Goedkeuring van het op 25 april 2005 te Luxemburg totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie; met Protocol, Toetredingsakte, Slotakte en Bijlagen (Trb. 2005, ...).

Voorstel van rijkswet houdende goedkeuring van het op 25 april 2005 te Luxemburg totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie; met Protocol, Toetredingsakte, Slotakte en Bijlagen (Trb. 2005, ...).Bij Kabinetsmissive van 9 mei 2005, no.05.001780, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister-President, de Minister van Algemene Zaken, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris voor Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet houdende goedkeuring van het op 25 april 2005 te Luxemburg totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie; met Protocol, Toetredingsakte, Slotakte en Bijlagen (Trb. 2005, ...). Het verdrag tot uitbreiding van de Europese Unie met Bulgarije en Roemenië hangt samen met de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 met tien nieuwe lidstaten uit voornamelijk Midden- en Oost-Europa. Bulgarije en Roemenië bleken meer tijd nodig te hebben om zich voor te bereiden op het lidmaatschap van de Europese Unie, waardoor voor deze landen met het verdrag wordt voorzien in toetreding per 1 januari 2007. De Raad van State van het Koninkrijk maakt enkele opmerkingen over het voorstel van rijkswet. 1. Gereedheid Bulgarije en Roemenië a. In het onderhandelingsproces is telkens aan de hand van de zogenaamde Kopenhagen-criteria beoordeeld of Bulgarije en Roemenië voldoen aan de criteria voor toelating. Uit het Verdrag en de toelichting komt naar voren dat ten aanzien van de verschillende Kopenhagen-criteria - politieke criteria, economische criteria en de overname en implementatie van het acquis - door deze landen vorderingen zijn gemaakt, maar ook dat op belangrijke punten, in het bijzonder ten aanzien van Roemenië, nog twijfels bestaan. Deze twijfels komen tot uitdrukking doordat aan het toetredingsverdrag, naast de algemene en speciale vrijwaringsclausules die ook in het Verdrag van Athene(zie noot 1) waren opgenomen, een specifieke uitstelclausule is toegevoegd. Deze uitstelclausule voorziet in de mogelijkheid van uitstel van de beoogde toetredingsdatum van 1 januari 2007 met één jaar indien duidelijk blijkt dat de stand van voorbereiding voor de aanneming en uitvoering van het acquis in Bulgarije of Roemenië zodanig is dat er een ernstig gevaar bestaat dat één van beide staten niet gereed is voor toetreding op 1 januari 2007. Voor Roemenië is dit in de slotfase van de onderhandelingen nog nader toegesneden op een aantal aandachtsgebieden (Schengen, grensbewaking, functioneren gerechtelijk apparaat, corruptiebestrijding, functioneren gendarmerie en politie, criminaliteitsbestrijding, staatssteun, herstructurering staalsector, mededingingstoezicht). In geval van ernstige tekortkomingen op die terreinen kan door de Raad van de Europese Unie met betrekking tot de toetreding van Roemenië met gekwalificeerde meerderheid tot uitstel worden besloten. De terzake opgenomen bepalingen geven slechts de mogelijkheid om vrijwaringsmaatregelen te treffen of de toetreding met een jaar uit te stellen. Er wordt daarbij derhalve van uitgegaan, dat de geconstateerde knelpunten alle van tijdelijke aard zullen zijn. Gelet op de aard en de ernst van deze knelpunten, kan de vraag opkomen, of hiermee voldoende waarborgen voor een verantwoorde toetreding zijn getroffen. De Raad adviseert in de toelichting nader op de gemaakte vorderingen en op de wijze van toetsing daarvan in te gaan en daarbij te bespreken in hoeverre en op welke gronden toetreding volgens de overeengekomen kaders realistisch moet worden geacht. b. In het toetredingsverdrag is er, net als bij vorige toetredingen, voor gekozen om de toetreding van beide landen in één toetredingsverdrag te regelen. Anders dan bij voorgaande toetredingen is een uitstelclausule opgenomen, die ertoe kan leiden dat de inwerkingtreding voor de toetredende landen verschillend zal zijn. Zoals hiervoor aan de orde is geweest, is ook de wijze waarop tot uitstel kan worden besloten voor beide landen verschillend. Dit roept de vraag op, of dit niet aanleiding had kunnen zijn om in dit geval te kiezen voor twee afzonderlijke toetredingsverdragen. De Raad adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan. c. In de toelichting (paragraaf 1.5.1) wordt opgemerkt dat, hoewel zowel Bulgarije als Roemenië bij het openen van de toetredingsonderhandelingen in 2000 voldeed aan de politieke Kopenhagen-criteria, er enige aandachtspunten waren, zoals de behandeling van minderheden, in het bijzonder Roma. Uit het vervolg van de toelichting wordt niet duidelijk of deze aandachtspunten in de loop van de onderhandelingen op afdoende wijze zijn opgelost en op welke wijze en door wie dit is beoordeeld. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen. 2. Gereedheid Europese Unie Ten tijde van het Verdrag van Nice is onderkend dat de institutionele structuur van de Europese Unie met de bij het Verdrag van Nice voorziene wijzigingen nog onvoldoende zou zijn om de Europese Unie in de toekomst naar behoren te kunnen laten functioneren (zie Verklaring nr. 23 betreffende de toekomst van de Unie). Een en ander heeft, als bekend, geleid tot de instelling van de Conventie en uiteindelijk tot het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (PbEG C 310). Anders dan ten tijde van de toetreding van de tien nieuwe lidstaten in 2004 het geval was, zou met het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa zijn voorzien in aanpassingen van het Europese constitutionele bestel die noodzakelijk zijn om een Unie met 27 lidstaten naar behoren te kunnen laten functioneren. Bij het toetredingsverdrag is qua structuur rekening gehouden met de aan de toetreding voorafgaande inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, zodat thans geen bijzondere aandacht aan dit aspect zou behoeven te worden besteed. Inmiddels zijn de uitkomsten van de referenda in Frankrijk en Nederland bekend geworden, waardoor het ratificatieproces in ieder geval in die landen is gestaakt. Dat brengt mee dat vooralsnog met de huidige structuur verder zal moeten worden gewerkt, terwijl daarvan was onderkend dat deze niet toereikend is. Gelet hierop rijst opnieuw de vraag of de Unie ook van haar kant tijdig in voldoende mate zal zijn voorbereid op de toetreding van nieuwe leden. Tevens rijst de vraag welke bijdrage Nederland hieraan kan leveren in het licht van de recente ontwikkelingen. De Raad adviseert hierop nader in te gaan. 3. Koninkrijk Met betrekking tot de positie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: NAA) in relatie tot de Europese Unie heeft de Raad bij verschillende gelegenheden gepleit voor het in de Grondwet voor Europa opnemen van een bepaling die het mogelijk maakt om via een vereenvoudigde procedure de status van de NAA in het Gemeenschapsrecht te veranderen.(zie noot 2) Thans is op de NAA de regeling inzake Landen en Gebieden Overzee van toepassing. Belangrijkste alternatief is dat van ultraperifeer gebied. Deze discussie heeft als achtergrond de sterke ontwikkeling van de Europese Unie in geografisch opzicht en met betrekking tot de werkterreinen van de Unie. Mede naar aanleiding hiervan is in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in artikel IV-440, zevende lid, een bepaling opgenomen die het onder andere voor de NAA mogelijk maakt dat op initiatief van het Koninkrijk der Nederlanden door de Europese Raad een besluit wordt genomen tot wijziging van de status ten aanzien van de Europese Unie. Nu het ratificatieproces voor het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa vooralsnog in enkele lidstaten is gestaakt, zal een eventuele wijziging van de status van de NAA uitsluitend door middel van een verdragswijziging kunnen worden bewerkstelligd. De verdere uitbreiding maakt de vraag naar de relatie van de NAA tot de Europese Unie wederom acuter, terwijl de mogelijkheden tot statusveranderingen vooralsnog zijn verminderd. Dit roept de vraag op welke stappen de NAA en Nederland thans zouden moeten zetten. De Raad adviseert hierop nader in te gaan. 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken. De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk