Raad voor het Openbaar Bestuur

Deze bundel brengt het advies 'Rust-Reinheid-Regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen' samen met de bijdragen van sprekers tijdens de Dag van de Financiële Verhoudingen. Ook is in deze bundel een beknopt historisch overzicht te lezen over (het debat over) de interbestuurlijke relatie tussen Rijk en de decentrale overheden.

Gemeenten en provincies zijn voor een groot deel afhankelijk van inkomsten uit het gemeente- en provinciefonds, die door het Rijk gevuld worden. De manier waarin de fondsen meebewegen met de uitgaven van het Rijk, wordt de normeringssystematiek genoemd. De huidige normeringssystematiek - samen de trap op, samen de trap af - zorgt ervoor dat de middelen in het gemeente- en provinciefonds dezelfde ontwikkeling kennen als de rijksuitgaven. Een komend kabinet zal met decentrale overheden hierover nieuwe afspraken moeten maken. De Raad is gevraagd advies uit te brengen over de toepassing van de normeringssystematiek. Aan de basis van deze adviesaanvraag ligt het evaluatierapport van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds 2015-2020.

Het huidige uitkeringsstelsel sluit onvoldoende aan op de bestuurlijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Een goed voorbeeld daarvan is het toegenomen belang van regionale samenwerking maar ook de wens van Rijk en decentrale overheden om op basis van een overeenkomst gezamenlijke opgaven op te pakken. Minister Knops van het ministerie van BZK heeft als beheerder van het gemeentefonds aan de ROB gevraagd advies uit te brengen over de herijking van het uitkeringsstelsel.

De mate van beleidsvrijheid voor decentrale overheden is een bepalend gegeven voor de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. In dit advies is het begrip beleidsvrijheid nader uitgewerkt, op verzoek van de minister van BZK. Aanleiding hiervoor is de beoogde herziening van de financiële verhoudingen.

De problemen in de budgetverdeling sociaal domein zullen niet in 2021 volledig opgelost zijn, zo verwacht de Raad voor het Openbaar Bestuur. Tegelijkertijd kunnen gemeenten die in de financiële problemen zitten, niet zo lang wachten. Daarom adviseert de ROB aan de minister om twee sporen te bewandelen. Het eerste spoor moet de belangrijkste brandhaarden detecteren en oplossen. Het tweede spoor is een meerjarig traject, dat moet leiden tot een toekomstbestendige verdeling. In de tussentijd moet een hardheidsclausule worden ingeroepen voor gemeenten die door noodzakelijke uitgaven in het sociaal domein in de financiële problemen komen. Gestart moet echter worden met een gemeenschappelijk vertrekstation, waarin bestuurlijke en inhoudelijke uitgangspunten in een interbestuurlijke dialoog vooraf expliciet gemaakt worden: eerst de politiek, dan de techniek.

In dit advies staat de vraag centraal wat de betekenis is van de financiële verhoudingen voor (regionale) economisch opgaven. Lokale en regionale economische ontwikkelingen zijn van grote betekenis voor de economische groei van een land, en daarmee voor de welvaart en het welzijn van de burgers. Dit verklaart de belangstelling vanuit het openbaar bestuur voor de lokale en regionale economische ontwikkelingen.

De opgave die gemeenten hebben in het sociaal domein is groot, maar het beleid van gemeenten heeft tijd nodig om vorm te krijgen. Daarvoor is onder meer rust en stabiliteit in budget en wet- en regelgeving nodig.

In dit briefadvies aan de opdrachtgevers voor het onderzoek, de Minister van BZK en de Eerste Kamer, zet de Raad uiteen welke lijnen hij op grond van de eerste waarnemingen in het onderzoek Gemeenten in 3D signaleert bij het proces van decentralisatie in het sociaal domein.

Steeds meer overheidstaken worden door gemeenten uitgevoerd; die staan het dichtst bij de mensen en kunnen maatwerk leveren. Jaarlijks geven gemeenten al bijna 60 miljard euro uit. Het is dus belangrijk dat deze financiën doelmatig zijn georganiseerd. Volgens de Raad voor de financiële verhoudingen is dit niet meer het geval. De raad spreekt van “winkelen met andermans portemonnee” en wil dat het volgende kabinet dit aanpakt. Dat staat in het advies ‘Eerst de politiek dan de techniek. Spelregels voor toekomstbestendige financiële verhoudingen'.

Municipalities are very dependent on the central government for their income, and the notion of equality receives a great deal of attention in the distribution of these central resources. There is not much room for municipalities to levy their own taxes. This situation is a result of long-established, often unconscious principles. These are expressed most clearly in the Grants to Municipal Authorities Act of 1997. Many far‑reaching administrative, social and economic developments have occurred since then, providing sufficient reason to take a look at these principles again.

In het voorjaar van 2014 verscheen een OESO-rapport over het waterbeheer in Nederland. De OESO concludeert dat de organisatie en de financiering van het Nederlandse waterbeheer goed op orde zijn (rapportcijfer 8,5). Maar om het bekostigingssysteem nog toekomstbestendiger te maken, zou het principe ‘de vervuiler/gebruiker/kostenveroorzaker betaalt’ beter moeten worden ingevuld, aldus de OESO. Onder regie van het ministerie van IenM wordt verkend hoe dat zou kunnen.

Gemeenten zijn voor hun inkomsten sterk afhankelijk van het Rijk. Zij hebben in de afgelopen 20 jaar veel taken erbij gekregen, maar hun financiële ruimte is hetzelfde gebleven. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) wil deze situatie ter discussie stellen. In zijn stuk ‘Wel Zwitsers, geen geld?’ schetst hij een nieuwe denkrichting voor de bekostiging van gemeentelijke taken. Met dit stuk wil de Rfv een bijdrage leveren aan de discussie die de fondsbeheerders over het gemeentefonds willen openen, die verder gaat dan het gemeentefonds alleen.

In Nederland bevindt zich nog veel munitie uit de Tweede Wereldoorlog in bodem en water. De kosten voor het opsporen van deze conventionele explosieven (CE) dient de opdrachtgever voor bodemverstorende werkzaamheden in beginsel zelf te betalen. Alleen als er onvoorziene, excessieve kosten zijn, kan een beroep worden gedaan op de collectiviteit van gemeenten via het gemeentefonds.

Uit onderzoek van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) blijkt dat overheden bekende instrumenten, zoals subsidies, veel gebruiken om maatschappelijke initiatieven te stimuleren. De financiële aspecten hiervan zijn in het advies ‘Tussen betalen en bepalen’ systematisch in kaart gebracht. De Rfv is daarmee de eerste die dit nog relatief onontgonnen terrein in kaart bracht.

De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft geadviseerd over het voorstel voor een tijdelijke Wet deelfonds sociaal domein. Het wetsvoorstel gaat over hoe het Rijk geld voor de decentralisaties op de terreinen ondersteuning, jeugd en participatie beschikbaar stelt aan de gemeenten. De Rfv ziet het instellen van een tijdelijk deelfonds op zichzelf als een logische tussenstap naar het uiteindelijke doel, te weten toevoeging van het geld aan de algemene uitkering (gemeentefonds).

De Rfv is gevraagd een uitspraak te doen over de redelijkheid van een compensatie voor verlies aan OZB-inkomsten als gevolg van een grenscorrectie tussen de gemeente Skarsterlân en de gemeente Heerenveen. De Raad is van oordeel dat de geconstateerde inkomstenderving inherent is aan de grenswijziging. En er zijn verder geen bijzondere omstandigheden aanwezig die een compensatie rechtvaardigen.

De Raad voor de financiële verhoudingen heeft een heroriëntatie uitgevoerd op het stelsel van de Nederlandse financiële verhoudingen. Dit heeft geresulteerd in de publicatie Verdelen, vertrouwen en verantwoorden. Hierin heeft de Raad het stelsel van de normatieve en wetenschappelijke grondslagen van de financiële verhoudingen beschreven en besteedt hij aandacht aan toekomstige ontwikkelingen. De Raad heeft geconstateerd dat internationaal weinig kennis ontsloten is over de verschillende stelsels waarmee publieke middelen verdeeld worden, terwijl de behoefte daaraan groot is. Om die reden heeft de Raad zijn publicatie in het Engels vertaald en wordt deze internationaal verspreid.

De Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen hebben een brief gestuurd aan minister Plasterk over het regeerakkoord. De Raden gaan daarbij vooral in op de gevolgen van het regeerakkoord voor de decentrale overheden. Bezuinigingen en hervormingen op terreinen als zorg en werk, omvangrijke decentralisaties mét kortingen en een ingrijpende hervormingen van het openbaar bestuur zullen aanzienlijke effecten op gemeenten hebben. De Raden vragen om de samenhang en cumulatie van die effecten in het oog te houden.

Decentrale overheden kunnen veel taken beter uitvoeren dan het Rijk. Maar dat kan alleen als zij de ruimte krijgen om die taken ook zelfstandig uit te voeren. Daarnaast moet het systeem van overdracht van geld van het Rijk naar gemeenten, provincies en waterschappen eenvoudiger en transparanter worden. Bovendien moeten gemeenten meer belasting kunnen heffen (ingezetenenbelasting), onder gelijktijdige verlaging van de Rijksbelasting. Dat schrijft de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) in een briefadvies aan de (nieuwe) Tweede Kamer en de beide informateurs.

In dit advies gaat de Raad in op de vraag wat de betekenis voor decentrale overheden is van de uitwerking van de Europese begrotingsregels van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zoals die worden vastgelegd in het wetsvoorstel Houdbare overheidsfinanciën (wet Hof). Nagegaan is of het wetsvoorstel leidt tot onevenredige nadelen en/of onbedoelde neveneffecten voor zowel de decentrale overheden als de rijksoverheid. Vervolgens is verkend hoe kan worden gekomen tot een oplossing van geconstateerde knelpunten en of een set afspraken tussen overheden kan bijdragen aan het gezamenlijk naleven van de EMU-normen. Uitgangspunt voor de Raad is dat de nationale regelgeving niet verder dient te strekken dan Europese afspraken vereisen.

Gemeenten en provincies moeten meer ruimte krijgen om het geld dat zij van het rijk krijgen effectief te besteden. We leven in een netwerksamenleving waarin veel (maatschappelijke) partners een rol spelen. Het zijn gemeenten en provincies die samenwerkingsverbanden met deze partners aangaan en die kunnen bepalen hoe die financieel vorm moeten krijgen. Met het huidige stelsel van de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten en provincies is niet zoveel mis. Wat echter telt is een verandering van de speelruimte voor de decentrale overheden. Die moet groter worden. En wat betreft de onderlinge verhoudingen van de overheden op financieel gebied, is een institutie die kan arbitreren welkom. Dat schrijft de Raad voor de financiële verhoudingen in zijn rapport Verdelen, vertrouwen en verantwoorden.

De verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds is nodeloos ingewikkeld en weinig transparant. Er zijn maar liefst 60 verdeelmaatstaven waarvan sommige amper gewicht hebben of nauwelijks onderscheidend zijn. Dit is veroorzaakt door de eenzijdige nadruk op de zogenoemde kostenoriëntatie. De Raad pleit in zijn advies voor meer globaliteit en transparantie. Hij wijst daarbij op een onderzoek waaruit blijkt dat met circa de helft van het aantal verdeelmaatstaven ook een adequate verdeling kan worden bereikt.

De Rfv wil met dit advies de minister van BZK en de fondsbeheerders een handreiking bieden om de ambities uit het akkoord te vertalen in verantwoorde en transparante financieel-bestuurlijke verhoudingen. De Raad pleit in de eerste plaats voor een duidelijke taakverdeling tussen de bestuurslagen. Dat voorkomt verrommeling, bestuurlijke drukte en afwenteling van financiële risico's. Het rijk dient zich daarbij te beperken in het stellen voorwaarden, voorschriften en verantwoordingseisen.

De Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen hebben advies uitgebracht over twee wetsvoorstellen met betrekking tot de BES-eilanden. Het gaat om het voorstel van Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustasius en Saba (WolBES) en het voorstel van Wet financiële verhoudingen voor deze eilanden (WfvBES).

Gemeenten in krimpende regio's moeten accepteren dat hun bevolking daalt. Ontkenning van en verzet tegen een krimpende bevolking is contraproductief. Acceptatie is niet hetzelfde als lijdzaam toezien. Bestuurders moeten investeren in de leefbaarheid van hun gemeente.

In het kader van het tienjarig bestaan van de Financiële-verhoudingswet heeft de Rfv tijdens een symposium op 31 oktober 2007 twee publicaties gepresenteerd. De ene publicatie betreft een evaluatie van de wet. In het tweede boekje zijn essays en columns over de financiële verhoudingen gebundeld.

De Raad voor de financiële verhoudingen heeft grote bezwaren tegen het invoeren van de zogenoemde macronorm voor de onroerendezaakbelasting. Invoering van een dergelijke norm betekent een inperking van de gemeentelijke beleidsvrijheid. Het draagt bovendien niet bij aan het doel, namelijk het voorkomen van een onevenredige stijging van de collectieve lasten. De Raad schrijft dat in een advies aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De Rfv heeft een advies uitgebracht over de bekostiging van de op te zetten Centra voor Jeugd en Gezin en de huidige Jeugdgezondheidszorg (JGZ). De Raad ziet een Brede Doeluitkering Jeugd en Gezin waarin de bestaande specifieke uitkeringen worden samengevoegd, als een tussenstap naar een volledige overheveling van de middelen naar het gemeentefonds in 2011. Het is van belang dat gemeenten daadwerkelijk inhoud kunnen geven aan hun integrale verantwoordelijkheid voor het lokale Jeugd- en Gezinsbeleid. De Raad beveelt verder aan bij de verdeling voor de JGZ vanaf 2009 geen rekening meer te houden met de geografische bereikbaarheid van de consultatiebureaus.

De Rfv heeft een briefadvies uitgebracht naar aanleiding van het Regeerakkoord. De Raad doet aanbevelingen op het gebied van onder andere de lokale en provinciale belastingen, de herijking van het provinciefonds en het saneren van de specifieke uitkeringen. De Raad keert zich tegen de wijze waarop het rijk een claim legt op de besteding van de groei van de fondsen. Zo worden gemeenten namelijk geacht van het zogenaamde accres in de periode 2008-2011 400 miljoen euro in te zetten voor wijkgerichte aanpak en 150 miljoen voor veiligheid. Dit staat volgens de Raad op een gespannen voet met de uitgangspunten van een vrij besteedbare algemene uitkering. Bovendien betekent dit een forse herverdeling van de algemene uitkering ten gunste van een selecte groep van gemeenten met achterstandswijken.

Gemeenten moeten meer ruimte krijgen om belasting te innen bij hun inwoners. Dat komt hun slagvaardigheid ten goede. Tegelijkertijd moeten de rijksbelastingen worden verlaagd. Dat stelt de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) in een brief aan kabinetsinformateur Wijffels. De Rfv bepleit daarnaast het afschaffen van het Grotestedenbeleid in zijn huidige vorm.

De nieuwe Wet inburgering is complex. Deze complexiteit heeft ook gevolgen voor de bekostiging. Bekostiging vindt plaats middels een specifieke uitkering omdat het niet goed mogelijk zou zijn om in het gemeentefonds de financiële middelen ten behoeve van de inburgering aanvaardbaar over de gemeenten te verdelen. De inburgeringsplichtigen zijn namelijk (te) ongelijk over het land verdeeld en er is geen bestaande maatstaf die daarin voorziet. De Raad heeft vooralsnog begrip voor deze keus, maar acht wel mogelijkheden aanwezig om het vaste deel van de rijksbijdrage in het gemeentefonds onder te brengen.

Het voorliggende advies van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) is uitgebracht op verzoek van de Tweede Kamer die de Raad heeft gevraagd advies uit te brengen over 'de stijging van de lokale lasten en de invloed van autonome lokale beslissingen'. De concrete deelvragen van de Kamer wijzen er op dat de leden primair geïnteresseerd zijn in antwoord op de vraag hoe de stijging van de lokale lasten zich verhoudt tot trends in de gemeentelijke prestaties.

Op basis van de WWB ontvangen gemeenten een budget waarmee reïntegratietrajecten voor de gemeentelijke doelgroep kunnen worden ingekocht, het werkdeel. De gemeentelijke doelgroep bestaat uit bijstandsgerechtigden, mensen met een gesubsidieerde baan, Anw'ers en werkzoekenden zonder uitkering (nuggers). De middelen in het werkdeel zijn geoormerkt: gemeenten moeten deze middelen uitgeven aan reïntegratie van hun doelgroep. Wel mag een gemeente een eventueel overschot (tot een bepaalde hoogte) meenemen naar een volgend jaar of een eventueel tekort (ook tot een bepaalde hoogte) ten laste brengen van het volgende (of vorige) jaar.

Bij brief van 11 april 2006 vraagt u advies aan de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) over de verdeelmodellen Wet werk en bijstand (WWB) en het vaststellingsmoment voor het inkomensdeel van het WWB-budget. U vraagt de Raad tevens naar het oordeel over het verdeelmodel voor het werkdeel van de WWB. De Raad zal daar echter in een apart advies op ingaan.

Komt de bestaande financieringssystematiek tegemoet aan de kosten van snelgroeiende gemeenten in het algemeen en die van Almere in het bijzonder, of niet? Zo nee, welke mogelijke oplossingsrichtingen zijn dan aan de orde? Uitgangspunt van de financiële verhoudingen in Nederland tussen het Rijk en de gemeenten is dat elke gemeente bij een gelijke belastingdruk in staat moet zijn een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden. Elke gemeente is daarbij primair verantwoordelijk voor de eigen financiële huishouding.

Volgens de Raad is het wetsvoorstel Verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken niet in strijd met de Grondwet, de Gemeentewet en algemene rechtsbeginselen. Het gedeeltelijk collectieve karakter van de te bekostigen gemeentelijke watertaken laat onverlet dat de afvoer van regenwater en het omgaan met overtollig grondwater ook individuele belangen van inwoners dienen.

U vraagt de Raad voor de financiële verhoudingen te adviseren over het wetsvoorstel afschaffing gebruikersdeel onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen. Dit wetsvoorstel bevat tevens het voorstel de overige OZB-tarieven te maximeren. De Raad heeft al in een eerder stadium op eigen initiatief een advies uitgebracht over de Hoofdlijnenbrief. De Raad maakt graag van deze gelegenheid gebruik u van aanvullend advies te dienen.

Alvorens in te gaan op de in de adviesaanvraag aangegeven voorstellen tot wijziging van de Gemeentewet in verband met modernisering van het financieel toezicht op de gemeenten, heeft de Raad de principiële vraag naar de meest wenselijke rol van het financiële toezicht aan de orde gesteld. Bepalende factoren hierbij zijn de gemeentelijke autonomie, de hoofdlijnen van het rijksbeleid (onder meer 'Andere Overheid'), de toename van financiële risico's voor gemeenten en de gevolgen van de dualisering, en andere ontwikkelingen zoals benchmarks.

Met dit advies reageert de Raad voor de financiële verhoudingen op uw brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 december 2003 over afschaffing van de OZB-gebruikersheffing op woningen en maximering van tarieven (verder: de hoofdlijnenbrief). De Raad acht de in de hoofdlijnenbrief geschetste beleidsvoornemens van zo'n groot belang voor de gemeenten dat hij meent aan u een ongevraagd advies te moeten uitbrengen.

In dit advies geeft de Raad voor de financiële verhoudingen gevolg aan uw adviesaanvaag aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) en de Raad over monitoring en evaluatie van de jeugdgezondheidszorg (JGZ) voor 0-19 jarigen. Gegeven de uiteenlopende wettelijke taakopdracht van de Raad en de IGZ heeft de Raad de voorkeur gegeven aan een afzonderlijk advies. In overleg met de IGZ zijn de aandachtsgebieden nader afgebakend op grond van de aanwezige deskundigheid en de wettelijke taakopdracht van beide colleges.

Het is de Raad bekend dat u voornemens bent rond de jaarwisseling 2002/2003 een brief aan de Tweede Kamer te sturen over de uitvoering op hoofdlijnen van de afschaffing van de OZB-woningen. De Raad is van mening dat het hier gaat om een voorgenomen maatregel die van essentiële betekenis is voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het rijk en de lokale overheden. Gezien de taakopdracht aan de Raad, onder andere het adviseren over majeure wijzigingen in het decentrale belastinggebied, meent hij dat een spontaan advies op hoofdlijnen in dit stadium op zijn plaats is.

Sinds 1997 functioneert de Financiële-verhoudingswet (Fvw). In deze wet is onder meer geregeld hoe de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds over de gemeenten plaatsvindt. Ook nadat het wetsvoorstel tot wet was verheven bleek een aantal van die onjuiste veronderstellingen nog steeds te bestaan. Reden voor de Raad om, nadat de nieuwe wet ongeveer vijf jaar heeft gefunctioneerd, een onderzoek in te stellen naar mythes en misverstanden die nog steeds ten aanzien van de werking van het verdeelstelsel bestaan.

De Raad stelt vast dat het karakter van de algemene uitkering van het gemeentefonds zich in principe verzet tegen het beantwoorden van de vraag hoeveel geld er in de algemene uitkering zit voor een bepaald doel. Wel kan het nuttig zijn enige jaren na overheveling van een specifieke uitkering naar het gemeentefonds de uitgavenontwikkelingen te monitoren. Dit met het doel om vast te stellen of de overgehevelde middelen toereikend zijn en of de verdeling in de praktijk aansluit op de werkelijke kosten bij gemeenten.

De Raad stemt in met de hoofdlijnen van de voorliggende CV2004. Hij heeft het voorstel vooral bezien vanuit de relatie met de dualisering. De aanpassingen in relatie met de onduidelijke afbakening tussen de eisen op grond van het Burgerlijk Wetboek, deel 2 (BW2), en de eigenheid van gemeenten en provincies, alsmede de wijzigingen ten behoeve van derden-informatie beschouwt de Raad als van meer technische aard. Hij maakt daarover enkele meer principiële opmerkingen. De Raad wil u complimenteren met de wijze van aanpak van de voorbereiding van deze regelgeving en van de implementatie ervan.

Hierbij biedt de Raad voor de financiële verhoudingen u zijn advies aan over de problematiek van de gemeente Aalburg aangaande de herverdeling onderwijshuisvesting. In de adviesaanvraag Aalburg van 8 juni 2001 vraagt u de Raad een advies uit te brengen over het volgende: Bestaat er gegronde aanleiding om de gemeente Aalburg op het terrein van haar onderwijshuisvesting tegemoet te komen? Indien ja, wat adviseert de Raad in dat geval?

De Raad constateert dat de overgang naar een vraaggestuurde bekostiging voor de kinderopvang nog vele onzekerheden met zich brengt. De voorgestelde wijziging vormt in zekere zin het spiegelbeeld van decentralisatie in plaats van een overheveling van taken en middelen aan gemeenten en of provincies verdwijnen er nu taken en middelen. De Raad pleit daarom voor een begeleid implementatietraject voor de Wet basisvoorziening kinderopvang. Het gaat erom de gevolgen voor de beoogde doelstellingen, de voorzienbare en onvoorzienbare effecten in kaart te brengen om daarop zonodig adequaat te kunnen reageren.

Bij bovenvermelde brief vraagt u de Raad voor de financiële verhoudingen advies over het BTW-compensatiefonds. In concreto vraagt u de Raad zijn mening over het Cebeon-rapport. In de adviesaanvraag stelt u nog enige andere onderwerpen aan de orde, zoals de overgangsregeling ter beperking van de herverdelingen en de wijze waarop de thans berekende bedragen voor het jaar van invoering worden geactualiseerd. Hierbij voldoet de Raad aan uw verzoek.

Het hierna volgende advies is het antwoord van de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen op de adviesvraag van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 mei 1999 over nieuwe mogelijkheden van decentralisatie. Deze adviesvraag was de eerste adviesvraag die deze minister aan de raden gezamenlijk stelde. Voorts heeft de minister in het Periodiek onderheidsrapport gemeentefonds (POR 2000) gemeld van de raden te verwachten in het kader van dit advies aandacht te besteden aan de verruiming van het decentrale belastinggebied.

De Raad benadrukt dat het Rijk bij beleidsvoornemens die leiden tot het wijzigen van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten wettelijk verplicht is tegelijk aan te geven wat de financiële gevolgen zijn en hoe deze kunnen worden opgevangen. De huidige voorstellen bieden een onvoldoende inzicht in de kostencomponenten voor provincies en gemeenten. De Raad adviseert in definitieve voorstellen op zijn minst te komen met een globale onderbouwing op basis van het in dit advies neergelegde raamwerk.

In aansluiting op het project 'Daar gaat de gemeente over' vroeg het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Raad voor het openbaar bestuur om advies over de regierol van de gemeenten. De adviesaanvraag had een breed en open karakter. Met het oog daarop besloot de Raad een vooronderzoek te laten verrichten door de Faculteit Bestuurskunde van de Universiteit Twente. Het voorliggende preadvies is daarvan het resultaat en ligt ten grondslag aan het raadsadvies Op het toneel en achter de coulissen. Het raadsadvies is tegelijkertijd met het preadvies uitgebracht. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit preadvies berust bij de auteurs.

De positie en het functioneren van het openbaar bestuur is een thema waarover veelvuldig wordt gediscussieerd. Ook het lokaal bestuur ontkomt daaraan niet. Enerzijds is er sprake van een uitdijend takenpakket, anderzijds is er sprake van een verschuiving van verantwoordelijkheid naar marktpartijen en naar maatschappelijke instellingen. Dit gebeurt tegen de achtergrond van ingrijpende sociaal-culturele veranderingen. Tegelijkertijd worden hoge kwalitatieve eisen aan gemeentebesturen gesteld. Op meerdere terreinen wordt van hen verlangd integraal beleid te voeren.

Bij brief van 16 september 1999 vraagt u de Raad voor de financiële verhoudingen advies over het Plan van aanpak voortijdig schoolverlaten. Bij de advisering staan twee elementen centraal, de regeling regionale meld- en coördinatiefunctie (rmc) en het financieel kader van het Grote Stedenbeleid.

U vraagt de Raad te adviseren over het conceptwetsvoorstel Wet financiering lagere overheid 1999 plus de memorie van toelichting, het nieuwe Besluit leningvoorwaarden lagere overheid en de Regeling renterisiconorm. De Raad voldoet gaarne aan uw verzoek. Dit advies is het vervolg op zijn advies Actualisering Wet Filo van 25 februari 1999. De Raad gaf in genoemd advies aan te verwachten dat hij in een later stadium de gelegenheid zou krijgen zijn standpunt over de definitieve uitwerking van de nieuwe Wet financiering lagere overheid (Wet Filo) te mogen geven. De Raad is verheugd dat u hem via de nieuwe adviesaanvraag hiertoe in staat stelt.

De Raad is van oordeel dat het waarborgen van een veilig gebruik van de bodem een overheidstaak is. Wijzigingen in het bodemgebruik kunnen noodzaken tot het verwijderen van nog steeds aanwezige explosieven. De kosten van het opsporen en ruimen van explosieven kunnen van geval tot geval en van plaats tot plaats en van periode tot periode sterk variëren. Dat zijn typische argumenten voor een specifieke uitkering.

Het milieubeleid in relatie tot de lokale lasten staat al enige tijd in de bestuurlijke en maatschappelijke belangstelling. De eerste signalen dat na het milieubeleid op het gebied van de reiniging nu ook het beleid op het vlak van de rioleringen de lokale milieulasten fors zal doen stijgen kwamen uit enkele artikel 12-gemeenten. Deze gemeenten, ondersteund door de betrokken provinciale besturen, gaven aan dat het kostendekkend doorbelasten van de uit milieuoverwegingen noodzakelijke investeringen ertoe zou leiden dat de rioolrechten met vele honderden guldens in enkele jaren toenemen.

De Raad voor de financiële verhoudingen heeft u kort geleden bericht (brief met kenmerk Rfv9800239) dat de Raad voornemens was u enkele kaders voor te leggen, waarbinnen de financiële verhoudingen tussen het Rijk enerzijds en de gemeenten en provincies anderzijds zich volgens hem zouden moeten afspelen. De Raad heeft met grote belangstelling het Regeerakkoord gelezen en besproken in het licht van de taak die de Raad heeft op het terrein van de financiële verhoudingen.

In uw brief van 14 mei 1998 vraagt u de Raad vóór 15 juni a.s. advies uit te brengen inzake de afschaffing van de gemeentelijke milieuleges voor bedrijven. Deze afschaffing maakt deel uit van de maatregelen van het Rijk tot verlichting van de lokale lasten, die 1998 zijn ingegaan.

Over dit onderwerp heeft de Raad in juli 1997 advies uitgebracht aan de beheerders van de fondsen. Een afschrift gaat hierbij. De Raad wil langs deze weg de inhoud van dit advies onder uw aandacht brengen. De Raad heeft alle waardering voor de doelstelling om de gestegen lokale lasten te verlagen. Dat daarvoor aanzienlijke bedragen worden beschikbaar gesteld, heeft eveneens zijn instemming. De wijze waarop de middelen over de gemeenten worden verdeeld, komt grotendeels overeen met zijn advies. De vorm waarin de maatregelen worden gegoten, acht de Raad echter niet verstandig.

De Raad voor het openbaar bestuur is door de minister van Binnenlandse Zaken bij brief van 15 april 1997 om advies gevraagd over de problematiek van de modernisering van het bestuursinstrumentarium bij (financiële) decentralisatie. Uitgangspunt daarbij is een onderscheid tussen het traditionele en het moderne bestuursinstrumentarium. De raad is gevraagd te adviseren wanneer het ene dan wel het andere type instrumentarium de voorkeur verdient. Daarnaast is de raad gevraagd aan te geven wat de gevolgen zijn van een modernisering van het bestuursinstrumentarium voor de organisatie, de werkwijze en de cultuur binnen het openbaar bestuur.

Het kabinet heeft in beginsel besloten tot verlichting van de lokale milieulasten in 1998. De Raad voor de financiële verhoudingen brengt hierover spontaan advies uit vanwege het complexe karakter van de materie en krappe tijdschema.

De Raad voor de financiële verhoudingen heeft kennis genomen van de wetsontwerpen inzake de instelling van de provincie Rotterdam. De raad heeft deze wetsontwerpen aan een oordeel onderworpen, waarbij hij zich heeft beperkt tot de financiële verhoudingsaspecten. Bij zijn oordeelsvorming heeft hij vooral gelet op de eventuele afwijkingen ten opzichte van het vorige wetsontwerp en heeft hij ook aandacht besteed aan de visie die de Raad voor de gemeentefinanciën toentertijd over dit onderwerp heeft uitgesproken.

De Raad heeft kennis genomen van uw brief van 7 april 1997, kenmerk FO97/U520 aan de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal betreffende de maatstaf minderheden en de stabiliteit gemeentefonds. In die brief deelt u mede over welke onderwerpen die de afgelopen maanden in het middelpunt van de belangstelling van provincies maar vooral van gemeenten hebben gestaan, in de komende juni-circulaires mededelingen zullen worden gedaan, zoals de verwerking van het bestuurlijk overleg over de toepassing van de normering van de fondsen en de verwerking in het verdeelstelsel van het gemeentefonds van de nieuwe gegevens betreffende maatstaven laag inkomen en minderheden.

Bereikbaarheidsgegevens Raad voor het Openbaar Bestuur (1e).