Goedkeuring van het op 29 april 2003 te Berlijn totstandgekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland inzake de uitoefening van de Luchtverkeersleiding door de Bondsrepubliek Duitsland boven Nederlands grondgebied alsmede de gevolgen van het burgergebruik van de luchthaven Niederrhein op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden.

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot goedkeuring van het op 29 april 2003 te Berlijn totstandgekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland inzake de uitoefening van de Luchtverkeersleiding door de Bondsrepubliek Duitsland boven Nederlands grondgebied alsmede de gevolgen van het burgergebruik van de luchthaven Niederrhein op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden.Bij Kabinetsmissive van 20 juni 2003, no.03.002614, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot goedkeuring van het op 29 april 2003 te Berlijn totstandgekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland inzake de uitoefening van de Luchtverkeersleiding door de Bondsrepubliek Duitsland boven Nederlands grondgebied alsmede de gevolgen van het burgergebruik van de luchthaven Niederrhein op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden. Het verdrag tot goedkeuring waarvan het wetsvoorstel strekt (hierna: verdrag), hangt samen met de omzetting van de Duitse militaire luchthaven Niederrhein in een burgerluchthaven. Daarvoor is inmiddels op basis van de Duitse wetgeving een vergunning afgegeven. Met dit verdrag gaat Nederland met deze omzetting akkoord onder de voorwaarde dat het gebruik van het vliegveld beperkt blijft tot de omvang zoals die is opgenomen in de vergunningsaanvraag en dat er geen nachtvluchten plaatsvinden boven Nederlands grondgebied. In verband daarmee zijn in het verdrag regels opgenomen ten aanzien van het gebruik van deze luchthaven. Deze regels hebben betrekking op de in acht te nemen geluidszones en op beperkingen van het vliegverkeer boven Nederland. In het verdrag zijn nadere afspraken tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland gemaakt ten aanzien van de procedures die bij voorgenomen wijzigingen in het gebruik van de burgerluchthaven Niederrhein in acht moeten worden genomen. Voorts bevat het een regeling van de rechtsbescherming van Nederlandse natuurlijke personen en rechtspersonen, bepalingen inzake de aansprakelijkheid en een regeling van de bescherming van persoonsgegevens. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de verhouding van het verdrag tot Europeesrechtelijke verplichtingen, de wijze waarop Duitsland en Nederland hun onderlinge verhouding in het verdrag hebben geregeld, de Duitse vergunning en de daartegen lopende, respectievelijk eventueel nog in te stellen, bezwaar- en beroepsprocedures, de regeling van de nachtvluchten en de reikwijdte van de goedkeuringswet. De Raad meent dat in verband hiermee een nadere precisering van de verdragstekst gewenst is. 1. Noodzaak De noodzaak van het verdrag wordt in de memorie van toelichting niet op de juiste wijze gemotiveerd. Onder “Nederlandse procedure” wordt opgemerkt dat gelet op artikel 5.14, eerste lid, van de Wet luchtvaart geen verdrag noodzakelijk is. Vervolgens wordt gesteld dat niettemin voor een verdrag is gekozen vanwege de mogelijkheid van het vastleggen van juridisch bindende aansprakelijkheidsbepalingen en van milieubepalingen in een dergelijk verdrag. De brief van de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de stand van zaken rond het vliegveld Laarbruch in Duitsland van 28 november 2000(zie noot 1), is duidelijker: Nederland hoeft formeel geen instemming te geven voor dit nieuwe gebruik van Laarbruch (luchthaven Niederrhein). Instemming is wel nodig voor het gebruik van het Nederlandse luchtruim en de gevolgen van het gebruik voor het Nederlandse grondgebied. Die motivering zal ook in de memorie van toelichting moeten doorklinken. 2. Europees recht Het verdrag zal toereikend moeten zijn met het oog op de verantwoordelijkheid die Nederland draagt voor de gevolgen op Nederlands grondgebied van het gebruik van de luchthaven. Duidelijk zal moeten worden gemaakt wat in het verdrag moet worden geregeld, wat regeling vindt in de Duitse wetgeving en wat aan de vergunning zelf kan worden overgelaten. Dit geldt in het bijzonder voor de nakoming van Europeesrechtelijke verplichtingen op Nederlands grondgebied. De Raad mist een duidelijke uiteenzetting op dit punt in de memorie van toelichting. Hierna zal hierop nader worden ingegaan. Aan het slot van de inleiding van de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat ook op Europees niveau de mening heerst dat in geval van overdracht van luchtverkeersleidingsbevoegdheden en gebruik van een (burger)luchthaven met grensoverschrijdende gevolgen een (bilateraal) verdrag wenselijk is. Voorts wordt medegedeeld dat een Europees standaardverdrag wordt voorbereid. Gelet hierop adviseert de Raad in de toelichting nader uiteen te zetten in welk stadium de voorbereiding van het Europese Standaardverdrag zich bevindt en in hoeverre hiermede bij de opstelling van dit verdrag met de Bondsrepubliek Duitsland rekening is gehouden. Daarbij ware vooral in te gaan op de onderdelen die betrekking hebben op de verdragsverplichtingen en EG-richtlijnen die door elk van beide landen moeten worden nageleefd en geïmplementeerd. a. Milieueffectrapportage Voor de omzetting van militaire luchthaven naar burgerluchthaven is naar Duits recht geen milieueffectrapportage (MER) noodzakelijk.(zie noot 2) Datzelfde geldt voor een intensivering van het gebruik van een vliegveld die gepaard gaat met een vergroting van de geluidszones (slot van hoofdstuk II van de memorie van toelichting). In het Nederlandse recht is de MER-plicht voor luchthavens geregeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994, bijlage C, onderdelen 6.1 tot en met 6.3. De verschillen in de Nederlandse en de Duitse wetgeving bij de uitvoering van de MER-richtlijn(zie noot 3) nopen in dit geval tot een regeling van de MER in een bilateraal verdrag. (i) Gelet op artikel 4, tweede lid, in samenhang met de punten 10 en 13 van Bijlage II van de MER-richtlijn zal voor de onderhavige omzetting van militaire luchthaven in burgerluchthaven door middel van een onderzoek of aan de hand van nationale vastgestelde drempelwaarden of criteria moeten worden vastgesteld of een MER noodzakelijk is. Daarbij zullen de relevante criteria van Bijlage III in acht moeten worden genomen. De regeling van het vliegverkeer in artikel 6 en die van de geluidszonegrenzen in artikel 7 van dit verdrag zullen de weerslag moeten zijn van een juiste toepassing van de MER-richtlijn op Nederlands grondgebied. In die regelingen zal dan een wijziging met niet-aanzienlijke gevolgen voor het milieu (punt 13 van Bijlage II) besloten moeten liggen of die regelingen zijn de uitkomst van een vergunningprocedure waarbij de procedure van de artikelen 5 tot en met 10 van de MER-richtlijn is toegepast. In de memorie van toelichting zal daarom moeten worden uiteengezet op welke wijze de MER-richtlijn met betrekking tot de gevolgen op Nederlands grondgebied in acht is genomen. (ii) In het verdrag wordt slechts een MER voorgeschreven voor veranderingen die leiden tot overschrijding van de in artikel 7, eerste lid, en Bijlage 2 vastgelegde geluidzonegrenzen (artikel 7, vierde lid, laatste drie volzinnen). De vraag rijst of deze beperkte regeling van de MER voldoende waarborgen biedt voor de inachtneming van de MER-richtlijn op Nederlands grondgebied bij toekomstige veranderingen. Een verandering zou bijvoorbeeld ook kunnen bestaan uit een uitbreiding van de periode voor nachtvluchten (artikel 10, derde lid). Ook in dit opzicht behoeft de toelichting aanvulling. b. Verhouding tot Vogelrichtlijn(zie noot 4) en Habitatrichtlijn(zie noot 5)In de inleiding van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat naar aanleiding van de inspraak aan Nederlandse zijde in opdracht van de vergunningaanvrager (de Flughafen Niederrhein GmbH) door een onderzoeksbureau een aanvullende studie is gedaan naar de gevolgen van het voorgenomen gebruik van Flughafen Niederrhein voor het Nationale Park Maasduinen, welk park is aangewezen als een speciale beschermingszone en tevens is aangemeld als beschermingswaardig gebied onder de Habitatrichtlijn.(zie noot 6) In de toelichting wordt vervolgens uiteengezet dat de situatie van de tijd waarin het terrein nog in gebruik was als militaire basis maatgevend is voor de beoordeling van de milieueffecten. Hierover maakt de Raad de volgende opmerkingen. (i) Van de aanwijzing onder de Habitatrichtlijn moet die onder de Vogelrichtlijn worden onderscheiden. Bij besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 24 maart 2000, Directie Natuurbeheer N/2000/341(zie noot 7), is circa 2.750 ha van het natuurgebied “Maasduinen” dat is gelegen in de gemeenten Bergen en Gennep aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn (hierna: Maasduinen I). Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn geldt ten aanzien van dat gebied het regime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtijn. Dit betekent onder andere dat Nederland verplicht is passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in Maasduinen I niet verslechtert. Ook mogen er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor Maasduinen I als speciale beschermingszone is aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben (tweede lid). In de memorie van toelichting wordt niet uiteengezet hoe bij de beoordeling van de gevolgen voor Maasduinen I van het in gebruik nemen van de luchthaven Niederrhein als burgerluchthaven de toets aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden en welke waarborgen het verdrag biedt voor die toets bij eventuele toekomstige veranderingen in de inrichting of exploitatie van de luchthaven die gevolgen kunnen hebben voor deze onder de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszone. Artikel 7, vierde lid, van het verdrag spreekt slechts van een behandeling van veranderingen met milieugevolgen naar Duitse procedurele voorschriften en de desbetreffende regelingen van Europees recht. Hierover zal duidelijkheid moeten worden geboden. (ii) Waar het gaat om het onderzoek naar de mogelijke gevolgen van het gebruik van Niederrhein als burgerluchthaven voor het “Nationaal Park Maasduinen” (hierna: Maasduinen II), dat door Nederland op 19 mei 2003 definitief bij de Europese Commissie is aangemeld als gebied onder de Habitatrichtlijn(zie noot 8) en waarmede de Europese Commissie op 8 juli jl. heeft ingestemd, is het volgende van belang. In artikel 4 en Bijlage III van de Habitatrichtlijn is de procedure voor het vaststellen door de Europese Commissie van gebieden voor Natura 2000 geregeld. In die procedure ligt een gefaseerde beoordeling van natuurwaarden, van aanmelding door de lidstaten tot definitieve vaststelling door de Europese Commissie, eventueel door de Raad van Ministers, besloten. Hoewel er nog geen communautaire lijst bestaat waarop het onderhavige gebied is geplaatst, zullen beide verdragsstaten en hun organen zich toch moeten onthouden van activiteiten die de verwezenlijking van de doelstelling van de richtlijn (de verwezenlijking van Natura 2000) ernstig in gevaar brengen. Deze verplichting berust op de artikelen 10 en 249 van het EG-Verdrag. In dit verband merkt de Raad allereerst op dat de opmerking in de toelichting, bladzijde 1, onder I “Inleiding”, dat het gebied “De Maasduinen” als habitat-gebied is aangemeld “in de tijd dat het terrein nog in gebruik was als militaire basis” zal moeten worden herzien. Op de datum van de definitieve aanmelding - 19 mei 2003 - werd het onderhavige verdrag krachtens artikel 16, derde lid, reeds “voorlopig toegepast” en was het gebruik als burgerluchtvaartterrein reeds begonnen. In de tweede plaats zal bij de beoordeling van de gevolgen van de vergunning voor het gebruik van Niederrhein als burgerluchthaven rekening moeten worden gehouden met de natuurwaarden waarvoor het gebied is aangewezen en die zich mede hebben ontwikkeld in de periode waarin het militaire gebruik van het vliegveld was beëindigd (zie het “Gebiedendocument”, mei 2003, juncto LNV, Aanmelding gebieden Habitatrichtlijn onder “Bescherming – rechtsgevolgen”). Nederland zal samen met Duitsland moeten voorkomen dat met de keuze van een inmiddels uit een oogpunt van natuurbescherming achterhaald ijkpunt, namelijk de periode waarin Niederrhein als militair vliegveld werd gebruikt, en op basis daarvan toegelaten gebruik van Niederrhein als burgerluchthaven, niet wordt voldaan aan de hiervoor reeds gereleveerde normstelling van de artikelen 10 en 249 van het EG-Verdrag. Ook het Oberverwaltungsgericht voor de deelstaat Nordrhein-Westfalen overwoog in zijn uitspraak (voorlopige voorziening) van 31 maart 2003, nr.20 B 1260/01.AK, dat het feit dat Niederrhein vroeger een militair vliegveld was, niet beslissend is voor de beantwoording van de vraag of voldoende met de belangen van de gemeente Bergen (en die betreffen voornamelijk het onderhavige natuurgebied en de toeristische waarde daarvan) rekening is gehouden. Op grond van het vorenstaande is het college van mening dat het verdrag nader op zijn verhouding tot de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn moet worden bezien. c. Implementatie EU-richtlijnen betreffende geluidhinder Met het oog op de geluidhinderaspecten is een tweetal EG-richtlijnen van belang die nog moeten worden geïmplementeerd: Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (PbEG L 189)(zie noot 9) en Richtlijn 2002/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 maart 2002 betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap (PbEG L 85).(zie noot 10) Deze richtlijnen nopen, ook in samenhang met de MER-richtlijn, tot een gecoördineerde implementatie ten aanzien van burgerluchthavens met meer dan 50.000 vliegbewegingen in grensregio’s. Eerstgenoemde richtlijn bevat de verplichting voor aan elkaar grenzende lidstaten om samen te werken bij het opstellen van strategische geluidsbelastingkaarten (artikel 7, tweede lid) en het opstellen van actieplannen (artikel 8, zesde lid), onder meer met het oog op de beheersing van lawaai afkomstig van vorenbedoelde belangrijke luchthavens. Als gevolg van deze richtlijn zullen voor het omgevingslawaai op luchthavens van die categorie nieuwe geluidsbelastingsindicatoren gaan gelden: de L-den in plaats van Ke en de L-night in plaats van de L-aeq. Indien de luchthaven Niederrhein zou uitgroeien tot een luchthaven met meer dan 50.000 vliegbewegingen per jaar zullen de geluidszones van het verdrag moeten worden aangepast en zal de samenwerking tussen Duitsland en Nederland bij het opstellen van vorenbedoelde strategische geluidsbelastingkaarten en actieplannen gestalte moeten krijgen. Hoewel richtlijn 2002/30/EG daartoe geen expliciete verplichting bevat, ligt het in de rede dat die samenwerking ook totstandkomt voor het opleggen van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen als in die richtlijn bedoeld. De Raad adviseert in de memorie van toelichting op de mogelijke relevantie van deze richtlijnen voor het gebruik van de luchthaven Niederrhein in te gaan. In dit verband kan de vraag worden gesteld welk beleid ten aanzien van een mogelijke ontwikkeling van de luchthaven Niederrhein tot een burgerluchthaven met meer dan 50.000 vliegbewegingen in de onderhavige grensregio, waarbinnen ook de burgerluchthaven van Maastricht zou kunnen worden gerekend, door Nederland en Duitsland wordt gevoerd: afwachten van de regels op dit punt in het eerdergenoemde Europese standaardverdrag of pro-actief overleg (ook met België), juist ook om de totstandkoming van een Europese standaardregeling met een gezamenlijk voorbeeld te bevorderen? Zouden in het onderhavige verdrag niet tevens de aanzetten voor een gecoördineerde implementatie van vorengenoemde richtlijnen en mogelijk ook nog andere relevante EG-richtlijnen moeten worden vastgelegd? Ligt in artikel 7, vierde lid, waarin onder meer is bepaald dat veranderingen in de inrichting en exploitatie van de luchthaven met milieugevolgen ook moeten worden behandeld naar “de desbetreffende regelingen van het Europese recht” al een – verborgen - opdracht in deze richting besloten? In dit opzicht zal het verdrag nader op zijn betekenis in de Europeesrechtelijke context moeten worden bezien. De memorie van toelichting dient te worden aangevuld. d. Rechtsbescherming Ingevolge artikel 7, vierde lid, worden veranderingen in de inrichting of exploitatie van luchthaven Niederrhein die een toename van de milieugevolgen of veiligheidsrisico’s tot gevolg hebben, behandeld naar Duitse procedurele voorschriften en de desbetreffende regelingen van het Europese recht. Daarbij hebben “in het Koninkrijk der Nederlanden ingezeten natuurlijke personen en rechtspersonen” dezelfde procedurele rechten als natuurlijke personen en rechtspersonen die ingezetenen zijn van de Bondsrepubliek Duitsland. In de memorie van toelichting ware uiteen te zetten wat met behandeling naar desbetreffende regelingen van het Europese recht wordt bedoeld. In dit verband kan erop worden gewezen dat Duitsland, anders dan Nederland, het Verdrag van Aarhus(zie noot 11) (nog) niet heeft ondertekend en dat in EU-verband richtlijnen in voorbereiding zijn met betrekking tot de uitvoering van dat verdrag op het punt van inspraakmogelijkheden en toegang tot de rechter.(zie noot 12) In de memorie van toelichting zal op de huidige verschillen in rechtsbescherming moeten worden ingegaan en op de mogelijke gevolgen van vorengenoemde Europese ontwikkelingen op (de uitvoering van) het verdrag. 3. Verhouding Nederland en Duitsland a. Wijziging van het geluidsregime In artikel 7, eerste lid, is onder meer bepaald dat de in Bijlage 2 bij het verdrag opgenomen geluidszone door het gebruik van luchthaven Niederrhein niet mag worden overschreden dan met wederzijds goedvinden van de Verdragsluitende Partijen. Indien een verandering in de inrichting of exploitatie van luchthaven Niederrhein zal leiden tot het overschrijden van de in artikel 7, eerste lid, bedoelde geluidszone zal met wederzijds goedvinden van de Verdragsluitende Partijen een nieuwe geluidszone moeten worden vastgesteld, waarvoor de procedure van de MER zal worden doorlopen. Voor deze en andere wijzigingen geldt de algemene consultatieverplichting van artikel 10, tweede lid. In (al) die gevallen houdt Duitsland rekening met Nederlandse eisen, in het bijzonder ten aanzien van ruimtelijke ordening, streekplannen, stedenbouw en de bescherming tegen geluidsoverlast. Indien voor een dergelijke wijziging of aanvulling maatregelen op het grondgebied van Nederland nodig zijn, treft de bevoegde Nederlandse autoriteit de volgens Nederlands recht noodzakelijke maatregelen, indien Nederland geen bezwaar heeft aangetekend tegen de wijziging of aanvulling. In het derde lid van artikel 10 is voorzien in een eerste overleg twee jaar na het sluiten van het verdrag tussen beide landen over de openstelling van het Nederlandse luchtruim in de randuren tussen 05:00 en 06:00 uur en tussen 23:00 en 24:00 uur, dus buiten de in artikel 6, eerste lid, vastgestelde tijden. Hierbij rijzen de volgende vragen: - Wat is de verhouding tussen artikel 7, eerste en vierde lid? Gaat het in het eerste lid om incidentele overschrijdingen met wederzijds goedvinden en in het vierde lid om structurele overschrijdingen, waarvoor met toepassing van de MER-procedure de geluidszonegrens met wederzijds goedvinden moet worden aangepast? Als dat zo is, waar ligt dan de grens tussen incidentele en structurele overschrijdingen? - Wat is de verhouding tussen artikel 7, vierde lid, en artikel 10, tweede lid? Kan Nederland nog bezwaar maken tegen een wijziging van de geluidszonegrens op Nederlands grondgebied wanneer de MER uitwijst dat die wijziging verantwoord is? - Waarom is niet ook voorzien in een MER voordat het in artikel 10, derde lid, bedoelde overleg over een eventuele verruiming van het nachtvluchtregime plaatsvindt? De Raad adviseert de verdragstekst op deze punten te preciseren en deze vragen in de memorie van toelichting te behandelen. b. Handhaving Voor de handhaving van de geluidszone op Nederlands grondgebied en de nachtelijke openstelling is Duitsland verantwoordelijk. Het eerste is uitdrukkelijk in het verdrag geregeld (artikel 7, tweede lid). In de memorie van toelichting wordt benadrukt dat Nederland zelf geen eigen handhavingsinspanning zal leveren. Als reden voor deze wijze van handhaving wordt gesteld dat het daarbij gaat om de beheersing van de bron. De wijze waarop de luchthaven Niederrhein vanuit en naar het westen wordt gebruikt is bepalend voor de boven Nederland optredende geluidsbelasting. Verder zal Duitsland ingevolge artikel 6, derde lid, binnen de mogelijkheden van het Duitse recht door geëigende maatregelen er voor zorgen dat er boven aaneengesloten bebouwing op het grondgebied van Nederland niet lager gevlogen wordt dan om vliegtechnische redenen noodzakelijk is en dat gebruik van verkeersinstallaties en verkeersmiddelen niet gestoord wordt door vliegtuigen. Het verdrag noch de memorie van toelichting spreekt zich duidelijk uit over de wijze waarop het verbod op zichtvliegcircuits en oefenvluchten op Nederlands grondgebied (artikel 6, vierde lid) zal worden gehandhaafd. In ieder geval kan die handhaving niet zonder nadere toelichting in artikel 6, derde lid, van het verdrag begrepen worden geacht. Naar de mening van de Raad zal toezicht vanaf Nederlands grondgebied kunnen bijdragen aan de handhaving van het verbod op zichtvliegroutes en oefenvluchten op Nederlands grondgebied. Verder rijst de vraag of het toezicht op de naleving van het verbod op laagvliegen en dat van nachtvluchten door de Duitse luchtverkeersleiding niet zou kunnen worden vergemakkelijkt wanneer ook vanaf Nederlands grondgebied overtredingen van die verboden worden geconstateerd en door de Nederlandse autoriteiten doorgegeven aan de Duitse autoriteiten. Toezicht vanaf Nederlands grondgebied is des te meer aangewezen wanneer geen gebruik zou kunnen worden gemaakt van een vliegvolgsysteem.(zie noot 13) In de memorie van toelichting zal daarom nader moeten worden ingegaan op de vraag welke handhavingsinspanning van Nederlandse kant in de rede ligt. 4. Bezwaar- en beroepsprocedures In paragraaf I, onder “Nederlandse procedure”, van de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat met het vastleggen van juridisch bindende aansprakelijkheidsbepalingen en van milieubepalingen in een verdrag een betere rechtsbescherming kan worden geboden. Vervolgens wordt in paragraaf II, Inhoud van het verdrag, onder “Gebruik van het Nederlandse luchtruim”, uiteengezet dat het gebruik van de luchthaven Niederrhein wordt bepaald door de Duitse wetgeving en de door het districtsbestuur Düsseldorf afgegeven vergunning. Het verdrag regelt alleen het gebruik van het luchtruim boven Nederlands grondgebied, aldus de toelichting. De Raad maakt uit het samenstel van de verdragsbepalingen op dat de in het verdrag opgenomen regels zich richten tot de exploitant van de luchthaven en niet tot de afzonderlijke luchtvaartmaatschappijen die boven Nederlands grondgebied vliegen. Anders zou Nederland bijvoorbeeld met betrekking tot de regeling van de nachtvluchten (artikel 6, eerste lid) en ten aanzien van het niet toegestaan zijn van zichtvliegcircuits en oefenvluchten (artikel 6, vierde lid) nationale uitvoeringswetgeving met sancties moeten vaststellen. In dit verband rijst de vraag welke rechtsgevolgen het verdrag heeft voor de lopende procedure tegen de vergunningverlening, waarover laatstelijk nog mededelingen zijn gedaan tijdens een algemeen overleg tussen de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer.(zie noot 14) Het gaat hier om bezwaren die vanuit Nederland bij de Regierungspräsident van Noordrijn-Westfalen tegen de verleende vergunning voor de exploitatie van de luchthaven zijn ingediend en een mogelijk nog volgende beroepsprocedure bij de Duitse rechter. Wanneer het de bedoeling is dat het verdrag zowel door de genoemde Regierungspräsident als door de Duitse rechter moet worden toegepast, resteert nog de vraag of naast de in het verdrag gestelde normen met betrekking tot onder andere nachtvluchten en geluidszones nog ruimte is voor heroverweging door de Regierungspräsident respectievelijk toetsing door de rechter. Daarover zal duidelijkheid moeten worden gegeven. Vragen als hiervoor zijn geformuleerd zullen ook spelen wanneer met wederzijds goedvinden van Duitsland en Nederland een nieuwe geluidszonegrens (artikel 7, vierde lid) is vastgesteld en bij andere wijzigingen van de vergunning waartegen Nederland geen bezwaar heeft gemaakt (artikel 10, tweede lid). Voorts ook wanneer Duitsland en Nederland het na twee jaar op de voet van artikel 10, derde lid, eens zouden worden over openstelling van het Nederlandse luchtruim voor vluchten tussen 05:00 en 06:00 uur en 23:00 en 24:00 uur. Met het oog op een juiste beoordeling van het verdrag zal op al deze vragen een antwoord moeten worden gegeven in de memorie van toelichting en zal zo nodig het verdrag moeten worden aangevuld. 5. Klachten. Onduidelijk is hoe concrete klachten van burgers worden verwerkt: zijn klagers uitsluitend aangewezen op de procedure via de Luchtverkeerscommissie (Lvc) (artikel 9, derde lid: Lvc behandelt iedere kwestie die voorvloeit uit de uitlegging en toepassing van dit verdrag) of kunnen zij zich ook rechtstreeks wenden tot de Duitse autoriteiten? In de memorie van toelichting zal hierover uitsluitsel moeten worden gegeven. 6. Bescherming persoonsgegevens Het verdrag bevat in artikel 8 een uitgebreide regeling van de bescherming van persoonsgegevens. Die regeling wordt nauwelijks toegelicht in de memorie van toelichting. Dat zal alsnog moeten gebeuren. In die toelichting zal in de eerste plaats moeten worden uiteengezet om welke reden in het verdrag zulk een uitgebreide regeling over de bescherming van persoonsgegevens is opgenomen; het verdrag is op dit punt ongebruikelijk uitvoerig. Voorts zal moeten worden ingegaan op de wijze waarop verstrekking van persoonsgegevens aan derde landen is geregeld, met inachtneming van de artikelen 25 en 26 van richtlijn nr.95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281). Ten slotte zal daarin aandacht moeten worden besteed aan de samenhang met de rechtshulpverdragen die worden bedoeld in de regeling van de onderlinge bijstand (artikel 4, derde lid). 7. Regeling nachtvluchten a. In de memorie van toelichting staat onder II, “Gebruik van het Nederlandse luchtruim”, dat ’s nachts tussen 23:00 en 06:00 uur geen gebruik gemaakt mag worden van de luchthaven Niederrhein voor landen vanuit en starten naar het westen over Nederlands grondgebied. In de aanhef van artikel 6, eerste lid, is evenwel bepaald dat het luchtverkeer boven Nederlands grondgebied in principe alleen in de periode van 06:00 uur tot 23:00 uur is toegestaan. Omdat de uitzonderingen op deze regel al in de volgende onderdelen van dit artikellid worden vermeld (de extensieregeling), zou aan de woorden “in principe” in de aanhef een zelfstandige betekenis kunnen worden toegedacht, hetgeen, naar de Raad aanneemt, niet de bedoeling is. Verder spreekt artikel 6, eerste lid, van luchtverkeer van en naar Niederrhein boven Nederlands grondgebied in de periode van 06:00 uur tot 23:00 uur. Hoewel het natuurlijk om het gebruik van de luchthaven in die periode in samenhang met vliegen boven Nederlands grondgebied gaat, is de memorie van toelichting op dit punt niet overal duidelijk: zo staat in de toelichting op artikel 6 dat in dat artikel de nachtsluiting van het Nederlandse luchtruim van 23:00 tot 06:00 uur is geregeld. De nachtsluiting voor vluchten boven het Nederlandse grondgebied die samenhangen met een start vanaf of een landing op de luchthaven Nierderrhein, zal naar de mening van de Raad op de luchthaven zelf betrekking moeten hebben, omdat het verbod met de extensieregeling vanaf die plaats ook het meest effectief kan worden gehandhaafd. De hier vermelde onduidelijkheden zullen in de memorie van toelichting moeten worden weggenomen. b. In de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat de regeling van de nachtsluiting is afgestemd op de regeling van de nachtvluchten in het Interim-aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Maastricht. Hierbij kan de vraag worden gesteld welke mogelijkheden Nederland heeft om het nachtregime te wijzigen, wanneer uit onderzoek mocht blijken dat een uitsluiting of beperking van het aantal nachtvluchten tussen 06:00 en 07:00 uur voor het luchtvaartterrein Maastricht aangewezen is. De Raad verwijst in dit verband naar de discussie die in de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden over het slaapverstoringsonderzoek van TNO/RIVM bij Schiphol.(zie noot 15) Ook hierover zal in de memorie van toelichting duidelijkheid moeten worden verschaft. 8. Wijzigingen van uitvoerende aard? In artikel 7, eerste lid, is de geluidszone (met 35 en 40 KE) die door het gebruik van luchthaven Niederrhein niet mag worden overschreden, niet zelf vastgelegd; wel het criterium en de berekeningsmethoden volgens welke die geluidszone op de kaart van Bijlage 2 van het verdrag moet worden aangegeven. Daarom kan de Raad de toelichting niet volgen in de opvatting dat een wijziging van die Bijlage ten opzichte van artikel 7, eerste lid, van uitvoerende aard is en daarom op grond van artikel 7, onderdeel f, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking van verdragen niet de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeft tenzij deze zich de goedkeuring voorbehouden. De Raad is van mening dat het hierover ingenomen standpunt nader zal moeten worden bezien. Wijzigingen van Bijlage 1 kunnen naar de mening van de Raad nog wel als van uitvoerende aard worden beschouwd, omdat die Bijlage geen wezenlijke aanvulling maar precisering is van hetgeen reeds in artikel 1 ten aanzien van de Duitse bevoegdheid inzake de luchtverkeersleiding is bepaald. Daarentegen zal het Protocol met inbegrip van zijn Bijlage I als zijnde van wezenlijke betekenis voor de inhoud van de verdragsrelatie naar de mening van de Raad wèl aan goedkeuring moeten worden onderworpen. 9. Ondertekening wetsvoorstel. De Raad adviseert het wetsvoorstel mede te laten ondertekenen door de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in verband met de regeling van de MER in het verdrag en de aan het verdrag verbonden natuurbeschermingsaspecten. De Raad is van mening dat er op grond van het vorenstaande voldoende reden bestaat om in enigerlei vorm, bijvoorbeeld door uitwisseling van nota’s, tot een nadere precisering van de verdragstekst te komen en acht het voorts geboden dat in de toelichting over alle hiervoor genoemde onderwerpen nader uitsluitsel wordt gegeven. 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende Bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State