Nota van wijziging op het voorstel van wet tot goedkeuring van het op 24 april 1986 te Straatsburg totstandgekomen Europees Verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties, met toelichting.

Nota van wijziging op het voorstel van wet tot goedkeuring van het op 24 april 1986 te Straatsburg totstandgekomen Europees Verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties, met toelichting.Bij Kabinetsmissive van 19 mei 2004, no.04.001893, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de ontwerpnota van wijziging op het voorstel van wet tot goedkeuring van het op 24 april 1986 te Straatsburg totstandgekomen Europees Verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties, met toelichting. De nota van wijziging voorziet in maatregelen om activiteiten van non-gouvernementele organisaties (hierna: NGO’s) in Nederland tegen te gaan, wanneer deze indruisen tegen de openbare orde. Deze maatregelen betreffen niet alleen de internationaal-privaatrechtelijke positie van buitenlandse organisaties, maar omvatten ook enige aanvullingen van het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Strafrecht. De Raad van State maakt opmerkingen over de onderlinge verhouding tussen de verschillende onderdelen van de nota en over vraag of de voorgestelde aanpak de doelmatigste is. Hij is van oordeel dat de nota van wijziging in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. Achtergrond en reikwijdte van de nota van wijziging In zijn oorspronkelijke vorm voorzag het wetsvoorstel enkel in de goedkeuring van het op 24 april 1986 in het kader van de Raad van Europa tot stand gekomen Europees Verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties.(zie noot 1) Het verdrag voorziet erin dat non-gouvernementele organisaties die een doelstelling hebben van "internationaal nut" en die activiteiten verrichten met gevolgen in twee of meer staten (hierna: NGO’s), van rechtswege worden erkend in alle staten die partij zijn bij het verdrag. De Nederlandse wetgeving voorzag daar reeds in via de Wet conflictenrecht corporaties (hierna: Wcc). Daarom kon het wetsvoorstel zich beperken tot een goedkeuring zonder uitvoeringswetgeving. Zoals de Raad in zijn advies had opgemerkt, laat het verdrag uitdrukkelijk toe deze bestaande, ver reikende wettelijke erkenning(zie noot 2) aan restricties te binden. De Raad meent dat - anders dan in het nader rapport werd betoogd - het feit dat voor de rechter beroep zou kunnen worden gedaan op de algemene "openbare orde"-exceptie van het internationaal privaatrecht, de behoefte aan een wettelijke regeling niet wegneemt. De regering onderkende trouwens dat deze uitzondering "slechts in uitzonderlijke gevallen" kan worden toegepast.(zie noot 3) De Raad acht het dan ook juist dat in de nota van wijziging alsnog wordt gekozen voor een wettelijke regeling. Daarmee wordt gebruik gemaakt van de in de artikelen 2 en 4 van het verdrag gegeven mogelijkheid om beperkingen te stellen aan de erkenning van buitenlandse NGO’s. Over de doelmatigheid van de hieraan in de nota gegeven uitwerking maakt de Raad in onderdeel 6 van dit advies enige opmerkingen. Daaraan voorafgaand vereist de opzet van het wetsvoorstel bespreking, zoals dit na invoeging van de nieuwe artikelen II, III en IV zal komen te luiden. Dit wetsvoorstel, oorspronkelijk een eenvoudige goedkeuringswet, krijgt daardoor het karakter van een voorstel dat tevens - ook ten aanzien van rechtspersonen waarop het goed te keuren verdrag in het geheel niet van toepassing is, waaronder ook Nederlandse rechtspersonen - regels stelt ter beteugeling van ongewenste activiteiten van organisaties. De Raad meent dat het juister zou zijn geweest, deze onderwerpen in een nieuw wetsvoorstel neer te leggen. De wijziging van het opschrift volstaat hiertoe niet, waarbij de Raad terzijde opmerkt dat de in die wijziging gebezigde woorden "onverenigbaar (…) met de openbare orde", nu zij kennelijk doelen op het internationaal-privaatrechtelijke begrip "openbare orde", niet passen op al wat uit het wetsvoorstel in een nationaalrechtelijke context wordt voorgesteld. De Raad geeft in overweging om, indien niet alsnog wordt gekozen voor het indienen van een afzonderlijk, nieuw wetsvoorstel, in elk geval de considerans van het aanhangige wetsvoorstel te herzien. (zie noot 4) 2. Aanvullende civielrechtelijke voorzieningen tegen organisaties vermeld op de "bevriezingslijsten" In de artikelen II (nieuw artikel 5b Wcc) en III van het wetsvoorstel zoals het ingevolge de nota van wijziging zou komen te luiden, worden civielrechtelijke consequenties aan de plaatsing van organisaties die zijn geplaatst op lijsten behorende bij besluiten van de Raad van de Europese Unie inzake specifieke beperkende maatregelen ter bestrijding van terrorisme verbonden die verder reiken dan wat reeds uit de EG-verordeningen zelf voortvloeit. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen buitenlandse corporaties (artikel II) en Nederlandse rechtspersonen. Beiderlei entiteiten zijn van rechtswege verboden en, behoudens optreden in rechte, niet bevoegd rechtshandelingen te verrichten. a. De Raad merkt allereerst op dat de omschrijving van de hier bedoelde lijsten in het wetsvoorstel en die in de toelichting(zie noot 5) niet met elkaar sporen. De toelichting maakt gewag van een door de Raad vastgestelde lijst gebaseerd op de EG-verordening nr. 2580/2001, een eveneens door de Raad vastgestelde lijst behorende bij het Gemeenschappelijk Standpunt van de Raad nr. 2001/931/GBVB en een door de Commissie vastgestelde lijst gebaseerd op de EG-verordening 881/2002, die uitvoering geeft aan een de leden van de Verenigde Naties bindend besluit van de Veiligheidsraad krachtens hoofdstuk VII van het Handvest der Verenigde Naties. De Raad tekent hierbij aan dat het genoemde Gemeenschappelijke Standpunt als bedoeld in artikel 15 van het EU-Verdrag geen juridisch bindende werking heeft. Wel verwijst de eerstgenoemde verordening in artikel 2 naar dit standpunt waar het gaat om de procedure tot vaststelling van de bevriezingslijst. De Raad adviseert de toelichting op dit punt te herzien. Het wetsvoorstel zelf spreekt zowel in artikel II als in artikel III van "een lijst behorende bij een besluit van de Raad van de Europese Unie". Omdat de lijsten deel uitmaken van de verordeningen en bij (gedelegeerde) wijzigingsverordeningen worden herzien, adviseert de Raad om de wetstekst in overeenstemming te brengen met de aanwijzingen 341 en 342 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. b. De bevriezing van de vermogensbestanddelen van de op de lijsten geplaatste personen en organisaties vloeit voort uit de EG-verordeningen zelf. De voorgestelde wettelijke bepalingen zijn blijkens de toelichting bedoeld als een "aanvulling", gericht op het beletten van "rechtshandelingen die niet leiden tot een mutatie van het vermogen, zoals het doen van oproepingen via een website of het werven van leden."(zie noot 6) Uit deze korte aanduiding valt niet op te maken wat de aanvulling concreet betekent en waarin het belang daarvan is gelegen. De Raad merkt hierbij op dat de bevriezing van de vermogensbestanddelen de betrokken organisaties in Nederland reeds vleugellam maakt bij het verrichten van rechtshandelingen, althans voor zover die rechtshandelingen zich in een legale context afspelen. Het plaatsen van een wervende oproep op een website zal doorgaans niet de vorm van een aanbod hebben en dus ook niet als een rechtshandeling kunnen worden aangemerkt. Het civielrechtelijk buitenspel zetten van de rechtspersoon lijkt dan ook in feite slechts van betekenis voor zover daardoor onverkorte persoonlijke aansprakelijkheid ontstaat van degene die namens de organisatie optreedt; dit gevolg wordt echter ook bereikt als de buitenlandse rechtspersoon niet als zodanig wordt erkend respectievelijk de Nederlandse rechtspersoon wordt ontbonden. De Raad adviseert het nut van de aanvullende regeling tegen deze achtergrond nader te bezien en in elk geval nader te motiveren. c. In een eerder stadium heeft de Minister van Justitie als bezwaar tegen strafbaarstelling van het deelnemen aan organisaties als hier bedoeld naar voren gebracht dat burgers vaak niet weten dat een bepaalde organisatie op een bevriezingslijst staat.(zie noot 7) Dit standpunt wordt thans in de toelichting verlaten: gesteld wordt dat de EU-lijsten in het Publicatieblad van de Europese Unie worden gepubliceerd en daarmee voor een ieder kenbaar zijn.(zie noot 8) De Raad onderschrijft dit en adviseert in de toelichting nader te preciseren dat de wijzigingen van de bijlagen bij de genoemde verordening bij (gedelegeerde) verordening worden vastgesteld. Daarop is artikel 254, tweede lid, EG van toepassing. d. De voorgestelde regeling leidt er niet toe dat de betrokken rechtspersonen worden ontbonden. De toelichting motiveert dit met de onwenselijkheid van een vereffening van het vermogen, als gevolg waarvan de bevriezing van het vermogen ongedaan zou worden gemaakt. De Raad merkt op dat de voorgestelde regeling de toepasselijkheid van artikel 2:20, eerste lid, BW niet uitsluit,(zie noot 9) zodat de ongewenst geachte ontbinding toch kan worden uitgesproken. Hierbij dient echter te worden aangetekend dat vereffening na eventuele ontbinding van een op de bevriezingslijst geplaatste rechtspersoon - evenals andere handelingen met betrekking tot het vermogen van zo’n rechtspersoon - slechts zal kunnen plaatsvinden voor zover dit verenigbaar is met de EG-verordening. De Raad adviseert om de toelichting in deze zin te herzien. e. In het voorgestelde artikel 5b Wcc wordt verwezen naar artikel 20, derde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Uit het oogpunt van zelfstandige leesbaarheid zou het aanbeveling verdienen de daarin neergelegde norm over te nemen. De Raad adviseert echter te bezien of de handhaving van de bevoegdheid van een (niet erkende) buitenlandse corporatie om in rechte op te treden nodig en wenselijk is naast de mogelijkheid dat belanghebbende natuurlijke personen in rechte tegen de getroffen maatregelen opkomen. In elk geval ware te verduidelijken hoe zulk optreden in rechte zich feitelijk laat rijmen met een bevriezing van de daartoe benodigde financiële middelen. Ten aanzien van de beoordeling van de rechtmatigheid van de plaatsing op de bevriezingslijst stelt de toelichting dat dit een vraag van uitleg van het gemeenschapsrecht betreft doe zal moeten worden beantwoord door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en "eventueel" het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.(zie noot 10) De Raad adviseert te verduidelijken hoe deze (prejudiciële?) vraag van uitleg kan voorzien in rechtsbescherming ten aanzien van de onderliggende beoordeling van de betrokkenheid bij terroristische activiteiten. Verduidelijking behoeft ook de vraag hoe het Europese Hof voor de Rechten van de Mens hierin een rol kan spelen, nu - zolang geen uitvoering is gegeven aan artikel I-7 (voorlopige nummering) van de Grondwet voor Europa - dit Hof alleen beweerde verdragsschendingen door de aangesloten staten kan beoordelen, maar inzake het doen en laten van de EU-instellingen vooralsnog onbevoegd is. Strafbaarstelling van deelneming aan organisaties vermeld op de "bevriezingslijsten" 3. Artikel IV voorziet in de strafbaarstelling - via een aanvulling van artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht - van deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van buitenlandse corporaties als bedoeld in de andere nu voorgestelde bepalingen. Met dit onderdeel van de nota van wijziging komt de regering terug van het eerder hieromtrent ingenomen standpunt, zonder dat de keus voor strafbaarstelling inhoudelijk wordt gemotiveerd. Vanuit de Tweede Kamer was twee keer voorgesteld, organisaties die staan vermeld op een EU-bevriezingslijst van rechtswege aan te merken als terroristische organisaties en de deelneming aan zo’n organisatie strafbaar te stellen.(zie noot 11) De regering heeft deze voorstellen beide keren van de hand gewezen, onder meer omdat de informatie die ten grondslag ligt aan plaatsing op de EU-lijst niet noodzakelijkerwijs afkomstig hoeft te zijn van een rechterlijke instantie; ook gegevens uit de inlichtingen- of opsporingssfeer die niet in de vorm van een rechterlijk vonnis als bewijs toelaatbaar zijn verklaard, kunnen reden zijn om een organisatie op de lijst te plaatsen.(zie noot 12) De Raad adviseert deze verandering van inzicht nader te motiveren. Ook het in onderdeel 2c van dit advies besproken punt speelde een rol; de Raad verwijst naar wat daar is opgemerkt en aanbevolen. De strafbaarstelling vloeit ook niet uit de EU-verordeningen voort. De Raad is van oordeel dat het verbinden van verder strekkende consequenties dan de bevriezing nadere motivering behoeft. Daarbij zal in het bijzonder aandacht moeten worden besteed aan de deugdelijkheid en de toetsbaarheid van de besluitvorming in internationaal en Europees verband, die aldus gevolgen krijgt voor specifieke rechtspersonen en indirect voor individuele personen. 4. Internationaal-privaatrechtelijke aspecten De standpuntwijziging van de regering inzake een beperking van de erkenning van buitenlandse corporaties gaat terug op de bij de behandeling van het wetsvoorstel gerezen vraag of er niet behoefte is aan een procedure voor het beeindigen van de erkenning van buitenlandse NGO’s die terroristische activiteiten ontplooien.(zie noot 13) De regering heeft eerst advies gevraagd aan de Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht over een daartoe strekkend voorontwerp. De Staatscommissie(zie noot 14) was verdeeld. Een deel van de Staatscommissie vond dat het internationaal privaatrecht behoudens de - ongeschreven - algemene openbare-orde-exceptie neutraal moet staan ten opzichte van de activiteiten van buitenlandse corporaties; een ander deel deed een eigen voorstel voor de regeling van het onderwerp. Op dit tegenvoorstel is de nota van wijziging gebaseerd. a. De Raad van State stelt voorop dat hij de argumenten van de Staatscommissie(zie noot 15) tegen het door de minister van Justitie voorgelegde voorontwerp niet op alle punten overtuigend acht. Weliswaar kan een Nederlandse maatregel - zoals de Staatscommissie terecht opmerkt - het bestaan van de rechtspersoon naar het recht van het thuisland niet aantasten, maar dat staat er niet aan in de weg dat de mogelijkheid om als rechtspersoon binnen de Nederlandse rechtsorde te opereren aan zo’n rechtspersoon wordt ontzegd. Zo goed als de rechter dat in concrete gevallen kan doen op grond van de algemene openbare-orde-exceptie van het internationaal privaatrecht, kan ook de wetgever daartoe een regeling treffen, temeer daar het verdrag waarvan de goedkeuring wordt voorgesteld hierin uitdrukkelijk voorziet. b. Aan het door de Staatscommissie voorgestelde alternatief kleven bezwaren. De corporatie mag niet aan het rechtsverkeer deelnemen, maar blijft wel voortbestaan. Daardoor ontstaat een onduidelijke situatie. Ook de twee uitzonderingen geven aanleiding tot twijfels. De organisatie kan wel in rechte optreden, maar niet buiten rechte. Dat betekent bijvoorbeeld dat, als een schuldeiser beslag legt op een goed van de organisatie, de organisatie zich daar alleen tegen kan verweren door een rechtsgeding aan te spannen. Gaat het om een organisatie die op een bevriezingslijst staat, dan kan zij niet beschikken over de middelen benodigd voor rechtsbijstand. De Raad merkt verder op dat de voorgestelde constructie neerkomt op een partieel onthouden van de bevoegdheid van een buitenlandse rechtspersoon om deel te nemen aan het Nederlandse rechtsverkeer. Het modelleren daarvan naar de ontbindingsregeling betreffende rechtspersonen, zoals in de nota voorgesteld, treft zulke buitenlandse organisaties niet in het hart en leidt tot de in het tweede lid van artikel 5a omschreven complicaties. Het in stand laten van het verhaalsrecht als voorzien in het derde lid kan bovendien in strijd komen met de bedoeling de corporaties vermogensrechtelijk te blokkeren. Daarom is de Raad van mening dat bezien moet worden of een eenvoudige maar wel doeltreffende aanpak denkbaar is en roept hij daarbij in herinnering dat het in beginsel om niet meer hoeft te gaan dan het onthouden van de erkenning aan organisaties die de in het verdrag voorziene faciliteiten niet verdienen. c. De Raad meent dat het verstandig zou zijn, nogmaals aandacht te besteden aan de mogelijkheid - met enige verbeteringen alsmede weglating van het niet langer in de opzet van het wetsvoorstel passende vierde lid - het aan de Staatscommissie voorgelegde voorontwerp tot uitgangspunt te nemen.(zie noot 16) Aldus kan in het kader van de Wcc worden bepaald dat op grond van de openbare orde aan bepaalde buitenlandse non-gouvernementele organisaties de erkenning wordt onthouden. Hierbij kan het gaan om de openbare orde in absolute zin dan wel de openbare orde in relatieve zin. Zo is er onder meer strijd met de openbare orde in absolute zin, als er in strijd met het volkenrecht wordt gehandeld. Voor strijd met de openbare orde in relatieve zin is mede de mate van verbondenheid met Nederland van belang.(zie noot 17) Wat betreft de in de Wcc op te nemen formuleringen zou aansluiting kunnen worden gevonden bij de eerste alinea van artikel 9 van het (niet in werking getreden) EEG-verdrag inzake de onderlinge erkenning van vennootschappen en rechtspersonen van 29 februari 1968. De staatscommissie wees hierop al in haar advies.(zie noot 18) De formulering van artikel 4, eerste lid, van het in 1986 te Straatsburg totstandgekomen Europees verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties lijkt in vergelijking hiermee aan de ruime kant en is in elk geval qua terminologie minder in overeenstemming met de in het internationaal privaatrecht gangbare begrippen. De Raad acht het van belang dat, waar de huidige openbare orde-exceptie slechts effect heeft in een concrete procedure tussen bepaalde partijen, het openbaar ministerie de rechtbank om een verklaring voor recht kan verzoeken dat de erkenning van een coöperatie zoals bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet conflictenrecht corporaties kennelijk onverenigbaar is met de openbare orde. In verband hiermee zal in het bijzonder - maar niet uitsluitend - op het maatschappelijk doel, het werkelijk nagestreefd doel en de door de betrokken corporatie daadwerkelijk uitgeoefende activiteiten moeten worden gelet. De Raad acht het voorts juist, het woord "kennelijk" in de formulering van de bepaling op te nemen, omdat het gebruik hiervan in overeenstemming is met de gangbare mondiale en Europese praktijk, alsook met artikel 12 van het in 2002 door de Staatscommissie opgestelde voorontwerp van wet inzake de Algemene Bepalingen van conflictenrecht. d. De Raad adviseert derhalve, voortbouwend op elementen van de aan de Staatscommissie voorgelegde tekst en op artikel 9 van het EEG-verdrag inzake de onderlinge erkenning van vennootschappen en rechtspersonen een bepaling op te stellen die - zonder af te doen aan de algemene openbare-orde-exceptie - gevallen benoemt waarin de mogelijkheid wordt geopend om een verklaring voor recht te vragen betreffende het onthouden van erkenning. Dit laat uiteraard de werking van het communautaire recht en de interpretatie daarvan door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (waaronder de EEX-Verordening als het om kwesties van rechtsmacht gaat) onverlet. Omdat ook een rechtspersoon bij de vaststelling van haar burgerlijke rechten en verplichtingen toegang tot de rechter moet hebben (artikel 6, eerste lid, EVRM), dient de ontzegging van de erkenning van een corporatie te kunnen worden getoetst door de rechter. De procedure die leidt tot een verklaring voor recht voorziet hierin. 5. Koninkrijksaspecten De Raad vestigt er de aandacht op dat de EG-Verordening waarmee uitvoering is gegeven aan de sinds eind 2001 op basis van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties bindend voor alle lidstaten voorgeschreven maatregelen, niet geldt voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Hij adviseert in de toelichting uiteen te zetten op welke wijze het Koninkrijk voldoet aan zijn verplichtingen met betrekking tot de Caribische delen van het Koninkrijk. 6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging niet goed te vinden dat de nota van wijziging aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt gezonden, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State