Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Bij Kabinetsmissive van 3 maart 2020, no.2020000357, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Milieu en Wonen, mede namens de Minister van Defensie, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Justitie en Veiligheid, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot aanvulling en wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit, de intrekking en wijziging van andere besluiten en regeling van overgangsrecht voor de invoering van de Omgevingswet (Invoeringsbesluit Omgevingswet), met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit vormt samen met het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet en de Invoeringsregeling Omgevingsregeling het zogenoemde invoeringsspoor van de Omgevingswet. Het invoeringsspoor beoogt een zorgvuldige en soepele overgang van de bestaande regelgeving naar het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit. Zij adviseert in de toelichting aandacht te schenken aan de rol van de verschillende bestuursorganen in de gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving. De Afdeling maakt verder opmerkingen die zien op een verantwoord moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zij gaat daarbij in het bijzonder in op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en de voortgang van de implementatie van het nieuwe stelsel bij bestuursorganen.De Afdeling adviseert de Omgevingswet niet in werking te laten treden voordat de zekerheid is verkregen dat alle gemeenten op het moment van inwerkingtreding op het DSO zijn aangesloten en alle functies die behoren bij de minimale invulling van het DSO goed werken. In het bijzonder adviseert zij om in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per bestuurslaag meer aandacht te schenken aan het vullen van het DSO en de Omgevingswet niet in werking te laten treden voordat die vulling volledig is.Mede vanuit het perspectief van burgers en bedrijven, dient inzichtelijk te worden gemaakt welke doorontwikkeling en uitbouw van het DSO minimaal noodzakelijk worden geacht om de doelstellingen van de Omgevingswet te kunnen behalen. Voorts adviseert zij om inzicht te geven in de termijn waarbinnen die noodzakelijke doorontwikkeling en uitbouw zullen worden gerealiseerd.Verder adviseert de Afdeling de Omgevingswet niet eerder in werking te laten treden dan nadat op grond van de halfjaarrapportages de zekerheid is verkregen dat de betrokken overheden aan alle voor hen gestelde criteria voldoen en klaar zijn om de hun in de Omgevingswet toebedeelde taken uit te voeren.Ten slotte maakt de Afdeling nog twee technische opmerkingen. Zij adviseert in de eerste plaats te voorzien in een overgangsrechtelijke bepaling, die regelt dat toepassing van bestaande ontheffingsmogelijkheden in bestemmingsplannen (en andere ruimtelijke besluiten), die van rechtswege opgaan in het omgevingsplan, ook onder de Omgevingswet een bevoegdheid blijft, waarbij voldaan moet zijn aan de eis dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening (of een evenwichtige toedeling van functies aan locaties).De tweede technische opmerking betreft het advies om in de toelichting te verduidelijken of een uitzondering op het verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten alleen betekent dat geen vergunningplicht vooraf bestaat, of ook dat geen handhaving achteraf kan plaatsvinden van regels in het omgevingsplan.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.1. Het ontwerpbesluit in het wetgevingstraject van de stelselherzieningDe transitie naar het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht gaat in stappen. De vernieuwing, die gericht is op het samenbrengen van de gebiedsgerichte regelgeving van de fysieke leefomgeving, loopt langs drie zogenoemde sporen: het hoofdspoor, het invoeringsspoor en het aanvullingsspoor.Het hoofdspoor wordt gevormd door de Omgevingswet zelf, de vier omgevings-algemene maatregelen van bestuur (amvb’s), en de Omgevingsregeling. Het ontwerpbesluit vormt samen met de Invoeringswet Omgevingswet en Invoeringsregeling Omgevingswet het invoeringsspoor van de Omgevingswet. Met het invoeringsspoor wordt een zorgvuldige en soepele overgang van bestaande regelgeving naar de regelgeving van het nieuwe stelsel beoogd. Het aanvullingsspoor wordt gevormd door vier aanvullingswetten, vier aanvullingsbesluiten en vier aanvullingsregelingen.Het ontwerpbesluit bevat drie hoofdgroepen van regels:• Overgangsrecht. Het gaat in de eerste plaats om algemeen overgangsrecht, in aanvulling op het in de Invoeringswet reeds opgenomen overgangsrecht. Daarnaast wordt de zogenoemde bruidsschat geregeld. De bruidsschat voegt (tijdelijke) regels toe aan omgevingsplannen en waterschapsverordeningen over onderwerpen die nu nog op rijksniveau geregeld worden, maar die onder de Omgevingswet op decentraal niveau moeten worden geregeld. (zie noot 1) Deze (tijdelijke) regels zijn nodig ter voorkoming van een rechtsvacuüm waarbij de oude rijksregels zijn vervallen maar de betrokken onderwerpen op decentraal niveau nog niet zijn geregeld.• Intrekking van 35 amvb’s die opgaan in de Omgevingswet en wijziging van 45 andere amvb’s om deze te laten aansluiten bij de Omgevingswet en de vier omgevings-amvb’s.• Wijziging en aanvulling van de vier omgevings-amvb’s zelf. Daarbij gaat het om onderwerpen die nog niet waren opgenomen omdat de bestaande regelgeving bijvoorbeeld nog wijzigde, of om uitwerkingen van het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet en de verwerking van de moties van de parlementaire behandeling van de vier ontwerp-amvb’s.2. Het stelsel in het korta. Doelen en uitgangspuntenHet maatschappelijke doel van het nieuwe stelsel is in de Omgevingswet zelf expliciet vastgelegd. (zie noot 2) Het stelsel is gericht op: "het met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, en in onderlinge samenhang:- bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en- doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijk behoeften."Het maatschappelijk doel van het nieuwe stelsel kan worden samengevat in het motto van de Omgevingswet: "ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit".De vorm en de inhoud van de stelselherziening van het omgevingsrecht zijn gebaseerd op vier verbeterdoelen. Deze verbeterdoelen zijn sturend voor de gemaakte keuzen voor de verdere uitwerking van het nieuwe stelsel en daarmee ook voor dit besluit.De vier verbeterdoelen zijn:1. het vergroten van de inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruikersgemak van het omgevingsrecht;2. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.Daarnaast gelden er uitgangspunten voor het nieuwe stelsel. Een belangrijk uitgangspunt is gelijkwaardige bescherming: het niveau van bescherming van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit moet gelijkwaardig zijn aan het huidige niveau. Hetzelfde geldt voor het niveau van rechtsbescherming. Een ander belangrijk uitgangspunt is de vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte binnen de doelen van de wet en de overige wettelijke bepalingen. Ten slotte geldt als belangrijk uitgangspunt: decentraal tenzij. Dit houdt in dat de gemeente primair verantwoordelijk is voor de zorg voor de fysieke leefomgeving.b. Instrumentarium en doorwerking van beleidDe zorg van de overheid voor de leefomgeving wordt in het nieuwe stelsel inhoudelijk gekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot bestuursorganen - omgevingswaarden en instructieregels - en met algemene regels voor burgers en bedrijven.Omgevingswaarden zijn maatstaven die voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten, de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen als beleidsdoel vastleggen. Deze omgevingswaarden kunnen bij omgevingsplan (door de gemeente), omgevingsverordening (door de provincie) of amvb worden vastgesteld. Zonder nadere bepalingen werken omgevingswaarden niet door bij de vaststelling van besluiten zoals omgevingsvisies, omgevingsplannen en omgevingsvergunningen.Om doorwerking te bewerkstelligen zijn er instructieregels (van het Rijk of de provincie) die het bevoegd gezag verplichten een omgevingswaarde op een bepaalde wijze te betrekken bij een besluit. Het Rijk en de provincies kunnen bij amvb respectievelijk omgevingsverordening instructieregels geven over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten of over de uitoefening van taken door andere overheden. De instructieregels zijn bindend voor overheden.3. Eerdere adviezen van de AfdelingIn 2012 heeft de Afdeling een voorlichting uitgebracht over de voorgenomen stelselherziening. (zie noot 3) In 2014 is geadviseerd over de Omgevingswet zelf. (zie noot 4) Eind 2017 is één gezamenlijk advies uitgebracht over de Invoeringswet Omgevingswet en de vier omgevings-amvb’s die deel uitmaken van het hoofdspoor. (zie noot 5) In 2017 en 2018 zijn adviezen uitgebracht over de aanvullingswetten Geluid, (zie noot 6) Bodem, (zie noot 7) Natuur, (zie noot 8)en Grondeigendom. (zie noot 9)Vanaf 2017 heeft de Afdeling in haar adviezen geëxpliciteerd hoe zij de toetsing van de regelgeving in de stelselherziening heeft aangepakt. Zij heeft aangegeven de met de Omgevingswet gemaakte keuzes voor het nieuwe stelsel als uitgangspunt te nemen voor de verdere advisering en zich te zullen richten op de vraag of nieuwe regelgeving bijdraagt aan het behalen van de verbeterdoelen van het nieuwe stelsel en consistent is met de uitgangspunten en het instrumentarium van de Omgevingswet. Daarbij heeft de Afdeling zich, gelet op de omvang en voorgeschiedenis van de ter toetsing voorliggende pakketten regelgeving, steeds beperkt tot de hoofdlijnen daarvan.Het nu voorliggende ontwerpbesluit is één van de laatste onderdelen van het wetgevingstraject dat moet leiden tot de invoering van de Omgevingswet. De Omgevingswet zelf en de vier omgevings-amvb’s zijn al in het Staatsblad gepubliceerd. Het ontwerpbesluit bevat ook geen belangrijke beleidsmatige en systeemkeuzes meer. Het gaat vooral om de invoering en om de uitwerking van eerder gemaakte keuzes. Gelet hierop, en ook op de omvang van het voorliggende ontwerp, beperkt de Afdeling zich ook in dit advies wederom tot de hoofdlijnen van het stelsel zoals die nu worden ingevuld en is van een toets op detailniveau afgezien.Tevens wil de Afdeling in lijn met haar eerdere advisering aandacht vragen voor het volgende. Vanaf de start van het lang lopende wetgevingstraject van de Omgevingswet hebben de ontwikkelingen in Nederland niet stilgestaan. Nederland staat waar het betreft de fysieke leefomgeving voor een aantal grote opgaven. De bouwopgave voor de periode 2019-2030 bedraagt bijvoorbeeld jaarlijks naar schatting ruim 95 duizend woningen. (zie noot 10) Daarnaast moet vorm worden gegeven aan de energietransitie. En ook op het gebied van infrastructuur moeten keuzes gemaakt worden. Woningbouw, energievoorziening, infrastructuur en natuurbelangen concurreren met elkaar. De grenzen aan het ruimtegebruik komen al op korte termijn in zicht. (zie noot 11) Er is daarom een steeds nadrukkelijker maatschappelijk debat over de fysieke leefomgeving.De Omgevingswet zal de betrokken bestuurslagen het instrumentarium moeten bieden om in samenwerking en op gecoördineerde wijze te kunnen komen tot een verantwoorde ruimtelijke inpassing van de genoemde opgaven, waarbij oog is voor de onderlinge samenhang en alle betrokken belangen.De Tweede Kamer heeft vanuit dat perspectief in een Algemeen Overleg over het ontwerp van de omgevingsvisie van het Rijk - de zogenoemde Nationale Omgevingsvisie (NOVI) - in november vorig jaar verzocht om in de definitieve NOVI meer richtinggevende keuzes te maken. (zie noot 12) Het kabinet heeft die aanvullende nationale richtinggevende keuzes benoemd en erkend dat dit om meer regie vraagt vanuit het Rijk om richting te geven aan de toekomstige fysieke leefomgeving van Nederland. Daarbij is de insteek van het kabinet dat meer regie vanuit het Rijk niet betekent het centraliseren van taken en verantwoordelijkheden, maar wel het geven van richting op grote opgaven en regie op goed samenspel. Het betekent volgens het kabinet ook kiezen voor samenwerking tussen overheden, anders gezegd: het werken als één overheid vanuit het stelsel van de Omgevingswet. (zie noot 13)De Afdeling vraagt in dit kader aandacht voor het volgende.Artikel 2.1 van de Omgevingswet bevat de kernopdracht voor overheden: de taken en bevoegdheden worden uitgevoerd met oog voor de onderlinge samenhang van de relevante onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving en van de daarbij betrokken belangen. Artikel 2.2 verplicht bestuursorganen in algemene zin tot onderlinge afstemming en brengt tot uitdrukking dat zij hun taken en bevoegdheden ook gezamenlijk kunnen uitoefenen. Artikel 2.3 bevat het subsidiariteitsbeginsel "decentraal, tenzij". Het samenstel van deze artikelen brengt aldus de integrale en gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle overheden in abstracto tot uitdrukking en vormt daarmee de basis voor de bestuurlijke verhoudingen.In het advies over de Invoeringswet Omgevingswet en de bijbehorende omgevings-amvb’s constateerde de Afdeling echter al dat het samenstel van deze artikelen voor de bestuurlijke praktijk weinig houvast biedt. Het is de vraag of altijd voldoende duidelijkheid zal bestaan over ieders rol in de gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving. Duidelijke afspraken hierover zullen cruciaal zijn om interbestuurlijke fricties te voorkomen. De totstandkoming van solide bestuurlijke afspraken - en de nakoming daarvan - verdient daarom de aandacht van alle betrokken overheden, zowel in de komende jaren waarin het stelsel verder wordt voorbereid als in de periode na de inwerkingtreding ervan, zo merkte de Afdeling in dat advies op.De Afdeling begrijpt dat in dit stadium van de stelselherziening niet meer wordt afgeweken van de fundamentele keuzes die bij het ontwerpen van dat stelsel zijn gemaakt. Dat laat evenwel onverlet dat het geconstateerde gebrek aan houvast voor de bestuurlijke praktijk een punt van aanhoudende zorg is, zeker met het oog op de genoemde grote maatschappelijke opgaven Juist daar waar het belangrijk is dat overheden samenwerken als één overheid is een dergelijke houvast essentieel. Gelet op de hiervoor geschetste uitdagingen is het de vraag of de Omgevingswet voldoende houvast biedt. Het is daarom cruciaal dat die houvast op andere wijze, aansluitend op de afstemmings- en samenwerkingsbepalingen van de Omgevingswet wordt geboden.De Afdeling adviseert daaraan in de toelichting aandacht te schenken.4. Invoeringsrisico’sIn haar advies van 2017 over de Invoeringswet en de vier omgevings-amvb’s heeft de Afdeling uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de risico’s die met de invoering van het nieuwe stelsel gepaard gaan. De Afdeling heeft er onder meer op gewezen dat de invoering van het nieuwe stelsel aanzienlijke lasten meebrengt voor in het bijzonder de gemeenten, zowel door de overgang naar een nieuw stelsel - met DSO - als door de extra vrijheid en verantwoordelijkheden die gemeenten krijgen. Grote gemeentelijke bestuurskracht en een sterk ambtelijk apparaat zijn vereist. De Afdeling heeft het belang van invoeringsbegeleiding voor gemeenten en de totstandkoming van solide bestuurlijke afspraken benadrukt.