Goedkeuring van het op 9 december 1999 te New York totstandgekomen Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme (Trb.2000, 12).

Voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot goedkeuring van het op 9 december 1999 te New York totstandgekomen Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme (Trb.2000, 12).Bij Kabinetsmissive van 1 augustus 2001, no.01.003720, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot goedkeuring van het op 9 december 1999 te New York totstandgekomen Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme (Trb.2000, 12). Dit Verdrag maakt onderdeel uit van een lange reeks van sectorale verdragen en protocollen op het terrein van de bestrijding van internationaal terrorisme, die vrijwel alle totstandkwamen in de periode 1963-1991. Het Koninkrijk is partij bij die verdragen en heeft uitvoeringswetgeving tot stand gebracht. Van meer recente datum is het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen (Trb.1998, 84), waarbij het onderhavige Verdrag, wat doel en opzet betreft, nauw aansluit. Gelijktijdig met dit voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag, zijn aan de Raad van State (van het Koninkrijk) toegezonden een voorstel van Rijkswet tot goedkeuring van het op 15 december 1997 te New York totstandgekomen Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen,(zie noot 1) een voorstel van wet tot uitvoering van het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen en het op 9 december 1994 totstandgekomen Verdrag inzake de veiligheid van VN- en geassocieerd personeel(zie noot 2) en een voorstel van wet tot uitvoering van het Verdrag.(zie noot 3) De belangrijkste onderwerpen die in het Verdrag worden geregeld zijn: - een omschrijving van de - in de nationale wetgeving van de verdragsstaten - strafbaar te stellen financiering van terrorisme; - de rechtsmacht die de verdragsstaten op grond van de in het Verdrag beschreven jurisdictiebeginselen dienen te vestigen; - de verplichting voor de verdragsstaten van die rechtsmacht daadwerkelijk gebruik te maken, tenzij aan een andere staat wordt uitgeleverd; - de uitlevering; en - de verplichting tot een zo'n ruim mogelijke rechtshulp in strafzaken. De Raad van State van het Koninkrijk onderschrijft de strekking van het voorstel tot rijkswet maar maakt daarbij de volgende opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. Vestiging van universele rechtsmacht Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, heeft het Verdrag tot doel te voorkomen dat terroristen zich aan strafvervolging weten te onttrekken door naar het grondgebied van een andere verdragsstaat te vluchten.(zie noot 4) Artikel 7, vierde lid, van het Verdrag voorziet daartoe in de vestiging en uitbreiding van universele rechtsmacht ten aanzien van de door het Verdrag bestreken delicten. In de memorie van toelichting bij het voorstel van rijkswet(zie noot 5) wordt echter gesteld dat met de vestiging van universele rechtsmacht terughoudendheid moet worden betracht en dat daarvan alleen kan worden afgeweken als het internationale karakter van de door een verdrag bestreken gedragingen hiertoe aanleiding geeft. De memorie van toelichting verwijst naar eerdere wetten tot goedkeuring van verdragen in de periode 1983-1984 waarbij het Koninkrijk een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de verplichting tot het vestigen van (een beperkte) universele rechtsmacht. Sindsdien is echter het besef gegroeid dat het grensoverschrijdende karakter van bepaalde ernstige misdrijven of het effect daarvan in de internationale verhoudingen, het nodig maakt het territorialiteitsbeginsel als uitgangspunt voor de verdeling van rechtsmacht te relativeren en in bepaalde opzichten aan te vullen met het beschermingsbeginsel en het universaliteitsbeginsel. Dit heeft implicaties voor de internationale rechtsontwikkeling. Daarin staat de gedachte centraal dat het belang van de uitoefening van (universele) rechtsmacht ten aanzien van bepaalde delicten - de zogenaamde "offences of universal concern" - en de berechting van de daders van dit soort delicten zwaarder moet wegen dan eventuele bezwaren tegen de uitbreiding van (territoriale naar) universele rechtsmacht. Met het vestigen en uitbreiden van universele rechtsmacht wordt voorkomen dat daders kunnen ontkomen aan berechting door te vluchten naar een andere staat die geen (territoriale of personele) rechtsmacht heeft. Oorspronkelijk werd deze visie in het bijzonder gehuldigd ten aanzien van delicten als genocide en oorlogsmisdrijven. Gaandeweg is het inzicht gegroeid dat uitbreiding van de universele rechtsmacht eveneens een gepast middel is met het oog op een effectieve bestrijding van terrorisme. Ook het onderhavige Verdrag weerspiegelt de hedendaagse visie omtrent universele rechtsmacht. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad van State de memorie van toelichting aan te passen in die zin dat daarin de huidige visie omtrent (uitbreiding van) universele rechtsmacht uitdrukking vindt. 2. Interpretatieve verklaring of voorbehoud Nu de in 1983-1984 door de regering gemotiveerde terughoudendheid ten aanzien van universele rechtsmacht niet maatgevend kan zijn voor de huidige opstelling van het Koninkrijk, vraagt de Raad zich af wat de strekking en de reikwijdte is van (de eerste alinea van) de voorgestelde interpretatieve verklaring bij de artikelen 7 en 10, eerste lid.(zie noot 6) Deze verklaring is, zo blijkt uit de toelichting, geënt op het voorbehoud dat is gemaakt bij de bekrachtiging van verdragen in de periode 1983-1984. Indien met de voorgestelde verklaring niet beoogd wordt de verdragsverplichtingen op grond van de artikelen 7 en 10, eerste lid, te beperken of uit te breiden, dan is deze naar het oordeel van de Raad overbodig. De letterlijke tekst van de verklaring wijst in deze richting. Indien evenwel de verklaring zo moet worden gelezen dat deze voormelde verdragsverplichtingen beoogt te beperken, dan betreft het een voorbehoud in de zin van artikel 2, eerste lid, onder d, van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht.(zie noot 7) Daarvoor is immers irrelevant onder welke bewoordingen of benaming de verklaring is afgelegd. Artikel 19, aanhef en onder c, van dit Verdrag bepaalt dat een voorbehoud bij een verdrag gemaakt kan worden, tenzij het niet verenigbaar is met het voorwerp of het doel van dat verdrag. De in het wetsvoorstel tot uitvoering voor Nederland van het onderhavige Verdrag(zie noot 8) voorgestelde uitwerking van de verdragsverplichtingen ex artikelen 7 en 10 van het Verdrag, geeft aanleiding te veronderstellen dat de voorgestelde verklaring deze verdragsverplichtingen inderdaad beoogt te beperken. Het wetsvoorstel voorziet er namelijk in dat Nederland rechtsmacht heeft, indien de verdragsstaat die primair rechtsmacht heeft, Nederland om uitlevering verzoekt en dit verzoek wordt afgewezen. Het niet gehonoreerde uitleveringsverzoek wordt in die constructie beschouwd als een ingewilligd verzoek aan Nederland tot strafvervolging.(zie noot 9) De Raad is van oordeel dat artikel 7, vierde lid, van het Verdrag ook verplicht tot het vestigen van rechtsmacht voor gevallen waarin niet wordt uitgeleverd omdat er geen uitleveringsverzoek is gedaan. Deze interpretatie sluit aan bij de doelstelling van het Verdrag. Daarbij dient bedacht te worden dat er staten zijn die primaire rechtsmacht hebben, maar geen verzoek tot uitlevering doen omdat die staten financiering van terrorisme "dekken", of doordat het overheidsgezag tijdelijk is weggevallen. Gezien het voorgaande adviseert de Raad in de memorie van toelichting in te gaan op de betekenis van de eerste alinea van de voorgestelde interpretatieve verklaring. Is met die tekst beoogd, de verplichting tot vestiging van universele rechtsmacht te beperken, dan is dit naar het oordeel van de Raad niet verenigbaar met het voorwerp en het doel van het Verdrag. 3. Facultatieve rechtsmacht Het Verdrag geeft Nederland de mogelijkheid om zijn rechtsmacht ten aanzien van de financiering van terrorisme verder uit te breiden, bijvoorbeeld als het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlands onderdaan of tegen een in het buitenland gevestigde staats- of regeringsvoorziening (zoals diplomatieke vestigingen).(zie noot 10) Van deze mogelijkheid wordt geen gebruik gemaakt. In de toelichting wordt aangegeven dat, gezien de doelstelling van het Verdrag, verdere uitbreiding van de rechtsmacht dan vestiging van rechtsmacht op grond van artikel 7, eerste en vierde lid, van het Verdrag niet nodig is, doch eerder zal leiden tot positieve jurisdictieconflicten. De Raad kan deze motivering niet geheel volgen. Vestiging van primaire rechtsmacht op grond van artikel 7, eerste lid, en secundaire rechtsmacht op grond van artikel 7, vierde lid, van het Verdrag, biedt geen uitkomst in de situatie waarin de verdachte zich bevindt in een andere verdragsstaat, het misdrijf is gepleegd tegen één of meer Nederlanders en Nederland ten aanzien van het gepleegde misdrijf geen primaire rechtsmacht heeft. De kans dat jurisdictiegeschillen zullen ontstaan, is gezien de opzet van het Verdrag niet bijzonder groot, terwijl overlapping van jurisdictie gezien de doelstelling van het Verdrag geenszins bezwaarlijk is. In het wetsvoorstel tot uitvoering van het Verdrag inzake de veiligheid van VN- en geassocieerd personeel,(zie noot 11) wordt wel voorzien in rechtsmacht ten aanzien van delicten die tegen Nederlanders zijn gepleegd. De Raad adviseert de door het onderhavige Verdrag geboden mogelijkheid om de rechtsmacht verder uit te breiden dan de gevallen waarin dat op grond van het Verdrag verplicht is, te benutten. 4. Antilliaanse en Arubaanse uitvoeringswetgeving Het voorstel van rijkswet regelt goedkeuring voor het gehele Koninkrijk. In de memorie van toelichting wordt echter slechts ingegaan op de Nederlandse uitvoeringswetgeving. Naar het oordeel van de Raad zouden ook de toepasselijke landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en Aruba moeten worden genoemd. De Raad adviseert derhalve de toelichting op dit punt aan te passen. De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk