Wet verbetering uitvoerbaarheid van toeslagen.

Bij Kabinetsmissive van 31 augustus 2020, no.2020001667, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën (Toeslagen en Douane), mede namens de Staatssecretaris van Financiën (Fiscaliteit en Belastingdienst), de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister voor Medische Zorg, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en enkele andere wetten met het oog op verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen (Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen), met memorie van toelichting.Het voorstel is onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2021 samen met de wetsvoorstellen: Belastingplan 2021, Overige fiscale maatregelen 2021, CO2-heffing industrie, Wijziging van de Wet opslag duurzame energie- en klimaattransitie in verband met de vaststelling van tarieven voor de jaren 2021 en 2022, Aanpassing box 3, Differentiatie overdrachtsbelasting en Eenmalige huurverlaging huurders met lager inkomen.Met het voorstel wordt in het toeslagenstelsel een aantal praktische aanpassingen doorgevoerd. (zie noot 1) Daartoe wordt de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) gewijzigd. De rode draad van deze wijzigingen is om daarmee de Belastingdienst/Toeslagen beter in staat te stellen meer maatwerk aan toeslaggerechtigden te bieden en de praktische rechtsbescherming te vergroten en zo de ‘menselijke maat’ in het stelsel te verbeteren. Deze wijzigingen van praktische aard worden ingevoerd vooruitlopend op een aangekondigde fundamentele hervorming van het toeslagenstelsel.De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de ambitie om in de uitvoering van de toeslagwetgeving de menselijke maat terug te brengen en te komen tot meer maatwerk. Volgens de Afdeling moet echter ook de vraag onder ogen worden gezien of de Belastingdienst/Toeslagen over voldoende capaciteit en mogelijkheden beschikt om de voorgestelde maatregelen in de praktijk zonder te grote risico’s en problemen uit te voeren, en zonder dat andere taken in het gedrang komen. Voorkomen moet worden dat de problemen bij de Belastingdienst/Toeslagen alleen maar groter worden door de stapeling van eisen die aan de dienst worden gesteld, en dat daarmee ook de kans op teleurstellingen voor belanghebbenden toeneemt. Daarnaast maakt zij enkele opmerkingen van technische aard. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het voorstel en de toelichting.1. InleidingDe toelichting vermeldt dat in de afgelopen jaren duidelijk is geworden dat het huidige toeslagenstelsel grote nadelen kent. (zie noot 2) Het stelsel leidt tot een groot aantal terugvorderingen en nabetalingen en leidt daarmee tot veel onzekerheid bij burgers. Dit komt omdat voorschotten in het stelsel een belangrijke rol vervullen. De reden daarvan is dat belanghebbenden de desbetreffende kosten vaak niet zelf (kunnen) voorfinancieren en omdat het toetsingsinkomen op basis waarvan de definitieve hoogte van de toeslag wordt bepaald, pas na afloop van het kalenderjaar kan worden vastgesteld.De aansluiting van de toeslagen bij de fiscaliteit (die ook zichtbaar is in de vormgeving van de Awir) en de wens om betrokkenen snel die financiële ondersteuning te bieden die zij op dat moment nodig hebben, leidt tot een ingewikkelde systematiek met veel onzekerheid voor de betrokkenen. De aansluiting bij de fiscaliteit in de vormgeving van de Awir heeft daarenboven tot gevolg dat in de afgelopen jaren de verhouding tussen de Awir en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot veel vragen heeft geleid. Het voorliggende voorstel maakt de verhouding tussen Awir en Awb er niet eenvoudiger op. Verschillende van de in de Awir voorgestelde bepalingen vertonen flinke overlap met bestaande bepalingen in de Awb. Een fundamentele hervorming van het toeslagenstelsel wordt aangekondigd. Bij die hervorming zullen deze vraagstukken van meer systematische aard een plaats moeten krijgen, zodat een inzichtelijker stelsel ontstaat.In dit verband moet worden bedacht dat het bij toeslagen om enorme aantallen beschikkingen gaat. Er worden meer dan 7 miljoen toeslagen uitgekeerd aan meer dan 5,5 miljoen huishoudens. (zie noot 3) Die grote aantallen hebben een aanzienlijke impact op de inrichting van processen en het functioneren van de Belastingdienst/Toeslagen. Daarbij dient niet alleen rechtvaardigheid en de menselijke maat in ogenschouw te worden genomen, maar zijn ook effectiviteit en uitvoerbaarheid van groot belang. Dat in de afgelopen periode rechtvaardigheid en de menselijke maat teveel uit het oog zijn verloren is helder. Telkens weer zal naar een redelijke balans moet worden gezocht. Dat is, zeker met het oog op de voorgeschiedenis, geen sinecure.Het voorstel beoogt slechts enkele praktische verbeteringen in het bestaande stelsel aan te brengen, vooruitlopend op een fundamentele hervorming van het stelsel. Tegen deze achtergrond richt de Afdeling zich in dit advies niet op de meer fundamentele vraagstukken, die ook in dit voorstel aan de orde zijn, maar beperkt zij zich tot met name de praktische aspecten van het voorstel.2. Maatwerk en menselijke maatHet voorstel is erop gericht om bij de uitvoering van de toeslagen de menselijke maat terug te brengen en te komen tot meer maatwerk. Daartoe wordt op een aantal plaatsen voorzien in procedurele waarborgen. Het gaat om vastlegging van regels die de Belastingdienst/Toeslagen moet hanteren, bijvoorbeeld het geven van gelegenheid om een zienswijze naar voren te brengen, het sturen van een aanmaning om gegevens aan te leveren en het maken van een belangenafweging met de mogelijkheid van matiging bij een terugvorderingsbesluit. Sommige van deze voorzieningen zullen in geautomatiseerde vorm kunnen worden doorgevoerd, voor andere voorzieningen zal geautomatiseerde uitvoering niet (meer) mogelijk zijn en is een handmatige aanpak vereist.Daarnaast zij opgemerkt, dat verschillende onderdelen van het voorstel ertoe leiden dat meer procedurele stappen moeten worden gezet voordat een besluit wordt genomen. Het gevolg daarvan kan zijn dat dit afdoet aan de effectiviteit van de uitvoering en dat een en ander tot vertraging in het besluitvormingsproces leidt, ook in situaties waarin snelheid geboden is. Dan moet niet alleen aan gevallen van fraude worden gedacht, maar ook aan situaties waarin maandelijkse betalingen ten onrechte tot een te hoog bedrag plaatsvinden: hoe langer het duurt tot een besluit wordt genomen, hoe verder daarmee het terug te vorderen bedrag oploopt.Gelet op de voorgeschiedenis begrijpt de Afdeling de ambitie om in de uitvoering van de toeslagwetgeving de menselijke maat terug te brengen en te komen tot meer maatwerk. Zij wijst echter ook op de vele problemen die de Belastingdienst/Toeslagen thans al heeft bij de uitvoering van de toeslagenwetgeving en bij de afwikkeling van de problematiek uit het verleden. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen dat het bij toeslagen, zoals hiervoor in punt 1 is geschetst, om processen gaat met grote aantallen beschikkingen. Dat betekent dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden tot maatwerk, tenzij men bereid is om aanzienlijke investeringen te doen in - vooral - personeel.Het is de Afdeling in dit verband opgevallen dat voor de uitvoering van de voorgestelde maatregelen een relatief klein bedrag van € 1,25 miljoen structureel en een beperkte personeelsuitbreiding is ingeboekt. (zie noot 4) De Afdeling wijst er in dit verband ook op dat de Belastingdienst/Toeslagen in de uitvoeringstoetsen bij verschillende onderdelen van het voorstel zorgen uit over de ingrijpende gevolgen voor de uitvoering(scapaciteit) en aandacht vraagt voor de risico’s van procesverstoringen. (zie noot 5)