komsten     van    het versterkte     dataverzamelings-      en monitoringsspoor. Op        het nationale niveau    ligt
         er een   belangrijke taak om        te  bepalen   in welke   gebieden er ontwikkelruimte voor de verschillende
         sectoren    is  om zo   lock-ins   te  voorkomen. Ook voor het stapsgewijs verhogen van de VHR-doelen is
         dat  landelijke overzicht nodig. Afhankelijk van            de keuzes voor de natuur-, stikstof-       en  klimaatdoe-
         len zal dat met      name    consequenties       kunnen hebben      voor de  landbouwregelgeving;       denk   aan  regel-
         geving rond huisvesting, meststoffen              en  de dier- en  fosfaatrechtenstelsels. De twee sporen        en  hun
         verbinding zijn schematisch weergegeven in figuur                4.12.
         PBL  | 101
                                                                                                                                     0000000822
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>20075260
         4.4.3        Voorwaarde 3:                 wetenschappelijke oordeelsvorming ecologie
         Eerder hebben      we  gewezen op de         beperkt beschikbare      ecologische data, monitoringsinstrumenten
         en  daarmee de     wetenschappelijke analyse         om    de relatie tussen verschillende typen          maatregelen te
         beoordelen. Hierdoor bestaat het risico dat           teruggevallen        moet worden op      goed ontwikkelde, maar
         soms    partiéle  kennis  over   specifieke onderdelen van het ecologische systeem, wat tot partiéle en
         niet kosteneffectieve     oplossingen kan leiden. Het beoordelen of verschillende typen herstelmaatre-
         gelen uitwisselbaar zijn voor de staat van instandhouding is een ingewikkelde opgave (vergelijk
         Ploegmakers et al. 2021). Hetzelfde geldt voor de beoordeling van de effectiviteit van samenge-
         stelde maatregelenpakketten. De eis van de Habitatrichtlijn dat maatregelen wetenschappelijk on-
         derbouwd moeten worden, maakt dat juist die (wetenschappelijke) zekerheid van effecten een
         belangrijke rol kan spelen in juridische procedures. Een onafhankelijke wetenschappelijke organisa-
         tie kan hierbij twee primaire taken vervullen. Ten eerste kan zij de doorlopende taak krijgen om de
         verschillende gebruikte monitoringssystemen en beoordelingsmethodieken te toetsen, zoals de
         commissie Hordijk eerder eenmalig voor het meten en berekenen van stikstof heeft gedaan. Ten
         tweede gaat het om het wetenschappelijk toetsen van de effecten van samenhangende beleids-
         pakketten die bestaan uit verschillende typen maatregelen en de mogelijkheden om eventuele
         drempelwaarden toe te staan op basis van het te voeren beleid. Op die manier zou de brugfunctie
         tussen de    beleidsmatige, ecologische         en juridische praktijk kunnen worden           versterkt. Uiteraard  zijn
         verschillende    organisatievormen mogelijk (vergelijk             LNV   2021),   maar gezien   de    uiteenlopende ex-
         pertises   die een  dergelijke organisatie       moet  verenigen,      kan   een   compact ondersteunend secretari-
         aatsorganisatie     met  wisselende leden uit de kenniswereld ook                passend zijn.
         Figuur g.a2
         Organisatie voor effectieve besluitvorming         natuur- en   stikstofmaatregelen
                                      Monitoring                            Planvorming
           Provincies                                                     F                =i
                                    Dataverzameling                   |     Beheerplannen        Natura 2000-
                                                                        TT TET
                                                i
                                                                                           =.
                                                                                                 gebied
                                    Gebiedsanalyses               :
                                                                        Gebiedsspecifiek
                                                                                         b=2y
           Rijk
                                       Prioriteren
           Wetenschappelijke                  .1.2¢
                                                                        Beoordelen  samenhang
           oordeelsvorming
                                       voortgang                          plannen en effecten
                                                                                                            pbl.nl
         Bron: PBL
         Effectieve besluitvorming op gebied van natuur- en stikstofmaatregelen vraagt om versterking van de verbinding van
         planvorming met ecologische analyse, zewel op provinciaal- als rijksniveau.
         PBL   | 102
                                                                                                                                   0000000823
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>20075260
         Referenties
         Aggenbach, C,      S.  Arens, Y. Fujita, A. Kooijman, T. Neijmeijer, M. Nijssen, P. Stuyfzand, M.                 van  Til, J.
                 van  Boxel & L. Cammeraat            (2018),  Herstel   Grijze duinen door reactiveren   kleinschalige dynamiek,
                 Driebergen:      VBNE.
         Adviescollege     Meten     en   Berekenen Stikstof        (2020), Meer meten, robuuster rekenen, Adviescollege         Me-
                 ten en Berekenen         Stikstof.
         Beldman,    A., J. Reijs,   C. Daatselaar & G. Doornewaard               (2020), De Nederlandse melkveehouderij in 2030:
                 verkenning van mogelijRe ontwikkelingen op basis van economische modellering, Wageningen: Wage-
                 ningen Economic          Research.
         Bijlsma, R.J.,  A.J.M. Jansen, J.       Limpens,   M.F. Wallis de Vries & J.P.M. Witte          (2011), Hoogveen en Rli-
                 maatverandering       in Nederland, Alterra-rapport 2225, Wageningen:               Alterra.
         Bij12 (2019), Landelijke monitoringsrapportage Natura              2000 en
                                                                                      Stikstof 2019, Utrecht:   Bll12.
         Bleeker,  A. (2021), Cijfermatige onderbouwing RIVM Langetermijn Verkenning Stikstofproblematiek, Vol.
                 Briefrapport 2021-0020, Bilthoven: RIVM.
         Bobbink, R. & J.-P. Hettelingh (2010), Review and revision of empirical critical loads and dose-response rela-
                 tionships, Proceedings of an expert workshop, Noordwijkerhout,                      23-25 June 2010, Bilthoven:
                 RIVM.
         Born, G.J.  van   den,   L. Couvreur, J.     van  Dam, G. Geilenkirchen, M. 't Hoen, R. Koelemeijer, M.              van
                 Schijndel,    M.          & E.  van  der  Zanden     (2020), Analyse stikstofbronmaatregelen,       Den  Haag: Plan-
                 bureau    voor   de   Leefomgeving.
         BligelHajema,      H+N+S      Landschapsarchitecten, Sweco, TAUW & Witteveen+Bos (2021), Naar een                        na-
                 tuurinclusieve   ruimtelijke inrichting rond Natura 2000-gebieden, een verkenning, BiigelHajema,
                 H+N+S     Landschapsarchitecten, Sweco, TAUW, Witteveen+Bos
         CBS (2020),   Meetprogramma’s          voor flora en fauna. Kwaliteitsrapportage       2020, Den   Haag: Centraal    Bureau
                 voor  de Statistiek.
         CDM   (2020), Stikstofverliezen uit mest in stallen       en  mestopslagen, Wageningen: Commissie Deskundigen
                 Meststoffenwet.
         CPB & PBL (2015),       Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving. Cahier Landbouw,                 Den   Haag: Planbu-
                 reau voor    de   Leefomgeving.
         Dam, H. van, D. Tempelman,                             K.  Hanhart,     F.J.H. van  Erve, B.F. van   Tooren & A. Mertens
                 (2017),  Een  eeuw    monitoring    van vennen    in Midden-Brabant: basis     voor adequaat beheer, Amsterdam:
                 Adviseur Water        en  Natuur.
         Erisman, J.W. & T. Brouwer          (2021), De stikstofdepositie bijdragekaart voor effectieve emissievermindering uit
                 de landbouw, Vol. UL-CML-rapport 200, Leiden: Universiteit Leiden, Centrum                         voor  Milieuwe-
                 tenschappen.
         Europese Commissie (2020a), Biodiversity strategy for 2030                   concrete actions. European Commission, Direc-
                                                                                    -
                 torate General    Environment, geraadpleegd via https://ec.europa.eu/environment/strategy/bi-
                 odiversity-strategy-2030             en
         Europese Commissie (2020b), European Green Deal, The EU’s roadmap fora sustainable economy, striving                         to
                 make Europe climate neutral in 2050. European Commission, Directorate General Environment, ger-
                 aadpleegd      via https://ec.europa.eu/environment/strategy nl
         PBL | 103
                                                                                                                                         0000000824
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>20075260
         Europese Commissie (2020c¢), Impact               Assessment     accompanying the document Stepping up Europe’s 2030
                 climate ambition.     Investing  in a climate-neutral      future for the benefit of our people, Staff working doc-
                 ument     SWD(2020) 176 final, part            1  and 2, Brussels, 17    September     2020.
                   R.&F                   (2017), Lerende evaluatie van het Natuurpact:          naar  nieuwe  verbindingen tussen   na-
                 tuur, beleid  en samenleving,     Den     Haag: Planbureau         voor  de  Leefomgeving.
                   R., I. Bouwma, W. Kuindersma, D.-J.                  van  der Hoek, A. Gerritsen, E. Kunseler, A.      Buijs,  5. van
                 Broekhoven,       B. de   Knegt &     C. Aalbers (2020), Lerende evaluatie van het         Natuurpact 2020: Geza-
                 menlijR de puzzel leggen voor natuur, economie en maatschappij: tweede rapportage,                 Den  Haag: Plan-
                 bureau voor de Leefomgeving.
         Frins, R. (2021), ‘Gloort er licht      aan    het einde       van de stikstoftunnel? Een      analyse   van het wetsvoor-
                 stel stikstofreductie       en natuurverbetering’, Tijdschrift          voor Bouwrecht, 14(1): 4-16.
         Geest, L.  van   (2021), Bestemming Parijs: Wegwijzer             voor  KlimaatReuzes 2030, 2050, Eindrap portage stu-
                 diegroep Invulling klimaatopgave Green Deal,                      Den Haag.
         Gies, T. J. A. & A. Bleeker      (2008), Ammoniakdepositie            op Natura-2000    gebieden Mariapeel,   Deurnese Peel   en
                 Groote Peel,   Wageningen: Alterra.
         Grinsven, H.J. van, M.M.        van   Eerdt, H. Westhoek & S. Kruitwagen (2019), ‘Benchmarking eco-effi-
                 ciency and footprints of Dutch agriculture                 in  European    context and    implications for policies
                 for climate and environment’, Frontiers in Sustainable Food Systems (3): 13.
         Groenestein, K., P. Bikker, C.        van   Bruggen,        H.  EEE®   J. van Harn, J. Huijsmans, N.             L. Sebek& I.
                 Vermeij (2017), PAS Aanvullende reservemaatregelen Landbouw: uitwerking van een Quick scan, Rap-
                 port 1145, Wageningen: Wageningen University & Research, Livestock Research.
         Groenestein, K., N.                H.  BEE     L.  Sebek,     C. van   Bruggen, J. Huijsmans & |. Vermeij (2019), PAS
                 Update   aanvullende     reservemaatregelen Landbouw, no. 1214, Wageningen: Wageningen University
                 & Research, Livestock Research.
         Haar, B. ter   (2021), Normeren      en beprijzen van stikstofemissies,       Den   Haag: ABDTopconsult.
         Hekkenberg,      M., P. Boot & J. Notenboom                (2020), Het Europese Klimaatplan 2030. Aandachtspunten voor
                 de afstemming     tussen   Europees en nationaal Rlimaatbeleid, Den Haag: Planbureau voor de Leefom-
                 geving.
                      T. (red.),  N.A.C. Smits     (red.),   J.   Dijkstra,  P. Geerdink, K. Groenestein, J.      Huijsmans,    R.E.E.
                 Jongschaap,      R.  Jongeneel,     H. Kros, S. Munniks, N.                   M. Ravesloot, G. Velthof     & C.J.
                 Voogd (2020), Ruimtelijke aanpak van het stikstofprobleem; Inzicht in oplossingsrichtingen vanuit land-
                 bouw en natuur, Wageningen: Wageningen University & Research.
                      T., N.A.C. Smits, J. Dijkstra, P. Geerdink, K. Groenestein, J. Huijsmans, R.E.E. Jongschaap,
                 R.Jongeneel,       H. Kros, S. Munniks, N.                    M. Ravesloot, G. Velthof & C.J.      Voogd (2020),
                 Ruimtelijke aanpak van hetstikstofprobleem, inzicht in oplossingsrichtingen               vanuit landbouw   en natuur,
                 Wageningen: Wageningen University & Research.
         Hinsberg,    A. van   & P.  van   Egmond (2020), Quick scan intensivering natuurmaatregelen.               Een eerste inschat-
                 ting van potentiéle effecten,     Den    Haag: Planbureau          voor  de Leefomgeving.
         Hinsberg,    A. van, P.   van   Egmond,      R. Pouwels, J. Dirkx & B. Breman            (2020), Referentiescenario’s natuur,
                 tussenrapportage natuurverkenning            2050, Den      Haag/Wageningen: Planbureau           voor  de Leefom-
                 geving    &  Wageningen University.
         Hoek, D.-).    van  der, B. de Knegt & P. Giesen (2020), Bijdrage               van  herstelmaatregelen aan verbeteren biodi-
                 versiteit in het Natuurnetwerk. Achtergrondrapport lerende evaluatie              van het Natuurpact, Den Haag:
                 Planbureau      voor   de   Leefomgeving.
         PBL|104
                                                                                                                                          0000000825
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>20075260
         Janssen, JLA.M.,, J.H.J. Schaminee, R. Bobbink, N.A.C. Smits & H. Weersinkt (2014) ‘Herstelmaatrege-
                  len’, blz. 111-146 in: A.J.M. Jansen, H.F.              van  Dobben, M.E. Nijssen, J.H. Bouwman & D. Bal,
                 eds., PAS Herstelstrategieén. Deel I: Algemene inleiding herstelstrategieén: beleid, kennis              en maatregelen.
         Janssen, J.A.M. (red.), R.J. Bijlsma (red.), G.H.P. Arts, M.J. Baptist, S.M. Hennekens, B. de Knegt, T.
                 van    der    Meij,    J.H.J. Schaminée, A.J.       van Strien, S. Wijnhoven, T.J.W. Ysebaert (2020). Habitat-
                  richtlijnrapportage           2019: Annex D       Habitattypen; Achtergronddocument. WOt-technical re-
                  port 171. Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, Wageningen.
         Jentink, R. (2018), Embryonale duinen op               het  strand Aanwezigheid     van embryonale en witte duinen   op de stran-
                 den   van    de Zuidwestelijke Delta, Den Haag: Rijkswaterstaat.
         Jongeneel,      R. & C. Daatselaar          (eds.) (2021), Indicatieve berekeningen bij de beleidsfiches van de verkenning
                 Normeren         en beprijzing, Wageningen:          WEcR.
         Kuindersma, W.,            D. Kamphorst &         F. Kistenkas    (2021), De gevolgen    van  de stikstofaanpak voor  het natuur-
                 beleid, Wageningen: WENR
         Lamers, L.(red.), J. Sarneel, J. Geurts, M. Dionisio Pires, E. Remke, H.                     van   Kleef, M. Christianen, L.
                  Bakker, G. Mulderij, J. Schouwenaars, M. Klinge, N. Jaarsma, S.                       van  der Wielen, M. Soons, J.
                 Verhoeven,           B.  Ibelings,   E. van  Donk,    W.  Verberk,   H. Esselink & J. Roelofs     (2010), Onderzoek   ten
                 behoeve      van    het herstel  en  beheer van Nederlandse      laagveenwateren. Eindrapportage 2006-2009 (fase
                 2),  Den     Haag:      Ministerie    van   Landbouw, Natuur        en Voedselkwaliteit.
         Lesschen, J.P,        J.  Reijs,  T. Vellinga, J. Verhagen,        H. Kros, M. de Vries, M., T. Slier, A. Gonzalez Mar-
                 tinez,    I. Vermeij       & C. Daatselaar (2020), Scenariostudie         perspectief voor ontwikRelrichtingen Neder-
                 landse landbouw in 2050,             no. 2984, Wageningen: Wageningen Environmental Research.
         LNV (2019),      Kamerbrief Appreciatie IPBES-rapport en aankRondiging interdepartementaal programma Verster-
                 Ren Biodiversiteit, 7 oktober 2019, DGNVLG/19223509, Den Haag: Ministerie                           van  Landbouw,
                  Natuur      en    Voedselkwaliteit.
         LNV   (20204), Kamerbrief over voortgang stikstofproblematiek: structurele aanpak,                   Den  Haag:  Ministerie  van
                  Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
         LNV   (2020b), Wijziging van de Wet natuurbescherming                  en de Omgevingswet (stikstofreductie    en natuurverbete-
                 ring),   Den      Haag: Ministerie       van  Landbouw, Natuur         en  Voedselkwaliteit
         LNV (2021),     Verkenning ecologische autoriteit,                Den   Haag: Ministerie     van   Landbouw, Natuur      en
                 Voedselkwaliteit, geraadpleegd via https://www.aanpakstikstof.nl/documenten/publica-
                 ties/2021/06/29/verkenning-ecologische-autoriteit-juni-2021
         Paul, H. (2021), Stikstofruimte           voor  de toeRomst,    Langetermijnverkenning stikstofproblematiek: doel, integrali-
                 teit  en regie,     Den    Haag: Ministerie      van   Binnenlandse Zaken       en Koninkrijksrelaties, Algemene
                  Bestuursdienst.
         PBL  (2019a), Het Klimaatakkoord: effecten              en  aandachtspunten,     Den   Haag: Planbureau     voor  de Leefom-
                 geving.
         PBL  (2019b), Dagelijkse kost.          Hoe overheden, bedrijven en consumenten kunnen bijdragen            aan een duurzaam
                 voedselsysteem,          Den   Haag: Planbureau voor de Leeformgeving.
         PBL  (2021), Analyse Leefomgevingseffecten Verkiezingsprogramma’s 2021-2025, CDA, D66, GroenLinks, SP,
                  PvdA en ChristenUnie, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
         PBL, RIVM & TNO (2020), Emissieramingen luchtverontreinigende stoffen. Rapportage bij de Klimaat-                         en
                 Energieverkenning           2020, Den     Haag: Planbureau        voor  de  Leefomgeving
         PBL  (2018),    Naar een wenkend          perspectief voor de Nederlandse Landbouw. Voorwaarden           voor verandering,  Den
                  Haag: Planbureau             voor de Leefomgeving.
         PBL |  105
                                                                                                                                           0000000826
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>20075260
         Ploegmakers, H.,        S. Turnhout,     R.P.B.  Foppen,    J.C.J.M. de Kroon & H.      Siepel (2021), ‘Natuurherstel     na
                 de   PAS-uitspraak:       van  juridische   zekerheid    naar  borging   van  ecologische   effectiviteit’, Milieu
                 en  Recht 2021(g).
         Plomp,    M. & G. Migchels (2021), Quick scan stikstofproblematiek en biologische veehouderij. Mogelijke
                 bijdrage van de biologische sector aan oplossingsrichtingen voor ammoniakproblematiek, Wageningen:
                 Wageningen University &             Research.
         Pouwels, R.,     A.                    V. Mensing, S. van Tol & LY. Frissel (2020), Achtergrondrapport referentie-
                 scenario's   natuurverkenning 2050, Volume 190 van WOt-technical report, Wageningen: Wette-
                 lijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu.
         Pouwels, R. & R.J.H.G. Henkens (2020), Naar een hoger doelbereik                 van  de Vogel- en Habitatrichtlijn in Ne-
                 derland; Een     analyse  van de resterende opgave     na 2027  voor het bereiken  van een gunstige  staat van in-
                 standhouding van alle habitattypen         en  VHRsoorten, Rapport 2989, Wageningen: Wageningen
                 Environmental Research.
         Provincie Flevoland (2020),          Stikstof in perspectief, Eerste rapportage Gebiedstafels Stikstof Flevoland, Lely-
                 stad: Provincie Flevoland.
         Remkes, J., J.    van   Dijk,  E. Dijkgraaf, A. Freriks, G. Gerbrandy, W. Maij, A. Nijhof, E. Post, R. Rabbinge
                 & M.T.                 (2020), Niet alles Ran overal: Eindadvies over structurele aanpak op lange termijn,
                 Amersfoort: Adviescollege Stikstofproblematiek.
         RIVM   (20204), Presentatie 6 maart over streefwaarden           aan  de bewindslieden, Bilthoven: RIVM, geraad-
                 pleegd    via https://www.rivm.nl/documenten/presentatie-6-maart-over-streefwaarden-aan-
                 bewindslieden
         RIVM   (2020b), Ruimtelijre verdeling van het effect van stikstofemissie reducerende bronmaatregelen, Biltho-
                 ven:   Rijksinstituut voor Volksgezondheid             en  Milieu.
         RIVM   (2021), Verwacht      effect op stikstofdepositie door fiches   normeren en   beprijzen, Bilthoven: Rijksinstituut
                 voor Volksgezondheid en Milieu.
         Rli (2018), Duurzaam       en gezond. Samen naar een houdbaar voedselsysteem,           Den   Haag:  Raad voor de Leef-
                 omgeving en Infrastructuur.
         Sanders, M., H. Bredenoord, M. Kok, M.               van Oorschot, R. Henkens, D. Kamphorst, B. de Knegt, F.
                 Langers,     T.  Mattijssen & J. Schutt (2020), Nederlands natuurbeleid in internationale context: Voort-
                 gang realisatie natuur-en biodiversiteitsbeleid, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
         Schmidt, A.M., A.       van   Kleunen, R.J. Bink & L. Soldaat (2014), Rapportages op grond            van de Europese Vo-
                 gelrichtlijn  en  Habitatrichtlijn : evaluatie  rapportageperiode 2007-2012      en aanbevelingen   voor de periode
                 2013-2018, WOt-technical report             no.  19, Wageningen: Wettelijke Onderzoekstaken Natuur &
                 Milieu.
         Smits, N.A.C. & D. Bal, eds. (2014) Herstelstrategieén stikstofgevoelige habitats. Ecologische onderbouwing
                 van  de  Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Deel I: Algemene inleiding herstelstrategieén: beleid, ken-
                 nis en  maatregelen, Wageningen: Alterra, Wageningen UR & Programmadirectie Natura 2000
                 van   het Ministerie      van  Economische zaken.
         Smits, N.A.C,,    A.S.   Adams,    D. Bal & H.M.      Beije, eds.  (2014b), Herstelstrategieén stikstofgevoelige habitats.
                 Ecologische onderbouwing         van  de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Deel 11: Herstelstrategieén
                 voor stikstofgevoelige habitats, Wageningen: Alterra, Wageningen UR & Programmadirectie Na-
                 tura 2000 van het Ministerie van Economische zaken.
         Suding,   K.N. (2011), ‘Toward an era of restoration in ecology: successes, failures, and opportunities
                 ahead’, Annual review ofecology, evolution, and systematics 42: 465-487.
         PBL   [106
                                                                                                                                      0000000827
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>20075260
         Tweel, M.    van  den,  M.  Demmers, S.     van  der Tak, S.,   Verhagen, M., Thijssen, |., & Vonhof, J. (2021),
                 ‘Boeren, ondernemers        en  natuurbeheer bieden        oplossing voor stikstofimpasse’ Financieel
                 Dagblad,   25 mei   2021.
         Vellinga, Th.V.,   .W. Reijs, J.P. Lesschen & H.R. van Kernebeek (2018), Lange termijn opties voor reductie
                 van  broeiRasgassen uit de Nederlandse landbouw, een verkenning, Rapport 1133, Wageningen: Wa-
                 geningen Livestock      Research.
                M. & A                    (2019), Stikstof  in Perspectief, Den  Haag: Planbureau      voor de  Leefomge-
                 ving.
                M., L. Pols & F.   van Dam (2020),     Stikstof: Ruimte voor perspectief,  Den  Haag: Planbureau     voor de
                 Leefomgeving.
         Wamelink, G.W.W., P.W. Goedhart, H.D. Roelofsen, R. Bobbink, M. Posch & H.F.                     van  Dob-
                 ben (2021), Relaties tussen de hoeveelheid stikstofdepositie     en de kwaliteit van habitattypen, Rapport
                 Wageningen Environmental Research,              no.  3089, Wageningen: Wageningen Environmental
                 Research. https://doi.org/10.18174/547752
         Watts, K., R.C. Whytock, K.J. Park, E. Fuentes-Montemayor, N.A. Macgregor, S. Duffield & P.J.K.
                 McGowan (2020),       ‘Ecological time-lags      and the   journey towards conservation success’,       Na-
                 ture Ecology & Evolution   4: 304-311.
         Weijs,  W.A & B.F.    van  Tooren   (2014), ‘Verlanding in nieuwe petgaten         van   de Oostelijke Vechtstreek’
                 De Levende Natuur 115,    no. 002:   42-438.
         WNF   (2020), Het Living Planet Report Nederland       —
                                                                  Natuur   en landbouw verbonden, Zeist: Wereld Natuur
                 Fonds Nederland.
         WNF   (2021), Stikstof en natuurherstel, Onderzoek      naar een ecologisch noodzakelijre reductiedoelstelling van
                 stikstof, Zeist: Wereld Natuur Fonds Nederland.
         WUR    (2020), Handboek Kwantitatieve Informatie Veehouderij           KWIN, Wageningen: Wageningen Univer-
                                                                              —
                 sity & Research.
         WUR    (2021), Bedrijfsstructuur: lichte daling aantal bedrijven in 2019, Agrimatie via https://www.agrima-
                 tie.nl/ThemaResultaat.aspx?subpublD=2232&themalD=2286&indicator|D=3049
         PBL | 107
                                                                                                                             0000000828
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>