Wijziging van de Pensioenwet en Wvb in verband met introduceren keuzemogelijkheid bedrag ineens, vrijstelling RVU-heffing en uitbreiden verlofsparen.

Bij Kabinetsmissive van 11 juni 2020, no.2020001169, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling, de Wet op het financieel toezicht, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met de introductie van de mogelijkheid om een deel van de waarde van de aanspraken op ouderdomspensioen of op periodieke uitkeringen van oudedagsvoorzieningen in de derde pijler op de ingangsdatum daarvan te laten afkopen, de tijdelijke versoepeling van de pseudo-eindheffing op regelingen voor vervroegde uittreding en de uitbreiding van de fiscale ruimte voor het sparen van bovenwettelijk verlof (Wet bedrag ineens, RVU en verlofsparen), met memorie van toelichting.Het voorstel bevat drie flankerende maatregelen die zijn opgenomen in het in juni 2019 gesloten pensioenakkoord. (zie noot 1) In de eerste plaats wordt de mogelijkheid geboden om bij het ingaan van het pensioen maximaal 10% als een bedrag ineens op te nemen. (zie noot 2) In de tweede plaats geeft een - tijdelijke - versoepeling van de zogenoemde RVU-heffing (zie noot 3) meer ruimte voor uittredingsregelingen waarmee werknemers de mogelijkheid krijgen om drie jaar voor de AOW-leeftijd te stoppen met werken. Ten derde wordt de regeling voor verlofsparen uitgebreid van 50 naar 100 weken. (zie noot 4)De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de introductie van de mogelijkheid om een deel van het pensioen ineens op te nemen, gelet op de behoefte aan meer flexibiliteit bij pensioenuitkeringen. De daaraan in het voorstel gestelde voorwaarden en de gevolgen voor de inkomstenbelasting en toeslagen roepen echter de vraag op of het voorstel in deze vorm iets zal toevoegen voor de praktijk, terwijl het risico in het leven wordt geroepen dat betrokkenen beslissingen nemen die verkeerd voor hen uitvallen, nu veel betrokkenen - ook na de voorlichting door uitvoerders - de gevolgen onvoldoende zullen kunnen overzien.Bij de versoepeling van de zogenoemde RVU-heffing en de uitbreiding van de mogelijkheid van verlofsparen merkt de Afdeling op dat deze voorstellen in de voorgestelde vorm het beleid inzake duurzame inzetbaarheid en langer doorwerken dreigen te doorkruisen. De Afdeling kan zich voorstellen dat maatregelen als deze worden getroffen voor bepaalde groepen die moeite hebben om werkend de pensioenleeftijd te halen en voor wie weinig of geen alternatieven beschikbaar zijn. Dat vergt echter een veel gerichtere aanpak dan thans wordt voorgesteld.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het wetsvoorstel.Hierna wordt eerst ingegaan op de hoofdlijnen van de drie onderdelen van het wetsvoorstel (punten 1 tot en met 3). Daarna worden enkele specifieke aspecten besproken.1. Bedrag ineensVolgens de toelichting bestaat toenemende behoefte aan meer flexibiliteit met betrekking tot het pensioen, waaronder de mogelijkheid om een deel van het pensioenvermogen ineens op te kunnen nemen. (zie noot 5) Ook wordt vermeld dat het Nederlandse stelsel, in vergelijking met dat van veel andere landen, deelnemers en pensioengerechtigden weinig keuzevrijheid biedt.Tegen deze achtergrond past het voorliggende voorstel om de mogelijkheid te introduceren om een bedrag ineens op te nemen. Het ligt voor de hand dat daarbij voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Het bieden van een mogelijkheid tot opname ineens mag immers niet de werking van het pensioenstelsel als geheel in gevaar brengen.De voorwaarden die in het voorstel aan het recht op een bedrag ineens worden gesteld, roepen tegen de geschetste achtergrond echter wel vragen op.a. TijdstipDe mogelijkheid om een bedrag ineens op te nemen, wordt uitsluitend geboden op het tijdstip waarop het pensioen ingaat. (zie noot 6) Opname in de opbouwfase of uitkeringsfase is niet mogelijk. De vraag is waarom deze voorwaarde zo strikt is geformuleerd. De Afdeling wijst in dit verband op de problematiek van de zogenoemde lange balansen van huishoudens en de daarmee verband houdende beperkte vrije bestedingsruimte. In het kader van de advisering over de Miljoenennota 2020 is zij op deze problematiek uitgebreider ingegaan. (zie noot 7)Een gevolg van deze problematiek is dat juist in de opbouwfase grote behoefte kan bestaan aan de mogelijkheid een deel van het pensioen ineens op te nemen. Te denken valt aan situaties als studie van de kinderen, de aankoop van een eigen woning of ter medefinanciering van een sabbatical of studieverlof. Het voorstel zou aan het verminderen van die problematiek een nuttige bijdrage kunnen leveren, maar door de gestelde voorwaarden wordt dit effect grotendeels teniet gedaan. Van de beperking tot de ingangsdatum kan zelfs, zo is in één van de consultatiereacties opgemerkt, een perverse prikkel uitgaan om eerder met pensioen te gaan om de pensioenuitkering naar voren te kunnen halen. (zie noot 8)b. Hoog-laagEen tweede belangrijke beperking in het voorstel is dat niet tegelijkertijd voor een bedrag ineens én een hoog-laag uitkering (zie noot 9) mag worden gekozen. Bij de hoog-laag pensioenuitkering mag de verhouding hoog tot laag niet meer zijn dan 100% tot 75%. Bovendien gelden voorwaarden ten aanzien van de periode dat de uitkering hoog mag zijn. Een hoog-laag uitkering heeft per saldo het effect dat een deel van de pensioenuitkering naar voren wordt gehaald. De omvang van het deel van het pensioen dat naar voren wordt gehaald, is bij een hoog-laag uitkering uiteindelijk vergelijkbaar met dat bij een bedrag ineens. Nu de meeste pensioenuitvoerders een hoog-laag uitkering al mogelijk maken, is de toegevoegde waarde van een bedrag ineens relatief beperkt. Daarbij speelt een belangrijke rol dat ten opzichte van een hoog-laag uitkering de gevolgen voor de heffing van inkomstenbelasting en inkomensafhankelijke regelingen (zoals toeslagen) bij een bedrag ineens in veel gevallen ongunstiger zijn (zie hierna onder c).In de toelichting wordt in dit verband nog opgemerkt dat regelingen waarbij bij de pensioeningangsdatum ligt op een tijdstip vóór de AOW-leeftijd is bereikt en in die tussentijd (met AOW-gat) het pensioen (al dan niet geheel) wordt aangevuld met een (overbruggings)pensioen, die aanvulling ook geldt als hoog-laag uitkering. (zie noot 10) Indien daarvan gebruik wordt gemaakt, kan dus niet worden gekozen voor een bedrag van (maximaal) 10% ineens. Deze voorwaarde zal in de praktijk temeer betekenen dat van de thans voorgestelde regeling in veel gevallen geen gebruik zal (kunnen) worden gemaakt.c. Belastingen/toeslagenVerder merkt de Afdeling op dat de uitkering van een bedrag ineens in het jaar van die uitkering leidt tot een hoger verzamelinkomen voor de inkomstenbelasting. (zie noot 11) Het gevolg daarvan is niet alleen een hogere inkomstenbelastingheffing (mede door afbouw heffingskortingen), maar mogelijk ook een hogere inkomensafhankelijke premie voor de Zorgverzekeringswet en afbouw van toeslagen. (zie noot 12) In het bijzonder voor lagere inkomens betekent dit dat de betrokkene die kiest voor een pensioenbedrag ineens daarvan soms weinig netto overhoudt. (zie noot 13) Deze effecten lijken pensioen ineens (als variant van hoog-laag ten opzichte van een hoog - laag uitkering) in het bijzonder voor de lage inkomens onaantrekkelijk te maken.d. Informatievoorziening over het bedrag ineensDe toelichting signaleert terecht dat de introductie van de keuzevrijheid om bij pensioen een bedrag ineens op te nemen tot gevolg kan hebben dat het maken van een verantwoorde keuze voor deelnemers niet altijd eenvoudig is. (zie noot 14) De toelichting vermeldt dat pensioenuitvoerders de verplichting hebben om de aanspraakgerechtigde correct, duidelijk, evenwichtig en tijdig te informeren. (zie noot 15) Die informatie moet in ieder geval bevatten (i) de hoogte van de afkoopwaarde ("het bedrag ineens"), (ii) de daarna resterende hoogte van de periodieke, levenslange pensioenuitkering en (iii) de hoogte van de periodieke, levenslange pensioenuitkering als geen gebruik wordt gemaakt van het keuzerecht.De Afdeling merkt op dat een aanspraakgerechtigde ook precies dient te weten wat de consequenties van zijn keuze zijn voor de verschuldigde loon- en inkomstenbelasting, alsmede voor zijn aanspraken op inkomensafhankelijke regelingen, waaronder toeslagen. Voor een weloverwogen keuze is ook een berekening van die gevolgen nodig. En zonder overzicht over de totale financiële en privé-situatie van de aanspraakgerechtigde is het niet mogelijk om de gevolgen in kaart te brengen.Dit betekent dat het voorstel meebrengt dat een weloverwogen keuze eigenlijk alleen met behulp van een financieel planner of andere deskundige zal kunnen worden gemaakt. Dit zijn kostbare adviestrajecten. Het risico dat betrokkenen onvoldoende zijn geïnformeerd en op basis van onjuiste aannames beslissingen nemen die uiteindelijk nadelig uitpakken is dan ook groot. Dit is te meer relevant, omdat juist degenen met lage inkomens, voor wie de gevolgen van het kiezen voor een bedrag ineens ingrijpend kunnen zijn, (zie noot 16) minder gemakkelijk toegang hebben tot de benodigde deskundigheid. Dit betekent dat volgens de Afdeling nadere voorzieningen nodig zijn om te voorkomen dat betrokkenen als gevolg van onvoldoende informatie tot beslissingen komen die voor hen zeer nadelig uitpakken.In dit verband wijst de Afdeling er nog op dat het voorgaande ook, en mogelijk zelfs in nog sterkere mate, geldt voor de derde pijler oudedagsvoorzieningen. (zie noot 17)